EL ESTADO DEMOCRTICO:

MATERIALES PARA UN LXICO

CONSTITUCIONAL ESPAOL (1)
JOS LUIS CASCAJO CASTRO

I
En una de sus obras ms conocidas, D. Held afirma la historia del concepto de democracia es curiosa, la historia de las democracias es enigmtica (2). Una caracterstica, esta ltima, que quizs encuentre alguna clave explicativa si se parte del supuesto de que en la actual aceptacin casi universal
de la frmula democrtica como forma de legitimacin poltica han jugado dos
factores, en el fondo no tan afines: el atractivo de la democracia como ideafuerza emancipatoria y la viabilidad extremadamente prctica de un conjunto
de compromisos econmicos, sociales y polticos que sta asume (3). La
oportuna conjuncin de ambos elementos tiene mucho que ver con los fenmenos ocurridos en Europa en las ltimas dcadas. Su imposible identificacin, no obstante, se encuentra detrs de la generalizada percepcin de que el
tan proclamado triunfo de la democracia es, en algn aspecto, un triunfo
dudoso (4) o, en otras palabras, que aunque axiolgicamente la democracia
no tenga actualmente rivales, su condicin no es por ello mucho ms confortable (5). Carecera de sentido intentar aqu realizar tan slo un elenco de la am(1) Agradezco la inestimable ayuda prestada por Augusto Martn de la Vega, Prof. Titular de
Derecho Constitucional de la Universidad de Salamanca, para la elaboracin del presente trabajo.
(2) D. HELD: Modelos de democracia, Madrid, 2001, pg. 17.
(3) J. DUNN: Conclusin, en Democracia. El viaje inacabado (508 a.c-1993 d.c), dir.
J. Dunn, pg. 299.
(4) A. TOURAINE: Qu es la democracia?, Madrid, 1994, pgs. 21 y sigs.
(5) P. FLORES D'ARCAIS: La democracia tomada en serio, en Claves de razn prctica,
1990, nm. 50, pg. 2.

115
Revista Espaola de Derecho Constitucional
Ao 23. Nm. 69. Septiembre-Diciembre 2003

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

pisima literatura sobre la que, con benevolencia, algn autor ha calificado

como cierto desaliento en torno a la democracia representativa (6). El dficit
democrtico provocado por lo que se ha denominado desterritorializacin de
los espacios polticos (7), la propia crisis del espacio pblico (8), de las concepciones tradicionales sobre el estado del bienestar (9), o los problemas de
identidad comunitaria (10), enfrentan hoy al jurista con un elenco de problemas y un marco intelectual en parte bien distinto al de los primeros comentaristas del texto constitucional.
No creo, sin embargo, que ante todo ello sea conveniente olvidar las sensatas apelaciones a la modestia del oficio. Una conciencia de los lmites del
mtodo y del conocimiento jurdico que ciertamente ha de partir de una sana
perplejidad del constitucionalista ante las demandas que se suscitan en este
campo (11). De lo contrario, se corre el riesgo de caer, a veces alternativamente, en uno de esos dos aforismos del ltimo Canetti: Es inteligente como
un peridico. Lo sabe todo, lo que sabe cambia cada da, o bien aquel otro
donde se seala que es una tentacin casi irresistible suscitar una preocupacin sobre un solo punto cuando se cree estar en condiciones de resolverla (12).
En todo caso, la definicin de las ideas polticas que estructuran las identidades colectivas y las organizaciones sociales, as como sus elementos de equilibrio, sigue siendo una exigencia del Derecho Constitucional. En este sentido,
como seala Bobbio, el estudio del Estado democrtico ofrece un amplio mbito de colaboracin (13). Un campo por lo dems obligado, dada la centralidad que el principio democrtico asume en las modernas reflexiones de la teora poltica. Si bien las aproximaciones empricas al problema democrtico
(6) F. J. LAPORTA: El cansancio de la democracia, en Claves de razn prctica, 2000,
nm. 99, pg. 20.
(7) A. BALDASARRE: Globalizzazione contro democrazia, Bari, 2002.
(8) F. VALLESPN: La crisis del espacio pblico, en Revista Espaola de Ciencia Poltica,
2000, nm. 3, pgs. 77-95; C. R. SUNSTEIN: Republica.com. Internet, democracia y libertad, Barcelona, 2003.
(9) Entre las ltimas aportaciones, I. SOTELO: Crisis del Estado, crisis de la democracia,
en La democracia constitucional. Estudio en homenaje al profesor Rubio Llrente, Madrid, 2002,
vol. I, pgs. 143 y sigs.
(10) J. HABERMAS: La inclusin del otro. Estudios de Teora Poltica, Barcelona, 1999.
W. KYMLICKA: Ciudadana multicultural, Barcelona, 1996.
(11) X. ARBS: La cultura de la democracia y la Constitucin, en La cultura de la democracia: el futuro, S. Giner (coord.), Barcelona, 2000, pgs. 43-44.
(12) E. CANETTI: El suplicio de las moscas, Madrid, 1992, pgs. 19 y 33.
(13) N. BOBBIO: Sntesis panormica, en Revista Derechos y Libertades, 1999,
pgs. 112-113.

116

F.L ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES l'ARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

ofrecen una limitada ayuda al jurista (14), lo cierto es que las modernas teoras
normativas de la democracia no dejan de ser, por el objeto y el enfoque de
sus preocupaciones, teoras normadvo-constitucionales de la misma (15).
Es en este marco en el que encuentran razones adicionales quienes han subrayado la necesidad de profundizar en un enfoque jurdico del principio democrtico, no olvidando su carcter central en un ordenamiento constitucional
que, al fin y al cabo, como apunta Hesse, no regula una democracia terica,
sino un concreto orden conflictivo de intereses, voluntades y opiniones (16).
De lo contrario, se habra consumado una doble paradoja tan slo aparente: la
transformacin de la idea democrtica, que nace histricamente como un concepto provocador y combativo ante el poder (17), en un concepto meramente
normativo, y el desplazamiento del enfoque predominante en su estudio
desde el mbito jurdico-constitucional al de la filosofa o la sociologa jurdica.
1. Es cierto, no obstante, que la consagrada frmula constitucional del
Estado social y democrtico de derecho parece haber ejercido sobre la doctrina espaola una mayor fascinacin en su vertiente de Estado de derecho o
social (18). Veinticinco aos de vigencia constitucional no pasan en balde sin
embargo, y existe ya un cierto cuerpo doctrinal en torno al Estado democrtico
y su significacin. Un esfuerzo de reflexin que, cabe subrayarlo, parece romper la tendencia al seguimiento jurisprudencial imperante en otros mbitos

(14) J. HARERMAS: Facticidad y validez. Madrid, 1998, pg. 415, La evolucin terica de
los planteamientos realistas conduce por un lado a una teora econmica de la democracia que
trata de ilustrarnos acerca de los rasgos instrumentales de la formacin de la voluntad democrtica, y, por otro a una teora de sistemas que trata de ilustrarnos sobre la impotencia de la voluntad democrtica. Ambos planteamientos operan con conceptos de poder que resultan insensibles
para la relevancia emprica de la constitucin del poder articulada en trminos de Estado de Derecho, porque pasan por alto o eliminan la conexin constitutiva que se da entre Derechos y poder
poltico.
(15) As, G. CANOTILHO: Direito Constitucional e Teora da Constituicao, Coimbra, 2002,
pg. 1396. Basta por otra parte una simple ojeada al ltimo RAWLS: La justicia como equidad.
Una reformulacin. Barcelona, 2002, pgs. 27, 54, 250 y sigs., o al HABERMAS de Facticidad y
validez, op. cit., pgs. 363 y sigs. o 653 y sigs., para constatar textualmente la observacin anterior.
(16) K. HESSE: Grundziige des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland. 18
Auf. Heidelberg, 1991, pg. 55.
(17) Vid. por todos, F. RODRGUEZ ADRADOS: Historia de la democracia, Madrid, 1977,
pgs. 98 y sigs.
(18) LPEZ GUERRA: Encuesta sobre la orientacin actual del Derecho Constitucional, en
Teora y realidad constitucional, 1998, nm. 1, pgs. 51 -52.

117

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

de nuestra materia, aunque slo sea por la obvia renuencia del Tribunal Constitucional a consagrar en el dictum de sus pronunciamientos definiciones doctrinales o precisas construcciones tericas, de las que en cambio parece partir
en ocasiones con una cierta facilidad simplificadora (19).
A mi juicio acertadamente, se ha comenzado por entender el concepto actual de Estado democrtico de derecho como una categora central del ius publicum europeo, o ms correctamente, como la frmula constitucional clsica
de nuestro tiempo (20), fruto de la sedimentacin de una serie de ideales polticos que acompaan a la historia del Estado moderno y que requieren determinadas formas de organizacin jurdica. Todo lo cual no impide la necesaria
atencin a la configuracin constitucional positiva y a sus evidentes mrgenes
de modulacin. Tambin aqu parece pertinente recordar que la Constitucin,
al consagrar el principio democrtico, no se decide por una teora en abstracto, sino que procura una ordenacin normativa para una praxis y una realidad histrica... que nos encontramos en suma, ante una norma jurdica constitucionalmente positivizada (21).
No ha sido, ni probablemente hubiera podido ser nuestra doctrina, en exceso original en sus planteamientos sobre el tema. Por otra parte, el texto constitucional, hijo de un determinado momento histrico, ha servido de necesario
cauce de consensos no siempre tan claros en las literaturas forneas. Fruto de
estas influencias es sin duda la doble perspectiva desde la que se ha observado
la condicin democrtica del ordenamiento: como forma de Estado, y como
principio constitucional (22). No parece sin embargo que se hayan deducido
excesivas consecuencias de enfoques que con frecuencia se utilizan indistintamente. Cabe en todo caso anotar un uso ms decidido del primer planteamiento
en los estudios iniciales sobre el ordenamiento (23), donde el efecto atra(19) Vid. en este sentido, el voto particular de A. Latorre y L. Diez Picazo a la STC 5/1983.
(20) W. MAIHOFER: Principios de una democracia en libertad, en Manual de Derecho
Constitucional, Benda, Maihofer, Vogel, Hesse, Heyde, Madrid, 1996, pg. 219.
(21) G. CANOTILHO: Direito Constitucional...,op. cit., pg. 287.
(22) Una distincin que ya parece apuntar BOCKENFORDE al hablar de la democracia como
forma de estado y de gobierno, en La democracia como principio constitucional, Estudios
sobre el Estado de Derecho y la democracia, Madrid, 2000, pgs. 53 y sigs., y que est implcita
en HESSE al distinguir orden democrtico y principio democrtico, Grndzuge..., op. cit.,
pgs. 59 y sigs., o con rasgos ms marcados en J. ISENSEE: Grundrechte und Demokratie. Die polare legitimation im grundgesetzlichen Gemeinwesen, en Der Staat, 1981, pgs. 165 y sigs.
(23)

Vid. GARCA PELA YO: Obras Completas, Madrid, 1991, pgs. 2924-2915; GARRORENA:

El Estado espaol como estado social y democrtico de derecho, Madrid, 1987; RUBIO LLRENTE: La forma del poder (Estudios sobre la Constitucin), Madrid, 1993, pgs. 26-27, o posteriormente ALZAGA: Derecho Poltico Espaol segn la Constitucin de 1978, Madrid, 1996,
vol. I, pgs. 152 y sigs.

118

EL ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

yente de la frmula consagrada en el art. 1.1 CE pareci por un momento superar la prevencin del constitucionalismo espaol moderno hacia las categoras de la Teora del Estado. Con ello no obstante el estudio del Estado democrtico como elemento de la frmula constitucional se vio envuelto en
ocasiones en polmicas no siempre fructferas en torno a pretendidas leyes histricas evolutivas, de dudosa confirmacin constitucional (24). Se perdi as la
ocasin de profundizar en el significado dogmtico del proceso de transicin
entre el Estado liberal de derecho y el Estado democrtico de derecho (25) y de
lo que ello implicaba, como acertadamente subray entre nosotros Bastida, en
orden a los conceptos de soberana o representacin (26).
Por otra parte, la obligada interpretacin integradora de la frmula constitucional, tan lcidamente defendida inicialmente por Garca Pelayo (27),
determin desde un primer momento la apuesta decidida por un concepto de
democracia que inclua su aspecto social (28) y la conceba como democratizacin de la sociedad (29). El concepto de democracia avanzada del Prembulo constitucional, las exigencias del art. 9.2 de la Constitucin, la configuracin de nuestra constitucin econmica, con los principios rectores de
la poltica social y econmica a la cabeza, o el art. 129.2 CE, y el propio mo-

(24) Sobre la polmica tesis de la evolucin del Estado social de Derecho hacia un verdadero Estado democrtico de Derecho, vid. GARRORENA: El Estado espaol como estado social...,
op. cit., pgs. 217 y sigs., o m posicin en la voz Estado social y democrtico de Derecho: materiales para un lxico constitucional espaol, en Revista Espaola del Centro de Estudios Constitucionales, 1992, nm. 12, pgs. 13-14. Una leve matizacin de la postura inicial del Profesor
LUCAS VERD (Constitucin espaola de 1978 y sociedad democrtica avanzada, RDP, 1981,
nm. 10, pgs. 7 y sigs.), en Artculo 1.", en Comentarios a la Constitucin espaola de 1978,
1.1, Madrid, 1996, pgs. 113 y sigs.).
(25) Vid. GARRORENA: El Estado espaol como estado social..., op. cit., pgs. 109 y sigs.,
quien lo entiende ms bien como un proceso evolutivo, JIMNEZ CAMPO: Estado social y democrtico de Derecho, en Diccionario del sistema poltico espaol, Madrid, 1984, pg. 275, quien
mantiene que se trata de un cambio cualitativo; P. DE VEGA: Mundializacin y Derecho Constitucional: La crisis del principio democrtico en el constitucionalismo actual, en REP, 1998,
nm. 100, pgs. 13 y sigs., o PREZ ROYO: Curso de Derecho Constitucional, Madrid, 1995,
pgs. 383 y sigs.
(26) BASTIDA FREUEDO: Elecciones y Estado democrtico de derecho, en REDC, 1991,
nm. 32, pgs. 120 y sigs.
(27) GARCA PELAYO: Obras completas, op. cit., pgs. 1623 y sigs., y 2922 y sigs.
(28)

Vid. por todos, LUCAS VERD y LUCAS MURII.LO: Manual de Derecho Poltico, vol. I,

Madrid, 1987, pgs. 76 y sigs., ALZAGA, GUTIRREZ y RODRGUEZ ZAPATA: Derecho Poltico espaol, 1.1, Madrid, 2001, pg. 281, y JIMNEZ CAMPO: El Estado social y democrtico de Derecho, op. cit., pgs. 275 y sigs.
(29) Vid., sealadamente en este sentido, I. MOLAS: Derecho Constitucional, Madrid, 2003,
pgs. 66 y sigs., o LUCAS VERD: Art. I, en Comentarios..., op. cit., pgs. 114 y sigs.

119

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

ment histrico-cultural, no parecan, ni parecen hacer posible, concepciones

que tiendan a acentuar una radical fractura entre el mbito estatal y el social (30), aun cuando desde el plano de la construccin dogmtica, y no sin intencin ideolgica, se intente en ocasiones reducir las exigencias democrticas
al estricto mbito del poder pblico (31). Desde esta ptica, el mandato constitucional de organizacin y funcionamiento interno democrtico de los partidos
polticos y sindicatos encontrara en su conexin con la forma de Estado una
justificacin ms amplia que la permanente referencia a su relacin con la formacin de la voluntad general que realiza el Tribunal Constitucional (32). La
participacin democrtica en la esfera socioeconmica (art. 27.7, 129, o 131.2
CE) vendra por su parte a confirmar esta perspectiva. Una perspectiva que, no
parece necesario subrayarlo, se encuentra hoy sometida a la presin de un medio ideolgico no especialmente favorable a interpretaciones equitativas de lo
que algn autor ha denominado el centauro transmoderno, la convivencia
entre la ideologa liberal y los valores democrticos (33).
En lnea con la literatura jurdica alemana (34), la doctrina ha subrayado
tambin el carcter de principio constitucional del elemento democrtico, contenido en la frmula del art. 1.1, pero ante todo deducible del entero ordenamiento fundamental (35). Como seala Hesse, el principio democrtico se configura as como el principio fundamental del proceso poltico del que emanan y
en el que se legitiman los poderes del Estado, supone y posibilita una dominacin de continuacin transpersonal, conlleva una forma de racionalizacin del
(30) Muy marcadamente ISENSEE: Grundrechte und Demkratie..., op. cit., pgs. 166-167.
Pero tambin, desde distintas pticas, BOCKENFRDE: La democracia como principio constitucional, op. cit., pgs. 70 y sigs., o C. OFFE y U. PREUSS: Instituciones democrticas y recursos
morales, en segara, 1990, nm. 2, pg. 67.
(31) Vid. por todos BOCKENFORDE: La democracia como principio constitucional, op.
cit., pgs. 47 y sigs.
(32) SSTC 75/1985 o 56/1995.
(33) R. DEL GUILA: El centauro transmoderno: liberalismo y democracia en la democracia liberal, en Historia de la teora poltica, F. Vallespn ed. V, VI, Madrid, 2001, pgs. 549
y sigs.
(34) M. KRIELE: Das demokratische Prinzip im Grundgesetz, en Veroffentlichungen der
Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer, Berln, 1971, pgs. 47 y sigs.; W. SIMSON: Das
demokratische Prinzip im Grundgesetz, en Veroffentlichungen der Vereinigung der Deutschen
Staatsrechtslehrer, Berln, 1971, pgs. 4 y sigs.; W. HENKE: Demokratie ais rechtsbegriff, en
Der Staat, 1986, pgs. 157 y sigs.; H. DREIER: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes, en
Iura, 1997, pgs. 249 y sigs.
(35) Vid. por todos ARAGN: Constitucin y democracia, Madrid, 1989, pgs. 65 y sigs., o
GARRORENA: VOZ Estado democrtico, en Temas Bsicos de Derecho Constitucional, 1.1, Madrid, 2001, pgs. 109 y sigs.

120

F.L ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

proceso poltico, y es tambin, en el contexto de las funciones constitucionales,

una forma de limitar al poder estatal (36). Por su parte, para Kriele, el principio
democrtico implica que la Constitucin reconoce el poder constituyente del
pueblo, que ste es el titular del poder del Estado y en el Estado, que la igualdad democrtica no es un principio contra la libertad sino una garanta, dada la
imposibilidad de neutralidad en el proceso poltico, que existe una construccin de la voluntad popular a travs de los partidos, la opinin pblica y las
asociaciones que determina la formacin de los rganos del Estado e informa y
controla sus decisiones. Tambin sostiene que la publicidad no es participacin
directa en la decisin, pero s transparencia en el procedimiento y en la interpretacin de la misma (37). Esta tendencia analtica, que comnmente procede
tambin a subdividir en otros principios el principio democrtico global (38),
responde sin duda en parte a la amplia configuracin que el Tribunal Karlsruhe
tradicionalmente adopt sobre el concepto de freiheitlichen demokratischen
Grundordnung como disposicin del pueblo a travs de la voluntad con los
principios de mayora, igualdad y libertad, y sobre sus elementos identificativos (39).
En esta misma posicin se sita la doctrina espaola, que tiende a subrayar
su naturaleza de principio constitucional del ordenamiento, destacando su carcter troncal o bsico, para proceder despus a una exposicin, ms o menos
sinttica, de los elementos conformadores de un sistema democrtico y de su
plasmacin en la norma constitucional (40). Si la perspectiva de la democracia
como forma de Estado conduce al planteamiento de su relacin con los otros
elementos de la frmula del art. 1.1 CE, la visin principialista implica pronunciarse sobre la naturaleza material o procedimental del principio democrtico, y por tanto sobre su conexin con los valores constitucionales y su fun-

(36) K. HESSE: Grundzge..., op. cit., pgs. 56-59.

(37) M. KKIELE: Das Dcmokratische Prinzip im Grundgesctz, op. cit., pgs. 82 y sigs.
(38) Vid. por todos, G. DRlNG: VOZ Staatformcn, en Handworterbuch der sozialwissensclmften, Gttingen, 1956, pgs. 747-749.
(39) BVGE 2,1 (12, f.), donde se sealan como elementos bsicos: la consideracin como
derechos fundamentales de todos los derechos de personalidad, vida y libre desarrollo, la divisin
de poderes, la responsabilidad del gobierno, el principio de legalidad de la Administracin, la independencia del Poder Judicial, y el pluralismo poltico y la igualdad de oportunidades para todos
los partidos con el derecho de construir y mantener una oposicin.
(40) Por todos, GARRORENA: VOZ Estado democrtico, op. cit., pgs. 110-112, quien considera al principio como norma fundamental o principio de legitimacin radical del sistema
(art. 1.2 CE), como principio de articulacin de la sociedad con el poder, donde se incluiran los
principios de pluralismo (aits. 6, 7, 22 y 36 del texto constitucional) y participacin (arts. 23 y
9.2, pero tambin 66.1, 117.1 y 99 CE), y como principio de organizacin del poder, que rige la
organizacin y funcionamiento de sus instituciones clave.

121

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

cin dentro del sistema poltico que la norma fundamental encauza. Es clara la
decidida apuesta de la doctrina espaola por entender que el principio democrtico contiene un elemento material que conecta con los valores de igualdad
y libertad propugnados en el mismo art. 1.1, dignidad humana, autonoma individual y autodeterminacin de la comunidad poltica guardan as una profunda relacin interpretativa que enlaza con los fundamentos ms slidos del
constitucionalismo como tcnica de libertad (41). El problema obvio, sin embargo, es el de los lmites de semejante carga valorativa en relacin con el principio de pluralismo deducible del propio elemento democrtico, y del nivel de
real apertura ideolgica de nuestra norma constitucional hacia quienes rechacen los mismos. Se trata sin duda de una de las cuestiones centrales del tema
que nos ocupa, a la que la reciente Ley de Partidos ha venido a rescatar de un
cierto limbo doctrinal, construido en torno a una jurisprudencia benvola
en sus declaraciones de principio (42) y acorde con las slidas conclusiones de
la primera literatura jurdica (43). No parece sin embargo que los posteriores
desarrollos normativos y los ltimos pronunciamientos jurisprudenciales permitan esa tranquilidad doctrinal.
La vertiente material del principio estudiado conecta directamente el Estado democrtico con los derechos fundamentales. En sintona con la mejor
doctrina europea (44), desde muy pronto esa conexin se situ en el plano de la
(41) Vid,, por todos, ARAGN: Constitucin y democracia, op. cit., pgs. 42-43, quien subraya que la Constitucin implica una idea de democracia que conecta directamente en su contenido con el art. 1.1 y 10 de la CE, siendo en esta dimensin material donde reside el ncleo principal de la legitimidad de la norma; GARRORENA: VOZ Estado democrtico, op. cit., pg. 112
que lo identifica con los valores democrticos; LUCAS VERD: Artculo 1, en Comentarios...,
op. cit., pgs. 117 y sigs., o PECES BARBA: LOS valores superiores del ordenamiento, Madrid,
1986, pgs. 57-65. Para HESSE: Grundzge .. op. cit., pg. 67, el orden democrtico no es slo un
proceso, sino que sus propios elementos, participacin de los ciudadanos en el proceso poltico,
mayora como forma de legitimacin del poder, igualdad en las oportunidades de cambio, proteccin a las minoras y neutralidad religiosa o de cosmovisin, son facetas en las que se concretan
los valores de libertad e igualdad. Para CANOTILHO: Direito Constitucional..., op. cit., pgs. 287288, el principio democrtico implica dos dimensiones la normativo-sustancial, ya que la Constitucin condiciona la legitimidad del poder poltico a determinados fines y valores, y la normativo-procesal, en cuanto vincula la legitimacin del poder a determinadas reglas y procesos.
(42) Vid. SSTC 31/1981, sobre el registro de partidos, y las conocidas 101/1983, 122/1983
y 199/1990 sobre el juramento o promesa de acatar la Constitucin.
(43) Por todos, JIMNEZ CAMPO: La intervencin estatal del pluralismo, REDC, 1981, o
I. DE OTTO: Defensa de la Constitucin y partidos polticos, Madrid, 1985.
(44) Por todos, HESSE: Grundzge..., op. cit., pg. 66, o CANOTILHO: Direito Constitucional..., op. cit., pgs. 290-291, donde la funcin democrtica de los derechos fundamentales se
explica por el triple hecho de que la legitimacin popular del poder implique la participacin de
todos los ciudadanos en su ejercicio (principios-derechos de igualdad y participacin poltica), la
722

EL 1 3 T A D 0 DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

teora de la Constitucin y en el marco de la relacin entre constitucin normativa, soberana popular y mbitos reales de libertad que permitan el control
efectivo de los titulares del poder (45). Desde el punto de vista del Derecho
Constitucional no constituye pues ninguna novedad la acentuacin enftica de
la relacin interna y conceptual entre Estado de Derecho y democracia que
puede observarse en la moderna filosofa poltica (46). Otra cosa es que, ms
participacin libre asentada en garantas (derechos de asociacin, derechos de los partidos y libertad de expresin) y la apertura del proceso poltico en el sentido de creacin de derechos sociales, econmicos o culturales. En sentido contrario, un autor como ISSF.NSR, considera que la
fundamentacin ltima de las competencias en que descansa la constitucin es bimembre: derechos fundamentales y democracia, una distincin que plasma jurdicamente la separacin entre
sociedad y Estado. Ambas cabezas de la polaridad constituiran la esencia de la libertad y entre ambos polos de legitimacin de los fundamentos de la comunidad fluira la energa poltica,
Grundrechte und Demokratie..., op. cit., pg. 174.
(45) Rumo LI.OKLNTK: I M forma del poder, op. cit, pgs. 87 y sigs., y en esta lnea prcticamente toda la doctrina. Muy recientemente I. VILLA VERDE: Concepto, contenido, objeto y lmites de los derechos fundamentales, en La democracia constitucional. Esludios en homenaje al
profesor Rubio Llrente, op. cit., pgs. 317 y sigs. Cabe subrayar, no obstante, posiciones como
las de BASTIDA en Constitucin, soberana y democracia, en RCEC, 1991, nm. 8, pgs. 9 y
sigs., donde desde planteamientos neokelsenianos se cuestiona que el concepto de constitucin
implique lgicamente su naturaleza democrtica. Lo cual no impide al autor mantener que es la
constitucin democrtica la que despliega de modo ms coherente la racionalidad nsita en la
norma hipottica fundamental del ordenamiento jurdico, op. cit., pg. 15. Parece evidente que
se plantean en este mbito problemas fundamentales de la teora de la Constitucin que slo cabe
apuntar aqu. Como seala CANOTILHO: Direito Constitucional, op. cit., pg. 100, la democracia
responde a dos preguntas fundamentales: la legitimidad del orden de dominio y la legitimacin
del ejercicio del poder poltico. Es en el plano de la legitimidad del propio orden en el que se sila la cuestin cuando se alude al principio democrtico como norma fundamental o principio
de legitimacin radical del sistema; GARRORENA: VOZ Estado democrtico, op. cit., pgs. 110111,0 como principio legitimador de la Constitucin; ARAGN: Democracia y Constitucin,
op. cit., pgs. 23-65. Desde esta perspectiva el principio democrtico pierde necesariamente su
carcter estrictamente jurdico para pasar a identificarse con la teora del poder constituyente
(Aragn) o con un concepto amplio de soberana popular (Garrorena). Es en este mismo sentido
en el que se alude al principio democrtico como uno de los problemas capitales de la historia del
derecho constitucional moderno, P. DE VF.GA: El trnsito del positivismo jurdico al positivismo
jurisprudencial en la doctrina constitucional, en Teora y realidad constitucional, nm. 1, 1998,
pgs. 65-87, y donde se plantea la discusin acerca de la distincin entre legitimidad y validez de
los nuevos rdenes constitucionales. Para quien, en cambio, como I. DE OTTO: Derecho Constitucional. Sistema de fuentes, Barcelona, 1987, pgs. 35 y sigs., o el propio BASTIDA: Constitucin,
soberana..., op. cit., parten de la distincin metodolgica entre teora poltica de la constitucin
y dogmtica constitucional, el problema de la legitimidad del propio orden constitucional desaparece en trminos jurdicos o es remitido a una supuesta norma fundamental hipottica.
(46) As, HAIERMAS: Facticidady validez, op. cit., pgs. 149, 164, 168, 202 y sigs. o 648 y
652. Vid. tambin RAWLS: La justicia como equidad, op. cit., pgs. 159-160. Sobre las diferencias
que encubre en realidad esta coincidencia de principio entre autores como los anteriores, o DWOR-

123

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

all de la relacin del principio democrtico con los derechos de participacin,

o con los ms tradicionalmente relacionados con la creacin de una sociedad
poltica libre y plural, se tome nota de las potencialidades del principio en el
proceso de configuracin e interpretacin del resto de los derechos fundamentales. Y, a su vez, que, partiendo de una conexin, que como seala Alexy, debe
superar las visiones ingenuas o idealistas para ser consciente de los mbitos en
que estos derechos responden a lgicas no estrictamente democrticas, se entienda correctamente de qu forma, en la praxis institucional, la relacin entre
derechos fundamentales y democracia ha de contemplarse como una relacin
trimembre entre derechos, control de constitucionalidad y legislacin parlamentaria, con los retos que ello supone para la teora democrtica (47).
Es en este plano en el que se encuadra el intento de Aragn por precisar la
eficacia normativa e interpretativa del elemento democrtico partiendo de su
naturaleza principial. Para el autor, el principio democrtico se define por su
carcter igualmente material y estructural, siendo esa doble capacidad la que
mejor define su cualidad de principio vertebral de la Constitucin (48). La
clave de su operatividad se encuentra sin embargo en la distincin entre su
consideracin como principio jurdico-global del ordenamiento, donde enlazara con los valores materiales de libertad e igualdad, y su consideracin como
principio-sectorial, esto es como principio especfico de algunos sectores del
ordenamiento reguladores de los rganos y procedimientos (49), limitndose
aqu a una dimensin puramente estructural. Desde este punto de partida, y
apoyndose en la doctrina comn sobre la eficacia de principios y valores, se
justifica dogmticamente la imposibilidad para el juez y el TC de realizar proyecciones normativas partiendo del principio democrtico como principio glo-

KIN vid. Poltica y Derecho, se oponen la democracia y el constitucionalismo?, La poltica.

Revista de Estudios sobre el Estado y la sociedad, octubre 1988, pgs. 7 y sigs. Es conocida la ptica radicalmente diferente en cuanto a la fundamentacin ltima de las posiciones ius-fundamentales. El esfuerzo del ltimo Habermas se centra prioritariamente en la construccin de un discurso argumentativo que permita fundamentar en el propio proceso democrtico, entendido como
traduccin jurdica del principio del discurso, los derechos constitucionales, de tal manera que el
principio democrtico tenga una raz propia independiente del principio moral, Facticidad y validez, op. cit., pg 651. La relacin ltima entre este principio, el democrtico y los derechos en
Rawls no ha dejado de tener sin embargo una influencia notable en algunos de los autores de lo
que recientemente se ha denominado neoconstitucionalismo, vid. as Neoconstitucionalismo(s), ed. M. Carbonell, Madrid, 2003.
(47) R. ALEXY: LOS derechos constitucionales en el Estado constitucional democrtico,
en Neoconstitucionalismo(s), op. cit., pgs. 37-41. Ms recientemente, Eplogo a la Teora de
los Derechos Fundamentales, en REDC, nm. 66, 2002.
(48) Vid. ARAGN: Democracia y Constitucin, op. cit. pgs. 104 y sigs.
(49) Op. cit., pg. 108.

124

EL ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

bal, dada esa misma naturaleza material y valorativa. Tan slo como principio
sectorial el Tribunal Constitucional podra, en el mbito de la organizacin de
los poderes, entender al principio democrtico como fuente interpretativa y a la
vez subsidiariamente normativa.
Ms all de la inevitable falta de precisin en cuanto a los mbitos en que
debe considerarse el principio como global o sectorial, dado que su faceta global deber siempre tenerse en cuenta, el esfuerzo ya clsico de la doctrina
constitucional por proceder a una delimitacin funcional de la jurisprudencia
constitucional que pivote sobre el principio democrtico parece tropezar reiteradamente con su difcil operatividad prctica en el mbito jurisprudencial.
Basta tan slo atender a pronunciamientos como el de la STC 48/2003 para observar hasta qu punto puede convertirse en meramente retrica y tautolgica
la apelacin al principio democrtico. As, y en orden a precisar los principios
democrticos contra los que atentaran determinadas conductas de los partidos polticos, el TC seala que no pueden ser en nuestro ordenamiento sino
los del orden democrtico que se desprenden del entramado institucional y normativo de la Constitucin, de cuyo concreto funcionamiento resulta un sistema
de poderes, derechos y equilibrios sobre el que toma cuerpo una variable del
modelo democrtico que es la que propiamente la Constitucin asume al constituir a Espaa en un Estado social y democrtico de derecho (art. 1.1) (50).
2. La democracia no slo es fundamento de la legitimidad del orden
constitucional, sino tambin principio de legitimacin del ejercicio del poder
poltico. Un Estado democrtico es aqul, en palabras de Garca Pelayo, en
donde el pueblo es fuente de la que emanan los poderes estatales (art. 1.2. CE)
o, ms correctamente, donde Io6 ciudadanos participan en la toma y control de
las decisiones del Estado (51). En esta lnea, la doctrina ha acentuado que el
sistema democrtico debe entenderse como un concreto estadio de la evolucin
del constitucionalismo, caracterizado por el grado de acceso real y organizado de todos los individuos al sistema poltico (52) y como un mtodo, en
definitiva, tendente a regular la mxima participacin ciudadana en los asuntos pblicos (53). En no menor medida el Tribunal Constitucional ha llegado
a afirmar que la integracin entre gobernantes y gobernados constituye el
ideal del sistema democrtico (54), o que la democracia representativa pre(50)
(51)
(52)
(53)
(54)

STC. 48/2003, FJ. 7.

GARCA PELAYO: Obras completas, op. cit., pg. 2924.
GARRORKNA: VOZ Estado democrtico, op. cit., pg. 108.
BASTIDA: Elecciones y Estado democrtico de Derecho, op. cit., pg. 125.
STC 48/2003, FJ. 5.

725

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

tende conseguir que los ciudadanos sean actores y autores del ordenamiento
jurdico (55). As concebido, el principio democrtico reviste sin duda una
naturaleza compleja, donde el elemento representativo puede conjugarse en diversos grados con la manifestacin directa de la voluntad popular (56).
Tras veinticinco aos de desarrollo constitucional resultan sin embargo
aplicables al mbito espaol las afirmaciones de algn autor alemn sobre la
existencia de un dficit plebiscitario en la Constitucin y un dficit representativo en nuestra realidad constitucional (57). Es necesario aqu no obstante tener muy presente lo que Sartori ha denominado trampas del discurso
democrtico: el engao terminolgico, el simplismo del realismo ms craso o,
por el contrario, el perfeccionismo meramente idealista (58). Dentro del primer
supuesto cabe encuadrar cualquier oposicin terminante entre democracia directa y representativa, que pretenda en el fondo propugnar como autntica tan
slo a la primera. Desde hace tiempo la doctrina jurdica espaola cuenta con
un correcto marco terico para el encuadre de las formas de participacin directa previstas en el texto fundamental (59). Pero se caera en la trampa del realismo conformista si no se remarcara que tanto la constitucin como la legislacin de desarrollo parten de una abierta y visceral desconfianza, cuando no
de una interesada falta de imaginacin hacia todo aquello que suponga revitalizar la posicin poltica de los ciudadanos (60). Desde el presupuesto de que
la democracia representativa constituye un elemento necesario del actual Estado democrtico, se ha pasado con demasiada frecuencia a una descalificacin
de la democracia directa como imposible democracia de identidad (61), y a una

(55) STC 24/1990, FJ. 2. Otro problema es la relacin entre la calificacin de nacional de la
soberana y el art. 2 del texto fundamental. En todo caso la dialctica entre soberana y nacin
abre otras perspectivas, no menos problemticas, al principio democrtico.
(56)

As, CANOTILHO: Direito Constitucional..., op. cit., pgs. 288-289, o ALZAGA, GUTI-

RREZ y RODRGUEZ ZAPATA: Derecho Poltico Espaol, op. cit., pg. 282, quienes entienden a la
democracia, respecto a este punto, como un mtodo de organizacin poltica basado en el respeto al principio de representacin que se plasma en las elecciones, combinado con el principio
de participacin.
(57) W. MAIHOFFER: Principios de una democracia en libertad, op. cit., pgs. 271-272.
(58) G. SARTORI: Qu es la democracia?, Madrid, 2003, pg. 27.
(59) L. AGUIAR: Democracia directa y estado constitucional, 1977. Ms recientemente
Democracia directa e instituciones de democracia directa en el ordenamiento constitucional espaol, en P. TRUJILLO, L. LPEZ GUERRA y P. GONZLEZ TREVIJANO (dir.): La experiencia cons-

titucional espaola (1978-2000), Madrid, 2000.

(60) GARRORENA: El Estado espaol como estado social..,, op. cit., pgs. 129-131.
(61) E. W. BOCKENFORDE: Democracia y representacin. Crtica a la discusin actual sobre la democracia, en Estudios sobre el Estado de Derecho y la democracia, op. cit., pgs. 136142, o M. BRENNER: The constitutional framework of democratic representation, en Constitu-

126

EL ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA l)N LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

prdida de la obligada concepcin dialctica entre el concepto de democracia

como proceso de representacin y la idea de la misma como optimizacin de la
participacin (62). El resultado es en ocasiones la aceptacin acrtica de un
modelo interpretativo que tiende a reducir la naturaleza democrtica del Estado
a los procesos de legitimacin de los iganos titulares del poder y a la consagracin de la igualdad formal de derechos polticos (63), entendidos incluso,
en su versin ms reducida, como meros derechos de sufragio (64).
No muy lejos de dicha concepcin se sitan pronunciamientos del Tribunal
Constitucional donde se seala que la participacin directa que en los asuntos
pblicos ha de corresponder a los ciudadanos, es la que se alcanza a travs de
las consultas populares previstas en la propia Constitucin (art. 92, 149.1.32,
150.1, 152.2, 167.3 y 168.3)... (65), oque la participacin en asuntos pblicos atae nicamente a los nacionales espaoles, por cuanto con esa actitud se
provee a la integracin de rganos representativos... (66). Es cierto que el artculo 23 de la CE se configura como la autntica vertiente subjetiva de toda la
estructura del Estado democrtico, pero tambin es verdad que de la propia
normativa constitucional es posible deducir un concepto ms amplio de participacin que conecte mejor con el modelo de Estado consagrado en el art. 1.1
CE y con el propio valor del pluralismo poltico y social que en ella se articula (67).
Como seala Laporta (68), en muchas de las propuestas tendentes a articutionalism. Universalism and Democracy. The Germn constributiims to thefifth world congress
of International Association af Constitutional Law, C. STARCK (cd.), Baden-Badcn, 1999,
pgs. 139 y sigs. y la amplia bibliografa citada.
(62) CANOTILHO: Direito Constitucional..., op. cit., pgs. 288 y sigs.
(63) Paradigmtico, BOCKF.NFORDE: La democracia como principio constitucional.
op. cit.
(64) As W. HOFLING: Demokratische Grundrcchte zu bcdeutungsgchalt und erklarungswert cincr dogmatischen kategoric, DerStaat, 1994, pgs. 494 y sigs., especialmente 499-550.
(65) STC 63/1987, FJ. 5.
(66) Declaracin del Tribunal Constitucional, 1 de julio de 1992, F\I. 3.
(67) Por todos, LUCAS VF.RD: Artculo 1, en Comentarios..., op. cit., pgs. 115-1 16; GARRORENA: El estado espaol como estado social..., op. cit., pgs. 136 y sigs., o 1. MOLAS: Derecho
Constitucional, op. cit., pgs. 72-74. Sobre las insuficiencias del principio de participacin en
oros mbitos, vid. a ttulo de ejemplo, A. PREZ MORUNO: Crisis de la participacin administrativa, en Actualidad y perspectivas del Derecho Pblico ajines del siglo XX. Homenaje al Profesor Garrido Falla, vol. I, Madrid, 1992, pgs. 267 y sigs.; A. OLIET PALA: Democracia, publicidad y concertacin social, en RCG, nm. 38, 1996, pgs. 154 y sigs., o J. FERNNDEZ ALBERTO:
Democracia y agencias independientes: el caso de los bancos centrales, en REP, nm. 113,
2001, pg. 267.
(68) F. J. LAPORTA: El cansancio de la democracia, op. cit., pg. 25.

127

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

lar una mayor participacin ciudadana en los asuntos pblicos se cae a veces
en esa trampa perfeccionista que oculta polticamente lo poco meditado de las
ideas. No obstante no parece tampoco muy coherente sostener, que la concreta
articulacin del principio democrtico es uno de los mayores retos del Estado
constitucional actual, para descalificar apresuradamente, cualquier reflexin
sobre la democracia participativa. Y lo es en menor medida, en un sistema
constitucional como el nuestro donde la experiencia histrica, la realidad poltica y la propia jurisprudencia constitucional han terminado primando ante
todo la gobernabilidad y el papel de los partidos polticos, dentro de una democracia representativa que corre el riesgo, con nuestro entorno, de consagrar una
soberana apacentada (69), donde el ciudadano democrtico quede convertido en simple cliente del mercado poltico monopolizado por los partidos (70).
3. En todo caso, y como seala Kriele, la clave de la interpretacin del
Estado democrtico moderno se encuentra en su configuracin como un sistema de democracia representativa y parlamentaria (71). En este sentido, nuestra jurisprudencia constitucional, an con motivaciones variadas, no ha dejado
de acoger con una cierta claridad expositiva los principios doctrinales bsicos
de semejante modelo de Estado. La concepcin de la democracia como principio de organizacin que exige que los poderes pblicos se articulen de tal
forma que su organizacin y ejercicio deriven siempre de la voluntad del pueblo o puedan ser atribuidos a l (72), encuentra reflejo en la concepcin del
cargo u oficio pblico como un elemento definido por la propia Constitucin y
donde la titularidad del mismo slo es legtima si referida directa o mediatamente a un acto concreto de expresin de la voluntad popular, algo exigido
(69) Vid. J. R. CAPELLA: Presentacin, y G. PISARELLO: Constitucin y gobernabilidad:
razones de una democracia de baja intensidad, ambas en Las sombras del sistema constitucional
espaol, ed. J. R. Capella, Madrid, 2003, pgs. 9 y sigs. y 129 y sigs., respectivamente.
(70)

U. RODEL, G. FRANKENBERG y H. DUBIEL: La cuestin democrtica, Madrid, 1997,

pgs. 7 y sigs. Se trata de una situacin que no deja de tener consecuencias, como se ha remarcado, en la opinin del propio ciudadano sobre el Estado democrtico. Para Espaa, vid. el interesante trabajo de R. MONTERO, R. GUNTHER y M. TORCAL: Actitudes hacia la democracia en Espaa: legitimidad, descontento y desafeccin, en Res, nm. 83, 1998, donde se destacan los
altos niveles de legitimacin del sistema, compatibles con una clara postura de desafeccin y
desinters hacia la vida poltica. Siguiendo la clasificacin ya clsica de A. O. HIRSCHMAN (Salida, voz y lealtad, Mjico, 1970) sobre las actitudes de los miembros ante una organizacin, lealtad/desercin/protesta, el peligro de la desercin del ciudadano es hoy una de las claves del debate democrtico.
(71) M. KRIELE: Das demokratische Prinzip im Grundgesetz, op. cit., pg. 48.
(72) Por todos, BOCKENFORDE: La democracia como principio constitucional, op. cit.,
pg. 53.

128

EL ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

por el sentido democrtico que en nuestra Constitucin reviste el principio del

origen popular del poder (73). De ello se deriva no slo una genrica obligacin de respeto al representante en cuanto expresin de la voluntad popular (74), sino ante todo el hecho de que su permanencia en tal cargo no pueda
subordinarse a ningn poder que no emane de la voluntad popular (75), lo que
a su vez impide que al curso que lleva de la voluntad popular a la general del
Estado le siga o se oponga, en movimiento de regreso, una intervencin del poder pblico sobre aquella que, con la desnaturalizacin de los partidos, pueda
desvirtuarla en tanto que genuina voluntad del pueblo titular de la soberana (76). Los derechos de participacin en los asuntos pblicos y de acceso al
cargo (art. 23.1 y 2 CE), en la parte en que afectan al principio de representacin poltica constituiran as un todo inescindible (77), que posee no slo
un contenido prestacional y una funcin de garanta de institutos polticos,
como el de la opinin pblica libre, sino tambin un contenido de derecho de
libertad, que se concreta entre otras cosas en la posibilidad constitucionalmente protegida de ofrecer a los ciudadanos sin interferencias o intromisiones
de los poderes pblicos los anlisis de la realidad social, econmica o poltica,
y las propuestas para transformarla que consideren oportunas (78).
El entendimiento de la libertad de participacin democrtica como paso previo para la libertad de autonoma colectiva, de la democracia como autogobierno
y autodeterminacin (79), se plasma en la consideracin del derecho de sufragio
como piedra angular del sistema democrtico (80), lo que implica que en el
acto electoral los electores, sean cuales sean los intereses u opiniones que los
mueven, actan como ciudadanos, partes del pueblo espaol titular de la soberana, cuya voluntad es la voluntad general (81). De ah que el derecho a participar
corresponda a los ciudadanos y no a cualquier poder pblico u organizacin (82).
Los representantes dan as efectividad al derecho de los ciudadanos, de tal forma
que la normativa constitucional hace realidad el principio de toda democracia
representativa, a saber, que los sujetos de las normas sean, por va de representa-

(73) STC 10/1983, FJ. 2.

(74) STC 119/1990, FJ. 7.
(75) STC 10/1983, FJ. 4.
(76) STC 48/2003, FJ. 5.
(77) SSTC 5/1983, FJ. 4, y 24/1990, FJ. 2.
(78) STC 136/1999, FJ. 14.
(79) Por todos, HESSE: Grundziige..., op. cit., pgs. 60-64.
(80) STC 27/1990, FJ. 3.
(81) STC 119/1990, FJ. 6, o STC 48/2003, FJ. 5, donde se seala que los rganos representativos actualizan como voluntad del Estado la voluntad popular en un rgimen de pluralismo.
(82) SSTC 167/1991, FJ. 4,0 5/1983, FJ. 4.

129

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

cin parlamentaria, los autores de las normas (83). Y no slo por ello el TC seala con cierto nfasis que la democracia participativa que la Constitucin establece no puede ser realizada, como bien se comprende, con un sufragio irreflexivo o de otro modo desatento a la identidad de las personas que figuran como
candidatos en las distintas listas electorales... cualquier otra concepcin (distinta
a la del representante como titular del cargo) pugna con la Constitucin y con la
misma dignidad de posicin de electores y elegibles (84).
No encuentra una reafirmacin tan rotunda el principio de igualdad de participacin poltica entendido como posibilidad de alcanzar el poder poltico en
igualdad de oportunidades (85). Con motivo de la constitucionalidad de ciertas
barreras electorales, el TC no slo precisa correctamente que el principio democrtico de igualdad se encuentra abierto a las frmulas electorales ms diversas,
dado que nos encontramos ante una igualdad en la ley, sino que de modo ms
discutible equipara en rango a la igualdad democrtica con un deducido principio
constitucional de racionalizacin de la forma parlamentaria de gobierno (86). Por
ltimo, no olvida el Tribunal Constitucional ni la consideracin del pluralismo
poltico como rasgo estructural del sistema (87), ni la percepcin del principio
mayoritario como elemento esencial de la democracia representativa (88).
(83) STC 24/1990, FJ. 2.
(84) STC 1677/1991, FJ. 4.
(85) HESSE: Grundzge..., op. cit., pgs. 65-66.
(86) STC 75/1985, FJ. 5. As el TC entiende que el proceso electoral no slo es un canal
para ejercer los derechos individuales del art. 23 CE, sino tambin un medio para dotar de capacidad de expresin a las instituciones del Estado democrtico y proporcionar centros de decisin
poltica eficaces y aptos para imprimir una orientacin general a la accin de aqul. De ah que
sean varios los preceptos constitucionales (99.3 infine, 112, 113.1, bsicamente) que se pueden
comprender como expresin de una exigencia racionalizadora en la forma de gobierno y tambin que junto al principio de legitimidad democrtica, de acuerdo con el cual todos los poderes
emanan del pueblo, y la frmula parlamentaria de gobierno, nuestra Constitucin se inspira en un
principio de racionalizacin de esta forma. Vase las oportunas reflexiones de BASTIDA sobre la
diferencia entre regular las elecciones con distintos efectos y funciones, y el hecho de que estos
objetivos se tomen como punto de partida para reinterpretar el principio democrtico, Elecciones y Estado democrtico, op. cit., pgs. 131-134.
(87) Vid. SSTC 4/1981, FJ. 3; 119/1990, FJ. 7, o 48/2003, FJ. 7, entre infinidad de pronunciamientos, y las consideraciones sobre tal valor como rasgo inherente a la definicin de la clusula de Estado democrtico de HESSE: Grundzge..., op. cit., pgs. 67 y sigs., o en nuestra literatura, por todos, RUBIO LLRENTE: Principios y valores constitucionales, en Estudios de
Derecho Constitucional. Homenaje al Profesor Rodrigo Fernndez-Carvajal, Murcia, 1997,
vol. I, pgs. 645 y sigs., o JIMNEZ CAMPO: VOZ Pluralismo poltico, en Temas bsicos de Derecho Constitucional, vol. I, op. cit., pgs. 120 y sigs.
(88) Vid. por todas STC 32/1985, FJ. 3, origen de la jurisprudencia posterior. En relacin
con los elementos del Estado democrtico, P. HABERLE: El Estado constitucional, Mjico, 2001,

130

F.L ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

No se atender aqu, por ser objeto de otros trabajos, a la configuracin

constitucional de la representacin poltica articulada a travs de los partidos.
La insistencia en los elementos normativos de la representacin (89), en la necesidad de controles efectivos sobre el poder como elemento para asegurar el
verdadero ejercicio de la voluntad popular (90), o en el papel de un cierto ethos de interlocucin democrtica (91), no se entendera sin embargo sin la

pgs. 198 y sigs., o N. BOBBIO: Teora General de la Poltica, Madrid, 2003, pgs. 462-489.
Valga recordar que en el ndice temtico del clsico tratado de L. H. TRIBE: American Constitutional law, vol. I, New York, 2000, pg. 1429, a la voz Democracy le sigue un escueto sce
Majoritarian Politics.
(89) Vid. CANOTILHO: Direiio Constitucional..., op, cit., pgs. 293-294, donde se apunta
que junto a la autorizacin o legitimacin jurdico-formal (representacin formal), existe un momento referencial sustantivo, normativo, tendencialmcnte reconducible a tres ideas: la representacin como actuacin de los intereses de otros (el pueblo), la representacin como disposicin para
responder (responsivennes), y el proceso dialctico representantes/representados, en el sentido
de realizacin actualizante de momentos o intereses universalizables del pueblo. Por su parte
BOCKENFORDI;: Democracia y representacin..., op. cit., pgs. 147 y sigs., subraya el momento
normativo, relacionado con la idea de trust o fideicomiso, y que enlaza, ms all de la correspondiente delegacin de voluntad, con el concepto de responsivennes / receptividad, con una
relacin extrajurdica de confianza. Se trata en todo caso de un momento normativo que generar una cierta dialctica desplazada al propio proceso abierto de lo poltico, de tal forma que la
actualizacin y efectividad de la identidad del pueblo se hace posible institucional y procedimental mente a travs del proceso abierto representativo, pero al mismo tiempo liene que producirse
en ese proceso. Sobre la idea de trust o confianza poltica vid. tambin GARCA DI: ENTERRA:
Democracia, jueces y control de la Administracin, Madrid, 1996, pgs. 101 y sigs., o en el mbito del control, R. BUSTOS GISHERT: La responsabilidad poltica del gobierno realidad o ficcin?, Madrid, 2001, pgs. 79 y sigs. Desde otra perspectiva, pero en lnea con revitalizar el momento dialctico de la representacin GARRORENA: Representacin poltica y constitucin
democrtica, Madrid, 1991, pgs. 81 y sigs.
(90) Vid. desde pticas muy distintas, M. KRIELE: Das demokratischc Prinzip im Grundgesetz, op. cit., pg. 82; PASQUINO: IM democracia exigente, Madrid, 2002, o el reciente trabajo
de J. M. MARAVAI.L: El control de los polticos, Madrid, 2003.
(91) De un ethos democrtico que se traduce en un ethos de interlocucin habla BocKENFRDE: La democracia como principio constitucional, op. cit., pgs. 113 y sigs., para
quien ste implicara el respeto a las convicciones polticas y la vida poltica del otro, la apertura, la argumentacin y el compromiso en la argumentacin poltica y la decisin, la lealtad hacia las decisiones de la mayora, y el reconocimiento sin reservas de las reglas del juego democrtico y de la igualdad de oportunidades en el acceso al poder. Sobre democracia y principio
del consenso, vid. MAIHOFER: Principios de una democracia en libertad, op. cit., pgs. 263 y
sigs. y bibliografa all citada. Acentuando la caracterstica de la democracia como rgimen que
hace posible el disenso incluso en lo fundamental, el clsico trabajo de C. J. FRIEDRICH: IM democracia como forma poltica y como forma de vida, Madrid, 1966, pgs. 94 y sigs., o ms recientemente, P. PETTIT: Republicanismo. Una teora de la libertad y el gobierno, Barcelona,
1999, pgs. 239 y sigs.

131

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

constatacin de que es en el mbito de los partidos polticos, donde mayor distancia se produce entre teora y praxis constitucional o, si se quiere, entre el
deber ser democrtico y la prctica poltica (92). Como seala Pasquino (93), una de las primeras condiciones para que la democracia prospere es
que el discurso pblico sobre sus fines se desarrolle sin hipocresas. Cabra
aadir, no obstante, que tambin sin conformarse con versiones gobernadas
de la democracia representativa que la reducen a la existencia de una opinin
pblica autnoma y un poder electoral peridico. No fue se, al menos, el proyecto histrico que se plasm en la Constitucin de 1978.

II
1. Un sector de la teora poltica de la democracia, autocalificado de realista, insiste en el carcter desviado del propio lxico poltico cuando evoca
trminos como soberana popular, participacin, representacin poltica, etc., dando a entender que no se corresponden con un contenido efectivo
y prctico dentro del funcionamiento de los sistemas democrticos (94). Se
cuestiona tambin que el Estado democrtico signifique, dogmticamente, garanta de la autonoma intelectual y moral de sus ciudadanos. Y se denuncia
como patologa democrtica, no menor, la patrimonializacin del Estado por la
clase poltica y la ocupacin del espacio pblico, en rgimen de oligopolio,
efectuada por viejos y nuevos factores reales de poder.
Frente a las apariencias y a un sentimiento superficial que podran hacer
creer que el triunfo de la democracia de opinin lleva a una sociedad ms comprensible y fcil de descifrar, se ha producido justamente lo contrario: una sociedad del espectculo y ms opaca (95). Se ha resaltado con mucha frecuencia
(92) En palabras de E. GARCA: Estudio preliminar, en J. G. A. POCOCK: El momento maquiavlico. El pensamiento poltico florentino y la tradicin republicana atlntica, Madrid, 2002,
pgs. 57-58, donde este hiato se describe en trminos radicales.
(93) G. PASQUINO: La democracia exigente, op. cit., pg. 12.
(94) Cfr. DANILO ZOLO: // principato democrtico, Miln, 1992, pgs. 208-210.
(95) Cfr. ALAIN MINC: L'ivresse dmocratique, Pars, 1995, pg. 153. Sobre los condicionamientos antropolgicos y psicolgicos de la libertad individual vid. FRANZ NEUMANN: LO stato
democrtico e lo stato autoritario, Bolonia, 1973, pgs. 113 y sigs. Ms recientemente, J. Roiz:
El gen democrtico, Madrid, 1996, especialmente el epgrafe: El ciudadano del miedo y el deseo, pgs. 139 y sigs.
Desde la perspectiva del pensamiento poltico clsico, vid. MONTESQUIEU: loge de la sincrit, Editions Mille et une nuits, 1995.
Sobre insuficiencias antropolgicas de la actual sociedad que acusa una notable prdida de
forma poltica, cfr. P SLOTERDIJK: En el mismo barco, Madrid, 2000, ivi, pg. 95: Cuando los

132

EL ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

el carcter, marcadamente paradjico, del modelo democrtico-constitucional

del Estado y no es preciso insistir en que se trata de la forma poltica ms improbable, frgil y menos realista de gobierno, tanto ms deseada cuanto ms
inalcanzable (96).
Se ha dicho con razn que el Estado no puede jugar ya el papel de demiurgo. Tampoco sirve, en rgimen de monopolio, al inters general. Por
otra parte permite el desplazamiento de notables parcelas del poder poltico,
en materias de fuentes del derecho y de poltica monetaria, a favor de instancias supraestatales. Y simultneamente consiente la transferencia de responsabilidades e importantes potestades reglamentarias a las denominadas autoridades administrativas independientes. Como ha escrito A. Mine: Ainsi se
dessine, paralllement l'ascension de la dmocratie d'opinion, une trange
figure. Une dmocratie partage entre un champ influenc plus que jamis
par l'opinion ce substitut moderne du peuple, et des responsabilits essentielles transfres, au nom d'une lgitimit autre, des instances qui peuvent
apparatre, par rapport aux canons traditionnels, le plus antidmocratiques
possible (97).
Desde habituales esquemas culturales es difcil no incurrir en el prejuicio,
denunciado ya por H. Kelsen, segn el cual al investigar la esencia de la democracia no cabe de antemano suponerla como la mejor forma de Estado (98).
Es posible, no obstante, detenerse con mtodo y actitud ms realista, en las
promesas incumplidas de la democracia, ensayando una rigurosa crtica de las
instituciones y avanzando una serie de razonables y prudentes propuestas, que
van desde necesarias mejoras en el Derecho de los partidos polticos hasta nuehombres occidentales se definen hoy despreocupadamente como demcratas, no lo hacen, la mayor parte de las veces, porque tengan la pretensin de cargar con la cosa pblica en las labores cotidianas, sino porque consideran, con razn, que la democracia es la forma de sociedad que les
permite no pensar en el Estado ni en el arte de la copertenencia mutua.
(96) Cfr. D. ZOLO: Op. cit., pgs. 83-84. Tambin E. GARZN VALDES: Optimismo y Pesimismo en la Democracia, en Claves de Razn Prctica, nm. 131, pgs. 24-32. Para ilustrar la
dialctica de los honestos frente a los corruptos, vid. el artculo de TALO CALVINO publicado el 15
de marzo de 1980 en el diario italiano Repubblica, titulado Aplogo sull'onest nel paese dei corrotti.
(97) Cfr. A. MINC: Op. cit., pgs. 136-137. Tambin F. VALLESPN: El futuro de la poltica,
Madrid, 2000, pg. 144: Lo decisivo es percibir cmo el aumento de la complejidad social no
exige ms o menos Estado, sino otro Estado, uno ms proclive a valerse de sus instrumentos
jurdicos, financieros, de negociacin del modo ms eficaz posible segn sus circunstancias
particulares y la diferente capacidad de su liderazgo poltico.
(98) Cfr. Esencia y valor de la Democracia, Barcelona, 1977, pg. 18 en nota p.p. Salvada
la distancia, sobre las nfulas con que los occidentales entienden la palabra democracia, vid.
R. SNCHEZ FERLOSIO: La hija de la guerra y la madre de la patria, Barcelona, 2002, pg. 181.

133

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

vas lecturas del principio de divisin de poderes, sin descuidar los ajustes necesarios en todo un sistema complejo de control de los poderes.
Desde una perspectiva posibilista que se contrapone a actitudes dogmticas
o realistas partidarias de un entendimiento del poder como un fin en s mismo
y por tanto afectadas por un talante de necesidad, G. Zagrebelsky perfila su
idea de democracia crtica (99).
Se trata de entender la democracia no como un instrumento sino como medio y fin al mismo tiempo. Su fundamentacin antropolgica reposa sobre la
sustancial igualdad de todos, en lo que hace referencia a los vicios y las virtudes polticos. Es decir, que no existe ningn criterio generalmente aceptado a
travs del que se puedan establecer jerarquas de mrito o de demrito. Como
escribe Zagrebelsky: In quanto regime di tutti, la democrazia l'unico sistema di vita e di governo la cui cualit una media che abbraccia tutti; nel
quale vietato far parte per se medesimi, e stabilire graduatorie e fomentare
straneit, anche solo psicologiche (100).
Frente a demaggicas concepciones de la democracia que halagan los humores colectivos, aadiendo un cierto moralismo que no es sino impostura, se
destaca en esta idea de la democracia crtica su aliento posibilista, modesto y
con conciencia de sus lmites. La referencia no son los ideales absolutos de la
verdad y la justicia, sino la posibilidad de mejoras continuas, dnde las decisiones se entienden como revocables y reversibles. Consecuentemente se apela
al reforzamiento de las instituciones, la proteccin de las diferencias, el fortalecimiento de las instancias intermedias y una actitud beligerante frente al control monopolista de las opiniones polticas (101).
En una lnea de pensamiento semejante se insiste cuando, a modo de un declogo mnimo para el Estado democrtico, se sostiene entre otras las siguientes medidas necesarias: asegurar el mayor grado de libertad en igualdad,
saber que lo poltico debe tener prioridad sobre lo econmico, no abdicar de la
(99) Cfr. II crucifige! e la Democrazia, Turn, 1995, pgs. 101 y sigs.: La possibilita
combate tanto il dogma quanto la realt poich, per essere tale e non contraddirsi, non pu sfociare mai nell'accettazione passiva delle conseguenze ultime che la necessit esige. Ivi pg. 102
La democrazia critica ... un regime inquieto, circospetto, diffidente nei suoi stessi riguardi,
sempre pronto a riconoscere i propri errori, a rimettersi in causa, a ricominciare da capo.
(100) Cfr. G. ZAGREBELSKY: Op. cit., pg. 106: L'unica cosa che si po dir, allora, che il
difetto di qualit, nella democrazia, diviene un onere affinch tutti, principalmente coloro che si
ritengomo al di sopra degli altri per capacita, raddopino i loro sforzi per colmarlo.
(101) Cfr. G. ZAGREBELSKY: Op. cit., pgs. 112 y sigs. La democrazia critica... non ambisce ad operare in tempo reale rispetto ai problemi da risolvere e rispetto agli umori popolari
cangianti. Richiede al contrario di poter prendersi il suo tempo: tempo per decidere e tempo per
durare.

134

LL ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

condicin de ciudadano y tener en cuenta que la democracia es slo justificable

si se somete a restricciones constitucionales (102).
Adems no es ocioso recordar, aunque se acabe cayendo en lugares comunes, el mandato de responsabilidad de los gobernantes, de transparencia en la
toma de sus decisiones, y del establecimiento de mecanismos para el control de
los expertos. Para terminar, E. Garzn Valds propugna no equiparar la tolerancia democrtica con la permisibilidad incondicionada para la que todo vale.
Porque la democracia restringida constitucionalmente es la manifestacin de
valores morales que se consideran supremos en la vida en sociedad, el ciudadano democrticamente tolerante est sujeto a la obligacin de no admitir la
violacin manifiesta o encubierta de aquellos, tanto a nivel nacional como internacional (103).
Ahora bien, la libertad individual que se transforma en libertad poltica
desde el punto de vista democrtico, no es la libertad solipsista que garantiza
slo la soberana del consumidor, sino la que requiere del pluralismo de ideas y
opiniones de distinto signo. De igual manera que la moralidad interna que
acompaa al ideal democrtico requiere de ciertos tipos de derechos e instituciones legales, as tambin exige una determinada clase de cultura. Es decir, un
contexto dnde existan espacios pblicos compartidos que posibiliten la creacin de vnculos y relaciones sociales favorecedoras de una mutua comprensin (104).
Pocos autores han insistido tanto como P. Haberle en la importancia de lo
pblico para la democracia, que vive y se nutre precisamente de ese mbito (105). Para este autor lo pblico como presupuesto democrtico en modo
alguno se limita al Derecho vigente como tal, sino tambin a cuestiones propias del mandato constitucional y a exigencias o reivindicaciones de reforma
jurdico-poltica (106). Tampoco pasa por alto otros factores determinantes

(102)

Cfr. E. GARZN VALDS: Op. cit., pg.

32.

(103) Cfr. op. cit., pg. 32.

(104) Cfr. CASS R. SUNSTIN: Op. cit.. pgs. 188 y sigs. Ivi: Una democracia necesita una
serie de experiencias comunes as como entrar en contacto con diversos temas e ideas no previstos ni escogidos.
(105) Cfr. P. HABERLE: Pluralismo y Constitucin. Madrid, 2002, pg. 141, Ivi, pg. 151:
El mbito de lo pblico se caracteriza por pertenecer al mbito de legitimacin constitucional
ms destacado. Se caracteriza por vincularse al principio de la democracia. Es plural, diferenciado y se manifiesta gradualmente... El mbito social... corre siempre el peligro de ser manipulado mediante "poderes intermedios annimos" o cuando las delegaciones estatales y sus responsables dejan de mostrar "pblicamente su transparencia", obstaculizando su control, lo que
representa uno de los "elementos democrticos pblicos ms imprescindibles".
(106)

Cfr. P. HABF.RI.I-: Op. cit., pg.

153.

135

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

del sistema democrtico, tales como la participacin y determinacin en los

derechos fundamentales, las garantas institucionales pblicas y las distintas
aplicaciones del inters pblico. El entendimiento del Estado democrtico pasa
tambin por ser un tipo de Estado, dnde la mayora tiene que justificar sus decisiones frente a la minora intentando acercarse al mismo tiempo a las exigencias de bien comn de toda la ciudadana. La tan citada apertura de ideas sobre el bien comn es un sntoma distintivo de las democracias plurales de hoy
en da (107). Como ya vimos, Habermas al buscar una consecuente respuesta
a la cuestin de cmo pueden ser institucionalizados los exigentes presupuestos comunicativos del procedimiento democrtico, termina por recalar en los
principios del Estado de Derecho y los derechos fundamentales. Cobra sentido
as el nexo interno entre el Estado de Derecho y la democracia, que aspira a
asegurar al mismo tiempo el ejercicio de la autonoma pblica y privada, a la
vez que se pretende la formacin de una voluntad poltica pblica menos annima o secuestrada por partidos polticos y otros grupos sociales mediticos y
econmicos (108).
2. El Estado democrtico puede ser entendido, segn el enfoque que se
adopte, como un paradigma, ms bien infrecuente, en la historia de las formas
polticas. En este sentido queda patente su marcado carcter dinmico, en
cuanto proceso colectivo que se dirige en una determinada direccin. Pero
cabe tambin hablar del Estado democrtico como cristalizacin de un determinado ordenamiento jurdico, que presupone especficas condiciones sociales
y culturales. Numerosos autores han subrayado que un cierto grado de homogeneidad social facilita y a la vez compensa ese cmulo de convicciones mnimas personales, no sujetas por definicin a los efectos del principio mayoritario. De forma anloga operan como presupuestos ticos del Estado
democrtico, la efectividad de un ethos democrtico entre los ciudadanos y en
los cargos polticos, y... la disposicin de estos ltimos a tomar decisiones polticas desde el inters de todos (109).
Ya Bockenforde haba sealado como una de las singularidades de la igualdad democrtica, junto a la esquemtica o formal condicin de ciudadano, la
especfica o sustancial, vinculada a la pertenencia a la comunidad poltica del
pueblo: los ciudadanos se saben iguales y de acuerdo sobre cuestiones de
principio del orden poltico; consideran la experiencia y la vivencia de sus conciudadanos como algo no existencialmente distinto o extrao, y estn dispues(107)

Cfr. P. HABERLE: Op. cit., pg.

(108)

Op. cit, pgs. 231 y sigs.

(109)

Cfr. E. W. BCCKENFORDE: Op. cit., pg. 113, y nota 91 de este trabajo.

136

137.

EL ESTADO DEMOCRTICO: MATERIALES PARA UN LXICO CONSTITUCIONAL ESPAOL

tos sobre esta base a compromisos y a una aceptacin leal de las decisiones de
la mayora (110).
Tampoco se suele subrayar con la debida frecuencia, que la lgica de la democracia conduce polticamente a la realizacin del Estado social. En nuestro
caso adems, este nexo viene exigido por una adecuada interpretacin del principio del Estado social y democrtico de Derecho, y debe concretarse a travs
de acuerdos polticos legitimados democrticamente. Cuestin aparte es el debate sobre los medios o el de los lmites de la accin social del Estado democrtico (111). Lo que se quiere poner de manifiesto es que, en este tipo de Estado, dnde por definicin existen elecciones peridicas democrticas y
espacios pblicos de expresin y discusin, termina siendo insoslayable la preocupacin por cuestiones relativas a la justicia social.
3. El principio democrtico tiene una capacidad intrnseca, ex parte materiae, para desbordar cualquier morfologa poltica, incluida la estatal, si bien
en sta encuentra su marco de referencia ms elaborado.
Antes de su asentamiento en el ordenamiento jurdico positivo, este principio jug un papel catalizador en nuestro proceso constituyente. De aqu se desprende la primaca gentica que condiciona la relacin con otros principios
bsicos del Estado. Una vez positivizado se traduce en un principio estructural
y organizativo, que debe entenderse compatible con otros principios como el
de separacin de poderes y el de vigencia de los derechos fundamentales.
Puede adems desarrollarse mediante determinadas polticas legislativas, a la
hora de regular el rgimen jurdico de las instituciones y de sectores concretos
del ordenamiento. Pero no debe ser considerado como un ttulo de competencia sino ms bien de legitimacin, que convierte en responsable cualquier manifestacin de poder dentro de la democracia representativa.
El principio democrtico constituye, como es de sobra sabido, un componente normativo esencial de la vigente constitucin espaola de 1978. De manera que el pueblo espaol como sujeto poltico est en la base y justificacin
del nuevo ordenamiento constitucional, como no poda ser de otra manera si
tenemos en cuenta nuestra historia poltica ms reciente. Cuestin distinta es
que el protagonismo correspondiente al titular del poder constituyente, haya
sido escamoteado por intermediarios con ms intensidad de la debida. Pero
este resultado no permite que el art. 1.2 CE. La soberana nacional reside en
el pueblo espaol, del que emanan los poderes del Estado, pueda ser interpre(110) Op. cil., pg. 88.
(111)

Uli. op. cil., pgs. 130 y sigs.

137

JOS LUIS CASCAJO CASTRO

tado como una frmula inerte o vaca de contenido. Por el contrario, del enunciado de este principio se desprende la necesidad de una legitimacin democrtica efectiva para el ejercicio del poder del Estado (112), que salvo excepciones previstas no admite la existencia de mbitos exentos.

(112) Cfr. E. W. BOCKENFORDE: Op. cit., pg. 55: El cumplimiento de las tareas del Estado
y el ejercicio de las competencias estatales necesita de una legitimacin que se retrotrae al pueblo
mismo o que parte de l (a ello se alude con la idea de una cadena ininterrumpida de legitimacin
democrtica)... El objeto de esta necesaria legitimacin democrtica se extiende a toda la accin
estatal.
138