RESUMO
Tendo os royalites da minerao como origens de recursos pblicos dos municpios nos quais
a atividade mineral ocorre, essa pesquisa tem como objetivo analisar, por meio de indicadores
sociais, se a aplicao dos royalties da minerao tem impactado positivamente no
desenvolvimento dos municpios mineiros. Para tanto, utilizou-se na pesquisa documental a
prestao de contas anual das prefeituras e cmaras municipais, informaes sobre populao
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geolgica, tem posio de destaque no quadro das reservas minerais mundiais, situando-se
como um dos maiores exportadores de minrios (CRUZ; RIBEIRO, 2009). Nesse contexto,
particularmente em Minas Gerais, que o estado lder na produo mineral, os royalties da
minerao constituem uma receita estratgica que pode ser empregada para viabilizar a
implementao de polticas pblicas direcionadas aos servios sociais prestados populao.
No entanto, alguns problemas podem ser discutidos quanto aos royalties cobrados
sobre a explorao mineral. Enrquez (2000) explica que a taxa cobrada baixa quando
comparada com os padres internacionais, e ao ser cobrada sobre o faturamento lquido isso
dificulta o recolhimento dos royalties, pois muitas empresas no tm dados confiveis. Alm
disso, os municpios que no tm explorao mineral, mas que so afetados pelas
externalidades negativas da minerao em um municpio vizinho no recebem benefcios dos
royalties. E mais importante, a Unio, os Estados e municpios esto consumindo boa parte
dos recursos ao invs de reinvesti-los em setores produtivos, e uma vez que as prestaes de
contas do uso dos royalties em todos os nveis governamentais so falhas, isso dificulta mais
ainda a fiscalizao.
Alguns estudos analisaram a utilizao desses recursos provenientes dos royalties na
promoo do desenvolvimento social. Borges e Borges (2011) constataram que a ausncia de
estratgias slidas de ao da gesto pblica de Parauapebas (municpio paraense com maior
receita de royalties do estado), impediu que os recursos oriundos dos royalties minerais se
traduzissem organizadamente em desenvolvimento no campo social. Enriquez (2000)
constatou que o municpio de Oriximin no Par provavelmente utilizou o dinheiro dos
royalties da minerao para pagamento de funcionrios, pois a receita municipal sem royalties
foi insuficiente para cobrir os gastos com o funcionalismo. J a pesquisa de Enriquez (2007)
permitiu verificar que entre os 15 municpios mineradores analisados, apenas dois deles,
Itabira (MG) e Forquilhinha (SC) vinculara o recolhimento dos royalties a uma estratgia de
desenvolvimento sustentvel mesmo aps 14 anos de efetivo recolhimento.
Dado os estudos anteriores e considerando-se que a legislao vigente no explicita
como esses royalties devam ser usados pelos municpios, levanta-se o seguinte
questionamento: qual o nvel de eficincia da aplicao dos royalties da minerao em
Minas Gerais quanto aos reflexos sociais gerados? Desse modo, essa pesquisa tem por
objetivo analisar, por meio de indicadores sociais, se a aplicao dos royalties da minerao
tem impactado positivamente no desenvolvimento dos municpios mineiros.
A justificativa dessa investigao reside na necessidade de maior eficincia no
emprego dessas receitas diante da possibilidade do eventual esgotamento das reservas
minerais, tendo em vista a percepo de Lubambo (2006) que afirma que a avaliao das
atividades desenvolvidas pela administrao pblica considerando o volume de recursos,
releva o grau de eficincia da gesto. Da mesma forma, a pesquisa foi realizada visando a
expectativa de aumento da arrecadao dos royalties da minerao proposta pelo Projeto de
Lei n 5.807/2013, que foi encaminhado ao Congresso Nacional em junho desse ano. Por fim,
observou-se maior volume de publicaes relacionadas com os royalties do petrleo,
deixando a questo da minerao pela tangente.
Esse artigo conta com cinco sees, alm dessa introduo. A segunda seo aborda o
referencial terico, contextualizando a minerao e o desenvolvimento socioeconmico, os
royalties da minerao e a gesto de polticas pblicas por meio de indicadores de
desempenho. Na seo trs so apresentados os procedimentos metodolgicos. A discusso
dos resultados realizada na seo quatro. Por fim, so feitas as consideraes finais, seguidas
das referncias consultadas neste estudo.
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2. REFERENCIAL TERICO
Esta seo objetiva apresentar um levantamento terico da literatura sobre os temas que se
relacionam com a presente pesquisa no intuito de servir como embasamento para as
concluses do estudo. A relao entre a minerao e o desenvolvimento socioeconmico
abordado inicialmente seguido dos royalties da minerao no Brasil e a anlise da gesto
pblica por meio do uso de indicadores.
2.1. MINERAO E DESENVOLVIMENTO SOCIOECONMICO
Apesar de gerar riqueza e movimentar a economia das regies nas quais ocorre, a
atividade mineral pode trazer graves distrbios sociais e econmicos a esses locais (PEGG,
2006). Em razo disso, h diversas discusses a respeito da relao entre a minerao e o
desenvolvimento socioeconmico. O intuito desses debates antecipar os efeitos indesejveis
e ao mesmo tempo potencializar os benefcios proporcionados pela atividade mineral.
Cruz e Ribeiro (2009) explicam a chamada maldio dos recursos naturais como uma
corrente literria que procura explicar e corroborar a existncia de uma correlao negativa
entre a abundncia dos recursos naturais e o crescimento econmico. Lewis (1984) defende
que a minerao causa mais custos do que benefcios s regies produtoras. De acordo com o
autor, em virtude dessa maldio dos recursos naturais, a minerao, alm de no impulsionar
o desenvolvimento econmico, em certos casos, at agrava a situao. Para Lewis (1984), o
aumento da intensidade da atividade mineral inibe o crescimento de outros setores, gerando,
assim, baixa diversificao econmica e concentrao das exportaes somente em produtos
primrios. Como consequncia, podem ser observadas a gerao de subempregos, a m
distribuio de renda e taxas de crescimento das regies de base mineral inferiores s das
regies nas quais a minerao inexpressiva (PEGG, 2006).
Auty e Warhurst (1993) tambm alegam que h uma relao negativa entre minerao
e desenvolvimento econmico. Baseando-se na experincia de produo de gs da Holanda na
dcada de 1970, conhecida como Dutch disease, os autores afirmam que a alta lucratividade
auferida pelos projetos minerais provoca excessiva valorizao cambial, desindustrializao e
inflao dos salrios dos mineiros. Com isso, outros setores tais como agricultura e
manufatura perdem mo de obra qualificada para a minerao, reduzindo, desse modo, a sua
competitividade.
Contudo, a minerao pode ser um motor para a promoo do desenvolvimento
econmico, especialmente dos municpios mais pobres (TANNO; SINTONI, 2003). Na viso
do Banco Mundial os empregos criados, a gerao de renda por meio de impostos, taxas e
royalties, a transferncia de tecnologia, o desenvolvimento da infraestrutura local e a criao
de indstrias a jusante so as principais razes para justificar o investimento em projetos de
minerao como forma de elevar o desenvolvimento (PEGG, 2006).
Para tanto necessrio que os governantes tenham qualificao e capacitao para
aplicar essas rendas adicionais e estratgicas em aes que promovam o desenvolvimento
humano (ENRIQUEZ, 2008). No entanto, Milanez e Santos (2013) explicita dois grupos de
tenses que so comumente levantados em estratgias de desenvolvimento baseadas
fundamentalmente na extrao de recursos naturais: por um lado existem as tenses
econmicas que esto relacionadas com os efeitos sobre as possibilidades de crescimento
econmico de longo prazo, e por outro lado h as tenses socioambientais, que dizem respeito
aos impactos sobre trabalhadores, comunidades e meio ambiente.
Enriquez (2007) assegura que to importante quanto a magnitude dos royalties
arrecadados a forma como essas receitas so partilhadas e aplicadas pelos gestores pblicos
com vistas melhoria do bem-estar da populao. Cruz e Ribeiro (2009) explicam que o
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Minerao
Renda mineral
Salrios
Lucros
Impostos
Contribuies
Mau uso
Maldio dos
recursos e afins
Bom uso
Trampolim para o
desenvolvimento
Conforme observa-se na Figura 1, quando h o caso do mau uso dos recursos oriundos
da explorao de recursos minerais, isso decorre da teoria da maldio dos recursos naturais,
na qual a pesquisa de Cruz e Ribeiro (2009) apresenta com base na experincia internacional,
alguns exemplos de como lidar com seus possveis efeitos perversos, criando as chamadas
bnos. Os autores citam a criao de fundos permanentes, cujo intuito destinar as receitas
provenientes da comercializao dos recursos naturais para a formao de um estoque de
riquezas em proveito da gerao atual e das futuras, que podem ser um indicador de como
usar de forma coerente os ganhos provenientes da explorao dos recursos naturais.
Ainda com relao a experincia dos fundos de recursos naturais, Cruz e Ribeiro (2009
destacam que a alocao dos tributos provenientes desses recursos naturais deve ser realizada
de forma transparente, clara e com amplo controle, inclusive social. Exemplificando o caso do
Alaska, o estudo mostra que so distribudos incondicionalmente dividendos do fundo aos
cidados, h um claro controle por parte da populao, e existem ainda relatrios peridicos
de desempenho, avaliando o retorno e a exposio ao risco dos fundos.
2.2. OS ROYALTIES DA MINERAO NO BRASIL
Os royalties sobre os minerais devem ser pagos em razo do carter exaurvel desses
recursos naturais, j que, por no serem renovveis, os minrios esto sujeitos a um custo de
oportunidade, pois a sua extrao compromete a gerao de rendas futuras (TILTON, 2004).
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 (Art. 20, inciso IX) estabeleceu que os recursos
minerais, inclusive os do subsolo, so bens da Unio. Logo, a sua utilizao econmica requer
uma contraprestao - a Compensao Financeira pela Explorao Mineral (CFEM):
Art. 20, 1 - assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios, bem como a rgos da administrao direta da Unio, participao no
resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos hdricos para fins de
gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais no respectivo territrio,
plataforma continental, mar territorial ou zona econmica exclusiva, ou
compensao financeira por essa explorao (Brasil, 1988, art. 20, 1).
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mineral ou mesmo o seu consumo por parte do minerador. No primeiro caso, a base de clculo
da CFEM o valor do faturamento lquido, entendido como sendo o valor da venda do
produto mineral, deduzido os tributos que incidem na comercializao (ICMS, PIS e
COFINS) e as despesas de transporte e seguro. Nas demais situaes, a base de clculo da
CFEM a soma das despesas diretas e indiretas ocorridas at o momento da utilizao do
produto mineral (DNPM, 2013).
De acordo com o Art. 2, 1 da Lei n 8.001/1990, as alquotas que incidem sobre a
base de clculo da CFEM so de 3% para minrio de alumnio, mangans, sal-gema e
potssio; 2% para ferro, fertilizante, carvo e demais substncias minerais; 1% para ouro
quando extrado por empresas mineradoras e 0,2% para pedras preciosas, pedras coradas
lapidveis, carbonados, metais nobres e ouro quando extrado nas outras hipteses de
extrao. J o Art. 13, 1 do Decreto 01/1991 estabelece que 12% dos recursos oriundos da
CFEM sejam distribudos Unio (DNPM, IBAMA e MCT), 23% ao Distrito Federal ou
Estado no qual ocorreu a extrao do bem mineral e 65% ao Municpio produtor, sendo que
caso a extrao abranja mais de um municpio o recolhimento da CFEM dever ser
proporcional produo efetivamente ocorrida em cada um deles.
Quanto aplicao da CFEM, o Art. 26 do Decreto 01/1991 determina apenas que
esses recursos no podem ser utilizados para pagamento de dvidas ou no quadro permanente
de pessoal. No entanto, o DNPM (2013) recomenda que as receitas da CFEM devam ser
aplicadas em projetos que, direta ou indiretamente, revertam em prol da comunidade local, na
forma de melhoria da infraestrutura, da qualidade ambiental, da sade e da educao. Nesse
sentido, Enriquez (2007) aponta que na maioria dos grandes municpios mineradores os
recursos da CFEM entram no caixa da prefeitura e so diludos nas despesas correntes, no
desenvolvendo, com isso, oportunidades de gerao de emprego e renda que poderiam
amenizar os efeitos da pobreza e da dependncia excessiva da minerao.
Monteiro (2004) destaca ainda que as alquotas de royalties fixadas no Brasil so
relativamente baixas em comparao com outros pases, o que se deve mais a uma
apropriao desigual do poder poltico do que a uma restrio microeconmica. Por outro
lado, o autor destaca em sua pesquisa que a depleo de reservas minerais requer uma
compensao financeira para a sociedade, no entanto, nem todos os pases oferecem essa
compensao (royalty). Braz (2009) destaca que na maioria dos pases da Amrica Latina h
cobrana de royalties ad valorem, tendo como excees o Mxico e algumas provncias
argentinas.
2.3. GESTO DE POLTICAS PBLICAS POR MEIO DE INDICADORES
A distino entre o sucesso e o insucesso de polticas pblicas requer que os resultados
de sua aplicao sejam avaliados (OSBORNE; GLEBLER, 1998). De acordo com Helou
Filho e Otani (2007), essa avaliao pode ser feita por meio de indicadores de desempenho
que comuniquem ou informem sobre o progresso em direo a determinada meta, deixando,
assim, mais perceptvel uma tendncia ou fenmeno que no seja imediatamente detectvel.
Logo, os indicadores de desempenho permitem um diagnstico da realidade e revelam a
grande diversidade existente, mesmo dentro do municpio e da regio (ANDERSEN, 2004).
Helou Filho e Otani (2007) ainda salientam que ao permitir a mensurao dos
resultados em questes cruciais para o bem-estar social, a gesto por indicadores de
desempenho se apresenta como uma evoluo qualitativa da gesto pblica. Dessa forma, o
processo decisrio otimizado, pois os pedidos que disputam recursos podem ser ponderados,
permitindo que os montantes financeiros sejam destinados queles que gerem os melhores
resultados. Com isso, so minimizadas as chances que as decises sejam tomadas apenas com
base no sentimento e percepo pessoal (HELOU FILHO; OTANI, 2007).
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REGRESSO
CLUSTERS
ANLISE 1
Desenvolvimento Humano Geral X Participao dos royalties da minerao na receita
total do municpio per capita
ANLISE 2
Desenvolvimento Humano em Educao X Participao dos royalties da minerao na
receita total do municpio per capita
ANLISE 3
Desenvolvimento Humano em Sade X Participao dos royalties da minerao na
receita total do municpio per capita
ANLISE 4
Desenvolvimento Humano em Emprego e Renda X Participao dos royalties da
minerao na receita total do municpio per capita
Fonte: Elaborado pelos autores (2014).
Municpio
CFEM (R$)
1 Nova Lima
285.717.030,75
52.904.577,49
80.998
0,88
2 Itabira
275.878.103,27
48.513.759,63
109.783
0,82
3 Mariana
148.509.951,18
42.540.261,52
54.219
0,72
91.553.300,51
36.490.614,96
9.777
0,67
5 Congonhas
175.144.970,12
24.088.082,04
48.519
0,85
6 Brumadinho
99.683.994,31
22.001.928,25
33.973
0,77
7 Itabirito
103.731.177,26
21.315.180,92
45.449
0,64
8 Ouro Preto
167.066.303,59
15.100.428,06
70.281
0,82
9 Baro de Cocais
55.606.840,55
12.045.016,28
28.442
0,74
10 Itatiaiuu
34.353.152,31
9.185.327,65
9.928
0,78
Fonte: Dados da pesquisa com base nos dados do TCE (2013), DNPM (2013), IBGE (2013) e FIRJAN (2013).
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Observando a Figura 2 constata-se que 40% dos municpios mineiros entre os 10 que mais
arrecadaram royalties da minerao em 2010 apresentaram alto desenvolvimento
(IFDM>0,80) apesar da baixa participao da Compensao Financeira pela Explorao
Mineral em suas respectivas receitas correntes lquidas em comparao com os demais
municpios. Vale ressaltar que de acordo com Rezende, Slomski e Corrar (2005), esse ndice
varia de 0 a 1, sendo que quanto mais prximo de 1, maior o desenvolvimento da localidade.
Figura 2 CFEM/ Receita corrente lquida versus IFDM dos maiores municpios
arrecadadores de royalties da minerao de Minas Gerais (2010).
valor P
Interseo
0,893
15,379
0,000
0,759
1,027
-0,580
-2,324
0,049
-1,155
-0,005
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Figura 5 CFEM per capita versus IFDM Sade dos maiores municpios arrecadadores
de royalties da minerao de Minas Gerais (2010).
Em suma, o que foi observado que as polticas pblicas adotadas pela maioria dos
municpios no estavam conseguindo converter os royalties da minerao em melhores nveis
de emprego e renda, diferentemente do que foi exposto pelas dimenses de educao e sade.
Tais resultados evidenciam algumas divergncias em relao ao apresentado por Cruz
e Ribeiro (2009) sobre as mudanas nas legislaes brasileiras, quando estas propem o
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