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Coleo Preparatria para Concursos Jurdicos

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DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1. DIREITO ADMINISTRATIVO. ASPECTOS


INTRODUTRIOS
O Direito Administrativo representa um dos ramos do direito pblico, juntamente com o Direito Constitucional, o Direito Tributrio, o Previdencirio, o Penal, entre outros. Apesar de tais divises, no se pode perder de vista que o Direito uno, constituindo um verdadeiro sistema. O
Direito, como um conjunto de normas de conduta humana, impostas coativamente pelo Estado, constitui uma unidade indivisvel, macia, monoltica (GASPARINI, 2008, p. 1).
Historicamente, o surgimento do Direito Administrativo coincidiu
com o aparecimento do Estado de Direito. Maria Sylvia Zanella Di Pietro
quem explica, com propriedade (2009, p. 2):
(...) a formao do Direito Administrativo, como ramo autnomo,
teve incio, juntamente com o direito constitucional e outros ramos do
direito pblico, a partir do momento em que comeou a desenvolver-se
j na fase do Estado Moderno o conceito de Estado de Direito, estruturado sobre o princpio da legalidade (em decorrncia do qual at mesmo
os governantes se submetem lei, em especial lei fundamental que a
Constituio) e sobre o princpio da separao de poderes, que tem por
objetivo assegurar a proteo dos direitos individuais, no apenas nas
relaes entre particulares mas tambm entre estes e o Estado.
Da a afirmao de que o Direito Administrativo nasceu das Revolues
que acabaram com o velho regime absolutista que vinha da Idade Mdia.
Sobre a definio de Direito Administrativo, diversos foram os critrios utilizados, como o do servio pblico (o Direito Administrativo gira
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na rbita da noo de servio pblico), o critrio do Poder Executivo (o


Direito Administrativo compreendido como o regime dos atos expedidos
pelo Executivo), o critrio teleolgico (Direito Administrativo como atividade voltada consecuo de fins de utilidade pblica), o critrio negativista (o Direito Administrativo abrange a atividade estatal que no
seja legislativa ou jurisdicional) etc. (cf. DI PIETRO, 2009, p. 43-47). Atualmente, ganha relevo o critrio da Administrao Pblica, segundo o
qual o Direito Administrativo o conjunto de princpios que regem a
Administrao Pblica (DI PIETRO, 2009, p. 46).
Ocorre que a estipulao deste critrio faz surgir nova dvida, referente prpria definio de Administrao Pblica. Esta pode ser entendida de duas formas:
a) a Administrao Pblica representa o conjunto de pessoas jurdicas,
rgos e agentes pblicos que exercem a atividade administrativa (sentido
subjetivo);
b) a Administrao Pblica refere-se natureza dessa atividade,
centralizada na noo de funo administrativa (sentido objetivo).
A conjugao dos dois aspectos permite uma definio apropriada de
Direito Administrativo: (...) ramo do direito pblico que tem por objeto os
rgos, agentes e pessoas jurdicas administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens
de que se utiliza para a consecuo de seus fins, de natureza pblica (DI
PIETRO, 2009, p. 47).
Esquematicamente:
Surgimento do Direito
Administrativo

Definio de Direito Administrativo


Entre os vrios critrios existentes, destaque seja
dado ao critrio da Administrao Pblica.

Surgiu com o Estado de


Direito.

O Estado de Direito
estruturou-se no Estado
Moderno, assentado sobre os
princpios da legalidade e da
separao dos poderes.

O que Administrao Pblica?


a) sentido subjetivo: entidades que exercem
a atividade administrativa;
b) sentido subjetivo: a prpria atividade (funo administrativa).

O Direito Administrativo nasceu


das Revolues que acabaram
com o regime absolutista
reinante na Idade Mdia.

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Definio: Direito Administrativo o ramo do direito pblico


que tem por objetivo os rgos, agentes e pessoas jurdicas
administrativas que integram a Administrao Pblica, a
atividade jurdica no contenciosa que exerce e os bens
de que se utiliza para consecuo de seus fins,
de natureza pblica (Di Pietro).

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1.2. FUNO ADMINISTRATIVA


cedio que as funes estatais so tradicionalmente divididas
em trs:
a) funo legislativa;
b) funo jurisdicional;
c) funo administrativa (ou executiva).
Essa formulao decorre da teoria da tripartio das funes (tambm
denominada teoria da separao dos poderes), consagrada principalmente
pelas lies de Montesquieu, filsofo poltico do sculo XVIII. Partindo da
premissa de que a concentrao do Poder por algum gera necessariamente o seu abuso, esse autor francs defendeu a tese de que o Poder deveria
ser controlado pelo prprio Poder, motivo pelo qual imprescindvel o seu
fracionamento.
Partindo de tal diviso, questo das mais relevantes saber como distinguir de maneira adequada tais funes estatais.
Sobre o assunto, Celso Antnio Bandeira de Mello assinala que diversos so os parmetros para referida distino.
Em primeiro lugar, poder-se-ia afirmar que a funo legislativa
aquela exercida pelo Poder Legislativo (ou seja, pelos rgos que compem tal Poder, como o Congresso Nacional, o Senado Federal, a Cmara
dos Deputados etc.); a funo jurisdicional aquela exercida pelo Judicirio (STF, STJ, Tribunais estaduais, entre vrios outros); e a funo administrativa a detida pelo Poder Executivo (Presidncia da Repblica,
Ministrios, autarquias etc.). Este representa o critrio subjetivo (ou orgnico) para a diferenciao de tais funes.
No entanto, trata-se de parmetro falho, passvel de crticas. Isso
porque todos os Poderes exercem todas as funes, seja de maneira
principal (tpica), seja de maneira acessria (atpica). Assim, os rgos
do Poder Legislativo exercem tipicamente a funo legislativa. Ademais,
desempenham de maneira atpica as funes jurisdicional e administrativa. Ou seja, o Senado Federal, por exemplo, alm de legislar, julga crimes de responsabilidade do Presidente da Repblica, nos termos do art.
52, I, da CF (exerccio da funo jurisdicional), bem como realiza concursos pblicos, determina as nomeaes de seus agentes, promove licitaes para a compra de materiais (papis, computadores, mesas, cadeiras
etc.) necessrios ao desenvolvimento da atividade (exerccio da funo
administrativa).
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O mesmo se pode dizer dos demais Poderes. Dessa forma, o Poder


Judicirio, alm de exercer tipicamente a funo jurisdicional, desempenha a funo administrativa (ex.: concursos pblicos, licitaes, relaes
funcionais etc.) e a legislativa (expedio de regimentos internos). J o
Poder Executivo, alm de exercer de maneira tpica a funo administrativa, igualmente cumpre a funo legislativa (manuseio das medidas
provisrias) e a funo jurisdicional (no mbito dos processos que tramitam perante os Tribunais Administrativos, a exemplo do Cade, dos
Conselhos Tributrios etc.).
Outro critrio para distinguir as funes estatais o objetivo material (ou substancial), que busca os elementos intrnsecos de cada uma das
funes (cf. BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 30). Assim, a funo legislativa baseia-se na expedio de atos gerais e abstratos; a funo jurisdicional tem por escopo a resoluo de controvrsias; e a funo administrativa assume a condio de realizar de maneira concreta os fins desejados pelo Estado.
No entanto, esse critrio tambm passvel de crticas. Por exemplo,
existem muitas atividades decorrentes da funo administrativa que no
se enquadram nas caractersticas assinaladas. Exemplo: os regulamentos
(atos gerais e abstratos expedidos pelo Presidente), que representam uma
manifestao da funo administrativa, no realizam concretamente os
fins estatais; ou seja, sob o ponto de vista objetivo material, assemelham-se mais funo legislativa (que so atos gerais e abstratos) do que
administrativa. O mesmo se pode afirmar das decises proferidas por
diversos rgos e entidades administrativas, que assumem a funo de
solucionar controvrsias, mas no representam funo jurisdicional.
Por fim, o critrio objetivo formal, que leva em considerao as caractersticas jurdicas principais de cada funo. De acordo com Celso
Antnio Bandeira de Mello, este o critrio adequado para identificar as
funes estatais. Trata-se da posio predominante no cenrio doutrinrio nacional.
Segundo tal formulao, por meio da funo legislativa verifica-se a
criao, de maneira originria, de direitos e deveres dirigidos aos particulares e ao Estado. Quando se afirma que originria, quer-se dizer
que a inovao do ordenamento jurdico se d de forma primria e inicial. J a funo jurisdicional marcada pela definitividade, ou seja, a
soluo das controvrsias apresenta fora de coisa julgada, no podendo
sofrer modificao. Quanto funo administrativa, caracteriza-se por
ser exercida na intimidade de uma estrutura e regime hierrquicos,
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bem como por ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou, excepcionalmente, infraconstitucionais, submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judicirio (BANDEIRA DE MELLO, 2003,
p. 34).
Esquematicamente:
Funo
legislativa

Funo
jurisdicional

Funo
administrativa

Critrio orgnico

Poder Legislativo

Poder Jurisdicional

Poder Executivo

Critrio objetivo
material

Atos gerais e
abstratos

Soluo de
controvrsias

Realizao concreta e
imediata dos fins estatais

Critrio objetivo
formal

Criao originria
de direitos e deveres

Fora de coisa
julgada

Ato infralegal e inserido


em uma estrutura
hierrquica

1.3. REGIME JURDICO-ADMINISTRATIVO


A autonomia do Direito Administrativo justifica-se juridicamente em
funo de um regime peculiar que lhe traa os contornos, que lhe confere
identidade e, sobretudo, autonomia. Trata-se do regime jurdico-administrativo.
De acordo com as lies de Celso Antnio Bandeira de Mello, esse regime assenta-se sobre dois princpios, considerados verdadeiras pedras
de toque, fundamentos do Direito Administrativo. So eles:
a) Princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado
A finalidade da Administrao perseguir o interesse pblico, objetivando, em ltima anlise, assegurar o bem da coletividade. Diante disso,
afirma-se deter o interesse pblico uma posio proeminente em relao
ao privado. Essa configurao pressuposto de uma ordem social estvel, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e resguardados
(BANDEIRA DE MELLO, 2003, p. 60).
Fcil imaginar que o interesse particular de um proprietrio deve
sucumbir diante do interesse pblico que enseja a desapropriao de
seu bem.
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Como se nota, consequncia relevante desse princpio o aparecimento, para a Administrao, de uma srie de prerrogativas, por meio das
quais o Poder Pblico atua na busca do bem comum. As prerrogativas
devem ser compreendidas como privilgios, como poderes atribudos
Administrao, que acaba por se colocar em uma posio de superioridade
diante do particular (relao baseada na verticalidade).
Exemplos de prerrogativas: desapropriao de bens, aplicao de sanes administrativas em virtude do exerccio do poder de polcia, possibilidade de alterar ou rescindir unilateralmente os contratos administrativos, manifestao dos atributos da imperatividade e da autoexecutoriedade, entre outros.
b) Princpio da indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao
Os interesses pblicos no podem ser livremente dispostos pela Administrao, na medida em que os interesses em jogo so aqueles prprios
da coletividade. Assim, o Poder Pblico encontra-se sujeito a limites impostos pelo ordenamento jurdico. Como se percebe, decorre de tal princpio a imposio de sujeies (limitaes, deveres) Administrao, como
a necessidade de submisso lei e aos princpios constitucionais.
Cumpre notar que essa contraposio entre prerrogativas e sujeies
representa a marca caracterstica do Direito Administrativo. Trata-se da dialtica entre autoridade da Administrao e liberdade do particular. Por
exemplo: ao mesmo tempo que o Poder Pblico pode desapropriar bens
dos particulares (prerrogativa da Administrao), ele tem o dever de observar os trmites disciplinados pela lei que rege a expropriao, como a obedincia s fases declaratria e executria, obrigatoriedade de indenizao
prvia etc. (sujeies da Administrao).
De maneira esquemtica:

Regime Jurdico-administrativo

Princpio da supremacia do interesse


pblico sobre o privado

Princpio da indisponibilidade do interesse


pblico pela Administrao

Prerrogativas

Sujeies

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1.3.1. Interesse pblico


Convm notar que o interesse pblico representa a noo que integra
os dois fundamentos acima vistos. Da a sua importncia, bem como a consequente necessidade de algumas consideraes.
Importa registrar, em primeiro lugar, que os doutrinadores brasileiros
costumam reproduzir uma lio advinda do direito italiano, o qual fez a seguinte distino em relao aos interesses que envolvem a Administrao.
De um lado, o chamado interesse primrio, consistente no interesse da
sociedade, da coletividade. De outro lado, o interesse secundrio, que representa o interesse da prpria Administrao, na condio de pessoa jurdica.
Como se pode perceber, o interesse primrio representa o verdadeiro
interesse pblico, motivo pelo qual deve ser destacado. Portanto, a compatibilizao de tais interesses somente se d no seguinte sentido: os interesses
secundrios somente podem ser perseguidos pela Administrao se coincidentes com os interesses primrios (cf. BANDEIRA DE MELLO, 2003, p.
57). A tentativa de obter a maior vantagem possvel vlida e lcita, observados os limites do direito, apenas para os sujeitos privados. Essa conduta
no admissvel para o Estado, que somente est legitimado a atuar para
realizar o bem comum e a satisfao geral (JUSTEN FILHO, 2005, p. 39).
Esquematicamente:
PRIMRIO = interesse da sociedade ( o verdadeiro
INTERESSE PBLICO).
INTERESSE

SECUNDRIO = interesse da Administrao, na condio


de pessoa jurdica.

REGRA: os interesses secundrios somente podem ser perseguidos pela


Administrao quando coincidentes com os interesses primrios.

Em segundo lugar, sobre o real contedo do interesse pblico, reina


grande divergncia doutrinria, haja vista a grande indeterminao da expresso. Afinal, o que representa efetivamente interesse pblico? Quais os
seus contornos?
Maral Justen Filho, na tentativa de assinalar um contedo prprio, exclui
da noo de interesse pblico o interesse da Administrao (que representa o
interesse secundrio, como visto) ou o interesse do agente pblico.
Em seguida, conclui ser incabvel a definio com base em um parmetro aritmtico relacionado com a sociedade. Desse modo, no se pode afirzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzzz

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mar que o interesse pblico o interesse privado comum a todos os cidados. Essa concepo intil, porque a unanimidade nunca ser atingida.
Basta um nico sujeito ter interesse divergente dos restantes para que no
surja o interesse pblico (JUSTEN FILHO, 2005, p. 39). Da mesma forma,
invivel dizer que o interesse pblico aquele pertencente maioria da
populao. Tal formulao conduz eliminao do interesse das minorias,
o que se apresenta como antidemocrtico.
Referido autor tambm julga insatisfatrio afirmar que o interesse pblico representa o interesse da sociedade, dissociado do somatrio dos indivduos. Gera a possibilidade de reconhecer como interesse pblico algo
desvinculado de qualquer interesse individual concreto. A desvinculao
entre a dimenso individual e o interesse pblico contm o germe do autoritarismo (2005, p. 41).
Ao final, Maral Justen Filho acaba por abandonar a noo de interesse pblico como primordial ao Direito Administrativo, preferindo a ideia
de direitos fundamentais.
Entende-se que a razo se encontra com Celso Antnio Bandeira de
Mello, para quem impossvel dissociar o interesse pblico e o interesse
individual. Com efeito, corresponderia ao mais cabal contrassenso que o
bom para todos fosse o mal de cada um, isto , que o interesse de todos
fosse um anti-interesse de cada um (2003, p. 51). Assim, o interesse pblico representa a funo qualificada dos interesses individuais.
Ademais, tambm segundo este autor, na medida em que o interesse
pblico representa uma noo jurdica, bvio que a concreta individualizao dos diversos interesses qualificveis como pblicos s pode ser encontrada no prprio Direito Positivo (2003, p. 58).

1.4. FONTES DE DIREITO ADMINISTRATIVO


Fonte de Direito significa o modo pelo qual ele se manifesta. Sobre o
tema, no se verifica unanimidade na doutrina, como assinala Diogenes
Gasparini (2008, p. 27). As fontes costumam ser agrupadas em duas modalidades: as escritas e as no escritas.

1.4.1. Lei
De modo inconteste, pode-se afirmar que a lei representa a fonte
mais relevante do Direito Administrativo. Com efeito, um dos aspectos fundamentais do Estado de Direito a superioridade da lei. H
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juristas, ainda, que entendem ser a lei a nica fonte do Direito Administrativo.
A lei pode ser compreendida em seu sentido amplo, de tal maneira
que compreende: a) a Constituio (ordenamento superior de um Estado);
b) as leis formais (atos normativos expedidos no exerccio da funo legislativa); c) as normas jurdicas administrativas (decretos, portarias, resolues, circulares etc.).

1.4.2. Jurisprudncia
Representa a orientao dada pelos Tribunais soluo de casos concretos (ARAJO, 2005, p. 41). Deve ser compreendida como o conjunto
de decises em determinado sentido.
Apesar de alguns autores no creditarem jurisprudncia a categoria
de fonte, verifica-se que recentes alteraes constitucionais reforam o contrrio. Trata-se da smula vinculante, prevista no art. 103-A da CF, acrescido
pela Emenda Constitucional n. 45/2004 (denominada Emenda da Reforma
do Judicirio). Assim, ao Supremo Tribunal Federal cabe, mediante deciso
de dois teros de seus membros, aps reiteradas decises sobre matria
constitucional, aprovar smula que, a partir de sua publicao, ter efeito
vinculante em relao aos demais rgos do Poder Judicirio e Administrao Pblica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.

legislativo de um povo (GASPARINI, 2008, p. 31). Pela importncia, sero


destacados a seguir (ver captulo 2 Princpios da Administrao).

1.4.5. Doutrina fonte de direito administrativo?


Divergem os autores. Para Edmir Netto de Arajo, cabvel tal correlao, principalmente se a doutrina for considerada como fonte supletiva
de omisses ou deficincias da lei, como repositrio dos princpios e conceitos do Direito e principalmente como atividade interpretativa dos textos legais e sua aplicao (2005, p. 42).
Esse mesmo autor entende que a prpria autonomia do Direito Administrativo e sua emancipao do Direito Civil obra da doutrina, pois
influiu e continua a influir de maneira poderosa na formulao das teses
fundamentais existentes nos vrios sistemas de Direito Administrativo
(2005, p. 42).
Esquematicamente:
Lei
Jurisprudncia
Costumes
Princpios gerais do Direito

1.4.3. Costume
O costume representa a reiterao uniforme de um comportamento
tido como obrigao legal (GASPARINI, 2008, p. 31). Possui dois elementos:
a) uso continuado; b) convico generalizada acerca de sua obrigatoriedade.
Assinale-se que a praxe administrativa (simples rotina administrativa) no se confunde com o costume, no sendo, na opinio da maioria dos
autores, fonte do Direito Administrativo(GASPARINI, 2008, p. 31). Edmir
Netto de Arajo adota entendimento contrrio, segundo o qual a praxe administrativa equivale ao costume dos agentes, de modo que seu valor
como fonte de Direito similar (2005, p. 43).

Doutrina

1.5. INTERPRETAO DO DIREITO ADMINISTRATIVO

Representam as proposies fundamentais que se encontram na base


de toda a legislao, constituindo o norte, o roteiro, que orienta o sistema

De acordo com a posio doutrinria clssica, a interpretao do


Direito Administrativo deve levar em considerao trs aspectos:
a) a desigualdade jurdica entre a Administrao e os administrados (MEIRELLES, 2001, p. 43), na medida em que representa pressuposto do regime jurdico-administrativo o princpio da supremacia do
interesse pblico sobre o privado. Dessa desigualdade originria entre a Administrao e os particulares resultam inegveis privilgios e
prerrogativas para o Poder Pblico, privilgios e prerrogativas que
no podem ser desconhecidos nem desconsiderados pelo intrprete ou

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1.4.4. Princpios gerais de direito

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aplicados a regras e princpios desse ramo do Direito (MEIRELLES,


2001, p. 43);
b) a presuno de legitimidade dos atos da Administrao. Em
razo do princpio da legalidade, presumem-se praticados de acordo
com a lei (GASPARINI, 2008, p. 26);
c) a necessidade, muitas vezes, do uso de poderes discricionrios
pela Administrao, para atender ao interesse pblico in concreto
(ARAJO, 2005, p. 45).
Presuno de
legitimidade dos atos
administrativos
Desigualdade jurdica
entre a Administrao
e os administrados

Utilizao de poderes
discricionrios

Questes
1. (Advogado da Unio 2002 CESPE) Julgue o item a seguir:
Em face da realidade da Administrao Pblica brasileira, juridicamente
correto afirmar que o critrio adotado para a conceituao do Direito Administrativo no Pas o critrio do Poder Executivo.

(Advogado da Unio 2002 CESPE) Julgue o item a seguir:


No obstante o princpio da legalidade e o carter formal dos atos da Administrao Pblica, muitos administrativistas aceitam a existncia de fontes
escritas e no escritas para o Direito Administrativo, nelas includos a doutrina e os costumes; a jurisprudncia tambm considerada por administrativistas como fonte do Direito Administrativo, mas no juridicamente
correto chamar de jurisprudncia uma deciso judicial isolada.

3.

(Advogado da Unio 2002 CESPE) Julgue o item a seguir:


Nas relaes jurdicas entre o usurio de servio pblico e o ente prestador
dele, no se aplica a inverso do nus da prova em favor do primeiro.

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a) indisponibilidade do interesse pblico pela Administrao e supremacia


do interesse pblico sobre o particular.
b) legalidade e supremacia do interesse pblico.
c) igualdade dos administrados em face da Administrao e controle jurisdicional dos atos administrativos.
d) obrigatoriedade do desempenho da atividade pblica e finalidade pblica dos atos da Administrao.
e) legalidade e finalidade.

5. (Procurador do Banco Central 1999) Diz-se que a posio privilegiada da Administrao Pblica em relao aos particulares designa dever-poder e no poder-dever, visto que:

Aspectos
interpretativos

2.

4. (Auditor Fiscal da Receita Federal ESAF 2003) O estudo do


regime jurdico-administrativo tem em Celso Antnio Bandeira
de Mello o seu principal autor e formulador. Para o citado jurista,
o regime jurdico-administrativo construdo, fundamentalmente, sobre dois princpios bsicos, dos quais os demais decorrem.
Para ele, esses princpios so:

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a) assujeita a Administrao Pblica defesa prioritria do interesse da


pessoa pblica.
b) tal privilgio inerente posio de supremacia do interesse pblico
primrio ou secundrio.
c) assujeita obrigatoriamente o Poder Pblico ao atendimento do interesse pblico primrio.
d) a Administrao Pblica tem o dever de atender aos princpios constitucionais da indisponibilidade do interesse privado.
e) o privilgio decorre do princpio constitucional da eficincia.

6. (Magistratura do Estado de So Paulo 2009) A demora da Administrao Pblica em cumprir com a obrigao de saldar os dbitos lquidos, certos e devidamente requisitados pelo Poder Judicirio por meio de precatrio judicial, ainda que sob a tica doutrinria:
a) justifica-se pelo poder-dever do Estado de dar atendimento, com primazia, aos interesses pblicos primrios, por princpio constitucional,
indisponveis, considerando que a rpida e efetiva soluo dos precatrios judiciais diz respeito indenizao de carter privado.
b) justifica-se vista do regime jurdico-administrativo que tutela o interesse coletivo, considerando que dar efetivo e rpido cumprimento
aos precatrios judiciais implica empobrecimento do errio pblico em
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Direito Administrativo
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prejuzo da coletividade que no prescinde da prestao de servios


pblicos.
c) justifica-se no fato de a Administrao Pblica ser dotada do poder
discricionrio de atender, em primeiro lugar, ao interesse do Estado,
considerando que todo interesse do Estado por si s se define como
interesse pblico.
d) ofende o princpio da supremacia do interesse pblico primrio do Estado, considerando que a demora da soluo dos precatrios atende
exclusivamente ao interesse secundrio do Estado.

Gabarito
4. A
5. C
6. D

1. Errada
2. Correta
3. Errada

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