DIA DO
JUZO
FISCAL
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Apresentao
DIA DO
JUZO
FISCAL
Raul Velloso l Marcos Mendes l Paulo Springer de Freitas
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Apresentao
Autores
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O Dia do Juzo Fiscal / Raul Velloso (et al.). Rio de Janeiro: Frum
Nacional, 2016. Inclui bibliograa.
p. 148
ISBN: 978-85-67859-15-6
1. Brasil-Poltica econmica. 2. Desenvolvimento econmico-Brasil.
3. Desenvolvimento social-Brasil. 4. Inovao.
CDD: 338.981
CDU: 338
2016
INSTITUTO NACIONAL DE ALTOS ESTUDOS INAE / FRUM NACIONAL
Rua Sete de Setembro, 71, 8 andar Centro
20050-005, Rio de Janeiro, RJ/Brasil
Tel.: (21) 2212-5200
www.forumnacional.org.br
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Apresentao
Sumrio
APRESENTAO
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Raul Velloso
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Apresentao
APRESENTAO
ste livro composto de trs captulos que podem ser lidos de forma independente,
mas que guardam entre si a conexo de tratarem da atual crise econmica e
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tambm o aumento da produtividade da economia, com vistas a acelerar o crescimento e tornar os entes pblicos capazes de pagar suas contas. Apresentamos um rol
de reformas necessrias, tanto no campo fiscal quanto no campo da produtividade,
com nfase na superao dos estrangulamentos criados pelo texto constitucional.
O segundo captulo analisa os principais fatores que levaram crise econmica
atual, que dever provocar uma queda do PIB prxima a 8% no binio 2015/16, a
maior contrao desde, no mnimo, o ps-Guerra.
O ponto de partida foi mostrar como a chamada Nova Matriz Econmica,
cuja essncia foi o estmulo ao consumo, em detrimento da poupana; descontrole
fiscal e forte interveno estatal, levou estagnao da economia. Isso no havia
ficado aparente devido ao superciclo de commodities, que durou aproximadamente
de meados da dcada passada at o incio de 2014.
A uma economia com baixo crescimento do PIB potencial, juntaram-se fatores
conjunturais desfavorveis. Como fatores externos, houve a queda no preo das
commodities. Mas foram fatores domsticos os mais determinantes para o nosso
pssimo desempenho. Vultosos investimentos mal feitos por empresas estatais,
cujas reais intenes foram deslindadas pela Operao Lava-Jato, descapitalizaram
a Petrobras. A crise poltica tem impedido a aprovao de reformas estruturais
capazes de recolocar a economia em uma trajetria de crescimento sustentvel.
A deteriorao das contas pblicas paralisa a capacidade de reao do governo.
Merece destaque, neste cenrio, a depreciao cambial, decorrente da maior
percepo do risco-pas. Discutimos se essa depreciao pode devolver competitividade para a nossa indstria, transformando-se em elemento dinamizador de nossa
economia. Nossa concluso no otimista. No se pode esperar que as exportaes
venham a representar, para o Brasil, o que representaram para os pases do leste
asitico.
No Brasil, h escassez de poupana domstica. Para a economia crescer,
necessrio investir. Mas, para investir muito, necessrio que a poupana tambm
seja alta. Se a poupana domstica baixa, isso implica maior necessidade de
poupana externa, o que requer apreciao da taxa de cmbio para viabilizar dficits
no saldo em transaes correntes do balano de pagamentos. Ou seja, dentro do
atual modelo de baixa poupana, depreciao cambial e crescimento econmico
so inconsistentes no longo prazo.
O terceiro captulo sai do arcabouo macroeconmico e analisa com uma
abordagem mais microeconmica um dos grandes entraves ao crescimento do Pas:
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1- Introduo
Nos ltimos dez anos escrevemos diversos artigos para o Frum Nacional
alertando para a inconsistncia da poltica fiscal brasileira. Temos um regime fiscal
em que h forte expanso dos gastos pblicos e, como consequncia, torna-se
necessrio expandir a carga tributria para evitar o descontrole da dvida pblica,
o excesso de demanda agregada e a consequente gerao de dficits no balano de
pagamentos e acelerao da inflao.
A pea central desse modelo de expanso fiscal a Constituio de 1988 e a
legislao que a regulamenta. O alto nvel de pobreza e desigualdade existente no
pas e a fragilidade das polticas sociais adotadas durante o regime militar geraram
presso por ao estatal que aliviasse a pobreza e redistribusse renda, levando
inscrio de inmeros direitos sociais no texto constitucional. Ao mesmo tempo,
sobreviveu queda do regime militar a ideologia nacionalista e protecionista,
semeada na Amrica Latina pelos economistas ligados Comisso Econmica
para Amrica Latina e o Caribe (CEPAL) e sua teoria de substituio de importaes.
Em consequncia, a Constituio tornou-se no apenas redistributivista e expansionista em termos fiscais, mas tambm protecionista.
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Adicione-se a isso o fato de que o chamados direitos sociais no ficaram restritos base da pirmide. Parte significativa dos gastos e renncia fiscal feitos a
ttulo de financiamento de polticas sociais representam transferncia de renda
para as classes mdia e alta. As liberdades democrticas e a ampliao do direito de
associao e sindicalizao beneficiaram os grupos de maior capacidade econmica,
que enfrentam menor dificuldade para superar os custos associados coordenao
de aes coletivas. No menos importante a grande influncia dos mais abastados
no processo poltico. Dado o alto custo de financiamento de campanhas eleitorais,
e a grande influncia estatal em todos os ramos da economia, h significativos
incentivos a se financiar a atividade poltica em troca de favorecimento nas decises
governamentais.
Construmos, assim, um Estado redistributivista sui generis. Ele no redistribui
apenas para os pobres, mas tambm para os ricos e para a classe mdia (Mendes,
2014). Para faz-lo, precisa tributar a todos. Gera-se, com isso, o que os especialistas
em polticas redistributivas chamam de tax welfare churning: o governo tributa os
indivduos e retorna os recursos para os mesmos indivduos, sob a forma de bens,
servios e transferncias de renda. De acordo com Siqueira (2014): menos de um
tero do estado de bem-estar social brasileiro redistribui dos relativamente ricos
para os relativamente pobres. O restante mero churn: o governo d com uma mo
e tira com a outra. Obviamente, boa parte dos recursos se perde nos custos que o
governo enfrenta para financiar suas atividades.
A tendncia de longo prazo de um modelo como este o esgotamento e a
crise fiscal, porque a despesa sempre pode crescer (as demandas por gastos pblico
tendem ao infinito), enquanto h um claro limite carga tributria mxima que
a sociedade est disposta a pagar. Desde o comeo do sculo XXI o Brasil esteve
prximo desse esgotamento, medida que a carga tributria ultrapassa os 35% do
PIB. Todavia, o boom de commodities, que teve seu pice nos anos 2005-2012, ampliou
a taxa de crescimento econmico e a capacidade de arrecadao do governo, dando
sobrevida ao modelo.
A partir de 2013-2014 a economia chinesa entrou em processo de desacelerao,
o que retirou o impulso dos exportadores de commodities. Toda a Amrica Latina
entrou em processo de desacelerao. O Brasil, contudo, vem tendo desempenho
muito pior que o dos seus parceiros, pois alm da inconsistncia estrutural de seu
modelo fiscal, optou por uma poltica econmica equivocada, que acelerou a despesa
pblica, reduziu a arrecadao de tributos, desqualificou as estatsticas fiscais por
meio de contabilidade criativa e pedaladas de despesas.
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r
r
Reduo forada da taxa de juros, que acabou por elevar a taxa de inflao
de equilbrio da economia tornando maior o esforo que se precisa fazer
para retomar a ancoragem das expectativas, o que resulta em maior taxa
de juros de equilbrio;
r
r
r
Desmonte das regras contratuais no setor eltrico, que levou a uma escalada
do preo da energia, paralisia nos investimentos, deteriorao patrimonial
das empresas estatais do setor e insegurana jurdica;
r
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reduzem a qualidade dos insumos a que tm acesso as empresas nacionais, que so impedidas de adquirir externamente os seus componentes;
r
r
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2 Do boom crise
O Grfico 1 ilustra o desempenho da poltica fiscal nos ltimos anos. Nele so
apresentadas, ms a ms, as mdias mveis das taxas de crescimento das despesas
e receitas do Governo Federal, acumuladas nos doze meses anteriores. A Tabela 1
apresenta a mdia dessas taxas para cinco fases do ciclo fiscal recente vivido pelo
Governo Federal.
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Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Resultado Primrio do Governo Central. Elaborado pelos autores.
Nota: exclui valores associados operao de capitalizao da Petrobras registrados em setembro de 2010. Deator: IPCA
Perodo
Receita
Despesa
Hiato
(A)
(B)
Boom de commodities
Jan./2005 a Dez./2008
8,9
8,7
0,2
Crise internacional
Jan./2009 a Abr./2010
0,7
7,1
-6,5
Recuperao
Mai./2010 a Jun./2012
9,5
6,5
3,0
Incio da deteriorao
Jul./2012 a Out./2014
3,4
6,2
-2,8
Crise aguda
Nov./2014 a Fev./2016
-4,3
4,2
-8,5
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional Resultado Primrio do Governo Central. Elaborado pelos autores.
Nota: exclui valores associados operao de capitalizao da Petrobras registrados em setembro de 2010. Deator: IPCA
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Esse conceito abarca o Governo Federal, inclusive suas autarquias e fundaes, a previdncia social, os
estados e os municpios.
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estrutural, decorre da criao de um Estado grande, de uma Constituio redistributivista, que gerou o elevado nvel de tax welfare churning a que nos referimos na
introduo. O segundo fator, de ordem conjuntural, foi a adoo de uma poltica
fiscal expansionista e populista, despreocupada com a sustentabilidade fiscal dos
novos programas de gastos, que acelerou os gastos pblicos, em especial nos ltimos
quatro anos.
A Tabela 2 ilustra em detalhes essas duas tendncias. Ela apresenta os principais
itens de gastos primrios do Governo Federal como proporo da receita lquida2.
Assim, ilustra a parcela das receitas que cada item de despesa consome. Por exemplo,
em 2015 os benefcios previdencirios (linha B) consumiram 43,5% da receita lquida.
J a despesa primria total (linha O) consumiu 111,6% das receitas, ou seja: toda a
receita mais um dficit primrio equivalente a 11,6% da receita (refletido na linha P).
Tabela 2 Despesa primria do Governo Federal como proporo da receita lquida (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2014
2015
Mdia Contribuio
ao
20132015 crescimento
da despesa
vs.
(Mdia
Mdia
2006- 2013-2015 vs.
Mdia
2008
2006-2008)
7,5
8,0
8,0
9,4
9,4
9,3
10,1
10,4
11,9
11,6
44%
25%
Abono Salarial
e Seguro
Desemprego
3,3
3,5
3,5
4,4
4,2
4,2
4,4
4,5
5,4
4,7
43%
10%
LOAS e RMV
2,6
2,8
2,7
3,1
3,2
3,1
3,4
3,5
3,9
4,2
43%
8%
1,7
1,7
1,8
1,9
1,9
2,0
2,3
2,4
2,6
2,6
49%
6%
Benefcios
Previdnciarios
(B)
Bolsa Famlia
36,8
36,1
34,2
36,8
36,2
34,4
36,0
36,4
39,6
43,5
12%
29%
Sade - mnimo
obrigatrio (C)
8,4
8,4
8,0
8,1
8,5
8,3
8,7
8,4
9,3
9,7
10%
6%
Educao
- mnimo
obrigatrio (D)
2,4
3,4
3,5
3,7
4,8
4,5
3,9
4,5
5,2
5,2
61%
13%
Pessoal (exceto
sade e
educao) (E)
21,2
20,5
21,4
22,5
21,3
19,5
18,8
18,0
19,1
20,1
-9%
-14%
O conceito de receita lquida abate da receita total as transferncias a estados e municpios (inclusive para
o Fundo de Desenvolvimento e Manuteno da Educao Bsica e Valorizao do Magistrio - Fundeb) e
as contribuies previdencirias pagas pelos servidores pblicos. Por coerncia, tanto as transferncias ao
Fundeb quanto as contribuies previdencirias so excludas das despesas.
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Tabela 2 (cont.) Despesa primria do Governo Federal como proporo da receita lquida (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2,2
1,4
0,6
-17%
-2%
79,8 79,9
86,6
90,7
10%
58%
2,0
0,9
1,3
78,5
78,4
76,1
81,8
Sade acima
do mnimo
obrigatrio (H)
0,0
0,0
0,0
0,5
0,1
0,0
0,0
0,0
0,2
305%
0%
Educao
acima do
mnimo
obrigtrio (I)
1,2
0,1
0,2
0,6
0,4
0,3
1,7
1,1
1,5
1,4
183%
6%
Subsdios e
subvenes
econmicas
(inclui quitao
de pedaladas) (J)
2,1
1,9
1,6
1,4
1,2
1,2
1,3
1,0
0,9
5,9
39%
5%
0,1
0,1
0,9
1,1
1,2
1,5
0,9
Investimento
(exceto sade e
educao) (L)
2,8
3,2
3,9
4,5
5,2
4,1
3,8
3,7
4,4
2,9
12%
3%
Outras despesas
discricionrias
(inclui quitao
de pedaladas)
(M)
4,5
5,2
3,5
4,6
4,7
3,7
3,7
5,1
6,8
9,6
62%
20%
Total das
despesas
discricionrias
(N) = (H)+...+(M)
10,7
10,4
9,2
11,8
11,8 10,2
11,6 12,2
15,1
20,9
59%
42%
Total das
obrigatrias e
discricionrias
(O) = (G)+(N)
89,2
88,8
85,3
93,5
93,3 88,6
16%
Resultado
Primria (P) =
100 - (O)
10,8
11,2
14,7
6,5
6,7 11,4
Total das
despesas
obrigatrias (G)
= (A)+...+(F)
Minha Casa
Minha Vida (K)
Quitao das
pedaladas scais
(Q)
2,3
2015
2,2
Outras desp.
primrias
obrigatrias (F)
1,4
Mdia Contribuio
ao
20132015 crescimento
da despesa
vs.
(Mdia
Mdia
2006- 2013-2015 vs.
Mdia
2008
2006-2008)
2014
81,6 78,4
2,2
8,6
7,8
5%
(1,7) (11,6)
7,2
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Tabela 2 (cont.) Despesa primria do Governo Federal como proporo da receita lquida (%)
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
2014
2015
Resultado
Primrio
descontando
pedaladas (R) =
(P)+(Q)
10,8
11,2
14,7
6,5
6,7 11,4
8,6
7,8
(1,7)
(4,3)
Memo:
Receita Lquida
(R$ bilhes)
450
513
583
611
704
878
981
994
1.002
817
Mdia Contribuio
ao
20132015 crescimento
da despesa
vs.
(Mdia
Mdia
2006- 2013-2015 vs.
Mdia
2008
2006-2008)
Fontes: Sistema Siga Brasil (despesa paga + restos a pagar pagos) e Resultado do Tesouro Nacional (para receita total,
despesas total, subsdios e subvenes econmicas valores liquidados).
Notas:
- Receita lquida e despesa excluem: transferncias a estados e municpios (inclusive FCDF e FUNDEF/FUNDEB),
contribuies patronais previdncia dos servidores pblicos e compensaes do Tesouro ao RGPS (desoneraes da
folha de pagamento).
- Gasto mnimo obrigatrio em sade e educao estimado a partir do Resultado Resumido da Execuo Oramentria.
- Em 2009 e 2010 deduz-se do valor total de subsdios e subvenes as despesas do Minha Casa Minha Vida que at 2010
eram contabilizados pelo Tesouro como subsdio e, em 2011, passaram a ser contabilizados como investimento. A srie de
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Assim, nada menos que 73% do crescimento da despesa primria total advm
da expanso de despesas obrigatrias e rgidas. Essas despesas crescem acima da
arrecadao porque parte delas est indexada ao salrio mnimo, ao qual foram
concedidos sucessivos ganhos reais ao longo dos ltimos anos (benefcios previdencirios, LOAS, Abono Salarial). Outra parte cresce obrigatoriamente no mesmo
ritmo que o PIB nominal (sade) ou acompanha o crescimento da arrecadao de
um subconjunto de impostos (educao). Trata-se, portanto, de um crescimento
obrigatrio da despesa, fixado na Constituio e na legislao. Sem uma reforma
da legislao, que implicar uma inevitvel escolha de quais devem ser as despesas
prioritrias e quais precisam ser contidas, no h possibilidade de se alterar a trajetria da despesa federal.
As despesas de carter obrigatrio s no cresceram mais porque a folha de
pagamento cresceu em ritmo mais lento que a receita(linha E). As outras despesas
obrigatrias (majoritariamente compostas por pagamentos de decises judiciais
e benefcios aos servidores pblicos, como auxlio alimentao e plano de sade),
registradas na linha (F), tambm tiveram pequena contrao de sua participao
na receita.
Mesmo com o contrapeso representado pela contrao da participao da
despesa de pessoal e das outras despesas obrigatrias, o total de gastos obrigatrios (linha G) avanou fortemente. Em 2006 ele representava 78,5% da receita
lquida. Em 2015 esse gasto j estava em 90,7% da receita. inequvoco o processo
de enrijecimento do oramento nos ltimos anos, com forte avano das despesas
obrigatrias em ritmo superior ao crescimento das receitas3. Contriburam para isso,
tanto a expanso vegetativa da despesa (determinada por regras legais) quanto o
desabamento da receita a partir de 2014 (como evidenciado no Grfico 1, acima)4.
Dado que, como analisado acima, dificilmente a receita voltar a crescer em
ritmo superior despesa obrigatria, a tendncia um estrangulamento crescente
e a virtual incapacidade para gerar supervits primrios.
Passando anlise das despesas discricionrias podemos ter uma viso da
segunda fonte de deteriorao fiscal: a opo que se fez, nos ltimos anos, por
As estatsticas de despesas obrigatrias em 2015 no esto distorcidas pelo pagamento das pedaladas
fiscais pois, como explicado adiante, optamos por registrar tais pagamentos nos itens de despesa no
obrigatria, reservando o conceito de despesa obrigatria apenas para aquelas ligadas a polticas
pblicas duradouras com clara regra legal de fixao de gasto mnimo.
Deve-se notar que essa estatstica no est deturpada pelo pagamento das pedaladas fiscais em 2015,
pois optamos por registr-las no conjunto de despesas no obrigatrias, como detalhado adiante.
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entre o custo de captao do BNDES (em geral TJLP) e o custo do emprstimo. Dado
o grande volume de contrataes e o prazo longo dos emprstimos, o Tesouro j
tem compromissos relevantes de pagamentos at 2021, ano em que os subsdios
estimados estaro na casa de R$ 1 bilho. Em 2015 o custo total foi de R$ 9,6 bilhes
e decrescer lentamente ao longo dos anos5. Assim como diversos programas da
rea da educao, o PSI foi abruptamente descontinuado em 2015, em funo do
esgotamento financeiro do Tesouro e da escalada dos custos do programa.
Na Tabela 2, linha (J) nota-se um salto nos desembolsos com subsdios e subvenes econmicas no ano de 2015. Isso decorre do fato de que vrios itens de despesa
pertencentes a essa rubrica, entre elas o PSI, foram objeto das famosas pedaladas
fiscais6. Como sabido, as pedaladas consistiram em atrasos em pagamentos
devidos pelo Tesouro Nacional aos bancos pblicos, relativos a vrios programas
de governo operacionalizados por tais bancos. Por deciso do TCU, esses atrasos
foram todos quitados em dezembro de 2015, o que distorce a srie histrica aqui
apresentada.
Optamos por manter o critrio de caixa e registrar o pagamento das pedaladas
integralmente em 2015 em vez de tentar atribuir a cada ano os valores efetivamente
devidos no exerccio7. Na Tabela 2, as pedaladas esto registradas tanto na linha (J),
que apresenta os subsdios e subvenes, quanto na linha (M), que apresenta as
demais despesas discricionrias.
As pedaladas representaram um esforo do Governo Federal de ocultar a deteriorao das contas pblicas. Ocorreram, principalmente, nas operaes do PSI e
de subsdios agrcolas (atrasos ao BNDES e ao Banco do Brasil, respectivamente),
motivo pelo qual parte dessa despesa est registrada na linha correspondente a
subsdios e subvenes.
Outra parcela das pedaladas refere-se a Minha Casa Minha Vida (CEF), Abono
Salarial e Seguro Desemprego (FGTS), Bolsa Famlia (CEF). Optamos por registr-las
5
Descrio detalhada de quais os itens de despesas foram objetos de pedaladas e os valores quitados
ao final de 2015 pode ser encontrada no relatrio Resultado do Tesouro Nacional de dezembro de 2015.
O Banco Central, por determinao do TCU, publicou a srie corrigida do resultado primrio do
Governo Central atribuindo os pagamentos das pedaladas a cada ms em que os recursos deveriam ser
desembolsados. Todavia, como a contabilidade do BC se faz abaixo da linha, avaliando o financiamento
das despesas, h diferenas metodolgicas em relao ao enforque acima da linha, aqui adotado. O leitor
que desejar conhecer os fluxos fiscais corrigidos pode consultar a Nota para Imprensa publicada pelo BC
em 30/3/2016.
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Grco 3 Resultados Semestrais do Banco Central: 2000- 1 Semestre de 2015 (% do PIB anual)
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A pergunta : o que o Tesouro pode fazer com esse grande volume de dinheiro
vindo do BC, que se acumula em sua conta? Pela lei, tais recursos s podem ser usados
para pagar dvida pblica vincenda, preferencialmente (mas no exclusivamente)
aquela que esteja na carteira do BC. A MP 2.179-36/01 que regulava a matria antes
da edio da Lei 11.803/08 permitia apenas o resgate do principal da dvida. A nova
Lei abriu a possibilidade de pagamento de juros.
O que o Tesouro passou a fazer foi usar os recursos vindos do BC para amortizar
e pagar juros da dvida em mercado. Isso gerou as seguintes implicaes:
1.
ao passar a contar com uma volumosa fonte de recursos para pagar juros e
amortizao da dvida, o Tesouro pde redirecionar as suas outras fontes de
receitas que at ento eram usadas nessa finalidade para o financiamento
de outros gastos. Foi possvel expandir gastos primrios por meio dessa
troca de fonte no pagamento de juros e amortizao.
2.
tendo em vista que a conta nica do Tesouro fica no Banco Central, toda
vez que o Tesouro paga juros ou amortiza o principal de ttulos em mercado
h uma expanso da base monetria. O Banco Central, interessado em
manter a taxa de juros de equilbrio, faz operaes de open market, vendendo
ttulos ao mercado para enxugar a liquidez. Isso significa que a reduo
de dvida pblica promovida pelo Tesouro revertida pelo BC. Ou seja, o
Tesouro usou o dinheiro vindo do BC para resgatar dvida, o que levou
o BC a repor os ttulos pblicos no mercado. O efeito final que o Tesouro
repassou ao BC a tarefa de rolar parte da dvida pblica.
3.
dado que sempre h presso poltica sobre o BC para que este baixe a taxa
de juros, e como o BC permevel a presses polticas, possvel que a
autoridade monetria fixe uma meta para a Selic inferior ao valor que seria
adequado frente meta de inflao perseguida. Aceitar uma Selic mais
baixa significa no extrair toda a liquidez injetada pelo Tesouro, ou seja,
permitir que parte do dinheiro usado pelo Tesouro para resgatar dvida
vire emisso monetria.
4.
32
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fcil colocar papis longos e prefixados. Com isso, o Tesouro passa a exibir
um perfil saudvel de dvida pblica. Porm, como o BC ir ao mercado
enxugar a liquidez decorrente dos resgates (como descrito no item 2), e ao
faz-lo, firma operaes de curto prazo com o mercado (operaes compromissadas), a dvida pblica total em mercado (Tesouro mais BC) volta a ter
seu prazo encurtado. Todavia, as estatsticas do Tesouro no refletem isso,
pois no apresentam a parte da dvida referente s operaes do BC. Ou
seja, a operao ajuda o Tesouro a maquiar o perfil de sua dvida pblica.
Em suma, o grande fluxo de dinheiro vindo do BC, que passou a se acumular na
conta nica do Tesouro, decorrente da nova sistemtica de transferncia criada pela
Lei 11.803/08, permitiu: (a) expanso dos gastos primrios; (b) repasse da rolagem
de parte da dvida do Tesouro para o Banco Central; (c) financiamento monetrio de
parte do gasto pblico; (d) uma nova modalidade de contabilidade criativa, agora sob
a forma de apresentao de um perfil de dvida do Tesouro diferente da realidade.
O mais curioso que quanto maior for a deteriorao da poltica fiscal, maior
tende a ser a desvalorizao do real. E quanto maior a desvalorizao, maiores
os lucros do BC a serem transferidos ao Tesouro. Ou seja, a piora do quadro fiscal
aumenta o volume de dinheiro que o Tesouro tem para gastar!
H evidncias de que os fenmenos acima descritosocorreram, em especial
entre 2009 e 2014. O Grfico 4 mostra que a partir de 2008 passou a haver pesados
resgates de dvida pbica do Tesouro em mercado. Nele, os valores positivos indicam
resgate lquido de dvida pblica e os saldos negativos indicam colocao lquida de
ttulos junto ao mercado. Os valores esto representados como percentual do valor
total de ttulos vincendos.
Percebe-se que, antes de 2008, havia pequenos saldos de resgate ou colocao
lquida. Ou seja, a regra era a rolagem integral da dvida. A partir de 2008 passou a
haver um forte movimento de resgate lquido. Naquele ano nada menos que 34% dos
ttulos vincendos foram resgatados em dinheiro pelo TN. Nota-se, tambm, que com
a mudana da equipe econmica em 2015 houve brusca reverso nessa poltica: o
TN passou a atuar na direo contrria, fazendo forte colocao lquida de ttulos e
retirando do BC a tarefa de ampliar as compromissadas. Portanto, houve um atpico
resgate lquido de ttulos pelo Tesouro no perodo 2008-2014.
33
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De onde estaria vindo o dinheiro para fazer esses vultosos resgates lquidos de
dvida mobiliria junto ao mercado?
O Grfico 5 mostra que, antes de 2009, era desprezvel o montante de juros e
amortizao da dvida pagos com recursos da fonte oramentria Resultado do
BC. A partir de 2009 h um salto no volume desses recursos, o que coincide com o
momento em que houve a mudana na regra de transferncia de resultados ao TN,
com a forte ampliao do fluxo de dinheiro do BC para a conta do TN.
A Tabela 3 apresenta a composio das fontes oramentrias utilizadas para
custear tais despesas, excluindo a rolagem da dvida por meio de emisso de novos
ttulos. Ela refora a importncia dos recursos do resultado do BC como fonte de
financiamento para pagar juros e amortizar a dvida mobiliria no perodo 20092014. Mostra tambm um outro fato importante: a substituio de fontes de recursos
no pagamento da dvida pblica como instrumento para facilitar a expanso das
despesas primrias.
So seis diferentes fontes de recursos apresentadas na Tabela 3. A primeira
linha inclui as receitas da Unio decorrentes de pagamentos que lhe so feitos
pelos estados e municpios, em decorrncia dos diversos refinanciamentos de
dvida interna e externa que a Unio fez para os entes subnacionais. medida
que esses entes vo quitando suas dvidas, a Unio utiliza os recursos para abater
a sua prpria dvida. No houve mudana no padro de uso desses recursos para
pagamento da dvida.
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2010
2014
2015
Recursos de Renanciamento
de Estados e Municpios
44%
27%
44%
29%
16%
31%
46%
21%
39%
38%
32%
Remunerao das
Disponibilidades do Tesouro
Nacional
23%
26%
31%
20%
12%
14%
18%
12%
18%
15%
0%
0%
1%
0%
2%
63%
33%
16%
52%
28%
25%
64%
Resultados do BACEN
Dividendo Unio
Recursos Ordinrios
Outras
Total
5%
4%
8%
5%
4%
22%
18%
8%
14%
13%
4%
24%
38%
16%
9%
4%
0%
2%
5%
0%
0%
0%
3%
4%
4%
34%
0%
1%
0%
2%
2%
9%
0%
100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100% 100%
A terceira linha mostra o resultado do BC. Percebe-se que, conforme j refletido nos Grficos 4 e 5, antes de 2009 essa fonte dava contribuio irrisria para o
pagamento de amortizao e juros da dvida. Aps aquele ano, passou, ento, a
ter grande relevncia, o que refora o argumento de que o Tesouro passou a usar a
receita vinda do BC para resgatar dvida em mercado.
A terceira fonte so os dividendos da Unio. Nota-se que eles ganham importncia como fonte de recursos para pagamento da dvida a partir de 2010. Como
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A Tabela 4 mostra que, de fato, muda o tipo de despesas que paga pela
fonte remunerao da conta do TN. At 2010 ela era usada exclusivamente para
pagar amortizao e juros. A partir de 2011 migrou para o pagamento de despesas
primrias.
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
540 11.079
99
7.364
6.465
4.633
Inverses
Financeiras
11
47
4.464
1.807
550
Investimentos
272
743
826
1.802
386
Juros e Encargos 15.075 25.418 25.000 19.146 29.382 13.336 19.831 29.611 17.351
da Dvida
Outras Despesas
Correntes
- 12.048
Pessoal e
Encargos Sociais
5.645
12
4.210 38.567
Total
15.615 36.496 25.099 26.511 29.382 19.801 42.439 40.167 51.990 52.898 74.964
Total em
R$ de jun./2015
27.198 61.107 40.529 40.362 42.684 27.438 55.107 49.713 60.308 57.603 74.964
39.887
Mdia
2005-2010
(R$ de jun./2015
59.539
Mdia
2011-2014
(R$ de jun./2015
Diferena
de mdias
49%
H que se chamar ateno para um fato adicional. medida que a conta nica
do Tesouro passa a ser irrigada por grande volume de recursos do Banco Central,
tende a aumentar o saldo mdio da conta: ainda que esses recursos sejam usados
para amortizar dvida em mercado, eles podem permanecer por dias ou meses na
conta, sendo remunerados. Isso eleva a disponibilidade de dinheiro para o Tesouro,
que passa a ter maior saldo na fonte remunerao das disponibilidades do Tesouro,
podendo expandir suas despesas. Trata-se de um efeito secundrio da legislao
que ampliou o fluxo de recursos do BC para o TN, que tambm d maior poder de
gasto primrio ao errio.
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Tabela 5 Fatores Condicionantes da Expanso das Operaes Compromissadas do BC: uxos acumulados
de dezembro de 2006 a novembro de 2015 (em pontos percentuais do PIB)
Aquisio de Reservas Internacionais (A)
Resultado de Swaps Cambiais (B)
10,6
1,8
16,0
10,1
7,6
Outras Operaes
18,4
12,5
Memo:
Relao Compromissadas/PIB em dezembro 2006
3,2
15,7%
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e empurra para o BC a tarefa de rolar parte dessa dvida. A Lei 11.803/08 tornou-se
mais um instrumento da caixa de ferramentas das polticas expansionistas que
levaram o pas grave crise fiscal revelada em 2014. Foi possvel seguir na trilha da
expanso fiscal graas ao financiamento inflacionrio vindo do BC.
Grco 7 Participao dos Ttulos Prexados na Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna
com e sem as Operaes Compromissadas (%)
Grco 8 Participao dos Ttulos Indexados Selic na Dvida Pblica Mobiliria Federal Interna
com e sem as Operaes Compromissadas (%)
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10
Entre as principais medidas tributrias temos as seguintes elevaes: CSLL sobre instituies financeiras
(MP 675/2015); PIS/PASEP-importao e Cofins-importao (MP 668/2015); IPI sobre bebidas (MP
690/2015 convertida na Lei 13.241); Imposto de Renda sobre ganhos de capital (MP 692/2015 convertida na Lei 13.259); CIDE-combustvel (Decreto 8.395/2015). Houve, ademais, renegociao e parcelamento de dbitos tributrios (Prorelit, MP 685/2015 e Lei 13.202), com vistas a recuperar e acelerar o
pagamento de dbitos tributrios.
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Tabela 6 Principais medidas de ajuste scal propostas pelo Governo Federal em 2015
Medida Proposta
Descrio
Instrumento
legal
Situao em
Abril/16
Efeito
scal
em
2016
Retorno da CPMF
PEC 140/2015
Na CCJ da Cmara.
Sem relatrio
Nulo
Extino do
Abono de
Permanncia
PEC 139/2015
Na CCJ da Cmara.
Sem relatrio
Nulo
Renovao e
ampliao da
DRU
PEC 87/2015
Na Comisso
Especial
constituda
para analisar a
proposta. Sem
relatrio
Nulo
Regulamentao
do teto de
remunerao do
setor pblico
PL 3123/2015
Aprovado em
3 comisses da
Cmara. Pronto
para votao
em plenrio.
Poder Executivo
pediu retirada
da urgncia da
tramitao.
Nulo
Restrio nos
critrios de
acesso ao abono
salarial
MP 665/2014
transformada
na Lei
13.134/2015
Vetado
Nulo
Reduo dos
repasses ao
Sistema S
No foi
apresentada
proposta
Governo negociou
desistncia
em troca de o
Sistema S assumir
despesas pblicas
da ordem de
R$ 5 bilhes
Nulo
Reforma do ICMS
Projeto de
Resoluo
do Senado
1/2013 e MP
683/2015
Nulo
Pagamento de
contribuio
previdenciria
patronal por
servidores
em licena
por interesse
particular
MP 689/2015
MP 689/2015
vencida e no
transformada
em lei
Nulo
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Tabela 6 (cont.) Principais medidas de ajuste scal propostas pelo Governo Federal em 2015
Medida Proposta
Descrio
Instrumento
legal
Situao em
Abril/16
Efeito
scal
em
2016
Reduo de
benefcios scais
indstria
qumica
MP 694/2015
MP 694/2015
vencida e no
transformada
em lei
Nulo
Aumento
de tributos
incidente sobre
Juros sobre
Capital Prprio
MP 694/2016
MP 694/2015
vencida e no
transformada
em lei
Nulo
Repatriao de
recursos
PL 2960/2015
transformado
na Lei
13.254/2015
Lei aprovada e
regulamentada.
Aberto
cadastramento
aos interessados
Em
breve
Restrio nos
critrios de
concesso de
seguro-desemprego
MP 665/2014
transformada na Lei
13.134/2015
Lei aprovada
e produzindo
efeitos. Mitigao
das regras no
Congresso
Sim
Restrio nos
critrios de
acesso penso
por morte, ao auxlio doena e ao
auxlio recluso
MP 664/2014
transformada na Lei
13.135/2015
Lei aprovada
e produzindo
efeitos. Mitigao
das regras no Congresso. Contrarreforma: criao do
fator 85/95 para
aposentadoria,
mitigando o fator
previdencirio
(MP 676/2015
convertida na Lei
13.183/2015
Sim
Reduo da
desonerao da
folha de pagamento
PL 863/2015
transformado na Lei
13.161/2015
Lei aprovada
e produzindo
efeitos. Mitigada
por tratamento
especial a alguns
setores da economia. Efeito atrasado por rejeio
da MP 669/2015,
posteriormente
substituda pelo
PL 863/2015
Sim
Extino de
cargos e rgos
pblicos
MP 696/2015
transformada na Lei
13.266/2016
Vigente
Sim
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Tabela 6 (cont.) Principais medidas de ajuste scal propostas pelo Governo Federal em 2015
Medida Proposta
Descrio
Instrumento
legal
Situao em
Abril/16
Efeito
scal
em
2016
Reduo
benefcios
exportao
Decreto
8.543/2015
Vigente
Sim
Reduo de
benefcios scais
a produtos de
informtica
MP 690
transformada na Lei
13.241/2015
Vigente
Sim
O efeito fiscal das poucas medidas que entraram em vigor no foi capaz
de estancar o aprofundamento do dficit, como mostrado nas Tabelas 1 e 2.
O ano de 2015 foi perdido em termos do necessrio ajuste fiscal. Ficou claro que a
sociedade brasileira est longe de um consenso poltico em torno da importncia
desse ajuste. Talvez o aguamento do problema em 2016, e a grave crise poltica a
ele associada, mudem as chances de um ajuste estrutural.
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em maro de 2016, o valor esperado para a mesma data j havia subido para 83,4%:
mais de cinco pontos percentuais do PIB de aumento!
Comportamento similar observado nas expectativas relativas ao resultado
primrio do Governo Central. O Grfico 10 mostra que, em novembro de 2015,
projetava-se para o exerccio de 2018 um supervit primrio de R$ 24,4 bilhes.
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maro/2015 maro/2016
2016
0,84
1,28
2,14
2017
0,78
1,26
2,74
2018
0,68
1,2
2,4
2019
0,95
1,25
2,26
2020
1,03
1,31
2,37
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3.
Alm disso, editou-se no ano 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal, que imps
vrios limites de gastos, em especial para a folha de pagamento. Um pouco antes,
em 1998, o Senado havia transferido para a Secretaria do Tesouro Nacional amplos
poderes para conceder ou negar autorizao contratao de novos emprstimos
pelos estados e municpios.
Esse conjunto de regras gerou uma situao em que o Governo Federal, mais
especificamente o Ministrio da Fazenda, adquiriu controle sobre o fluxo de crdito
a que cada estado e municpio tem acesso. Se o Tesouro Nacional no liberar a
autorizao de endividamento ou o aval da Unio para contratao de emprstimo
externo, o estado ou municpio no tem acesso a crdito.
11
Fonte: Banco Central do Brasil. Composio da Dvida Lquida do Setor Pblico srie histrica.
49
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Fonte: Banco Central do Brasil. Necessidade de Financiamento do Setor Pblico Srie histrica
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pelos estados, onde tambm havia a crena de que os gastos estaduais poderiam
ajudar na retomada da economia. Ou seja, em uma postura fiscal pouco conservadora, o Ministrio da Fazenda abandonava o controle rigoroso do endividamento
estadual e propunha uma troca de receitas de transferncias por endividamento.
A maior liberalidade para o endividamento estadual foi tambm justificada pela
necessidade de ampliao da infraestrutura. Frente aos grandes eventos esportivos
de 2014 e 2016, foram lanadas iniciativas de investimentos de construo de estdios e de mobilidade urbana.
O Grfico 13 ilustra a expanso dos fluxos anuais de emprstimos tomados
por estados e suas empresas a partir de 2008. As operaes de credito tomadas em
2009 foram duas vezes e meia maiores que as de 2008, e a partir de 2012 sofrem
nova acelerao.
No obstante o defensvel propsito de elevar o endividamento para financiar investimentos, o que parece ter ocorrido, de fato, que os novos emprstimos
acabaram financiando a expanso da folha de pagamentos. A Tabela 8 mostra isso.
O que se v nessa tabela que os investimentos cresceram logo aps o afrouxamento do endividamento em 2008. Mas o aumento teve a feio de um voo de
galinha, e j em 2011 a srie caa para a sua mdia histrica. J o gasto de pessoal
entrou em trajetria ascendente, principalmente a partir de 2011. Comparando a
composio dos gastos em 2014 com a de 2008 percebe-se que a despesa de pessoal
Grco 13 Fluxo anual de operaes de crdito contratadas pelos
estados e suas empresas: 2008 2014 (R$ Bilhes)
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responsvel por todo o aumento da despesa total (0,7 ponto percentual do PIB),
enquanto o aumento do investimento (0,1 p.p.) se deu custa de reduo de mesma
monta nas despesas de custeio.
Tabela 8 Principais componentes da despesa
pblica estadual: 2003-2014 (% do PIB)
Pessoal
Custeio
Investimento
Total
2003
5,7
4,6
0,8
11,1
2004
5,6
4,7
0,9
11,2
2005
5,6
4,9
1,0
11,5
2006
5,7
4,8
1,1
11,6
2007
5,8
4,6
0,9
11,3
2008
6,0
4,9
1,2
12,1
2009
6,3
4,8
1,4
12,5
2010
6,1
4,7
1,5
12,3
2011
6,1
4,7
1,1
11,9
2012
6,4
4,8
1,0
12,2
2013
6,5
4,8
1,3
12,6
2014
6,7
4,8
1,3
12,8
0,7
-0,1
0,1
0,7
Var. 2008-2014
Fonte: Maciel (2016b)
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Em segundo lugar, o limite mximo fixado para a despesa de pessoal toma como
parmetro a Receita Corrente Lquida (RCL). No caso dos estados, aquela despesa
no pode passar de 60% da RCL. Ocorre que tal conceito de receita bastante amplo,
abarcando tudo o que o estado arrecada. Mas h diversas categorias de despesa
que no podem ser usadas para pagamento de pessoal. Por exemplo, os royalties
e participaes especiais sobre explorao de recursos naturais ou as verbas que
so legalmente vinculadas a finalidades especficas (por exemplo, os depsitos
judiciais so vinculados modernizao do judicirio). Isso significa que, mesmo
que um estado respeite o limite de 60% da RCL, ele pode no ter dinheiro em caixa
para pagar a folha.
Pela mtrica da LRF, praticamente todos os estados esto enquadrados na
exigncia de limite de despesa de pessoal. Na realidade, contudo, sabe-se que vrios
estados esto fazendo malabarismos para pagar a folha. Evidentemente esse termmetro no est medindo corretamente a temperatura do paciente.
Em levantamento feito junto a alguns estados procuramos mensurar o peso
efetivo da folha de pagamento sobre as receitas disponveis. Assim, no numerador
da relao despesa de pessoal/receita consideramos todas as despesas efetivamente
relacionadas ao pagamento de pessoal. J no denominador, inclumos apenas as
receitas efetivamente disponveis para pagar a folha, excluindo aquelas em que
h vedao legal para tal aplicao ou que esto vinculadas a outras finalidades.
O Grfico 14 mostra a diferena entre um indicador prximo do oficial, e a
realidade dos fatos:13
Outra lacuna existente na LRF a possibilidade de um governador conceder
reajuste salarial que s entrar em vigor durante o mandato de seu sucessor. A LRF
preocupou-se em impedir os reajustes salariais s vsperas das eleies. Assim, em
seu art. 21, pargrafo nico, vedou aumentos de despesa de pessoal nos 180 dias
finais do mandato. O que muitos governadores fizeram foi conceder tais reajustes
antes do prazo de proibio, escalonando os efeitos financeiros ao longo de diversos
anos alm do trmino do prprio mandato. Vrios governadores que assumiram em
janeiro de 2015 defrontaram-se com reajustes salariais a serem concedidos j no
primeiro ms de gesto.
13
Dados similares aos que so usados para verificar o cumprimento da LRF foram obtidos nos RREO
Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e elaborados pelos autores com a gentil colaborao dos
economistas Graziela Meincheim (contadora-geral de Santa Catarina) e Pedro Juc (assessor do Senado).
A outra srie foi fornecida pelas prprias secretarias de fazenda dos estados considerados, atendendo a
pedido especfico dos autores.
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Grco 14 Razo entre o gasto de pessoal e a receita em estados selecionados, com base nos
RREO e em comparao com a receita efetivamente disponvel, em % (2015)
Grco 15 Despesa de pessoal e encargos sociais na Unio e nos estados: 2009-2015 (% do PIB)
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A guerra fiscal foi outro elemento a contribuir para a atual crise financeira dos
estados. Ao longo de dcadas foram concedidos incentivos tributrios, em especial
no mbito do ICMS, para atrao de empresas. Isso corroeu a base de arrecadao
do tributo. De fato, o Grfico 16 mostra como o ICMS perdeu importncia na carga
tributria ao longo dos anos.
Grco 16 Participao do ICMS na carga tributria total: 1990 - 2014 (%)
Enquanto a economia ia bem, as concesses de benefcios fiscais no atrapalharam o equilbrio das contas estaduais. O Grfico 17 mostra que at 2008 as
receitas primrias cresceram no mesmo passo que as despesas primrias. Contudo,
a partir de 2008, o refluxo na atividade econmica e a intensificao da poltica federal de desonerao de tributos partilhados com os estados, fez com que as receitas
convergissem para a faixa de 12,6% do PIB. As despesas, por sua vez, mantiveram
a marcha ascendente, colocando o conjunto dos estados em dficit primrio em
2014. Como j registrado na Tabela 8, a expanso de despesas foi basicamente na
rubrica de pessoal.
A partir de 2012, quando a situao de caixa comeou a piorar, devido a receitas
estagnadas e despesas ascendentes, o modelo de financiar despesas via expanso
do endividamento foi turbinado. Como j visto no Grfico 12, acima, houve grande
acelerao das operaes de crdito a partir daquele ano. Alm dessa mudana
quantitativa, houve tambm uma alterao qualitativa. O Ministrio da Fazenda
afrouxou os critrios para autorizao dos emprstimos e concesso de aval. Ainda
que, pela norma, esse sinal verde s pudesse ser dado a estados e municpios com
notas de crdito A ou B, em metodologia desenvolvida pelo prprio Ministrio,
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Fontes: Vescovi (2014), TCU Acrdo 3.403, de 2012 e Senado Federal tramitao de Resolues autorizativas.
Elaborado pelos autores
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Grco 19 Variao nominal do investimento dos estados em 2015 em relao a 2014 (%)
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Note-se que essa renegociao no se faz sem custos. O maior desses custos
de ordem reputacional. Quando da renegociao dos anos 90, anteriormente descrita,
criou-se a regra (inscrita no art. 36 da LRF) de proibio de novos socorros financeiros
dessa espcie. Essa foi uma pea central para induzir o ajuste fiscal dos estados.
Quebrar essa regra significa que novos socorros podero vir no futuro. Ainda que o
art. 36 no tenha sido expressamente revogado, a sua fora dissuasria se perdeu.
Aberta uma exceo regra, outras podero ser abertas.
H, tambm, o custo de deteriorao adicional das contas pblicas: o montante
que os estados deixarem de pagar Unio representar reduo em seus resultados
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8 A agenda de reformas
O que se procurou mostrar nas sees anteriores que chegamos ao dia do
juzo fiscal. No h mais condies de protelar as reformas necessrias: os estados
esto quebrados; a Unio s no quebrou porque tem o recurso ao financiamento
inflacionrio; a economia encolhe ms aps ms, no permitindo esperanas de
que o reequilbrio fiscal venha por meio da recuperao da receita.
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gradual convergncia das regras para os dois sexos e para todas as categorias profissionais;
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concentrar a poltica de assistncia no programa Bolsa Famlia, reduzindose o espao de programas mais caros e menos eficazes como os benefcios
da LOAS e o abono salarial. Parte do que se economizar com a reduo
desses programas pode financiar a ampliao da cobertura e do valor do
benefcio do Bolsa Famlia;
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Garantia de estabilidade apenas para as carreiras de estado, que efetivamente precisam de autonomia em relao a presses polticas nos
momentos de tomadas de deciso e regulamentao administrativa;
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PEC para alterar o inciso X do art. 37 da CF, com vistas a excluir a obrigatoriedade de reajuste anual da remunerao dos servidores. O objetivo seria
acabar com a indexao obrigatria das remuneraes, aproximando o
regime de reajuste do setor pblico daquele vigente no setor privado, em
que as condies financeiras do empregador definem a possibilidade de
haver ou no reajustes;
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Efetiva regulamentao do teto constitucional de remunerao do funcionalismo, j em tramitao na Cmara dos Deputados por meio do PL
3.123/2015;
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Revogar a vinculao do piso nacional do magistrio variao da arrecadao tributria passada, transformando-o em pisos regionais e submetendo os reajustes a efetiva disponibilidade de espao em relao ao limite
mximo de despesa de pessoal do ente pblico;
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alterao do conceito de Receita Corrente Lquida e de despesa de pessoal, com vistas a tornar mais realista o indicador despesa
de pessoal/RCL, de modo a demonstrar sociedade o real peso da
folha de pagamentos;
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Substituio da Lei 4.320, de 1964, por uma legislao mais moderna para
regular o processo oramentrio, com nfase em: estimativa realista de
despesas, vedao ao inchao do oramento pelo legislativo, racionalizao
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Substituio dos fundos constitucionais de desenvolvimento (que direcionam recursos para financiamento subsidiado a investimentos privados,
em um processo alocativo em que critrios polticos tm grande peso) por
um fundo de financiamento da infraestrutura, voltado a integrar o pas e
estimular o desenvolvimento das regies de menor renda;
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preciso reduzir o poder de fogo do Estado para realizar esse tipo de interferncia na economia. Com tal propsito prope-se:
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Maior autonomia, transparncia, blindagem a influncia poltica e responsabilizao na gesto de empresas estatais e de seus respectivos fundos de
penso. Projetos com esse teor esto em estgio avanado de tramitao
no Congresso;
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Tambm visando aproximar a contribuio sobre a folha do financiamento de benefcios previdencirios, deveria ser revogada a recente
mudana da base de clculo da tributao (a chamada desonerao da
folha), que passou a ser o faturamento da empresa, sendo desejvel
o retorno ao uso da folha de pagamento como base de incidncia;
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Buscar isonomia na tributao da renda: atualmente h ampla possibilidade de reduo da tributao por meio do uso de pessoas jurdicas,
devido no tributao de parte do lucro;
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Na tributao do lucro das empresas, unificar IRPJ e CSLL, simplificando as regras de cobrana. Aproximao dos mtodos de tributao
de lucro auferido no exterior daqueles usados internacionalmente;
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Os regimes de tributao diferenciados (SIMPLES, Microempreendedor Individual MEI e lucro presumido) geram diversas distores:
tributao cumulativa (incidncia sobre o faturamento), desestmulo
ao crescimento das empresas, tratamento desigual por tributar
igualmente empresas com diferentes margens de lucro, estmulo
ampliao do limite mximo (incorporando empresas mdias), alto
ndice de renncia fiscal. No mnimo seria necessrio mudar a base de
incidncia do SIMPLES de faturamento para valor agregado e tributar
o lucro distribudo pelas empresas desse sistema no IRPJ dos scios,
descontando-se o que j foi tributado na pessoa jurdica. Tambm
importante seria a reduo do limite de enquadramento no SIMPLES
e no MEI, para que empresas e profissionais de maior porte e renda
no pudessem usar o sistema para reduzir seus custos tributrios.
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Buscar e aderir a acordos multilaterais e bilaterais de comrcio, colocando o Mercosul em segundo plano e removendo barreiras tarifrias
e no tarifrias ao comrcio.
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REFERNCIAS
Appy, B. (2015) Por que o sistema tributrio brasileiro precisa ser reformado. Interesse
Nacional, ano 8, v. 31, out-dez 2015.
Banco Central do Brasil (2015) Fatores condicionantes da evoluo das operaes
compromissadas e fatores correlatos. Nota Bacen/Depec.
Carbone, C., Gazzano, M. (2015) Relao entre operaes compromissadas, reservas
cambiais e conta nica. A.C. Pastore & Associados. Mimeo.
Giambiagi, F. (2015) A Previdncia Social brasileira: esclarecimentos e tendncias.
Apresentao no Seminrio PUC-FIRJAN. Rio de Janeiro 19/6/2015.
Maciel, P.J. (2016a) Restos a pagar crescem 31% e explicam 2/3 da melhora do resultado
scal dos estados em 2015. Disponvel em: http://pedrojucamaciel.com/
__________ (2016b) Finanas pblicas estaduais: o processo recente de deteriorao,
suas perspectivas e as reformas necessrias. Mimeo, a publicar.
__________ (2016c) Contas pblicas estaduais em 2015: melhora do resultado primrio,
mas piora do perl scal. Disponvel em: http://pedrojucamaciel.com/
Mendes, M. (2015) A despesa federal em educao: 2004-2014. Boletim Legislativo n
26. Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa.
_________ (2016)A Lei 11.803/2008 e a relao nanceira Tesouro- Banco Central. Texto
para Discusso n 189. Ncleo de Estudos e Pesquisas da Consultoria Legislativa.
Ministrio da Fazenda (2016) Evoluo da folha de pagamento dos entes. Nota tcnica
da Assessoria Econmica do Gabinete do Ministro da Fazenda. Apresentao
do Secretrio Executivo do Ministrio da Fazenda na Comisso de Assuntos
Econmicos do Senado em 19/4/2016.
Siqueira, R.B. (2014) Nota sobre os impactos distributivos dos tributos e das transferncias
pblicas no Brasil.Mimeo. Seminrio Insperde Poltica Fiscal em 29/5/2014.
Vescovi, A.P. (2014) Endividamento dos estados. Apresentao no Seminrio Insper
de Poltica Fiscal em 29/5/2014.
Werneck, R.L.F. (2013) Abertura, competitividade e desonerao scal. In: Bacha, E.
e de Bolle, M.B. (orgs.) O futuro da indstria no Brasil: desindustrializao em
debate. Casa das Garas/ Civilizao Brasileira.
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1 Introduo
A se confirmarem as expectativas vigentes1, o PIB no binio 2015-16 ter cado
7,5%, a maior queda registrada no ps-Guerra. Mesmo para o mdio prazo, as expectativas para nossa economia no so animadoras. As previses para 2020 situam-se
em torno de 2,00%, valor medocre e claramente insatisfatrio para um pas que
precisa crescer a taxas mais elevadas de forma sustentada para aumentar o nvel
mdio de renda da populao e reduzir a pobreza e diversos outros problemas sociais.
Este artigo tem um duplo objetivo. O primeiro explicar como chegamos a essa
recesso. O segundo avaliar se a recente depreciao cambial ser capaz de estimular a economia e lanar as bases para um novo ciclo de crescimento sustentado.
Sobre a origem da recesso, h fatores exgenos que comprometeram parcialmente o desempenho do pas. A desacelerao do crescimento chins fez cair
Resultado decorrente da queda de 3,8% do PIB em 2015 e da expectativa para o crescimento do PIB, em
2016, de -3,88%. Esse valor corresponde mediana das expectativas de mercado coletadas pelo Banco
Central em 22 de abril de 2016.
77
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2.
3.
Forte depreciao cambial, que no foi seguida por uma mudana de preos
relativos. Isso implicou o empobrecimento da economia, mas no tem
levado a um aumento de competitividade. Por uma srie de rigidezes que
iremos discutir, o que se observa que o preo dos bens comercializveis
subiu pouco em relao ao dos bens no comercializveis, fazendo com
que a queda no produto do setor servios no viesse a ser compensada
por um aumento na produo industrial.
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claro que os fatores acima no so independentes uns dos outros. A depreciao cambial decorre de uma deteriorao da percepo de risco, que, por sua vez,
foi em grande parte provocada pelo modelo macroeconmico adotado. A prpria
crise poltica foi alimentada pelo mau desempenho econmico, ao mesmo tempo
que o retroalimenta pelos motivos expostos acima. Estamos, dessa forma, em um
crculo vicioso, em que o fraco desempenho da economia aumenta a percepo de
risco pas e agrava a crise poltica, aprofundando ainda mais a recesso.
Mesmo reconhecendo essa interdependncia, analisaremos isoladamente esses
trs fatores, nas trs sees que se seguem, porque entendemos que, dessa forma,
seremos capazes de compreender melhor a crise atual. A seo seguinte sumariza
os principais resultados e apresenta as concluses.
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2010
17,9
2011
18,5
2012
18,0
2013
18,4
2014
16,2
2015
14,4
Ao divulgar os resultados das Contas Nacionais Trimestrais referentes ao ltimo trimestre de 2015, o IBGE
mostrou a taxa de poupana somente a partir de 2010. Concatenando com as divulgaes anteriores,
entretanto, pode-se perceber que a taxa de poupana domstica subiu fortemente entre 2000 e 2004 (de
pouco mais de 13% do PIB para 18,3%), flutuou sem muita tendncia at 2011, quando atingiu o mximo,
e passou a cair a partir de ento, conforme mostra a Tabela 1.
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H uma pequena diferena entre o saldo em transaes correntes calculado pelo IBGE e pelo Banco
Central, mas, conceitualmente, a poupana externa ser sempre necessria para equilibrar as duas
variveis. Sobre a diferena de metodologia, ver: http://nupin.net/index.php/pt/noticias/10541-doistermometros-da-conta-corrente
6
Valores referentes a 2015, extrados do World Economic Outlook Database, de abril de 2016, do FMI,
disponvel em: http://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2016/01/weodata/weoselagr.aspx.
7
Em outras edies deste Frum analisei o caso das concesses rodovirias e de energia eltrica.
O Captulo III deste livro tambm analisa a evoluo das concesses de rodovias, onde o leitor interessado
poder se aprofundar sobre o tema. Para aprofundar sobre os desafios do setor eltrico, ver Velloso, Freitas
e Abbud (2014), e sobre concesses de rodovias, ver Velloso et al (2012).
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Contrastando, por exemplo, com termoeltricas movidas a gs, que so mais caras para serem construdas, porm mais baratas para operar.
10
Ver: http://www.investidorpetrobras.com.br/pt/relatorios-anuais/relatorio-de-administracao.
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Para se ter uma idia da defasagem, entre 2008 (quando o governo instituiu formalmente a poltica de
valorizao do salrio mnimo, adotando, por lei, a regra de reajuste baseado na inflao do ano anterior e
no crescimento do PIB de dois anos antes), o PIB per-capita aumentou 6%, enquanto o salrio mnimo real,
deflacionado pelo INPC, aumentou 27%.
12
13
Para ter direito ao abono salarial, por exemplo, o indivduo tem de ter recebido um salrio mdio inferior
a dois salrios mnimos ao longo do ano de referncia. Para o BPC, o critrio de elegibilidade a renda
familiar ser inferior a do salrio mnimo per capita.
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que haja reduo generalizada de impostos. Mas desoneraes devem ser feitas em
um contexto de reduo de gastos, do contrrio, deteriora-se o desequilbrio fiscal.
Portanto, as diferentes formas como o governo interveio na economia nos
ltimos anos prejudicaram o investimento por trs canais:
1.
2.
3.
No caso especfico da poltica industrial, seria interessante ver como os investimentos evoluram para os diferentes setores. Certamente, para aqueles que no
foram beneficiados pela poltica industrial, os investimentos devem ter sido menores.
Afinal, benefcios concedidos a alguns implicaro aumento de tributos para outros
ou desorganizao da economia, via inflao ou, em caso extremo, default da dvida.
Infelizmente, o IBGE no divulga a taxa de investimento por setor, o que permitiria avaliar o grau de efetividade das polticas setoriais. Mas provvel, diante
do desempenho da economia nos ltimos anos, e, particularmente, da indstria
de transformao, que mesmo os setores diretamente beneficiados por polticas de estmulo no tenham reagido via aumento de investimento. Provavelmente
os estmulos que receberam no foram suficientes para contrabalanar o impacto
negativo das diversas formas de interveno na economia, discutidas anteriormente.
Afinal, para investir necessria uma perspectiva de aumento contnuo de
vendas. Isso pode ocorrer tanto via atendimento ao mercado domstico, como para
exportaes (no caso de produtos comercializveis).
Se as polticas de estmulo ao consumo domstico so vistas como temporrias
ou se as perspectivas para exportao so limitadas, a empresa tender a aproveitar
os benefcios fiscais/creditcios concedidos via aumento da produo, ocupando a
capacidade instalada e no investindo em ampliao da capacidade.
Uma vez entendido o impacto da nova matriz econmica sobre o investimento,
passemos a analisar o comportamento do consumo e sua interao com o crescimento da economia.
O consumo privado cresceu fortemente entre 2004 e 2011 em decorrncia de
polticas especficas, como estmulo ao crdito para aquisio de automveis e outros
bens durveis, e do aumento da renda, seja via polticas sociais (disseminao de
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Ver: http://www.valor.com.br/brasil/3476248/risco-de-racionamento-de-energia-e-de-100-diz-brasilplural.
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Crescimento zero com plena ocupao de fatores indica uma situao de baixa taxa
de crescimento do PIB potencial.
O Relatrio Focus, pesquisa realizada pelo Banco Central junto a instituies
financeiras e empresas de consultoria, tambm mostra que as estimativas do
mercado para o PIB potencial caram. A tabela abaixo mostra a expectativa para a
taxa de crescimento do PIB quatro anos frente para diferentes anos. Essa expectativa pode ser uma proxy para o crescimento do PIB potencial pois, nesse perodo,
as frices tendem a se esvair.
De 2003 a 2012, a taxa esperada de crescimento para quatro anos frente
manteve-se em torno de 4%, mesmo em anos de mau desempenho do PIB, como
2003 e 2009. Isso significa que, para o mercado, a interpretao era de que o pas
estava diante de uma fase negativa do ciclo econmico, mas que iria retornar para
taxas mais elevadas no mdio prazo.
Tabela 2 Mediana das expectativas de mercado para a taxa de crescimento do PIB
quatro anos frente, tomadas em 15 de abril dos respectivos anos.
Projeo feita em 15 de abril de:
2003
UPIB (t+4)
4,00
2009
4,24
2012
4,00
2013
3,50
2014
2,90
2015
2,20
2016
2,00
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2016
2017
2018
2019
2020
-3,8
0,2
1,5
2,0
2,0
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Fonte: Funcex.
Mdia
Mdia
2010-2014 2015-2016
Queda
Austrlia
2,67
2,61
0,06
Brasil
3,23
-2,04
5,26
Canad
2,54
1,35
1,19
Chile
4,64
2,39
2,25
China
8,57
6,56
2,01
Colmbia
4,82
2,64
2,18
ndia
7,23
7,36
-0,12
91
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Mdia
Mdia
2010-2014 2015-2016
Queda
Mxico
3,34
2,56
0,78
Nova Zelndia
2,40
2,32
0,08
Peru
5,79
2,85
2,95
Rssia
2,82
-2,23
5,05
frica do Sul
2,44
1,37
1,07
Estados Unidos
2,06
2,70
-0,65
7,62
6,44
1,18
3,42
3,03
0,39
3,66
0,26
3,40
3,90
3,06
0,84
frica sub-sahariana
5,22
4,06
1,17
5,72
4,24
1,47
Pode-se observar que a queda prevista para o Brasil a maior no grupo apresentado, sendo similar, em magnitude, somente prevista para Rssia. Mas a taxa de
crescimento do PIB de pases exportadores de commodities da Amrica Latina, como
Chile, Peru e Colmbia dever cair mais de 2 percentuais. Mesmo pases desenvolvidos, mas exportadores de commodities, como o Canad, devero desacelerar neste
binio. Na mdia, o crescimento de pases emergentes e em desenvolvimento cair
de 5,7% para 4,2% entre os dois perodos.
Cotejando o desempenho de nossa economia com o das demais, pode-se
concluir que a desacelerao mundial claramente insuficiente para explicar o
hiato do produto formado. necessrio investigar causas domsticas que tenham
contribudo para amplificar a crise econmica.
Um importante agravador da crise foi a depreciao cambial, pois levou a um
ajuste muito rpido dos preos relativos, que no se traduziu ainda em ganhos de
competitividade e desorganizou a economia. Na prxima seo iremos discutir com
maior profundidade a reao do setor real a essa importante mudana de preos
relativos.
Alm da depreciao cambial, destacamos trs outras causas que so interrelacionadas entre si e, em parte, com o prprio modelo de poltica econmica:
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17
J aps os cortes do incio do ano, a Petrobras planejava investir USD 98 bilhes no perodo 2015-2019, ou
USD 20 bilhes por ano, aproximadamente. Em reais, isso equivalia a R$ 80 bilhes, considerando a cotao do
incio de janeiro, quando o plano foi anunciado. Como o investimento no Brasil de cerca de R$ 1 trilho por
ano, chega-se aos 8%. Esse percentual exclui os impactos indiretos decorrentes de suas encomendas.
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impacto da crise ainda mais importante: sem apoio poltico, a Presidente no conseguiu aprovar medidas que poderiam tirar o Pas da crise, mas que so impopulares
no curto prazo. Trata-se de medidas que reduziriam alguns direitos, como tornar
mais rgidos os critrios para aposentadoria ou outras tantas reformas sugeridas
no Captulo I deste livro. Para agravar ainda mais a situao, no muito claro se a
Presidente e seu partido apoiam tais medidas.
J discutimos o impacto sobre a crise da deteriorao dos termos de troca; da
operao lava-jato e da crise poltica. O quarto elemento provocador da crise (sendo
o terceiro associado diretamente a problemas domsticos) foi a correo de preos
relativos. O caso mais evidente foi da energia eltrica, que subiu 51% em 2015, aps
diversas tentativas populistas de manter seu preo artificialmente baixo. A gasolina
no subiu to intensamente, mas, diante da forte queda no preo internacional do
petrleo, era de se esperar uma queda no preo domstico. Houve tambm reajustes
elevados para gua e transporte urbano. No conjunto, a inflao dos preos administrados foi de 18,08% em 2015.
Como a poltica monetria foi notoriamente relaxada ao longo do primeiro
mandato da Presidente Dilma, com a inflao situando-se sempre mais prxima do
limite superior do intervalo de tolerncia do que do centro da meta, quando houve
o choque de preos administrados em 2015, a inflao subiu muito alm daquele
limite e atingiu 10,67%, primeira vez com dois dgitos desde 2002.
Apesar de no se poder dizer que a atual poltica monetria seja intransigente
com o aumento da inflao, h conscincia de que no se pode deixar a inflao
se acomodar no patamar atual, sob o risco de escalada de preos, como ocorreu
a partir da segunda metade dos anos 1970, e que culminou com a hiperinflao
15 anos mais tarde. Por esse motivo, o Banco Central no pode executar uma poltica
monetria contracclica clssica, reduzindo a taxa de juros de forma a estimular
a economia. A baixa credibilidade do Banco Central obriga-o a manter a taxa de
juros em patamares relativamente elevados e, ainda assim, no suficiente para o
mercado acreditar que a inflao voltar para o centro da meta (atualmente de 4,5%
ao ano) em um horizonte razovel de tempo. Com inflao alta e incerta, o setor
privado sente-se ainda menos confortvel para investir.
Em resumo, a conduo inadequada da poltica monetria quando a situao
do pas no estava to ruim, levou-nos a um cenrio de difcil soluo: os juros tm
de ser mantidos altos, prejudicando a atividade econmica, trazendo como nico
benefcio evitar que os preos entrem em uma dinmica desfavorvel, que conduza
hiperinflao. No se espera da atual poltica monetria que ela consiga trazer a
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inflao para o centro da meta no mdio prazo. De acordo com o Relatrio Focus do
Banco Central, em 15 de abril de 2016, a mediana das expectativas para o IPCA de
2020 era de 5,0%, ou seja, 0,5 ponto percentual acima da atual meta.
As condies da poltica fiscal so ainda mais graves. verdade que o modelo
pr consumo, combinado com interveno estatal, tende a gerar contas pblicas
desequilibradas. Afinal, parte essencial das polticas de estmulo ao consumo, como
os programas de transferncia de renda, so financiados pelo setor pblico. Mas a
deteriorao que se observou no pas foi muito intensa e rpida. Devido a idiossincrasias contbeis18, somente a relao dvida lquida/PIB vem se mantendo estvel
nos ltimos anos, em torno de 35% do PIB. J a relao dvida bruta/PIB aumentou
8 pontos percentuais entre janeiro e dezembro de 2015, atingindo 66,5% do PIB.
O uso de prticas contbeis criativas ao longo do primeiro governo Dilma19 torna
difcil fazer comparaes intertemporais mais precisas. Ainda assim, houve clara
deteriorao do resultado primrio e, desde 2014, o resultado tem sido negativo.
A combinao de crise poltica e crise econmica levam a um crculo vicioso.
O fraco desempenho do PIB faz a arrecadao cair. A maior fragilidade das contas
pblicas torna mais difcil a recuperao da economia, desestimulando o consumo
e o investimento. O desempenho ruim, por sua vez, torna mais difcil para o governo
conseguir consenso poltico para implementar uma agenda de ajuste, pois programas
de ajuste usualmente implicam perda de bem estar no curto prazo, ainda que os
benefcios no mdio e longo prazos compensem.
Infelizmente, o problema vai alm de contas ruins. Envolve credibilidade. Os
Grficos 5 e 6 mostram o resultado da pesquisa Focus para a expectativa do mercado
para o resultado nominal das contas pblicas. Os resultados referem-se s expectativas coletadas entre abril de 2014 e maro de 2016, para os anos de 2015 a 2018.
Os grficos contm duas retas verticais mostrando pontos importantes da histria recente. O primeiro 27/10/2014, um dia aps a reeleio da presidente. Como se
observa, as expectativas para os resultados fiscais para 2015 (e, em menor grau, para
2016) deterioraram-se fortemente. Isso mostra a pouca credibilidade que o governo
possui junto ao mercado. A segunda linha refere-se a 31/08/2015, quando o governo
enviou para o Congresso Nacional lei oramentria prevendo dficit primrio em 2016.
18
A diferena entre dvida lquida e bruta deve-se, basicamente, s reservas internacionais e o crdito junto
ao BNDES. Como o setor pblico credor lquido em dlar, quando o real se desvaloriza, a dvida lquida
cai porque os ativos do setor pblico passam a valer mais. Em relao ao crdito junto ao BNDES, teria sido
mais transparente se tivessem feito uma capitalizao do Banco.
19
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Grco 5 Expectativas para o resultado primrio de 2015 a 2020, coletadas entre 2/4/2014 a 1/4/2016.
Grco 6 Expectativas para o resultado nominal de 2015 a 2020, coletadas entre 2/4/2014 a 1/4/2016.
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PIB
Consumo
das Famlias
Consumo
do Governo
Formao Bruta
de Capital Fixo
Exportao
Importao
2010.I
1,6
1,4
0,9
3,3
9,6
12,8
2010.II
1,8
1,1
0,6
0,8
0,4
2,1
2010.III
1,1
2,2
1,0
2,6
3,3
7,4
2010.IV
1,1
1,9
0,4
1,0
-0,2
0,4
2011.I
1,0
0,9
0,9
2,5
0,9
1,2
2011.II
1,4
1,4
0,9
2,0
2,5
4,2
2011.III
-0,1
-0,4
-0,4
0,7
1,5
0,9
2011.IV
0,2
0,4
-0,2
0,3
-0,7
3,7
2012.I
0,0
1,4
2,2
-0,1
0,5
-5,2
2012.II
0,8
0,8
0,3
-0,8
-3,3
2,5
-3,2
2012.III
1,5
1,4
-0,5
-0,2
0,8
2012.IV
0,2
1,1
0,9
1,9
2,5
4,7
2013.I
0,5
0,4
-0,6
1.9
-1,3
4,2
2013.II
1,5
1,3
1,2
4,2
3,5
1,3
2013.III
0,6
0,7
0,8
-0,3
-2,1
-1,6
2013.IV
-0,2
-0,3
1,1
-1,4
4,1
-0,1
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PIB
Consumo
das Famlias
2014.I
0,6
1,1
Consumo
do Governo
-0,8
Formao Bruta
de Capital Fixo
Exportao
Importao
0,0
-1,8
1,2
-2,2
2014.II
-1,3
-0,7
0,3
-3,9
-0,8
2014.III
-0,1
0,1
0,6
-2,3
3,4
3,2
2014.IV
0,1
1,2
-0,6
-0,9
-11,5
-6,2
2015.I
-0,8
-2,1
-0,7
-3,2
13,6
-0,1
2015.II
-2,1
-2,2
0,4
-7,4
3,1
-8,3
2015.III
-1,7
-1,5
0,3
-4,4
-2,4
-7,2
2015.IV
-1,4
-1,3
-2,9
-4,9
-0,4
-5,9
O consumo das famlias demorou mais a cair, e caiu menos do que o investimento. Consumo cair menos que investimentos usual em recesses20. O que
diferencia a crise atual foi a demora para o consumo reagir. Provavelmente, isso se
deve demora que o mercado de trabalho teve em apresentar sinais de deteriorao21. Como o Grfico 3 mostrou, dezembro de 2014 foi o recorde de menor taxa
de desemprego. Houve aumento de renda real (2,7% comparando a mdia do ano
com a mdia de 2013) e basicamente estabilidade no nvel de emprego (em verdade,
houve queda de 0,1%)22.
Em 2015, no cenrio ps-eleitoral, o mercado de trabalho passou a dar sinais
mais inequvocos de que estava se ajustando. No incio do ano, a taxa de desemprego
j estava aumentando. Ao longo de todo o ano passado, tanto os salrios reais como
o nvel de ocupao caram (3,7% e 1,6%, respectivamente), fazendo com que a massa
salarial casse mais de 5%. A deteriorao das perspectivas futuras e a reduo e
encarecimento do crdito foram outros fatores que contriburam para desestimular o
consumo. Somados, esses fatores fizeram com que o consumo passasse a apresentar
20
Sobre o comportamento dos componentes do PIB ao longo do ciclo econmico, ver Romer (2006).
21
Possveis explicaes para a reao lenta do mercado de trabalho so: demora das empresas para demitir,
esperando os resultados da eleio (talvez imaginassem que, se a oposio vencesse, a crise seria mais
suave e no precisariam demitir seus empregados); reduo da oferta de trabalho, que contribuiu para
pressionar os salrios; aumento real do salrio mnimo; e percepo equivocada da situao econmica
do Pas.
22
O desemprego caiu porque, talvez em funo de boas expectativas, mais pessoas saram da fora de
trabalho, ou seja, no estavam trabalhando e nem estavam procurando emprego. Dessa forma, a queda
na taxa de desemprego no incompatvel com a reduo no nmero de ocupados.
100
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23
Ver: http://www.dgabc.com.br/Noticia/1554042/setorexterno-tem-pouco-potencial-como-alavanca-do-pib
-diz-economista-da-fgv e http://exame.abril.com.br/economia/noticias/com-dolar-tao-alto-as-exportacoespodem-salvar-o-brasil. Esses textos mencionam outros aspectos que podem reduzir o impacto do cmbio
sobre a recuperao da economia, como a depreciao de outras moedas frente ao dlar.
24
Uma anlise sobre o impacto do preo internacional das commodities sobre a cotao do real pode ser
vista em Melo (2010).
101
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pelos erros da poltica econmica). Dessa forma, o preo em reais recebido pelos
exportadores de commodities tende a flutuar bem menos do que a taxa de cmbio.
O outro setor com potencial de exportao a indstria de transformao. Em
nosso entendimento, o principal obstculo para que a depreciao cambial leve ao
crescimento sustentvel da economia o fato de nosso modelo de baixa poupana
impor srios limites ao crescimento da indstria de transformao. possvel que,
superadas algumas rigidezes de curto prazo, a indstria de transformao cresa,
ocupando a capacidade ociosa existente. Mas, uma vez que a economia passe a
operar com plena capacidade, as perspectivas de crescimento so mnimas. A Seo
II.2 j mostrou que nosso modelo econmico implica baixo nvel de investimento
para a economia como um todo. Mostraremos agora que isso particularmente
verdadeiro para a indstria de transformao.
Para entender porque o modelo pr-consumo tende a desestimular investimentos, devemos observar o movimento dos preos relativos. Quando os gastos da
economia superam a sua produo, a nica forma de atender ao excesso de demanda
importando. Havendo condies externas favorveis (leia-se, com o mundo disposto
a financiar o Brasil), os preos relativos se movimentam na direo de garantir que o
real se valorize, tornando as importaes mais baratas. A apreciao do real se d por
meio de mudana nos preos relativos entre bens comercializveis chamaremos,
para simplificar, de bens industriais e de no comercializveis, que chamaremos,
tambm para simplificar, de servios. No trataremos aqui do setor produtor de
commodities25, que tambm so comercializveis, porque, conforme j comentamos,
o Brasil apresenta enormes vantagens comparativas em sua produo, de forma
que, mesmo havendo apreciao da taxa de cmbio, o Pas permanece competitivo
e mantm elevados nveis de exportao.
Se a demanda aumenta alm da capacidade de oferta da economia, a tendncia
o preo dos servios subir mais rapidamente do que o da indstria. Afinal, por
no serem comercializveis, os servios no sofrem concorrncia externa. Quando
o preo dos servios sobe (em relao ao dos bens industriais), os fatores produtivos
se dirigem para o setor, fazendo com que sua participao no PIB aumente, custa
da participao da indstria de transformao. O Grfico 7 mostra a evoluo dos
preos relativos (mensurada pela relao entre o deflator implcito da indstria de
transformao/deflator implcito do setor servios) e a participao da indstria
de transformao no PIB.
25
Em verdade, parte importante das commodities formada por bens industrializados ou semiindustrializados, como o ao, farelo de soja, acar e o suco de laranja.
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Fontes: Banco Central do Brasil (saldo em transaes correntes) e IBGE (contas nacionais), dados trabalhados pelos autores.
No era de se esperar que as duas sries apresentassem o mesmo resultado. O IPCA mostra a evoluo
dos preos ao consumidor, enquanto o preo do deflator implcito est associado produo. Alm disso,
no caso do deflator, utilizamos a relao preo da indstria de transformao/preo dos servios. J para o
IPCA, utilizamos a relao preo dos bens comercializveis (que no se limita indstria de transformao)/
bens no comercializveis (que no se limitam aos servios).
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REFERNCIAS
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2013. Disponvel em: https://mansueto.wordpress.com/2013/01/08/sobre-truques-scaise-a-contabilidade-criativa/.
MELO, Alisson Curtela de. Anlise do impacto de choques nos preos internacionais das
commodities sobre a inao brasileira. Dissertao de Mestrado. Mestrado em Economia do
Setor Pblico, Departamento de Economia, Universidade de Braslia, Braslia. 2010. Disponvel
em: http://www.mesp.unb.br/images/dissertacoes/2010/Alisson%20Cur%C3%A1tola%20
de%20Melo_Disserta%C3%A7%C3%A3o.pdf
MENDES, Marcos. O que contabilidade criativa? Blog Brasil, Economia e Governo, 2014. Disponvel
em: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2014/02/17/o-que-e-contabilidade-criativa/
VELLOSO, Raul; Csar Mattos, Marcos Mendes e Paulo Springer de Freitas: Infraestrutura, os caminhos
para sair do buraco. Rio de Janeiro: INAE. 2012. 136 p. Disponvel em: http://www.raulvelloso.
com.br/category/livros/
VELLOSO, Raul; Paulo Springer de Freitas; Marcelo Caetano e Jos Oswaldo Rodrigues: Na crise,
Estado e ajuste scal permanente: por que e como aumentar a poupana pblica para
viabilizar o crescimento sustentado no Brasil. Rio de Janeiro: Frum Nacional, 2013.
Verso preliminar disponvel em: http://www.raulvelloso.com.br/por-que-e-como-aumentar-apoupanca-publica-para-viabilizar-o-crescimento-sustentado-no-brasil/.
VELLOSO, Raul e Paulo Springer de Freitas. Os limites de nosso modelo de crescimento. Frum
Nacional, Rio de Janeiro. Maio de 2014. Disponvel em: http://www.raulvelloso.com.br/oslimites-de-nosso-modelo-de-crescimento-2/
VELLOSO, Raul; Freitas, Paulo Springer de Freitas e Omar Abbud: Energia eltrica a caminho do
estrangulamento. Rio de Janeiro: Frum Nacional, 2014. 256 p. Disponvel em: http://www.
raulvelloso.com.br/category/livros/
ROMER, David. Advanced Macroeconomics. McGraw-Hill Irwin. Estados Unidos. 3 Edio. 2006.
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PARA DESTRAVAR O
INVESTIMENTO EM RODOVIAS
Raul Velloso
1 Introduo
O objetivo deste captulo analisar os principais problemas associados ao
programa de concesses de infraestrutura no Brasil, em especial, s concesses de
rodovias. A motivao desse trabalho decorre da constatao de que a m qualidade
do programa de concesses tem limitado a evoluo da infraestrutura no pas, reconhecidamente um dos principais entraves ao nosso desenvolvimento.
Alm desta Introduo, este captulo contm mais trs sees. A prxima
descreve o estado da infraestrutura no Pas. Como veremos, o Brasil investe pouco
em infraestrutura, seja qual for o parmetro que adotemos: nosso histrico, comparao com outros pases ou o investimento necessrio. Discutiremos tambm porque
importante investir em infraestrutura em geral, e em rodovias em particular. H
fortes evidncias de que investimento em infraestrutura aumenta a produtividade
mdia, desconcentra renda e contribui para a maior competitividade da economia.
As duas sees seguintes discutem as principais causas que tm prejudicado
o investimento em rodovias. Na primeira, discutiremos problemas institucionais:
planejamentos mal elaborados e sem credibilidade, ausncia de uma agncia
111
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reguladora que seja autnoma de facto subordinao dos interesses logsticos aos
do Ministrio da Fazenda, entre outros.
Posteriormente, analisaremos o desenho dos contratos de concesso, mostrando
como a proibio de apresentao do plano de negcios nos procedimentos licitatrios d margem ao que a literatura denomina comportamento oportunista por
parte do regulador. De forma simplificada, esse comportamento significa o Estado
impor seu poder para ou alterar regras contratuais a seu favor, reduzindo a rentabilidade ex post do negcio. No curto prazo, tais aes podem render generosos
ganhos polticos para os governantes. No longo prazo, contudo, reduz-se a oferta
de concessionrias e a tendncia ser encarecimento dos servios oferecidos, ou
deteriorao de sua qualidade.
Por fim, as Concluses sumarizam o texto e apresentam os principais resultados.
Este captulo baseia-se nos trs primeiros captulos de Velloso, Raul: Investimento em Infraestrutura no
Brasil: continuar investindo, apesar do ajuste. Rio de Janeiro: Frum Nacional, 2015.136 p.
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Tabela 1: Evoluo do investimento agregado e em infraestrutura no Brasil, por dcada, como % do PIB
Investimentos (% PIB)
Infraestrutura/Total
Infraestrutura
Total
(%)
Dcada de 1970
5,4
22,9
23,7
Dcada de 1980
3,6
21,0
17,2
Dcada de 1990
2,3
18,8
12,2
Dcada de 2000
2,2
18,9
11,4
Dcada de 2010*
2,4
22,3
10,8
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Pblico
Privado
1980-89
5,0%
3,7%
1,3%
1990-99
2,3%
1,3%
1,0%
2000-06
2,2%
1,2%
1,0%
No dispomos de dados para o investimento em infraestrutura em 2015. Entretanto, pelo comportamento do investimento agregado, que caiu de 20,2% do PIB para
18,2% entre 2014 e 2015, o mais provvel que o investimento em infraestrutura
tenha cado tambm. O cenrio para 2016 igualmente desanimador. O Brasil j
investe pouco em infraestrutura. Em um contexto de ajuste fiscal, restrio ao crdito,
baixa liquidez, alm dos problemas de governana a serem descritos na Seo III.3,
o cenrio mais provvel de baixa taxa de investimento em infraestrutura nos
prximos anos, tanto por parte do setor pblico, como do setor privado.
Diante de to baixos nveis de investimento, no de se estranhar que nossa
infraestrutura seja deficiente, quantitativa e qualitativamente. O relatrio de competitividade global do Frum Econmico Mundial 2015/16 (World Economic Forum, 2014),
vem sistematicamente mostrando como nossa infraestrutura deficiente. No geral,
nossa infraestrutura foi a 74 da lista (em um total de 140 pases), aproximadamente a
mesma posio da competitividade do Pas (onde ficamos na 75 posio). Entretanto,
esse resultado deveu-se, em grande parte, s dimenses do Brasil, como oferta de
assentos em avies (disponibilidade * km), ou a aspectos quantitativos, como nmero
de celulares por habitante. Na avaliao qualitativa, nossa infraestrutura amargou
o 123. Para a qualidade de nossas rodovias, nossa nota foi 2,7, em um mximo de
7, o que nos colocou na 121 posio.
Outros estudos igualmente concluem que a infraestrutura no Brasil de baixa
qualidade. Para Donaubauer et al (2014), obtivemos a 65 posio em um total de
140 pases. Segundo Caldern e Servn (2010), para o qinqnio 2001-05, o ndice
de qualidade da infraestrutura brasileira era inferior mdia latinoamericana e
substancialmente inferior dos pases de renda mdia.
2
Os nmeros de Caldern e Servn diferem daqueles apresentados por Bielschowky e Frischtak e Davies.
Trata-se de algo comum quando se discutem sries histricas de investimento. Em primeiro lugar, revises
das contas nacionais podem alterar significativamente as sries. Em segundo lugar, o investimento pode
ser medido por valores correntes ou por preos constantes de um ano base. Nesse ltimo caso, mantmse os preos relativos (de bens de investimento em relao ao dos demais bens da economia) do ano base.
Por esse motivo, avaliaes de sries de investimento devem ser feitas prestando-se mais ateno para a
ordem de grandeza dos nmeros e de sua evoluo, do que o valor exato do indicador.
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De acordo com dados do Banco Mundial, para os indicadores ligados a telecomunicaes (acesso banda larga e internet, populao com celulares e linhas
fixas), o Brasil est relativamente bem. No caso da banda larga, internet e linhas
fixas, estamos bem abaixo da mdia dos pases da OCDE, mas prximos da mdia
dos pases de renda mdia alta. No caso de celulares, apresentamos densidade at
superior da mdia dos pases da OCDE. Apresentamos tambm bom desempenho
em relao ao acesso eletricidade e gua tratada, com quase 100% da populao
atendida.
Se o acesso rede de energia eltrica est quase universalizado no Brasil, o
consumo de energia e a qualidade do servio oferecido (mensurado pelas perdas)
esto abaixo da mdia dos pases de renda mdia alta e substancialmente abaixo
dos resultados observados nas economias desenvolvidas. J em relao s rodovias, tanto a quantidade, como a qualidade (medida pelo percentual de rodovias
pavimentadas) so ruins. A qualidade dos portos nacionais tambm inferior de
pases de renda semelhante nossa, e substancialmente menor da observada no
leste asitico e em pases desenvolvidos.
Pesquisa CNT Rodovias 2015 (CNT, 2015) avaliou a qualidade de 100.763 mil km
de rodovias no Brasil e constatou que menos da metade 42,7% podia ser classificada como tima ou boa. Essa proporo, contudo, esconde enorme diversidade.
Das rodovias administradas pelo setor pblico, apenas 34,1% esto bem avaliadas,
ante 78,3% nas rodovias privadas.
A reduo do volume de investimentos, e em particular, de infraestrutura ao
longo das dcadas pode ser explicado por uma srie de motivos, relacionados tanto
a oferta de fundos (leia-se, poupana) quando demanda para uso desses fundos,
canalizando-os em investimento. Vrios desses motivos so estruturais, mas, em
larga medida, foram exacerbados nesta dcada, conforme descrevemos no Captulo
II deste livro: o modelo macroeconmico baseado em baixa gerao de poupana
um importante fator limitante do investimento. Nas prximas duas sees, abordaremos o problema sob a perspectiva dos desestmulos para investir. Trata-se de
uma situao paradoxal, onde o governo no dispe de recursos para investir e, ao
mesmo tempo, cria dificuldades para a atuao do setor privado. Entre os fatores
desestimulantes, citamos o planejamento ruim e de pouca credibilidade; a falta
de governana; as instituies fracas e pouco transparentes, e um governo que
apresenta elevada probabilidade de adotar aes oportunistas, conferindo pouca
segurana aos investidores.
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Dlar PPP o dlar medido em paridade de poder de compra. Trata-se de uma medida que busca
incorporar a diferena de custo de vida entre os pases no clculo dos rendimentos.
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No Captulo II reconhecemos que a contribuio das exportaes dever ser muito importante na atual
crise, onde h forte ociosidade no uso dos fatores de produo. No longo prazo, contudo, mudanas
estruturais, capazes de aumentar a taxa de poupana, sero mais importantes.
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Entretanto, diante da atual crise fiscal (ver Captulo I), o Estado apresenta
baixssima capacidade de mobilizar recursos e investir diretamente. necessrio
ampliar o programa de concesses, no s para trazer os recursos privados para o
setor, como para permitir maior ganho de eficincia. As sees que seguem discutiro os principais problemas que tm impedido uma efetiva participao do setor
privado no provimento de infraestrutura, notadamente nas concesses de rodovias.
O termo expropriao aqui deve ser entendido de forma bastante genrica, constituindo qualquer
ao, por parte do poder concedente, capaz de alterar a remunerao contratualmente prevista para o
empreendimento.
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Para as seguintes rodovias: BR-101, BA; BR-262, ES/MG; BR-153, TO/GO; BR-050, GO/MG; BR-163, MT; BR163, MS/ BR 262, MS/ BR-267, MS; BR-060 DF/GO/ BR-153 GO/MG/ BR-262 MG; BR-116 MG; BR-040 DF/
GO/MG.
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Haveria leiles para trechos das seguintes rodovias: BR-163 MT/PA; BR-364/060 MT/GO e BR-364 GO/MG;
BR-476/153/282/480 PR/SC; e BR 101 RJ Ponte Rio-Niteri.
Em verdade, o contrato para a explorao da Ponte Rio-Niteri foi assinado em maio, mesmo ms em que
foi feita apresentao prevendo os demais leiles.
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Esse nmero inclui tanto as concesses como os projetos a serem implementados diretamente pelo
setor pblico.
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ocupadas interinamente havia mais de trs anos. Em maro de 2016, nada menos
que dois, dos cinco cargos de Diretor com assento na Diretoria Colegiada da ANTT,
estavam vagos.
Uma agncia reguladora autnoma tem papel fundamental na administrao
de uma concesso, pois, diante das diversas falhas de mercado, como elevada assimetria de informaes (em que o concessionrio conhece seus custos melhor do
que o governo), monoplio natural (que aumenta o poder de barganha do prestador
do servio), e possibilidades de comportamento oportunista por parte do regulado
e do poder concedente, uma agncia autnoma o rgo capaz de contrabalanar
tantos interesses, frequentemente antagnicos, conseguindo um equilbrio entre
o interesse do consumidor (onde se privilegiam modicidade tarifria e servios de
qualidade) e da concessionria (onde o ponto obter remunerao adequada pelos
servios prestados).
Quando a agncia reguladora est fraca, outros rgos do governo tendem a
assumir suas atribuies, se no de jure, pelo menos de facto. Quando isso ocorre,
com as decises passando a ser tomadas por rgos com menor grau de autonomia,
aumenta-se a probabilidade de captura, seja para atender aos interesses do regulado,
seja do regulador.
A questo de usurpao de atribuies vai alm da fraqueza da ANTT. Conforme
apontou o Relatrio da Comisso de Infraestrutura do Senado, o planejamento das
concesses das infraestruturas de transportes, que em tese deveria ser discutido no
Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transportes (Conit)11, aparentemente,
tem sido arquitetado com um vis fiscal no Ministrio do Planejamento, e no com
um vis logstico nos Ministrio dos Transportes, SAC ou SEP.
Ribeiro (2014) tambm chama a ateno para o mesmo problema, porm em
outro contexto. Em uma conversa com tcnico da ANTT, questionou a adequao
de no fixar a TIR marginal j no contrato de concesso, deixando-a para definio
a posteriori, ao longo do contrato (os problemas advindos dessa deciso sero
discutidos na prxima seo). Segundo esse tcnico, o motivo era que, se fosse
definido de imediato, o Ministrio da Fazenda iria querer definir a taxa, observando,
provavelmente, convenincias fiscais ou polticas. Ou seja, h uma percepo de
invaso de competncia pelo Ministrio da Fazenda sobre decises do Ministrio
11
O Conit tem por atribuies propor ao Presidente da Repblica polticas nacionais de integrao dos
diferentes modos de transporte de pessoas e bens e medidas que propiciem a integrao dos transportes
areo, aquavirio e terrestre, bem como a harmonizao das respectivas polticas setoriais.
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dos Transportes ou da agncia reguladora. Alm disso, constata-se a interferncia do TCU com determinaes para a alterao dos estudos de viabilidade antes
da ocorrncia dos leiles.
Esse tipo de intromisso pode trazer srias consequncias para o processo
licitatrio. Por exemplo, a deciso do critrio de outorga tem importantes implicaes
sobre a concesso. Quando o licitante vencedor aquele que oferece menor tarifa,
gera-se um trade-off em que o potencial ganho com modicidade tarifria pode ser
anulado por comportamento oportunista por parte das concessionrias, que acabam
no entregando as obras no prazo ou pressionando por renegociao dos contratos.
Esse problema foi amplamente debatido em trabalho anterior (Velloso et al, 2012).
J quando o critrio de outorga baseado no maior valor oferecido, as tarifas
tendem a ser mais altas, porm, h um maior comprometimento por parte da
concessionria, tendo em vista que ela, ao desembolsar um valor significativo no
curto prazo, ficar mais comprometida com o provimento dos servios.
H tambm consideraes logsticas que podem direcionar o processo licitatrio.
Pode ser de interesse ampliar o trfego em um corredor logstico em detrimento de
outro. Por exemplo, para estimular o maior uso de um porto que se encontra ocioso.
Nesse caso, faz sentido criar incentivos para que a tarifa do pedgio seja mais barata
naquele corredor que se quer incentivar. Consideraes fiscais, contudo, podem
recomendar que a licitao desse corredor seja feita com base no pagamento pela
outorga (em vez de ser por menor tarifa), encarecendo os pedgios.
Em resumo, a deciso em se adotar um ou outro critrio deve ser tomada
levando-se em considerao os aspectos logsticos e a qualidade do servio esperada, e no, por exemplo, se o governo est necessitando de fazer caixa. Mesmo
que a Fazenda acabe no fazendo valer suas intenes12, o rudo provocado gera
incertezas desnecessrias e ineficientes. As empresas incorrem em custo fixo para
analisarem os leiles e estabelecerem suas estratgias de participao. Quanto
mais se alteram as regras, menos esse custo fixo pode ser diludo entre diferentes
licitaes, reduzindo a capacidade de as empresas ofertarem preos menores
(ou valores de outorga mais altos). No se trata de defender imutabilidade das regras.
O que se deve evitar que as regras tenham de ser adaptadas a demandas que no
tenham relao direta com o objeto de licitao, como o caso da necessidade de
o governo fazer caixa.
12
O ento Ministro Joaquin Levy sugeriu alterar o critrio de outorga para os leiles de projetos de
infraestrutura, com motivao predominantemente fiscal. Veja, por exemplo: http://g1.globo.com/
economia/noticia/2015/06/nova-fase-de-programa-preve-r-1984-bilhoes-para-infraestrutura.html
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Recentemente, para o leilo dos aeroportos de Salvador, Porto Alegre, Florianpolis e Fortaleza, decidiu-se que o leilo seria pelo critrio de maior valor de outorga
(como ocorreu com os demais aeroportos privatizados), e que 25% do valor ofertado
teria de ser pago vista13. Nos leiles anteriores, esse valor era pago em parcelas
anuais iguais (corrigidas pela inflao), ao longo de todo o contrato de explorao.
Provavelmente, a deciso de se exigir o adiantamento de 25% do valor da outorga
est mais associada a consideraes fiscais do que melhoria dos procedimentos
licitatrios.
Na prtica, a antecipao do valor de outorga equivale a uma operao de
crdito: o governo recebe hoje aquilo que receberia a prazo, ao longo dos anos. Ocorre
que, via de regra, as licitantes enfrentam maior dificuldade para se financiarem do
que o governo. O custo de oportunidade da antecipao dos pagamentos, portanto,
maior para essas empresas do que para o setor pblico. Dessa forma, a antecipao
das receitas implica um emprstimo caro que o governo est tomando. Para o governo
seria mais barato se endividar pagando a taxa Selic e, com a receita decorrente
do maior valor de outorga que receberia ao longo dos anos, poderia pagar esses
emprstimos. Apesar da maior racionalidade de se exigir o pagamento da outorga a
prazo, uma viso imediatista e a convenincia de no afetar diretamente as contas
pblicas podem ter sido fatores determinantes pela opo de pagamento vista.
Outro problema relatado por participantes do setor a desorganizao administrativa dos ministrios. Trata-se, evidentemente, de opinies no sistematizadas e
sem rigor cientfico, mas que no deixam de expressar uma percepo negativa que,
certamente, interfere na segurana dos negcios. Os problemas de planejamento
e projetos citados anteriormente sugerem problemas administrativos srios. H,
contudo, poucos trabalhos que analisam de forma sistemtica o problema de m
governana.
Almeida (2014) apresenta um dos poucos estudos sobre o tema. O autor tabula
um questionrio feito pelo Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento
(Sigplan) por ocasio da avaliao anual do PPA (Plano Plurianual de Investimentos)
em 2008. Naquele questionrio, foi perguntado aos gestores de programas quais as
restries que interferiram no desempenho das aes de maior impacto e, consequentemente, no alcance dos objetivos do programa. Como essa pergunta no foi
feita nos anos seguintes, no foi possvel acompanhar os resultados ao longo do
tempo.
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Podemos contrastar a situao da rodovia com a de uma fbrica. Uma vez construda a rodovia, no h
como mud-la de lugar. J quando um empresrio investe em uma fbrica, ainda que tambm existam
fortes custos afundados, pelo menos parte importante do equipamento (e mesmo da planta) pode ser
transferida para outros locais. Nesse caso, o governante ter menos poder para tentar forar renegociaes
contratuais que prejudiquem o empresrio.
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Mesmo que um governante, do ponto de vista individual, no seja prejudicado pelos problemas futuros,
pois j estar fora do governo, o partido a que pertence ser e, havendo um mnimo de viso de longo
prazo, pressionar o governante para no instituir polticas populistas.
16
Ver: http://www.parana-online.com.br/editoria/politicanews/67381/?noticia=GOVERNO+NEGOCIA+
COM+MAIS+DUAS+CONCESSIONARIAS
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previsto; ii) esse fato no previsto est associado a um risco que no de responsabilidade da concessionria.
Essas condies incluem tanto riscos como investimentos no previstos no
Plano de Explorao Rodoviria (PER), plano que detalha os investimentos que a
concessionria se compromete a realizar ao longo da concesso.
Na prxima subseo discutiremos em maior detalhe a racionalidade da
alocao de riscos e da recomposio do equilbrio econmico financeiro dos
contratos. Ao definir os parmetros dessa recomposio, o poder concedente pode
criar mecanismos que faam com que ela seja feita de forma a no remunerar
adequadamente a concessionria. Ainda assim, pode ser de interesse da contratada
manter-se no negcio por um raciocnio similar ao apresentado na seo III.4.a:
mesmo no recuperando seus gastos com investimentos adicionais, o prejuzo
decorrente rescindir o contrato pode ser maior do que se continuar.
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Os contratos da 3 Etapa do PCRF tambm prevem o reequilbrio pelos chamados fator D e C. O fator
D refere-se a investimentos no entregues ou entregues com qualidade inferior contratada (levando
a descontos na tarifa), ou a investimentos entregues antes do prazo previsto (caso que enseja elevao
da tarifa). J o fator C trata de eventos que interferem unicamente na receita da concessionria, como
arredondamento para menos da tarifa, que ser compensado no reajuste seguinte. Para ambos os casos,
h frmulas detalhadas especificando seu clculo.
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Na 1 Etapa do PCRF, o vencedor da licitao era o concorrente que apresentasse menor tarifa, mas sem
a limitao da tarifa-teto. A partir da 2 Etapa,introduziu-se a exigncia de no ultrapassar uma tarifa-teto.
19
Conforme mencionamos na Seo III.2, quando o leilo definido pelo valor de outorga, o fato de
o licitante ter de despender um maior pagamento vista reduz a probabilidade de comportamento
oportunista por parte do regulado, que fora renegociaes futuras a seu favor.
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A segunda utilidade do PN permitir a recomposio do equilbrio econmicofinanceiro. Uma vez que se conhece a TIR do projeto, gastos adicionais poderiam
ser remunerados pela mesma TIR. Ficaria eliminada, dessa forma, a possibilidade
de comportamento oportunista por parte do regulador. Na 1 e 2 Etapas do
Programa de Concesses o contrato previa que o reequilbrio se daria utilizando
essa metodologia.
Ocorre que, decorridos alguns anos das primeiras concesses, passou a haver
forte presso poltica para que os contratos fossem renegociados. Na dcada de 1990,
quando foram licitadas as primeiras rodovias federais, a taxa Selic chegou a atingir
45% ao ano, e havia muito mais incerteza, tanto em relao ao retorno da inflao,
quanto continuidade e sucesso dos programas de privatizao, bem como em
relao capacidade (ou interesse) do governo de manter contratos. Nesse cenrio,
as propostas vencedoras implicavam uma TIR bastante elevada, que variou entre
18% e 24% ao ano.
Na dcada seguinte, com a estabilizao da economia e reduo acentuada do
risco, a TIR original dos contratos passou a ser considerada excessiva. Para as novas
licitaes, a TIR subjacente era substancialmente menor, de um dgito. Nesse novo
cenrio, a presso poltica para que os contratos fossem repactuados aumentou
dramaticamente. Inicialmente, tentou-se mesmo que as tarifas fossem revistas para
baixo, refletindo a melhora da situao macroeconmica do Pas.
Aps anos de discusso, o TCU proferiu o acrdo n 2.927, de 201121, em
que decidiu que a TIR originalmente pactuada continuaria a ser utilizada como o
parmetro para remunerar os investimentos j realizados ou que, mesmo se no
realizados, constassem do PER. Mas os novos investimentos seriam remunerados
pelo que foi denominado fluxo de caixa marginal (FCM).
Essencialmente, o FCM o fluxo de caixa associado exclusivamente para novos
investimentos, em que a taxa de desconto utilizada aquela vigente no perodo em
que esses novos investimentos forem contratados. Assim, quando da publicao do
Acrdo, em 2011, estimava-se que a TIR associada ao FCM deveria estar entre 8%
e 9%, substancialmente abaixo, portanto, da TIR associada ao PN das concesses
da 1 Etapa.
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Aps o Acrdo do TCU, o FCM foi incorporado aos novos contratos de concesso,
os da 3 Etapa do PCRF. No s o FCM passou a sera base para a recomposio do
equilbrio econmico financeiro, como os editais dessa 3 Etapa passaram a proibir
a apresentao do plano de negcios. O objetivo dessa proibio foi muito provavelmente evitar que as empresas pudessem utilizar a TIR do PN para exigir, na Justia,
que a recomposio do equilbrio econmico financeiro se desse a essa taxa, e no
pela TIR associada ao FCM.
Mas por que motivo o governo optou pelo FCM? Uma possibilidade acreditar
que as concessionrias, ao fazer suas propostas, poderiam inflar a TIR sabendo
que, em caso de reequilbrio econmico-financeiro, obteria uma remunerao mais
elevada. H dois problemas com esse argumento. O primeiro que se a TIR for superdimensionada, provavelmente a empresa no conseguir vencer o leilo, pois as
tarifas propostas, para serem compatveis com a TIR, teriam que ser tambm altas.
Em segundo lugar, as recomposies podem decorrer tanto de aumento de
custos ou reduo de receitas (por exemplo, investimentos adicionais, que permitiriam elevao extraordinria das tarifas), como de reduo de custos ou aumento
de receitas (por exemplo, reduo de impostos, que permitiriam reduo das tarifas).
Dessa forma, uma TIR superdimensionada iria favorecer a concessionria em caso
de aumento das tarifas, mas iria prejudic-la em caso de reduo. Entendemos,
dessa forma, que no haveria incentivos para as empresas, no leilo, tentarem inflar
artificialmente a TIR.
Uma justificativa mais plausvel que, com a remunerao baseada no FCM,
podem-se impedir ganhos extraordinrios (e desnecessrios) por parte das concessionrias. Essa interpretao, certamente, est muito relacionada com o que ocorreu
na 1 Etapa do Programa de Concesses, quando as condies de mercado melhoraram dramaticamente aps alguns anos. Naquele caso, de fato, houve, ex post, ganho
extraordinrio por parte das empresas.
Antes de prosseguir, cabe registrar que o risco da essncia do capitalismo, de
forma que projetos aparentemente justos podem se revelar extremamente rentveis ou deficitrios. A boa regulao deve se preocupar em garantir uma remunerao justa ex ante, pois isso que atrai empresas para o projeto. Assim como no
cabe ressarcir as concessionrias em caso de rentabilidade abaixo do esperado,
tampouco caberia puni-las se a rentabilidade se revelar mais elevada do que havia
sido projetada.
Especificamente no caso das concesses assinadas na 1 Etapa do PCRF, no
era nem um pouco bvio que a TIR associada ao plano de negcios iria se tornar
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Por que o uxo de caixa marginal no uma soluo satisfatria para recompor o
equilbrio econmico-nanceiro dos contratos
Identificamos duas crticas adoo da TIR do FCM como parmetro para
reequilibrar os contratos:
1.
2.
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Para se ter uma ideia das possveis fontes de erros, a TIR associada ao FCM
calculada pela ANTT, como sendo equivalente ao WACC22,23, que busca mensurar
o custo mdio do capital a partir do custo do capital prprio e do custo do capital
de terceiros, ponderado pelas respectivas participaes. O problema que o WACC
uma taxa teoricamente calculada, vlido para uma empresa representativa do
setor, que no necessariamente (e provavelmente no) reflete o verdadeiro custo
de oportunidade da concessionria.
A concessionria pode utilizar capital prprio e de terceiros em diferentes
propores daquelas utilizadas pela empresa representativa. Alm disso, o custo
associado a cada tipo de capital pode ser dramaticamente diferente. Isso particularmente verdadeiro para o custo do capital prprio, pois, para estim-lo, a ANTT
utilizou o modelo conhecido como CAPM que, apesar de ser amplamente utilizado,
apresenta problemas de aderncia emprica e seu uso est longe de ser consensual.
Outra crtica refere-se ao fato de o uso do FCM aumentar a probabilidade de
comportamento oportunista por parte do regulador. No incio desta seo explicamos
que contratos de concesso esto usualmente sujeitos a comportamento oportunista por parte do regulador. Resumidamente, essa oportunidade surge porque os
contratos so longos e h fortes custos afundados, que desestimulam a concessionria a cancelar o contrato, mesmo diante da certeza de ter prejuzos. Afinal, uma
vez afundados os custos, o critrio de permanncia da concessionria no negcio
no se ter lucro ou prejuzo, mas como se compara o lucro ou prejuzo se romper
o contrato ou se o mantiver.
A utilizao do FCM um poderoso instrumento para que o governo aja de
forma oportunista. Em primeiro lugar porque o clculo da TIR associada ao FCM
depende de uma srie de parmetros que, devidamente manipulados, podem
produzir qualquer resultado que se deseja. Por exemplo, a Nota Tcnica n 39, de
2013, que embasou a Resoluo ANTT n 4.075, de 2013, que define a metodologia
de clculo do WACC,estima o custo do capital prprio em torno de 11% ao ano e do
capital de terceiros em 4% ao ano. Utilizando diferentes ponderaes para o uso de
um ou outro tipo de capital, chega-se a TIRs que podem variar de 11% a 4%, ou seja,
praticamente qualquer valor. A escolha do tamanho da srie histrica para calcular
as volatilidades mdias de preos de ativos tambm tem impacto significativo sobre
a TIR estimada.
22
23
Uma descrio mais detalhada desse clculo pode ser encontrada em Velloso (2015).
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claro que o rgo regulador pode fazer o mais srio esforo e estimar uma
taxa de retorno que, em sua opinio, de fato reflita a melhor estimativa possvel
(e mesmo que isso ocorra, h o problema de essa taxa no ser a adequada, conforme
discutimos anteriormente). Mas no se pode descartar a hiptese de o regulador
partir de uma taxa que considera justa, ou que ir lhe trazer maior rendimento
poltico, e manipular os parmetros do modelo de forma a atingir aquela taxa. Ou
seja, a TIR associada ao FCM no seria o resultado da aplicao de um modelo, mas
o modelo que se ajustaria a uma TIR arbitrariamente definida.
Esse problema poderia ser parcialmente contornado se o contrato definisse
claramente todos os parmetros que seriam utilizados no clculo da TIR associada ao
FCM. Entretanto, esse no o caso das concesses brasileiras24. Mais precisamente,
conforme estabelece a Resoluo ANTT 4.075/13, o clculo da WACC ser revisto a
cada cinco anos, podendo haver alteraes dos parmetros, do tamanho das sries
histricas ou da prpria metodologia de clculo.
Assim, nos contratos atuais, da 3 Etapa do PCRF, as concessionrias praticamente deram um cheque em branco para o poder pblico. Provavelmente esse
cheque no foi dado gratuitamente: os valores pedidos foram mais altos do que
precisariam ser, refletindo o risco mais elevado enfrentado pelas concessionrias.
At o momento, toda a discusso abordou aspectos tericos. Pode ser que tudo
que foi discutido at o momento seja, em tese, relevante, mas, na prtica, tenham
impacto insignificante. Na prxima subseo, argumentaremos que no: revises
extraordinrias ocorrem com frequncia e h indcios de que o governo adota
comportamento oportunista.
24
Em verdade, no comum contratos descerem a esse nvel de detalhes, mesmo porque invivel definir
precisamente todos os parmetros. Afinal, o mercado financeiro dinmico, e variveis que hoje so
amplamente utilizadas podem deixar de o ser no futuro. Por exemplo, at o incio dos anos 2000, a medida
de risco pas mais utilizada era o EMBI, calculado pelo banco JP Morgan. Esse ndice praticamente caiu em
desuso, sendo substitudo pelos chamados CDS (credit default swap). Outro exemplo o clculo do ativo
sem risco, usualmente baseado em ttulos do governo. O contrato teria de especificar exatamente que
tipo de ttulo seria utilizado, por exemplo, indexado Selic com prazo de dez anos. Ocorre que o Tesouro
pode simplesmente deixar de emitir ttulos com essas caractersticas ao longo do contrato de concesso.
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Caminhes de maior porte possuem mais de dois eixos, mas, quando esto vazios, suspendem os eixos
adicionais e trafegam somente com dois. medida que a carga aumenta, os motoristas descem os eixos
para dar maior segurana e para danificar menos o pavimento.
26
Mesmo que a estimativa do plano de negcios estivesse incorreta, como o volume de trfego risco da
concessionria, do ponto de vista de recomposio do equilbrio econmico-financeiro, o que importa
o impacto que a Lei traria sobre a expectativa de receitas da concessionria, e no sobre as receitas
efetivamente observadas.
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Esse poder de barganha limitado porque o governo pode tentar forar a empresa a tomar decises
que no tomaria de outras formas, por exemplo, limitando acesso a crditos do BNDES ou procrastinando
decises que sejam de seu interesse junto a rgos governamentais.
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Ao que tudo indica, contudo, essa correo se deu mais por falta de recursos pblicos
para manter os subsdios, ou, no caso dos juros, por uma ameaa substancial de
a inflao sair do controle, do que por um genuno reconhecimento de que uma
poltica de modicidade tarifria excessiva prejudica a economia.
Enquadra-se tambm na poltica de modicidade tarifria excessiva a tentativa
de ogoverno fixar preos-teto baixos nas concesses rodovirias. A situao chegou
a tal ponto que, para alguns leiles, como o da BR 262 no Esprito Santo, no houve
propostas, obrigando o governo a rever, para cima, a taxa interna de retorno.
Deve-se destacar que este texto est sendo escrito em um momento muito
particular da vida poltica brasileira, onde h elevada probabilidade de a Presidente
ser afastada do cargo, ainda que interinamente. O vice-presidente Temer j sinalizou
que, se vier a assumir a presidncia adotar uma poltica mais austera, com menor
interveno no mercado.
Mesmo que esse cenrio venha a se concretizar, nada garante que, ao longo
dos prximos 25 ou 30 anos, prazos tpicos de uma concesso, outros governos de
orientao mais intervencionista no venham a assumir o poder e manipular a
TIR do FCM de forma populista, prejudicando a rentabilidade das concessionrias.
Portanto, o risco de comportamento oportunista por parte do regulador no pode
ser visto como uma ameaa restrita ao governo Dilma, trata-se de uma ameaa
perene na economia brasileira, que se torna mais provvel sob alguns governos do
que outros, mas nunca desaparece.
Diante dessa situao, o melhor que se pode fazer dar a menor margem
possvel para o surgimento de comportamento oportunista por parte do governo.
Permitir que os contratos voltem a utilizar a TIR do plano de negcios como base
para readequao do equilbrio econmico-financeiro dos contratos um importante passo nessa direo.
5 Concluses
O Brasil investe pouco em infraestrutura. Passamos de 5,4% do PIB na dcada
de 1970 para pouco mais de 2% na dcada atual. Ainda no h estimativas para
2015, mas, tendo em vista a forte queda do investimento agregado no ano passado,
os nmeros referentes infraestrutura devem ser igualmente desanimadores.
Investimos menos do que os pases latino-americanos e substancialmente menos
do que os pases do leste asitico. Nossos nmeros so ainda mais preocupantes
quando se leva em considerao que, de acordo com evidncias internacionais, so
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Formato: 16 x 23 cm.
Tipologia: Caeclia, Myriad Pr e Eurostile (miolo/capa)
Papel: Oset Alta Alvura 90g/m2 (miolo)
Carto Supremo 250g/m2 (capa)
CTP, impresso e acabamento: J. Di Giorgio
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