possvel uma poltica urbana contra a excluso?

Raquel Rolnik2

1 ROLNIK, R. . possvel poltica urbana contra a excluso? . Servio Social e Sociedade, So Paulo - Editora Cortez, v. 72,
p. 53-61, 2002. Referncias adicionais: Brasil/Portugus; Meio de divulgao: Impresso; ISSN/ISBN: 01016628.
2
Urbanista e Mestre pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo, PhD em Histria Urbana pela
New York University, Professora titular de Planejamento Urbano e coordenadora do curso de Mestrado em Urbanismo pela
Pontifcia Universidade Catlica de Campinas, membro do corpo tcnico do Instituto Plis, Coordenadora de Planejamento
do municpio de So Paulo (1989-1992), consultora do municpio de Santo Andr para o projeto Eixo Tamanduatehy.

A compreenso do funcionamento de nossas cidades de forma global, a despeito de sua

complexidade, pressuposto para que uma poltica urbana possa dar respostas de real
incidncia sobre nossas conhecidas injustias. Parte importante do funcionamento das cidades
a prpria poltica urbana, que no Brasil - como quase tudo - foi intensamente utilizada como
instrumento de excluso e perpetuao de privilgios e desigualdades. Apresento aqui de
forma resumida a relao entre a estrutura profundamente excludente da cidade brasileira com
a poltica urbana que associa-se a essa cidade. Prosseguindo, posiciono-me quanto s diretrizes
de uma poltica urbana a ser proposta pelo PT, que deve incidir sobre todo o sistema no
sentido de intervir em sua lgica.
Uma caracterstica comum a todas as cidades brasileiras, independentemente de sua regio,
histria, economia ou tamanho, o fato de cada uma delas apresentar um contraste muito claro
entre uma parte da cidade que possui alguma condio de urbanidade, uma poro
pavimentada, ajardinada, arborizada, com infra-estrutura completa independentemente da
qualidade desses elementos, que em geral pouca e outra parte, normalmente de duas a trs
vezes maior do que a primeira, cuja infra-estrutura incompleta, o urbanismo inexistente, que
aproxima-se muito mais da idia de um acampamento do que propriamente de uma cidade.
Essa estrutura apresenta-se no territrio sob vrias morfologias: nas imensas diferenas entre
as reas centrais e as perifricas das regies metropolitanas de So Paulo ou Belo Horizonte;
na ocupao precria do mangue em contraposio alta qualidade dos bairros da orla, em
muitas cidades de beira mar; na eterna linha divisria entre o morro e no asfalto no Rio, e em
muitas outras variantes dessa ciso das nossas cidades, que se repete permanentemente em
nossa histria e geografia urbana.
O quadro de contraposio entre uma minoria qualificada e uma maioria com condies
urbansticas precrias relaciona-se a todas as formas de desigualdade, correspondendo a uma
situao de excluso territorial. Essa situao de excluso muito mais do que a expresso da
desigualdade de renda e das desigualdades sociais: ela agente de reproduo dessa
desigualdade. Em uma cidade dividida entre a poro legal, rica e com infra-estrutura e a
ilegal, pobre e precria, a populao que est em situao desfavorvel acaba tendo muito
pouco acesso a oportunidades de trabalho, cultura ou lazer. Simetricamente, as oportunidades
de crescimento circulam nos meios daqueles que j vivem melhor, pois a sobreposio das
diversas dimenses da excluso incidindo sobre a mesma populao fazem com que a
permeabilidade entre as duas partes seja muito pequena.
Esse mecanismo um dos fatores que acabam por estender a cidade indefinidamente: ela
nunca pode crescer para dentro, aproveitando locais que podem ser adensados, impossvel
para a maior parte das pessoas o pagamento, de uma vez s, pelo acesso a toda a infraestrutura que j est instalada. Em geral, a populao de baixa renda s tem a possibilidade de
ocupar terras perifricas muito mais baratas porque em geral no tm qualquer infraestrutura e construir aos poucos suas casas. Ou ocupar reas ambientalmente frgeis, reas
que teoricamente no poderiam ser urbanizadas.

Esses processos geram efeitos nefastos para as cidades, alimentando a cadeia do que eu chamo
de um urbanismo de risco, que atinge as cidades como um todo. Ao concentrar todas as
oportunidades em um fragmento da cidade, e estender a ocupao a periferias precrias e cada
vez mais distantes, esse urbanismo de risco vai acabar gerando a necessidade de levar
multides para esse lugar para trabalhar, e devolv-las a seus bairros no fim do dia, gerando
assim uma necessidade de circulao imensa, o que nas grandes cidades tem gerado o caos nos
sistemas de circulao. E quando a ocupao das reas frgeis ou estratgicas do ponto de vista
ambiental provoca as enchentes ou a eroso, evidente que quem vai sofrer mais o habitante
desses locais, mas as enchentes, a contaminao dos mananciais, os processos erosivos mais
dramticos, atingem a cidade como um todo.
Alm disso, a pequena parte melhor infra-estruturada e qualificada da cidade acaba sendo um
objeto de disputa, de cobias imobilirias, o que acaba tambm gerando uma deteriorao
dessas partes da cidade. A escassez de reas de maior qualidade leva s alturas os preos de
terra dessas reas, mas os preos de terras perifricas sobem tambm, pois coloca-se em curso
um motor de especulao imobiliria que no existiria com essa fora se a qualidade urbana
fosse mais distribuda pela cidade. E, logicamente, quanto maior o preo da terra, menor a
capacidade de o poder pblico intervir como agente no mercado.
Em uma pesquisa de cuja execuo participei3, identificou-se claramente que, no Estado de
So Paulo, os locais onde se instalou a grande indstria inicialmente a Regio Metropolitana,
depois as regies de Campinas, So Jos dos Campos, Vale do Paraba agravou-se tambm a
excluso territorial. Este um elemento muito importante para problematizarmos, pois
relaciona duas discusses: a do desenvolvimento econmico e a da poltica urbana. Na
discusso em torno do desenvolvimento econmico insere-se questo da atrao de empregos,
a questo das prticas dos poderes locais para atrao de indstrias (doando terreno,
financiando o empreendimento, dando infra-estrutura, isenes fiscais...), o que, em vez de
aumentar a qualidade de vida da populao, pode estar reproduzindo a precariedade
urbanstica e social.
Dessa pesquisa derivou tambm um trabalho que indica que h uma relao muito estreita
entre a excluso territorial e a violncia urbana4. Os municpios que apresentam as piores
condies de excluso territorial e no os mais pobres so aqueles onde h maior violncia.
Ou seja, a violncia est muito mais associada excluso do que pobreza propriamente dita.
Em minha trajetria poltica e profissional, trabalhei em torno dessa idia, ajudei a constru-la,
e fao hoje uma leitura da prtica das administraes comprometidas com a idia da inverso
de prioridades. A partir da pauta inicial, a equao foi ficando mais difcil, pois as
administraes foram percebendo as complexas articulaes entre o centro e a periferia. A
precariedade dos assentamentos populares, em todos os sentidos, no uma questo que se
encerra neles, mas tem a ver com o modo de funcionamento da cidade como um todo.

Impacto da aplicao de novos instrumentos urbansticos em cidades do Estado de So Paulo. Campinas:

FAPESP/PUC-Campinas/Lincoln Institute of Land Policy, 1998.
4
Excluso territorial e violncia in So Paulo em perspectiva vol. 13 no 2. So Paulo: SEADE, 1999.

Portanto, ao tratarmos essa questo preciso pensarmos a cidade globalmente, e no apenas

aquilo que prioritrio os locais mais desestruturados e menos equipados da cidade.
Dificilmente uma poltica que pensa s no investimento direto na periferia, no mangue, na
favela vai conseguir incidir sobre essa maquina de produo de excluso territorial. Quando
urbanizamos uma favela, atendemos uma populao em situao precria, estendemos infraestrutura periferia, percebemos que dois anos depois a demanda j est mais adiante, e
precisamos ento atender aquela outra demanda, depois est mais adiante ainda. O que
precisamos fazer construir uma poltica urbana que consiga parar a maquina de produo da
excluso territorial.
evidente que os limites da poltica urbana nesse sentido so muito presentes, no se pode
dizer que a mquina da excluso territorial pode ser parada por meio da implementao de
uma poltica urbana adequada. Mas importante tambm percebermos de que maneiras a
poltica urbana, ao longo da histria, acabou azeitando a mquina, fazendo-a andar com mais
potncia - e nesses pontos devemos agir, revertendo essa lgica. Na histria da cidade de So
Paulo, por exemplo, o que provoca a produo da excluso territorial no a falta de um
plano, no a falta de uma poltica urbana, mas entre outros fatores a presena de planos,
polticas, estratgias de ocupao, normas de uso e controle do solo que excluem, que so
feitas no para generalizar a qualidade de vida e o bem estar, mas para manter os poucos
espaos de boa qualidade que portanto valem mais na mo de poucos, impedindo que esses
espaos sejam compartilhados. Ressalto que a idia do espao compartilhado tem mais de uma
dimenso: a imediata, referente possibilidade de todos poderem morar em um lugar
agradvel, com infra-estrutura, com equipamentos, com servios; e a dimenso de as pessoas
usarem esse lugar, se apropriarem dele, o que no necessariamente significa morar l. Essas
duas dimenses so importantes e sobre elas seria fundamental ter uma poltica muito clara.
Quando se estrutura uma poltica anti-excluso e esse tem que ser o perfil da poltica do PT
- imprescindvel a compreenso global dos fatores que construram a excluso, alicerando a
interveno nessa lgica. No caso da poltica urbana, a excluso territorial pode ser
desconstruda em trs elementos: a estratgia da distribuio dos investimentos, a regulao
urbanstica e a gesto urbana. E se a excluso territorial pode ser construda com esses trs
elementos, podemos tambm a partir deles produzir instrumentos para desmont-la.
Uma estratgia de investimentos que privilegia de forma excludente uma determinada rea da
cidade, ou uma determinada funcionalidade (como o transporte individual), influi radicalmente
na lgica da distribuio das centralidades e portanto oportunidades de emprego, renda e
educao no espao intra-urbano. Novamente evocando o caso de So Paulo, percebemos
claramente que os investimentos se concentraram nas regies Centro e Sudoeste. Para reverter
essa lgica, necessrio termos centralidades fortes fora dessa regio, onde vive a maior parte
da populao. E centralidades fortes exigem grandes projetos urbanos, grandes operaes
no se constrem a partir de milhares de micro-investimentos pulverizados. Isso significa que
a luta anti-excluso territorial se d tambm no campo desses grandes investimentos urbanos.
A excluso territorial montada por meio da definio de grandes investimentos, que podem
ser neste bairro ou naquele, em benefcio de poucos ou de muitos, privilegiando os automveis

ou o transporte pblico, instalando centralidades junto aos espaos das elites ou criando uma
mais prxima aos bairros onde vive a maior parte da populao.
Entretanto, uma impresso muito presente no PT a de que as grandes obras tm a ver com as
grandes negociatas, com as grandes jogadas de acumulao de capital, com as grandes frentes
de abertura para a especulao imobiliria, e que portanto a pauta do partido se situaria muito
mais em um outro plo, no plo das pequenas intervenes, daquelas que esto muito mais
ligadas ao territrio de vida das classes populares na cidade. Assumo a posio de que
devemos tambm disputar no campo das grandes obras, da construo de centralidades. Elas
podem promover a redistribuio, se conseguirmos captar maisvalias imobilirias nas reas de
grande investimento para poder financiar projetos de interesse das camadas mais pobres. Elas
podem tambm abrir novas frentes de oportunidades econmicas e culturais para poucos ou
para muitos o que depende basicamente das opes estratgicas dos projetos, que podem
gerar espaos pblicos de apropriao o mais ampla possvel ou guetos fragmentados, ilhas
protegidas e defendidas.
O segundo elemento absolutamente central de uma poltica urbana a estratgia de regulao.
Produzirmos um urbanismo anti-excluso significa, no campo da regulao, abrir a cidade para
toda a populao em todos os sentidos, estabelecer uma regra de construo da cidade, regras
de zoneamento, de parcelamento, que tenham rigorosamente a ver com a maneira pela qual o
povo constri sua moradia e que portanto consigam incidir sobre ela. Contrape-se assim a
uma regulao (infelizmente ainda hegemnica) que atinge o todo apenas virtualmente, que
no traduz os processos que ocorrem em grande parte da cidade, condenando-a a uma eterna
ilegalidade. Se nos assentamentos populares a base duas ou trs famlias por lote, porque a
base no Zoneamento e na Lei de Uso e Ocupao do Solo unifamiliar? Por que no o lote
multifamiliar? Portanto, fundamental a discusso do contedo da regulao urbanstica. De
nada servem leis que cartografam apenas os mercados de classe mdia e alta. Se a regra
majoritria da cidade a autoconstruo progressiva e o uso intenso horizontal do lote, sobre
essa lgica e abrindo espao para ela, por exemplo, por meio de ZEIS que se deve construir
uma estratgia de regulao. So os mais pobres (e no os mais ricos) que necessitam de
privilgios nos mercados imobilirios.
O terceiro elemento a gesto urbana. No nvel da gesto, a cidade irregular tolerada, at
disseminada. Do ponto de vista poltico at desejvel que isso ocorra: medida que toda a
expanso da cidade de menor renda se d de uma forma ilegal, irregular, isso torna essa
populao muito mais vulnervel a barganhas eleitorais, clientelistas e fisiolgicas, pois assim
ocorre a troca da chegada de infra-estrutura aos bairros por votos para este ou aquele
candidato. claro que, quanto mais se perpetuar a precariedade, maiores as oportunidades de
realizao dessa barganha por parte dos polticos.
Ou seja: a estratgia de excluso se d tambm no nvel da gesto e dos processos decisrios.
O fato de as elites governarem historicamente para si mesmas, ao mesmo tempo abrindo
espaos de extralegalidade negociada como resposta presso dos mais pobres, mostra que a
democratizao da gesto urbana no s uma questo de bandeira poltica, mas a nica
possibilidade de invertermos essa situao. Abrir o processo de tomada de decises sobre o

investimento e controle do territrio urbano um pressuposto para construirmos uma poltica

urbana que inclua a totalidade dos atores sociais. Os conselhos de desenvolvimento e poltica
urbana, as instncias de participao popular no conjunto dos processos, so instrumentos que
agem nesse sentido, abrindo espaos reais de interlocuo, para que os setores populares
possam efetivamente interferir na construo de um projeto de cidade. Nesse ponto
fundamental e insubstituvel a participao popular organizada, produzindo uma interface real
e no simulada com o poder pblico. Os planos urbansticos, os projetos urbanos e a
regulao precisam ser congruentes com a gesto da cidade, no se pode inventar um plano,
um projeto de cidade cheia de qualidades, absolutamente descolado da capacidade de
organizao e possibilidades reais de implementao e controle dessa poltica.
Esses trs elementos a estratgia de investimentos, a regulao urbanstica e a gesto urbana
evidentemente s apresentam-se isoladamente em uma anlise. Na prtica, eles aparecem
combinados e complexamente articulados entre si e com os outros setores da gesto pblica.
Dessa forma, fundamental a existncia de uma poltica global que leve em conta a misso
improrrogvel que se apresenta: a reconstruo local da noo de esfera pblica, aquilo que d
identidade e sentido cidade e sociedade.
Nesse contexto, o urbanismo tem seu papel especfico e profundamente estratgico. Sua
capacidade de gerar smbolos e imagens futuros, atribuindo materialidade a alguns dos
aspectos de um projeto de construo dessa esfera pblica, pode ser extremamente eficaz. Os
processos de planejamento ou a definio de projetos e polticas urbanas, denominem-se
planos diretores ou planos estratgicos, no so inocentes. Podem servir apenas e to somente
para legitimar prticas concentradoras e excludentes, podem ser capturadas pela lgica da
acumulao ou, modestamente, nos estreitos limites da poderosa atuao urbanstica, podem
ousar o desejo de intervir sobre esta lgica e de abrir espaos de redistribuio de renda e
poder.