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A RGELINA C HEIBUB F IGUEIREDO , PhD em cincia poltica pela Universidade de Chicago, professora do Departamento de Cincia Poltica da
Unicamp e pesquisadora do Cebrap, autora do livro Democracia ou reforma? Alternativas democrticas crise poltica 1961-1964.
F ER NANDO L IMONGI PhD em cincia poltica pela Universidade de
Chicago, professor do Departamento de Cincia Poltica da USP e pesquisador do Cebrap.

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EXECUTIVO

LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

ISBN 85-225-0291-9
Copyright Argelina Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi
Direitos desta edio reservados
EDITORA FGV
Praia de Botafogo, 190 14 andar
22253-900 Rio de Janeiro Brasil
Tel.: 0-XX-21-559-5533 Fax: 0-XX-21-559-5541
e-mail: editora@ fgv.br
http://www.fgv.br/publicacao
Impresso no Brasil / Printed in Brazil
Todos os direitos reservados. A reproduo no autorizada desta publicao,
no todo ou em parte, constitui violao do copyright (Lei n 5.988)
1 edio 1999
2 edio 2001
E DIO DE T EXTO : Luiz Alberto Monjardim
E DITORAO E LETRNICA : Denilza da Silva Oliveira, Jayr Ferreira Vaz e
Simone Ranna
R EVISO : Aleidis de Beltran e Fatima Caroni
P RODUO G RFICA : Helio Loureno Netto
C APA : Inventum Design

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca


Mario Henrique Simonsen/FGV
Figueiredo, Argelina Cheibub
Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional / Argelina
Cheibub Figueiredo e Fernando Limongi. 2 ed. Rio de Janeiro :
Editora FGV, 2001.
232p.
Inclui bibliografia.
1. Poder legislativo Brasil. 2. Poder executivo Brasil. I. Figueiredo, Argelina Maria Cheibub, 1947-. II. Limongi, Fernando. III. Fundao Getulio Vargas.
CDD 353.91

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Sumrio

Introduo

1 Bases institucionais do presidencialismo de coalizo

19

2 Mudana constitucional, desempenho do Legislativo


e consolidao institucional

41

3 Os partidos polticos na Cmara dos Deputados: 1989-94

73

4 Poder de agenda, disciplina e apoio partidrio na Cmara


dos Deputados

101

5 O Congresso e as medidas provisrias: abdicao ou delegao? 125

6 As medidas provisrias e o papel do Congresso na aprovao


dos planos Vero e Collor

157

7 Reforma da previdncia e instituies polticas

193

Bibliografia

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Introduo

STE livro rene trabalhos publicados em diversas revistas acadmicas, entre 1995 e 1998, e dois textos inditos. Em seu conjunto,
eles constituem um estudo sistemtico da organizao institucional do sistema poltico brasileiro sob a Constituio de 1988 e de seus
efeitos sobre o papel dos poderes Legislativo e Executivo na formulao
de polticas pblicas. A anlise da interao Executivo-Legislativo tem
por foco o processo decisrio no Congresso Nacional.
A principal razo para reunirmos aqui estes textos, alm de facilitar o acesso do pblico em geral e de professores e estudantes em particular, que eles constituem, de fato, uma unidade, do ponto de vista terico, emprico e analtico. Apesar de poderem ser lidos independentemente, fazem parte de um programa de pesquisa que foi sendo cumprido ao longo desse perodo. Assim, procuramos manter as verses
originais (com as revises cabveis) e, salvo uma nica exceo, sua ordem de publicao. Acrescentamos dois textos inditos, os captulos 4 e
6, que so essencialmente empricos e visam no s a estender e a atualizar os dados e as sries histricas contidas nos artigos publicados, mas
tambm a detalhar a operao dos mecanismos institucionais que determinam o grau de sucesso e a natureza do apoio obtido pelos diferentes
governos na atual ordem institucional.
No incio dos anos 90, quando teve incio a pesquisa que deu origem a estes trabalhos, pouco se sabia sobre o Congresso Nacional. Da
ter Guillermo ODonnell sugerido o nome de Terra incgnita para
aquele projeto. Mas, apesar da ausncia de pesquisas sistemticas sobre o tema, proliferavam juzos negativos e predies catastrficas sobre
o comportamento parlamentar e partidrio e o papel do Congresso no
sistema decisrio nacional, juzos e predies diretamente deduzidos da
forma de governo e dos sistemas eleitoral e partidrio vigentes. E so
justamente esses juzos que costumam ser alegados para sustentar propostas de reforma institucional.

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Os trabalhos aqui apresentados questionam muitas dessas afirmaes e redirecionam o foco de anlise dos estudos sobre as relaes Executivo-Legislativo no Brasil. Em vez de privilegiar a forma de governo e a
legislao eleitoral e partidria, procuramos examinar como se estrutura
o prprio processo decisrio e seu impacto no comportamento parlamentar e no desempenho governamental. Acreditamos que os resultados
apresentados neste livro pem em xeque muito do que era tido como verdade consagrada sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro.
Alm disso, oferecemos uma explicao alternativa para os padres de
relao Executivo-Legislativo revelados pelas nossas pesquisas.
Seguindo a tendncia dominante nos estudos comparados e nas
anlises do sistema poltico brasileiro, adotamos uma perspectiva analtica institucionalista. Nossas anlises, porm, refutam alguns dos pressupostos da literatura comparativa e propem um modelo que chama a
ateno para a importncia de variveis at ento estranhas a esses estudos, ainda que extensamente utilizadas nos trabalhos sobre o Legislativo nos Estados Unidos. Tal modelo enfatiza os efeitos da organizao
interna do Congresso Nacional e a extenso dos poderes legislativos do
presidente no funcionamento do sistema poltico brasileiro. Porm, os
argumentos aqui desenvolvidos tm implicaes mais amplas, pois o
modelo proposto permite a comparao de regimes democrticos a partir da forma de organizao do sistema decisrio decorrente das regras
que distribuem poder dentro do Legislativo e entre este e o Executivo.
Algumas questes tericas e normativas motivaram e orientaram
estes trabalhos. Na consolidao de uma ordem democrtica, qual o
equilbrio timo entre as funes bsicas legislativa e executiva de
governo? Na organizao do sistema decisrio nacional, como garantir
eficincia governamental e ao mesmo tempo atender diversidade de
interesses representados no Congresso Nacional? Como formar maiorias
numa instituio onde cada um de seus membros tem mandatos que
lhes garantem direitos iguais? Qual o equilbrio timo entre a formao
de maiorias e a garantia dos direitos da minoria?
No pretendemos dar respostas definitivas a essas questes, inclusive porque no h frmulas institucionais que permitam determinar
em que medida diferentes princpios polticos devem ser contemplados
por um sistema especfico de organizao democrtica da poltica. Tampouco procuramos oferecer alternativas normativas s instituies vigentes. Procuramos, ao longo destes trabalhos, identificar os efeitos das
instituies vigentes. A ampliao do conhecimento emprico nos parece
condio sine qua non para se avanar na compreenso do funcionamento das instituies brasileiras. Sem esse conhecimento no h base
slida para ensaios de engenharia institucional. Muitos dos diagnsticos
correntes sobre as mazelas do sistema poltico brasileiro no resistiram
prova dos fatos. Acreditamos, dessa forma, ter contribudo para o presente debate institucional.

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A pesquisa emprica sistemtica outro fator de unidade dos captulos que compem este livro. Todos eles resultam de um trabalho minucioso e rigoroso de coleta e organizao de dados, o qual no teria
sido levado a termo sem a colaborao de um dedicado grupo de estudantes e a boa vontade dos funcionrios do Congresso.
As usuais fontes de pesquisa entrevistas e material de imprensa foram inteiramente abandonadas como evidncias relevantes
ou bases para concluses porque, normalmente, so parciais e enviesadas. Nossas fontes foram o rico, extenso e altamente organizado banco
de informaes de que dispe o Congresso brasileiro sobre os parlamentares, as comisses, as proposies legislativas, as discusses e as votaes que ali tiveram lugar.
O primeiro captulo constitui a nica inverso na ordem cronolgica de publicao dos textos aqui reunidos. Publicado em 1998, na
Lua Nova, ele articula e integra os argumentos apresentados nos trabalhos divulgados anteriormente numa explicao abrangente para o
sucesso do Executivo na aprovao de sua agenda legislativa, o comportamento disciplinado dos parlamentares e o apoio partidrio obtido
pelos diferentes governos brasileiros sob a vigncia da Constituio
de 1988.
A estratgia da exposio radicalmente diversa da adotada nos
demais captulos, uma vez que no nos dedicamos ao exame sistemtico
de evidncias empricas. Damos por estabelecido que os padres empricos identificados nos captulos seguintes esto em desacordo com as
predies feitas pela main stream na literatura comparada sobre formas
de governo e apoio partidrio em sistemas presidencialistas. Da a necessidade de rever criticamente os argumentos usualmente apresentados por essa literatura e de propor argumentos alternativos.
Assim, apoiando-nos nas evidncias empricas sistematizadas ao
longo da pesquisa, sugerimos que se deve abandonar a perspectiva analtica segundo a qual o presidencialismo e o parlamentarismo so regidos por lgicas polticas radicalmente diversas. A anlise da recente experincia presidencialista no Brasil revela que o Congresso no uma
instncia institucional de veto agenda do Executivo. No parece ser
verdade que, sob presidencialismo, todo e qualquer parlamentar tem
uma e apenas uma estratgia dominante, a de agir irresponsavelmente
e no cooperar com o Executivo. Este, sob o presidencialismo, pode dispor de recursos que induzam os parlamentares a cooperar com o governo e a sustent-lo. O controle exercido pelo Executivo sobre a iniciativa legislativa cria incentivos para que parlamentares se juntem ao governo apoiando a sua agenda.
Seguindo a trilha aberta por Shugart e Carey, argumentamos que
se deve falar em presidencialismos e que as variaes institucionais
dentro dessa forma de governo so relevantes. Avanando nessa trilha,
propomos que os traos institucionais prprios organizao do pro-

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cesso decisrio sobretudo os que definem como se controla e quem


controla a agenda legislativa alteram a estrutura dos incentivos dos
atores. Isso nos permite afirmar que o controle da agenda produz o
mesmo efeito nos dois sistemas de governo e, ao contrrio do que
afirma Tsebellis, aproxima esse tipo de presidencialismo da forma parlamentarista de governo.
Ainda nessa linha de argumentao, mostramos que no necessrio que a disciplina partidria seja gerada fora do Congresso, na arena
eleitoral, como em geral se argumenta. Mesmo admitindo que a legislao eleitoral brasileira leva os parlamentares a cultivar o voto pessoal,
no ser ocioso lembrar que as polticas de cunho distributivista que garantem esse tipo de conexo eleitoral dependem do acesso arena decisria. O controle centralizado sobre a agenda legislativa impede que
esse tipo de estratgia seja dominante. Argumentamos que outros meios,
alm do controle sobre o acesso lista de candidaturas, podem ser utilizados com vistas a garantir a unidade partidria.
O controle de agenda exercido pelos lderes partidrios e pelo
Executivo reduz as chances de sucesso das iniciativas individuais dos
deputados. Reduz tambm a possibilidade de que deputados adotem estratgias do tipo free-rider. No porque inexistam os incentivos para sua
adoo ou porque os deputados tenham assimilado normas contrrias a
esse tipo de estratgia. Os lderes so capazes de reduzir as oportunidades para o comportamento individualista e oportunista. O pedido de verificao de quorum que leva votao nominal ilustra o ponto. Somente
lderes partidrios levam uma matria ordinria a votao nominal. E s
podem faz-lo respeitado o intervalo de uma hora entre os pedidos.
Qualquer deputado pode apresentar uma emenda em defesa dos interesses de sua clientela e contrria aos interesses gerais do partido. No
entanto, as chances de que essa emenda seja aprovada so mnimas.
Em geral, o destino da emenda decidido pelos lderes da maioria. Cabe
ao plenrio ratificar essa deciso por votao simblica. O deputado que
apresentou a emenda no pode forar a votao nominal da matria.
Medidas impopulares propostas pelo Executivo tambm podem ser protegidas por esse tipo de artifcio.
O captulo 2 foi publicado na Revista Brasileira de Cincias Sociais
em 1995. Nosso ponto de partida o arcabouo institucional que conforma as relaes Executivo-Legislativo estabelecidas pela Constituio
de 1988. Mostramos que, embora no se tenham adotado as principais
reformas institucionais propostas ao longo dos debates constitucionais,
como o regime parlamentarista e a alterao da legislao partidria e
eleitoral, a Constituio de 1988 no representou um retorno puro e simples ao sistema vigente entre 1946 e 1964. As reformas institucionais
no foram aprovadas, mas tampouco foram rejeitadas muitas das alteraes introduzidas pelos militares. Sobretudo no que se refere aos poderes legislativos do presidente.

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O ponto de partida, portanto, a pouco notada continuidade legal


entre o perodo autoritrio e o atual no que diz respeito s normas que
regulam as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Os efeitos
desse ordenamento legal explicam a preponderncia legislativa do Executivo no atual regime constitucional, papel que contrastante com o
perfil assumido durante a democracia de 1946 e similar ao estabelecido
no regime militar. Da mesma forma, resolvem muitos dos problemas
identificados pelo diagnstico reformista.
Os dados arrolados demonstram que, sob a Constituio de 1988,
o Executivo se constituiu no principal legislador de jure e de fato. O
principal argumento que essa preponderncia legislativa do Executivo
decorre diretamente de sua capacidade, garantida constitucionalmente,
de controlar a agenda o timing e o contedo dos trabalhos legislativos. Os mecanismos constitucionais que ampliam os poderes legislativos
do presidente ou seja, a extenso da exclusividade de iniciativa, o poder de editar medidas provisrias com fora de lei e a faculdade de solicitar urgncia para os seus projetos , estabelecidos pelas reformas
constitucionais militares e ratificados pela Constituio de 1988, no s
lhe permitem definir a agenda legislativa, mas o colocam em posio estratgica para a aprovao de seus projetos.
Argumentamos ainda que as normas que regulam a distribuio
de direitos e recursos parlamentares do origem a um padro altamente
centralizado de organizao do Congresso que se harmoniza com o papel preponderante do Executivo. Alm disso, mostramos que o eixo a estruturar esse padro centralizado so, por fora regimental, os partidos
polticos.
As evidncias apresentadas negam o diagnstico dominante na literatura, segundo o qual o pas viveria uma crise de governabilidade decorrente de um conflito entre um Executivo institucionalmente frgil e
um Legislativo fortalecido pelo texto constitucional mas incapaz de agir
devido ausncia da necessria estrutura partidria.
No captulo 3, publicado em 1996 em Dados: Revista de Cincias
Sociais, voltamo-nos para o estudo sistemtico do comportamento dos
partidos polticos no Congresso. As evidncias empricas que havamos
reunido nos levaram a considerar a hiptese de que os partidos polticos
brasileiros desempenhavam importante papel no Legislativo, o que buscamos averiguar pela anlise dos resultados das votaes nominais da
Cmara dos Deputados.
A consulta bibliografia revela que as reiteradas e peremptrias
afirmaes sobre altas taxas de indisciplina partidria no se baseavam
em estudos empricos. Na realidade, tais afirmaes so deduzidas das caractersticas da legislao eleitoral e partidria (sobretudo a incapacidade
dos partidos de influenciarem diretamente as chances eleitorais dos candidatos), adornadas por evidncias esparsas e anedticas. O texto, portanto, salvo melhor juzo, traz o primeiro estudo sistemtico e completo so-

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bre o comportamento partidrio e o padro de coalizes com base em votaes nominais de que participaram os deputados no perodo 1989-94.1
Trabalhando com 221 votaes nominais, constatamos que a disciplina partidria est bem acima daquela suposta pela literatura. Os
partidos contam, e a filiao partidria timo preditor do voto do parlamentar. Fossem os partidos brasileiros meras siglas de aluguel a reunir
os deputados de acordo com sua convenincia de momento, os ndices
de unidade partidria no poderiam ser assim to altos. A disciplina verificada, e isso o que efetivamente importa, suficiente para tornar as
votaes previsveis: 89% dos resultados das votaes nominais podem
ser previstos corretamente quando se sabe como votam os lderes. A
anlise revela ainda que os principais vitoriosos dos embates ocorridos
no perodo foram os dois partidos com maiores bancadas: o PFL e o
PMDB. Na realidade, essa coalizo foi vitoriosa em todas as ocasies em
que esses dois partidos cerraram fileiras no plenrio.
A disciplina partidria constatada refuta a tese segundo a qual a
forma de governo e as leis eleitorais e partidrias so os nicos determinantes do comportamento parlamentar. A literatura assume que a lei
eleitoral brasileira no confere aos lderes partidrios o controle sobre os
mecanismos usuais de sano por meio dos quais a disciplina costuma
ser obtida. Isso pode muito bem ser verdade sem que seja lcito concluir
da que os lderes no controlam outro meio capaz de impor disciplina.
Do ponto de vista analtico, o texto tem carter mais negativo que
positivo: oferece fortes evidncias em desacordo com as predies feitas
pelas teorias predominantes na literatura sobre o comportamento partidrio. A elaborao de uma explicao para o padro observado aqui
apenas esboada. O texto indica as linhas mestras do argumento desenvolvido no primeiro captulo desta coletnea, qual seja, o de que o controle exercido pelos lderes partidrios sobre a agenda dos trabalhos fornece as bases para a estruturao das bancadas, garantindo a disciplina.
No captulo 4 investigamos, de maneira sistemtica, o grau de sucesso na aprovao de agenda legislativa do Executivo e a natureza do
apoio poltico com que contou no Congresso Nacional. Trata-se de captulo essencialmente emprico que amplia e refora as anlises realizadas
nos dois captulos anteriores, utilizando uma base de dados sobre a produo legislativa e as votaes nominais, atualizada at o final do primeiro mandato do presidente Fernando Henrique Cardoso. Neste captulo, investigamos a sorte de todas as matrias introduzidas pelo Executivo, avaliando o sucesso legislativo dos diferentes governos do perodo. Mostramos que o Executivo, alm de ser autor da grande maioria
1

Para o perodo 1946-64, cumpre destacar os trabalhos pioneiros de Maria Izabel Valado
de Carvalho (1973) e Wanderley Guilherme dos Santos (1986). Estudos recentes sobre o
mesmo perodo foram feitos por Otvio Amorim Neto e Fabiano Mendes dos Santos (1997) e
Fabiano Santos (1997). Sobre a Constituinte, ver Mainwaring & Lin, 1997.

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das leis promulgadas no perodo, raramente tem suas proposies legislativas rejeitadas pelo Congresso. No h evidncias que indiquem dificuldades e restries capacidade do Executivo para ver sua agenda legislativa transformada em lei. Como explicar tal sucesso?
Os poderes legislativos do presidente seus poderes de agenda
explicam boa parte da histria. Mas no porque permitem ao Executivo desconsiderar ou passar por cima do Congresso. Executivos dotados de fortes poderes legislativos no podem governar contra a vontade
da maioria. Proposies legislativas s so aprovadas se apoiadas pela
maioria. No entanto, os poderes legislativos influem na capacidade do
Executivo de induzir a formao e a manuteno de maiorias.
Os dados analisados mostram ainda que o Executivo organiza o
apoio sua agenda legislativa em bases partidrias. Em moldes muito
similares queles encontrados em regimes parlamentaristas, o chefe do
Executivo distribui as pastas ministeriais com o objetivo de obter apoio
da maioria dos legisladores. Partidos que recebem pastas so membros
do governo e devem comportar-se como tal no Congresso, isto , devem
votar a favor das iniciativas patrocinadas pelo Executivo.
Vale notar que a literatura especializada tende a descartar muitas vezes implicitamente a possibilidade de que coalizes partidrias
em apoio ao Executivo se formem e funcionem a contento sob o presidencialismo. Mais uma vez, fomos contra a corrente e testamos empiricamente uma hiptese dada como improvvel com base em argumentos
frgeis. Os fatos desmentem as expectativas sustentadas pelas teorias
sobre apoio partidrio no presidencialismo. Ao menos no Brasil ps-Constituinte, os presidentes organizaram ministrios em bases partidrias, e
as coalizes assim construdas tenderam a funcionar no Congresso. Durante o perodo investigado, os presidentes contaram, em mdia, com os
votos de nove entre 10 parlamentares filiados aos partidos-membros da
coalizo presidencial. Raras foram as oportunidades em que o presidente
foi derrotado por falta de apoio (indisciplina) de suas bases.
O captulo 5 trata do mais poderoso instrumento legislativo de
que dispe o Executivo: o art. 62 da Constituio de 1988, que lhe garante a faculdade de editar, em casos de relevncia e urgncia, medidas
provisrias com fora de lei no ato de sua edio. O texto data de 1997 e
foi originariamente publicado em Novos Estudos Cebrap (47). Como observamos no captulo 2 desta coletnea, h um parentesco evidente entre
o Decreto-lei presente nas constituies do perodo militar e a medida
provisria. As diferenas entre um e outro instituto, a inverso do efeito
do decurso do prazo de vigncia da medida provisria, foram mitigadas
pela prtica da sua reedio. O Executivo garante sua preponderncia
legislativa e inibe o desenvolvimento institucional do Legislativo sobretudo porque pode recorrer edio e posterior reedio de MPs.
Cumpre assinalar, no entanto, que a Constituio, assim como a
regulamentao da tramitao das MPs pelo Congresso Nacional, foi es-

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crita por parlamentares. Donde cabe indagar a respeito das intenes


dos prprios parlamentares. Por que teriam criado um quadro institucional to prejudicial a si mesmos? H duas respostas possveis. Ou bem os
parlamentares teriam abdicado de seus poderes legislativos em favor do
Executivo ou bem teriam delegado a este a iniciativa em determinadas
reas e questes.
A primeira alternativa a divulgada e sustentada pela crnica poltica que tende a ver as MPs como o principal meio de que dispe o
Executivo para impor seus caprichos e decises arbitrrias em face de
um Legislativo inerte e amorfo. Exemplos sempre citados so a inscrio
do marechal Deodoro da Fonseca no livro dos heris nacionais e a compra de um carro oficial para o vice-presidente da Repblica.
Procuramos mostrar que a segunda interpretao a mais correta:
as MPs foram utilizadas fundamentalmente com vistas formulao da
poltica macroeconmica dos diferentes governos. Foram os veculos legais para a proposio de planos de estabilizao econmica. Ainda que
tenha sido essa a tnica dominante em todo o perodo, h diferenas marcantes no padro de atuao dos diferentes governos e, principalmente,
na resposta do Congresso emisso de MPs. Tais diferenas se devem,
antes de mais nada, a fatores de natureza poltica, mais especificamente
ao apoio poltico-partidrio obtido pelo presidente no Congresso.
A viso dominante sobre os efeitos da utilizao das MPs tende a
assumir que a separao de poderes no sistema presidencialista implica a
existncia de interesses divergentes no Executivo e no Legislativo. Por
essa razo as medidas provisrias so geralmente vistas como instrumentos eficazes com que o Executivo conta para superar resistncias e impor
sua vontade ao Congresso. Assim, governos minoritrios recorreriam
mais freqentemente edio de medidas provisrias. Procuramos mostrar que as medidas provisrias podem ser instrumentos ainda mais poderosos nas mos de um Executivo que conte com maioria no Congresso, especialmente em governos de coalizo. Nesses casos, podem funcionar
como um eficaz mecanismo de preservao de acordos e de proteo da
coalizo governamental nas decises contra medidas impopulares.
Os captulos 6 e 7 diferem dos anteriores na medida em que focalizam o processo de tomada de decises sobre polticas pblicas especficas: dois planos de estabilizao o Plano Vero e o Plano Collor e
a reforma da previdncia. O Plano Vero foi implementado no ltimo ano
do governo Sarney, e o segundo, no ano seguinte, no incio do governo
Collor. A reforma da previdncia, enviada no incio do governo Fernando
Henrique Cardoso, foi aprovada no final de seu primeiro mandato. Esses
dois captulos2 analisam, em detalhe, o processo decisrio e os resultados das votaes desses trs conjuntos de propostas legislativas.
2

O captulo 6 apresenta um texto indito, e o captulo 7 foi publicado em 1998 em Novos


Estudos Cebrap (51).

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Traado o panorama geral, a focalizao de reas especficas de


polticas pblicas importante por duas razes. Por um lado, permitenos abordar o problema da importncia das matrias nas quais o Executivo obtm o apoio dos partidos que participam do governo e o voto disciplinado de suas bancadas. Os planos Vero e Collor, assim como a reforma da previdncia, compreendem medidas de inegvel impacto e
que, alm disso, se caracterizam por impor custos diretos e concentrados no presente para a obteno de benefcios incertos no futuro. Polticas dessa natureza so de difcil aprovao em qualquer sistema poltico
democrtico. Por outro lado, a anlise dos planos de estabilizao e da
reforma da previdncia nos permite testar o efeito que as variveis institucionais aqui enfatizadas tiveram nos resultados polticos obtidos. As
decises sobre os planos de estabilizao, de um lado, e a reforma da
previdncia, de outro, foram tomadas segundo regras decisrias diametralmente opostas. Os planos de estabilizao foram enviados atravs de
medidas provisrias, ao passo que a reforma da previdncia requeria a
mudana da Constituio. No primeiro caso, o Executivo e as lideranas
partidrias podiam fazer amplo uso dos mecanismos institucionais a seu
dispor. Na reforma da previdncia, ao contrrio, encontravam-se limitados pelas exigentes regras decisrias previstas para alteraes na Constituio.
Tomados em conjunto, esses dois captulos reforam nosso argumento geral a respeito da importncia das instituies que regulam o
processo decisrio sobre os resultados polticos obtidos.
O captulo 6 mostra como interagem, na prtica, poderes institucionais decorrentes das regras que regulam a edio de medidas provisrias e poderes polticos decorrentes da distribuio de cadeiras no Congresso. Conforme argumentamos, os atributos formais da medida provisria pem em mos do Executivo poderosssima arma que altera a prpria estrutura de escolhas dos parlamentares, mas no lhe permitem
aprovar medidas que contrariem a maioria do Congresso. Mostramos
que a obteno do apoio majoritrio do Congresso foi negociada pelos lderes partidrios, que para tanto fizeram amplo uso de suas prerrogativas regimentais. Ou seja, atravs do controle sobre o processo de votao e aprovao das matrias foram capazes de garantir em plenrio os
acordos firmados com o governo.
O captulo 7, por sua vez, procura mostrar que a to propalada dificuldade para aprovar a reforma da previdncia se deve menos separao de poderes e s caractersticas consociativas das instituies polticas brasileiras do que natureza das medidas propostas e s exigentes regras para alterao constitucional. Dificuldades semelhantes so
esperadas e de fato ocorreram em sistemas polticos tipicamente
majoritrios. A reforma brasileira exigia, alm do quorum qualificado, a
obrigatoriedade de voto nominal para cada uma das medidas propostas
e para cada um dos destaques para votao em separado apresentados,

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seja pela oposio, seja por dissidentes da base parlamentar do governo. Tendo em vista que muitas dessas polticas impunham perdas a
amplos setores sociais, de se esperar que os parlamentares estivessem mais propensos a atender aos interesses de suas bases eleitorais.
Constatamos, contudo, que o Legislativo no agiu como um veto institucional ao Executivo e muito menos como uma instituio irresponsvel.
Pelo contrrio, medidas altamente impopulares foram aprovadas, da
mesma forma que polticas distributivas no encontraram apoio no Congresso.
Em suma, na ordem institucional criada pela Constituio de
1988, ao contrrio da que vigia sob a Constituio de 1946, a distribuio de poder favorvel ao Executivo. Alm disso, o princpio de distribuio de direitos e recursos parlamentares partidrio e concentrado
nas mos dos lderes. A centralizao do processo legislativo funciona
como um freio ao processamento de demandas diversas que, por meio
do sistema de representao vigente no Brasil, so canalizadas para o
Congresso Nacional e tm entrada no sistema decisrio nacional. O poder do parlamentar para influenciar, direta e individualmente, as polticas pblicas limitado. Sendo assim, a concentrao de poder decisrio
j produz alguns dos efeitos buscados pelos que em nome de maior
governabilidade propem a adoo do parlamentarismo e as mudanas na legislao eleitoral e partidria visando a limitar o nmero de partidos e o acesso ao Legislativo.
Diversas pessoas e instituies contriburam de vrias formas
para a realizao de um projeto de to longa durao. A pesquisa original Terra incgnita: funcionamento e perspectivas do Congresso nacional teve o incentivo e o apoio de Guillermo ODonnell e se tornou possvel mediante financiamento da Melon Foundation ao Cebrap. Nos anos
de 1995/96, o Cebrap teve o apoio financeiro do Ipea para a realizao
do projeto Relao Executivo-Legislativo em polticas macroeconmicas e sociais. Desde 1997, contamos com o apoio da Fapesp para o projeto temtico Instituies polticas, padres de interao Executivo-Legislativo e capacidade governativa. Durante a maior parte desse perodo tivemos bolsas de pesquisa do CNPq.
Esse projeto resultado de uma profcua cooperao institucional
envolvendo o Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), e os
Departamentos de Cincia Poltica das Universidades de Campinas e de
So Paulo. Essas instituies ofereceram as melhores condies operacionais e intelectuais para a realizao do projeto.
Muitos dos textos aqui reunidos foram apresentados nos Encontros Anuais da Associao Nacional de Programas de Ps-graduao e
Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs) e da Associao Brasileira de Cincia Poltica (ABCP), bem como em diversas instituies universitrias
e de pesquisa. A oportunidade de discuti-los com colegas e alunos foi
valiosa.

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Contamos com a colaborao de Simone Diniz, Sandra Gomes e


Ana Luzia Valente na coleta, processamento e organizao dos dados. A
elas agradecemos a seriedade, competncia e especialmente o bom humor com que realizaram esse trabalho, que nos proporcionou uma agradvel convivncia nesse longo perodo de tempo. Agradecemos a Augusto Csar Correia e Antnio Viana a presteza e gentileza com que
sempre atenderam aos nossos inmeros pedidos de dados do Prodasen.
Finalmente, agradecemos a leitura e os comentrios de Adam
Przeworski, ngela Alonso, Fabiano Mendes dos Santos, John Carey,
Jos Antnio Cheibub, Marcus Andr Melo, Marcus Figueiredo, Maria
Hermnia Tavares de Almeida, Otvio Amorim Neto, Scott Mainwaring,
Simone Diniz, Vera Schattan e Zairo Cheibub. As falhas remanescentes
so de nossa inteira responsabilidade.

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Bases institucionais
do presidencialismo de coalizo

LONGO processo de redemocratizao vivido pelo Brasil foi acompanhado de intenso debate institucional. Para muitos analistas,
a consolidao da democracia em gestao pediria a rejeio da
estrutura institucional que presidira a malsucedida experincia democrtica anterior. No decorrer desse debate, a forma presidencialista de
governo e as leis eleitorais se constituram no alvo privilegiado das propostas de reforma institucional. O presidencialismo deveria ser preterido em funo de sua tendncia a gerar conflitos institucionais insolveis, enquanto a legislao partidria deveria ser alterada com vistas
obteno de um sistema partidrio com menor nmero de partidos com
um mnimo de disciplina. De acordo com esse diagnstico, a frmula institucional adotada pelo pas levaria ao pior dos mundos: a explosiva
combinao entre presidencialismo e um sistema pluripartidrio baixamente institucionalizado. Em suma, a sorte da democracia brasileira dependeria do exerccio da engenharia institucional.
A Constituio de 1988 no adotou qualquer das reformas defendidas pelos adeptos da engenharia institucional. O presidencialismo foi
mantido, e o plebiscito de 1993 jogou a p de cal sobre a opo parlamentarista. Da mesma forma, a legislao eleitoral no sofreu qualquer alterao significativa. O princpio proporcional e a lista aberta continuam a comandar o processo de transformao de votos em cadeiras
legislativas. Por isso os analistas insistem em afirmar que a base institucional que determina a lgica do funcionamento do sistema poltico brasileiro no foi alterada e que, portanto, continua a ser a mesma do sistema criado em 1946. Sendo assim, dever-se-ia esperar um sistema com
fortes tendncias inoperncia, quando no paralisia; um sistema poltico em que um presidente impotente e fraco se contraporia a um Legislativo povoado por uma mirade de partidos carentes de disciplina.
No entanto, o quadro institucional que emergiu aps a promulgao da Constituio de 1988 est longe de reproduzir aquele experimen-

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tado pelo pas no passado. A Carta de 1988 modificou as bases institucionais do sistema poltico nacional, alterando radicalmente o seu funcionamento. Dois pontos relativos ao diagnstico resumido acima foram alterados sem que a maioria dos analistas se desse conta destas alteraes.
Em primeiro lugar, em relao Constituio de 1946, os poderes legislativos do presidente da Repblica foram imensamente ampliados. Na realidade, como observamos no captulo 2, neste ponto, a Constituio de
1988 manteve as inovaes constitucionais introduzidas pelas constituies escritas pelos militares com vistas a garantir a preponderncia legislativa do Executivo e maior presteza considerao de suas propostas
legislativas. Da mesma forma, os recursos legislativos disposio dos lderes partidrios para comandar suas bancadas foram ampliados pelos
regimentos internos das casas legislativas. A despeito de todas as mazelas que a legislao eleitoral possa acarretar para os partidos polticos
brasileiros, o fato que a unidade de referncia a estruturar os trabalhos
legislativos so os partidos e no os parlamentares.
O sistema poltico brasileiro opera, hoje, sob bases radicalmente diversas daquelas sobre as quais operou o regime de 1946. Resultados apresentados neste livro questionam as concluses e inferncias encontradas
na literatura comparada e nacional acerca do funcionamento do sistema
poltico brasileiro. No encontramos indisciplina partidria nem tampouco
um Congresso que agisse como um veto player institucional. Os dados
mostram, isto sim, forte e marcante preponderncia do Executivo sobre
um Congresso que se dispe a cooperar e vota de maneira disciplinada.
luz do que sabemos sobre os partidos polticos e as bases sobre
as quais possvel construir a disciplina partidria uma funo direta
da capacidade do partido de exercer influncia positiva sobre as chances eleitorais de seus membros , encontramo-nos diante de um fato
que pede explicao. A teoria existente nos diz que no deveria haver
disciplina partidria no Congresso brasileiro. A previso foi falsificada
pelos fatos. Em mdia, 89,4% do plenrio vota de acordo com a orientao de seu lder, taxa suficiente para predizer com acerto 93,7% das votaes nominais (ver captulo 3). Como explicar o padro observado?
Ademais, a separao dos poderes caracterstica dos governos
presidencialistas, segundo a teoria dominante, levaria ao comportamento
irresponsvel dos parlamentares, uma vez que a durao de seus mandatos no influenciada pelos infortnios polticos do presidente. Somente
os membros do partido presidencial teriam algum incentivo para cooperar. Para os demais, a estratgia dominante, mais rendosa do ponto de
vista poltico, seria a recusa sistemtica cooperao. Da mesma forma,
presidentes teriam poucos incentivos para buscar apoio do Congresso,
em face da origem prpria e popular de seu mandato. Seguindo esta linha de raciocnio, chega-se inferncia de que governos presidencialistas multipartidrios no podem contar com o apoio poltico dos congressistas e tendem paralisia.

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No perodo ps-Constituinte, porm, a taxa de aprovao das matrias introduzidas pelo Executivo foi elevada e, ademais, contou com
apoio poltico estruturado em linhas partidrias (ver captulo 4). Uma
vez mais, os dados que apresentamos questionam as inferncias baseadas nos argumentos usualmente invocados pelos especialistas.
Quer nas explicaes centradas na legislao eleitoral, quer naquelas derivadas das caractersticas prprias forma de governo presidencialista, inferncias so feitas a partir de uma estrutura de incentivos
determinada exogenamente. As estratgias dos parlamentares e presidentes so derivadas e totalmente definidas pelo que se passa no campo
eleitoral. As anlises encontradas na literatura comparada e aquelas sobre o sistema poltico nacional param, por assim dizer, s portas da primeira sesso legislativa.
Instituies contam. Porm, contraditoriamente, contam apenas as
que esto situadas fora do contexto que se pretende explicar. Ainda que
inspiradas pelo movimento neo-institucionalista, tais explicaes se esquecem dos ensinamentos que esto na origem deste movimento: a impossibilidade de inferir resultados de decises coletivas a partir do conhecimento das preferncias individuais. A literatura sobre o funcionamento do sistema poltico brasileiro nacional est fundada, justamente,
sobre esta falcia prpria ao raciocnio pluralista.
As instituies que regulam o processo decisrio no Legislativo
so ignoradas. Os poderes legislativos do presidente no so considerados e, da mesma forma, a estruturao dos trabalhos legislativos deixada de lado. Para a literatura corrente, as relaes Executivo-Legislativo dependero sempre e exclusivamente do sistema partidrio e das
regras que regulam a competio eleitoral, e partidos desempenharo o
mesmo papel no interior do Legislativo, independentemente dos direitos
legislativos assegurados regimentalmente aos lderes partidrios.
Somente quando todas as demais instituies polticas, que no
as relativas legislao eleitoral e forma de governo, so anuladas se
pode entender as concluses a que chega Mainwaring (1997:109):
Entre 1985 e 1994, os presidentes brasileiros tiveram dificuldade para realizar a estabilizao e a reforma do Estado, em
parte devido combinao de um sistema partidrio altamente
fragmentado, partidos indisciplinados e federalismo. Essa combinao tornou difcil para os presidentes obter apoio legislativo
para a estabilizao e para a reforma do Estado. Os presidentes
enfrentaram problemas para superar a oposio no Congresso e
para implementar as reformas mais importantes quando a sua popularidade j havia se dissipado. Eis por que a ausncia de base
majoritria confivel no Congresso apresentava problemas para a
eficcia governamental. E essa a razo pela qual Sarney, Collor
e Franco encontraram muita dificuldade para implementar suas

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agendas, a despeito das amplas prerrogativas constitucionais de


que estavam investidos. No perodo 1985-94, a consistncia da poltica pblica foi muitas vezes prejudicada em decorrncia dos esforos presidenciais para obter apoio no Congresso e entre os governadores.
Pode ser verdade que a legislao eleitoral brasileira contenha
fortes incentivos para que os polticos cultivem o voto pessoal em detrimento do voto partidrio. Nestes termos, os parlamentares brasileiros,
no que tange ao tipo de conexo eleitoral a ser perseguido, estariam
muito prximos dos parlamentares norte-americanos (Carey & Shugart,
1995b). No entanto, a existncia dos incentivos derivados da arena eleitoral no garante que estes venham a se tornar efetivos. Na literatura
norte-americana sobre o tema, o argumento a respeito da prevalncia do
voto pessoal como estratgia eleitoral requer como complemento um padro peculiar de organizao dos trabalhos legislativos. Como se sabe, o
Legislativo norte-americano altamente descentralizado, uma vez que
seus trabalhos so estruturados a partir das comisses, no interior das
quais os partidos tm pequeno poder.
O padro organizacional do Legislativo brasileiro bastante diferente do norte-americano. Os trabalhos legislativos no Brasil so altamente centralizados e se encontram ancorados na ao dos partidos.
Ademais, enquanto o presidente norte-americano possui limitados poderes legislativos, o brasileiro um dos mais poderosos do mundo (Shugart
& Carey, 1992).
A lio a ser extrada desta breve comparao entre Brasil e Estados Unidos diz respeito, sobretudo, ao foco da anlise. Variveis organizacionais prprias estruturao dos trabalhos legislativos podem e devem ser tomadas como variveis independentes. Da mesma forma, no
possvel desconsiderar os poderes legislativos do presidente. Na medida
em que estas variveis so deixadas de lado, assume-se, implicitamente, que sejam irrelevantes. Inferncias sobre os efeitos de governos
baseados na separao de poderes tenderam a deixar na sombra os prprios poderes em questo.
Este captulo tem por objetivo integrar as anlises que desenvolvemos separadamente nos demais captulos, isto , pretendemos demonstrar a interdependncia entre a preponderncia legislativa do Executivo, o padro centralizado de trabalhos legislativos e a disciplina partidria. O Executivo domina o processo legislativo porque tem poder de
agenda e esta agenda processada e votada por um Poder Legislativo
organizado de forma altamente centralizada em torno de regras que distribuem direitos parlamentares de acordo com princpios partidrios. No
interior deste quadro institucional, o presidente conta com os meios
para induzir os parlamentares cooperao. Da mesma forma, parlamentares no encontram o arcabouo institucional prprio para perse-

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guir interesses particularistas. Ao contrrio, a melhor estratgia para a


obteno de recursos visando a retornos eleitorais votar disciplinadamente.
Pretendemos oferecer uma discusso terica sobre as bases institucionais dos poderes de agenda presidencial e partidrio. Como foi
dito, nosso objetivo oferecer uma explicao para os padres empricos
por ns observados. Procuraremos mostrar como o controle sobre a
agenda permite a estruturao de maiorias partidrias a partir de preferncias dadas, minimizando as dificuldades caractersticas da ao coletiva. Mostramos ainda que o Executivo, por controlar o acesso patronagem, dispe de recursos para impor disciplina aos membros da coalizo
que o apia. Assim, ao dispor de meios para ameaar e impor sanes, o
Executivo capaz de obter apoio partidrio consistente.
A independncia da origem e da sobrevivncia do Executivo e do
Legislativo uma das caractersticas que define o presidencialismo.
Shugart e Carey (1992) assinalam que o fato de o chefe do Executivo ser
dotado de poderes legislativos outra caracterstica definidora dessa
forma de governo. Para eles, h nos governos presidencialistas grande
variao quanto a esse aspecto.
As relaes entre Executivo e Legislativo so afetadas pela extenso dos poderes legislativos controlados pela presidncia. Shugart e Carey argumentam que os poderes legislativos presidenciais influem sobre
a disposio presidencial para buscar ou no a cooperao do Legislativo para a aprovao de seus projetos. Presidentes com escassos poderes legislativos so forados negociao, pois sabem que sem concesses no tero sua agenda aprovada. Presidentes situados no outro extremo do espectro procuraro governar contornando as resistncias dos
congressistas e buscando forar o Legislativo a ceder. Por isso mesmo,
nesse caso o padro de relaes que se estabelece entre os dois poderes
mais conflituoso do que no primeiro.
A nosso ver, os efeitos dos poderes legislativos presidenciais so
de outra natureza. Eles determinam o poder de agenda do chefe do Executivo, entendendo-se por agenda a capacidade de determinar no s
que propostas sero consideradas pelo Congresso, mas tambm quando
o sero. Maior poder de agenda implica, portanto, a capacidade do Executivo de influir diretamente nos trabalhos legislativos e assim minorar
os efeitos da separao dos poderes, o que pode induzir os parlamentares cooperao.
Reconhecido este fato, o tratamento do presidencialismo e do parlamentarismo como duas formas radicalmente distintas de governo, regidas por lgicas dspares e irreconciliveis, pode ser matizado. A literatura tem frisado as diferenas entre os dois sistemas, deixando de perceber aproximaes e similaridades. Presidentes dotados de amplos poderes legislativos no so, como quer a literatura comparada, antpodas
dos primeiros-ministros.

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Na literatura internacional, reconhece-se que os primeiros-ministros contam com amplos poderes de agenda3 e que estes determinam a
preponderncia do Executivo sobre a produo legislativa, assim como a
estruturao das bases de apoio poltico-partidrio que garantem a aprovao dessa mesma agenda.4 Tsebellis (1997:98), por exemplo, afirma
que em geral, seja por dispositivos constitucionais, seja pelo processo de
barganha dentro da coligao, o governo recebe poderes extraordinrios
de definio de agendas. Um exemplo do primeiro caso o extraordinrio
arsenal legal de que dispe o governo francs (principalmente o art. 49.3
da Constituio), que lhe permite evitar a introduo de emendas e at
mesmo votaes finais no plenrio (...). O resultado de todos esses procedimentos de definio de agenda que em mais de 50% de todos os pases os governos encaminham mais de 90% dos projetos de lei. Alm
disso, a probabilidade de que esses projetos sejam aprovados muito
alta: mais de 60% passam com uma probabilidade superior a 0,9 e mais
de 85% so aprovados com uma probabilidade maior de que 0,8.
Tsebellis (1997:113) afirma igualmente que a reside uma diferena fundamental e insupervel entre as duas formas de governo: Nos
sistemas parlamentaristas, o Poder Executivo (o governo) controla a
agenda, e o Poder Legislativo aceita ou rejeita as propostas, enquanto
nos sistemas presidencialistas o Legislativo (o Parlamento) formula as
propostas e o Executivo (o presidente) as sanciona ou veta.
Tal caracterizao das relaes Executivo-Legislativo descreve
acuradamente o que se passa nos Estados Unidos, mas no se aplica,
em absoluto, ao caso brasileiro e maioria dos regimes presidenciais,
nos quais em geral o presidente quem formula as polticas. Os dados
relativos produo legal no Brasil ps-Constituinte no diferem daqueles apresentados por Tsebellis. Das leis aprovadas no perodo, 85,2% foram propostas pelo Executivo. A probabilidade de uma proposta do Executivo ser rejeitada em plenrio de 0,026.5
Presidentes tambm podem controlar a agenda. Assim, a diferena frisada por Tsebellis no decorre da forma de governo, mas de outros aspectos institucionais. Na verdade, so raras as constituies que
vedam ao presidente o direito de iniciar legislao. Somente os presidentes norte-americano e venezuelano, entre os regimes presidencialistas puros, so impedidos de propor legislao. Mesmo nesses casos, isso
no impede que presidentes formulem propostas.
Em muitas constituies presidencialistas, por paradoxal que possa
parecer, d-se o inverso, isto , veda-se ao prprio Legislativo a possibilidade de iniciar legislao em determinadas reas. O que implica, obviamente, o seu contrrio: confere-se ao presidente prerrogativa exclusiva de
3

Ver, por exemplo, Laver & Shepsle, 1994.


Ver Cox, 1987.
5 Ver Figueiredo & Limongi, 1997b.
4

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propor alteraes nessas mesmas reas. A Constituio brasileira de 1988,


por exemplo, confere iniciativa exclusiva ao presidente em matrias oramentrias e veda emendas parlamentares que impliquem a ampliao dos
gastos previstos. O presidente brasileiro tem ainda exclusividade da iniciativa em matrias tributrias e relativas organizao administrativa.
A implicao da prerrogativa exclusiva bvia. Se o presidente
preferir o status quo ao ponto preferido pela maioria da legislatura, antecipando as modificaes a serem introduzidas pelo Legislativo via emendas, o Executivo engavetar as propostas que porventura tenha para
a rea. Isto , o presidente antecipar as alteraes dos legisladores e
manter o status quo, negando aos parlamentares a oportunidade de fazer valer suas preferncias na rea.
No caso do oramento, em que o Executivo forado a iniciar legislao todo ano, tal prerrogativa no parece conferir qualquer vantagem
ao Executivo. No entanto, ao definir o montante dos gastos, o presidente
limita a ao possvel dos parlamentares. Ademais, como ser visto no
captulo 2, o Executivo conta com outros poderosos instrumentos para
neutralizar a ao do Legislativo na rea oramentria. Como a Constituio no regula as conseqncias da no-aprovao do oramento, o Executivo no tem por que temer atrasos na apreciao do oramento que
envia. Isto , o Legislativo brasileiro no dispe de um poderoso trunfo
para barganhar o oramento com o Executivo. Por outro lado, o Executivo
pode retardar o envio da proposta oramentria com o objetivo de limitar
o tempo disponvel para a apreciao da matria pelo Legislativo.
O presidente brasileiro no apenas tem o poder exclusivo de iniciar legislao em determinadas reas, como tambm tem o poder de
forar, unilateralmente, a apreciao das matrias que introduz dentro
de determinados prazos. De acordo com o art. 64, pargrafo 2, da Constituio brasileira de 1988, o presidente pode solicitar urgncia para apreciao de matria por ele apresentada, o que significa um prazo mximo
de 45 dias para apreciao da matria em cada uma das casas. A solicitao de urgncia impede que minorias possam, por seu controle de
veto points, engavetar as propostas presidenciais.
Os poderes de agenda j mencionados no podem ser minimizados
(assim como o poder de veto referido por Tsebellis na passagem citada).
Ainda assim, os efeitos dessas prerrogativas so modestos em face da
prerrogativa de editar decretos com fora de lei. Como se sabe, o art. 62
da Constituio brasileira prev a possibilidade de o presidente editar
medidas provisrias em casos de relevncia e urgncia.6 Trata-se de im6

O poder de decreto no especfico a constituies presidencialistas. Encontra-se na maioria das constituies do ps-guerra. Para muitos, essa prerrogativa se casaria bem com governos parlamentaristas, mas no se harmonizaria com os presidencialistas. O argumento
da adequao do instituto ao parlamentarismo encontra-se em Power, 1994. Para uma discusso mais aprofundada sobre o tema, ver Carey & Shugart, 1995a.

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portante arma nas mos do Executivo porque a edio de uma medida provisria implica a imediata alterao do status quo. Ao analis-la, o Congresso no opta entre o status quo anterior (SQ) e aquele a ser produzido
pela promulgao da medida (SQmp), mas sim entre SQmp e uma situao em que a MP rejeitada aps ter vigorado e surtido efeito (MPrej). Digamos que para a maioria dos legisladores a seguinte relao de preferncia seja verdadeira: SQ>SQmp>MPrej, onde o smbolo > significa preferido a. Logo, a maioria aprova a MP. Se fosse introduzida como um projeto de lei ordinria, a MP seria rejeitada. Por surtir efeito no ato de sua
edio, o recurso edio de MPs uma arma poderosa nas mos do Executivo. Os congressistas podem ser induzidos a cooperar.
Shugart e Carey acreditam que os poderes legislativos do presidente alteram os incentivos presidenciais para buscar a cooperao do
legislativo. Quando os presidentes no contam com amplos poderes legislativos, so forados a buscar cooperao do Legislativo. Eles sabem
que no tm chances de governar de outro modo. Presidentes com amplos poderes legislativos sabem que tm maiores chances de impor unilateralmente a sua agenda e menor incentivo para negociar acordos com
o Legislativo. Nesses casos, havendo oposio poltica no Legislativo, o
resultado mais provvel ser o conflito previsto por Linz. No nosso entender, os poderes legislativos presidenciais no devem ser vistos exclusivamente como armas para vencer resistncias do Legislativo. Eles incidem sobre as preferncias dos parlamentares.
Um presidente dotado de amplos poderes legislativos capaz de
ditar a agenda de trabalhos legislativos e, dessa forma, induzir parlamentares cooperao. Conta ainda com recursos no-legislativos advindos do controle que exerce sobre o acesso aos postos de governo. No
entanto, antes de prosseguirmos nessa direo, faz-se necessrio discutir a relao do presidente com o sistema partidrio. bvio que as
chances de conflito entre Legislativo e Executivo dependem da distribuio de cadeiras no Legislativo pelos diferentes partidos. Na melhor
das hipteses, um presidente que comanda um partido disciplinado e
que controla a maioria das cadeiras no deve esperar encontrar barreiras aprovao de sua agenda. Nesse caso, presidente e Legislativo podem partilhar uma mesma agenda, e as diferenas entre o parlamentarismo e o presidencialismo seriam minoradas.
Um presidente apoiado por um partido disciplinado que controle
a maioria das cadeiras no Legislativo fato raro na histria, se que
isso ocorreu alguma vez. Considervel esforo de engenharia institucional tem sido devotado busca de frmulas institucionais que gerem
disciplina partidria e favoream a diminuio do nmero de partidos
efetivos.7 Segundo a literatura relevante, o quadro institucional brasi7

Ver Shugart & Carey, 1992.

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leiro no favorece quer a disciplina partidria, quer a reduo do nmero de partidos.


Duas questes pedem discusso: a primeira diz respeito disciplina partidria; a segunda, possibilidade de serem os presidentes
sustentados por coalizes partidrias. A necessidade de diminuir o nmero de partidos e de gerar institucionalmente as possibilidades para a
existncia de presidentes apoiados por partidos majoritrios s se justifica na medida em que se assuma, como fazem Linz e seus seguidores, a
impossibilidade de serem os presidentes apoiados por coalizes partidrias. Logicamente, a questo da disciplina partidria tem precedncia
sobre aquela relativa coalizo partidria. S possvel pensar na possibilidade de governo de coalizo quando se pode falar em partidos capazes de agir enquanto tais.
Do ponto de vista emprico, demonstramos que h disciplina partidria na Cmara dos Deputados. Para uma votao qualquer na CD, a
probabilidade de um parlamentar qualquer votar com a liderana de seu
partido de 0,894. A probabilidade do voto disciplinado varia com os
partidos: atinge seu ponto mximo no PT (0,973) e no PFL (0,901). Os
mais baixos ndices de disciplina so encontrados no PTB (0,857) e no
PMDB (0,857). Se esses ndices so altos ou baixos, trata-se de questo
comparativa: altos em relao a qu? Importa frisar, isto sim, que eles
so suficientes para tornar as decises do plenrio previsveis. Isto , sabendo-se qual a posio assumida pelos lderes, podemos prever com
acerto o resultado da votao em 93,7% dos casos.
Como todos sabem, mdias podem ser enganosas. Os nmeros referidos talvez escondam alta variao. Sobretudo quando as matrias votadas no so discriminadas por sua importncia, as altas mdias e a
previsibilidade do plenrio podem ser conseqncia da falta de um critrio adequado de incluso no universo de anlise. Isto , cabe perguntar
se a disciplina partidria no cai nas matrias efetivamente relevantes.
A resposta negativa. Por exemplo, a disciplina se mantm alta
quando restringimos o universo de anlise s matrias que compem a
agenda presidencial (ver captulo 4). De fato, a disciplina mdia se mantm inalterada. Na realidade, como discutiremos a seguir, votaes nominais tendem a verificar-se de acordo com critrios poltico-partidrios. O universo de anlise gerado endogenamente pelo prprio processo poltico. Somente as matrias mais importantes e com razovel
grau de conflito partidrio levam a votaes nominais.
Expliquemos por que se verifica to alta disciplina partidria
quando a literatura nos faz supor que ela seria inexistente. A distribuio de direitos parlamentares no Legislativo, conforme assinalamos anteriormente, tende a ser desconsiderada pela literatura. Apesar da to
propalada incapacidade dos partidos polticos brasileiros para estruturar
e canalizar as preferncias do eleitorado e para constituir razes slidas
e profundas na sociedade civil, apesar de todos os incentivos ao indivi-

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dualismo que a legislao eleitoral brasileira possa ter, apesar de todos


esses e tantos outros argumentos comumente citados, os regimentos internos da Cmara dos Deputados e do Senado conferem amplos poderes
aos lderes partidrios para agir em nome dos interesses de seus partidos. Os regimentos internos consagram um padro decisrio centralizado onde o que conta so os partidos.
Legislativos so instituies igualitrias e majoritrias. No Legislativo, os votos dos representantes eleitos pelo povo tm o mesmo peso,
independentemente do nmero de eleitores que os elegeram, do nmero
de mandatos que j exerceram, do partido a que se filiam etc. No entanto, para o desempenho de suas funes, os legislativos desenvolveram padres organizacionais prprios. Para tanto distribuem de maneira
desigual os recursos e direitos parlamentares.
Para dar um exemplo bastante simples, o direito palavra regulamentado: nem todos podem falar a qualquer momento, seno os debates no teriam fim. Ainda que os direitos das minorias tendam a ser defendidos, para se tomar decises necessrio que as maiorias sejam capazes de vencer a obstruo das minorias. Da mesma forma, nem todos
os parlamentares tm os mesmos recursos e possibilidades para propor
matrias e emendas, influir no mtodo de votao, determinar a pauta
dos trabalhos etc.
No caso do Legislativo brasileiro, o princpio adotado para a distribuio de direitos parlamentares partidrio. Os lderes, em questes
de procedimento, representam suas bancadas. A distribuio interna do
poder em ambas as casas feita de acordo com princpios de proporcionalidade partidria, como o caso do centro de poder no Legislativo: a
Mesa Diretora, cujos cargos so distribudos pelos partidos de acordo
com a fora de suas bancadas. A presidncia da Mesa cabe ao partido
majoritrio. O presidente da Mesa, como se sabe, dirige os trabalhos do
plenrio e conta com amplos poderes para decidir questes controversas. Da mesma forma, a composio das comisses tcnicas obedece ao
princpio da proporcionalidade partidria, e a distribuio dos parlamentares pelas comisses feita pelos lderes partidrios.
Os regimentos internos de ambas as casas reconhecem aos lderes partidrios, formalmente eleitos por seus pares, o direito de represent-los. Mais do que isso, reconhecem formalmente a existncia do colgio de lderes. Esse colegiado desempenha importante papel na determinao da pauta dos trabalhos. Para ser exato, no caso da CD, a composio da ordem do dia, isto , a definio da pauta dos trabalhos,
feita conjuntamente pelo presidente da Mesa e os lderes.
Os lderes partidrios, em funo de uma srie de prerrogativas
regimentais que discutiremos a seguir, controlam o fluxo dos trabalhos
parlamentares. Isso implica seu inverso: tomados individualmente, os
parlamentares tm escassa capacidade de influenciar o curso dos trabalhos legislativos. A ao dos lderes direciona os trabalhos legislativos

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para o plenrio, que assim se constitui no principal locus decisrio. Do


ponto de vista organizacional, as comisses e as foras centrfugas e
descentralizantes contidas nesse princpio organizacional so neutralizadas pela ao dos partidos e seus lderes.
A preponderncia do plenrio como centro decisrio assegurada
pela interveno dos lderes, que, por intermdio da aprovao do requerimento de urgncia,8 retiram as matrias das comisses e as enviam diretamente apreciao do plenrio. No captulo 2 veremos que
essa a rota seguida pela maioria das matrias ordinrias aprovadas
pelo Legislativo desde o trmino da Constituinte.
A apresentao do requerimento de urgncia na CD prevista
pelo art. 154 do Regimento Interno, que estabelece que o pedido de
urgncia para matrias ordinrias ser submetido apreciao do plenrio quando apresentado por 1/3 dos membros da Cmara ou por lderes que representem esse nmero ou 2/3 dos membros da comisso
competente. Em geral, o requerimento de urgncia acordado por lderes na reunio do colgio de lderes e, ao ser submetido ao plenrio,
aprovado por maioria simples em votao simblica. No caso do requerimento de urgncia, como em tantas outras atividades procedurais e relativas agenda, a assinatura do lder basta para expressar a vontade
unnime do partido.9
Alm de alterar o ritmo da tramitao da matria, retirando-a da
comisso e forando a pronta manifestao do plenrio, a aprovao do
requerimento de urgncia limita a capacidade dos prprios parlamentares de apresentar emendas ao projeto. Para ser considerada, a emenda
tem que atender a um dos seguintes requisitos: ser apresentada por
uma das comisses permanentes, ser subscrita por 20% dos membros da
Casa, ou ser subscrita por lder partidrio que represente essa percentagem de deputados. A limitao apresentao de emendas e seu controle pelos lderes partidrios tolhem a ao dos deputados, retirando-lhes a
possibilidade de defender com sucesso os interesses especficos a seu
eleitorado a partir de uma estratgia individual.
Na verdade, como mostram os dados relativos ao tempo de apreciao das matrias aprovadas (captulo 2), essas matrias tramitam rapidamente por ambas as casas, o que implica pequena participao dos parlamentares na elaborao das leis aprovadas. Os parlamentares so chamados a votar e a pouco mais do que isso em matrias previamente discutidas e negociadas pelos lderes.
8

Para efeito da tramitao e apresentao de emendas, as conseqncias prticas da urgncia presidencial so similares.
9 Vale observar que existe ainda a urgncia urgentssima, que, se aprovada, implica a apreciao imediata da matria. Para ser apreciado, o requerimento tem que ser subscrito pela
maioria absoluta dos deputados ou por lderes que representem esse nmero e aprovado
em plenrio por maioria absoluta.

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De fato, a atividade em plenrio minimiza a possibilidade de que


um deputado influencie o curso dos eventos e participe ativamente do
processo legislativo. O papel dos lderes, por outro lado, potencializado.
Tomemos como exemplo o prprio processo de votao das matrias e
das emendas a elas apresentadas.
Salvo os casos em que se exige quorum qualificado, isto , emendas
constitucionais e leis complementares, a votao das matrias se d pelo
mtodo simblico.10 O presidente da Mesa conta os votos favorveis (parlamentares que permanecem sentados) e contrrios (os que ficam em p)
e proclama o resultado sem que se registrem os votos.
No Senado, existe a possibilidade de que, em caso de dvidas, o
voto seja tomado por lideranas. Os votos so contados de acordo com
os votos dos lderes ponderados pelas bancadas presentes, e o resultado
proclamado pelo presidente da Mesa. Embora o voto de liderana no
seja reconhecido na CD, vale lembrar que o RI do Senado regulamenta a
sesso conjunta do CN nos casos em que o Regimento Comum omisso.
Isso significa que esse tipo de votao simblica por lideranas tem lugar na apreciao de MPs.
Reconhecido ou no o voto de liderana, o resultado proclamado
pelo presidente da Mesa pode ser contestado a partir de um requerimento de verificao de votao. Na CD esse requerimento precisa contar com o apoio de 6% dos parlamentares ou lder que represente esse
nmero. Restrio similar tem lugar nas sesses conjuntas. Dado o ritmo
dos trabalhos, impossvel reunir o apoio requerido antes que a matria
seja dada por vencida, isto , antes que o presidente da Mesa anuncie a
prxima matria em pauta. Em suma, do ponto de vista prtico, somente
os lderes partidrios so capazes de forar uma votao nominal
quando esta no prevista regimentalmente.
Mas mesmo os lderes no podem usar desse direito indiscriminadamente. Para impedir que votaes nominais sejam usadas por minorias com vistas obstruo dos trabalhos, os RIs de ambas as casas prevem que entre uma e outra votao nominal deve haver um prazo de
uma hora. Assim, devido organizao do processo de votao a votao da matria seguida imediatamente pela votao das emendas
destacadas , raro haver tempo para votar nominalmente o projeto e
uma das emendas destacadas. Quando o projeto votado nominalmente, as emendas so votadas simbolicamente. Para votar nominalmente uma emenda preciso que o projeto seja aprovado por votao
simblica.
Logo, os lderes partidrios decidem quando oportuno forar
uma votao nominal e, como seria de se esperar, usam esse recurso de
maneira estratgica, com olhos nos efeitos da votao nominal para seus
10 Uma terceira possibilidade rege a votao do veto presidencial e outras votaes especiais:
a votao secreta.

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partidos. Muitas vezes, interessa aos lderes que certas matrias sejam
decididas sob o manto protetor do prazo de uma hora que veda nova votao nominal. Por exemplo, h matrias em que interesses especficos
esto em jogo e em que, para alguns parlamentares, seria muito custoso
seguir a linha partidria. Se essa deciso se der por voto simblico, o deputado no precisar manifestar-se publicamente sobre a matria. Da
mesma forma, os partidos podem decidir qual matria trazer a voto nominal com olhos nos custos poltico e eleitorais que causam aos partidos
adversrios.
Retornando ao ponto que motivou essa discusso, a legislao
partidria pode alimentar estratgias individualistas e antipartidrias.
Essas estratgias, no entanto, no encontram solo frtil para desenvolver-se no Congresso Nacional. Projetos e emendas ditados exclusivamente por interesses eleitorais, particularistas e imediatistas raramente
saem das gavetas das comisses. Emendas com esse fim so derrubadas em votaes simblicas onde o que conta so os lderes. Assim, a indisciplina partidria tambm encontra pequeno espao para se manifestar. O que passvel de votao nominal selecionado previamente de
acordo com critrios partidrios. Para evitar mal-entendidos, vale observar que no estamos argumentando que os lderes so usurpadores. No
estamos apresentando uma teoria conspiratria ou baseada em atores
irracionais que no reconheam seus prprios interesses. Afinal, lderes
so eleitos por suas bancadas e, portanto, o fato de permanecerem como
lderes depende da defesa dos interesses da maioria de seus representados. A relao lderes-liderados ser discutida a seguir.
Ou seja, por fora regimental, os lderes dispem de um arsenal
significativo de recursos por meio dos quais controlam e circunscrevem
a atuao dos parlamentares. Eles contam com os recursos necessrios
para atuar em nome de suas bancadas. O campo aberto para a estratgia individual e oportunista dos parlamentares bastante restrito. Sobretudo, os lderes tm como neutralizar os apelos dos membros de suas
bancadas nesse sentido. A despeito do que se passa na arena eleitoral,
os partidos contam e atuam de maneira disciplinada no Congresso brasileiro. Assim, os lderes partidrios no Brasil dispem de importantes
poderes de agenda e por meio destes preservam e garantem a unidade
do partido.11
O argumento supe que os lderes representem os interesses de
suas bancadas. Eventualmente, muitos podero questionar o acerto
dessa suposio. Afinal, os partidos polticos brasileiros tendem a ser
vistos como efmeros, meros agrupamentos de parlamentares ditados
pela convenincia eleitoral do momento. Em suma, saber a que partido o
parlamentar est filiado no nos diz nada a respeito de suas prefern11

Ver Huber, 1996.

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cias com relao a polticas pblicas. No entanto, os dados disponveis


desmentem tal hiptese. Os dados coligidos por Kinzo (1993) junto a deputados federais mostram claramente que o partido um excelente sinalizador das preferncias dos parlamentares. Alm disso, com base
nesses dados a autora distribuiu os partidos num contnuo esquerda-direita onde at mesmo os pequenos partidos podem ser localizados com
preciso. Da mesma forma, Tavares e Moya (1997) apresentam dados
com resultados similares baseados em surveys com deputados federais
no perodo 1991-95. Em ambos os casos, as perguntas feitas aos parlamentares se referiam a preferncias sobre polticas, como nacionalismo,
estatismo etc.
Logo, os membros de um mesmo partido tm preferncias polticas similares e relativamente bem definidas. Inversamente, os deputados no se distribuem de maneira aleatria pelos partidos, e portanto os
lderes partidrios tm opinies polticas e interesses comuns a representar. Se no, como entender a alta estabilidade das lideranas partidrias no Legislativo? Se os partidos fossem os agrupamentos caticos ditados pelas convenincias eleitorais do momento, revoltas de bancada
deveriam ser comuns. Mas no so.
Analiticamente, a coeso partidria deve ser distinguida da disciplina partidria. A coeso depende da distribuio das preferncias.
Quanto mais homogneas forem as preferncias dos parlamentares filiados a determinado partido, tanto maior a coeso. O controle sobre a
agenda protege os interesses comuns do grupo contra os incentivos para
agir de forma oportunista. A disciplina depende da alterao do comportamento diante de ameaa ou aplicao de sanes. Empiricamente, no
fcil distinguir um caso do outro. Nossos dados no permitem distinguir
a coeso da disciplina partidria. No entanto, como argumentaremos a
seguir, h razes para supor que a unidade partidria observada pode em
parte ser creditada disciplina. As sanes eleitorais negar acesso
lista partidria ou dinheiro para campanha no so as nicas armas
que os partidos podem empregar para punir seus membros.
A imagem corrente das barganhas entre o Executivo e o Legislativo retrata uma negociao em que os parlamentares oportunistas so
capazes de, a cada votao, extrair mais uma nomeao ou sinecura de
um Executivo frgil e acuado pela necessidade constante de obter votos.
Nessa barganha, os parlamentares seriam o lado forte, em condies de
agir como verdadeiros chantagistas extraindo rendas de seu monoplio sobre os votos de que o Executivo necessita.
Essa imagem caricatural partilha com a concepo que propomos a
premissa de que o Executivo controla recursos que os parlamentares desejam obter com vistas sua reeleio. No entanto, no h por que tomar
o Executivo como a parte fraca nessa barganha. O Executivo controla os
recursos desejados por parlamentares, mas tambm pode retirar rendas
desse seu monoplio. Afinal de contas, por que o Executivo se disporia a

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entregar uma nomeao por preo to baixo? Um s voto? Por que no


ocorreria ao Executivo condicionar a nomeao obteno de dois votos?
E por que no de trs? E por que no de determinada agenda?
Vejamos, ento, se a seguinte situao parece plausvel. Ao tomar
posse, o presidente forma seu governo maneira de um primeiro-ministro, isto , distribui ministrios pastas para partidos dispostos a
apoi-lo, assegurando assim a formao de uma maioria parlamentar. Formado o governo, portanto, benefcios polticos de toda sorte influncia
sobre poltica, cargos, nomeaes de parentes, sinecuras, prestgio etc.
so distribudos aos membros da coalizo partidria que participa do governo. Em troca, o Executivo espera os votos de que necessita no Parlamento, ameaando e, se necessrio, punindo com a perda dos benefcios
recebidos aqueles que no apoiarem a coalizo.
Embora no seja usual pensar no apoio poltico ao presidente nesses termos, isto , como estruturado em torno de uma coalizo partidria majoritria, alguns estudos mostram que as pastas ministeriais so
distribudas pelos partidos com vistas obteno de maiorias parlamentares.12 No entanto, argumenta-se que uma coalizo partidria sob governos presidencialistas careceria da principal arma que garante seu
funcionamento no parlamentarismo, qual seja, a ameaa de dissoluo.
O fato de o presidente no contar com essa arma no significa que lhe
faltam recursos para manter unida a coalizo que o apia.
Digamos que um parlamentar seja membro de um partido que
apia o governo. Como membro dessa coalizo, ele obtm a nomeao
de um correligionrio para dirigir uma delegacia regional em seu curral
eleitoral. O poltico em questo recebeu, pois, sua quota de patronagem.
O Executivo e o lder de seu partido esperam que ele vote a favor do governo. Uma vez que o parlamentar j recebeu sua parte, chegada a hora
de votar ele pode ameaar o governo: ou bem recebo algo mais digamos, uma nova nomeao ou no voto a favor do governo. Em
vez de ceder, como quer o folclore poltico nacional, o Executivo tambm
pode ameaar o parlamentar: se voc no votar a favor da proposta governamental, o correligionrio nomeado ser exonerado. Afinal de contas, no ser demais lembrar o bvio: a caneta que nomeia a mesma
que demite.
De fato, muito provavelmente ambas as ameaas sero feitas. Nenhum dos dois perde nada ao faz-las. No mnimo, ganha-se algo se a
ameaa for levada a srio. Quando as chances de reeleio de um parlamentar variam positivamente com a patronagem obtida, de se esperar
que ele pea sempre mais. Por outro lado, o Executivo ter incentivo
para afirmar o contrrio: que j fez concesses em demasia, que o preo
pago pelo apoio poltico j beira o proibitivo e que, portanto, no h
12

Ver Abranches, 1988; e Amorim Neto, 1995.

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como atender a qualquer pleito adicional sem causar dficits perigosos.


O Executivo ter incentivo para fazer essa ameaa mesmo se os cofres
estiverem cheios. Ameaas de parte a parte, portanto, so esperadas.
Ameaar no acarreta custos. Logo, ameaas no podem ser tomadas
como evidncias comprobatrias da ocorrncia de negociaes caso a
caso baseadas em patronagem.
A verdadeira questo saber qual das partes tem razes para ceder s ameaas. Tecnicamente, a pergunta que deve ser feita diz respeito
credibilidade da ameaa. Uma ameaa no crvel quando sua concretizao prejudica quem a fez. No caso, o parlamentar que ameaa o governo deve ser capaz de cumprir sua ameaa sem prejudicar a si prprio.
Ele no pode sair perdendo quando cumpre sua ameaa. A ameaa s
crvel quando vale a pena lev-la a cabo em qualquer circunstncia. O
mesmo raciocnio se aplica ao Executivo.
Ameaas feitas individualmente pelos parlamentares no so crveis.
Vale recordar que os parlamentares tm pouca influncia sobre a agenda
dos trabalhos. Trocando em midos, isso significa pouca capacidade de
prever ou influenciar as alternativas sobre as quais ele ser chamado a
votar. Assim, ao comprometer-se a votar contra o governo, um parlamentar
de um partido de direita digamos, do PFL pode acabar favorecendo a
alternativa defendida por um partido de esquerda digamos, o PT. Devese acreditar que o parlamentar vai cumprir a sua ameaa?
Em sua relao com o Executivo, os parlamentares, tomados individualmente, enfrentam problemas de coordenao. A melhor estratgia
para cada parlamentar depende do curso de ao adotado pelos demais.
Digamos que grande nmero de parlamentares da base do governo ameaa
deixar o barco governamental se seus pleitos no forem atendidos. Assumamos que se todos cumprirem sua ameaa o governo no obter maioria e poder ser derrotado. Digamos que o governo anuncie que se recusa
a aceitar os reclamos dos parlamentares e ameace os indisciplinados com
a demisso de seus correligionrios. Para decidir seu voto, cada parlamentar precisa saber o que os outros faro. O parlamentar s cumprir
sua ameaa se souber com certeza que um nmero de parlamentares
suficiente para derrotar o governo far o mesmo.
Do contrrio, a ameaa no crvel. Suponhamos que um nmero x
de parlamentares cumpra sua ameaa, mas que os y parlamentares que
no a cumprem sejam suficientes para garantir os votos de que o governo
necessita. O governo est em condies de cumprir sua ameaa de punir
o parlamentar, pois acabou de ser informado que pode dispensar seu
apoio e manter a maioria. Portanto, ameaas individuais so arriscadas e
no podem ser levadas s ltimas conseqncias. Ante um governo decidido, a ameaa individual no crvel e enquanto ela for individual no
h razes para o governo alterar sua estratgia.
Portanto, est claro que os parlamentares no podem agir como
franco-atiradores. Para ameaarem o governo, preciso que saibam como

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seus pares agiro. Visto de maneira positiva, chegamos concluso


alis demasiado bvia de que os parlamentares tm muito a ganhar
quando so capazes de coordenar sua ao, isto , quando resolvem o
problema de ao coletiva que enfrentam. Reunir-se em torno de partidos
uma soluo para esse problema.13
Pode ser que o comportamento de certo parlamentar seja determinado exclusivamente pela obteno de patronagem, ou que ele no deseje seno garantir sua reeleio e por isso procure atender aos interesses estreitos e particulares do seu eleitorado. Mesmo que sejam esses
os seus interesses, a estratgia racional a ser seguida pode lev-lo a fortalecer o partido a que se filia. S assim ele poder ter o seu naco de patronagem. Para seguirem a linha partidria, os parlamentares no precisam ser altrustas ou ideologicamente motivados. Para serem levados a
srio nas barganhas polticas, eles tm que articular seus pleitos e comunic-los como membros de um grupo capaz de cumprir promessas e
ameaas. Em suma, precisam agir como membros de um grupo. Se os
pleitos forem atendidos, o grupo dever ser capaz de dar os votos prometidos. Se no forem atendidos, todos devero ser capazes de negar
apoio ao governo.
O papel desempenhado pelos lderes justamente representar os
interesses do partido junto ao Executivo e os do Executivo junto ao partido. Eles servem de ponte entre as bancadas que compem a maioria
no Legislativo e no Executivo. Isso explica por que as barganhas entre o
Executivo e o Legislativo podem ser e de fato so estruturadas em
torno dos partidos. Para os parlamentares, racional seguir a linha de
seu lder e votar com o partido. Agir de maneira indisciplinada pode ter
altos custos.
Os argumentos apresentados indicam que o Executivo se encontra em posio estrategicamente favorvel para negociar com os partidos. Esse ponto precisa ser ressaltado porque muitos entendero que
nosso argumento acaba por retornar ao argumento tradicional, ou seja,
que o presidente pagaria um preo excessivamente alto para ser capaz
de aprovar sua agenda.14
O Executivo pode explorar estrategicamente seu controle sobre o
acesso s benesses relacionadas com o exerccio do poder, a fim de reduzir os custos do apoio recebido.15 Digamos que o presidente distribui
parcelas do oramento entre os partidos dispostos a entrar para a coali13

Ver Cox, 1987.


Muitos diro, ainda, que no h poltica coerentemente formulada que seja capaz de
atender a interesses to dspares quanto os presentes nos partidos brasileiros. Porm essa
objeo desconsidera a coeso, constatada por outros autores, das preferncias expressas
por membros de um mesmo partido. Desconsidera tambm o quanto os lderes so capazes
de neutralizar os interesses particulares e de curto prazo dos membros de suas bancadas.
15 Para uma outra viso do uso da patronagem pelos presidentes visando obteno de
apoio parlamentar no perodo 1946-64, ver Amorim Neto & Santos, 1997.
14

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zo que o apoiar. Tudo quanto ele no distribuir ficar para o seu partido, garantindo assim a coerncia de sua poltica. Suponhamos que o
presidente possa compor maioria se incorporar um dos trs outros partidos com representao no Legislativo que no o seu. Est claro que nenhum desses trs partidos pode reivindicar uma parcela muito alta do
oramento, j que corre o risco de ser passado para trs por seu competidor, que pode exigir menos do presidente para apoi-lo. Temos assim um leilo ao inverso: temendo perder acesso a qualquer benefcio
do governo, os partidos so levados a moderar suas demandas para vir a
fazer parte da coalizo majoritria.16 O presidente tem a vantagem da
proposio: como ele monopoliza o acesso aos recursos pblicos, pode
tirar vantagens estratgicas desse controle.
Eventualmente, a formao da coalizo partidria que empresta
apoio poltico ao presidente segue lgica diversa. Na realidade, a despeito da vasta e sofisticada literatura existente sobre a formao de governos sob o parlamentarismo, no h uma teoria da formao de governo capaz de prever, dados os resultados eleitorais, qual coalizo se
formar. Aparentemente, os estudiosos do presidencialismo esto em
melhores condies: afirmam saber com certeza que no h lugar para
governo de coalizo sob o presidencialismo. Em trabalho recente sobre o
tema, Jones (1995:6-7) apresenta de forma sinttica as duas razes usualmente alegadas para tanto. A primeira delas a seguinte: Os presidentes dispem de um mandato popular independente, e o mais provvel
que relutem em ceder o grau de poder que necessrio para instigar um
partido de oposio a aderir a uma coalizo legislativa. Isso se deve independncia dos presidentes como autoridades eleitas nacionalmente, o
que freqentemente os leva a superestimar seu poder.
Como se v, a razo apresentada no muito convincente, porquanto em ltima anlise se baseia na suposio de que os presidentes
cometem um equvoco ao superestimar seu poder. Pelo menos h que se
convir que nem todos os presidentes incorrero nesse engano. Portanto, razovel supor que alguns presidentes no relutaro em negociar com partidos de oposio. No h, pois, uma lgica inexorvel que
impea os presidentes de procurarem formar uma coalizo partidria. A
questo requer verificao emprica.
Eis a segunda razo: Os partidos (ou partido) de oposio mais
importantes em geral vem o Executivo como o nico responsvel pelo
desempenho do governo. Por isso relutam muito em fazer qualquer coisa
que ajude o governo a ser bem-sucedido. comum adotarem uma poltica de oposio cega que tem por objetivo ltimo levar o governo ao fracasso, na esperana de que um de seus lderes partidrios possa vencer
as prximas eleies presidenciais.
16

O processo de formao de coalizo apresentado acima se apia nos modelos desenvolvidos por Baron e Ferejohn (1989a e 1989b).

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Essa razo tambm no nos parece convincente. Em primeiro lugar, vale notar que o argumento poderia ser igualmente aplicado a governos parlamentaristas. Alguns partidos podem preferir o futuro ao
presente, jogando todas as suas fichas no fracasso do governo em nome
de uma possvel vitria eleitoral na prxima eleio. Essa pode ser a estratgia de alguns partidos no presidencialismo ou no parlamentarismo,
mas no a de todos os partidos num sistema multipartidrio, pois se todos os partidos a adotarem no haver razes para lutar pelo controle do
Executivo. Qualquer partido que venha a controlar o Executivo saber
de antemo que no contar com a cooperao dos demais e, portanto,
fracassar. O argumento, portanto, nos leva a uma concluso absurda.
Ser parte do governo traz ganhos e perdas. Para alguns partidos
os ganhos sobrepujam as perdas, e para outros o inverso verdadeiro.
Assim, alguns tero incentivos para ser parte do governo, mas outros,
no. Se fazer parte do governo no traz benefcio para nenhum partido,
por que, afinal de contas, os partidos lutam pelo poder?
Sem dvida, clculos eleitorais futuros influenciam a deciso de ser
ou no parte do governo. Mas isso no quer dizer que no se possam formar coalizes. Apostar no fracasso do governo pode trazer srios prejuzos
quando se antecipa que o principal beneficirio da derrocada do governo
ser outro partido. Seguindo esse raciocnio, partidos de direita podem
formar uma coalizo com partidos de centro para evitar que a esquerda
chegue ao poder.
Em resumo, os argumentos usualmente invocados para desconsiderar a possibilidade de governos de coalizo sob presidencialismo no
so convincentes. Mais uma vez, esses argumentos exageram as diferenas entre as duas formas de governo, presidencialismo e parlamentarismo, pretendendo mostrar que a lgica do primeiro radicalmente diversa da do segundo. Pode ser que assim seja, mas de qualquer forma
necessrio que o comportamento esperado dos atores sob presidencialismo obedea a alguma lgica.
Em nossa argumentao, assumimos que os parlamentares se interessam apenas por patronagem e sinecuras. No entanto, estamos
longe de assumir que tal seja a motivao exclusiva ou mesmo principal
dos parlamentares. A premissa usual de que os parlamentares adotam
estratgias que maximizam suas chances de reeleio est longe de implicar interesse exclusivo em patronagem ou na dilapidao predatria
do Estado. Necessariamente, os parlamentares tm interesse no sucesso
mais amplo das polticas governamentais, j que estas afetam as chances de sua reeleio. Sobretudo, seguindo Arnold (1990), acreditamos
que o comportamento dos parlamentares est condicionado pela repercusso pblica, junto ao eleitorado, de suas aes. Um Parlamento que
aos olhos do eleitorado parea irresponsvel e voltado exclusivamente
para os interesses particulares e imediatos de seus membros e da clientela a que serve no oferece uma boa plataforma de campanha a nenhum parlamentar interessado em reeleger-se.

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O controle exercido pelo presidente e os lderes partidrios sobre


a agenda dos trabalhos parlamentares e do processo decisrio no Congresso, com base em seus poderes institucionais, tem efeitos significativos sobre o desempenho da coalizo de apoio ao presidente e sua capacidade de manter-se unida ao longo do tempo. O controle do governo sobre a agenda protege a coalizo governamental contra o comportamento
oportunista e imediatista de seus prprios membros.17
Como vimos, os lderes partidrios dispem de mecanismos que
lhes permitem neutralizar o impacto de estratgias individualistas dos
parlamentares. A apresentao de projetos e emendas a principal arma
dos parlamentares para fazer valer seus interesses particulares. Porm, os
projetos ditados pela lgica eleitoral individualista raramente atingem o
plenrio. A maioria deles dorme nas gavetas das comisses. Analogamente, emendas tendem a ser rejeitadas em votaes simblicas em que os
lderes votam por suas bancadas.
Obviamente, o poder de agenda no garante que seus detentores
faam valer suas preferncias ante a oposio da maioria. As vantagens
estratgicas decorrentes do controle sobre a agenda protegem a maioria
contra a tentao de seus membros de agir como free riders. As medidas
provisrias tm conseqncias mais significativas, pois afetam a estrutura de preferncias dos parlamentares, induzindo-os a cooperar. Dado o
custo de rejeio de uma MP, os parlamentares podem julgar prefervel
aprov-la, tendo em vista os efeitos j produzidos durante sua vigncia.
A escassa autonomia do Poder Legislativo na formulao de polticas pblicas torna a participao no governo ainda mais importante
para os parlamentares interessados em garantir retornos eleitorais.
Sendo assim, o controle de cargos fornece mecanismos que permitem
cobrar disciplina partidria. Os parlamentares podem incorrer em custos, votando a favor de medidas contrrias a seus interesses imediatos,
em funo dos ganhos que podem auferir como membros da coalizo de
governo.
Essa nossa concepo questiona o tratamento radicalmente distinto que se costuma dar ao funcionamento de governos de coalizo em
regimes parlamentaristas e presidencialistas. Procuramos mostrar que a
compreenso da lgica do processo de deciso no sistema presidencialista deve tambm levar em conta variveis internas organizao do
prprio processo decisrio. pacfico que o controle do Executivo sobre
a agenda constitui um trao crucial do sistema parlamentarista. Dada a
separao de poderes no presidencialismo, tem sido grande a resistncia a incorporar plenamente os efeitos dos poderes legislativos do presidente. Mesmo Carey e Shugart (1995a), os primeiros a chamar a ateno
para o papel dos poderes legislativos do presidente, vem-no principal17

Ver Huber, 1996.

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mente como meio de limitar a influncia de uma instituio tida como


antagnica.
O argumento aqui desenvolvido de que esses poderes so um
meio de induzir estratgias cooperativas por parte dos membros da coalizo nos permite refutar tambm a concluso de Tsebellis de que o
controle sobre a agenda que distingue os dois sistemas de governo.
Esse mesmo controle possvel em sistemas presidencialistas e, mais
importante ainda, produz efeitos semelhantes queles verificados em
sistemas parlamentaristas. Em alguns sistemas presidencialistas, o Executivo conta efetivamente com vantagens estratgicas derivadas do controle sobre a agenda. Por isso os parlamentares, individualmente, tm limitada capacidade de participar no processo de tomada de decises. A
centralizao nega-lhes o acesso necessrio para influenciar a legislao.
Os projetos e emendas por eles introduzidos raramente alcanam o plenrio. Tudo o que podem fazer votar sim ou no para uma agenda definida sem a sua participao.
O quadro aqui traado no s encontra eco nos depoimentos de parlamentares, como tambm resiste a uma anlise cuidadosa das polticas
implementadas nos ltimos governos. Obviamente, o governo no tem
apoio pleno e incondicional de suas bases partidrias. Isso raramente ocorre em contextos decisrios, onde o conflito regulado por regras democrticas. Porm, como mostram as recentes mudanas no pas, o governo no
encontra no Congresso um obstculo intransponvel implementao de
sua agenda.
Por essa razo, o diagnstico da paralisia decisria, aplicado democracia de 1946, dificilmente se adequaria atual situao. Aquela experincia democrtica se deu em condies institucionais diversas. Portanto, o funcionamento de governos de coalizo no sistema presidencialista pode ser mais bem compreendido comparando-se as duas experincias democrticas recentes.18

18 Os efeitos dessas diferenas institucionais no padro de interao Executivo-Legislativo


e na produo legal so o foco central da pesquisa que estamos desenvolvendo no momento. F. Santos (1997) fez uma primeira tentativa de comparar o padro por ns identificado no perodo posterior Constituio de 1988 com o do perodo 1946-64.

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Mudana constitucional, desempenho


do Legislativo e consolidao
institucional

AMOS analisar aqui as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo e as conseqncias do padro existente de relao entre esses dois poderes para a estruturao do Poder Legislativo.
O perodo estudado tem incio com a promulgao da Constituio de
1988. Analisando o quadro legal criado e a produo legal, procuramos
contribuir para um melhor entendimento do sistema poltico brasileiro
numa de suas dimenses menos estudadas: as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo enquanto geradores de normas legais.
No que diz respeito ao Poder Legislativo, a Constituio de 1988
aprovou dois conjuntos distintos e, pode-se dizer, contraditrios de medidas. De um lado, os constituintes aprovaram uma srie de medidas
tendentes a fortalecer o Congresso, recuperando assim os poderes subtrados do Legislativo ao longo do perodo militar. De outro lado, a Constituio de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos de que foi dotado o Poder Executivo ao longo do perodo autoritrio, visto que no se
revogaram muitas das prerrogativas que lhe permitiram dirigir o processo legislativo durante o regime militar.
H, portanto, uma continuidade legal pouco notada, diga-se de
passagem entre o perodo autoritrio e o atual. Os poderes legislativos
obtidos pela presidncia ao longo do regime autoritrio no foram retirados. Como era de se esperar, essa continuidade teve efeitos sobre a produo legal do perodo estudado. Os dados levantados mostram que o Poder Executivo, em virtude de seus poderes legislativos, comanda o processo legislativo, minando assim o prprio fortalecimento do Congresso
como poder autnomo. O resultado a atrofia do prprio Legislativo e a
predominncia do Executivo, principal legislador de jure e de fato.19

19 Em estudo comparativo de regimes presidenciais na Amrica Latina, Shugart e Carey


(1992) apontam alguns efeitos dos poderes legislativos do presidente sobre o papel do Legislativo e o sobre o sistema poltico.

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CONSTITUCIONAL

Assim, a hiptese segundo a qual o Legislativo se constitui em


obstculo ao do Executivo no encontra apoio, quer se olhe para o
quadro legal, quer se olhe para a produo legal. As evidncias apontam
na direo oposta: o Congresso se revela disposto a facilitar a tramitao das matrias presidenciais e sobretudo a remover possveis obstculos ao presidencial.
O captulo organizado da seguinte forma. A primeira parte discute o quadro institucional que regula o funcionamento do Poder Legislativo e, em especial, suas relaes com o Poder Executivo. A segunda e a
terceira partes contm a anlise da produo legal no perodo ps-Constituinte; enquanto a segunda mostra a preponderncia do Executivo no
processo legislativo, privilegiando as vantagens institucionais que explicam isso, a terceira explora os aspectos organizacionais prprios da Cmara dos Deputados e sua contribuio para o estabelecimento do padro
observado nas relaes Executivo-Legislativo. A concluso resume os
principais pontos mostrados ao longo do captulo e discute seus efeitos
sobre o papel do Legislativo no processo de tomadas de decises.20

O quadro institucional
Com a Constituio de 1988, o Congresso recuperou muitos dos
poderes subtrados pelas sucessivas reformas constitucionais impostas
pelos governos militares. Alm disso, em diversos pontos o Congresso
teve seus poderes ampliados em relao queles consagrados pela
Carta de 1946. A nova Carta permite ao Congresso contribuir de maneira
efetiva para a formulao de polticas pblicas.
A mais importante das conquistas do Congresso consagrada pela
nova Carta sem dvida a redefinio de sua participao no processo oramentrio e no controle das finanas pblicas. Como se sabe, os governos
militares restringiram ao mnimo a atuao do Legislativo nessa rea. Entre as novas atribuies e poderes reservados ao Legislativo, cabe destacar a maior abrangncia dos oramentos a serem enviados pelo Executivo
apreciao do Legislativo, a maior capacidade deste ltimo para emendar o oramento enviado, o fortalecimento do Tribunal de Contas e a maior
participao do Congresso na nomeao dos membros desse tribunal.
Outras medidas, menos abrangentes, tambm apontam para o fortalecimento do Legislativo vis--vis o Executivo. Por exemplo, a derrubada do veto presidencial passou a depender do voto da maioria absoluta
e no mais de 2/3. E a abrangncia do prprio veto presidencial foi circunscrita, no mais podendo ele incidir sobre palavras isoladas.
20

Krehbiel (1991) a mais importante referncia da abordagem analtica que privilegia o


papel da organizao legislativa, ou seja, a alocao de recursos e direitos a parlamentares
na produo de resultados polticos.

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O fortalecimento do Legislativo se faz notar ainda na definio


das reas em que lhe foi reservada competncia exclusiva para legislar.
O caso mais conspcuo est no captulo referente apreciao das concesses para explorao de servios de radiodifuso e televiso. A limitao aos amplos poderes do Executivo se traduz igualmente na capacidade do Congresso Nacional para sustar os atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa (art. 49, V).
Vale notar ainda que os constituintes no deixaram de atentar para
a modernizao institucional necessria ao desempenho adequado e eficiente desses novos poderes. A principal medida adotada com esse fim foi
dotar as comisses permanentes, em casos predeterminados, de poder
para aprovar projetos de lei em carter definitivo. o chamado poder
terminativo das comisses. Por meio dessa prerrogativa, o princpio da
diviso do trabalho embutido no sistema de comisses foi levado s suas
ltimas conseqncias: as comisses podem aprovar legislao dispensando a manifestao explcita do plenrio. Essa inovao foi saudada pelos constituintes como avano institucional sem par, capaz de redefinir as
prticas de trabalho do Congresso. Mediante essa inovao institucional
se evitaria a centralizao dos trabalhos em plenrio, permitindo assim
desafogar a pauta. Esperava-se, portanto, que o poder terminativo das comisses tornasse o Congresso mais eficiente e produtivo.21
Tudo isso sobejamente conhecido e costuma ser enfatizado tanto
pelos atores envolvidos no processo quanto por analistas. Essas novas
prerrogativas so apresentadas como marcos que permitem distinguir com
clareza dois momentos: por um lado, o passado autoritrio de aviltamento
do Poder Legislativo; por outro, o presente democrtico de afirmao da
autonomia do Congresso. Menos notado, porm, o fato de que muitos
dos poderes legislativos obtidos pelo Poder Executivo ao longo do perodo
autoritrio no foram suprimidos pela Constituio de 1988. Vejamos.
Embora redefinida e conferindo menores poderes ao presidente, a
capacidade de editar medidas provisrias pode ser vista como a manuteno do poder presidencial de editar decretos-leis. A Constituio de
1967, em seu art. 58, conferiu ao presidente o poder de editar decretosleis em casos de urgncia ou relevante interesse pblico. De acordo
com o texto legal, o decreto-lei entrava em vigor com sua publicao,
sendo o prazo para sua apreciao pelo Congresso de 60 dias, findos os
quais era automaticamente aprovado por decurso de prazo. Ademais,
no se aceitavam emendas, e a rejeio do projeto no invalidava seus
efeitos durante o perodo de sua vigncia.
21 Ver o discurso do deputado Pimenta da Veiga em defesa da emenda (Dirio da Assemblia Nacional Constituinte, 18-3-1988). O relator, deputado Bernardo Cabral, apresentou
parecer contrrio emenda, argumentando que no se tratava de matria constitucional.
Cabral foi derrotado por 334 votos contra 67.

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O art. 62 da atual Constituio capacita o presidente a editar medida provisria com fora de lei a ser apreciada pelo Congresso Nacional
em 30 dias. Ao contrrio do que ocorria com o decreto-lei, a no-manifestao implica a perda de efeito legal da medida. Em caso de rejeio,
cabe ao Congresso regulamentar as relaes decorrentes da aplicao
anterior do ato, admitindo-se a possibilidade de declarar seus efeitos nulos desde sua edio. Outra diferena importante o fato de o Congresso poder emendar a medida editada pelo presidente.
Conquanto as diferenas sejam importantes e no destitudas de
efeito prtico, inegvel a existncia de uma continuidade entre o instituto
do decreto-lei e o da medida provisria. Sobretudo porque o Executivo no
depende do Legislativo para que atos legislativos de sua autoria entrem
em vigor. A medida provisria sem dvida d maior possibilidade interveno do Legislativo, cuja ao, no entanto, h de ser sempre reativa.
Vale notar ainda que no vedada a reedio da medida provisria. Assim,
a no-apreciao no equivale rejeio. Em termos prticos, evitando o
quorum para a apreciao das medidas provisrias e reeditando-as, o Executivo acaba por contar com um sucedneo para o decurso de prazo.
Durante o regime militar, conferiu-se ao presidente a capacidade
de solicitar, unilateralmente, regime de tramitao extraordinria para
os projetos de lei de sua autoria. Mais especificamente, o presidente poderia definir os prazos mximos dentro dos quais o Legislativo deveria
manifestar-se sobre a matria enviada. Alm disso, a ausncia de manifestao no prazo estipulado implicava a aprovao do projeto. Tal prerrogativa, ausente do texto constitucional de 1946, foi acrescida ao rol
dos poderes legislativos presidenciais j em 1964 e mantida, com algumas alteraes, em todos os textos legais do perodo. Como a Constituio de 1988 garante ao presidente a prerrogativa de solicitar urgncia
para os projetos de lei de sua iniciativa, no caso de a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem, cada qual, sucessivamente, em at quarenta e cinco dias sobre a proposio, ser esta includa na ordem do dia, sobrestando-se a deliberao quanto aos demais
assuntos, para que se ultime a votao (art. 64, pargrafo 2).
Uma vez mais, verifica-se que a continuidade no absoluta. A legislao do perodo autoritrio estabelecia que o silncio do Congresso
implicava a aprovao da matria enviada. A atual Constituio fora a
manifestao do Congresso, seja para rejeitar, seja para aprovar. Isto ,
no h como obstruir a tramitao das matrias consideradas importantes pelo presidente, que tem assim a capacidade de ditar unilateralmente a agenda de trabalhos legislativos.
Mesmo onde os poderes do Legislativo foram ampliados, a saber,
na rea relativa a matrias oramentrias e tributrias, os novos poderes
do Congresso no podem ser sobreestimados. Em primeiro lugar, vale
notar que enquanto a Constituio de 1946 estabelece que a iniciativa
dessas matrias compartilhada pelo Executivo e Legislativo, a Consti-

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tuio de 1988 confere o monoplio da iniciativa dessas matrias ao


Executivo. O ponto relevante porque, como se trata de matria que
deve obedecer s exigncias do calendrio, o momento de introduo da
matria pode ser usado estrategicamente para diminuir a margem de
manobra deixada ao Legislativo.22
Vale notar que todas as leis de diretrizes oramentrias aprovadas
pelo Congresso estabelecem que, no caso de no-cumprimento dos prazos para aprovao do oramento, o Executivo est automaticamente autorizado a efetuar gastos razo de 1/12 ao ms do oramento enviado.23
Dessa forma, o Legislativo abre mo de seu principal poder de barganha
na negociao do oramento. As conseqncias da no-aprovao do oramento passam a ser mnimas. De fato, usando desse mecanismo, o
Executivo pode ver-se livre da participao do Legislativo na elaborao
do oramento.
Como mostra o exemplo das leis de diretrizes oramentrias, as linhas de continuidade entre o perodo autoritrio e o atual no se esgotam no quadro constitucional. Vale observar que o Regimento Interno da
Cmara, elaborado aps a promulgao da Constituio e justificado a
partir da necessidade de adequar a organizao interna do Poder Legislativo ao novo quadro constitucional, pouco contribuiu para alterar as
prticas e os costumes a regular o trabalho legislativo. Grosso modo e
abusando da generalizao, o processo legislativo continua dirigido e
controlado por um nmero restrito de parlamentares, os membros do colgio de lderes, e converge quase exclusivamente para o plenrio, em
detrimento do trabalho das comisses.
Correndo o risco de algum exagero, podemos dizer que esse
mesmo padro de funcionamento caracterizou a Cmara dos Deputados
ao longo do perodo autoritrio. Os institutos do voto de liderana, do fechamento de questo e da fidelidade partidria, como sabido, garantiram o papel de destaque s lideranas partidrias, ao mesmo tempo em
que esvaziavam o plenrio e tornavam praticamente desnecessria a
participao individual dos deputados.
Os trabalhos constituintes acabaram por consagrar um padro excessivamente centralizado de direo dos trabalhos legislativos. No cabe
aqui historiar esse tortuoso processo. Basta recordar que a interpretao
do Regimento Interno da ANC, sustentada de forma vitoriosa pelo Cen22 O pargrafo 5 do art. 166 faculta ao presidente modificar a mensagem de oramento enviada enquanto a votao deste no tiver comeado. Nesse caso, todo o processo de apreciao da lei se reinicia. Nos ltimos cinco anos, enviou-se ao Congresso uma mdia de trs
propostas oramentrias por ano. Assim, a proposta oramentria relativa a 1994 s foi votada em dezembro do mesmo ano. V-se, pois, que as oportunidades para o comportamento
estratgico do Executivo so muito grandes. Uma vez mais, temos um instituto herdado do
perodo autoritrio e no presente na Constituio de 1946.
23 Vale esclarecer que o relator da primeira LDO foi o deputado Jos Serra. Antnio Srgio
Rocha nos esclareceu sobre este e vrios outros pontos da prtica oramentria.

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tro, deu margem para a ocorrncia dos chamados buracos negros.24


Como a incluso de qualquer texto passou a depender do voto favorvel
da maioria, criou-se a possibilidade de que nenhuma das alternativas propostas para uma dada matria fosse aprovada. Em se tratando de matria
eminentemente constitucional, ter-se-ia como resultado o referido buraco
negro. Alm desse risco, o processo de votao poderia tornar-se proibitivamente longo, dado o nmero de destaques a serem votados. Dessa
forma, imps-se a criao de um grupo que preparasse e coordenasse os
trabalhos de plenrio. A esse grupo, formado basicamente pelos lderes
partidrios, cabia fundir e/ou selecionar as emendas que viriam a voto em
plenrio. Isto , as votaes em plenrio eram antecedidas pelos chamados acordos de liderana, costurados nas referidas reunies dos lderes.25
Embora no previsto no Regimento Interno vigente, o encerramento dos trabalhos constituintes no fez com que as reunies e acordos de liderana perdessem sua importncia. Para citar apenas um
exemplo, ao dar incio ao longo processo de apreciao do projeto de Regimento Interno, o presidente da Mesa, deputado Paes de Andrade, esclareceu que os critrios a nortear a votao foram estabelecidos a partir
de acordos entre a presidncia da Mesa e as lideranas.26
O regimento de 1989 institucionalizou o colgio de lderes.27 Composto pelo presidente da Cmara e lderes da maioria, da minoria, dos
partidos e dos blocos parlamentares,28 o regimento confere ao colgio
de lderes estatuto de rgo auxiliar da Mesa Diretora da Casa nas principais tarefas relativas organizao dos trabalhos legislativos. Em especial, cabe a esse colegiado, juntamente com o presidente da Mesa, a
24

Como sabido, a reinterpretao do Regimento Interno da Constituinte obtida pelo Centro fez com que, praticamente, os trabalhos retornassem estaca zero. Sobretudo, retirou o
anteprojeto da Comisso de Sistematizao da condio de status quo ao qual emendas so
apresentadas. Nessa condio este texto s seria modificado se a emenda apresentada obtivesse maioria. O Centro, atravs do instituto do destaque para votao em separado, conseguiu que cada um dos artigos contidos no anteprojeto dependesse da aprovao explcita
da maioria. Ver Nelson Jobim, op.cit.
25 As lideranas selecionavam as emendas a serem submetidas a votos, fundiam o texto das
emendas existentes e estabeleciam acordos que permitiam superar os impasses surgidos.
26 A fala de Paes de Andrade merece ser reproduzida: Consoante o entendimento desta
presidncia com as lideranas e ainda com observncia dos preceitos regimentais, ficaram
estabelecidos os seguintes critrios que nortearo o processo de votao: a) votao do
substitutivo; b) votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer favorvel;
c) votam-se os grupos de emendas no destacadas, com parecer contrrio. Fica assim encerrado o primeiro turno de discusso e votao da matria (DCN, 28-4-1989. p. 2.820).
27 No sem alguma disputa. De um lado, a Mesa se bateu pela no-institucionalizao do
colgio de lderes; de outro lado, pequenos e mdios partidos procuraram garantir que as
deliberaes desse colegiado se dessem por consenso. Ambos os lados foram derrotados
por uma aliana entre PFL, PMDB e PSDB.
28 Os lderes de partido que participam do bloco parlamentar e o lder do governo tm direito a voz mas no a voto. Somente os partidos com mais de 1/100 da representao (isto ,
seis deputados) tm assento nesse colgio.

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elaborao da agenda com a previso das proposies a serem apreciadas no ms subseqente, em conformidade com a qual o presidente designa a ordem do dia (RI, art. 17 I S, T).
O papel de destaque dos lderes partidrios no depende exclusivamente do colgio de lderes. A influncia dos lderes na determinao
da pauta dos trabalhos depende tambm do reconhecimento do peso
ponderado de suas assinaturas para efeito de requerimentos, pedidos
de destaques, apresentao de emendas etc. Nesses casos, a manifestao do lder tomada como manifestao de sua bancada.29 Assim, os lderes se encontram em posio privilegiada para influir na direo dos
trabalhos legislativos.
A influncia decisiva do colgio de lderes na determinao da
agenda decisria se d, em geral, por intermdio do instituto da tramitao urgente. De acordo com o art. 151 do Regimento Interno, o regime
de tramitao pode ser alterado de ordinrio para especial no caso de
matrias reconhecidas, por deliberao do plenrio, de carter urgente.30 Em termos prticos, a aprovao da solicitao de urgncia
significa que a matria retirada da Comisso e includa na ordem do
dia para apreciao pelo plenrio.
H dois tipos de tramitao especial que precisam ser distinguidos: urgncia e urgncia urgentssima. Enquanto a primeira implica a
incluso da matria na ordem do dia da sesso seguinte,31 a urgncia
urgentssima implica a incluso automtica na ordem do dia para discusso e votao imediata ainda que iniciada a sesso. A urgncia urgentssima, estabelece o art. 55 do Regimento Interno, se aplica a matrias de relevante e inadivel interesse nacional.
O requerimento de urgncia pode ser encaminhado por lderes partidrios, sendo o peso de sua assinatura ponderado pelo tamanho das bancadas que representam.32 Na prtica, a urgncia tende a ser deliberada
29 Note-se que isso no significa a permanncia do voto de liderana. Na Cmara dos Deputados, o voto de liderana foi suprimido. Permaneceu, no entanto, no Senado e no Congresso Nacional. Neste ltimo porque, em virtude da ausncia de regimento prprio, o regimento do Senado tem precedncia sobre o da Cmara.
30 H matrias que, por sua natureza, tramitam sempre em regime de urgncia, como o
caso das declaraes de guerra e de paz.
31 Isso significa que a matria , por assim dizer, retirada da comisso a que fora envidada e
discutida diretamente em plenrio. Considerados todos os recursos possveis, aps a aprovao do pedido de urgncia, a entrada da matria na ordem do dia pode ser retardada por,
no mximo, duas sesses.
32 De acordo com o art. 154 do Regimento Interno, o requerimento de urgncia ser submetido a deliberao do plenrio quando apresentado por a) 2/3 dos membros da Mesa,
quando se tratar de matria da competncia desta; b) 1/3 dos membros da Cmara ou de Lderes que representem este nmero; e c) 2/3 dos membros da comisso competente. Neste
caso o plenrio delibera por maioria simples. Quanto urgncia urgentssima, o art. 155 estabelece que o requerimento deve ser submetido pela maioria absoluta da composio da
Cmara ou de Lderes que representem este nmero e aprovado pela maioria absoluta dos
deputados (grifo nosso).

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nas reunies do colgio de lderes.33 Os lderes submetem a plenrio o requerimento e, havendo acordo entre eles, conseguem aprov-lo mediante
votao simblica.
Portanto, incontestvel o controle exercido pelo colgio de lderes sobre a pauta dos trabalhos legislativos.34 Como veremos em detalhe na seo seguinte, o recurso tramitao urgente, assim como urgentssima, mostrou-se to freqente que a maioria das matrias aprovadas costuma tramitar sob esse regime. Raros so os casos de pedido
de urgncia e subseqente rejeio das matrias.
Cabe notar que o colgio de lderes, mutati mutantis, acaba por funcionar como sucedneo do voto de liderana vigente no perodo autoritrio. Por certo as bases institucionais e a forma de se manifestar de cada
um desses institutos so bastante diferentes. No entanto, em ambos os casos temos a preponderncia de um pequeno grupo de parlamentares cujas
decises acabam por se sobrepor s dos demais. A conseqncia desse estado de coisas a desvalorizao da prpria atividade parlamentar.
Recapitulemos os principais pontos levantados ao longo desta seo. A Constituio de 1988 consagrou duas tendncias aparentemente
conflitantes: de um lado, devolveu ao Poder Legislativo muitos dos poderes que ele tinha ao longo da experincia democrtica anterior; de outro, manteve a maioria dos poderes legislativos de que foi dotado o Executivo ao longo do perodo autoritrio. Assim, como veremos a seguir, o
Executivo acaba por comandar o processo legislativo. A estruturao interna do Legislativo responde a essa preponderncia. As funes que o
colgio de lderes acaba por desempenhar devem ser vistas como as respostas possveis de um Congresso envolvido nesse tipo de relao.
Estabelecido o quadro institucional onde se desenvolve a atividade legislativa, vamos agora tratar de suas conseqncias para a produo legislativa e o papel desempenhado pelo Congresso no sistema
poltico brasileiro.

O poder institucional do Executivo


O efeito mais direto e visvel do quadro institucional anteriormente
descrito a preponderncia do Executivo na produo legislativa. O grfico 1 mostra que a continuidade legal repercute diretamente no padro de
produo legislativa. As alteraes constitucionais introduzidas pelo re33

De fato, h um acordo informal entre os lderes para que os requerimentos de urgncia


quando subscritos por lderes na condio de lderes, venham ser objeto de deliberao no
colgio de lderes. Ver DCN, 25-3-1992, p. 4.797, para uma discusso em plenrio em que tal
reconhecimento feito em plenrio.
34 Ainda no que diz respeito agenda legislativa, o colgio de lderes pode propor a convocao (que caso contrrio s pode ser feita por deliberao do plenrio) de perodos ou de sesses
extraordinrios, destinados exclusivamente votao das matrias constantes do ato de convocao, e durante os quais ficam suspensas as sesses ordinrias e o trabalho das comisses.

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gime militar acabaram por elevar o Executivo posio de principal fonte


de iniciativa legislativa. Na vigncia da Constituio de 1946, as leis de
iniciativa do Executivo corresponderam a 43% do total de leis do perodo,
participao que aumentou para 89% no perodo militar. Aps a Constituio de 1988, manteve-se o padro do regime militar: a mdia de leis do
Executivo atinge 85%. A diminuio observada em 1994 no pode ser
vista como o incio da reverso desse padro. Deve-se apenas ao pequeno
nmero de leis com pedido de suplementao de crdito, que nos demais
anos corresponde a cerca da metade das leis do Executivo.

Grf ico 1

Iniciativa legal no Brasil, 1946-94

100
100

%
Executivo

80
80

60
60
40
40

Legislativo

20
20
00
1946 1950
1950 1954
1954 1958
1958 1962
1962 1966
1966 1970
1970 1974
1974 1978
1982 1986
1986 1990
1990 1994
1994
1946
1978 1982

Fontes: Pessanha, 1991; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

A tabela 1 apresenta dados que permitem caracterizar a produo


legislativa para o perodo de vigncia da Constituio de 1988. O primeiro
subtotal da tabela refere-se s leis que so constitucionalmente definidas
como de iniciativa exclusiva do Poder Executivo: as medidas provisrias e
as leis que se referem a matrias oramentrias. Estas ltimas incluem
leis oramentrias e pedidos de crdito suplementar.35 Tanto as medidas
provisrias quanto as leis oramentrias tramitam pelo Congresso Nacional como uma instncia nica de deliberao. Ou seja, essas leis no so
examinadas seqencialmente pelas casas legislativas. As medidas provisrias so examinadas por uma comisso mista (da Cmara e do Senado)
especialmente formada para tal, e as leis oramentrias, pela Comisso
35

Doravante, a denominao leis oramentrias referir-se- a esses dois tipos de leis.

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Mista de Oramento. As duas casas do Legislativo se renem em sesso


conjunta para a apreciao em plenrio dessas leis. Na parte inferior da
tabela encontram-se as leis que tramitam de forma seqencial na Cmara
e no Senado, discriminadas em trs categorias: as de iniciativa exclusiva
do Poder Judicirio e as leis de iniciativa do Executivo e do Legislativo.
Algumas das leis de iniciativa do Executivo so tambm, constitucionalmente, privativas desse poder e dispem sobre: criao de cargos e funes nas empresas pblicas e na administrao pblica e autrquica; remunerao e provimento de cargos de servidores pblicos; criao, estruturao e atribuies de ministrios e rgos da administrao pblica; e
fixao e modificao de efetivos das Foras Armadas.

Tab ela 1

Produo legislativa: leis ordinrias sancionadas, 1989-94


1989

1990

1991

1992

1993

1994

Total

46

229

Congresso Nacional
Leis de iniciativa exclusiva do Executivo
Medidas provisrias

178

167

113

117

118

Leis oramentrias

102

151

118

132

105

Subtotal

180

118

131

139

123

81
54

516
745

Cmara dos Deputados e Senado Federal


Leis de iniciativa exclusiva do Judicirio

127

114

120

122

117

86

Leis de iniciativa do Executivo

134

126

166

138

161

27

252

Leis de iniciativa do Legislativo

138

118

119

122

134

45

176

Subtotal

199

148

105

182

102

78

514

Total geral

279

166

236

221

225

132

1.259

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1
O pequeno nmero de leis oramentrias neste ano deve-se ao fato de que o oramento s foi votado no final do ano e
os pedidos de crditos suplementares foram feitos via medida provisria.

A tabela 1 mostra de forma inequvoca o impacto do Executivo na


produo legislativa como conseqncia direta de suas prerrogativas
institucionais. As leis originrias de medidas provisrias enviadas pelo
Executivo e de projetos versando sobre matria oramentria respondem por 60% do total de leis do perodo. No que diz respeito s leis cuja
iniciativa pode caber igualmente ao Legislativo, nota-se que o Executivo
tambm supera amplamente o Legislativo. Excluindo os 7% de leis de
iniciativa do Judicirio, tambm decorrentes de prerrogativas constitu-

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cionais, o Executivo responsvel pela iniciativa de 85% das leis sancionadas no perodo ps-Constituinte.
Essa preponderncia do Executivo decorre diretamente de sua capacidade de controlar a agenda do Legislativo. As normas que garantem a
iniciativa exclusiva do Executivo lhe fornecem instrumentos de controle da
agenda legislativa, seja diretamente, pela definio de prazos de apreciao, seja indiretamente, por coloc-lo em posio estratgica para pressionar por prioridade a essas medidas. Mais do que o controle sobre a agenda,
esses mecanismos institucionais conferem tambm ao Executivo uma posio estratgica no que diz respeito aprovao de seus projetos.36
As medidas provisrias tm prazo constitucionalmente definido
para apreciao pelo Congresso. Mas, uma vez editadas, passam a ter
fora de lei. Ao Legislativo cabe reagir no prazo de 30 dias. Se no forem
apreciadas nesse prazo, perdem a validade, mas o Executivo pode reedit-las. Caso o Congresso rejeite a MP, cabe a ele regulamentar as conseqncias. Os custos de rejeio de uma MP so altos, seja por exigir
maioria qualificada, seja pelas regulamentaes da decorrentes. Em casos mais polmicos, o Executivo pode recorrer obstruo seguida de
reedio. O custo da formao da maioria recai sobre a oposio.
Os dados da tabela 2 indicam que o Executivo fez amplo uso de seu
poder de editar medidas provisrias. O governo enviou ao Congresso uma
mdia de 11 medidas provisrias por ms entre 1989 e 1994. Apenas quatorze MPs foram rejeitadas e 230 foram aprovadas, metade na forma em que
foram originariamente enviadas pelo presidente e a outra metade com modificaes, sendo ento transformadas em PLVs, ou seja, projetos de lei de
converso. As demais foram reeditadas, revogadas ou perderam a eficcia.

Ta be la 2

Medidas provisrias por ano, 1989-94

MPs enviadas 1

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Total

103

163

11

10

96

405

788

Aprovadas

78

69

11

19

46

230

Sem modificao (MP)

45

26

35

113

Com modificao (PLV)

33

43

10

15

11

117

14

Rejeitadas

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1 A diferena entre o total de MPs rejeitadas e aprovadas e o total de MPs enviadas refere-se quelas que
perderam eficcia, foram revogadas ou reeditadas.

36 Para uma discusso sobre o poder de agenda e de proposio, ver Fiorina & Shepsle,
1989; McKelvey, 1976; Ordershook & Schwartz, 1987; e Baron & Ferejohn, 1989b.

51

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52

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

As leis que versam sobre matria oramentria referem-se a planos


plurianuais (PPA), diretrizes oramentrias (LDO) e ao prprio oramento
anual (LOU). Correspondem a 24 leis no perodo ps-Constituinte. As demais referem-se abertura de crditos suplementares lei oramentria
vigente. Em geral, os projetos de crditos adicionais comeam a ser introduzidos no segundo semestre de cada ano a partir da constatao de excedentes de arrecadao em relao s receitas estimadas na lei oramentria. Fazem parte, pois, do processo oramentrio ao prover as bases
legais que autorizam os gastos governamentais em boa parte do ano. Assim que, no mais das vezes, esses pedidos apresentam um calendrio
predeterminado para sua apreciao, e as atividades do governo passam
praticamente a depender da presteza com que so apreciados. Ademais,
quando se aproxima o final do ano, a presso sobre o Legislativo aumenta,
pois preciso obedecer ao exerccio oramentrio.
Esses dois fatores a importncia das aes governamentais que
dependem de aprovao de recursos e os prazos do exerccio oramentrio colocam em mos do Executivo recursos cruciais que lhe permitem
garantir no s prioridade s leis por ele introduzidas, como tambm boas
chances de aprovao da proposta inicial.
O fato que a margem de manobra deixada pelo Executivo ao Legislativo pequena. Rejeitar o pedido ou mesmo protelar a deciso para
discuti-lo poderia levar paralisao do governo e acarretar perdas para
os prprios parlamentares. Caberia aos parlamentares justificar por que,
por exemplo, os recursos destinados ao hospital x ou y deixaram de chegar e os doentes no so atendidos.
Os dados da tabela 3, referentes ao tempo mdio de tramitao das
leis ordinrias sancionadas de acordo com o tipo e origem, permitem identificar o poder de agenda institucionalmente garantido ao Executivo.
As medidas provisrias, como no poderia deixar de ser, tm o
menor tempo de tramitao entre as leis aprovadas no perodo. O tempo
mdio de tramitao das medidas provisrias inferior a 30 dias.37 As
medidas provisrias modificadas pelo Congresso (PLVs) tm o tempo
mdio de tramitao inferior ao das aprovadas sem alterao porque a
data inicial refere-se ao dia em que o projeto, j modificado pelo Congresso, passa a ser apreciado, devendo esse perodo estar includo no
prazo de 30 dias a partir do envio da medida provisria.
O Congresso Nacional responde tambm rapidamente aos pedidos
de crdito suplementar do Executivo. As leis oramentrias completam
sua tramitao num tempo mdio de 56 dias. O contraste com as demais
leis no poderia ser maior. A parte inferior da tabela 3, referente ao tempo
mdio das leis que tramitam seqencialmente nas duas casas, mostra que
37 Como o tempo de tramitao registrado vai at a data de sano da lei, algumas leis excedem o perodo de 30 dias constitucionalmente definido. Ou seja, a medida provisria aprovada saiu do Congresso no prazo estipulado, mas levou alguns dias para ser sancionada.

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

o Legislativo demora cerca de trs vezes mais para aprovar as leis por ele
prprio apresentadas do que as leis propostas pelo Executivo.38

Ta be la 3

Tempo de tramitao no Congresso Nacional por tipo de lei


L eis ordi nria s sa ncio na da s, 19 8 9- 94
Mdia
(em dias) Desvio-padro

Mn.

Mx.

MPs (no modificadas pelo Congresso)

25

6,2

34

113

MPs (modificadas pelo Congresso)

11

7,6

41

117

Subtotal (MPs)

18

9,8

41

230

Leis oramentrias

56

44,5

435

5151

Cmara dos Deputados e Senado Federal


Leis de iniciativa do Judicirio

234

202,9

12

966

86

Leis de iniciativa do Executivo

412

579,8

2.668

252

1.094

1.105,6

5.027

176

Leis de iniciativa do Legislativo


Subtotal

616

843,6

5.027

514

Total geral

278

608,7

5.027

1.2581

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1
Sem informao: 1.

A explicao para essa demora tambm institucional, mas de


natureza diversa da que vimos apontando at aqui. Deve-se peculiaridade da atividade propositiva do Legislativo vis--vis os outros dois poderes. H uma diferena fundamental entre os trs poderes no que diz
respeito aos projetos de lei que cada um deles introduz no Congresso.
Enquanto o Judicirio e o Executivo propem leis como uma instncia
institucional, no caso do Legislativo esse poder individual.
A proposio de leis por parlamentares no tem que ser necessariamente individual: partidos, comisses ou grupos informais de deputados podem vir a faz-lo. Mas essa no a realidade no Congresso brasileiro. Em geral, os projetos costumam ser apresentados em carter individual. Ou seja, as propostas de leis introduzidas pelo Legislativo so
fruto de um processo de deciso descentralizado. No entanto, o processo
de seleo das proposies introduzidas por parlamentares tarefa coletiva. O tempo necessrio para essa tarefa de seleo est embutido no
38 O menor tempo de tramitao das leis originrias do Judicirio deve-se ao fato de que se
referem a matrias incontroversas de organizao interna do prprio Poder Judicirio.

53

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54

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

tempo geral de tramitao de uma proposta do Legislativo. Em outras


palavras, a tramitao de um projeto do Legislativo ao mesmo tempo
um processo de apreciao e de seleo. Para as propostas apresentadas pelo Executivo e o Judicirio, a seleo feita alhures. O projeto
chega ao Congresso pronto e, em alguns casos, negociado. A tabela 4,
discriminando os projetos apresentados por sua origem, d uma noo
do que pode significar esse processo de seleo para a capacidade do
Legislativo de aprovar seus prprios projetos.

Tab ela 4

Projetos de lei apresentados Cmara dos Deputados, por origem, 1989-94

Legislativo

1989

1990

1991

1992

1993

1994

3.025

1.489

2.335

1.141

940

524

Executivo

74

57

116

116

143

72

Judicirio

21

16

24

24

47

24

Fonte: Seo de Sinopse, Cmara dos Deputados.

Assim, o processo de seleo do enorme montante de propostas


decorrentes da iniciativa parlamentar individual conspira contra a eficincia do Legislativo no que diz respeito s suas prprias medidas. A seleo interna aumenta significativamente o tempo de apreciao das propostas do prprio Legislativo.
A tabela 5 nos permite explorar um outro ngulo da relao Executivo-Legislativo no que diz respeito aprovao de projetos de lei. Nela
so apresentados todos os projetos que venceram o processo inicial de seleo e foram objeto de deciso em plenrio nas duas casas legislativas
no perodo 1989-92. Esses projetos esto agrupados da seguinte forma. O
primeiro conjunto refere-se s leis sancionadas. O segundo compreende
os projetos de lei que foram aprovados pela Cmara dos Deputados, mas
que ainda no haviam sido objeto de deciso do Senado Federal at 30 de
maio de 1994, data em que esses dados foram coletados. O terceiro conjunto compreende os projetos de lei rejeitados em plenrio. A terceira coluna mostra a distribuio, por origem, dos que foram rejeitados na Cmara, e a quarta mostra os que foram rejeitados no Senado.
O primeiro ponto a ressaltar na tabela 5 o fato de ser pequeno, em
geral, o nmero de projetos rejeitados em plenrio. Mas no poderia ser
maior o contraste entre as leis sancionadas e as que foram rejeitadas, no
que diz respeito sua origem. notvel a baixa proporo de projetos de
origem do Executivo rejeitados. O Congresso, em suas decises de plenrio, rejeita muito mais os seus prprios projetos. A tabela 5 mostra tambm

captulo2.fm Page 55 Wednesday, December 5, 2007 11:15 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

que h um nmero relativamente alto de projetos de lei que so aprovados


pelo plenrio da Cmara dos Deputados mas ficam parados no Senado. Os
projetos que esto dependendo de deciso do Senado se originam, em sua
grande maioria (88%), da prpria Cmara. Esses dados deixam bem claro
que os projetos de origem do Executivo recebem tratamento privilegiado
no Legislativo: andam mais rpido e tm mais altos ndices de aprovao.

Ta be la 5

Projetos de lei apreciados em plenrio, por origem, 1989-94


(%)

Origem

Leis
sancionadas

Projetos de lei aprovados na CD


s/ deciso do Senado
(31-5-1994)

Projetos de lei rejeitados*


Cmara

Senado

Legislativo

14
(176)

88
(317)

91
(77)

96
(81)

Executivo

79
(997)

11
(41)

9
(8)

4
(3)

Judicirio

7
(86)

100
(85)

100
(84)

Total

100
(1.259)

0,1
(2)
100
(360)

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* Inclui os projetos rejeitados at dezembro de 1993.

Nesta seo, tratamos de aspectos decorrentes das normas constitucionais que demonstram o poder de agenda do Executivo. Mas isso
no basta para explicar por que o Legislativo aprova, e com mais rapidez, os projetos do Executivo. Fatores ligados organizao interna do
prprio Legislativo tambm contribuem para a preponderncia do Executivo no processo legislativo e na produo legal.

A organizao interna dos trabalhos legislativos


A organizao interna dos trabalhos legislativos , antes de tudo,
marcada pela atuao do Executivo. O Poder Legislativo se encontra em
posio tal que o Executivo capaz de ditar o contedo, o tempo e o
ritmo dos trabalhos no Congresso.
O Regimento Interno da Cmara dos Deputados consagrou um
formato decisrio centralizado que se harmoniza com esse papel preponderante do Executivo. Se no plano constitucional foram mantidos os

55

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56

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LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

mecanismos que garantem a primazia do Executivo na funo legislativa, no que diz respeito organizao interna de sua principal casa legislativa, a Cmara dos Deputados, o regimento reservou, e a prtica
vem reforando, papel crucial a um grupo restrito, o colgio de lderes,
na conduo do processo legislativo.
A organizao descentralizada do Poder Legislativo pressupe o
funcionamento efetivo de um sistema de comisses permanentes em
dois sentidos: primeiro, de forma que estas possam ser o locus de decises especializadas de forma a garantir ganhos na qualidade do trabalho legislativo; segundo, que as comisses sejam rota obrigatria das
proposies legislativas que vo ser objeto de apreciao em plenrio.39
Em outro trabalho tratamos do papel das comisses enquanto instncia
especializada de deciso legislativa, mas aqui vamos abordar apenas o
segundo aspecto antes mencionado. Esses dois aspectos, porm, se interligam na medida em que o esvaziamento das comisses enquanto
rota obrigatria de passagem das proposies legislativas diminui os incentivos para uma participao mais efetiva nas comisses, o que reforaria seu papel de instncia especializada de apreciao legislativa.
As comisses permanentes so, por definio regimental, um rgo
de natureza tcnica e a primeira instncia deliberativa dos projetos introduzidos no Congresso. Assim, em tramitao ordinria, a Mesa da Cmara
encaminha s comisses permanentes as proposies legislativas recebidas, para elaborao de um parecer que submetido a votao na prpria
comisso. A aprovao formal desse parecer, na comisso, condio para
que um projeto seja transformado em lei. A rejeio de um parecer na comisso, ou a no apreciao de uma proposio na mesma legislatura,
leva ao arquivamento do projeto. Aprovado o parecer da comisso, o projeto est pronto para ser includo na ordem do dia e, em seguida, submetido apreciao do plenrio. Como inovao da Constituio de 1988, a
comisso pode aprovar, em carter terminativo, os projetos sob sua jurisdio. Isso significa que eles no precisam passar pelo crivo do plenrio, a
menos que seja aceito recurso contra a deciso terminativa.
O processo legislativo na Cmara dos Deputados, porm, no obedece a esse fluxo. muito mais centralizado. A influncia do colgio de lderes no processo legislativo se d atravs do recurso da urgncia, que altera o fluxo ordinrio das matrias, retirando das comisses sua prerrogativa decisria. Embora previsto como recurso a ser utilizado, extraordinariamente, em matrias de relevncia e urgncia, no assim que vem
sendo utilizado o mecanismo da urgncia na Cmara dos Deputados. O
grfico 2 mostra o caminho percorrido na Cmara pelos projetos que foram
transformados em lei, ou seja, cumpriram tramitao total no Congresso,
passando pelas duas casas legislativas e obtendo a sano presidencial.
39

Sobre as comisses parlamentares num Congresso que tem nelas o centro de sua organizao, ver Fenno, 1971, 1973; Krehbiel, 1987a, 1987b e 1991; Rhode & Shepsle, 1987; e
Shepsle, 1987.

20

282

TOTAL DE LEIS = 514

LIMONGI

Fonte: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

LEIS EM TRAMITAO URGENTE

21

Aprovado

151

Senado

ao

Enviado

FERNANDO

Colgio de lderes

241

Pronto para
a ordem do
dia

plenrio

em

Apreciao

Rejeitado

Judicirio

Aprovado

Parecer

81

Poder
terminativo

FIGUEIREDO

Legislativo

Apreciao
em comisses
permanentes

Rejeitado

Arquivado

G rf ico 2

CHEIBUB

T
D

M
E

Executivo

No
apreciado na
legislatura

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ARGELINA
V

57

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LEGISLATIVO

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ORDEM

CONSTITUCIONAL

A grande maioria dos projetos transformados em lei no perodo


1989-94 tramitou em regime de urgncia na Cmara. Das 514 leis,40
282 (55%) foram objeto de pedido de urgncia do Legislativo, 203 das
quais urgncia urgentssima. O grfico mostra as possveis vias de tramitao de um projeto na Cmara, bem como o nmero de leis sancionadas que cumpriram cada uma dessas vias. A parte intermediria do
grfico mostra o fluxo regular de um projeto de lei que aprovado em
plenrio aps ter sido apreciado e aprovado pelas comisses. Das 514
leis sancionadas, apenas 151 (29%) seguiram essa rota. A parte superior mostra a trajetria de um projeto aprovado atravs do uso do poder terminativo das comisses, dispensando portanto a apreciao do
plenrio. Como se v, 81 leis (16% do total) foram aprovadas em carter terminativo nas comisses. Finalmente, a parte inferior representa
a aprovao de leis pela via da urgncia. As setas verticais indicam o
nmero de leis e a etapa do processo legislativo em que foi solicitada
urgncia para os projetos correspondentes. Assim, 241 projetos tramitaram em regime de urgncia antes que as comisses responsveis por
avali-los, no seu mrito, emitissem parecer conclusivo sobre eles. Em
apenas 41 projetos as comisses cumpriram integralmente seu papel
apreciativo.
desnecessrio enfatizar o efeito do pedido de urgncia sobre o
papel das comisses no processo legislativo e sobre a prpria consolidao de seu poder. As regras regimentais tentam, de alguma forma, preservar o papel das comisses na apreciao de matrias sob sua jurisdio, mesmo em caso de urgncia. Se o pedido de urgncia ocorre num
momento em que ainda no h parecer definitivo das comisses, e estas
no se sentem habilitadas a emitir tal parecer na sesso em que o projeto em urgncia passa a fazer parte da ordem do dia, elas podem solicitar o prazo de duas sesses legislativas para elaborao do parecer.
Findo o prazo concedido, no entanto, a matria ser discutida e votada
sem o parecer da comisso. Nesse caso, o presidente da Mesa designa
um relator que dar o parecer em plenrio. No existe nenhuma exigncia regimental de vinculao do relator de plenrio comisso de origem do projeto. Em regimentos anteriores, verifica-se que essa exigncia era mantida, uma vez que a urgncia no dispensava parecer, ainda
que verbal, da respectiva comisso. H evidncias de que os relatores
de plenrio so escolhidos entre os membros das prprias comisses e,
muitas vezes, so os mesmos indicados para relatar o projeto na comisso. No entanto, ainda que essa fosse uma regra geral, no a comisso
que est sendo chamada a opinar. A prtica de indicao de relatores de
plenrio inegavelmente esvazia a comisso enquanto rgo coletivo de
40

A partir daqui a anlise referir-se- a esse conjunto de 514 leis que tramitaram nas duas
casas legislativas.

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FIGUEIREDO

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tomada de decises.41 De fato, as comisses no tm total controle da


deciso sobre a matria legislativa sob sua jurisdio.
O tempo que os projetos tramitaram entre a data de apresentao
e o momento em que foram aprovados os pedidos de urgncia sobre as
leis sancionadas revela, de forma ainda mais contundente, o impacto da
urgncia sobre o poder decisrio das comisses. Como mostra a tabela 6,
considervel a proporo de projetos de lei cuja tramitao em carter
urgente aprovada em menos de 15 dias, aps sua introduo na Cmara. Muitos desses projetos entram e saem em apenas um dia. Esse
tempo notoriamente exguo para a apreciao circunstanciada de um
projeto de lei.

Ta be la 6

Tempo de tramitao antes do pedido de urgncia


L eis ordi nria s sa ncio na da s, 19 8 9- 94
N

% acumulado

117

41,5

41,5

29

10,3

51,8

1 a 3 meses

52

18,4

70,2

3 a 6 meses

23

8,2

78,4

6 a 12 meses

22

7,8

86,2

Mais de 1 ano

39

13,8

100,0

282

100,0

Menos de 15 dias
15 a 30 dias

Total

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Os dados at aqui apresentados no deixam dvidas do impacto


do pedido de urgncia sobre o poder decisrio das comisses. Estas,
como veremos, tm pouca influncia na definio da agenda de trabalhos na Cmara e no resultado legislativo final.42
A atuao do colgio de lderes, atravs do mecanismo da tramitao urgente, mostra-se decisiva para o funcionamento da Cmara e a
41 Na verdade, as comisses no Brasil funcionam como rgo coletivo apenas enquanto instncia decisria e muito pouco enquanto locus de elaborao e aperfeioamento das propostas apresentadas. Esse papel cabe aos relatores de projetos, constituindo, portanto, um trabalho individual.
42 Sobre o papel das comisses na seleo do enorme montante de proposies de iniciativa
parlamentar individual, ver Figueiredo & Limongi, 1994.

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LEGISLATIVO

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ORDEM

CONSTITUCIONAL

transformao em lei dos projetos a introduzidos, o que implica a passagem pelo Senado e a sano do presidente. Isso pode ser observado a
partir da comparao do processo de tramitao de todos os projetos
que foram submetidos deciso do plenrio da Cmara. Retomamos
aqui a distino feita na tabela 5, discriminando trs diferentes conjuntos de projetos: os que foram transformados em lei; os que foram aprovados mas ainda no haviam sido submetidos deciso do Senado no final de maio de 1994; e os projetos rejeitados pelo plenrio em uma das
duas casas legislativas. A tabela 7 mostra a proporo de projetos, em
cada um desses conjuntos, que tramitaram em regime de urgncia e que
foram aprovados por deciso terminativa das comisses.

Tab ela 7

Incidncia de urgncia na Cmara dos Deputados


P roje to s d e le i a p recia do s em pl en rio, 1 98 9 -9 4
Leis
com urgncia (%)

Leis com poder


terminativo (%)

Total

Leis ordinrias sancionadas

55

16

5141

Projetos de lei ordinria aprovados na Cmara


s/ deciso do Senado em 30-5-1994

12

62,5

360

Projetos de lei ordinria rejeitados na Cmara

85

Projetos de lei ordinria aprovados na Cmara


e rejeitados no Senado

84

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1 Exclui as leis que tramitaram no Congresso Nacional, ou seja, aquelas originrias de medidas provisrias e referentes
a matria oramentria.

A tabela 7 mostra que as leis aprovadas na Cmara que completam sua tramitao total no Congresso seguem caminho inteiramente
diverso daquelas que esto aguardando deciso do Senado. As leis sancionadas no perodo passam, em sua maioria, ao largo das comisses,
que raramente utilizam seu poder terminativo, enquanto as leis que esto no Senado passam pelas comisses e so aprovadas, em sua maioria, por deciso terminativa, ou seja, no passam pelo plenrio.
Esses dois conjuntos de leis diferem tambm no que diz respeito ao
contedo. A tabela 8 compara os conjuntos de projetos de lei anteriormente discriminados, segundo o assunto de que tratam. A definio do
contedo da legislao sancionada no perodo 1989-92 foi feita a partir das
ementas dos projetos de lei. Sendo assim, as inferncias sobre o seu significado substantivo ficam prejudicadas, mas servem de base para uma clas-

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LIMONGI

sificao segundo as diferentes reas de atividades sujeitas a regulamentao legal. Distinguimos cinco reas: administrativa, econmica, social,
poltico-institucional e, por fim, uma referente a homenagens. Grande parte das leis compreendidas na rea administrativa da competncia exclusiva do Executivo ou do Judicirio. Referem-se a: criao e extino de cargos e rgos pblicos; definio de competncia, composio e funcionamento de rgos governamentais; fixao de efetivos da fora militar ou
policial; fixao de vencimentos e gratificaes de funcionrios pblicos.
Foram tambm includas na categoria de leis administrativas as doaes e
alienaes de bens mveis ou imveis da Unio, a anistia de dvidas, o estabelecimento de limites entre estados da Federao etc. As leis econmicas referem-se a leis salariais, tributrias e de regulamentao geral das
atividades econmicas nas diferentes reas industrial, comercial, financeira etc. As leis sociais compreendem no s leis referentes a programas
sociais stricto sensu em reas como sade, educao, previdncia, habitao, trabalho, mas tambm aquelas que regulam uma gama mais ampla de
atividades sociais, tais como meio ambiente, justia, profisses, direitos civis etc. As leis poltico-institucionais regulam a organizao dos poderes,
os sistemas eleitorais e partidrios etc. Sob o rtulo homenagem se incluem as leis que do nomes a monumentos, ruas, estabelecem feriados,
dias nacionais etc.

Ta be la 8

Projetos de lei apreciados em plenrio (%, rea e origem), 1989-94

Leis sancionadas
Legisl.

Econmica

24

Exec.
MP

Outras

48

22

Projetos de lei
aprovados na CD
s/ deciso do SF

Projetos de lei
rejeitados na CD
ou no SF

Legisl.

Exec.

Legisl.

Exec.

26

15

27

Administrativa

11

27

48

24

22

37

Social

57

21

29

76

40

42

27

Poltico-institucional

3,5

0,3

Homenagens

0,5

0,6

12

No identificada
Total

100
(176)

100
(197) 1

0,3
100
(252)

100
(317)

100
(38)

100
(158)

100
(11)

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1 Exclui 32 leis relativas a matrias oramentrias que foram enviadas como medidas provisrias, a despeito de proibio constitucional nesse sentido.

61

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ORDEM

CONSTITUCIONAL

O Congresso, como foi dito anteriormente, rejeita apenas suas prprias leis. Dentre as leis sancionadas predominam as de origem do Executivo. As leis ainda no apreciadas no Senado e as rejeitadas, ao contrrio,
so em sua quase totalidade de origem do Legislativo. A tabela tambm
deixa claro que h duas agendas nesses diferentes conjuntos de leis. A
agenda econmico-administrativa do Executivo e a agenda social do
Congresso. O principal instrumento utilizado pelo Executivo na implementao de sua agenda econmica tem sido as medidas provisrias: metade
delas de natureza econmica. As medidas administrativas so introduzidas no Legislativo atravs de projetos de lei, quase metade deles tambm
de sua iniciativa. Se levarmos em conta as 516 leis referentes a pedidos de
crdito suplementar e matrias oramentrias, torna-se ainda mais marcante o carter econmico-administrativo da agenda do Executivo.
A agenda social do Legislativo compreende projetos de lei que
dizem respeito aos seguintes aspectos: regulamentao e extenso de direitos sociais e trabalhistas (h um bom nmero de leis alterando ou
acrescentando artigos CLT e regulamentando a Constituio de 1988);
regulamentao e definio de direitos civis e de cidadania, proteo do
consumidor e segurana ( grande tambm o nmero de leis que propem
alteraes nos cdigos civil e penal); regulamentao de profisses etc.
No possvel uma anlise precisa do contedo substantivo desses projetos a partir de sua ementa; porm, temas dessa natureza predominam
tanto entre os projetos de iniciativa do Legislativo que se transformaram
em lei quanto entre aqueles que aguardavam deciso do Senado. Merecem destaque o grande nmero de projetos que compem esse conjunto
que no consegue completar sua tramitao o dobro das leis de iniciativa do Legislativo que foram sancionadas e as diferenas na sua tramitao. O tempo mdio de tramitao dessas leis ainda superior ao daquelas que foram sancionadas: 1.390 dias, contra 1.094. O contraste com
o conjunto das 516 leis sancionadas marcante: 77,5% desses projetos
estavam tramitando h mais de dois anos. Isso s acontece com 6% das
leis sancionadas. Ou seja, no resta dvida de que a Cmara tem dificuldades para ver concluda a tramitao de seus prprios projetos.
A agenda do Executivo, ao contrrio, no s aprovada como tem
tramitao mais rpida. A urgncia, como no poderia deixar de ser, um
poderoso instrumento de agilizao da tramitao de projetos. As leis
sancionadas no perodo 1989-94 com tramitao em regime de urgncia
foram enviadas ao Senado em um tempo mdio de apenas 26 dias aps o
pedido de urgncia. Porm, a urgncia muito mais eficaz no caso dos
projetos do Executivo. Antes de tratarmos dos diferentes efeitos da urgncia sobre os projetos do Executivo e do Legislativo, cumpre examinar
as caractersticas das leis sancionadas que tramitaram em regime de urgncia, pois estas revelam um funcionamento pouco eficiente da Cmara.
A tramitao urgente no acionada apenas no que diz respeito
s matrias mais importantes que passam pela Cmara. Ao contrrio do
que se poderia esperar, atravs desse mecanismo o colgio de lderes se

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ocupa, em grande parte, das tarefas rotineiras da Cmara. Ou seja, garante que o Legislativo vai responder a demandas dos dois outros poderes, referentes a suas necessidades legislativas, constitucionalmente definidas. Vejamos, em primeiro lugar, a origem das leis sancionadas que
tramitaram em regime de urgncia.

Ta be la 9

Leis ordinrias sancionadas com tramitao urgente


na Cmara dos Deputados, 1989-94
Origem

Com urgncia

Total

Com urgncia (%)

Legislativo

75

176

43

Executivo

134

252

53

Judicirio

73

86

85

Total

282

514

55

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1
Exclui as leis originrias de medidas provisrias e as leis oramentrias.

A tabela mostra que a tramitao em regime de urgncia a regra, no que diz respeito s matrias introduzidas pelo Judicirio. Segundo as normas constitucionais, s o prprio Judicirio pode introduzir leis que regulem suas atividades. Conseqentemente, o funcionamento e a expanso desse poder dependem dessas leis.
Outra forma de abordar essa questo verificar a distribuio segundo os assuntos de que tratam as leis que tramitaram em regime de
urgncia, conforme a tabela 10.

Ta be la 10

Leis ordinrias sancionadas por rea e urgncia, 1989-94


Com urgncia

Sem urgncia

Total

57

40

97

147

79

226

69

103

172

Homenagens

15

No identificada

282

232

514

Econmica
Administrativa
Social
Poltico-institucional

Total

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

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A tabela tambm destaca o uso da urgncia para leis de natureza


administrativa: 65% das leis de natureza administrativa tramitaram em
regime de urgncia. A rea administrativa compreende todas as leis de
origem no Judicirio e parcela considervel de leis de origem no Executivo. Como vimos, o Executivo, por determinao constitucional, tambm tem iniciativa exclusiva em projetos regulando a organizao e o
funcionamento da administrao federal.
Tudo indica que a ao do colgio de lderes, atravs do pedido de
urgncia, funciona como garantia de que esses projetos no s sero votados, como o sero no prazo requerido. Atravs de recurso excepcional,
o colgio de lderes deve cuidar para que as demandas administrativas
dos poderes Executivo e Judicirio sejam atendidas. Isso mostra que a
Cmara dos Deputados no chega a estabelecer uma rotina atravs da
qual leis referentes a assuntos de natureza no-controversa e atividade cotidiana da administrao pblica possam seguir o curso legislativo regular. Ou seja, o estabelecimento de um calendrio consensual
mobiliza na Cmara dos Deputados um rgo que rene as lideranas
para o cumprimento das tarefas requeridas pela rotina da administrao pblica, em detrimento das funes de negociao mais atinentes
sua natureza partidria.
Para contrastar com outras experincias de organizao do trabalho legislativo, vejamos o que ocorre no caso da Cmara americana. Medidas no-controversas so organizadas num calendrio consensual.
Os projetos a includos tambm tm acesso privilegiado ao plenrio,
que sobre eles deve deliberar em dias predeterminados. Esse calendrio
organizado de forma administrativa e supervisionado por seis objetores trs membros de cada partido oficialmente indicados pelos lderes da maioria e da minoria que vo impedir a entrada de projetos
que: a) envolvam despesas superiores a 1 milho de dlares; b) promovam mudanas nas polticas interna e externa; e c) envolvam questes
substantivas a ponto de provocar debates em plenrio. Dessa forma, a
pauta estaria limpa das questes consensuais, e as comisses e o plenrio poderiam se ocupar das questes sobre as quais h controvrsia, ou
seja, as questes substantivas.
Na legislatura 1991-94 foram apresentadas trs propostas que,
combinadas, visavam a organizar a pauta de trabalhos legislativos na
Cmara: um procedimento abreviado para a apreciao de proposies
no-controversas; a programao dos trabalhos da Cmara; e a criao
de uma comisso de triagem.43 A primeira consistia na seleo, pelo
43

Essas propostas fazem parte de um conjunto de 13 projetos de resoluo apresentados


pela Comisso de Modernizao de abril a maio de 1991. O coordenador da comisso foi o
deputado Miro Teixeira, e o relator, o deputado Nelson Jobim. Apenas duas propostas foram aprovadas: a que invertia a ordem de apreciao dos projetos pela Comisso de Constituio, Justia e Redao, e a que alterava a organizao das sesses legislativas.

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presidente da Mesa, dos projetos que no envolvessem controvrsias e


sua votao em bloco. Corresponderia formao de calendrio consensual, como no exemplo americano.
A proposta de programao dos trabalhos da Cmara dos Deputados visava a possibilitar o eficaz gerenciamento do processo legislativo.
Segundo o diagnstico dessa comisso, a ausncia de gerenciamento dos
trabalhos da casa determina o cumprimento de uma ordem rigorosamente burocrtica e no poltica na tramitao das proposies legislativas. Dessa forma, verifica-se o adiamento indefinido do enfrentamento
de matrias controversas, enquanto as proposies andinas tendem a
suplantar, e suplantam, a tramitao das demais, abarrotando a pauta das
comisses e do plenrio. Propunha, assim, que a presidncia da Mesa
definisse um elenco de temas relevantes e, juntamente com as lideranas,
identificasse as proposies em andamento e incentivasse, atravs das
comisses ou de parlamentares individualmente, a apresentao de propostas e o exame de temas relacionados a essa pauta composta de projetos de relevncia e interesse nacional no perodo de trs a seis meses a partir de sua formao. O papel desse grupo de fato, o prprio colgio de lderes44 seria ento selecionar e fazer com que seja apreciada
uma pauta substantiva de proposies legislativas.
Finalmente, a comisso de triagem, segundo proposta da comisso de modernizao, deveria ser indicada pelo presidente da Mesa e,
alm de decidir sobre a constitucionalidade e regimentalidade das proposies legislativas apresentadas, passaria tambm a decidir sobre a
juridicidade dos projetos apresentados. O conceito de juridicidade, segundo recomendao da comisso, deveria permanecer sem definio
precisa, devendo emergir do exerccio da prerrogativa, ou seja, formarse-ia salutar jurisprudncia a respeito que teria funo inibitria no
oferecimento de proposies contrrias ao entendimento assente. O
principal objetivo da proposta, enunciado em sua justificativa, era de
fato inibir a apresentao de projetos oferecidos a partir de solicitaes
externas Cmara, compreendendo os chamados projeto-regio e
projeto-categoria, em contraposio aos projetos oferecidos a partir
de convico e juzo pessoal. No primeiro caso, diz o relatrio da comisso, o objetivo dos parlamentares, mais do que v-los tramitar, era a
mera comunicao s reas eventualmente interessadas, atravs da remessa de avulsos ou de matria na Hora do Brasil. Como, segundo estimativas da prpria comisso, estes constituam a grande maioria dos
projetos apresentados por parlamentares, no de estranhar que a proposta no tivesse sido aceita.
Das trs propostas de organizao dos trabalhos legislativos, apenas a de votao em bloco contemplava questes no-controversas, per44 interessante observar que o mesmo conjunto de propostas sugere a extino do colgio de lderes.

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mitindo a formao de um calendrio consensual. As outras duas implicavam, de um lado, excessiva delegao de poder e, de outro, centralizao ainda maior do processo legislativo. Tal mandato muito difcil de
ser obtido de qualquer corpo legislativo.
O colgio de lderes, de fato, atravs do mecanismo da urgncia, se
desincumbe da tarefa de limpar a pauta administrativa da Cmara. Como
se observa na tabela 11, a urgncia necessria para que os projetos administrativos do Executivo e do Legislativo sejam rapidamente aprovados. Mas os projetos de natureza administrativa do Legislativo (cujo nmero bastante reduzido) no diferem dos do Executivo. Isso mostra que
o caminho a ser seguido na organizao do trabalho legislativo deveria
ser resolver em primeiro lugar a pauta consensual. Assim, o tempo e as
estruturas de decises vigentes seriam liberados para a soluo da pauta
substantiva, a qual, em qualquer Legislativo, s tem uma forma de ser solucionada, ou seja, politicamente, atravs do debate e da negociao.

Tab ela 1 1

Tempo mdio de tramitao por origem, urgncia e rea


L ei s san ci on ad as, 19 8 9- 9 4
Legislativo
Com urgncia

Executivo

Sem urgncia

Com urgncia

Sem urgncia

Cmara dos Deputados (em dias)


Todas as reas

390

844

125

473

Administrativa

54

910

109

560

467

836

140

397

Todas as reas

602

1.460

210

642

Administrativa

285

1.623

156

738

Econmico-social

699

1.416

262

552

Econmico-social.
Congresso Nacional

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Mas a atuao do colgio de lderes no se limita pauta administrativa. Nas reas em que o Legislativo e o Executivo de fato competem
pela iniciativa de lei os projetos de natureza econmica e social , ela
tambm desempenha papel crucial. Em relao a esses projetos, porm,
so notveis as diferenas entre o Executivo e o Legislativo. A tramitao

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urgente surte maior efeito sobre os projetos do Executivo. Porm, mesmo


os projetos do Executivo que no tramitam em regime de urgncia passam
mais rpido pela Cmara e tm menor tempo total de tramitao. Nesse
caso, cabe lembrar a influncia de um fator de ordem institucional mencionado na seo anterior, qual seja, o fato de que o processo de seleo no
Poder Legislativo computado no tempo geral de tramitao, enquanto os
do Executivo e do Judicirio vm prontos e muitas vezes negociados de
antemo. Todos esses aspectos podem ser observados na tabela 11.
No seria demais ressaltar que os projetos de natureza econmica
e social do Executivo em tramitao urgente ou ordinria passam
muito mais rpido pela Cmara que os do Legislativo. O mesmo ocorre
em relao tramitao total, incluindo a passagem pelo Senado e a
sano presidencial. Alm disso, os projetos do Legislativo em regime
de urgncia levam quase duas vezes mais tempo para serem aprovados
na Cmara do que os do Executivo em tramitao ordinria. Esses dados
no deixam dvidas quanto ao tratamento privilegiado conferido aos
projetos do Executivo.
Em resumo, o Executivo define a agenda do Legislativo e determina o contedo da produo legal. O Congresso mostra-se incapaz de
levar adiante sua prpria agenda. A agenda do Executivo segue uma
rota excepcional, passa em tramitao urgente, enquanto a agenda do
Legislativo segue a via das comisses e do poder terminativo. Grande
parte dela encontra a resistncia do Senado.

Concluso
H uma forte e, em geral, pouco notada continuidade legal entre o
perodo autoritrio e o atual no que diz respeito s regras que regulam
as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo. Ao contrrio do
que normalmente se afirma, os poderes presidenciais, no tocante a sua
capacidade de influenciar e dirigir os trabalhos legislativos, no foram limitados de maneira acentuada pela nova Constituio. Eles so infinitamente superiores queles de que dispunham os presidentes do perodo
1946-64 e no esto assim to distantes daqueles que detinham os presidentes do perodo militar.
Os efeitos desse ordenamento legal so visveis na produo legal.
A anlise da participao relativa de cada um dos poderes na iniciativa de
matrias aprovadas revela que a promulgao da nova Constituio no
alterou significativamente o padro da produo legal. Manteve-se a forte
preponderncia do Executivo observada ao longo do regime militar. A capacidade de editar e reeditar medidas provisrias, o pedido de urgncia e as vantagens estratgicas de que dispe na apreciao do oramento e de crditos suplementares garantem ao presidente a capacidade
de ditar como, quando e o que entrar na agenda do Poder Legislativo.

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A Cmara dos Deputados est organizada de forma centralizada.


As medidas que venham a ser sancionadas dependem em grande parte
da atuao do colgio de lderes. Este, atravs dos poderes institucionais que detm, estrutura a pauta dos trabalhos e agiliza o processo legislativo, em especial as propostas originrias do Executivo e do Judicirio. O colgio de lderes opera por intermdio da aprovao do requerimento de urgncia e de urgncia urgentssima para a tramitao das
matrias que queira ver votadas. Como esse expediente freqentemente usado para aprovar matrias de carter administrativo, a Cmara
lana mo de recursos extremos, reservados para situaes extraordinrias, para dar conta de seu trabalho corriqueiro.
O resultado de tal prtica o esvaziamento das comisses e do
prprio plenrio. Ambos perdem sua razo de ser, na medida em que a
deliberao do colgio de lderes antecede a deliberao nesses loci de
poder. Em suma, a Cmara dos Deputados apresenta uma organizao
ineficiente. Mais que isso, o modo como os trabalhos se encontram organizados cria um crculo vicioso.
Ante a expectativa de morosidade dos trabalhos, o colgio de lderes intervm na tramitao da matria e fora sua rpida deliberao em
plenrio. Como essa interveno previamente negociada, a participao
dos parlamentares em plenrio depende dos resultados das negociaes
entre os lderes. No mais das vezes, cabe-lhes to-somente referendar
acordos previamente firmados. A participao dos parlamentares ocorre
somente quando se encerram todas as possibilidades de um acordo e a
matria submetida a voto. O grosso do trabalho legislativo independe
da participao efetiva dos parlamentares, o que reduz os incentivos para
sua participao. Dado esse padro de organizao dos trabalhos legislativos, no de estranhar o absentesmo que caracteriza o Congresso.
Os parlamentares no desconhecem tais problemas. Abundam
propostas para alterar a mecnica do processo legislativo. Como apontado anteriormente, as propostas apresentadas pela comisso de modernizao viriam antes reforar do que romper esse crculo vicioso. A determinao da pauta passaria a ser integralmente controlada por um pequeno grupo, e a participao da maioria ficaria restrita discusso dos
projetos j submetidos ao crivo desse grupo.
Ainda que ineficiente do ponto de vista organizacional, o modo
como os trabalhos esto organizados favorece o Executivo. Ao dispor de
uma instncia centralizada para negociar o colgio de lderes , o
Executivo v minimizadas as incertezas e dificuldades prprias de uma
negociao descentralizada. O Executivo passa a relacionar-se diretamente com o colgio de lderes, ao qual tambm interessa, para firmar
sua liderana institucional, reduzir as incertezas do conflito poltico.
As evidncias aqui apresentadas mostram que o Legislativo teve
um comportamento mais cooperativo do que conflituoso para com as iniciativas presidenciais. De qualquer ngulo que as analisemos, as inicia-

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tivas presidenciais receberam tratamento privilegiado. Obtiveram tramitao urgente em maior nmero, tramitaram mais rapidamente e foram,
em sua grande maioria, aprovadas. Os dados apresentados revelam
igualmente que o papel do colgio de lderes fundamental para esse
comportamento cooperativo.
Isto posto, foroso concluir que o Congresso Nacional est longe
de constituir obstculo ao governativa do Executivo. O argumento
segundo o qual o Congresso representa em bloqueio incontornvel s
pretenses presidenciais de governar no se sustenta, seja diante da leitura dos textos legais, seja diante das evidncias empricas. No plano legal, a Constituio de 1988 manteve muitos dos poderes legislativos adicionados Carta de 1946 pelo regime militar.45 Na prtica, o Executivo
tem aprovada em curto espao de tempo a grande maioria das matrias
que submete ao Congresso.
Os dados no se harmonizam com a viso segundo a qual a presidncia s v seus projetos aprovados aps extenuantes e custosas negociaes, com maiorias formadas caso a caso na base da troca clientelista
individual. Para que tal fosse verdade, o tempo de tramitao de seus
projetos deveria ser muito maior e a taxa de aprovao no poderia ser
assim to alta. Se h crise de governabilidade, hora de procurarmos
outros suspeitos. As evidncias reunidas pedem a liberao do ru, detido indevidamente e sem culpa formada.
Resta, certo, um argumento para a acusao: a cooperao do
Legislativo para com os projetos presidenciais de fato apresentados no
garante a cooperao para toda e qualquer iniciativa presidencial. Dito
de outra forma: o presidente no envia projetos a partir da antecipao
das dificuldades que eles enfrentariam. Sabendo-se derrotado e agindo
de maneira estratgica, o presidente se cala.
Antes de mais nada, devemos reconhecer que os dados aqui apresentados no permitem resposta cabal a essa objeo. Estudos de caso
sobre projetos de grande importncia para o Executivo podem oferecer
bases empricas que permitiro uma avaliao definitiva da capacidade
governativa do presidente.46
Contudo, parece-nos descabido estender demasiadamente o argumento. Demonstramos ao longo deste texto que o presidente conta com
inmeras vantagens estratgicas que lhe permitem controlar a agenda decisria no processo legislativo. Essas vantagens se aplicam aos dois sentidos que normalmente se atribuem palavra agenda: definio dos temas
substantivos a serem apreciados e determinao dos passos e da seqncia de procedimentos a serem seguidos ao longo do processo decisrio.
45 Afirma-se que o presidencialismo foi adicionado na undcima hora a uma Constituio
parlamentarista, donde termos um Congresso demasiadamente forte e uma presidncia impotente. Tal afirmao no resiste simples leitura da Constituio de 1988.
46 Comentrios de Vilmar Faria nos foraram a esclarecer esse ponto.

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O presidente conta ainda com uma vantagem estratgica que no


foi aqui abordada: a de apelar diretamente opinio pblica, valendo-se
de seu acesso privilegiado aos rgos de comunicao de massa. Dadas
essas vantagens, por que o Executivo deixaria de submeter ao Congresso
seus projetos? Havendo um projeto, por que deix-lo na gaveta? No seria
mais adequado transferir os custos da rejeio para o Congresso?47
Ademais, como fica sabendo o Executivo de sua derrota iminente?
Ou bem as experincias pregressas revelam que o Congresso barra este
ou aquele tipo de projeto, ou bem o processo de negociao sobre
aquela iniciativa j teve incio e os congressistas fizeram saber ao presidente que so poucas as chances de aprovao. Os dados apresentados
na seo anterior revelam que a experincia passada dificilmente impedir as iniciativas do Executivo.
Assim, o conjunto de iniciativas a pedir anlise se reduz consideravelmente. A agenda potencial e/ou meramente anunciada pelo Executivo
pode ser desconsiderada. A questo, portanto, passvel de verificao
emprica.48 Somente as iniciativas de fato submetidas apreciao do Congresso merecem ser objeto de anlise quer as efetivamente apreciadas e
derrotadas, quer as enviadas e retiradas pelo presidente aps negociaes.
As evidncias aqui apresentadas mostram que a fragmentao
partidria e o fato de o presidente no contar com apoio de uma maioria
slida no impedem que as iniciativas do Executivo sejam aprovadas. O
nus da prova troca de mos. A fragmentao partidria no leva necessariamente paralisao do Congresso. Se a base de apoio presidencial
movedia, se as coalizes de veto se sobrepem s coalizes positivas,
se o comportamento das bancadas se pauta antes por lealdades estaduais do que por lealdades partidrias, tudo isso so questes abertas
investigao emprica.49
47

O presidente dispe dos meios para de fato transferir os custos para o Congresso. Como
as medidas provisrias podem ser reeditadas, no custa lembrar que elas precisam ser explicitamente rejeitadas para perder a validade. Ao tomar conhecimento da proposta do
Fundo Social de Emergncia, segundo Dimenstein e Souza (1994:119), o senador Mrio Covas teria afirmado: Vocs esto brincando. Querem aumentar impostos. Querem tirar dinheiro dos governadores e dos prefeitos. No esto dando nada em troca, nenhum benefcio
imediato. O plano de vocs no tem congelamento de preos. E ainda esto achando que
isso vai passar pelo Congresso, em pleno ano eleitoral. Nem em sonho.
48 Se admitirmos que o presidente se comporta estrategicamente ao no tornar pblicas iniciativas que lhe paream de antemo frustradas, seremos forados a considerar igualmente
estratgicas suas afirmaes de que suas iniciativas no tm chances de tramitar com sucesso no Congresso.
49 Evidncias que estamos a reunir e que sero objeto de anlise em outro texto. Podemos
adiantar que os deputados trocam de legendas com alguma constncia, mas o fazem entre
legendas afins. Os efeitos dessas trocas sobre a atividade legislativa acabam por ser mnimos. Se efeitos h, eles so favorveis ao governo. Por outro lado, a anlise das votaes
nominais revela um padro de coalizes bem mais estvel do que o esperado (ver cap. 3).

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Dado o quadro legal existente, as vantagens estratgicas com que


conta o Executivo lhe permitem neutralizar as dificuldades decorrentes
da estrutura partidria existente. Na realidade, no foi outra a inteno
dos constituintes ao decidirem manter as prerrogativas legislativas.
As continuidades entre o quadro legal do perodo autoritrio e
aquele criado pela nova Carta se fizeram notar ao longo dos trabalhos
constituintes. Porm, ao contrrio do que se poderia esperar, no provocaram divises significativas entre os constituintes: sua adoo beirou o
consensual. Nesses pontos no ocorreram as clivagens entre a direita e
a esquerda, to caractersticas dos trabalhos constitucionais.
A adoo da medida provisria ilustra bem esse ponto.50 Sua incluso na Carta precedeu a votao do sistema de governo. A continuidade entre a medida provisria e o decreto-lei foi notada em plenrio,
tendo sido esse o argumento dos que propuseram sua retirada do texto
constitucional.51 A defesa do instituto se fez, basicamente, a partir de
sua insero num sistema parlamentarista de governo. Donde, segundo
seus defensores, no caberia falar em continuidade. Sobretudo porque a
dependncia do primeiro-ministro em relao maioria garantiria um
uso qualitativamente diverso da medida provisria.52 A deciso foi levada a voto e a medida provisria mantida por esmagadora maioria. Foram 275 votos a favor e apenas 78 contra, um indcio claro de que a maioria dos parlamentares no pretendia retornar ao status quo pr-64. Derrotado o parlamentarismo, a medida provisria foi mantida, no tendo
sido objeto de nova votao.53
Na escolha institucional feita pelos parlamentares, pesou a avaliao negativa corrente sobre o Poder Legislativo. O temor de que o Congresso pudesse tornar-se um obstculo governabilidade informou e
continua a informar as escolhas institucionais dos congressistas.
H uma unanimidade nas interpretaes institucionais sobre a
crise de 64, qual seja, a de que o conflito Executivo/Legislativo est em
50

A discusso se beneficia da reconstituio e da anlise encontradas em Power (1994).


A emenda foi apresentada e sustentada em plenrio pelos constituintes Adylson Motta
(PDS-RS) e Michel Temer (PMDB-SP).
52 Argumentou-se que a medida provisria seria um recurso excepcional e que a continuidade do governo repousaria sobre a sua aprovao. Como se v, por intermdio de um raciocnio tortuoso, a rejeio da medida provisria foi equiparada ao voto de confiana. No h
no texto constitucional nenhuma relao entre a aprovao da medida provisria e a continuidade do governo. A defesa da medida provisria em plenrio, feita pelos constituintes Pimenta da Veiga (PMDB-MG) e Nelson Jobim (PMDB-RS), lanou mo de dois outros argumentos, a saber, que ela existe em regimes democrticos, como prova a sua presena na
Constituio italiana, e que as complexidades do processo governativo moderno exigem que
o Executivo conte com recursos extraordinrios dessa ordem.
53 Quanto ao pedido de urgncia presidencial, o art. 64, no se votou nenhuma emenda que
pretendesse alter-lo. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados permite ao presidente solicitar a urgncia em qualquer momento, como, de resto, estipulavam as constituies do perodo autoritrio.
51

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sua raiz. No h dvidas quanto a esse ponto: os constituintes procuraram evitar que os mesmos gargalos viessem a ocorrer no sistema poltico que desenharam. A opo parlamentarista pode ser tomada como a
manifestao de uma das mais radicais tentativas desse tipo. A experincia da Constituinte contribuiu para reforar essa desconfiana com
relao prpria capacidade do Legislativo para superar suas mazelas.
O fato que, ao definirem o quadro institucional que regula as relaes entre os poderes Executivo e Legislativo, os congressistas se mostraram dispostos a evitar possveis estrangulamentos do processo governamental causados pela esperada inoperncia e/ou m qualidade dos trabalhos legislativos. Para toda e qualquer possibilidade de que o Legislativo venha a constituir-se num entrave ao do Executivo, este ltimo
dotado de uma vlvula de escape que lhe permite governar contornando
o Legislativo. Nesse sentido, nada mais significativo do que a j referida
permisso contida na LDO: na eventualidade de o Legislativo no aprovar o oramento, o Executivo pode realizar 1/12 ao ms do oramento
submetido. O Legislativo graciosamente abre mo de seu poder de barganha.
O Poder Legislativo no se constitui num obstculo ao governamental do Executivo. Essa possibilidade foi e vem sendo removida pelos prprios parlamentares. Por certo, isso no quer dizer que o Poder
Legislativo no apresente problemas, ou que venha desempenhando a
contento suas funes. Ao contrrio, escassa a sua contribuio efetiva para o processo governativo.
As perspectivas de alterao desse quadro so pequenas. A impresso de que, se deixado prpria sorte, o processo legislativo ser
necessariamente moroso e falho justifica os amplos poderes legislativos
de que so dotados o Executivo e o colgio de lderes. Mas esses poderes amplos agravam o problema que visam a contornar. A iniciativa legislativa e a capacidade de controlar a agenda decisria se concentram inteiramente nas mos do Executivo e do colgio de lderes. Efetivamente,
o grosso do trabalho legislativo passa ao largo da contribuio da maioria dos parlamentares. No h, portanto, incentivo para que participem.
Tampouco se desenvolvem e se institucionalizam as instncias decisrias onde essa participao poderia ser mais efetiva: as comisses. O
crculo se fecha. As expectativas se realizam e justificam a necessidade
da centralizao e da delegao de poderes legislativos presidncia.

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Os partidos polticos na Cmara


dos Deputados: 1989-94

recente tem insistido em que o Legislativo brasileiro


no tem condies de desempenhar a contento suas funes, pois
lhe falta uma distribuio de preferncias minimamente consistente e estruturada pelo sistema partidrio. O Legislativo brasileiro seria, assim, o reino do parlamentar individual. O Congresso produziria decises inconsistentes e imprevisveis, devido atuao irresponsvel dos
parlamentares. A face legislativa dos partidos polticos brasileiros, ainda
segundo a literatura, mostra-se muito frgil, to frgil que cabe perguntar
se de fato eles existem ou influenciam de maneira efetiva o comportamento dos parlamentares. Segundo Olavo Brasil de Lima Jr. (1993:31),
criou-se uma situao que, de forma crua, assim se configura: para fora
do Legislativo, claro, vale o partido, que se organiza e se regula como
quiser; porm, dentro do Legislativo, o que conta o parlamentar.
Se assim, se dentro do Parlamento o que conta o parlamentar,
parece que falar em partidos como estruturadores do processo legislativo incorrer em formalismo. Os parlamentares brasileiros no so controlados por seus partidos e podem, assim, dar vazo a comportamentos
guiados pura e to-somente por interesses individuais. A atuao dos
parlamentares guarda pouca relao com o partido pelo qual foram eleitos ou ao qual, naquele momento, se encontram filiados. O imenso nmero de partidos com representao no Legislativo apenas a ponta visvel de um iceberg. Como observa Bolvar Lamounier (1994b:44), O
atual ndice de fracionamento partidrio da Cmara, conforme medido
pelo ndice Laakso-Taagepera, o dobro do que se constatava na poca
pr-1964 deixando de lado a questo de se este tipo de medida tem
algum significado quando os partidos reais so muitssimo mais numerosos que os nominais, isto , quando a coeso interna dos partidos est
abaixo de um nvel aceitvel, como manifestamente o caso no Brasil.
Dessa forma, o nmero excessivo de partidos apenas um reflexo
de sua fraca coeso interna, do fato de eles serem realmente organizaLITERATURA

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es mais nominais do que reais. O que vale so os parlamentares, e estes criam, fundem e mudam de partidos to-somente para melhor fazer
valer interesses individuais.
A falta de coeso interna dos partidos polticos brasileiros parece
estar a salvo de disputas. O grau de unanimidade obtido por esse diagnstico pode ser mais bem avaliado se observarmos a caracterizao que
deles faz Giovanni Sartori (1993:11): No mundo de hoje, difcil encontrar um pas que seja to antipartido quanto o Brasil, tanto na teoria
quanto na prtica. Os polticos referem-se aos partidos como partidos de
aluguel. Mudam de partido livre e freqentemente, votam em desacordo
com sua orientao e recusam-se a aceitar qualquer tipo de disciplina
partidria, sob a alegao de que no se pode interferir na sua liberdade
de representar os seus eleitores.
Os comportamentos descritos e os diagnsticos apresentados so
inferidos de traos das legislaes partidria e eleitoral vigentes. Na
verdade, essas afirmaes fazem parte de um diagnstico mais amplo
sobre as mazelas do sistema poltico brasileiro e, em especial, do Poder
Legislativo. No caso deste ltimo, seu mau funcionamento seria o resultado natural da falta de certas precondies mnimas no garantidas pelas legislaes eleitoral e partidria.
Como o processo eleitoral construdo sobre a representao proporcional, listas abertas e coligaes partidrias, faltam as condies mnimas que poderiam garantir ao processo inteligibilidade por parte do
eleitor. Este no tem condies sequer de identificar o seu representante, ficando assim impossibilitado de acompanhar suas atividades e,
conseqentemente, de cobr-lo. O parlamentar fica, pois, livre para perseguir seus prprios interesses. Para usar a expresso dominante na literatura, falta accountability ao sistema. Dessa caracterizao, num
salto um tanto extremado, se infere que os partidos no teriam importncia no Parlamento.
No apenas na relao com o eleitor que se observa a completa
ausncia de fiscalizao; tambm os partidos no controlam seus parlamentares. A legislao partidria no prev nenhum instrumento de controle do partido sobre o comportamento de seus membros e sobretudo
no confere poder aos lderes partidrios para punir os congressistas indisciplinados. O partido no pode negar legenda a esses parlamentares,
visto que so candidatos natos. Ademais, a lista aberta, isto , falta ao
partido capacidade de influir nas chances de eleio de cada candidato.
As possibilidades de reeleio do deputado no so influenciadas pelo
partido, e sim pelas suas prprias iniciativas, donde se conclui que o partido no influencia o comportamento do parlamentar.
A indisciplina tomada como lquida e certa. Tanto assim que no
h evidncias empricas que comprovem as j mencionadas afirmaes
sobre a fraca coeso dos partidos. Vale assinalar, porm, que os mecanismos destacados pela literatura explicariam a existncia de disciplina

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partidria; o que no o mesmo que afirmar que a ausncia desses mecanismos produz necessariamente indisciplina. Note-se que as variveis arroladas nem sequer levam em conta as variveis propriamente
parlamentares, ligadas organizao do processo legislativo, o que nos
leva a considerar a hiptese de que os partidos polticos brasileiros tm
uma faceta parlamentar mais estruturada do que supe a literatura.
Nosso objetivo verificar empiricamente se, de fato, a coeso interna dos partidos polticos brasileiros no Parlamento est abaixo do
aceitvel, ou seja, abaixo do que seria suficiente para tornar previsveis
as decises tomadas em plenrio. Ser verdade que a maioria dos deputados vota em desacordo com as orientaes do partido? Como se comportam os partidos no plenrio do Congresso?
As votaes nominais de que participaram os membros da Cmara
dos Deputados no perodo 1989-94 constituem o material emprico que
fundamenta a anlise aqui apresentada,54 elaborada a partir de duas perspectivas. A primeira privilegia a configurao ideolgica das disputas, expressa nos encaminhamentos de voto feitos pelos lderes nos momentos
que antecedem as votaes. Procura-se, nesse caso, identificar o padro
de coalizes partidrias que se vai configurar no plenrio. A segunda toma
os partidos como unidade de anlise, procurando avaliar seu grau de coeso interna. As duas dimenses no so independentes. Como veremos, a
unidade dos partidos fortemente influenciada pelo padro de coalizes
partidrias.
A consulta aos dados levou-nos a concluses totalmente em desacordo com as previses feitas pela literatura. Os partidos apresentaram
considervel coeso mdia no perodo como um todo, muito acima do
aceitvel, visto que os encaminhamentos dos lderes permitem antever
o resultado da votao. Alm disso, o quadro que emerge da anlise revela um padro de coalizes partidrias que coerente com a disposio
dos partidos num continuum ideolgico. Podemos falar tranqilamente
em partidos de direita, de centro e de esquerda.
Os resultados aqui apresentados evidenciam a necessidade de revisar nossas expectativas quanto ao comportamento dos partidos no
Parlamento, quanto ao seu papel no processo legislativo e, forosamente, quanto questo dos pr-requisitos necessrios coerncia interna no comportamento dos membros de um partido e, por extenso, ao
funcionamento do Poder Legislativo.
Tais resultados questionam a imagem tradicional de que a Cmara dos Deputados o reino do parlamentar individual e os partidos
so incapazes de mostrar um mnimo de unio nas disputas legislativas.
Questionam, assim, o diagnstico dominante sobre o funcionamento do
sistema poltico brasileiro. Nem tudo que se passa no sistema poltico
54 Essas votaes perfazem um total de 221. A definio do universo de anlise encontra-se
no apndice a este captulo.

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brasileiro decorre das legislaes eleitoral e partidria. Como explicar os


graus de coeso e os padres de estruturao partidrios da disputa
parlamentar que foram encontrados?
Sugerimos que se volte a ateno para os mecanismos que regulam
o prprio processo legislativo. Mais especificamente, o resultado observado s pode ser entendido se se levar em considerao a alocao de recursos e direitos parlamentares no prprio Parlamento. Ou seja, a explicao deve ser procurada dentro e no fora do Congresso. Por fora regimental, os lderes partidrios controlam a agenda dos trabalhos e assim restringem o campo aberto s estratgias individualistas dos congressistas.
Este captulo se organiza da seguinte maneira. A primeira seo
trata do padro de coalizes encontrado nas votaes em plenrio, tendo
como base a indicao de voto dos lderes partidrios dos sete maiores
partidos: PDS/PPR, PFL, PTB, PMDB, PSDB, PDT e PT.55 A concluso a
que se chega que eles podem ser dispostos num continuum ideolgico, da direita para a esquerda, onde coalizes contguas so a regra. A
segunda seo analisa os dados relativos coeso partidria, comparando o encaminhamento do lder com os votos da bancada. Os dados
coligidos mostram que a coeso interna elevada numa votao qualquer, para o partido de menor coeso, espera-se que 85% de seus membros votem da mesma maneira. A terceira seo investiga o comportamento dos pequenos partidos, mostrando que ele em nada difere daquele verificado entre os sete maiores. Raras so as oportunidades de
um pequeno partido desviar-se do voto dominante do grupo ideolgico
do qual faa parte. Eles s se dividem quando tambm h diviso entre
os grandes partidos de seu bloco ideolgico. A quarta seo discute a
previsibilidade do plenrio: ao contrrio do que se suspeita, a deciso
do plenrio tende a ser altamente previsvel; o resultado esperado segundo a fora das bancadas em confronto materializa-se. Na concluso,
sugerimos que esse padro deve ser entendido levando em conta a organizao dos trabalhos legislativos no prprio Congresso.

As coalizes partidrias
As votaes nominais so precedidas pelo encaminhamento de
votao por parte dos lderes, oportunidade regimentalmente assegurada para que eles informem publicamente quais sero os votos de seus
respectivos partidos. Trata-se, a um s tempo, de um posicionamento
oficial do partido e de uma orientao bancada. Relacionando os enca55

PDS/PPR: Partido Democrtico Social/Partido Progressista Reformista; PFL: Partido da


Frente Liberal; PTB: Partido Trabalhista Brasileiro; PMDB: Partido do Movimento Democrtico Brasileiro; PSDB: Partido da Social Democracia Brasileira; PDT: Partido Democrtico
Trabalhista; PT: Partido dos Trabalhadores.

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minhamentos dos diferentes lderes, procuramos demonstrar que eles


obedecem a um padro tal que nos permite distribuir os partidos de maneira coerente num continuum ideolgico.
O encaminhamento dado pelos lderes pode tomar as seguintes
formas: encaminhar um voto favorvel (sim) ou desfavorvel (no); liberar suas bancadas ou porque os lderes declaram que a matria noprogramtica, ou porque o partido no foi capaz de fechar questo; comunicar que seu partido se encontra em obstruo, o que implica a retirada da bancada de plenrio para negar o quorum regimental necessrio
validade da deliberao; por ltimo, h casos em que o lder no se
manifesta.
O direito regimental de encaminhamento de voto da bancada
restrito aos partidos que possuam bancada superior ou igual a 6 centsimos do plenrio. Por essa razo, nem todos os lderes partidrios encaminham votos. Somente os sete grandes partidos mencionados registram um nmero de encaminhamentos que permite anlise sistemtica.
Eles controlavam, em mdia, 79% das cadeiras ao longo do perodo considerado.
Os partidos so aqui apresentados de acordo com a ordenao
ideolgica sugerida pela prpria anlise dos dados. A tabela 12 apresenta de maneira mais clara, direta e concisa a prevalncia do ordenamento proposto acima. Cada entrada nos d a proporo de votaes em
que lderes de dois partidos tenham encaminhado o mesmo voto. A disposio dos partidos no continuum ideolgico direita-esquerda emerge
de maneira ntida. A probabilidade de dois partidos adjacentes votarem
de maneira anloga sempre maior que a de partidos no adjacentes. A
probabilidade de dois partidos se coligarem cai monotonicamente
com a distncia ideolgica a separ-los.

Ta be la 12

Proporo de encaminhamentos similares pelos lderes de cada partido


Partidos

PFL

PTB

PMDB

PSDB

PDT

PT

PDS

68,8

61,5

54,8

43,4

20,4

13,6

64,3

64,3

46,6

17,2

11,8

55,2

45,7

22,2

15,8

64,3

37,6

30,3

49,3

48,9

PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

71,5

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Vale notar o alto grau de concordncia verificado nos dois extremos do continuum. Os lderes do PDS56 e do PFL encaminharam suas
bancadas de maneira similar em 68,8% dos casos, enquanto a identidade nos encaminhamentos do PDT e do PT chegou a 71,5%. A distncia
entre os dois extremos patente: a concordncia entre os lderes do
PDS e do PT ocorreu em apenas 13,6% dos casos. Observe-se ainda que
o centro est bem mais prximo da direita do que da esquerda.
O complemento das propores apresentadas na tabela 12 no
igual proporo de encaminhamentos conflitantes dos lderes dos dois
partidos considerados. Por exemplo, a proporo de votos divergentes
entre os lderes do PFL e do PDS no 31,2%, pois os lderes podem
omitir-se ou liberar suas bancadas. H um razovel nmero de casos,
cuja relao indefinida, includos nesses 31,2%. A reconstruo da tabela, tomando por base a proporo de encaminhamentos conflitantes,
mostra o mesmo quadro: quanto mais prximos ideologicamente os
partidos, menor a probabilidade de seus lderes encaminharem votos
conflitantes. Assim sendo, consideramos desnecessrio reproduzir esses dados.
Uma anlise detida da tabela 12 sugere a existncia de trs blocos
ideolgicos: direita (PDS/PPR, PFL e PTB), centro (PMDB e PSDB) e esquerda (PDT e PT). Em geral, os partidos de um mesmo bloco ideolgico
votam de maneira similar. Em 116 das 221 votaes consideradas, os lderes dos trs partidos de direita encaminharam votos similares. H
ainda 26 casos em que os lderes de dois desses partidos votaram de
maneira similar, enquanto o lder do terceiro no encaminhou o voto. Somando-se a estes os 21 casos em que dois partidos votaram de uma maneira e um terceiro foi liberado por seu lder, tem-se um total de 163 votos (73,8%) em que os trs partidos de direita votaram de maneira similar. H apenas 41 casos em que pelo menos dois lderes da direita encaminharam votos opostos cerca de 18,6% das votaes.57
Os dados para o centro e a esquerda so igualmente claros. Os lderes do PMDB e do PSDB encaminharam votos de maneira similar em
138 votaes, uma das bancadas foi liberada em 26 votaes, e em apenas 46 casos os dois partidos de centro colocaram-se em posies contrrias. Nas restantes 11 votaes, uma das bancadas no contou com a
orientao de seu lder. Quanto aos partidos de esquerda, a concordncia entre eles ocorreu em 156 casos; houve 11 votaes em que uma das
bancadas foi liberada e sete em que no h informao sobre a posio
56

Leia-se PDS ou PPR. O PPR foi criado, no final do perodo aqui considerado, pela fuso do
PDS e do PDC.
57 H, ainda, nove casos em que ao menos dois lderes no encaminharam os votos de sua
bancada.

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de um dos lderes. Conflito entre o PT e o PDT ocorreu em apenas 47 casos. Esses dados esto reproduzidos na tabela 13.

Ta be la 13

Alianas dentro dos blocos ideolgicos


Votao
Unida
Dividida
Indefinida
S/ informao
Total

Direita

Centro

Esquerda

163

138

156

41

46

47

26

11

14

11

221

221

221

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


Obs.: Para a direita foram considerados sem informao apenas os casos em que no h dados para
pelo menos dois partidos. A votao em que dois lderes indicaram a mesma posio e um se omitiu ou
liberou sua bancada foi classificada como unida; 47 casos foram assim classificados.

As coalizes podem ser definidas como consistentes do ponto de


vista ideolgico quando renem partidos ocupando posies contguas
no espao ideolgico. Por exemplo: temos uma votao ideologicamente
consistente quando PDS, PFL, PTB e PMDB votam sim, enquanto
PSDB, PDT e PT votam no. Se o PDT trocar seu voto e os demais
mantiverem os seus, a votao deixar de ser considerada consistente.
Dos 221 casos considerados, 143 podem ser classificados como coalizes
ideologicamente consistentes. Das 78 votaes restantes, 18 delas podem ser consideradas consistentes se no se levam em conta as liberaes de bancada. Outras seis no contaram com a oposio expressa de
nenhum partido e por isso foram classificadas como quase unnimes.
Inversamente, apenas 54 votaes podem ser tomadas como claramente
no-consistentes do ponto de vista ideolgico. Destas, 24 podem ser
classificadas como possveis candidatas a coalizes de veto, uma vez
que renem partidos situados nos extremos do continuum em oposio
a partidos que ocupam posies centrais. A tabela 14 rene os dados relevantes.
Uma anlise das indicaes dos lderes seria incua e destituda
de sentido se esses encaminhamentos no fossem seguidos pelas respectivas bancadas. Voltaremos a esse assunto mais adiante. Por ora,
cabe ressaltar que so raros os casos de rebeldia; em geral, as indicaes dos lderes foram seguidas pela maioria dos componentes das ban-

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cadas em apenas 33 casos, de um total de 1.317, as indicaes dos lderes no foram seguidas.58 A tabela 15 discrimina o nmero de casos
por partido.

Tab ela 1 4

Perfil ideolgico das alianas partidrias


Indicaes

Consistentes

143

164,7

Semiconsistentes

18

8,1

Quase unnimes

2,7

No-consistentes

54

24,5

221

100,0

Total

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Tab ela 1 5

Casos em que a maioria no seguiu


a indicao dos lderes
Partidos

PDS

8/185

4,3

PFL

10/190

5,3

PTB

9/169

5,3

PMDB

0/201

0,0

PSDB

3/193

1,6

PDT

3/183

1,6

PT

0/196

0,0

33/1.317

2,5

Total

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

58

O total possvel de 1.547 casos (7 221), mas o nmero cai porque as indicaes liberando as bancadas e as omisses dos lderes so excludas desse total.

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Assim, h poucas diferenas quando se analisa a concordncia


entre as manifestaes dos lderes ou a concordncia entre os votos da
maioria da bancada de cada partido. No entanto, como estes ltimos
tm a vantagem de eliminar as indefinies presentes na tabela 12, vale
a pena relacionar a proporo de casos em que a maioria das bancadas
dos diferentes partidos vota de maneira similar. A tabela 16 deve ser
consultada para esse fim.59 Como veremos, os dados nela contidos reforam as concluses j apresentadas, ou seja, os deputados comportam-se
de acordo com a posio tomada por seus partidos.

Ta be la 16

Proporo de votos similares da maioria da bancada de cada partido


Partidos

PFL

PTB

PMDB

PSDB

PDT

PT

PDS

87,3

86,4

70,6

52,5

25,3

14,5

89,1

80,1

58,8

29,0

17,2

78,3

59,3

33,0

21,3

73,3

43,4

34,4

58,4

56,6

PFL
PTB
PMDB
PSDB
PDT

76,9

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Tal anlise permite concluir que estamos longe de observar o


comportamento partidrio catico e desordenado vislumbrado pela literatura especializada. A atuao dos partidos polticos brasileiros em plenrio segue um padro ideolgico bastante definido.

Coeso partidria
A viso tradicional de que os partidos brasileiros so pouco coesos no encontra sustentao nos dados. Nas votaes consideradas, o
59 As tabelas 13 e 14 poderiam ser reconstrudas substituindo-se a indicao do lder por
manifestao da maioria. Como no h modificao sensvel nos resultados, optamos por
no reproduzi-los aqui.

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ndice de Rice mdio de cada um dos sete grandes partidos foi sempre
superior a 70%.60 Logo, numa votao qualquer, pode-se esperar que
85% dos membros de qualquer dos grandes partidos votaro da mesma
forma. O Congresso brasileiro est longe de ser to errtico quanto se
apregoa. A tabela 17 mostra esses dados.

Tab ela 1 7

ndice de Rice mdio por partido


Partidos

Mdia

Desvio-padro

Mnimo

Mximo

Casos

PDS

75,70

27,58

0,00

100,0

221

PFL

78,39

25,22

0,00

100,0

221

PTB

70,74

27,06

0,00

100,0

221

PMDB

73,69

22,85

5,46

100,0

221

PSDB

73,01

25,50

3,70

100,0

221

PDT

81,58

22,53

10,00

100,0

221

PT

95,96

7,30

48,14

100,0

221

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

A fora desses dados realada pela anlise da disperso dos casos. Para todos os partidos, as votaes em que eles apresentam alta coeso so bem mais freqentes. Uma viso mais acurada da distribuio
dos casos pode ser obtida a partir de consulta tabela 18, na qual mostrada a distribuio das votaes por faixas de ndice de Rice. A tabela
deixa claro que a maioria dos casos se verifica nas situaes de forte coeso. As mdias so puxadas para baixo por poucas votaes em que h
fraca coeso.
Vistas em conjunto, as tabelas 17 e 18 revelam grande diferena
entre os partidos de esquerda e os demais: os primeiros apresentam coe60

O ndice de Rice varia entre zero e 100 e computado subtraindo-se a proporo de votos
minoritrios dos majoritrios. Quando 50% do partido votam sim e 50% votam no,
esse ndice igual a zero. Quando h total unidade, o ndice igual a 100. Ser igual a 70 se
85% dos membros do partido estiverem de um lado e 15% do outro. Usaremos aqui o ndice
de Rice e o de coeso como sinnimos.

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so bem maior que a dos ltimos. No caso do PT, h unanimidade de


voto na grande maioria das votaes. A unidade interna dos partidos de
esquerda independe de como votam os demais partidos. J a disciplina
dos partidos de centro e de direita varia amplamente de acordo com a
posio assumida pelos outros partidos.

Ta be la 18

Distribuio de casos pelo ndice de Rice


Pe rcen t a gem cu mula t iva
Partidos
ndice de Rice

PDS

PFL

PTB

PMDB

PSDB

PDT

0 | 10

3,2

3,2

1,4

0,9

1,4

0,0

0,0

10 | 20

7,2

5,0

6,8

3,2

4,5

2,3

0,0

20 | 30

10,4

7,7

11,8

7,7

8,1

4,1

0,0

30 | 40

14,5

11,3

16,3

11,3

13,1

8,6

0,0

40 | 50

17,6

15,4

20,8

15,4

21,7

12,7

0,5

50 | 60

22,2

18,6

29,9

22,2

27,1

15,4

0,5

60 | 70

30,8

24,0

39,8

36,2

34,8

22,2

1,4

70 | 80

39,8

34,4

51,6

51,6

47,1

32,1

3,6

80 | 90

57,0

53,8

70,1

67,9

65,2

49,8

14,0

90 | 100

72,4

81,9

78,3

91,4

83,3

68,3

33,9

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100

PT

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Os partidos de direita mostram alta disciplina nas votaes em


que h unidade entre os trs partidos. Nos 116 casos em que votaram da
mesma forma, a coeso mdia do PDS chegou a 87,2, a do PFL a 88,8 e a
do PTB a 77,8. Nos 41 casos em que houve divergncia na orientao
dos partidos de direita, a coeso mdia dos trs partidos caiu significativamente. A tabela 19 rene as informaes a esse respeito.

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Tab ela 1 9

Partidos de direita
n di ce d e Rice md io
Direita
Partidos

Unida

Dividida

Total

PDS

87,2

55,2

75,7

PFL

88,8

55,4

78,4

77,8

55,7

PTB
N

116

41

70,7
221

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


Obs.: Aqui a direita foi considerada unida apenas quando os trs lderes encaminharam votos similares. Ver tabela 17.

A disciplina dos partidos de centro afetada pela estrutura ideolgica do conflito. O grau de disciplina no PMDB mais elevado quando
se tem uma coligao de centro-direita enfrentando a esquerda. Nos 72
casos com essa configurao, o PMDB apresenta coeso mdia de 84,5;
nos 26 casos em que o PSDB se une esquerda, a coeso mdia do
PMDB cai para 64,9; nos 27 casos em que uma coligao dos partidos de
centro e esquerda enfrenta a direita, a coeso mdia do PMDB cai ainda
mais, ficando em apenas 58,9. Isto , as coligaes do PMDB com a direita so mais freqentes e unem mais o partido do que aquelas feitas
com os partidos sua esquerda. J no PSDB a disciplina chega a 83,6
quando se forma uma coligao de centro-esquerda para enfrentar a direita. O ndice de coeso do partido cai para 70,4 quando ele se alia esquerda e o PMDB direita. Mas o PSDB se divide mais quando participa
das coligaes de direita que incluem o PMDB: seu ndice de Rice cai
ento para 66,4. A tabela 20 mostra esses dados.

Tab ela 2 0

Partidos de centro
ndic e de Rice mdio po r co alizo
Coalizo

PMDB

PSDB

PDS+PFL+PTB+PMDB+PSDB

84,5

66,4

72

PDS+PFL+PTB+PMDB

64,9

70,4

26

PMDB+PSDB+PDT+PT

58,9

83,6

27

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


Obs.: Foram includas somente as votaes em que as coalizes so consistentes com o ordenamento ideolgico proposto.

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Resumindo, os dados indicam que os partidos de esquerda so


disciplinados independentemente da questo, enquanto os de direita e
de centro so diretamente afetados pelo posicionamento dos demais
partidos. Quando a matria no acarreta controvrsias para os partidos
de direita, sua unidade partidria elevada. H maior unidade entre os
deputados do PMDB quando o partido fecha com a direita; o PSDB, por
sua vez, se mostra mais disciplinado nas ocasies em que o partido se
aproxima da esquerda. Em suma, a indisciplina partidria pode ser explicada a partir da natureza da questo em pauta.
Os resultados desta seo podem ser resumidos da seguinte maneira. A coeso dos sete grandes partidos polticos brasileiros est longe
de ser to baixa quanto se diz. No momento no dispomos de informaes
sobre a coeso partidria em outros sistemas pluripartidrios para fazer
uma anlise comparativa. Seja como for, os dados esto longe de indicar
um comportamento errtico. A queda da coeso pode ser explicada pela
prpria configurao ideolgica do embate. Como mostraremos a seguir, a
coeso existente torna o comportamento do plenrio previsvel, o que nos
autoriza a dizer que a coeso mdia est acima do aceitvel. Antes, porm, preciso discutir o comportamento dos pequenos partidos.

Os pequenos partidos
Na literatura, a multiplicao de siglas a obter representao na
Cmara tem sido fonte constante de preocupao. A parcela de cadeiras
controladas por essas siglas variou ao longo do tempo. No incio de
1989, os pequenos partidos controlavam 8% das cadeiras participao
que cresceu monotonicamente at o final de 1992, quando chegaram a
controlar 25%. Os pequenos partidos perderam afiliados em 1993, e a
percentagem de cadeiras controladas por essas agremiaes se estabilizou em torno de 21% do total. A questo saber se esses partidos se
comportam de maneira diferente dos grandes partidos e se a flutuao
de seus contingentes influenciou o comportamento do plenrio.
Primeiramente, cabe diferenciar dois grupos de pequenos partidos:
os de esquerda e os de direita. Entre os primeiros, encontram-se PSB, PCB,
PCdoB e, por breves perodos, o PV e o PSTU.61 As caracterizaes do PT e
do PDT aplicam-se integralmente a esses partidos. A coeso partidria
extremamente alta, situando-se bem acima daquela verificada entre os
partidos de centro e de direita. Como seria de se esperar, o PCB e o PCdoB
destacam-se pela disciplina quase absoluta em mais de 80% das votaes, a bancada do PCdoB votou de maneira unnime; j no PCB, mais de
90% das votaes registraram unanimidade. O PSB tambm apresentou
forte disciplina: em 70% dos casos a bancada votou de modo idntico.
61 PSB: Partido Socialista Brasileiro; PCB: Partido Comunista Brasileiro; PCdoB: Partido Comunista do Brasil; PV: Partido Verde; PSTU: Partido Socialista dos Trabalhadores Unificados.

85

Captulo3.fm Page 86 Wednesday, December 5, 2007 11:28 AM

86

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

Na maioria das votaes, esses trs partidos votam de maneira similar. Se formssemos um partido reunindo essas trs bancadas, o Partido dos Pequenos de Esquerda (PPE), veramos que a disciplina desse
pseudopartido seria bastante elevada. O ndice de Rice mdio atinge a
invejvel marca de 83,7. Em nada menos que 50% dos casos, o ndice de
Rice da bancada do PPE 100.
Na realidade, a tendncia desses partidos votar de maneira similar ao PDT e ao PT. Se tratssemos esses cinco partidos de esquerda como
um s, sua unidade partidria seria bastante alta. Somente em 30% das
votaes o ndice de Rice dessa grande coligao de esquerda estaria
abaixo de 75; em 50% das votaes, a unidade partidria situa-se acima
da marca de 90, isto , 95% dos membros das bancadas de esquerda votam de maneira similar em pelo menos 50% das votaes. Os altos nveis
de coeso encontrados e a proximidade de posies assumidas pelos
cinco partidos de esquerda impedem que eles sejam tidos como fonte de
qualquer imprevisibilidade.62
de se esperar um quadro radicalmente diverso para os pequenos partidos de direita, como sugerem o nmero e a instabilidade das siglas. Nada menos que 17 pequenos partidos de direita (na realidade, alguns deveriam ser chamados de mdios) obtiveram representao na Cmara dos Deputados ao longo do perodo estudado. O contingente dessas bancadas tendeu a apresentar grandes flutuaes. Muitas dessas
siglas cresceram durante a legislatura, sobretudo devido defeco dos
quadros dos grandes partidos, em especial do PMDB e do PFL.
Para facilitar a anlise, os pequenos partidos de direita sero tratados como se formassem um nico partido: o Partido dos Pequenos de Direita, atendendo pela conveniente sigla de PPD. Surpreendentemente, a
coeso mdia do PPD no baixa, atingindo a marca de 72,9 e superando
a coeso do PTB (70,7). A disperso dos casos bastante similar apresentada pelos grandes partidos de direita. De fato, o comportamento do
PPD segue risca o comportamento dos partidos de direita. A unio destes eleva sobremaneira o ndice mdio de coeso desse partido.
Os dados sugerem que a alta fragmentao partidria da direita e as
mudanas constantes de siglas no afetam diretamente o comportamento
dos parlamentares em plenrio. Ao contrrio do que se supe, os membros
dos pequenos partidos no parecem ser mais individualistas que seus pares filiados a siglas com maiores bancadas. No parece haver relao direta
entre a multiplicao dos pequenos partidos de direita e a luta parlamentar.
Os pequenos partidos de direita comportam-se tal qual os grandes
partidos de direita. H questes que dividem a direita, independentemente do tamanho das bancadas. O comportamento dos parlamentares
dos pequenos partidos aproxima-se muito do dos membros do PFL. Uma
62

Raros so os casos de transferncia entre ou para esses partidos. Os poucos casos concentram-se no PDT e PSB. Vale notar ainda que esses cinco partidos tendem, sistematicamente, a formar coligaes eleitorais.

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CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

vez que ser til adiante, formamos artificialmente mais um novo partido,
o PPD/PFL. O ndice de Rice mdio desse PFL ampliado foi de 75,1, acima,
portanto, do ndice obtido pelo PTB (70,7) e no muito inferior ao obtido
pelo prprio PFL (78,4). As tabelas 21 e 22 apresentam esses dados.

Ta be la 21

ndice de Rice mdio do PPD e PPD+PFL por unio da direita


Direita
Partidos
PPD
PPD+PFL
N

Unida

Dividida

Total

83,2

52,9

72,9

86,2

50,5

116

75,1

41

225

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Ta be la 22

Distribuio de casos por ndice de Rice


Pe rcen t a gem cu mula t iva
Partidos
ndice de Rice

PPD

PPD+PFL

0 | 10

2,3

2,3

10 | 20

6,8

6,8

20 | 30

10,4

10,0

30 | 40

17,2

15,4

40 | 50

21,7

18,1

50 | 60

24,4

23,5

60 | 70

31,7

28,1

70 | 80

44,3

38,0

80 | 90

65,6

62,0

90 | 100

90,0

94,1

100

100,0

100,0

Total

221

221

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

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EXECUTIVO

LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

A grande proximidade entre o PPD e o PFL no deve surpreender,


uma vez que, ao longo de toda a legislatura de 1991, o PFL comandou uma
coligao formal com a maioria dos pequenos partidos de direita, o Bloco
Parlamentar. Os pequenos partidos isso ficar ainda mais claro adiante
no so fonte de instabilidade ou imprevisibilidade. Seus membros comportam-se da mesma maneira que seus pares nos grandes partidos.

A previsibilidade do plenrio
A imagem do comportamento dos membros da Cmara construda
at o momento contrasta com aquela tradicionalmente veiculada pela imprensa, a academia e, o que mais paradoxal, os prprios polticos. O plenrio da Casa apresenta alto grau de consistncia e estruturao ideolgicas, e os nveis de disciplina partidria encontram-se bem acima do esperado. O objetivo desta seo demonstrar que o plenrio previsvel,
isto , que possvel antecipar o resultado de uma votao com razovel
grau de confiana. Espera-se que o deputado vote de acordo com a indicao de seu lder.
As informaes de que dispomos sobre o comportamento esperado das bancadas so limitadas. Como vimos, em geral apenas os lderes dos grandes partidos encaminham votos, mas mesmo eles podem se
omitir ou liberar a bancada, situaes nas quais no se ter informaes
sobre o voto esperado do deputado. Como os pequenos partidos raramente encaminham votos, optamos por trat-los como se nunca o fizessem. Decidimos assim proceder para realar o controle dos grandes partidos sobre o resultado das votaes.
Inicialmente, cabe sublinhar que os lderes dos grandes partidos indicam o voto da bancada na maioria das vezes. Liberaes e omisses so
raras. Se o plenrio for imprevisvel, no ser devido indefinio ou incapacidade dos grandes partidos para fechar questo. Os lderes definem
a posio dos seus partidos em 85% dos casos. A participao mdia dos
votos indefinidos (bancadas liberadas ou lderes omissos) no total de votos
consignados foi de 11%. Indefinies de vrias bancadas tendem a acontecer apenas nos casos de questes no-programticas (ver apndice).
Os grandes partidos, j vimos, so disciplinados. Embora pouco
provvel, no impossvel que a agregao de bancadas com razovel
grau de disciplina resulte num plenrio pouco disciplinado. Por exemplo,
se a indisciplina do PFL e do PMDB for alta numa mesma votao, o plenrio como um todo se torna indisciplinado. Vejamos o que possvel dizer sobre a disciplina do plenrio.
Tomando como base os votos para os quais possvel distinguir o
voto disciplinado do indisciplinado, isto , os votos dos deputados filiados aos sete maiores partidos para os quais contamos com a indicao
dos lderes, temos que em mdia 89% do plenrio votaram de maneira

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LIMONGI

disciplinada. A disperso pequena e o desvio-padro de apenas 6,75.


Em mais de 90% das votaes, a percentagem de votos disciplinados sobre o total de votos disciplinados possveis foi superior a 80%. O plenrio , indiscutivelmente, disciplinado.
Os lderes definem seus votos em quase todas as questes e so
seguidos pela esmagadora maioria de suas bancadas. Do ponto de vista
dos grandes partidos, o plenrio bastante previsvel: a partir das indicaes de voto dos lderes, pode-se prever o resultado de uma votao
com enorme grau de confiana no acerto. Resta considerar o impacto do
comportamento dos pequenos partidos sobre esse quadro. A participao mdia das pequenas bancadas no total de votos vlidos de 19%,
volume de votos considervel, capaz de ter impacto significativo sobre o
resultado. A questo saber se esses votos podem ser tomados como
fonte de instabilidade dos resultados.
J vimos que o comportamento dos pequenos partidos no difere
significativamente do comportamento dos grandes. O PPD vota de maneira similar ao PFL, e o PPE se aproxima do PT. Assim, as indicaes
dos lderes do PFL e do PT podem ser estendidas, respectivamente, ao
PPD e PPE. Contornamos, por esse artifcio, o inconveniente criado pela
falta de indicaes dos lderes dos pequenos partidos e ao mesmo tempo
simplificamos, deliberadamente, o quadro partidrio. como se filissemos ex officio os membros dos pequenos partidos ao PFL e ao PT. Se,
com esse artifcio, o plenrio se mostrar previsvel, teremos demonstrado
que o quadro partidrio real bem mais simples do que o nominal.
possvel testar a previsibilidade do plenrio a partir das seguintes
premissas: a) todos os membros da Casa votam; b) as bancadas so perfeitamente disciplinadas e seguem o encaminhamento dos lderes; e c) os pequenos partidos podem ser agrupados em dois partidos, o PPE e o PPD,
que seguem as indicaes dos lderes do PT e do PFL, respectivamente.
A partir dessas premissas, calculamos os resultados esperados
das votaes se todas essas condies fossem atendidas. Os resultados
esperados foram confirmados em plenrio em nada menos que 197 votaes, isto , em 89% dos casos!63 Enfatizando: se as bancadas fossem
plenamente disciplinadas e assduas, se os pequenos partidos de direita
se juntassem ao PFL e os de esquerda ao PT, se todas essas condies
fossem atendidas, nove em cada 10 decises tomadas pela Cmara por
voto nominal no seriam alteradas. No preciso saber nada alm das
indicaes pblicas de voto dos lderes. A Cmara comporta-se de maneira bem mais simples do que se imagina.
Como o voto disciplinado a regra, a manifestao do plenrio est
longe de ser imprevisvel. As inverses dos resultados esperados podem
ter vrias causas, de modo que no se deve atribu-las exclusivamente ao
63 Trs das inverses de expectativas ocorrem em casos em que o resultado esperado empate devido ao grande nmero de bancadas liberadas.

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CONSTITUCIONAL

comportamento dos pequenos partidos e/ou indisciplina partidria. Por


exemplo, a distribuio desigual de presenas entre os favorveis e os
contrrios a certa medida pode explicar a diferena entre o resultado esperado e o efetivamente obtido.64 Ou ento as bancadas liberadas podem
se concentrar num dos lados, invertendo assim as expectativas.
Os dados analisados permitem afirmar que qualquer uma dessas
dimenses tem pouco efeito sobre o total de votos. Somente quando as
votaes so decididas por pequena margem de votos que essas variveis podem explicar a discrepncia entre o resultado esperado e o obtido.
Quando as maiorias esperadas tm margens confortveis, faltas, indisciplina e votos indefinidos no so suficientes para frustrar as expectativas.
A tabela 23, elaborada a partir da comparao entre os votos esperados dos grupos em confronto, mostra a distribuio das votaes de acordo
com o grau de risco dos resultados. As entradas indicam o grau necessrio
de indisciplina nas hostes majoritrias para a inverso dos resultados, isto
, indicam o risco de as lideranas majoritrias serem derrotadas. Nota-se
que parcela considervel das matrias votadas no envolveu maiores incertezas. Na maioria dos casos, somente um altssimo grau de indisciplina
partidria dentro da coligao majoritria poderia alterar o resultado.

Tab ela 2 3

Votaes nominais por grau de risco quanto aos resultados


Risco

Casos

Acumulados

0,0 | 0,1

30

13,6

30

13,6

0,1 | 0,2

31

14,0

61

27,6

0,2 | 0,3

24

10,9

85

38,5

0,3 | 0,4

87

39,4

172

77,8

0,4 | 0,5

49

22,4

222

100,0

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Nas votaes com maiorias confortveis (2/3 dos casos), as expectativas se confirmaram. Nas votaes mais apertadas, porm, verifica-se
o maior nmero de casos em que os resultados esperados no se confir64

Nas votaes com quorum, a mdia de faltas nas bancadas situa-se em torno de 30%. A
esquerda falta menos do que a direita e tirou vantagem disso em votaes apertadas. A menor taxa de presena encontra-se no PPD. Uma anlise do efeito das faltas sobre as decises
do plenrio no poderia descartar as votaes sem quorum que no foram repetidas, o que
faremos em outra oportunidade.

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LIMONGI

maram. Nas votaes com grau de risco igual ou inferior a 0,1, os resultados confirmaram as expectativas em cerca de 50% dos casos. Os dados completos encontram-se na tabela a seguir.

Ta be la 24

Resultados esperados que no se confirmaram


Risco

Casos

0,0 | 0,1

16/30

53,3

0,1 | 0,2

6/31

19,3

0,2 | 0,3

2/24

8,3

0,3 | 0,4

0/87

0,0

0,4 | 0,5

0/49

0,0

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Em boa medida, a alta proporo de votaes com grande certeza


prvia quanto aos seus resultados aponta para a correlao de foras
existente na Cmara dos Deputados. Em parcela considervel das votaes, o plenrio esteve dividido entre uma coligao de centro-direita e
outra de esquerda. No perodo estudado, os partidos de esquerda controlavam, no mximo, cerca de 20% das cadeiras. Isto , numa votao na
qual os partidos de esquerda se confrontam com os demais, o risco de
derrota da direita foi da ordem de 37%. Portanto, os dados da tabela 23
demonstram a fraqueza quantitativa dos partidos de esquerda e a estratgia de suas lideranas para forar decises por voto nominal nas matrias em que tinham poucas chances de vitria. Dito de outra maneira, alianas esquerda s so viveis quando incorporam formalmente o
PMDB, e nesses casos, como vimos, a coeso desse partido diminui.
A tabela 23 mostra, pois, a fora da coalizo de centro-direita e o
controle que ela exerceu sobre a Cmara dos Deputados no perodo estudado. Desse ponto de vista, tudo como deveria ser: maiorias governam.
Em geral, as votaes que envolveram maior incerteza foram aquelas em
que a coalizo de centro-direita esteve dividida; mais especificamente,
aquelas em que o PMDB e o PFL se perfilaram em campos opostos.
Os dois maiores partidos comandaram o processo legislativo.
Quando aliados, foram imbatveis. PFL e PMDB votaram da mesma
forma em 137 das 221 votaes, isto , em 62% dos casos. Em todos eles
a expectativa de vitria esteve com a aliana comandada por esses partidos, e somente em trs essa expectativa se inverteu em plenrio. H
40 casos em que uma das bancadas liberada ou um dos lderes se

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Captulo3.fm Page 92 Wednesday, December 5, 2007 11:28 AM

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LEGISLATIVO

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ORDEM

CONSTITUCIONAL

omite enquanto o outro toma posio. Neles, tanto o resultado esperado


quanto o obtido costumam pender para o lado daquele que tomou posio. H somente trs excees a esse padro, e em cinco outros casos os
lderes do PFL e do PMDB liberaram suas bancadas. H 39 casos de confronto entre esses dois partidos, 38 dos quais com grau de risco inferior
a 0,2. Destes 38 casos, 12 tiveram os resultados esperados invertidos em
plenrio.
As votaes costumam ser decididas por maiorias confortveis, e
estas costumam contar com os votos dos membros do PFL e do PMDB.
Como a inverso dos resultados esperados ocorre em votaes decididas
por pequena margem, no necessrio que a indisciplina partidria seja
maior nessas votaes. Da mesma forma, no necessrio que os pequenos partidos se comportem de maneira diferente da habitual.
A tabela 25 mostra a variao do ndice de Rice de cada partido
por grau de risco envolvido na votao.

Tab ela 2 5

ndice de Rice mdio por grau de risco


Partidos
Risco

PDS

PFL

PTB

PMDB

PSDB

PDT

PT

PPD

PPD+PFL

0,0 | 0,1

71,8

72,0

64,6

62,4

74,7

83,7

97,2

66,4

69,5

0,1 | 0,2

54,4

63,4

53,8

66,0

75,2

84,0

95,4

60,0

59,5

0,2 | 0,3

69,2

68,4

60,7

70,7

77,2

89,8

96,4

65,4

65,4

0,3 | 0,4

84,2

86,6

75,0

76,3

68,6

77,1

96,0

78,8

82,5

0,4 | 0,5

79,7

82,1

82,4

82,3

76,4

81,8

95,1

78,4

80,0

Total

75,7

78,4

70,7

73,7

73,0

81,4

96,0

72,9

75,1

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Nota-se que as votaes com maiorias esperadas mais estreitas


no apresentam grau de disciplina menor do que as mais confortveis.
Logo, os resultados no se inverteram por revoltas do plenrio. Na realidade, uma anlise detalhada dessas votaes revela que a menor disciplina num dos dois grandes partidos, PFL ou PMDB, explica a inverso de expectativas: um dos dois partidos no foi capaz de manter a
disciplina em suas fileiras numa certa votao. Logo, quando o plenrio
frustra as previses, a maioria dos deputados continua a votar disciplinadamente.

Captulo3.fm Page 93 Wednesday, December 5, 2007 11:28 AM

ARGELINA

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FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Concluses
A literatura especializada tem insistido em apontar a fragilidade
da estrutura partidria brasileira e, de forma mais ou menos direta, em
identificar nessa fragilidade as razes dos problemas polticos enfrentados pelo pas. Partidos no passam de agrupamentos frouxos, onde os
deputados se renem em funo de seus interesses de ocasio. De
acordo com a explicao dominante, a crescente fragmentao partidria, tambm decorrente dos interesses individuais dos deputados, impossibilitaria esperar qualquer comportamento previsvel e estruturado
dos parlamentares. Alm disso, a filiao partidria do deputado nada
nos diria sobre seu comportamento. A fragmentao partidria nominal
esconderia uma fragmentao real que seria ainda maior.
Tais julgamentos so infundados. A fragilidade dos partidos no
se manifesta onde mais seria de se esperar, isto , no plenrio da Cmara dos Deputados, onde os deputados exercem seu direito individual
de voto. Os partidos polticos na Cmara no so peas de fico. A filiao partidria nos diz muito a respeito do voto provvel do parlamentar.
As votaes costumam dividir o plenrio de acordo com padres ideolgicos clssicos: h uma direita, um centro e uma esquerda. Alm disso,
h uma centro-direita e uma centro-esquerda. Dito de outra maneira: o
que temos uma alta fragmentao nominal a esconder uma baixa fragmentao real.
As conseqncias desse achado para o atual debate sobre as
mazelas institucionais a afligir o sistema poltico brasileiro so profundas. Os principais diagnsticos partem das insuficincias identificadas
nas legislaes eleitoral e partidria e deixam de lado a demonstrao
emprica do que postulam, ou seja, o comportamento individualista dos
deputados. A inferncia, tida por tranqila e bvia, no resistiu prova
dos fatos.
Os partidos polticos apresentam grau de coeso interna suficiente
para tornar a ao do plenrio previsvel. Maiorias tendem a se formar a
partir da coalizo de partidos que ocupam posies contguas no ordenamento ideolgico. Em suma, o comportamento do plenrio previsvel e
consistente.
A multiplicao de partidos, ao contrrio do que afirma Lamounier (1994b), revelou-se um problema mais nominal do que real. Pequenos partidos no tm poder de veto ou chantagem. Os dados mostram o
amplo controle exercido pelas duas maiores siglas sobre o processo parlamentar. A coalizo PFL-PMDB mostrou-se praticamente imbatvel. A
capacidade de os pequenos e micropartidos influenciarem os resultados
quase nula.
Diante dos argumentos apresentados pelos estudiosos da legislao partidria, a coeso observada chega a ser paradoxal. Afinal, se
verdade que os partidos no dispem de nenhum recurso que lhes per-

93

Captulo3.fm Page 94 Wednesday, December 5, 2007 11:28 AM

94

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

mita impor disciplina a seus membros, como explicar que os partidos se


apresentem de maneira disciplinada?
Lderes partidrios no tm, de fato, como punir parlamentares indisciplinados. No entanto, tm controle sobre a agenda dos trabalhos legislativos. Controlam o que e quando se vota. Em contrapartida, os parlamentares tm seu espao de atuao bastante reduzido. No Congresso
brasileiro, a despeito do quase ilimitado poder propositivo individual do
parlamentar, muito pequena a sua capacidade de influenciar o resultado legislativo. As regras que regulam esse processo favorecem sobremaneira as lideranas partidrias.
Ou seja, no Congresso brasileiro, assim como nos demais parlamentos mundo afora, a manifestao do plenrio mediada por instituies parlamentares. Essas instituies tm sobre os resultados substantivos efeitos independentes daqueles que decorrem das escolhas eleitorais e de controles partidrios extraparlamentares.
Os resultados aqui apresentados nos dizem como se comportam
os parlamentares diante da agenda que lhes foi apresentada, sendo esta
definida mediante um processo decisrio altamente centralizado e controlado pelos lderes partidrios, especialmente via colgio de lderes, e
pelo presidente da Repblica.
Quanto ao debate institucional, interessa-nos apenas sugerir um
deslocamento do foco de anlise para processos internos ao prprio Legislativo, chamando a ateno para o fato de que as mudanas no funcionamento do Legislativo podem alterar substantivamente os resultados e
ter efeitos sobre a prpria forma de organizao partidria.

APNDICE
As votaes nominais: o universo de anlise
A votao simblica o mtodo corriqueiro de deciso. Nela no
h registros de como cada deputado votou. A votao nominal na
qual o voto de cada deputado registrado ocorre em situaes especiais. Em geral, vota-se nominalmente a partir da solicitao expressa de
um ou mais partidos. H matrias, no entanto, para as quais a votao
nominal imperativa, como por exemplo emendas constitucionais e leis
complementares. As votaes nominais compreendem, em princpio, o
subconjunto de decises mais importantes e polmicas.
Ainda assim, podem ocorrer votaes nominais quando h elevado
grau de consenso em plenrio. Emendas constitucionais e leis complementares podem versar sobre questes consensuais. O pedido de verificao de votao pode ser motivado por razes no relacionadas natureza

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LIMONGI

da matria. Num estudo sobre coalizes partidrias, relaes entre lderes


e liderados e coeso partidria, no faz sentido considerar as votaes
consensuais. A incluso de votaes no universo aqui analisado tomou
por critrio bsico a existncia de um grau mnimo de conflito partidrio.
Na falta deste, o pertencimento a este ou quele partido, por definio,
no determina o voto do parlamentar. Num sistema multipartidrio, habitado por uma mirade de partidos, a operacionalizao dessa clusula de
excluso no to fcil como pode parecer primeira vista. Se se considerar unnime aquela votao em que 90% dos votos registrados recaem sobre um dos lados, como usual na literatura para sistemas bipartidrios,
corre-se o risco de minimizar a possvel oposio dos pequenos partidos.
O recurso obstruo complica ainda mais a questo. Muitas vezes os votos contrrios so registrados com os ps: os parlamentares
retiram-se do plenrio para negar quorum aprovao da matria. Assim, a matria pode vir a ser aprovada por quase 100% dos votos vlidos, mas ter contado com a oposio de vrios partidos.
Diante desses problemas, o procedimento adotado foi o seguinte.
Inicialmente foram consideradas potencialmente unnimes as votaes
em que as lideranas dos sete grandes partidos (PDS, PFL, PTB, PMDB,
PSDB, PDT e PT) encaminharam votos semelhantes, isto , as votaes
em que houve unanimidade entre os lderes. Desse grupo foram consideradas unnimes somente aquelas em que pelo menos 90% dos votantes votaram da mesma forma. Todas as demais foram consideradas nounnimes e, por esse critrio, includas na amostra.65
Se se tomasse exclusivamente a posio dos lderes haveria o
risco de se considerar unnimes as votaes em que as bancadas se rebelaram e/ou se formou uma coalizo significativa entre os pequenos
partidos.66 Das 351 votaes que registramos no perodo 1989-93, 48 foram desconsideradas em funo desse critrio.
Na literatura, usual restringir o universo de anlise em funo
da natureza da matria. Matrias tidas como no-programticas tendem
a ser eliminadas. Como no caso brasileiro a votao nominal geralmente
decorre da solicitao expressa de um partido ou grupo de parlamentares, cabe esperar que seja pequeno o nmero de matrias no-programticas a serem votadas dessa forma. Mesmo assim, nem todas as questes votadas nominalmente devem ser consideradas programticas. Votaes no-programticas podem tambm ocorrer quando a votao nominal obrigatria sem que seu resultado seja unnime. E podem
ocorrer, ainda, em funo de consideraes tticas: pede-se a votao
nominal de uma matria com vistas a emperrar a pauta, evitando que se
65 Como se pode ver pelas tabelas 23 e 24, a utilizao de critrios mais exigentes para a incluso no alteraria significativamente os ndices de coeso partidria.
66 Na verdade, h somente dois casos em que, a despeito da indicao unnime dos lderes,
a votao no foi considerada unnime de acordo com o segundo critrio.

95

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EXECUTIVO

LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

chegue a decidir a matria seguinte. O pedido pode igualmente originarse da deciso de dificultar o pedido de verificao de votao para outra
matria, uma vez que o regimento da Cmara cria obstculos a pedidos
seguidos de verificao de votao.
H votaes em que a leitura dos debates deixa claro que o pedido
de verificao de votao no se deveu matria em pauta. Para citar um
exemplo, quando da elaborao do Regimento da Cmara, a permisso
para fumar em plenrio foi decidida pelo voto nominal aps pedido nesse
sentido do PDT. No porque essa fosse uma matria altamente conflitiva
ou tida como importante pela liderana do partido. O PDT declarou-se em
obstruo como forma de protesto contra uma deciso tomada anteriormente com relao ao colgio de lderes. Dada a matria em questo, os
lderes dos demais partidos no encaminham voto ou liberam suas bancadas, declarando que aquela no uma questo programtica.
No simples definir um critrio operacional por meio do qual se
possa classificar as matrias em programticas ou no-programticas.
Para sanar esse problema, a literatura anglo-saxnica tende a excluir do
universo de anlise as votaes em que a liderana se abstm de mobilizar seus comandados, os chamados non whipped votes. A razo para a
adoo desse critrio bastante simples. Quando as lideranas se abstm, isto , no jogam seu peso para tentar comandar os votos de seus
liderados, no faz sentido falar em maior ou menor coeso partidria.
Esta se mede pela concordncia dos membros do grupo em questes relevantes. Seguindo essa linha, poderamos classificar como no-programticas as questes em que os lderes se abstm de encaminhar o voto
ou liberam suas bancadas.
No entanto, esse no um bom critrio. A no-manifestao do lder, como nota Cox (1987), pode ser motivada pela prpria incapacidade
de o partido vir a fechar questo sobre a matria. Segundo Cox e McCubbins (1993), h uma relao direta entre a diviso interna do Partido Democrata norte-americano e o nmero de votaes em que a liderana declara expressamente seu voto. Quando aumentava a divergncia entre as
alas sulista e nordestina desse partido, aumentavam tambm as abstenes da liderana. Os lderes se omitiam sobretudo nas questes mais explosivas poca, como as que envolviam os direitos civis. Usando o critrio tradicional, obtm-se um resultado paradoxal: a coeso do Partido Democrata manteve-se inalterada ao longo dos anos 60. Portanto, esse critrio de excluso pode no ser o mais adequado.
A anlise do contedo da matria pode fornecer um critrio alternativo para a incluso/excluso da votao do universo de anlise. primeira vista, matrias como as relativas ao direito de fumar em plenrio ou
votaes para a criao de novos estados (h duas votaes dessa natureza: a criao do estado do Tringulo e a do estado do Iguau) poderiam
ser excludas sem temor de introduzir distores na anlise. No h dvida de que nem todas as matrias deveriam receber o mesmo peso

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quando da avaliao da coeso interna de um partido. Um partido que


vota unido em todas as demais votaes, mas que se apresenta dividido
nas votaes citadas no pode ser classificado como um partido desunido.
No entanto, qualquer tentativa de definir que matrias merecem
ser tratadas como programticas d margem a discusses interminveis.
A rigor, no h matrias que por sua prpria natureza sejam programticas. Cabe justamente aos partidos em luta entre si definir as matrias
programticas. Para o Partido Verde, muito provavelmente o direito de fumar em plenrio ser tratado como programtico. Para um possvel Partido Federalista, a criao de novos estados possivelmente figuraria em
seu programa. Em suma, a anlise no se utiliza de nenhum critrio para
a excluso de votaes em funo da natureza da matria.
A anlise considera tanto as votaes de matrias substantivas,
cerca de 70% dos casos, quanto aquelas relativas a procedimentos. Decises dessa natureza so muitas vezes decisivas e to importantes
quanto as votaes substantivas. No fossem essas pendncias fundamentais, no se pediria a verificao de votao para os pedidos de urgncia, inverso de pauta etc. No mais das vezes, nessas disputas se
decide a sorte das matrias.
Um terceiro critrio usualmente utilizado para a definio do universo de anlise diz respeito participao dos membros do partido na
votao. Em geral, descartam-se as votaes em que a participao de
determinada bancada seja pequena. Basta examinar um caso extremo
para entender por que esse critrio necessrio. Se apenas um membro
da bancada votar, a coeso partidria necessariamente alcanar o escore mximo.
Para o clculo do ndice de coeso mdia para determinado perodo,
Cox (1987) sugere que a percentagem dos membros do partido a votar
seja usada como peso. Assim, na construo do ndice de coeso mdia do
partido ser dado maior peso votao em que 100 membros dividiram
igualmente seus votos do que votao em que apenas dois membros do
partido divergiram. No entanto, a reduzida presena no deve ser tomada
como indcio de menor coeso em casos de obstruo. Logo, a proposta de
Cox no seria a mais adequada para o Brasil.
Para evitar que os casos extremos distoram a anlise, desconsideraram-se as votaes em que no se obteve quorum regimental. Como
veremos, obter quorum no um problema menor. Das 316 votaes nominais do perodo, 75 no obtiveram o quorum exigido. A presena das
diferentes bancadas em plenrio e seus efeitos sobre os resultados so
mencionados no texto. No entanto, deixamos de apresentar uma anlise
mais detida desse aspecto.
A excluso das votaes devido falta de quorum no to draconiana como pode parecer primeira vista. Muitas dessas votaes foram excludas em razo de um critrio adicional, qual seja, a repetio
da mesma votao. Das 75 votaes que no obtiveram quorum, 25 fo-

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CONSTITUCIONAL

ram repetidas e, portanto, includas na anlise. Quanto s no repetidas,


a matria retorna votao na sesso seguinte, inicialmente pelo mtodo simblico. S se repete a votao nominal havendo novo pedido de
verificao de votao.
H outras sete votaes excludas em funo de repetio. Tratase de emendas constitucionais que so votadas em dois turnos e de requerimentos votados mais de uma vez. Estes ltimos, em geral, so requerimentos de urgncia urgentssima que, para sua aprovao, dependem de manifestao expressa da maioria absoluta. Note-se que os requerimentos podem ser reapresentados sempre que haja o apoio necessrio em plenrio. A excluso das votaes repetidas para a anlise da
coeso partidria dispensa maiores comentrios. Excluem-se apenas as
votaes absolutamente idnticas.
A tabela 26 mostra os dados relativos s votaes nominais ocorridas no perodo, especificando as restries ao universo de anlise conforme cada uma das razes discutidas anteriormente.

Tab ela 2 6

Votaes nominais, 1989-94


D ef ini o do u nive rso d e an lise
Excluso devido a
quorum

repetio

Repetidas No repetidas

Com quorum

unanimidade

Ano

Total bruto

Total final

1989

51

14

29

1990

36

25

1991

107

21

72

1992

47

10

28

1993

79

15

51

1994

31

10

16

Total

351

25

50

48

221

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

O universo de anlise compreende as votaes nominais ocorridas


tanto na Cmara quanto no Congresso Nacional. A juno, numa mesma
anlise, de votaes ocorridas em dois loci decisrios distintos precisa

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ser justificada. O Congresso Nacional funciona a partir de sesses conjuntas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. As duas casas,
por assim dizer, so sobrepostas, uma vez que a manifestao do plenrio se faz de maneira seqencial e independente. Primeiro votam os deputados, ficando a manifestao do Senado pendente do resultado da
deciso da Cmara. Se a Cmara rejeitar a matria, no importa por que
margem, o Senado nem sequer se manifesta. Do mesmo modo, a rejeio
por parte do Senado independe da margem de aprovao na Cmara.
Assim, a despeito das muitas diferenas entre a Cmara e o Congresso, para os fins desta anlise no haveria por que desconsiderar as
votaes no Congresso Nacional. As relaes a serem estudadas no so
afetadas pelas peculiaridades da sesso conjunta. Assim procedendo, a
anlise beneficiada pela soma de novos casos. E, para fins de anlise
quantitativa, quanto mais casos melhor. A tabela 27 discrimina a contribuio de cada uma das casas para o universo de votaes consideradas.

Ta be la 27

Distribuio de casos por casa legislativa, 1989-94


Ano

Cmara

Congresso

Total

1989

11

18

29

1990

23

25

1991

46

26

72

1992

26

28

1993

45

51

1994

14

16

Total

144

77

221

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

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Captulo4.fm Page 101 Wednesday, December 5, 2007 11:38 AM

Poder de agenda, disciplina e apoio


partidrio na Cmara dos Deputados

captulo se baseia na anlise da produo legislativa e das votaes nominais ocorridas entre 1989 e 1998. Atualiza, pois, as sries histricas analisadas nos dois primeiros captulos, reforando
suas concluses e complementando-as com a anlise do sucesso do Executivo, do comportamento dos partidos e das coalizes de apoio agenda do Executivo.
Os dados aqui examinados contestam diagnsticos estabelecidos
sobre o desempenho dos sistemas presidencialistas em geral e o funcionamento do presidencialismo brasileiro em particular. O Congresso brasileiro no pode ser visto como um obstculo aprovao da agenda legislativa do Executivo. Os governos recentes ao contrrio do que normalmente se propala tm tido considervel grau de sucesso legislativo.
Da mesma forma, as evidncias no sustentam a afirmao de que
o apoio obtido pelo Executivo tenha resultado da barganha individual com
parlamentares. Mostramos que os partidos se comportam como atores coletivos e que o conflito na Cmara se estrutura em linhas partidrias. Os
partidos so coesos, e as bancadas votam de acordo com as indicaes
dos lderes de seus partidos.
Alm de reafirmar a existncia de disciplina partidria, mostramos que os presidentes do perodo ps-1988 comandaram coalizes partidrias e que estas foram responsveis, em ltima anlise, pela aprovao da agenda legislativa do governo. Em outras palavras, o sistema poltico brasileiro no opera de forma muito diferente dos regimes parlamentaristas. Os presidentes formam o governo da mesma forma que
os primeiros-ministros em sistemas multipartidrios, isto , distribuem
ministrios aos partidos e formam assim uma coalizo que deve assegurar os votos necessrios no Legislativo. As linhas que dividem parlamentarismo e presidencialismo no so to rgidas como a literatura
afirma.
STE

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CONSTITUCIONAL

Poder institucional e sucesso legislativo


O padro de produo legislativa no Brasil no se encontra muito
distante daquele observado em regimes parlamentaristas, seja pelo prisma
da iniciativa, seja em relao ao grau de sucesso das proposies do chefe
do Executivo.
Como vimos no captulo 2, o Executivo domina a produo legal,
sendo responsvel por 86% das leis sancionadas. Dados sobre a predominncia do Executivo em cerca de 20 pases parlamentaristas mostram taxas equivalentes: 86,4% para o perodo 1971-76 e 89,9% para o perodo
1978-82.67
O grau de sucesso do governo tambm no fica muito abaixo do
que normalmente se observa nos governos parlamentares. No perodo
1989-98, 78% dos projetos de lei enviados pelo Executivo foram aprovados
pelo Congresso. Na amostra de pases parlamentaristas j mencionada, a
taxa de sucesso de 81,3%.
A adoo de uma medida mais exigente a proporo de projetos
apresentados e aprovados no mesmo governo no altera significativamente a taxa de sucesso de todo o perodo.68 No decorrer de seus mandatos, os presidentes do perodo aprovaram, em mdia, 71% de suas propostas legislativas. Essa taxa se mantm em patamares elevados e no apresenta variaes significativas nos diferentes governos. No por acaso, o
governo Collor apresenta o menor grau de sucesso (65%), enquanto os demais tm o mesmo grau de sucesso. Porm, se esse diferencial pode ser
creditado natureza do apoio poltico com que contavam esses governos,
o alto patamar de sucesso observado em todos eles se deve em grande
parte fora institucional do Poder Executivo.
A comparao com o regime de 1946 refora esse ponto. Em todo
o perodo de 1951 a 1964, apenas 52% dos projetos de lei de iniciativa do
Executivo foram aprovados pelo Congresso. Essa taxa cai vertiginosamente quando se consideram os projetos de lei que os governos conseguiram aprovar no decorrer de seus mandatos: apenas 29%, em mdia.
O governo com maior ndice de sucesso foi o de Getlio Vargas, que
teve 46% de seus projetos de lei aprovados durante o seu mandato. Juscelino Kubitschek, apesar da maioria com que contava, aprovou no seu
perodo de governo apenas 29% dos projetos de lei que enviou. Os governos interinos de Nereu Ramos e Caf Filho tiveram o menor ndice de
sucesso: apenas 10% dos projetos enviados. Joo Goulart aprovou no
seu governo apenas 19% dos projetos de sua iniciativa.
67

Interparliamentary Union, 1974 e 1984.


Bond e Fleisher (1990) analisam detalhadamente os indicadores de sucesso presidencial
mais utilizados, arrolando seus prs e contras. Neste captulo, fazemos uma combinao,
com as necessrias adaptaes, dos trs indicadores por eles abordados.

68

Captulo4.fm Page 103 Wednesday, December 5, 2007 11:38 AM

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A aplicao de uma medida ainda mais rigorosa de sucesso a


proporo de projetos apresentados e aprovados no mesmo ano mostra
um fosso ainda maior entre os dois perodos: enquanto no perodo 1951-64
apenas 17% dos projetos apresentados pelo Executivo foram aprovados
no mesmo ano, no perodo 1989-98, 69% dos projetos de lei do Executivo
foram transformados em lei no mesmo ano de sua apresentao. Novamente a variao da taxa anual de aprovao no regime de 1946 bem
maior do que no atual. A mais alta taxa (45,8%), no por acaso, ocorreu
no ano de 1962, na vigncia do parlamentarismo. No perodo atual, taxa
equivalente registrou-se apenas uma vez, no ltimo ano do governo Itamar Franco. Nos demais anos, as taxas ficaram prximas ou acima de
70%. A mais alta taxa de sucesso (78,2) foi obtida no primeiro ano do governo Cardoso.
A tabela 28 nos permite avaliar o efeito desses fatores institucionais nos resultados legislativos. Nela os projetos do Executivo e do Legislativo esto discriminados segundo as suas prerrogativas institucionais.
Nas linhas da tabela encontram-se os projetos de lei apresentados entre
1989 e 1998, e nas colunas, os resultados dessas iniciativas. Nas duas primeiras linhas esto as proposies legislativas medidas provisrias e
leis oramentrias de iniciativa exclusiva do Executivo que tramitam
no Congresso Nacional, que rene as duas casas legislativas. Na terceira
linha esto os projetos de lei ordinria enviados pelo Executivo, incluindo
medidas administrativas tambm de iniciativa exclusiva do Executivo
e outras matrias legislativas sobre as quais Executivo e Legislativo
tm iniciativa concorrente. A penltima linha representa o total de propostas do Executivo, e a ltima, o total de projetos de iniciativa do Legislativo.
Como se v, so marcantes as diferenas entre os resultados dos
projetos de lei apresentados pelo Executivo e pelo Legislativo. A taxa
geral de aprovao dos projetos do Executivo alta, e as rejeies so
raras. D-se o oposto com as propostas do Legislativo: a taxa de rejeio
bem mais alta. Cabe ressaltar ainda o significativo nmero de projetos
de iniciativa do Legislativo aprovados pelas duas casas e que so totalmente vetados pelo Executivo.
A taxa de aprovao dos projetos do Executivo nas reas em que
detm prerrogativas institucionais altssima. Poderes de iniciativa exclusiva e de edio de medidas provisrias com fora de lei do ao Executivo um poder de agenda que afeta diretamente os resultados legislativos. Como se v na tabela, a grande maioria das leis do Executivo
refere-se a matria oramentria. Apenas quatro leis referentes a matrias oramentrias foram rejeitadas nesses 10 anos. Tais projetos referem-se a pedidos de abertura de crdito alterando a lei oramentria
vigente. O total de leis que decorrem de medidas provisrias tambm
alto, superando o nmero de leis em que o Executivo no detm iniciativa concorrente.

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Captulo4.fm Page 104 Wednesday, December 5, 2007 11:38 AM

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ORDEM

CONSTITUCIONAL

Tab ela 2 8

Resultados dos projetos de lei segundo a iniciativa, 1989-98


Apres.
Executivo

Rejeitados Outros*

Em
tramitao

Vetados
totalmente

Oramento

902

898

Medida
provisria

517

358

14

72

71

Outras leis

Legislativo

Transf.
em lei

655

350

184

115

Total

2.074

1.606

24

256

186

10

Total

16.217

262

246

S/i 1

15.5951

114

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* Inclui projetos de lei anexados, encerrados, retirados pelo autor e, no caso das MPs, as que se tornaram sem eficcia
ou prejudicadas e as revogadas.
1
Total aproximado que inclui tambm a categoria outros.

As taxas de aprovao anual de medidas provisrias variaram de


68 a 100% no perodo, apresentando tendncia de queda a partir de
1994.69 Esse declnio, porm, no se deve a possveis resistncias do Legislativo. Ao contrrio, no houve medida provisria rejeitada desde 1992,
e as taxas de aprovao caram porque o Congresso passou a no votar as
MPs enviadas, aceitando suas sucessivas reedies. Essa prtica, como
veremos no captulo 5, pode ser tida como aprovao, na medida em que
a MP se mantm em vigor.70
O nmero de medidas provisrias includas na categoria outros,
12% do total, inclui as MPs revogadas e as que perderam eficcia, ou seja,
expiraram sem que o Executivo as reeditasse. Uma interpretao apressada pode tomar esses nmeros como indcio de resistncia s propostas
do Executivo, que, ao antecipar possveis derrotas, no as reedita. No
esse o caso. Em geral, as MPs no so reeditadas porque as razes que levaram sua edio deixaram de existir. Ou seja, essas MPs muitas vezes
estabelecem polticas ou medidas com prazo determinado, findo o qual se
torna desnecessria a sua manuteno. Alguns casos de MPs que expiram sem reedio ou so revogadas dizem respeito a erros do Executivo,
alguns dos quais posteriormente corrigidos pela edio de nova MP. Isso
ocorreu no Plano Collor, como mostraremos no captulo 6. Por tudo isso, as
taxas de aprovao apresentadas esto de fato subestimadas.
69

Apesar de contabilizadas apenas pela sua edio original, que inclui todas as reedies,
em mdia so editadas mensalmente 4,2 medidas provisrias.
70 Os dados sobre a ocorrncia de votaes nominais apresentados adiante confirmam o
ponto. As MPs do governo Cardoso simplesmente no foram postas em pauta.

Captulo4.fm Page 105 Wednesday, December 5, 2007 11:38 AM

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Consideremos agora as reas de legislao em que Executivo e Legislativo tm iniciativa concorrente, ou seja, os totais representados na
terceira linha da tabela. Comparados aos anteriores, o Executivo obtm
menores taxas de aprovao: cerca de 53% dos projetos enviados. Muitos
desses projetos foram retirados pelo Executivo ou encerrados. primeira
vista, isso poderia indicar dificuldades para aprovar a agenda do Executivo. Mas uma anlise mais detalhada mostra que esse no o caso.
Em primeiro lugar, muitos projetos so encerrados ou anexados a
outros por razes de ordem organizacional e procedimental. Quanto aos
projetos que foram retirados pelo autor, tambm includos na categoria
outros, nota-se que a maioria no foi introduzida pelo mesmo presidente que as retirou. Alm disso, anlise de seu contedo revela que dificilmente esses projetos poderiam ter gerado controvrsias capazes de levantar a oposio congressual. Portanto, parece mais plausvel explicar
seu destino pela falta de interesse do Executivo ou por mudanas nas prioridades governamentais, o que, alis, explicaria tambm a retirada de projetos pelo mesmo presidente. Obviamente, alguns projetos eram de fato
controversos e enfrentaram oposio no Congresso, o que de resto ocorre
em qualquer democracia. Porm, isso certamente no ocorreu em propores que caracterizem uma oposio sistemtica do Congresso.
Os projetos de lei em tramitao tambm podem ser vistos como indcio de resistncia congressual. Antes de mais nada, cabe notar que a
maioria deles foi introduzida pelo atual presidente, Fernando Henrique
Cardoso, e que seu tempo de tramitao inferior ao tempo mdio de
aprovao de um projeto presidencial. Alm disso, dois indicadores nos
permitem afirmar que esses projetos, assim como os que foram retirados
pelo Executivo, deixaram de ser aprovados mais por falta de interesse do
governo em lev-los adiante do que por resistncia do Congresso. O primeiro o assunto a que se referem, como j mencionamos antes. O segundo indicador o prprio fluxo de tramitao desses projetos. Como
mostramos no captulo 2, as taxas de aprovao de projetos de lei esto altas e positivamente correlacionadas com sua tramitao em regime de urgncia. A grande maioria das leis sancionadas foi submetida ao regime de
urgncia solicitado pelos lderes partidrios, o que mostra sua cooperao
com o Executivo. Os projetos de lei que no foram apreciados, por sua vez,
tramitaram em regime ordinrio aguardando deciso final nas comisses
permanentes, o que alonga consideravelmente seu tempo de tramintao.
Os dados da tabela 28 mostram um grande sucesso do Executivo,
ao passo que so pequenas as chances de os parlamentares verem seus
projetos aprovados. Como se v, enorme o nmero de projetos apresentados pelos parlamentares. Assim, torna-se difcil qualquer comparao
com o sucesso do Executivo. Mas se tomarmos por base apenas os projetos transformados em lei, poderemos comparar o sucesso relativo dos dois
poderes. Nesse caso, verificamos que, em todo o perodo, apenas 17% das
leis de iniciativa do Legislativo foram sancionadas no mesmo ano em que
foram apresentadas, ao passo que 86% das leis do Executivo foram apresentadas e sancionadas no mesmo ano.

105

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Verifica-se tambm, como mostra a tabela 29, que Executivo e Legislativo tm diferentes agendas legislativas.

Tab ela 2 9

Resultados dos projetos por origem e assunto, 1989-98


Transf. em lei

Rejeitados

Em tramitao

Exec.

Leg.

Exec.

Leg.

Exec.

Leg.

Econmica

232

50

13

23

48

30

Administrativa

247

44

35

54

20

Social

178

148

66

73

241

Outras

20

34

14

660 1

262

20

158

179

Total

305 2

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1
Exclui 898 leis oramentrias e 48 aberturas de crditos solicitados atravs de MP.
2 Inclui apenas os projetos aprovados pela Cmara, em tramitao no Senado at dezembro de 1994.

A agenda do Executivo econmica e administrativa, enquanto a


do Legislativo social. Na rea econmica, a ao executiva marcada
pela gesto macroeconmica, onde se incluem trs planos de estabilizao. O contedo da legislao social e administrativa iniciada pelo Executivo revela uma ao complementar quela desenvolvida na rea econmica. Muitas das medidas a tomadas compreendiam a implementao de mudanas no sistema de seguridade social e de reorganizao
administrativa do Estado.
A rea social a nica onde o nmero de leis iniciadas pelo Congresso se aproxima das do Executivo. Ao longo do perodo, porm, aumenta a capacidade do Legislativo para aprovar projetos de sua iniciativa.
Excluindo as leis de iniciativa exclusiva do Executivo, observa-se que, a
partir de 1994, o nmero de leis sancionadas de iniciativa do Legislativo
tem superado o nmero de leis do Executivo. Apesar de positivo, esse
fato demanda investigao mais detalhada e deve ser tomado com alguma cautela, pois, como o perodo de tramitao dos projetos do Legislativo mais longo, essa vantagem pode refletir apenas o final desse ciclo.
Antecipamos duas possveis objees s concluses que tiramos dos
dados aqui apresentados. Primeiro, o Congresso poderia mudar de tal forma
os projetos submetidos pelo Executivo que dificilmente se poderia reconhecer na lei aprovada o projeto original. De fato, os parlamentares apresentam
grande nmero de emendas, e no se pode dizer com preciso a extenso
das alteraes efetuadas. Sabemos, porm, pela nossa anlise do processo

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

legislativo, que a capacidade de aprovao e mesmo de deliberao sobre


as emendas apresentadas limitada pelo controle que os lderes partidrios
e o Executivo tm sobre a agenda, bem como pelo poder de veto.71 Sabemos tambm, com base na anlise de algumas polticas especficas, que
o papel de transformao desempenhado pelo Congresso limitado.72
A segunda objeo diz respeito importncia das leis aprovadas.
Pode-se argumentar que as leis aprovadas no seriam as mais importantes. Ou, estendendo o argumento, que h uma associao entre importncia e sucesso, ou seja, passam as leis incontroversas, enquanto se rejeitam
as mais controversas. Deixando de lado os problemas envolvidos na distino entre medidas controversas ou incontroversas, sabe-se que leis de
grande importncia foram aprovadas. E se as mais importantes tendessem
a ser rejeitadas, deveramos observar taxas mais altas de rejeio, por
exemplo, em medidas provisrias. No entanto, ocorre o inverso: as rejeies recaem fundamentalmente sobre as propostas do prprio Legislativo.
Pode-se ainda sustentar que os projetos enviados pelo Executivo
no representam a sua agenda efetiva, uma vez que, antevendo dificuldades, os presidentes no enviariam tudo o que desejariam ver aprovado.
Essa uma possibilidade real que acreditamos tenha ocorrido, mas no
sabemos com que freqncia ou em que circunstncias, nem que tipo de
proposta legislativa os presidentes desejariam implementar mas no o fizeram por anteciparem obstculos no Congresso. Portanto, a mera possibilidade de que isso tenha ocorrido no pode servir de base para contestar concluses a respeito das propostas legislativas de fato enviadas. Tampouco as alegaes dos membros do Executivo so suficientes para comprovar a existncia de uma agenda potencial no enviada, uma vez que
tais alegaes podem fazer parte da poltica de fazer acusaes e reivindicar crditos. No h razes para acreditar que os presidentes no estariam dispostos a transferir os custos da rejeio ao Congresso. Ou seja, se
o Executivo de fato sabe o que quer, por que deixaria um certo projeto engavetado? Por que no envi-lo ao Congresso e deixar que este tenha de
fato que agir como um obstculo?
Com isso no estamos afirmando que o Executivo impe sua vontade ao Congresso. Dizer que um projeto proposto pelo presidente transformado pelo Legislativo ou que o presidente antecipa as preferncias do
Legislativo no o mesmo que dizer que o Congresso um obstculo. Afinal, sob um governo democrtico, deve-se esperar que o Legislativo possa
exercer influncia sobre as polticas pblicas. A questo fundamental remete s bases da negociao entre Executivo e Legislativo: se ela se funda
nos interesses individuais dos congressistas ou nos partidos. Eis o ponto
que passamos a discutir.
71 Cabe lembrar que a grande maioria das leis foi aprovada sob regime de urgncia, que limita o direito de propor emendas.
72 Ver captulos 6 e 7.

107

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108

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

Padro de conflito e disciplina partidria


Entre o final dos trabalhos constituintes e o final da 50 legislatura
(fevereiro de 1999), 675 votaes tiveram lugar nas sesses da Cmara
dos Deputados e do Congresso Nacional.73 Essas votaes no correspondem de maneira estrita aos projetos de lei submetidos ao plenrio da
CD e do CN de que tratamos na seo anterior. Primeiro porque as votaes nominais se referem tambm a emendas constitucionais e leis complementares que no foram tratadas nessa seo. Alm disso, como se
sabe, a maioria dos projetos aprovada por votao simblica em que os
votos individuais dos parlamentares no so registrados, cabendo ao
presidente da Mesa declarar o resultado.
Votaes nominais ocorrem em duas situaes. As matrias que, por
determinao constitucional ou regimental, requerem quorum qualificado
para sua aprovao so submetidas compulsoriamente a votao nominal.
Isso se d no caso da aprovao de emendas constitucionais e leis complementares ou de pedidos de urgncia urgentssima. Em votaes de matrias constitucionais, o nmero de votaes nominais pode multiplicar-se
devido apresentao de destaques para votao em separado, tanto das
emendas apresentadas como das partes destacadas do texto integral.
Votaes nominais ocorrem tambm aps uma votao simblica
mediante pedido de verificao de quorum solicitado por lderes partidrios.74 Evidentemente, os lderes requerem votao nominal baseados em
clculos polticos. Eles podem esperar inverter a deciso e/ou aumentar
os custos polticos de seus adversrios, que tm seus votos registrados e
so obrigados a obter o quorum regimental mnimo.
Em geral, as votaes nominais no-obrigatrias foram solicitadas
pelos partidos de esquerda, principalmente PDT e PT, responsveis por
cerca de 2/3 dos pedidos nesse sentido. As votaes no levaram inverso
dos resultados proclamados em funo da votao simblica. Entretanto,
ainda que no invertam os resultados, os partidos de esquerda aumentam
seu poder de barganha ao forar que os deputados dos demais partidos registrem seus votos em situaes delicadas. Da mesma forma, reafirmam as
diferenas programticas que os separam dos demais partidos.
Nos casos em que a votao nominal no obrigatria, os prprios partidos definem o subconjunto de decises que sero objeto de
votao nominal a partir da prpria disputa poltica. Como no se pode
solicitar indiscriminadamente votaes nominais, dada a vigncia da regra que impede a realizao de nova votao nominal antes de decorrido
73 No Congresso Nacional, Cmara e Senado se renem em sesso conjunta, mas as votaes
so realizadas separadamente. Neste captulo, consideramos apenas os votos dos deputados.
74 A rigor, um pedido de verificao de quorum deve ser subscrito por 6% de parlamentares
ou lderes que representem essa proporo. Na prtica, so solicitados apenas pelos lderes
dos partidos que detm a percentagem requerida. Portanto, os lderes dos pequenos partidos no tm este direito.

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

o prazo de uma hora a partir da anterior, trata-se de recurso reservado


para situaes politicamente relevantes com base em clculos polticos.
Em suma, o conjunto de decises com que estamos lidando gerado endogenamente pelo processo poltico75 e marcado por algum grau
de conflito poltico.76 Esto includas as reformas econmica e social empreendidas pelos governos Itamar Franco e Fernando Henrique Cardoso
que constituem a grande maioria das votaes nominais obrigatrias. De
outro lado, no caso das votaes levadas a cabo por fora da solicitao
dos lderes partidrios, boa parte delas ocorreu na apreciao de medidas
provisrias emitidas como parte de sucessivos planos econmicos de
combate inflao. Portanto, estamos lidando com grande nmero de propostas importantes e controversas que foram apreciadas pelos deputados.
A tabela 30 traz a distribuio por governo de votaes nominais,
distinguindo o tipo da matria (substantiva ou procedimental); o quorum
exigido para legislao ordinria ou constitucional; e o locus decisrio
(Congresso Nacional e Cmara dos Deputados). Traz tambm a proporo
de deputados que, em cada uma dessas situaes, votou de acordo com
o encaminhamento de voto dos lderes de seus partidos,77 isso a proporo de votos disciplinados. A tabela mostra que as votaes nominais
de matrias substantivas excederam em muito as que diziam respeito a
procedimentos por exemplo, inverso de pauta, preferncias, prioridades etc., mas que no podem ser dissociadas das questes substantivas a
que se referiam. V-se ainda que o conflito poltico migrou do Congresso
Nacional, frum das decises relativas a medidas provisrias e matrias
oramentrias, para a Cmara dos Deputados, onde se votam as matrias constitucionais e as leis ordinrias de tramitao bicameral seqencial. Isso mostra as diferenas entre os governos Sarney e Collor, de um
lado, e Fernando Henrique Cardoso, de outro, no que diz respeito a suas
agendas legislativas e ao padro de relao entre Executivo e Legislativo neles estabelecido. Nos dois primeiros governos, o conflito se deu
basicamente na aprovao dos planos de estabilizao, enquanto no ltimo, o Congresso passou a aceitar a estratgia de reedio de MPs referentes ao Plano Real. Sendo assim, o conflito se deu fundamentalmente
75 Para usar o jargo estatstico, trata-se de uma amostra que sofre do vis de auto-seleo.
No caso, a auto-seleo no significa excluso das matrias controversas mas sim o fato de
a amostra ser gerada por um processo que est associado aos resultados. Lderes solicitam
votaes nominais antecipando seus efeitos.
76 Ainda assim, restam algumas votaes que podem ser classificadas como consensuais.
Votaes nominais aprovadas, nas quais lderes dos sete grandes partidos indicaram votos
similares e em que 90% ou mais dos deputados votaram da mesma forma foram excludas.
Em suas anlises, Mainwaring & Lin (1997) adotaram um limite de 25%, usual nas anlises sobre os Estados Unidos. Nossos resultados no mudariam significativamente se tivssemos usado esse limite, mas o consideramos muito exigente para um sistema multipartidrio. Os partidos de esquerda (PSB, PDT, PT, PCB e PCdoB), tomados em conjunto, nunca
controlaram mais que 25% das cadeiras.
77 De acordo com o Regimento Interno, lderes que representem pelo menos 5% das cadeiras podem anunciar publicamente como vota o partido na proposio em pauta.

109

149
91

DM*

92

DM %

89

175

90

94

88

30

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


N = 656.
* Disciplina mdia: % do plenrio que votou de acordo com a indicao do lder.
** At fevereiro de 1999, final da legislatura correspondente ao primeiro governo FHC.
*** Referem-se apenas aos votos dos deputados.

Total

110

90

90

46

90

44

97

94

90

205

89

188

92

10

94

91

11

93

91

89

89

71

90

20

91

89

37

89

Substantiva

90

95

87

90

Procedimental

91

13

92

96

90

89

Substantiva

ORDEM

FHC

14

DM %

41
90

Procedimental

NOVA

Franco

24
90

75

Substantiva

NA

DM %

82

DM %

10

Procedimental

Oramentria

LEGISLATIVO

Collor

Substantiva

Medida provisria

Procedimental

Constitucional

Matria

Matria

EXECUTIVO

Ordinria

Congresso Nacional***

Cmara dos Deputados

Sarney

Tab ela 3 0

Distribuio de votaes e disciplina mdia (DM)* do plenrio por governo e tipo de matria, 1989-99**

Captulo4.fm Page 110 Tuesday, December 11, 2007 2:50 PM

110
CONSTITUCIONAL

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CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

sobre as reformas constitucionais. As votaes nominais sobre matrias


ordinrias, por sua vez, permanecem relativamente constantes.
A disciplina a norma. No se notam variaes significativas em
nenhuma das situaes representadas na tabela 30. A disciplina mdia
do plenrio foi de 89,9%. Somente em 12 votaes nominais a disciplina
foi inferior a 70%.78
A disciplina mdia alta nos sete grandes partidos (PT, PDT, PSDB,
PMDB, PTB, PFL e PPB).79 Para todos os partidos, a distribuio est concentrada nos casos de alta disciplina, isto , as mdias so puxadas
para baixo por alguns poucos casos de baixa disciplina, como se pode notar pelo fato de a mediana ser sempre superior mdia. A disciplina
maior nos partidos de esquerda: PT e PDT, em todos os governos, apresentam mdias acima de 90% e prximas de 100%, no caso do primeiro.
Dentre os partidos de direita, o mais disciplinado, em todos os governos,
o PFL. O PTB apresenta taxa inferior a 80% (79,5%) no governo Sarney,
mas, em mdia, mais disciplinado que o PPB, que apresenta mais altos
ndices de disciplina no governo Collor. A disciplina mdia dos partidos
variou pouco ao longo do tempo, mas se existe uma tendncia geral ela
vai no sentido do crescimento. A disciplina registrada no ltimo governo
pelo PFL e pelo PSDB, partidos responsveis pela eleio do presidente,
digna de nota. O PMDB, seguindo tendncia identificada nos partidos de
centro em geral, o menos disciplinado, mas ainda assim apresenta disciplina mdia de 84%. A tabela 31 reproduz os dados.
Pode-se argumentar que os dados apresentados no so suficientes
para sustentar a afirmao de que a disciplina partidria alta. Na realidade, a afirmao pede comparao. Alta em relao a qu? A literatura
especializada no prdiga em comparaes sistemticas sobre o tema.80
inegvel, no entanto, que a disciplina partidria observada maior do
que aquela prevista e afirmada nos textos em que ela deduzida das regras eleitorais. E, sem nenhuma dvida, muito mais alta do que a normalmente difundida pela mdia poltica.
78 As opes disponveis aos lderes no se restringem ao voto contrrio ou favorvel. H diversas formas de deixar a questo em aberto ou liberar a bancada que tm significados bastante diversos desde deixar a questo em aberto, no se pronunciar ou afirmar que no se
trata de questo programtica. No distinguimos estas alternativas, tratamos todas como liberao da bancada. A obstruo partidria tratada como equivalente indicao de voto
contrrio desde que mais da metade da bancada vote. Como na grande maioria dos casos
os lderes definem a posio do partido, possvel saber se um deputado qualquer votou ou
no de acordo com a diretriz partidria.
79 Durante esse perodo, o PPB mudou de nome duas vezes: de PDS para PPR e de PPR para
PPB. Para simplificar, usaremos a ltima legenda ao longo do texto.
80 Wilson e Wiste (1976) apresentam dados para a Frana (4 e 5 repblicas) e para a Alemanha e a Finlndia do ps-guerra. A coeso mdia dos partidos brasileiros no est abaixo
da verificada nesses pases. Mas inferior verificada por Pedersen (1976) e Svensson
(1982) para a Dinamarca, por Stjennquest e Bjurulf (1982) para a Sucia, e por Crowe (1980)
para a Inglaterra. Quanto aos EUA, a coeso dos partidos brasileiros superior verificada
pela anlise de Brady et alii (1987) e equivalente aos ndices apresentados por Cox e McCubbins (1993) para a agenda partidria.

111

88,2

79,5

83,7

86,8

93,5

98,8

84,1

PFL

PTB

PMDB

PSDB

PDT

PT

Plenrio

89,3

100,0

96,2

29

27

22

22

89,9

96,7

92,9

88,3

87,5

90,7

100,0

96,3

91,2

88,6

90,6

95,4

95,7

124

123

120

113

116

99

119

114

89,6

97,8

91,0

87,0

91,2

83,9

87,4

87,4

Mdia

92,7

100,0

93,3

93,0

95,1

88,2

96,0

93,5

Mediana

63

63

59

61

58

52

42

53

90,3

97,1

91,5

92,9

82,3

89,7

95,1

84,3

Mdia

92,3

100,0

95,8

95,8

84,6

94,4

97,6

88,7

Mediana

459

447

430

441

437

432

443

428

89,9

97,1

91,8

91,3

84,1

88,0

93,4

85,8

Mdia

91,8

100,0

95,7

95,1

86,0

92,9

97,2

90,0

Mediana

675

660

631

637

636

602

632

613

ORDEM

92,3

25

84,6

90,3

90,9

NOVA

88,0

19

28

18

Mediana

Total

NA

85,7

93,7

86,7

Mdia

FHC

LEGISLATIVO

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* At fevereiro de 1999, final da legislatura correspondente ao primeiro governo FHC.

85,2

PPB

Itamar

Mediana

Collor

EXECUTIVO

Mdia

Sarney

Tab ela 3 1

Disciplina partidria e do plenrio por governo, 1989-99*

Captulo4.fm Page 112 Tuesday, December 11, 2007 2:53 PM

112
CONSTITUCIONAL

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

O importante saber se a disciplina existente suficiente para


tornar o plenrio previsvel. Calculando o resultado esperado com base
na indicao dos lderes e assumindo a disciplina absoluta todos os
deputados seguem a indicao de seus lderes , podemos prever corretamente (aprovao ou rejeio) de 94% dos resultados (441 dos 470)
nas matrias que exigiram maioria simples ou absoluta para aprovao.
Em matrias constitucionais, a necessidade de atingir o quorum
qualificado pede uma interpretao mais circunstanciada dos dados. Em
178 das 205 votaes de matrias constitucionais (86,8%), a maioria projetada pelas indicaes dos lderes partidrios prevaleceu. Nos 27 casos
restantes, a maioria esperada era superior maioria absoluta, mas inferior aos 3/5 necessrios em seis votaes. Portanto, a disciplina e a presena no poderiam ter invertido o resultado observado: a maioria perdeu por no reunir os 3/5 dos votos necessrios para a aprovao da matria. Nas 19 votaes restantes, as derrotas da maioria se deram pela
combinao de votos indisciplinados e faltas. Nesses casos, se todos os
presentes votassem de acordo com a diretriz de seu partido, os resultados poderiam ser alterados.
Os dados apresentados permitem concluir que os partidos polticos
so os jogadores decisivos no Legislativo. O processo decisrio est longe
de ser catico. Ao contrrio, previsvel, e a informao relevante para antecipar os resultados a posio anunciada publicamente pelos partidos. Previses acerca dos resultados com base na posio dos partidos raramente
redundam em erro. Informaes adicionais permitem reduzir significativamente a margem de erro. O comportamento do plenrio no traz surpresas.
Alm de previsvel, o conflito partidrio se mostra estruturado e
obedece a um padro unidimensional. Os partidos podem ser dispostos
no continuum ideolgico convencional que vai da esquerda direita de
acordo com a posio que normalmente se lhes atribui e que transparece
em pesquisas sobre as opinies dos parlamentares.81 Da esquerda para a
direita, os partidos ocupam as seguintes posies no espao ideolgico:
PT, PDT, PSDB, PMDB, PTB, PFL, PPB.
No Legislativo, esse ordenamento aparece de maneira clara nos encaminhamentos de votao feitos pelos lderes partidrios. A probabilidade
de indicaes semelhantes cai monotonicamente medida que aumenta a
distncia ideolgica entre os partidos. Quando distinguimos os diferentes
governos, vemos que as alianas feitas no foram invariantes ao longo do
tempo, mostrando que os partidos so capazes de alterar suas alianas estratgicas, o que no seno outra forma de afirmar que so atores coletivos. O caso mais conspcuo o da aproximao PFL-PSDB, cuja taxa de indicaes semelhantes passou de 42,5% no governo Collor para 92,1% no
governo Fernando Henrique. A tabela 32 mostra os detalhes.
81

Ver Kinzo, 1993; Rodrigues, 1995; e Idesp, 1991.

113

Captulo4.fm Page 114 Tuesday, December 11, 2007 2:55 PM

114

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

Tab ela 3 2

Proporo de indicaes similares por governo


Vot a es n omi nai s, 1 9 89 -9 9 *

PPB

PFL

PTB

PMDB

PSDB

PDT

Sarney

PFL

PTB

PMDB

PSDB

PDT

PT

56,0

64,0

48,0

48,0

32,0

8,0

Collor

78,8

69,0

59,3

41,6

15,0

10,6

Itamar

62,3

50,8

52,5

45,9

26,2

21,3

FHC

81,3

85,8

84,9

84,5

11,2

6,4

Total

82,3

78,8

76,1

72,0

14,0

8,5

44,0

92,0

48,0

16,0

12,0

Sarney
Collor

75,2

68,1

42,5

16,8

8,0

Itamar

49,2

49,2

50,8

26,2

14,8

FHC

93,4

89,5

92,1

8,5

6,4

Total

84,3

82,2

78,1

11,9

7,6

36,0

44,0

20,0

20,0

Sarney
Collor

59,3

37,2

18,6

11,5

Itamar

63,9

65,6

36,1

26,2

FHC

87,5

88,6

10,1

7,2

Total

78,5

75,9

14,3

10,2

44,0

16,0

12,0

Sarney
Collor

62,8

42,5

34,5

Itamar

78,7

45,9

32,8

FHC

89,5

11,8

9,4

Total

82,2

20,4

16,0

52,0

44,0

Collor

48,7

53,1

Itamar

49,2

44,3

FHC

12,3

11,2

Total

23,5

22,7

Sarney

Sarney

56,0

Collor

77,0

Itamar

57,4

FHC

86,9

Total

81,3

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* At fevereiro de 1999, final da legislatura correspondente ao primeiro governo FHC.

Captulo4.fm Page 115 Wednesday, December 5, 2007 11:38 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Esse ordenamento d origem a um padro de alianas partidrias


em plenrio que obedece ao princpio da contiguidade ideolgica. A partir
das indicaes dos lderes, possvel classificar como ideologicamente conectadas nada menos que 75,8% das votaes ocorridas no perodo. Das
restantes, 13,5% so votaes que falta de melhor nome chamamos de
ambguas, pois o que nos impede de classific-las como contguas a presena de bancadas liberadas em posies no esperadas. Se as liberaes
no fossem levadas em conta, elas seriam classificadas como contguas.82
Portanto, as votaes inequivocamente no-contguas, que chamamos de
alianas ad hoc, se restringem a 11,3% dos casos.
Como os partidos so disciplinados e o conflito em plenrio tende a
obedecer a um padro unidimensional, a percentagem de cadeiras controladas por cada partido nos informa que coalizes majoritrias ideologicamente conectadas seriam possveis. A tabela 33 mostra que nenhum dos trs
blocos ideolgicos (esquerda, centro ou direita) poderia ter governado isola-

Ta be la 33

Bancadas partidrias por ano (% de cadeiras), 1989-98


P. dir.

PPB

PFL

PTB

PMDB

1989

20

38

1990

16

18

1991

18

16

1992

20

1993

17

1994

PSDB

PDT

PT

P. esq.

28

12

21

17

20

12

17

20

16

12

18

19

10

1995

11

18

20

14

10

1996

17

19

19

16

10

1997

15

21

18

18

10

1998

15

21

17

19

10

Fontes: Secretaria da Mesa da Cmara dos Deputados; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

82 Note-se que, se a liberao se encontrar entre o sim e o no (ou vice-versa), a aliana ser
classificada como contgua. Os casos ambguos so aqueles em que a liberao se encontra
entre duas indicaes similares.

115

Captulo4.fm Page 116 Tuesday, December 11, 2007 2:57 PM

116

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

damente no perodo.83 A direita, na verdade, controlou pouco mais de 50%


das cadeiras ao longo da 50 legislatura, mas a exigidade de sua maioria e
a falta de maioria no Senado nunca lhe possibilitaram governar sozinha.84
Em geral, portanto, os partidos de centro servem de suporte para
a construo de maiorias mnimas ideologicamente conectadas, quer
esquerda quer direita. Em todo o perodo, como a fora relativa da direita sempre foi bem superior da esquerda, a coalizo de centro-direita
acabou por dominar o plenrio. O conflito tpico em plenrio aquele em
que os partidos de esquerda enfrentam os partidos de centro-direita.
Vale observar que, mesmo quando o PSDB pendeu para a esquerda, a
coalizo de centro-direita sempre controlou um nmero de cadeiras suficiente para a construo de maiorias confortveis. Votaes em que os
partidos de centro votam com os partidos de esquerda para enfrentar a
direita ocorreram durante o governo Collor, mas com o tempo se tornaram cada vez mais raras.
A distribuio das cadeiras por partidos limita as possibilidades de
formao de maiorias em plenrio. Maiorias confortveis no podem ser
tomadas como indicadores da ausncia de conflitos verdadeiramente divisrios e/ou de que as lideranas evitam votaes apertadas. A tabela 34
mostra os dados sobre a disciplina do plenrio por grau de risco da vo-

Tab ela 3 4

Disciplina do plenrio* por taxa de risco e quorum, 1989-99**


Maioria simples

Maioria absoluta

Maioria de 3/5

Disc. %

Disc. %

Disc. %
89

0-10

18

80

22

88

39

10-20

37

86

87

37

91

20-30

38

88

90

121

90

30-40

94

91

22

93

90

40-50

205

92

94

50-60

14

87

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


N = 675.
* Disciplina do plenrio: % de votos de acordo com a indicao do lder.
** At fevereiro de 1999, final da legislatura correspondente ao primeiro governo FHC.

83 Os dados apresentados so calculados com base em mdias mensais. V-se que as trocas entre partidos no afetaram sensivelmente a correlao de foras no Legislativo, tendo representado antes um rearranjo nos blocos ideolgicos do que uma migrao anrquica entre siglas.
84 Em boa medida, os sucessos e insucessos do governo Collor podem ser creditados estratgia poltica do governo, que julgou ser possvel governar sem o concurso do PMDB.
Para maiores detalhes a esse respeito, ver as consideraes feitas adiante e o captulo 6.

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tao. O grau de risco definido pela percentagem de votos esperados


que a maioria pode perder sem que seja derrotada. Como se pode ver,
votaes apertadas no so raras, e a disciplina mdia se mantm elevada qualquer que seja o grau do conflito em questo.85
Na verdade, a formao de maiorias em plenrio obedece a uma
lgica que extravasa o Legislativo. No Brasil ps-Constituio de 1988,
conforme demonstramos na primeira parte deste captulo, o Executivo
o principal legislador de jure e de fato. Isso significa que, em boa medida, o Legislativo vota a agenda do Executivo. Portanto, cabe esperar
que o Executivo procure organizar uma maioria partidria que o apoie
de maneira consistente. Os dados apresentados at aqui permitem sustentar que o apoio ao Executivo pode ser organizado em bases partidrias. No h razes para acreditar, como normalmente se afirma, que o
Executivo prefira a formao de coalizes ad hoc e circunstanciais a um
apoio consistente e permanente.

Coalizes governamentais e apoio agenda do Executivo


Como vimos no primeiro captulo, a literatura sobre regimes presidencialistas tende a desconsiderar, sem oferecer boas razes para tanto,
a possibilidade de que presidentes sejam apoiados por coalizes partidrias. Presidentes podem formar o governo da mesma forma que primeiro-ministros: distribuindo pastas. A tabela 35 contm as informaes
referentes aos sete ministrios identificados no perodo.
Para acompanhar o desempenho dessa coalizo em plenrio, precisamos identificar as matrias que pertenciam agenda do Executivo.
Para tanto, tomamos a indicao do voto do lder do governo como demonstrao inequvoca do interesse e da posio do governo com relao
matria. Mas sabemos que, pelas razes mais diversas, o lder do governo pode no indicar voto mesmo quando a matria faz parte da
agenda do Executivo. s vezes, a posio do governo pode ser demasiado bvia, dispensando a manifestao explcita do lder. Outras vezes,
a indicao dos lderes dos partidos que apiam o governo pode ser suficiente para esclarecer o plenrio. Porm, para evitar julgamentos subjetivos, no consideramos votaes desse tipo como parte da agenda do
Executivo. No entanto, a posio do Executivo pode ser dada como certa
nas votaes de projetos por ele introduzidos. Nesse caso, inferimos a
posio do governo mesmo sem a indicao do lder do governo. Vale observar que, de acordo com esse critrio, emendas aos projetos do Execu85 O grau de risco parece ser o melhor controle para testar a estabilidade e as conseqncias da disciplina partidria para o processo decisrio, na medida em que oferece um indicador da confiana dos lderes na fidelidade de suas bancadas.

117

Captulo4.fm Page 118 Tuesday, December 11, 2007 2:57 PM

118

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NOVA

NA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

tivo no so automaticamente consideradas.86 Identificada a posio do


governo nas matrias, possvel aferir o apoio dos partidos da coalizo
agenda presidencial.

Tab ela 3 5

Coalizes governamentais, 1989-95


Ministrios

Partidos

Sarney

PFL-PMDB

Collor I

Proporo mdia de
cadeiras no Legislativo*

Data de incio
da coalizo

56,5

1/89

47,9

3/90

(bloco) 1

52,6

4/92

PDS-PFL-PTB (bloco)

Collor II

PDS-PFL-PTB

Franco I

PFL-PTB-PMDB-PSDB-PSB

52,8

10/92

Franco II

PP-PFL-PTB-PMDB-PSDB

60,3

8/93

Fernando Henrique
Cardoso I

PFL-PTB-PMDB-PSDB

58,0

1/95

Fernando Henrique
Cardoso II

PPB-PFL-PTB-PMDB-PSDB

74,3

5/96

Fontes: Adaptado de Amorim Neto (1995) e de dados cedidos por Rachel Meneguello (1996). Dados sobre proporo de
cadeiras: Banco de Dados Legislativos, Cebrap.
* Cmara dos Deputados.
1 Durante o governo Collor, o PFL liderou o bloco parlamentar composto pelos pequenos partidos de direita.

Com base nesses dois critrios, 474 votaes foram consideradas


pertencentes agenda presidencial. Do ponto de vista do comportamento
do plenrio, tais votaes no se distinguem muito das demais, seja
quanto disciplina mdia, seja quanto ao padro do conflito. Quando
muito, a disciplina mdia do plenrio um pouco mais alta nas votaes
que fazem parte da agenda presidencial do que nas demais 90 e 89%
respectivamente. Dada essa disciplina, a previsibilidade das decises se
mantm como norma.
Como a coalizo partidria que apia o governo no tem existncia
formal, precisamos traar o seu comportamento a partir das indicaes de
86

A agenda presidencial submetida ao Legislativo bem mais ampla que a tratada nas
anlises a seguir. Em primeiro lugar, parte dela aprovada em votaes simblicas. Por outro lado, no h como identificar a posio do Executivo em algumas votaes. Vale notar
que o lder do governo pode se omitir justamente nos casos em que haja conflito na base de
apoio ao governo. O ponto tratado adiante.

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voto dos lderes partidrios e dos votos dos deputados que fazem parte da
coalizo presidencial. Quanto aos lderes, o conjunto de suas indicaes
pode ser classificado de duas maneiras distintas. A coalizo pode apresentar o comportamento que dela se espera, isto , todos os lderes dos
partidos-membros da coalizo seguem a orientao do governo. A segunda situao ocorre quando pelo menos um lder declara posio contrria do governo. Distinguindo essas duas situaes, podemos testar se
a coalizo que inferimos a partir da distribuio de pastas ministeriais de
fato existe em plenrio. As votaes em que um ou mais lderes liberaram
suas bancadas ou no indicaram seu voto (26 casos) so tratadas como se
a coalizo estivesse unida.87
Os dados arrolados na tabela 36 permitem concluir que os partidos
que recebem pastas ministeriais tendem a apoiar a agenda legislativa do
governo quando esta vem a voto. Em mais de nove entre 10 votaes, a
coalizo presidencial contou com o apoio de todos os lderes dos partidos
que receberam pastas ministeriais. Oposio ostensiva de um dos partidos da coalizo ocorre em menos do que 10% dos casos.

Tab ela 3 6

Apoio da coalizo de governo agenda presidencial


segundo as indicaes dos lderes*
Vot a es n omi nai s, 1 9 89 -9 9 **
Coalizo unida
Ministrios

% Disc.

Coalizo dividida
N

% Disc.

Total
N

% Disc.

Sarney

88,1

19,2

79,5

Collor I

49

89,6

15

49,4

64

79,9

Collor II

10

92,7

10

92,7

Franco I

24

82,0

67,1

31

79,9

Franco II

96,5

73,9

90,0

FHC I

89

90,6

49,0

96

67,2

FHC II

245

89,7

13

67,0

258

87,5

Total

429

89,7

45

57,8

474

86,7

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* Lderes partidrios membros da coalizo presidencial conforme a tabela 35.
** At fevereiro de 1999, final da legislatura correspondente ao primeiro governo FHC.

87

Nesses casos, diminui o apoio ao presidente dentro de sua coalizo.

119

Captulo4.fm Page 120 Tuesday, December 11, 2007 2:58 PM

120

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

Os parlamentares filiados aos partidos membros da coalizo votam


com seus lderes, isto , do sustentao poltica ao Executivo nas medidas que fazem parte da sua agenda. Em mdia, 86,7% dos deputados filiados aos partidos que do sustentao ao governo votam em apoio
agenda presidencial. Vale observar que no h variao significativa no
apoio por presidncia. A variao observada depende do apoio dos partidos-membros da coalizo. Quando esta se apresenta unida, o apoio mdio
similar disciplina mdia do plenrio, isto , em torno de 90%. O apoio
cai para 57,8% quando o governo perde o apoio de pelo menos um dos
partidos que lhe do sustentao. Anlise circunstanciada revela que a
coalizo governamental vota unida nas votaes verdadeiramente importantes para o governo. Em geral, o dissenso interno aparece em questes
que no comprometem a implementao do programa do governo.
O apoio dos parlamentares ao governo no incondicional, e sua
fidelidade maior partidria em vez de governista, como se depreende
do fato de o apoio ao governo diminuir quando h dissenses partidrias na coalizo presidencial. Isso porque o deputado segue o lder do
partido, e no o lder do governo, quando eles no esto de acordo.88
A coalizo partidria que d sustentao poltica ao Executivo garante a vitria deste na vasta maioria das votaes relativas sua
agenda. Nas matrias que requeriam quorum simples ou maioria absoluta, o Executivo venceu 258 das 297 votaes nominais. Isso porque os
partidos que apoiavam o presidente contavam com maioria e votaram de
maneira unida em 245 dessas 258 vitrias. Em geral, as derrotas presidenciais ocorreram quando faltou coeso interna coalizo presidencial.
Quando a coalizo presidencial se dividiu, houve 16 derrotas em 39 votaes. Como nos casos de conflito os deputados seguem o partido, e
no o lder do governo, das 29 derrotas presidenciais, apenas sete se deveram falta de disciplina do plenrio. Por outro lado, foram rarssimas
as vitrias somente quatro casos em que o Executivo s poderia
vencer com base na indisciplina da oposio.
O governo Collor concentra o maior nmero de derrotas presidenciais: 16 das 29 derrotas colhidas por presidentes em matrias no-constitucionais se deram em seu governo. Como sua agenda compreendeu
69 votaes desse tipo, o governo Collor amargou algo como uma derrota a cada cinco votaes.89 Como a coalizo formada por Collor contava com maioria escassa, as derrotas ocorreram mesmo quando a coalizo de apoio ao governo marchou unida para o plenrio. As derrotas do
governo no podem ser credidatas falta de disciplina de sua base de
apoio, e sim disciplina das oposies especialmente o PMDB , que
88

Essa mais uma evidncia de que os lderes partidrios representam os interesses de


suas bancadas. Do contrrio, no seriam respaldados por suas bancadas.
89 Para fins de comparao, o governo Collor foi derrotado em 26,1% das votaes no-constitucionais, e o governo Fernando Henrique, em 5,3%.

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LIMONGI

negaram ao presidente os poucos votos que lhe faltavam para obter a


maioria. Quando esperou contar com a indisciplina da oposio para vencer, Collor obteve quatro vitrias e 14 derrotas. O sucesso das iniciativas
legislativas dependia do apoio do PMDB; quando contou com esse
apoio, Collor raramente foi derrotado. As dificuldades polticas enfrentadas por Collor no se devem, pois, minguada bancada do PRN, e sim
sua estratgia de confronto com o PMDB.

Ta be la 37

Resultados das votaes e apoio agenda do Executivo,


por comportamento da coalizo governamental
Vot a es no -c on s tit uc ion ais ,* 1 9 89 -9 9
Presidente
Sarney

Collor

Itamar

FHC

Total

Resultado

Coalizo governo

Vitria

Unida

88,1

Vitria

Dividida

Derrota

Unida

Derrota

Dividida

19,2

Vitria

Unida

48

94,0

Vitria

Dividida

53,0

Derrota

Unida

74,0

Derrota

Dividida

34,2

Vitria

Unida

19

86,3

Vitria

Dividida

71,2

Derrota

Unida

48,0

Derrota

Dividida

48,2

Vitria

Unida

171

91,3

Vitria

Dividida

71,2

Derrota

Unida

39,0

Derrota

Dividida

40,1

Vitria

Unida

245

91,3

Vitria

Dividida

23

68,1

Derrota

Unida

13

65,6

Derrota

Dividida

16

37,1

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* Inclui as votaes que requerem maioria absoluta.

Apoio %

121

Captulo4.fm Page 122 Tuesday, December 11, 2007 2:58 PM

122

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

A tabela 38 mostra o comportamento das coalizes nas votaes


referentes a matrias constitucionais, que, como se v, se concentram
no ltimo governo.

Tab ela 3 8

Resultados das votaes e apoio agenda do Executivo,


por comportamento da coalizo governamental
Vot a es c on stit uc ion ais, 1 98 9- 9 9
Presidente
Collor

Itamar

FHC

Resultado

Coalizo

Apoio

Vitria

Unida

93,0

Vitria

Dividida

Derrota

Unida

Derrota

Dividida

Vitria

Unida

87,3

Vitria

Dividida

Derrota

Unida

77,3

Derrota

Dividida

Vitria

Unida

147

89,4

Vitria

Dividida

83,0

Derrota

Unida

15

83,0

Derrota

Dividida

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

Das 205 votaes que exigiam o quorum de 3/5, a posio do governo conhecida em 177. Destas, em 77 oportunidades o governo votou contra a aprovao da emenda apresentada. Isso implica que cabia
s oposies reunir os 3/5 de votos favorveis. As oposies reuniram
mais de 200 votos em duas nicas votaes. A mdia de votos obtidos
pelas foras oposicionistas quando elas tentaram mudar o status quo foi
de 114 votos favorveis s suas pretenses. A disciplina mdia na coalizo governamental foi de 82%. Nesses casos, portanto, o governo no foi
derrotado uma vez sequer.

Captulo4.fm Page 123 Wednesday, December 5, 2007 11:38 AM

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LIMONGI

Nas 100 votaes de matrias constitucionais em que o governo indicou voto sim, a disciplina mdia da sua coalizo foi de 89%. O governo
obteve os 3/5 de votos favorveis em 82 casos, contando com um apoio
mdio de 91,7% dos membros de sua coalizo. Nas 18 derrotas, o governo
teve menor apoio de sua base: 82,4% em mdia.90 Embora as derrotas dependam de uma combinao entre indisciplina e faltas,91 poucas derrotas
podem ser credidatas exclusivamente s faltas. Na maioria dos casos, se
os presentes tivessem votado de forma disciplinada, o governo teria obtido as vitrias que almejava.

Consideraes finais
A agenda legislativa dos quatro presidentes que governaram sob
a vigncia da nova Constituio contou com amplo apoio do Congresso e
obteve ndices de sucesso equivalentes aos registrados em regimes parlamentaristas. Assim como nos pases parlamentaristas, observa-se tambm a formao de governos de coalizo que, exceo de Collor, contaram com a participao de partidos que detinham a maioria das cadeiras
no Congresso Nacional.92
O sucesso do Executivo, ao contrrio do que normalmente se afirma,
dependeu do apoio de maiorias construdas em bases partidrias, e no individuais. Os dados analisados demonstram que as coalizes partidrias
so viveis sob o presidencialismo. Os quatro governos analisados obtiveram grande sucesso nos embates que envolveram a aprovao, por votao nominal, de sua agenda legislativa. Em geral, mesmo nas condies
mais difceis, como a votao de matrias constitucionais, os presidentes
puderam contar com o apoio de sua coalizo. As vrias derrotas amargadas pelo governo Collor comprovam que o apoio presidencial bem-sucedido quando estruturado em bases partidrias.

90 No necessrio proceder a uma anlise parte para o governo Fernando Henrique, na


medida em que as votaes de matrias constitucionais nesse governo compreendem a
quase totalidade dos casos analisados. Foram 15 derrotas em 166 votaes, com um apoio
mdio de 92% nas vitrias e 83,5% nas derrotas.
91 A presena mdia em plenrio quando o governo reuniu os 3/5 necessrios e alterou o
texto constitucional foi de 88%; quando o governo foi derrotado por no reunir os votos necessrios, esse indice foi 84%. Essa correlao entre faltas e derrotas governamentais pode
ser interpretada de duas maneiras distintas. Ou bem as faltas no esto relacionadas com o
voto provvel do deputado e o governo derrotado quando no consegue trazer sua base a
Braslia, ou bem os deputados faltam em maior nmero quando se inclinam a votar contra o
governo. No fcil distinguir entre as duas hipteses.
92 Dos 345 governos parlamentaristas do perodo 1945-87 estudados por Strom (1990:60-1),
63% (172) so governos de coalizo, dos quais 78% majoritrios. Dentre os ltimos, em 1/3
dos casos as maiorias excedem 65%.

123

capitulo5.fm Page 125 Wednesday, December 5, 2007 11:46 AM

O Congresso e as medidas provisrias:


abdicao ou delegao?

LGUMAS novas democracias da Amrica Latina introduziram ou


mantiveram medidas que estendem os poderes legislativos emergenciais do Executivo. Hoje, poderes equivalentes aos das medidas provisrias (MPs) institudas pela Constituio brasileira de 1988 vigoram em cinco outros pases da regio: Colmbia, Argentina, Chile, Peru
e Equador.
Essas medidas costumam ser vistas como mais uma caracterstica
do presidencialismo latino-americano, um resduo autoritrio herdado
pelas novas democracias. O recurso sistemtico emisso de decretos
com fora de lei no ato de sua publicao, ao permitir que o Executivo
legisle sem o concurso do Legislativo, atentaria contra o princpio bsico
da separao dos poderes. Sendo assim, resta saber se esses regimes
merecem ou no ser chamados de democracias.
Ao mesmo tempo que, do ponto de vista normativo, se questiona
a natureza das democracias que coexistem com esses instrumentos, a
concesso de tais prerrogativas vista como quase inevitvel. O argumento o seguinte: no mundo moderno, o governo chamado a desempenhar mltiplas e crescentes funes, pois cada vez mais se v confrontado com situaes imprevisveis em que preciso agir de forma rpida e gil. Assim, para evitar as crises motivadas pela incapacidade de
ao do governo e para impedir que ele se veja paralisado por conflitos
internos, cumpre dotar o Executivo de poderes legislativos excepcionais.
Alm disso, nos pases latino-americanos, em especial o Brasil, com sistemas partidrios fragmentados e de fraca disciplina interna, por intermdio desses poderes que o Executivo pode aumentar a capacidade de
implementar uma agenda de governo.93
Acreditamos no ser exagerado afirmar que a avaliao dominante,
entre analistas e polticos, a de que o Legislativo teria abdicado da fun-

93

Este ltimo argumento encontra-se em Mainwaring & Shugart, 1995:40-1.

capitulo5.fm Page 126 Wednesday, December 5, 2007 11:46 AM

126

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

o legislativa, deixando-a em mos do Executivo. As razes dessa abdicao oscilam entre a aceitao, pelos parlamentares, de sua inevitabilidade,
ou seja, o reconhecimento de sua incapacidade para dar respostas prontas
e adequadas a problemas to complexos como aqueles normalmente enfrentados pelos atuais governos, e a idia de que a prpria natureza do instituto da legislao emergencial tornaria impossvel impor limites ao
do Executivo. O resultado final, de qualquer forma, seria a abdicao.
Entretanto, uma vez que a Constituio escrita por parlamentares, h um paradoxo a explicar. Teriam os constituintes criado um quadro
institucional to prejudicial a si mesmos? Em outras palavras: teriam os
parlamentares abdicado o poder de legislar em favor do Executivo?
Mesmo que essa tenha sido uma conseqncia inesperada do desenho
institucional criado, por que no foram feitas alteraes? Seria tudo uma
questo de falta de vontade poltica do Congresso?
Em estudo comparativo sobre o poder de emitir decretos com
fora de lei, Carey e Shugart (1995a) sugerem interpretao diversa
das relaes Executivo-Legislativo geradas por esse tipo de instituto.
Em lugar de abdicao, argumentam, o mais adequado seria falar em
delegao de autoridade. Sendo esse o caso, o Legislativo delegaria
poderes legislativos ao Executivo visando a superar problemas de ao
coletiva, coordenao e instabilidade das decises aos quais estaria particularmente sujeito. A delegao visaria, assim, a garantir mais estabilidade s decises e maior eficincia aos resultados de polticas. Ou seja,
a delegao de poderes ao Executivo no impediria o Legislativo de alcanar os objetivos por ele desejados. Alm disso, como argumentam os
autores, essa seria talvez a nica maneira de alcanar tais resultados.94
Neste captulo, assumimos e desenvolvemos esse tipo de interpretao. Vista como uma forma de delegao a quem goza de vantagens
comparativas para o desempenho das tarefas em questo, a existncia
dos poderes legislativos extraordinrios do Executivo pode ser benfica
para ambas as partes. No caso, tanto o poder Legislativo, que deixa de
exercer funes legislativas ou as exerce em menor grau, quanto o Executivo, que assume essas novas funes, ganhariam com esse arranjo institucional. Assim, a relao Executivo-Legislativo deixa de ser vista necessariamente como um jogo de soma zero. Dito de maneira positiva, poderes legislativos excepcionais nas mos do Executivo podem propiciar
ganhos para o Legislativo e resultar em cooperao entre os dois poderes.
A transferncia de autoridade legislativa, de acordo com a hiptese da delegao, seria necessariamente condicional. O Legislativo no
abdicaria seu poder original de assumir ou reivindicar para si o desempenho das tarefas legislativas. Ficaria a juzo do Congresso, dependendo
94

Kiewiet e McCubbins (1991) examinam os mecanismos institucionais que, nos EUA, garantem a eficcia da delegao de autoridade s comisses permanentes no Congresso, ao
Executivo e s agncias burocrticas.

capitulo5.fm Page 127 Wednesday, December 5, 2007 11:46 AM

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LIMONGI

do uso do poder delegado, a continuidade da transferncia de autoridade. O importante no seria o quanto de autoridade se delega, mas
quo adequadamente ela delegada. A delegao pode ser vista em termos de sua maior ou menor capacidade de perseguir de forma efetiva
(ou alcanar) seus objetivos, e no como perda de poder legislativo para
o Executivo. A questo a ser respondida se, por meio das MPs, o Congresso seria capaz de alcanar seus objetivos, ou, em outras palavras,
quais as condies para a eficcia da delegao.
Colocada nesses termos, a discusso sobre o uso e os efeitos das
MPs torna-se mais complexa e passvel de tratamento analtico, sem
perder de vista os aspectos normativos nela contidos. Assim, assumindo
o princpio da separao de poderes, mas partindo do pressuposto de
que o ato de governar requer a cooperao entre os dois poderes, as
vantagens da delegao devem ser avaliadas por dois parmetros: um
positivo e outro negativo. De um lado, a delegao deve ater-se capacidade de garantir o maior ganho possvel na realizao dos objetivos que
a motivaram. De outro, deve levar em conta a capacidade de impedir que
perdas sejam impostas.
Portanto, a natureza da relao que se estabelece entre Executivo
e Legislativo, a partir do uso das MPs, no dada a priori. Torna-se questo emprica, admitindo variaes nos ganhos e perdas do Legislativo.
Falar em perdas e ganhos, porm, implica definir parmetros para sua
avaliao. Para efeito da anlise a ser desenvolvida, distinguiremos dois
possveis interesses do Legislativo: interesse institucional que permite
falar no Congresso como um corpo coletivo ou uma instituio e interesse em polticas pblicas devendo o Congresso ser necessariamente
considerado em termos de suas divises e interesses polticos.
Tal distino suscita duas questes. Em primeiro lugar, cabe indagar se o uso das MPs diminui e, nesse caso, em que grau e em que
reas a influncia do Congresso na formulao e definio de polticas pblicas. plausvel a hiptese de que o uso das MPs afeta em diferentes graus os interesses do Congresso em influenciar polticas pblicas, dependendo do tipo de poltica. Em segundo lugar, cabe indagar
e essa uma pergunta de outra natureza se as MPs servem ao interesse institucional do Congresso, ou seja, ao seu fortalecimento enquanto poder autnomo e instituio dotada de capacidade decisria.
A eficcia da delegao, porm, depende dos instrumentos de que
dispe o Legislativo para mitigar as perdas derivadas da delegao, ou
seja, para impedir que o Executivo faa uso inadequado dos poderes a ele
delegados ao explorar em proveito prprio, contrariamente aos interesses
do Legislativo, as vantagens estratgicas advindas da delegao. Portanto, a possibilidade de o Legislativo extrair ganhos da delegao supostamente a motivao que o teria levado a faz-la depende de sua
capacidade de controlar o uso da prerrogativa por parte do Executivo.
Podem-se distinguir duas formas de controle do Legislativo sobre as MPs: institucional e poltica. A eficcia da primeira dependeria

127

capitulo5.fm Page 128 Wednesday, December 5, 2007 11:46 AM

128

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

da existncia de dois tipos de mecanismos institucionais que estimulassem o uso adequado do instrumento legislativo extraordinrio ou inibissem o seu abuso pelo Executivo. Dentre esses mecanismos distinguemse as prprias normas legais que regulam o uso das MPs e o sistema de
freios e contrapesos que regula a relao entre os dois poderes. Por sua
vez, o controle poltico depende, por um lado, da distribuio de preferncias no Congresso e, portanto, da convergncia de opinies e interesses entre o Executivo e o Legislativo; por outro, de fatores de ordem
conjuntural.
Mostraremos aqui que os quatro governos brasileiros que dispuseram do recurso das MPs fizeram extenso uso delas. Porm, ao contrrio do que deixa entrever a anlise folclrica do sistema poltico brasileiro, a medida provisria no foi meramente um instrumento de vazo
de caprichos presidenciais, aceitos sem mais por um Congresso que se
mostrou incapaz de esboar reao. De um lado, as MPs foram fundamentalmente um instrumento de poltica macroeconmica, ainda que
sua aplicao a uma gama ampliada de matrias, alegadamente complementares aos planos de estabilizao, tenha de fato ampliado o campo
de atuao unilateral do Executivo. De outro lado, h diferenas marcantes no padro de atuao dos diferentes governos e, principalmente, nas
respostas do Congresso ao uso das MPs, o que diminuiu consideravelmente sua atuao autnoma no processo de decises sobre elas. Essas
diferentes respostas e o padro que hoje se observa, porm, dependeram muito mais de fatores de natureza poltica. O Congresso no foi capaz de criar mecanismos institucionais que lhe permitissem limitar o
uso das MPs pelo Executivo. Assim, seu prprio mbito de atuao
passa a depender bastante de fatores polticos conjunturais.
Na primeira seo, reconstitumos o debate sobre a instituio
das MPs na Constituinte. A segunda parte trata de algumas tentativas
do Congresso de limitar, via modificaes nas normas legais vigentes, o
uso das MPs. Na terceira parte, analisam-se o uso das MPs pelos diferentes governos e as reaes do Congresso, tendo por base dados quantitativos gerais sobre a tramitao das MPs.95 Conclumos com comentrios e sugestes para estudos posteriores.

As razes da delegao: o debate na Constituinte


Ao longo dos trabalhos constituintes no houve, ao que se saiba,
qualquer pronunciamento favorvel manuteno do decreto-lei. Ao
95

O arquivo de dados criado para esta anlise foi elaborado com base nos seguintes bancos
de dados: Mate, gerenciado pela Sinopse do Senado Federal, rgo da Secretaria Geral da
Mesa do Senado, e NJUT, gerenciado pela Subsecretaria de Anlise do Senado, subordinada
Secretaria de Documentao e Informao do Senado.

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mesmo tempo, por contraditrio que possa parecer, poucos constituintes


defenderam que a nova Carta deveria abolir toda e qualquer forma de
poder legislativo extraordinrio do Executivo. Em geral, as opinies expressas publicamente por constituintes apontaram para a necessidade
de encontrar um sucedneo para o decreto-lei que mantivesse a prerrogativa do Executivo (editar, em situaes de urgncia, decretos com
fora de lei no ato de sua promulgao) sem permitir seu uso abusivo
(o recurso do Executivo prerrogativa extraordinria com vistas a contornar a tramitao ordinria). A questo estava em saber se era possvel conciliar esses dois objetivos.
O formato ento vigente da legislao extraordinria foi rejeitado
por seus efeitos, ou seja, o alijamento de fato do Poder Legislativo das
atividades legislativas. O recurso sistemtico do Executivo legislao
extraordinria era visto como um dos fatores fundamentais a gerar um
Poder Legislativo fraco e com contribuio marginal no processo de produo legal sob o regime autoritrio.
O relator da Subcomisso do Poder Legislativo, deputado Jos
Jorge (PFL-PE), estabeleceu essa relao em diversas oportunidades.
Por exemplo, ao expor seu relatrio Subcomisso do Poder Executivo,
afirmou:

Talvez a idia primeira do relatrio seja a de devolver as


prerrogativas do Poder Legislativo, que, durante o regime autoritrio, as foi, pouco a pouco, perdendo de tal forma que hoje no legisla, porque, na verdade, a maioria das leis que vigoram no pas
no foram por ele aprovadas. So decretos-leis, dos quais cerca de
180 esto nesta Casa j vigorando, sem terem sido aprovados e
metade deles sem ter sido, ao menos, lidos aqui.96

Dada essa relao, seria de se esperar que a recuperao das


prerrogativas do Legislativo passasse pela eliminao pura e simples do
decreto-lei. Na verdade, essa foi a inclinao inicial do prprio relator,
modificada posteriormente pelos argumentos apresentados pelos demais constituintes.
A maioria dos constituintes defendeu a idia de que dotar o Executivo de poderes legislativos emergenciais e extraordinrios era simplesmente responder aos reclamos dos tempos atuais. Em outras palavras, segundo opinio da maioria dos constituintes a se expressar sobre
o tema, executivos em sociedades modernas precisam e so dotados de
intrumentos desse tipo.
96

Dirio da Assemblia Nacional Constituinte (Danc), 4-8-1987. (Suplemento 114, p. 60.)

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No h dvidas de que todos que no desejam ir a contrapelo da realidade esto convencidos de que imperativo dotar-se
o governo da capacidade de expedir atos legislativos em determinadas circunstncias (...). No os chamaramos mais decretos-leis.
Acolheramos dispositivos constitucionais que denominam e designam de atos legislativos a matria expedida em forma de lei
pelo governo.97
O fato que argumentos desse tipo faziam parte de uma preocupao mais geral dos constituintes com a modernizao das instituies polticas e a adaptao do arcabouo institucional ao que entendiam ser os
reclamos e condicionantes apresentados pela sociedade moderna aos governos. O que se temia, sobretudo, era a criao de um governo que no
detivesse os intrumentos necessrios para governar de maneira eficiente.
Havia, enfim, forte identificao entre modernidade e eficincia governamentais e um processo decisrio gil e rpido, livre de obstculos.
Essa preocupao, conforme se depreende do relatrio da Comisso da Organizao de Poderes e Sistema de Governo, elaborado pelo
deputado Egdio Ferreira Lima (PMDB-PE), marcou os trabalhos constituintes acerca do Poder Legislativo:
Na feitura do anteprojeto do Legislativo, desde o laborioso
trabalho do relator, o constituinte Jos Jorge, com o fluxo das sugestes dos integrantes da subcomisso, houve uma atormentante e frtil preocupao de torn-lo clere e eficiente, escoimando-o de suas histricas deficincias.98
Isto , uma das preocupaes centrais dos constituintes foi evitar
que a recuperao das prerrogativas do Legislativo tivesse por conseqncia a manifestao das histricas deficincias do Poder Legislativo. O pronunciamento do relator da Subcomisso do Poder Legislativo
completa esse ponto:
O nosso relatrio, ento, tem a idia de devolver estas
prerrogativas do Poder Legislativo em diversos pontos, que no
gostaria de citar aqui, porque seria cansativo (...). No entanto,
acredito e chegamos concluso, nesta subcomisso que
devolver simplesmente as prerrogativas do Congresso no seria o
ideal, porque, alm de devolvermos suas prerrogativas, teramos
97
98

Danc, 20-5-1987. (Suplemento 62, p. 55.)


Danc, 5-8-1987. p. 7.

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que moderniz-lo e agiliz-lo. Penso que o Congresso atual, com


as prerrogativas que se pretende restaurar, certamente no passaria a ser um poder dinmico e propulsor do desenvolvimento da
nao, mas, pelo contrrio, poderia ser um elemento de atraso nas
decises de problemas, que no seriam efetivamente equacionados ou resolvidos. Ento partimos de uma segunda idia. No
bastaria devolver as prerrogativas do Congresso, mas teramos
que moderniz-lo e torn-lo mais gil.99
O relator afirma estar certo de que o Congresso seria um entrave
ao processo governativo, caso simplesmente recuperasse suas prerrogativas. Os trabalhos constitucionais acerca do Poder Legislativo, portanto,
se desenvolveram tendo por base uma viso negativa do desempenho
provvel do prprio Legislativo sob a nova ordem. O risco de que o Congresso viesse a paralisar o governo informou o desenho institucional
adotado.
Modernizar o Legislativo o que sintomaticamente equiparado a torn-lo gil no foi a nica resposta ao risco da possvel paralisia causada pelo fortalecimento do Legislativo. Cuidou-se tambm de
dotar o Executivo de meios para uma ao gil e eficaz, o que significava, dadas as deficincias histricas do Legislativo brasileiro, dot-lo
dos meios para enfrentar situaes de emergncia sem o concurso
deste. Mais uma vez, a fala do relator da Subcomisso do Poder Legislativo significativa a esse respeito:
Ento, para devolver ao Legislativo esta primordial prerrogativa que a de legislar, a primeira medida que a subcomisso
tomou foi a de acabar com o decreto-lei. Portanto, o decreto-lei,
que servia como elemento fundamental para toda esta legislao
autoritria vinda do Executivo, foi retirado da esfera poltico-institucional tanto no relatrio da Subcomisso do Poder Legislativo,
como, depois, no relatrio do constituinte Egdio Ferreira Lima.
Todavia, isto fez com que tambm nos preocupssemos com o
Executivo, e, por fim, demos-lhe outro instrumento rpido, mas
somente para ser usado em caso de absoluta necessidade. E esse
parecer da nossa subcomisso foi tambm seguido pelo constituinte Egdio Ferreira Lima, no seu relatrio.100
O deputado Ferreira Lima assim justificou a manuteno de poderes legislativos excepcionais nas mos do Executivo:
99

Danc, 4-8-1987. (Suplemento 114, p. 60-1.)


Danc, 8-8-1987. p. 10.

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O decreto-lei, sempre abastardado pelos regimes autoritrios, reconquista a sua roupagem democrtica e os seus fundamentos histricos como fator de modernizao e rapidez na ao
administrativa nos casos de importncia e urgncia, to presentes
no mundo moderno.101
Fica subentendido, portanto, que o texto constitucional proposto
teria encontrado a forma de impedir que a prerrogativa presidencial de
editar decretos com fora de lei implicasse, como havia implicado ao
longo do perodo autoritrio, o uso abusivo da prerrogativa pelo Executivo, isto , que este usasse o instituto para legislar em matrias ordinrias. De fato, ao longo dos debates na Subcomisso do Poder Legislativo
foram citadas alternativas encontradas nas constituies de Itlia, Portugal, Frana, Alemanha e Grcia. No houve, no entanto, debate exaustivo sobre esta ou aquela frmula. Os constituintes tenderam a apresentar sua soluo preferida sem se referir s demais, sem fazer comparaes e/ou exame detido das diferentes frmulas. Nem mesmo as linhas
mestras das alternativas existentes chegaram a ser debatidas publicamente. O debate pblico no nos fornece pistas suficientes para entender por que esta e no aquela proposta foi incorporada ao texto. Por
certo, em todas as colocaes, nota-se a preocupao de apontar as diferenas entre o formato proposto e o vigente, procurando mostrar como
conseqncias observadas com o decreto-lei podiam ser evitadas.
Nesse aspecto, um dos pontos consensuais foi a necessidade de
inverter as conseqncias do decurso de prazo. A aprovao do decreto
por decurso de prazo era vista como aberrao autoritria. Em ltima
anlise, para os constituintes que se manifestaram sobre o tema seria o
decurso de prazo o grande responsvel pela possibilidade de o Executivo legislar sozinho. Este poderia usar de sua prerrogativa de maneira
abusiva, emitindo grande nmero de decretos e assim dificultando a
apreciao dos mesmos pelo Legislativo. Dito de outra maneira: quanto
maior o nmero de decretos emitidos pelo Executivo, maior a chance de
que o prazo para sua apreciao se esgotasse sem que o Congresso tivesse tempo para apreci-los. Assim, o Executivo lograria aprovar seus
projetos sem atender aos preceitos bsicos da separao dos poderes,
isto , sem a aprovao expressa da lei pelo Poder Legislativo.
A inverso do decurso de prazo visava a garantir a participao
efetiva do Legislativo na produo legal e, ao mesmo tempo, inibir o recurso do Executivo sua prerrogativa de emitir decretos. Dado o limitado prazo de vigncia do decreto, ao emiti-lo o Executivo precisaria calcular as chances de v-lo aprovado dentro desse mesmo prazo. Emitir
grande nmero de decretos poderia prejudicar a prpria chance de v101

Danc, 5-8-1987. p. 7.

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los aprovados. Com isso, o recurso prerrogativa seria reservado para


medidas efetivamente extraordinrias e para cuja aprovao o Executivo
estivesse relativamente certo de contar com apoio poltico.
Vale notar que a inverso dos efeitos do decurso de prazo defendida pelos constituintes implicava a rejeio do projeto ao findar o prazo
de sua provisoriedade. Isto , o silncio do Congresso sua no-manifestao dentro do prazo estipulado deveria ser entendido como a rejeio do decreto. Conforme afirmou o sub-relator ao expor seu relatrio:
O decurso de prazo agora tem finalidade completamente
oposta, que a de rejeitar os projetos de lei enviados pelo Executivo que no tenham sido votados at expirar o perodo estabelecido constitucionalmente. Sobre o decurso de prazo, a grande maioria das sugestes neste sentido: torn-lo negativo, isto , se um
projeto no fosse votado seria rejeitado.102
Lidas hoje, as colocaes dos constituintes deixam no ar alguma
ambigidade, uma vez que nenhum deles afirma textualmente que no
se admitiria a reedio da medida que perdesse eficcia. No entanto,
toda a argumentao desenvolvida perde sentido com a possibilidade da
reedio.
Como se sabe, o artigo que deu nova roupagem ao decreto-lei foi
retirado da Carta italiana de 1948, e pelos debates, como dissemos, difcil saber por que se adotou esse modelo e no outro entre os aventados.
De qualquer forma, o fato que o atual art. 62 da Constituio foi includo
no anteprojeto da Subcomisso do Poder Legislativo e sobreviveu a todas
as fases dos trabalhos constituintes. Somente na votao final do anteprojeto em plenrio que alguns parlamentares se levantaram contra
essa frmula, argumentando que a medida provisria significava a manuteno pura e simples do decreto-lei. O deputado Adlson Mota (PDS-RS),
secundado por Michel Temer (PMDB-SP), apresentou emenda propondo a
abolio do que viria a ser o art. 62. Enquanto Mota insistia em apontar a
continuidade entre a medida provisria e o decreto-lei, argumentando
que esse instituto no teria lugar numa Constituio democrtica, os defensores de sua manuteno apontavam para as diferenas entre um e
outro instituto, argumentando que, do ponto de vista das relaes Executivo-Legislativo, no caberia falar em continuidade.
O resultado da votao da emenda revela o escasso apoio eliminao pura e simples do instituto. A proposta de Mota obteve apenas 78
votos favorveis, contra 275 votos contrrios. A distribuio de votos
no seguiu um padro ideolgico claro. Ao contrrio do que se poderia
102

Danc, 20-5-1987. (Suplemento 57, p. 85.)

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esperar, os partidos de direita no votaram majoritariamente contra a


emenda. A maioria dos deputados do PDS votou com Mota (14 a oito a
favor da emenda). Na esquerda, contrariamente s expectativas, o PDT
votou majoritariamente pela manuteno das MPs no texto constitucional (quatro a 11). As bancadas do PFL e do PMDB, como seria de se esperar, foram as principais responsveis pela rejeio da emenda de
Mota, contribuindo com a grande maioria dos votos contrrios.
Um dos argumentos ento utilizados pelos que defenderam a dissociao entre o decreto-lei e a medida provisria foi que os poderes legislativos extraordinrios do Executivo seriam mais facilmente controlveis no parlamentarismo. De fato, muitos constituintes condicionaram
seu apoio s MPs adoo do parlamentarismo. No cabe aqui discutir o
mrito do argumento, se de fato a forma de governo altera as conseqncias do instituto ao permitir maior controle do poder delegado.
Tampouco cabe discutir se muitos dos que votaram pela manuteno
das MPs o fizeram na suposio de que a forma de governo viria a ser
parlamentarista. O que interessa frisar para fins desta discusso que,
quaisquer que sejam as respostas a tais indagaes, no se pode atribuir possveis abusos no uso da medida provisria aberrao de um
desenho constitucional parlamentarista que se tornou, atabalhoadamente e ltima hora, presidencialista. Como veremos adiante, o texto
constitucional no suficiente para definir de maneira precisa o recurso
ao instituto. Aspectos centrais foram deixados para regulamentao posterior. Em especial, esteve (e est) ao alcance do Congresso Nacional limitar o recurso do Executivo legislao extraordinria.
Para concluir a reconstituio dos debates constitucionais relativos aos poderes legislativos excepcionais do Executivo, cabe notar que
a maioria dos constituintes tratou do tema privilegiando as relaes institucionais entre os dois poderes decorrentes do instituto, isto , tendeu
a tratar o Legislativo como ator unitrio, preocupada com a recuperao
e/ou exerccio de suas prerrogativas. As relaes entre Executivo e Legislativo decorrentes da luta poltico-partidria tenderam a ficar de lado.
Se os constituintes as consideraram em seus clculos, no o fizeram de
maneira expressa. O nico pronunciamento a distinguir com clareza
essa faceta da relao foi o do constituinte Farabulini Jr. (PTB-SP), para
quem, uma vez reconhecida a prerrogativa do Executivo de editar decretos ou assemelhados, se este contasse com maioria no Congresso, seguir-se-ia de maneira automtica o recurso sistemtico legislao extraordinria. Eis o que ele disse:
Sr. presidente, o art. 55 da atual Constituio assegura ao
Executivo o direito utilizao do decreto-lei (...). Da minha parte
entendo que se deva extirpar do texto constitucional vigente o
art. 55, porque qualquer que seja a redao que se lhe empreste
haver abuso (...). Enquanto a figura do decreto-lei estiver inserida

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no texto, dar margem a qualquer tipo de especulao, porque a


norma jurdica passa a ser substituda pelo comportamento poltico
do Congresso. E o comportamento poltico do Congresso o rolo
compressor que havia no passado, isto em relao ao antigo Partido
Democrtico Social, e hoje h em face do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro. A verdade que o rolo compressor estraalha
qualquer norma constitucional, se contiver esse dispositivo.103

Carta branca constitucional e as tentativas de limitao


das MPs
O art. 62 da Constituio de 1988 estabelece: Em caso de relevncia e urgncia, o presidente da Repblica poder adotar medidas
provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional, que, estando em recesso, ser convocado extraordinariamente para se reunir no prazo de cinco dias. E, em seu nico pargrafo, prev ainda: As medidas provisrias perdero a eficcia, desde a
sua edio, se no forem convertidas em lei no prazo de 30 dias, a partir
de sua publicao, devendo o Congresso Nacional disciplinar as relaes
jurdicas da decorrentes.
Nas Disposies Transitrias, art. 25, pargrafo 2, a Constituio
estabeleceu que os decretos-leis editados entre 3 de setembro de 1988 e
sua promulgao seriam convertidos em MPs, passando a ser regidos
pelas regras a elas aplicadas.104
As primeiras experincias do Congresso com a medida provisria
decorreram das transformaes previstas nas Disposies Transitrias.
Quando da publicao da Constituio, havia 10 decretos-leis tramitando no Congresso que foram transformados em MPs. O prazo para sua
perda de eficcia contou a partir de sua promulgao como decretosleis. Todos esses decretos foram reapresentados como MPs aps o decurso do prazo previsto quando de sua promulgao. Foram aprovados
dentro do prazo de 30 dias de sua primeira tramitao plena como MPs.
Na interpretao do Congresso, depreende-se, no houve reedio. Ao
menos no houve quem levantasse tal questo.
Ainda em 1988, o presidente Sarney editou outras seis MPs. A leitura das ementas sugere que, na maioria desses casos, o Executivo recorreu edio de MPs para atender ao princpo da anterioridade fiscal.
Nenhuma dessas MPs causou maiores problemas polticos e/ou protestos contra o uso do recurso pelo presidente. Todas foram aprovadas no
prazo constitucional por votao simblica.
103

Danc, 20-5-1987. (Suplemento 62, p. 55.)


O mesmo art. 25, em seu primeiro pargrafo, regula o destino dos decreto-leis editados
anteriormente a essa data.

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Em 15 de janeiro de 1989, Sarney lanou o Plano Vero. Editou, na


oportunidade, nove MPs. Estando o Congresso em recesso, conforme estabelece o texto constitucional, foi preciso convoc-lo extraordinariamente.105 Ao noticiar o plano, O Estado de S. Paulo afirmou: Se as MPs
no estiverem aprovadas pelo Congresso at 30 dias depois de publicadas, essas medidas perdem a validade. O presidente no pode reeditlas nesse caso. Os parlamentares podem vetar as medidas no todo ou
parcialmente.
Como veremos, o jornal, adiantando-se aos fatos, acertou em seus
prognsticos em um caso e errou em outro. Em primeiro lugar, quanto
possibilidade de emendar as MPs editadas, o Regimento Comum ainda
no havia sido adaptado ao novo quadro institucional. Tratava apenas
da tramitao dos decretos-leis, para os quais no cabiam emendas.
Acordo de lideranas firmado entre os principais partidos de direita e
centro (PDS, PFL, PTB, PMDB e PSDB) promoveu modificaes de ltima
hora no Regimento Comum, criando a possibilidade de que os parlamentares apresentassem emendas supressivas s MPs. No requerimento106
acatado pela Mesa consta o protesto dos lderes do PTB e PSDB, que entendiam que as MPs poderiam ser emendadas como qualquer pea legislativa.
Como seria de esperar, Adlson Mota voltou a atacar as MPs, procurando mostrar a impossibilidade de compatibiliz-las com a participao do Legislativo na produo de decises polticas. Segundo o deputado, ao editar o plano recorrendo edio de MPs o governo alijaria o
Congresso do processo decisrio, no deixando aos parlamentares outra opo seno a aprovao do plano. A rejeio do plano jogaria o pas
no caos, pelo qual o Congresso, e no o Executivo, seria responsabilizado. Eis as suas palavras:
Lutei com alguns colegas para que o Congresso recobrasse suas atribuies e construsse uma imagem de respeito,
em vez de transferir suas responsabilidades para o Palcio do Planalto, atravs da criao das medidas provisrias, a pretexto de
que o governo precisava dispor de um instrumento gil, quando,
na verdade, precisamos de um Parlamento gil, presente e responsvel. E hoje colhemos os frutos do que aqui se plantou. Vemos um Congresso acuado, constrangido, coagido e desnorteado,
105 Segundo o jornal O Estado de S. Paulo (17-1-1989. p. 36), o presidente do Senado e o presidente da Cmara estavam ausentes de Braslia, e o segundo vice-presidente do Senado,
Lourival Batista, no se mostrou inclinado a fazer a convocao da sesso extraordinria
constitucionalmente prevista. Foram estas as suas palavras: Eu que no vou oficiar uma
chamada dos parlamentares para uma reunio extra do Congresso.
106 Ver Dirio do Congresso Nacional (DCN), 26-1-1989. p. 89. Nesse ponto, a posio do PT
foi semelhante do PSDB e PTB (DCN, 27-1-1989. p. 122 e segs.).

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vtima de seu prprio engenho, abusivamente utilizado pelo presidente da Repblica e de forma que causaria inveja ao prprio Maquiavel. Se rejeitadas as medidas provisrias, ser o Congresso
apontado como o responsvel pelo caos existente no Brasil, uma
vez que negou os instrumentos de que o governo necessitava
para corrigir o descalabro em que se transformou. Se aprovadas
as medidas provisrias, estaremos revivendo um perodo melanclico desta instituio, caracterizado pela subservincia aos decretos-leis (...). Penso, pois, que s nos resta superar as nossas
convices pessoais, seja no campo jurdico, poltico ou institucional (...). Embora no confie no governo federal e o julgue incompetente, e apesar dos abusos que j comprometem o Plano Vero,
votarei a favor de algumas das propostas apresentadas, para que
se chegue, pelo menos, at as eleies presidenciais (...). E que o
Plano Vero sirva de alerta e inspire esta Casa no sentido de, atravs de emenda constitucional, expurgar definitivamente do texto
da Lei Maior o art. 62.107

Mota continuaria em minoria. Embora grande parte dos congressistas a discursar reconhecesse o dilema por ele apontado, a maioria dos
parlamentares parecia acreditar que a regulamentao do processo de
tramitao das MPs, em especial a permisso apresentao de emendas, retiraria o Congresso da situao de impotncia a que fora relegado. O discurso proferido por Gastone Righi, lder do PTB na Cmara
dos Deputados, representativo dessa posio:

A Constituinte, ao derrogar a existncia do decreto-lei,


acabou por compreender, e o fez no entendimento das lideranas,
que alguma medida de urgncia, sobre assuntos realmente relevantes, permanentes, de necessidade absoluta, teria de existir,
at mesmo na hiptese do recesso do Congresso. E foi ento que,
mesmo proclamando um novo sistema poltico democrtico, com o
fortalecimento do Legislativo, permitimos a introduo desse fenmeno teratolgico do direito que so as medidas provisrias. E
quando o fizemos na Constituinte, no foi para que elas prevalecessem erga omnes em relao ao Congresso, foi para que elas
existissem como medida de ultima ratio regum ao Executivo, possibilitando-lhe resolver situaes aflitivas, angustiantes, sem se
afastar, no entanto, da participao efetiva, concreta e real do Poder Legislativo. Contudo, assistimos aqui falncia desse prprio
poder. o poder que se emascula, que se torna eunuco e, na ver107

DCN, 28-1-1989. p. 165.

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dade, se aliena de um poder que lhe implcito: o da participao


e da influncia legislativa. Voltamos ao maniquesmo absoluto: ou
sim ou no, ou tudo ou nada, ou branco ou preto, ou aprovamos as
medidas ou as recusamos. E como as medidas, no seu todo, representam a ansiedade nacional, a vontade de todo o povo em poder
derrubar e derrotar o drago da inflao na realidade ela vem
pejada de disposies que esmagam e escravizam, humilham,
derrubam e destroem a classe trabalhadora brasileira , no concordamos com alguns dispositivos e clamamos pela medida em
geral. Como atuar, ento? Voltamos aos tempos da ditadura: sim
ou no, branco ou preto, tudo ou nada.108
No dia 21 de fevereiro de 1989, o Congresso teve que se haver
com novo fato consumado: o Executivo reeditou a MP n 29, cujo prazo
para apreciao havia expirado. Nesse caso, como veremos, o prognstico do jornal O Estado de S. Paulo se revelaria equivocado.
Ao receber a MP n 39, que reeditava a MP n 29,109 o presidente
do Congresso, senador Nlson Carneiro, nomeou uma comisso ad hoc
para dar parecer sobre a constitucionalidade da reedio.110 O parecer
da comisso, publicado no DCN (1-3-1989), aceitou a reedio de MPs
que tivessem perdido eficcia. Afirmava, ao contrrio do que pretendia o
presidente da Mesa, que essa deveria ser uma norma provisria e que a
soluo definitiva para o problema dependia de lei complementar prevista pelo art. 59 da Constituio.111 Surpreendentemente, houve pou108

DCN, 25-1-1989, p. 32. A posio de Righi secundada pelo PSDB (ver o discurso de
Nelto Friedrich, do Paran, no DCN, 25-1-1989, p. 35-6) e por Gerson Peres, do PDS, que prope regulamentao similar espanhola (DCN, 25-1-1989, p. 35).
109 importante notar que o Executivo no procurou esconder o fato de estar reeditando a
MP n 29. Na justificativa da MP n 39, l-se que a MP proposta se torna necessria em virtude de no haver sido objeto de deliberao do Congresso, no prazo previsto no pargrafo
nico do art. 62 da Constituio Federal, a MP n 29, de 15 de janeiro de 1989, que dispunha
sobre a matria (DCN, 21-2-1989. p. 522).
110 A mensagem presidencial que acaba de ser lida tem suscitado vrios debates sobre a
constitucionalidade e juridicidade da renovao das MPs que no forem aprovadas pelo Poder Legislativo. No h nenhuma deciso anterior para dirimir essa controvrsia. A Mesa,
valendo-se do que dispe o Regimento Comum sobre as comisses que examinam os vetos
(...) espera traar uma orientao uniforme que possa vigorar no s este ano, mas pelos
anos adiante. Em conseqncia, far, se no houver oposio do plenrio, designao de
uma comisso de seis congressistas trs deputados e trs senadores para que estudem e ofeream um parecer preliminar sobre a constitucionalidade e juridicidade da proposio enviada ao exame do Congresso (DCN, 21-2-1989. p. 526). Os congressistas designados foram Paes Landim, Plnio de Arruda Sampaio, Bonifcio Andrada, Afonso Arinos, Cid
Sabia de Carvalho e Maurcio Corra.
111 O relator do parecer, assinado tambm por Paes Landim, Plnio de Arruda Sampaio, Cid
Sabia de Carvalho e Maurcio Corra, era o deputado Nelson Jobim, que, vale observar,
no figurava entre os membros da comisso designados pelo presidente do Congresso Nacional.

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cas manifestaes de oposio ao parecer.112 Alguns protestos foram lanados quando da votao da MP n 39, em meados do ms de maro. A
resposta do presidente da Mesa a esses reclamos bastante sugestiva:
Estas medidas devem ser aprovadas ou rejeitadas pelo
Congresso no prazo certo. De sorte que o Congresso se amesquinha, porque sujeito crtica, se deixa decorrer o prazo sem manifestar a sua opinio. Somos um Congresso para opinar, no para
deixar de opinar!113
O Congresso assumia a culpa. Carneiro desconsiderava que, conforme notaram alguns parlamentares na ocasio, passava a interessar ao
Executivo negar quorum.
A tramitao do Plano Vero ocorreu, portanto, sob a adaptao forada do Congresso aos novos tempos. A Constituinte dotara o Executivo
de poderosa prerrogativa legislativa qual este recorrera em 1988 sem
que o Congresso desse sequer incio sua regulamentao. Posto contra
a parede, forado a aprovar o plano para no ser acusado de favorecer o
caos, o Congresso iniciou sua adaptao ao quadro institucional que ele
mesmo criara.
Em 21 de fevereiro de 1989, o senador Fernando Henrique Cardoso apresentou projeto de resoluo visando a regulamentar a tramitao das MPs. A essa proposta foram apresentados dois substitutivos,
um elaborado pela Mesa da Cmara e outro pela Mesa do Senado. Ademais, o projeto recebeu inmeras emendas. A Mesa do Congresso Nacional designou o deputado Nelson Jobim relator da matria com a tarefa
de apresentar substitutivo consolidando as diversas propostas. O substitutivo apresentado foi aprovado em maio por votao simblica.114
A resoluo aprovada (n 1/89, de 2-5-1989) distinguiu dois momentos na tramitao e apreciaco das MPs pelo Congresso: o de admissibilidade e o de contedo. No primeiro momento, o Congresso deliberaria sobre a constitucionalidade da matria enviada pelo presidente,
isto , sua adequao aos critrios constitucionais de relevncia e urgncia. Segundo a resoluo, a comisso mista formada para apreciar a
MP deveria, em prazo no superior a cinco dias da publicao da MP no
Dirio Oficial da Unio, apresentar parecer quanto sua admissibilidade. Em caso de parecer favorvel, a deciso s poderia ser mudada
por meio de recurso ao plenrio. Em caso de parecer negativo, o plenrio
112

Segundo Power (1994), Saulo Ramos sustentou a posio de que o Executivo pode reeditar MPs. Suas justificativas foram publicadas pela Gazeta Mercantil (27-6-1989).
113 DCN, 16-3-1989. p. 705.
114 Entenda-se: no foi motivo de maior conflito no Congresso, pois do contrrio um lder
partidrio teria solicitado que o substitutivo fosse votado nominalmente.

139

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LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

deveria pronunciar-se em no mximo dois dias para ratificar a deciso;


caso contrrio, ou seja, no havendo manifestao explcita do plenrio
nesse prazo, a matria seria admitida. Essa regulamentao dificultou
sobremodo a no-admisso de uma MP.115
Vencida a fase da admisso, teria incio a tramitao propriamente dita da matria, ou seja, a apreciao de seu contedo. Nesse
ponto, a resoluo seguiu a orientao segundo a qual as MPs so parte
do processo legislativo e, como tal, passveis de toda a gama de emendas previstas regimentalmente.116 O texto final da resoluo abrandou
muitos dos pontos contidos na proposta original. Por exemplo, caram o
artigo que previa que toda e qualquer MP deveria ser objeto de votao
nominal e outro que vetava a reedio de MPs que tivessem perdido eficcia. Em sua exposio de motivos, Fernando Henrique Cardoso defendeu esse artigo argumentando que a perda da eficcia implicava rejeio tcita da matria e, portanto, como toda pea legislativa, no poderia ser reapresentada no mesmo ano. Em seu relatrio, Jobim sustentou,
uma vez mais, que essa matria deveria ser regulada por lei complementar, conforme previsto no art. 59 da Constituio. Com isso, a reedio
permaneceu sem restries.
A Resoluo n 1/89 avanou no sentido de regulamentar a tramitao das MPs. No entanto, a regulamentao das relaes ExecutivoLegislativo decorrentes da existncia da medida provisria foi deixada
incompleta. Faltavam a lei complementar prevista pela Constituio e,
tambm, um novo Regimento Interno para o Congresso Nacional. Alm
disso, alguns lderes interpretaram a resoluo como provisria, abrindo
um perodo experimental.117 A resoluo atendia aos reclamos expressos por Gastone Righi e outros. O Congresso Nacional no se via mais
diante de apenas duas alternativas: aprovao ou rejeio. A possibilidade de emendar as MPs editadas pelo governo facultava ao Congresso
Nacional participar da elaborao legislativa.
Despreparado para lidar com as MPs e acuado pela edio do
Plano Vero, o Congresso no anteps qualquer barreira significativa ao
recurso do instituto pelo Executivo. A mensagem passada pelo Legislativo foi clara: ante a possibilidade de um conflito institucional, o Congresso cedia, como mostrava a soluo para a possibilidade de reedies. Alm disso, a Resoluo n 1/89 dificultou a reao do Congresso
contra usos abusivos do recurso legislao extraordinria ao tornar re115

Vale notar que o substitutivo do Senado dava tratamento diverso questo, aumentando a possibilidade de no-admisso de uma MP.
116 interessante notar que alguns parlamentares argumentam que essa interpretao d
ensejo banalizao das MPs.
117 Ver os pronunciamentos dos lderes do PDS, Grson Peres, e do PFL, Jos Teixeira.
Tanto o PFL quanto o PDS preferiam que as MPs s fossem objeto de emendas supressivas.
O PFL preferia que a comisso mista fosse permanente. O PDT tambm fez restries resoluo, mas sua posio no clara (DCN, 28-4-1989. p. 1.152-3).

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mota a possibilidade da no-admisso de uma MP. Na prtica, o Congresso deixou ao Executivo a definio unilateral da urgncia e relevncia. E a possibilidade da reedio de MPs que perdem eficcia fez desaparecer a principal diferena entre a medida provisria e o decreto-lei
notada pelos constituintes. O decurso de prazo deixou de ser desfavorvel ao Executivo, uma vez que ao editar a MP este no precisaria ter certeza de contar com apoio para aprov-la; bastaria ser capaz de evitar
que a oposio reunisse maioria. Assim, desapareceu a ameaa que levaria ao uso comedido da prerrogativa. Emitir grande nmero de MPs
deixava de ter riscos para o Executivo.
Sarney recorreu com freqncia edio de MPs no restante de
seu mandato, mas esse uso da prerrogativa no levou a qualquer modificao do quadro institucional aqui descrito.
As relaes entre Collor e o Congresso Nacional foram, desde a
posse do novo presidente, conflituosas. Como sabido, o governo no
contava com maioria no Congresso ao tomar posse e editar as 29 MPs
que constituam seu plano de estabilizao. A estratgia do governo foi
forar o Congresso a aprovar o plano sem modificaes, sustentando
que qualquer modificao atentaria contra a consistncia macroeconmica da proposta. Com isso buscava tornar nulo o direito do Congresso
de emendar MPs consagrado com a Resoluo n 1/89. O PMDB, por seu
turno, buscou forar o governo a concesses, contando para tanto com o
fato de ser o maior partido no Congresso e deter os votos necessrios
aprovao das iniciativas presidenciais. Em sua estratgia de no fazer
concesses, o governo recorria tambm ao veto para tornar letra morta
as modificaes introduzidas no plano pelos relatores do PMDB. Em razo dessa estratgia, as relaes governo-PMDB acabaram marcadas
por uma srie de quedas-de-brao em que se alternaram vitrias de
parte a parte. No incio, a balana pendeu para o lado do governo, que
infligiu derrota fragorosa ao PMDB na votao da MP n 168, pea fundamental do Plano Collor por tratar do limite dos saques poupana. Em
fins de maio, o PMDB e os demais partidos de oposio derrotaram o governo, rejeitando as MPs n 184 e n 185 em votaes apertadas. Demonstrando sua deciso de passar por cima das resistncias do Congresso, Collor reeditou a MP n 185, que recebeu o nmero 190.
Nesse quadro, o conflito poltico entre o PMDB e o governo evoluiu para um embate entre os dois poderes118 em que o Congresso
118

O conflito envolveu tambm o Poder Judicirio, chamado a se pronunciar sobre a constitucionalidade de algumas MPs. Note-se ainda que as intervenes do STF a respeito da
constitucionalidade de certas MPs nada teve a ver com o atendimento da exigncia constitucional de urgncia e relevncia. As MPs foram declaradas inconstitucionais por razes
substantivas, ou seja, pelo fato de atentarem contra o direito dos indivduos de recorrer
Justia e independncia das decises dos tribunais. O plano inicial foi complementado por
duas MPs que visavam a impedir o recurso Justia para reaver ativos seqestrados. O prprio governo foi forado a revogar essas MPs.

141

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CONSTITUCIONAL

Nacional procurou limitar o recurso legislao extraordinria. O deputado Nelson Jobim, em 9 de abril de 1990, apresentou projeto de lei complementar visando a disciplinar a edio das MPs. Entre as principais medidas da proposta estava o limite a reedies. O projeto foi votado pelo
plenrio da Cmara dos Deputados apenas em maro de 1991. Nessa
ocasio, o governo derrotou as oposies ao derrubar, por meio de destaque para votao em separado (DVS), o artigo mais importante do projeto, o de nmero nove, que limitava a uma nica reedio a MP que
perdesse eficcia.119
Assim, a despeito desses embates e da forte reao do PMDB, no
houve qualquer alterao do quadro institucional em funo do recurso
sistemtico s MPs por Collor. A reao do Congresso, capitaneada pelo
PMDB, fez parte de uma reao poltica a uma estratgia presidencial
que deliberadamente procurava isolar o Congresso.120 Paradoxalmente,
a vitria do governo ocorreu num momento em que este j dera mostras
de que sua estratgia inicial perdia flego. A partir de 1991 houve clara
alterao de rumos no governo, que buscou redefinir suas relaes com
os partidos polticos e com o prprio Congresso.121 Do ponto de vista da
iniciativa legislativa, essa alterao se evidenciou na reduo drstica
de MPs editadas e no incremento de leis ordinrias propostas e mesmo
de proposies de emendas constitucionais (PECs).
O Plano Real e as novas relaes entre o Executivo e o Legislativo
plasmadas ao longo da aplicao do plano levaram a novas reaes visando a disciplinar a edio de MPs. Como veremos adiante, a aprovao
de MPs por decurso de prazo reiterado passou a constituir-se em norma.
As MPs eram editadas pelo Executivo e mereciam pouca ou nenhuma
ateno do Legislativo, que sequer dava incio formal sua apreciao.
A perda da eficcia era seguida da reedio, e esse processo se repetia
indefinidamente.
Nos primeiros meses de 1995, com o incio da nova legislatura,
respondendo a essa nova configurao das relaes Executivo-Legislativo, deputados e senadores apresentaram nada menos que 10 PECs,
119

Conquanto a maioria tenha votado com o PMDB, como se tratava de DVS para um projeto de lei complementar, a manuteno do art. 9 dependia de 252 votos favorveis, cinco a
menos do que obteve.
120 No ser demais recordar que o incio dos confrontos entre Collor e o Congresso ocorreu
antes mesmo da posse do novo presidente, em torno de sua ida ao Congresso para entregar
o Plano Brasil Novo (Collor I). O presidente pretendia ento discursar com transmisso ao
vivo por rede nacional de TV, sem que os congressistas tivessem direito a palavra, inteno
que foi barrada por Ulisses Guimares. No perodo que se seguiu, o PMDB completou sua
reao garantindo o controle das relatorias de todas as MPs do plano.
121 Tendo em vista o timing dessa mudana de estratgia, consideramos exagerada a interpretao de Power (1994:11), baseada em depoimento de Jobim, que credita a alterao da
estratgia legislativa presidencial ameaa do PMDB de derrubar qualquer MP editada
pela terceira vez.

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cinco em cada Casa, visando a alterar o art. 62 da Constituio. Atendendo ao Regimento Interno, apenas uma das propostas tramitou em
cada uma das casas: a primeira a ter sido apresentada, com as demais
apensadas. Em ambos os casos, as propostas j tinham sido aprovadas
pelas respectivas comisses de Constituio e Justia e j haviam pareceres provisrios e substitutivos dos relatores da Comisso Especial, deputado Alosio Nunes Ferreira (PMDB-SP) e senador Jos Fogaa
(PMDB-RS).
Em primeiro lugar, cabe notar que duas propostas visavam eliminao do art. 62 da Constituio, uma delas elaborada por Adlson
Mota. Os substitutivos provisrios no foram to longe. Na verdade, as
propostas revelavam uma variedade considervel de alternativas disposio do Congresso para inibir o recurso do Executivo s MPs. Nos
dois substitutivos, nota-se a preocupao com o problema criado pelas
infindveis reedies. Sem pretenderem coibir inteiramente as reedies, as propostas visavam a encontrar meios de aumentar os custos de
negar quorum para a votao da matria. Exemplo de medida nesse
sentido seria a paralisao dos demais trabalhos at que houvesse uma
deciso final sobre a MP que estivesse para perder eficcia. Procuravase tambm, em ambos os casos, fortalecer a posio do Congresso com a
criao de uma comisso permanente para o julgamento de admissibilidade e a apreciao das MPs.122
Conquanto no fossem incuas, tais propostas estavam longe de
ser radicais e eram insuficientes para alterar, na prtica, a sistemtica
de aprovao por decurso de prazo reiterado, pois restavam pontos vagos em ambas, e alguns deles dependeriam de sua articulao com a regulamentao da tramitao das MPs. Alternativas mais restritivas que
estabelecessem ntidos controles no texto constitucional, como a limitao do nmero de reedies, no foram acolhidas pelos relatores. O
mesmo se deu com a proposta do PMDB, encaminhada por seu lder, Michel Temer, segundo a qual somente as MPs que versassem sobre matria financeira deveriam ter validade no ato de sua promulgao, as demais dependendo do juzo congressual prvio quanto ao atendimento
aos preceitos constitucionais de relevncia e urgncia.
Essas PECs indicavam que o Congresso no estava totalmente
acomodado com o status quo. Ao contrrio, buscava redefinir suas relaes com o Executivo, procurando limitar o recurso deste legislao
excepcional. Mesmo assim, a tramitao dessas PECs no indicava que
o assunto figurasse entre as prioridades do Congresso, estando longe de
mobilizar amplo apoio entre os parlamentares.
122

H uma srie de diferenas que estamos desconsiderando. Vale notar que o substitutivo
do Senado vem acompanhado de projeto de resoluo visando a dar nova regulamentao
tramitao das MPs.

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CONSTITUCIONAL

O uso das MPs e o papel do Congresso


Nesta seo, mostraremos que os quatro governos que lanaram
mo do recurso a MPs o fizeram com freqncia, tanto para assuntos de
relevncia e urgncia, quanto para tocar o dia-a-dia do governo e da administrao do Estado. A reao do Congresso ao uso desse instrumento
foi, em geral, dcil. Raramente questionou a admissibilidade das MPs
emitidas, ou seja, no contestou o juzo do Executivo quanto sua relevncia e urgncia, aprovando a grande maioria delas. Porm, h diferenas marcantes no padro de atuao dos diversos governos e nas respostas do Congresso ao uso das MPs.
Uma vez que as MPs no apreciadas no prazo previsto constitucionalmente (30 dias) podem ser reeditadas, os dados relativos sua edio
devem distinguir as MPs originais das reedies, tal como na tabela 39.

Tab ela 3 9

Apresentaes e reedies de MPs, segundo anos e governos, 1988-95


Mdia mensal
Anos e governos

Apresentaes

Reedies

Total

Apresentaes

Reedies

1988 1

15

24

7,50

4,50

1989

93

10

103

7,75

0,83

1990

17

20

6,80

1,20

125

22

147

7,60

1,26

1990

76

67

143

8,00

7,10

1991

11

0,75

0,20

1992

0,40

0,20

89

71

160

2,90

2,26

1992

1,00

0,25

1993

47

49

96

3,92

4,08

1994

91

314

405

7,58

26,20

141

364

505

5,20

13,50

32

405

437

2,67

33,75

387

862

1.249

4,50

10,02

Subtotal Sarney

Subtotal Collor

Subtotal Itamar
1995 (FHC)
Total

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1 As MPs comearam a ser editadas nos dois ltimos meses de 1988. As reedies de 1988 referem-se transformao automtica dos decretos-leis em MPs, conforme as Disposies Transitrias da Constituio de 1988.

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A tabela mostra que, mesmo desconsiderando as reedies, o nmero de MPs editadas no perodo (387)123 foi bastante elevado, em geral acima de cinco ao ms, exceo dos anos de 1991 e 1992, quando
ficou abaixo de trs. A queda no segundo ano do governo Collor (1991)
deveu-se justamente alterao da estratgia poltica do presidente,
motivada em grande medida pelo conflito em torno da edio e reedio de MPs. Devido oposio do Congresso ao uso abusivo que ele fizera do instituto no ano anterior e tambm aos seus primeiros insucessos, Collor alterou sua estratgia, passando a apresentar projetos de lei
ordinria e mesmo de emendas constitucionais, em vez de MPs. J em
1992, o governo se viu completamente paralisado por causa das acusaes contra o presidente, do processo de impeachment e da interinidade de Itamar, aps a qual o nmero de MPs voltou a crescer. Naquele
ano houve drstica queda no s no nmero de MPs, como tambm nas
leis ordinrias de iniciativa do Executivo. Conclui-se, portanto, que o
governo fez largo uso da edio de MPs, mas que pde adotar outras alternativas. A partir de 1993, seu uso foi retomado, atingindo novo pico
em 1994.
A classificao das MPs em diferentes reas de regulamentao
legislativa mostra que, no perodo como um todo, versaram preponderantemente sobre matria econmica. Parte considervel esteve direta
ou indiretamente relacionada a medidas econmicas decorrentes dos
planos de estabilizao. No por acaso, as maiores mdias mensais de
MPs ocorrem nos anos de implementao desses planos: Plano Vero
em janeiro de 1989, Plano Collor I em maro de 1990 e Plano Real em junho de 1994. A distribuio mensal de MPs, nesses anos, mostra alta
concentrao quando do lanamento dos planos e maior disperso, porm com regularidade e alta incidncia, nos meses seguintes, indicando
os ajustes especficos da administrao pblica, dos salrios e das polticas sociais que acompanharam esses planos.
A tabela 40 mostra a distribuio das MPs em cinco diferentes
reas de regulamentao legislativa: econmica, social, poltico-institucional, administrativa e homenagens.124 Foram classificadas como
econmicas as MPs referentes a moeda, salrios, tributao e regulamentao de atividades econmicas em diferentes setores (industrial,
comercial, financeiro etc.). As sociais referem-se a programas sociais
stricto sensu, de sade, previdncia, habitao, trabalho etc., bem como
123

A partir daqui a anlise ter por base este total, ou seja, todas as reedies estaro referidas edio original.

124

A definio do contedo das MPs baseou-se na sua ementa das leis. Considera, portanto, apenas seu aspecto principal. Ao longo do tempo, os textos das MPs no s se tornaram maiores, como passaram a incluir pargrafos referentes a diferentes assuntos.

145

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ORDEM

CONSTITUCIONAL

a uma gama mais ampla de atividades sociais relativas a meio ambiente,


justia, direitos civis etc. As leis poltico-institucionais apenas duas no
perodo referem-se ao processo eleitoral. A ltima categoria, sob o rtulo homenagens, refere-se a uma nica MP que inscreve o marechal
Deodoro no quadro de heris nacionais freqentemente utilizada pelo
folclore poltico para exemplificar o uso indiscriminado e indevido desse
instrumento.

Tab ela 4 0

Distribuio de MPs, por reas, segundo anos e governos, 1989-95


( %)
reas
Anos e governos Econmica

Administrativa

Social

Poltica

Homenagens

Total

1988

53,3

26,7

20,0

100,0

(15)

1989

51,6

33,3

12,9

1,0

1,1

100,0

(93)

1990

52,9

17,6

29,4

100,0

(17)

Subtotal Sarney

52,0

30,4

16,0

0,8

0,8

1990

55,3

26,3

18,4

100,0

(76)

1991

66,7

11,1

22,2

100,0

(9)

1992

33,3

66,7

100,0

(3)

Subtotal Collor

55,7

26,1

18,2

100,0

(88)

1992

25,0

75,0

100,0

(4)

1993

59,6

14,9

25,5

100,0

(47)

1994

47,3

27,4

24,2

1,0

100,0

(91)

Subtotal Itamar

50,7

25,3

23,9

0,7

100,0 (142)

1995 (FHC)

59,4

28,1

12,5

100,0

Total

52,9

27,1

19,1

0,5

0,2

100,0 (387)

(205)

(105)

(74)

(2)

(1)

(387)

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

100,0 (125)

(32)

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CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Como se v na tabela, as MPs foram o instrumento por excelncia da regulamentao econmica do governo.125 O Executivo delas se
municiou para enfrentar a crise econmica e a inflao, como mostra
seu extensivo uso nos planos de estabilizao. Porm, a gama de assuntos e a amplitude da regulamentao por via da MP revelam uma
definio bastante ampla do significado de medidas urgentes e necessrias para combater a inflao e enfrentar a crise econmica e do Estado.
Supondo, para efeito de argumentao, que as MPs relativas a
planos de estabilizao atendam ao requisito constitucional de urgncia e relevncia, o grande nmero de MPs de cunho administrativo e
social mostra que esse instrumento foi utilizado de forma bem mais
ampla do que poderia ter sido antecipado ou desejado pelos constituintes ao delegarem esse poder. Ainda que grande parte dessas medidas parea ter tido carter complementar s medidas de estabilizao, incontestvel que o Executivo exorbitou em suas atribuies legislativas constitucionalmente definidas. Na rea administrativa, essas medidas consistiram em tentativas de reestruturar o aparelho de
Estado e a administrao pblica. Alm disso, seu poder de regulamentao administrativa, previsto constitucionalmente como de sua iniciativa exclusiva por intermdio de legislao ordinria, foi exercido em
grande parte por meio de MPs, como atesta o alto nmero delas nessa
rea. As MPs foram tambm utilizadas como instrumento de legislao
sobre matria tributria e oramentria, principalmente para pedidos
de abertura de crditos suplementares e especiais, passando por cima
da exigncia constitucional de prvia autorizao legislativa para tal
(art. 167, 5).
Na rea social, alm dos reajustes de mensalidades escolares, aluguis etc., medidas tambm alegadamente complementares visando a
atender s exigncias dos planos econmicos, a atuao do Executivo
incidiu fundamentalmente sobre a regulamentao da gesto e operao
de fundos e alquotas de contribuies sociais em volume e extenso
suficientes para justificar estudo mais aprofundado, impossvel de ser
feito aqui.
Em suma, embora em princpio vinculadas a planos econmicos,
as MPs como instrumento legislativo extraordinrio ampliaram
enormemente o mbito de atuao unilateral do Executivo. Mesmo assim, o Congresso, de maneira geral, acatou as MPs emitidas, aprovando
a grande maioria delas, como mostra a tabela 41, que discrimina o resultado das MPs editadas segundo o ano e o governo.
125

Para uma comparao com a legislao ordinria, ver Figueiredo & Limongi, 1996:67-84.

147

85,6
73,7
88,9
100,0
76,1
100,0
85,1
68,1
74,6
18,8
73,9
(286)

Subtotal Sarney

1990

1991

1992

Subtotal Collor

1992

1993

1994

Subtotal Itamar

1995 (FHC)

Total

(30)

7,8

6,3

10,6

12,1

6,4

7,9

(19)

4,9

5,6

6,6

4,3

8,0

9,2

(37)

9,6

75,0

9,2

13,2

2,1

(17)

(93)

(15)

(91)

(47)

(4)

(88)

(3)

(9)

(76)

(387)

100,0

100,0

(32)

100,0 (142)

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0 (125)

100,0

100,0

100,0

ORDEM

8,0

9,2

3,2

Total

NOVA

11,1

4,8

4,3

Em
tramitao

NA

7,9

6,4

5,9

3,3

20,0

Encerradas

LEGISLATIVO

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

3,9
(15)

94,1

1990

6,5

86,0

6,7

73,3

Sem eficcia/
prejudicadas

1989

Rejeitadas

EXECUTIVO

1988

Transformadas
em lei

( %)

Resultados de MPs, segundo anos e governos, 1988-95

Tab ela 4 1

Anos e governos

capitulo5.fm Page 148 Tuesday, December 11, 2007 3:04 PM

148
CONSTITUCIONAL

capitulo5.fm Page 149 Wednesday, December 5, 2007 11:46 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Observando o resultado das MPs exposto na tabela, saltam aos


olhos as elevadas taxas de aprovao. De 1988 a 1993, somente em dois
anos se registraram taxas de aprovao inferiores a 3/4 das MPs apresentadas. Por outro lado, note-se a pequena proporo de medidas rejeitadas e a no-ocorrncia desse fato a partir de 1992. Como enfatizaremos mais adiante, esse aspecto parte de um novo padro de comportamento do Congresso com relao s MPs. A terceira coluna da tabela
contempla as MPs que, no final de 1995, haviam perdido eficcia ou foram consideradas prejudicadas sem ter sido objeto de reedio, apresentando, de maneira geral, baixas propores.
Os dados relativos s MPs que foram transformadas em lei
aprovadas, portanto, pelo Congresso precisam ser lidos com algum
cuidado. Os perodos compreendidos pelos governos Sarney, Collor e,
em parte, Itamar (at o Real) devem ser distinguidos do segundo perodo de Itamar e do governo FHC, quando temos MPs ainda em tramitao sem uma ltima ao que tenha definido seu destino. Ou seja, a
queda no ndice de MPs transformadas em lei em 1994 e o baixo ndice
em 1995 (18,8%) no significam de fato sua no-aprovao. Como
grande parte dessas MPs j tramita h muito no Congresso, com reiteradas reedies, para todos os efeitos podemos considerar que foram
aprovadas. Uma possvel rejeio no futuro poderia ser equiparada revogao de uma lei. Assim procedendo, pode-se concluir que Collor o
presidente com menor taxa de aprovao de MPs, enquanto FHC exibe a
maior taxa de sucesso.
Os dados sobre as taxas de aprovao, porm, no dizem tudo sobre o processo que levou a esses resultados, nem sobre a participao
do Congresso na legislao da decorrente. O tempo mdio de tramitao das MPs nos fornece uma primeira indicao a esse respeito. A tabela 42 organiza, por ano e governo, o tempo mdio de tramitao das
MPs, calculado sobre o perodo total de tramitao de uma MP, ou seja,
de sua primeira edio at o resultado final, tal como classificado na tabela 41.
O primeiro aspecto a ressaltar na tabela que parece no haver
relao direta entre o nmero de MPs editadas e o acmulo de reedies. O ano de 1989, quando se observa a mais alta mdia mensal de
MPs originais, tambm o de menor nmero de reedies (ver tabela 39).
O Executivo editou 93 novas MPs, das quais apenas 10 foram reeditadas.126 Como nenhuma MP foi editada trs vezes, o tempo mximo de
tramitao no excedeu 63 dias, e o tempo mdio (27,87 dias) ficou
aqum do prazo requerido constitucionalmente. Isso significa que, durante o governo Sarney, o Congresso Nacional no deixou MPs pendentes por longos perodos.
126

Ver Senado Federal. Secretaria de Documentao e Informao. Subsecretaria de Anlise. Levantamento e reedies de medidas provisrias. Braslia, 1996.

149

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150

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

Tab ela 4 2

Tempo mdio de tramitao de MPs, segundo anos e governos, 1989-95


(e m d ias)

Anos e governos

Tempo mdio

Desvio-padro

Mnimo

Mximo

N total
de medidas

19881

42,13

21,62

60

15

1989

27,87

12,99

63

93

1990

32,06

12,49

20

58

17

Subtotal Sarney

30,15

14,83

63

125

1990

54,14

46,86

222

76

1991

26,56

14,87

11

62

1992

62,00

30,61

33

94

Subtotal Collor

51,59

44,82

222

88

1992

30,00

6,16

21

34

1993

133,32

192,56

929 2

47

1994

179,48

158,57

21

642 2

91

Subtotal Itamar

159,99

170,62

929 2

142

1995 (FHC)

142,03

105,82

25

376

32

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1 As MPs comearam a ser editadas nos dois ltimos meses de 1988.
2 Inclui MPs ainda em tramitao quando da coleta de dados e, logo, com maior nmero de dias.

O primeiro ano do governo Collor mostra um quadro um pouco diverso. Aumenta o tempo mdio de tramitao das MPs: 54,14 dias.
Mesmo assim, o comportamento do Congresso ao longo do ano variou.
Respondeu com presteza e manteve um padro de relativa eficincia na
apreciao das medidas do Plano Collor I. Collor, como se sabe, editou
29 MPs no ms de sua posse e, no restante do ano, outras 47. Vale notar
que, das MPs editadas quando da posse, apenas duas foram reeditadas,
isto , o Congresso deliberou sobre as restantes dentro do prazo constitucional previsto. As reeditadas foram aprovadas em sua segunda edio. Nenhuma das MPs a compor esse plano foi editada uma terceira
vez. No resto do ano, porm, o Congresso passou a dar mostras de maiores dificuldades para apreciar rapidamente as MPs editadas pelo presidente. H casos de MPs a tramitar sem apreciao definitiva por mais de
sete meses (222 dias). A elevao do tempo mdio de tramitao nesse
ano pode ser tributada a esse segundo perodo.

capitulo5.fm Page 151 Wednesday, December 5, 2007 11:46 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

No perodo final do governo Collor e nos primeiros meses do governo Itamar, como apontado anteriormente, verifica-se uma queda
drstica na produo de MPs. Nesses trs anos, o tempo mdio de tramitao parece indicar, mais uma vez, a independncia entre o volume de
MPs e a capacidade de resposta do Congresso, uma vez que grande a
variao do tempo mdio nesses anos.
Em 1993, com o aumento acentuado de emisses de MPs, sobe
tambm o nmero de reedies. Mas em 1994, quando h uma verdadeira exploso de MPs, que o nmero de reedies sobe assustadoramente, assim como, em conseqncia, o tempo mdio de tramitao. A
partir da observa-se uma alterao no comportamento do Congresso. O
tempo de tramitao se estende tanto que uma MP editada em junho de
1993 ainda tramitava ao final de 1995. O tempo mdio de tramitao
continua a aumentar em 1994, correspondendo aproximadamente a seis
meses de tramitao, isto , seis reedies em mdia. Vale notar, porm,
que o tempo mdio relativo a este ltimo ano e, especialmente, a 1995
est subestimado, uma vez que a srie representada na tabela interrompe-se em dezembro de 1995, ms em que ainda tramitavam 11 MPs
editadas em 1994 e 26 das 32 emitidas em 1995.
O Congresso deixa progressivamente de apreciar as MPs editadas
pelo governo, e com isso o nmero de reedies sobe de maneira acentuada. Os dados at aqui apresentados deixam clara uma alterao no
comportamento do Congresso, mas indicam que inexiste relao direta
entre o nmero de MPs apresentadas pelo Executivo e a capacidade de
resposta do Congresso. Portanto, essa mudana de comportamento no
pode ser atribuda ao volume de MPs. O Congresso responde prontamente enxurrada de MPs editadas por Sarney em 1989, assim como ao
pacote inicial do Plano Collor. A partir de 1993, deixa de faz-lo. O que explicaria a nova disposio do Congresso Nacional diante do Executivo?
Como vimos, no incio de 1989 o Congresso se deparou de forma
concreta com o problema da definio de seu papel em relao s MPs, ou
seja, se e em que medida cabia a ele emendar as MPs editadas e se seria
ou no permitida a reedio. Sua resposta foi institucional, isto , procurou
regulamentar a tramitao das MPs. A Resoluo n 1/89 ento aprovada
garantia o poder de emendar, mas permitia a reedio. A possibilidade de
reeditar colocava de imediato uma vantagem estratgica nas mos do Executivo, que no precisava de maioria para aprovar, bastando-lhe negar
quorum e reeditar. Portanto, a Resoluo n 1 se mostrava um instrumento
ineficaz para inibir o uso de MPs. Tornava-se muito atraente para o Executivo prescindir do mais moroso e complexo processo legislativo ordinrio.
Para os congressistas, porm, naquele momento a capacidade de emendar
as MPs editadas parecia suficiente para garantir a participao do Legislativo. Durante o Plano Collor, o Congresso enfrentou politicamente o presidente, mas no foi capaz de estabelecer limites institucionais atuao do
Executivo. Como vimos, a lei complementar para regular o uso das MPs foi

151

capitulo5.fm Page 152 Tuesday, December 11, 2007 3:09 PM

152

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

derrotada. A Resoluo n 1 permanece at hoje como a nica regulamentao do instituto. De acordo com ela, as emendas acatadas pelo relator da
comisso especial formada para apreciar uma MP passam a fazer parte do
projeto de lei de converso (PLV), que vem a ser o substitutivo do Congresso mensagem do Executivo. Assim, a transformao de MP em PLV
pode ser utilizada como um indicador da participao do Congresso no
processo de deciso sobre as MPs, j que o PLV corresponde apresentao de um projeto alternativo. A tabela 43 organiza os dados relativos a
esse aspecto da seguinte maneira: na primeira coluna apresenta a proporo de PLVs em relao ao total de MPs emitidas; a segunda coluna mostra a proporo de PLVs apenas em relao s MPs que foram transformadas em lei, ou seja, que obtiveram do Congresso a aprovao final; nas
duas colunas seguintes so apresentados os totais sobre os quais incidem
os clculos das duas primeiras.

Tab ela 4 3

Proporo de MPs alteradas pelo Congresso (PLVs),


segundo anos e governos, 1988-95
Anos e governos

% PLVs/MPs
emitidas

% PLVs/MPs
transformadas em lei

Total MPs
emitidas

Total MPs
transformadas em lei

1988

15

11

1989

39,7

43,7

93

80

1990

47,0

50,0

17

16

Subtotal Sarney

36,0 (80)

40,2 (43)

125

107

1990

56,5

66,0

76

56

1991

77,7

87,5

1992

66,6

66,7

Subtotal Collor

59,0 (52)

68,6 (47)

88

88

1992

75,0

75,0

1993

48,9

45,0

47

40

1994

14,2

20,9

91

62

Subtotal Itamar

27,4 (39)

35,8 (38)

142

106

1995 (FHC)

12,5 (4)

66,7 (4)

32

Total

36,1 (140)

46,1 (132)

387

286

Fontes: Prodasen; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Merece destaque na tabela a fraca participao do Congresso,


que apresenta PLVs em apenas 36,1% das MPs emitidas. Essa proporo
cresce (46,1%) quando se consideram as MPs que so transformadas em
lei, mas ainda assim no chega metade. A reduzida diferena entre os
totais da primeira e da segunda colunas em apenas oito casos as MPs
que tiveram PLVs apresentados pelo Congresso no se transformaram
em lei denota maior influncia nas MPs que so transformadas em lei.
No decorrer do perodo, porm, grande a variao dessa participao:
de 12,1 a 77,7%, se considerarmos o total de MPs emitidas, e de 20,9 a
87,5%, se considerarmos as MPs que se tornaram leis. Novamente, o
alto ndice de participao, em 1995, nas MPs transformadas em lei deve
ser tomado com cautela, em razo do grande nmero de MPs em tramitao; e, considerando o dado relativo ao total de MPs emitidas, esse o
ano de menor participaco do Congresso.
Tomando por base apenas os anos de maior incidncia de MPs
1989, 1990 e 1994, quando se implementaram planos de estabilizao ,
pode-se detectar uma importante mudana no comportamento do Congresso: a considervel variao de seu grau de participao. No Plano
Collor, esse grau foi superior. No que diz respeito ao Plano Vero, porm,
ainda se verifica um nvel prximo ao da mdia do perodo. no Plano
Real que essa participao se reduz acentuadamente. A anlise mais detalhada das reaes do Congresso ao longo de cada um desses trs anos
evidencia a natureza dessa mudana. Vejamos.
Dada a inexistncia de regulamentao, quando o Congresso foi
convocado extraordinariamente para a apreciao do Plano Vero, sua
ateno estava voltada para a discusso dos procedimentos a serem
adotados. Apesar disso, das nove MPs que faziam parte do pacote original do plano, uma foi devolvida e duas rejeitadas. As outras MPs editadas naquele ms de janeiro foram aprovadas sem modificaes. Como
vimos, havia dvidas sobre os procedimentos de emendas, uma vez que
as regras regimentais vigentes aplicavam-se ao decreto-lei.
O primeiro PLV apareceu apenas no ms de abril, em plena discusso do projeto de resoluo para a regulamentao das MPs. A partir
de ento, o instrumento passou a ser utilizado regular e freqentemente. Excluindo o perodo de janeiro a abril, cerca de 60% das MPs
emitidas em 1989 vieram a ser modificadas, o que significa um aumento
razovel da proporo de 43% (ver tabela 43), a qual se refere ao ano
como um todo. Alm disso, oito MPs foram rejeitadas e quatro encerradas. Assim, o uso freqente das MPs no foi suficiente para alijar totalmente o Congresso da produo legislativa.
Da mesma forma, o Congresso no ficou paralisado diante da enxurrada de propostas apresentadas por Collor em seu primeiro ano de
governo. Das 22 MPs editadas no dia 15 de maro, 19 foram transformadas em lei no prazo constitucionalmente previsto. Destas, 17 foram objeto de PLVs, em quatro dos quais foi aprovado o projeto original, uma

153

capitulo5.fm Page 154 Tuesday, December 11, 2007 3:09 PM

154

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

vez que o PLV correspondente foi rejeitado em plenrio. Durante todo o


governo Collor, o Congresso transformou em PLV cerca de 70% das MPs
que se transformaram em lei.
Tudo isso mostra uma razovel capacidade de resposta do Legislativo. H, porm, diferenas entre os governos Sarney e Collor no que diz
respeito ao tempo de tramitao das MPs que foram transformadas em
PLVs. Como resultado de um padro mais conflituoso da relao entre
Collor e o Congresso, os PLVs tm um perodo mais longo de tramitao
no primeiro ano de governo. Das 28 MPs transformadas em PLVs em
1990, seis levaram entre 60 e 90 dias no Congresso, e 10, mais de 90 dias.
No ano de 1993, ao mesmo tempo que aumenta o tempo de tramitao das MPs no Congresso, comea a diminuir a participao deste na
apreciao das MPs enviadas, situao que se agrava sensivelmente a
partir de 1994. Das 35 MPs transformadas em PLVs de 1993 a 1995, 25 levaram mais de 60 dias no Congresso, e, destas, 20 tramitaram por mais
de 90 dias. Alonga-se o tempo de tramitao das MPs ao mesmo tempo
que diminui a participao do Congresso. Note-se que em 1994, ano do
Plano Real, o Congresso apresenta PLVs para apenas 14,2% do total de
MPs emitidas e para 20,9% das que se transformaram em lei. Esse o
novo padro de relaes entre os dois poderes no que diz respeito s
MPs. Os dados referentes a 1996 mostram a manuteno desse padro:
at outubro foram emitidas 22 novas MPs, havendo 464 reedies.127
De acordo com depoimentos, desde a implementao do Plano
Real a maioria das comisses especiais para apreciao das MPs nem
chega a funcionar.128 Quase sempre as comisses so instaladas apenas
para designar o relator, que passa a conduzir, com ampla autonomia, as
negociaes com o governo. As declaraes do senador Vilson Kleinubing, relator da MP referente aos poderes do Banco Central para fiscalizar e punir dirigentes bancrios, depois que foram descobertas as irregularidades na gesto do Banco Nacional, so um exemplo dessa autonomia. Referindo-se a uma mudana que o governo pretendia ver introduzida em uma das MPs em tramitao e que lhe fora comunicada em
reunio com o ministro da Fazenda e o presidente do Banco Central, declarou: O ideal que essa mudana seja feita na MP do Proer [dado o
assunto a que se refere], mas o relator dela o senador Benito Gama
(PFL-BA), que ainda no foi consultado. Se ele no quiser, haver acrscimo na que estou relatando.129 Ou seja, as decises sobre as modificaes a serem introduzidas deixam de ter lugar no prprio Congresso e
127

O ano de 1988 atpico, pois o que foi classificado como reedio refere-se aos decretosleis remanescentes que, por fora das Disposies Transitrias da Constituio, foram automaticamente transformados em MPs.
128 Depoimentos de parlamentares por ocasio da participao de Argelina Figueiredo em
audincia pblica da Comisso Especial para apreciao de PEC n 2 para regulamentao
de MP, em 23-9-1995.
129 Correio Brasiliense. Braslia, 28-2-1996 (grifo nosso).

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

passam a ser tomadas nos gabinetes ministeriais. Os interlocutores, por


sua vez, deixam de ser os diferentes partidos eventualmente, a oposio e passam a ser os lderes e a burocracia do governo. Isso pe em
dvida a autonomia decisria do Congresso.

Consideraes finais
Cabe retomar aqui a hiptese da delegao de poderes anteriormente considerada. Qual a eficcia da delegao? Ou seja, at que ponto
o uso que vem sendo feito das MPs atende aos interesses do Congresso?
Apesar de no termos respostas conclusivas, nossa avaliao do
atual padro de relaes entre o Executivo e o Legislativo e da possibilidade de o Legislativo, enquanto instituio, vir a ter papel autnomo no
processo de decises sobre polticas pblicas deve levar em conta dois
aspectos. Primeiro, deve considerar a natureza da poltica em questo;
segundo, no pode prescindir da compreenso do processo de aprendizado, por parte dos dois poderes, na utilizao do instrumento criado e
no seu uso estratgico.
Quanto ao primeiro ponto, verifica-se que a natureza da poltica
pode afetar, em graus diversos, interesses polticos e institucionais que
determinam os clculos dos parlamentares.130 Como vimos, as MPs foram
o principal instrumento de formulao de polticas de estabilizao e de
medidas de natureza administrativa e social complementares aos planos
implementados. Essas polticas podem redundar em ganhos generalizados, mas implicam custos certos no presente, sobretudo para grupos especficos. Acarretam, portanto, perdas certas no momento em que so
implementadas, sem garantir ganhos no futuro. Por essa razo, os parlamentares teriam interesse em delegar funo legislativa ao Executivo
nessa rea de poltica pblica, uma vez que no apareceriam como responsveis diretos por medidas impopulares perante suas constituencies.
Por outro lado, se o plano fracassar, os parlamentares no podero ser
responsabilizados individualmente. Do ponto de vista institucional, a delegao nessa rea de poltica tambm poderia interessar: como procastinar eleva os custos do ajuste, o Legislativo no apareceria como empecilho para tomadas de decises que poderiam beneficiar a todos.
Quanto influncia em polticas pblicas, porm, a delegao
pode produzir efeitos negativos sobre a capacidade do Congresso para
perseguir seus objetivos de fortalecimento institucional ou mesmo em
outras reas de polticas pblicas. A delegao em poltica econmica
pode afetar a influncia do Legislativo em outras reas de polticas,
130

No h motivos para crer que razes institucionais no sirvam de base para o clculo
dos parlamentares, mesmo aqueles movidos por interesses individuais e egostas, uma vez
que ningum quer pertencer a uma instituio destituda de poder.

155

capitulo5.fm Page 156 Tuesday, December 11, 2007 3:10 PM

156

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

como as sociais. Pode tambm produzir efeitos negativos sobre a sua capacidade de estabelecer uma agenda alternativa, de propor polticas pelas quais poderia ter crdito direto. Com isso, o Legislativo ver-se-ia reduzido a um papel negativo: simplesmente no constituir um obstculo
ao do Executivo. Verificar-se-ia, assim, um conflito entre os interesses polticos de membros individuais no serem responsabilizados diretamente por medidas prejudiciais a seu eleitorado e seu interesse
institucional a possibilidade de fazer parte de uma instituio com
maior capacidade e maior autonomia decisrias.
O segundo ponto refere-se interao entre os dois poderes ao
longo do perodo, o que procuramos resgatar aqui. Durante a Constituinte, a preocupao em assegurar um processo decisrio gil e livre de
obstculos levou os constituintes a conceder uma carta branca ao Executivo ao institurem as MPs. Tentativas posteriores de regulamentao
do novo instrumento legislativo ocorreram em conjunturas de intenso
conflito poltico, sob condies econmicas adversas e com diferentes
graus de convergncia de opinies e interesses entre Executivo e Legislativo, o que levou ao seu insucesso no que diz respeito ao estabelecimento de limites institucionais atuao do Executivo. Este acumulou
assim vantagens estratgicas. Porm, a extenso dos prazos de tramitao no pode ser vista apenas como resultado de uma estratgia unilateral do Executivo. O perodo Collor indica que, havendo oposio sistemtica da maioria, esse recurso tem alcance limitado. A tramitao alongada
das MPs, sem que o Congresso sequer inicie a apreciao da maioria delas, indica a fraca resistncia poltica s iniciativas presidenciais. Dito de
maneira afirmativa, a reao do Congresso ao uso ampliado da prerrogativa tende a ocorrer em funo de conflitos de natureza poltico-partidria. O Congresso ainda no encontrou soluo institucional capaz de limitar o uso da prerrogativa presidencial de editar decretos com fora de lei
no ato de sua publicao. E, ao que tudo indica, no devero ser grandes
as suas chances de sucesso nesse sentido se as circunstncias se mostrarem altamente favorveis ao Executivo.

Captulo6.fm Page 157 Wednesday, December 5, 2007 11:50 AM

As medidas provisrias e o papel do


Congresso na aprovao dos planos
Vero e Collor

poltico brasileiro, segundo as anlises correntes, no ofereceria as condies necessrias para deslanchar e sustentar politicamente planos de estabilizao econmica. A incapacidade do
pas para debelar a inflao teria sua origem no sistema poltico. A crise
brasileira seria antes poltica do que econmica. O fracasso das sucessivas tentativas de combate inflao deveria ser creditado ao exacerbado consociativismo do sistema poltico, que combina alta fragmentao
partidria e fraca disciplina dos partidos na arena parlamentar num sistema voltado mais para o veto que para a tomada de decises.131 Alm disso, o federalismo e os interesses localizados que, conseqentemente, se
vem representados no Congresso impedem a adoo de polticas de mbito nacional.132 Assim, seria impossvel supor que planos de estabilizao lanados pelo Executivo pudessem contar com apoio poltico-partidrio no Congresso.
A seguir apresentamos dois estudos de caso sobre a apreciao dos
planos Vero e Collor, ambos malsucedidos. Nosso primeiro objetivo
questionar o acerto das interpretaes que relacionam os possveis obstculos criados pelo sistema poltico brasileiro com o destino desses planos. O
destino do Plano Real, por si s, questiona o acerto dessas interpretaes.
As anlises da apreciao congressual dos planos Vero e Collor
mostram que o sistema poltico brasileiro que emerge da Constituio
de 1988 fornece ao Executivo uma arma deveras poderosa, a medida
provisria. Por meio da edio de medidas provisrias, o Executivo altera unilateralmente o status quo, pondo os parlamentares diante de um
fato consumado que, em certas circunstncias, torna praticamente im131
132

SISTEMA

Para uma sntese dessas anlises, ver Lamounier, 1994.


Ver Abrucio, 1995; e Samuels & Abrucio, 1997.

Captulo6.fm Page 158 Wednesday, December 5, 2007 11:50 AM

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possvel a rejeio de tais medidas. Em vrias oportunidades, os parlamentares entenderam que a rejeio do plano seria o mesmo que mergulhar o pas no caos. Em outras palavras, ao apreciar medidas provisrias, os parlamentares no as comparam com o status quo anterior sua
edio, e sim com a situao que decorreria de sua rejeio. Para dar
apenas um exemplo ao qual retornaremos adiante: a Medida Provisria n 168, que estabeleceu o limite para saques na caderneta de poupana, foi apreciada pelo plenrio quase um ms aps ter sido implementada. O Executivo conta assim com uma arma poderosa para compelir os congressistas cooperao.
O processo de tomada de decises relativas a esses dois planos
mostra o amplo uso de prerrogativas regimentais que garantem aos lderes partidrios o controle sobre a discusso e a votao das matrias em
pauta. A atuao dos lderes neutraliza a importncia dos vnculos particularistas que unem os parlamentares s suas bases eleitorais. A participao do plenrio foi bastante reduzida na definio dos rumos dos planos. Individualmente, um parlamentar tem poucas oportunidades para intervir nas decises. Dada a distribuio dos direitos parlamentares a seu
favor, os lderes polticos controlam a agenda dos trabalhos, definindo o
que quais emendas , quando e por que mtodo simblico ou nominal se vota. So capazes, portanto, de proteger a unidade e o interesse
geral do partido contra as tentaes dos parlamentares de garantir ganhos eleitorais de curto prazo.
Ao reconstituir as negociaes envolvidas na aprovao do Plano
Vero, acompanhamos a definio de aspectos centrais do sistema poltico que emergiu aps a promulgao da nova Constituio. No demais lembrar que, quando da edio do plano, a Constituio de 1988 tinha poucos meses de existncia. Importantes decises institucionais estavam pendentes, sobretudo as relativas s medidas provisrias. Questes como o recurso, pelo Executivo, a tais medidas, a apreciao das
mesmas e as conseqncias de sua perda de eficcia aguardavam deciso. Em todas essas decises, o Congresso Nacional procurou evitar o
confronto institucional e buscou solues negociadas.
A anlise detida e circunstanciada do processo de apreciao e
aprovao dos planos Vero e Collor revela um quadro mais complexo
do que aquele normalmente encontrado na crnica poltica. As medidas
que compunham o pacote original desses planos foram, em geral, aprovadas com pequenas modificaes. No se observou um processo de vetos emanados de grupos de interesse regionais ou clientelsticos
poderosos. Lderes partidrios comandaram negociaes polticas cujos
acordos foram respaldados por bancadas disciplinadas. Dificilmente poder-se-ia atribuir o fracasso desses planos interveno do Congresso
Nacional.

Captulo6.fm Page 159 Wednesday, December 5, 2007 11:50 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Plano Vero
Em fins de 1988, ante o recrudescimento da inflao, a crnica poltica diria descrevia a intensa movimentao do ministro Malson da
Nbrega com vistas elaborao de um novo plano de combate inflao. Malson busca apoio e conselhos junto a economistas de peso, como
Mario Henrique Simonsen, e empresrios. No h meno a consultas e
muito menos a negociaes com lideranas polticas. O processo de gestao e maturao do plano transcorre livre de injunes polticas.
poca, como se sabe, as relaes entre o presidente Sarney e o
PMDB, partido com maior representao no Congresso Nacional, estavam
longe de ser amistosas. Membros do partido continuavam a manter posies ministeriais, embora o partido no mais se declarasse comprometido em apoiar o governo. Este, no entanto, no podia desconsiderar o
PMDB, que em janeiro de 1989 controlava cerca de 40% das cadeiras da
Cmara dos Deputados. Por outro lado, a hiperinflao pairava como
ameaa realizao das eleies presidenciais marcadas para o final do
ano, as primeiras eleies diretas em 30 anos. Fiador da transio e postulando a presidncia, o PMDB tinha razes de sobra para cooperar com
o governo a fim de evitar o mal maior.
Com a promulgao do plano, a redefinio das relaes entre o governo Sarney e o PMDB envolveria aspectos pendentes do recm-criado
quadro institucional. Sarney editara os planos Cruzado e Bresser por meio
da edio de decretos-lei herdados do quadro institucional criado sob a ditadura. O Plano Vero seria lanado por meio de medidas provisrias, s
quais o presidente j havia recorrido nos meses anteriores, sem que o
Congresso Nacional providenciasse a adaptao de seu regimento aos novos tempos. Trs pontos aguardavam definio.
O primeiro deles dizia respeito admissibilidade da MP, isto , ao
atendimento, por parte do Executivo, do preceito constitucional de urgncia e relevncia. Como a Constituio no define critrios objetivos
para o uso do recurso, a iniciativa do Executivo no podia ser tolhida.
Cabe ao Executivo julgar e esse julgamento , obviamente, subjetivo
se a situao comporta ou no o recurso ao instituto, isto , se os requisitos de urgncia e relevncia so atendidos. Analogamente, no entanto, uma vez que a MP enviada ao Congresso Nacional, cabe a este
julgar, tambm de acordo com critrios subjetivos, se foi ou no atendido o preceito constitucional. Assim como o Executivo no pode ter sua
iniciativa tolhida por qualquer outro poder, a admissibilidade da MP
deciso de competncia exclusiva do Legislativo. Portanto, no cabe recurso do Executivo ao Judicirio, caso o Legislativo negue admisso a
uma MP. Editado o plano, o Legislativo teria que definir os critrios de
admissibilidade das medidas provisrias, julgando o seu atendimento do
requisito constitucional expresso no art. 62 da Constituio.

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O segundo ponto que pedia regulamentao dizia respeito possibilidade de os congressistas emendarem as medidas editadas. O Regimento Comum do Congresso Nacional regulamentava a tramitao de decretos-lei, e estes no admitiam emendas. No entanto, de acordo com a
Constituio, as MPs so parte do processo legislativo ordinrio e, portanto, passveis de transformao pelo Congresso Nacional. Essa pendncia precisava ser decidida para que se desse incio apreciao do plano.
O terceiro ponto a pedir definio referia-se s conseqncias da
perda de eficcia da medida. A principal diferena institucional entre o
decreto-lei e a medida provisria reside justamente na inverso das conseqncias do decurso de prazo. No caso do decreto-lei, findo o prazo
previsto para sua apreciao, ele aprovado; j a medida provisria
perde sua eficcia. No entanto, a Constituio omissa quanto possibilidade de reedio, e o ponto, por paradoxal que parea, no foi discutido nem nos debates constitucionais nem ao longo da apreciao do
Plano Vero, s vindo tona diante do fato consumado: o Executivo reedita uma medida provisria que perde eficcia, na falta de um acordo
que levasse sua aprovao.
Na anlise do Plano Vero, optamos por uma apresentao que
segue cronologicamente a apreciao do plano. As questes analticas e
substantivas so abordadas medida que aparecem na prpria agenda
decisria.

A apreciao do Plano Vero


O Plano Vero foi anunciado pelo presidente em cadeia nacional
de rdio e televiso na noite de 16 de janeiro de 1989. No mesmo dia, o
presidente assinou e enviou ao Congresso Nacional, ento em recesso,
nove medidas provisrias. Posteriormente, sete novas medidas provisrias foram editadas com correes de curso e complementos s medidas
iniciais. Uma das medidas iniciais, como dissemos, foi reeditada. A tabela 44 rene as informaes bsicas sobre essas medidas provisrias.
As primeiras reaes do CN no foram favorveis ao governo. Pelos discursos pronunciados em plenrio, verifica-se que muitos congressistas questionaram a relevncia e urgncia de algumas medidas provisrias. Para muitos, as medidas que no integravam o centro do plano
deveriam ter sido enviadas na forma de legislao ordinria e, portanto,
rejeitadas e/ou devolvidas ao Executivo. Como mostra a tabela 44, uma
das medidas provisrias foi prontamente devolvida pelo presidente em
exerccio do Congresso Nacional quando este ainda se encontrava em
recesso. A medida exonerava os funcionrios pblicos da administrao
federal admitidos sem concurso pblico e que no tivessem obtido estabilidade em funo do art. 19 das Disposies Transitrias da Constitui-

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o de 1988. Isto , os funcionrios pblicos federais contratados sem


concurso pelo prprio presidente Sarney.133
O motivo alegado para devolver a Medida Provisria n 33 foi que
a medida, por ser um ato administrativo, e no legislativo, era de competncia exclusiva do Executivo.134 A relevncia e a urgncia da medida
no foram questionadas, e sim a competncia do Legislativo para praticar atos administrativos. O Congresso Nacional no assumiu a responsabilidade pelas demisses. Sarney editou novo decreto bem mais brando
que o inicial: em vez das 90 mil demisses pretendidas inicialmente, o
decreto alcanava apenas 16 altos funcionrios.135
No dia 24 de janeiro, resolve-se a primeira pendncia institucional.
Acordo de lideranas define que os parlamentares podero apresentar
emendas supressivas s medidas provisrias. Isto , o texto original no
poderia ser propriamente modificado. A soluo foi apoiada, fundamentalmente, por PDS, PFL, PMDB e PDT, enquanto PTB, PSDB e PT defenderam
que as medidas provisrias poderiam ser emendadas.136 Com essa deciso,
o Congresso Nacional cerceou significativamente sua capacidade de intervir e modificar o plano. Ainda assim, poderia vir a comprometer o plano se,
por exemplo, por meio dos destaques supressivos, salvasse da extino um
nmero grande de empresas e autarquias pblicas.
Definidos os parmetros a reger o processo de tramitao das MPs,
o Congresso iniciou o processo de apreciao e votao das mesmas. A estratgia inicial do governo foi no negociar modificaes no plano, sob pretexto de que qualquer alterao, por pequena que fosse, comprometeria
sua coerncia interna e, portanto, seria o mesmo que sua rejeio integral.
O governo sai derrotado em seu primeiro teste com a rejeio,
pelo Senado, da Medida Provisria n 25, que dispe sobre a sucesso
de empresas estatais, no caso de sua dissoluo ou extino. O PMDB
libera a bancada, que na Cmara se divide praticamente ao meio, garantindo assim a aprovao da MP por pequena margem. No Senado, no entanto, o PMDB se junta oposio e a rejeita.
O PMDB enviava um sinal claro ao governo. A aprovao do plano
dependia de negociaes. O sinal foi enviado em uma medida lateral
que regulamentava uma possibilidade, o tratamento a ser dispensado a
empresas pblicas extintas ou dissolvidas. Quando muito, o plano fora
arranhado, mas no derrotado. O PMDB, assim, forava o governo a rever sua estratgia.
133

Na realidade, inicialmente o governo editara um decreto administrativo de igual teor,


depois revogado e substitudo pela medida provisria. Isto , o Executivo procurou passar
ao Congresso Nacional a responsabilidade pela aprovao de uma medida altamente impopular. Ver Veja, 22 fev. 1989. p. 87.
134 Ver mensagem CN/01 de 20-1-1989; DCN, 25-1-1989. (Sesso Conjunta, p. 52.)
135 Veja, 25-jan.-1989. p. 23.
136 Para o requerimento e a deciso da Mesa, ver DCN, 26-1-1989. (Sesso Conjunta, p. 89.)

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Tab ela 4 4

Medidas provisrias do Plano Vero, janeiro de 1989


Dias no
CN

Resultado
votao

Mtodo
votao

Extino empresas estatais

11

Aprov. CD Rej. SF

Nominal

Privatizao estatais

30

Rejeitada

Nominal

MP

Assunto

11- MP n 25
12- MP n 26

Nominal

13- MP n 27

Extino rgos administrao federal

30

TNJR

14- MP n 28

Extino autarquias

30

TNJR

Nominal

15- MP n 29

Reorganizao Presidncia da Repblica


e ministrios

30

Reeditada

16- MP n 30

Adm. financ. previdncia:


Transf. para o Ministrio da Fazenda

30

Revogada

17- MP n 31

Veda acmulo remunerao rgos colegiados

30

TNJR

Nominal

18- MP n 32

Institui cruzado novo


e congelamento preos e salrios

16

TNJR

Nominal

19- MP n 33

Dispensa servidores pblicos

19

Devolvida

10- MP n 34

Extino e criao de rgos

28

TNJR

Simblica

11- MP n 35

Cheques em cruzados

20

TNJR

Nominal

12- MP n 37

Previdncia e reajustes de salrios


(altera MPs n 30 e n 32)

32

TNJR

Simblica

13- MP n 38

Regulamenta cruzado novo

34

TNJR

Simblica

14- MP n 39

Reorganizao Presidncia da Repblica


e ministrios

29

TNJR

Simblica

15- MP n 40

Normas e execuo do cruzado novo

22

TNJR

Simblica

16- MP n 41

Cria Secretaria da Cincia e Tecnologia

12

TNJR

Simblica

17- MP n 44

Normas compl. execuo cruzado novo

33

TNJR

Simblica

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1
Transformada em lei.

Governo e PMDB passam a negociar, e a aprovao da Medida


Provisria n 32, o corao do Plano Vero, resulta de um acordo, expresso
na publicao de uma nova medida provisria, a de nmero 37. Esta se
compe de duas partes. A primeira revoga a Medida Provisria n 30,
que transferira para o Ministrio da Fazenda a administrao financeira
da Previdncia Social e fora condenada por parlamentares de vrios partidos, inclusive de direita. A segunda parte altera o artigo relativo a reajustes salariais contidos na Medida Provisria n 32. A alterao busca

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proteger os salrios das camadas de mais baixa renda da populao contra perdas decorrentes das modificaes introduzidas pelo plano.137
O acordo governo-PMDB se concretiza momentos antes de Sarney deixar o pas em viagem oficial. O deputado Ulisses Guimares, que
negociara com Sarney em nome do PMDB, assume a presidncia da Repblica e, nessa condio, leva a nova medida provisria ao CN quando
este j havia iniciado a discusso da MP n 32. A discusso interrompida para que se proceda leitura da MP que alterava a que seria votada.138 O acordo respaldado pelos plenrios da Cmara e do Senado,
que, alm de aprovarem disciplinadamente a Medida Provisria n 32,
rejeitam 62 destaques ressalvados para votao em separado em montonas votaes simblicas.139
Essa votao anuncia o que viria a ser o padro nas votaes seguintes. Acordos entre o governo e as lideranas so fechados ltima
hora, muitas vezes quando o plenrio se prepara para votar. O plenrio
referenda esses acordos, que incluem a seleo das emendas a serem
consideradas para aprovao, com base no comportamento disciplinado
das bancadas, que seguem as orientaes de seus lderes.
O acordo entre o governo e o PMDB que levou aprovao da
MP n 32 e edio da MP n 37 revela uma soluo peculiar: o prprio governo emendou a medida que promulgara atendendo a um reclamo do partido majoritrio no Congresso Nacional. interessante notar, ainda, que se
aprovou uma medida provisria que j fora modificada. Tinha incio, assim,
a prtica de alterar uma MP por meio da edio de uma nova.
O episdio tambm mostra que as medidas provisrias podem vir a
ser utilizadas pelos prprios congressistas, que solicitam sua edio ao
Executivo. Legislao extraordinria no uma arma exclusiva do Executivo, mas tambm da maioria do Congresso.
As correes no plano obtidas pelo PMDB correspondiam a algumas de suas principais reivindicaes.140 Essas alteraes contaram com
apoio dos demais partidos de oposio, e dificilmente poder-se-ia consider-las destinadas defesa de interesses de clientelas identificadas exclusivamente com o PMDB.
Aprovada a Medida Provisria n 32 e passado o Carnaval, as negociaes so retomadas e, conforme noticia O Estado de S. Paulo, o grupo
ulissista do PMDB decide obstruir (negando quorum) a votao das medidas provisrias ainda por aprovar enquanto o governo no revisse sua deciso de extinguir os ministrios de Cincia e Tecnologia e da Reforma
137

Para os detalhes das negociaes, ver Veja, 1 fev. 1989.


A leitura foi feita por liberalidade da Mesa, isto , com base numa deciso no-regimental. Em outras palavras, oficialmente o CN desconhecia a publicao da MP n 37. Ver
DCN, 28-1-1989. (Sesso Conjunta.)
139 Dezoito foram votados individualmente, e 44 em bloco.
140 Ver, por exemplo, os discursos dos lderes do partido no Senado, Ronan Tito, e na Cmara, Ibsen Pinheiro, publicados no DCN, 28-1-1989. (Sesso Conjunta, p. 210 e 213.)
138

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Agrria. O ministro Malson da Nbrega no aceita a condio imposta


para votar as ltimas medidas provisrias do Plano Vero.141 A se fiar no
noticirio, governo e PMDB caminham para o confronto. O prazo constitucional de validade das MPs do Plano Vero aproxima-se de seu final, estreitando a margem de manobra deixada a ambas as partes. Aparentemente, a perda da validade das medidas por votar usada como um
trunfo pelos dois lados. Governo e PMDB entram em rota de coliso.
Ainda assim, a questo da reedio ou mesmo do significado da perda de
eficcia no discutidos publicamente.
Os dias vo passando e, apesar da presena de parlamentares em
plenrio, as votaes vo sendo proteladas. Alguns deles aproveitam a
oportunidade para reclamar contra sua alienao das decises. significativo, por exemplo, o discurso do deputado rico Pegoraro (PFL-RS):

Estamos aqui convocados pela Mesa do Congresso Nacional, espera de que haja acordo entre os muitos lderes dos diversos partidos que compem o Congresso Nacional, para exercitarmos o voto da aprovao ou desaprovao das medidas adotadas
no chamado Plano Vero do governo federal (...). Na verdade,
senhor presidente, senhores deputados, senhores senadores, estamos aqui como um rebanho, sem saber bem como as coisas esto
se decidindo.142

As votaes, aps sucessivos adiamentos, so retomadas apenas


no dia 14, ltimo dia de eficcia das medidas provisrias. A primeira a
ser votada a de nmero 26, que, de acordo com sua ementa, trata da
privatizao das empresas estatais. Graas a acordo unnime de lideranas, essa MP foi rejeitada por unanimidade.143 A rejeio no se deveu a uma oposio substantiva privatizao. O PFL, por exemplo, votou pela rejeio aps esclarecer que a medida conferia um poder muito
amplo ao Executivo.144
A seguir, votou-se a Medida Provisria n 27, que extinguia 13 rgos da administrao federal direta. A medida foi aprovada, e, posteriormente, cinco emendas supressivas ressalvadas para votao em separado foram rejeitadas por votao simblica. O nico destaque votado
nominalmente foi apresentado pelo lder do PTB, deputado Gastoni
Righi, que pretendia preservar a Superintendncia da Marinha Mercante
141

O Estado de S. Paulo, 3 e 10-2-1989.


Os deputados Hermes Zanetti (PDS-RS), Ruy Nedel (PMDB-RS) e Asdrbal Bentes
(PMDB-PA) fazem pronunciamentos com o mesmo teor. Ver DCN, 11-2-1989. p. 302.
143 O acordo entre os lderes j havia sido anunciado em O Estado de S. Paulo de 9 de fevereiro.
144 DCN, 14-2-1989. p. 402.
142

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(Sunamam). A tentativa de Righi de salvar a Sunaman malogrou, apesar


do apoio macio de seu partido e dos partidos de esquerda.
No mesmo dia, autarquias e fundaes pblicas federais so extintas com a aprovao da Medida Provisria n 28. A aprovao, como
praxe, ressalva 18 destaques, um para cada um dos rgos extintos. Apenas uma das emendas ressalvadas aprovada: a emenda apresentada pelo
ento lder do PFL, Jos Loureno, que preservou a Sudesul. No houve votao nominal para esta ou qualquer outra das emendas apresentadas em
ambas as casas.
O Congresso Nacional no se opunha extino de todo e qualquer rgo da administrao pblica. Vrios rgos foram extintos, alguns por meio de votaes nominais especficas. O conflito em torno da
Medida Provisria n 29, portanto, no um conflito envolvendo a defesa de um rgo pblico qualquer. O centro da celeuma a extino
dos ministrios da Reforma Agrria e da Cincia e Tecnologia, com suas
conseqncias para o programa de reforma agrria e para a poltica nacional de informtica. A falta de acordo leva ao esvaziamento do plenrio, de modo que a medida provisria, esgotado o prazo constitucional
para sua validade, perde a eficcia.
No dia seguinte, o Executivo reedita a Medida Provisria n 29,
que toma ento o nmero 39. A Medida Provisria n 39 atende, ao menos em parte, os reclamos dos congressistas, criando no Ministrio da
Agricultura uma Secretaria Especial da Reforma Agrria. Trata-se, por
certo, de uma concesso do Executivo ao Legislativo. Embora as duas
medidas no sejam idnticas, a exposio de motivos que acompanha a
nova medida no esconde que sua edio se deveu perda de eficcia
da Medida Provisria n 29. Cria-se, portanto, um problema institucional.
Cabia ao Congresso Nacional decidir se aceitava ou no a reedio de
uma medida provisria.
O parecer da comisso especial constituda pelo presidente do Congresso Nacional, senador Nlson Carneiro (PMDB-RJ), para deliberar sobre o tema admite a reedio de uma medida provisria, sustentando que
a perda de eficcia no o mesmo que rejeio tcita. O CN afasta assim
a possibilidade de um conflito institucional entre os poderes Legislativo e
Executivo.
O processo de votao retomado, e as Medidas Provisrias n 37
e n 38 so aprovadas com base em acordos costurados da maneira
usual, alguns deles em meio suspenso da sesso. Em meados de
maro, restava por votar a Medida Provisria n 39, cujo prazo de validade se aproximava do final. O contencioso envolvendo o Ministrio da
Cincia e Tecnologia foi resolvido por meio da edio da Medida Provisria n 41, que criava a Secretaria Especial de Cincia e Tecnologia. A pendncia relativa reforma agrria continuava, no entanto, sem soluo.
No dia 15 de maro, a inexistncia de acordo sobre o tema leva ao
encerramento da sesso por falta de quorum sem que se votem os vetos

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presidenciais ao oramento, o primeiro elaborado sob as novas regras


constitucionais e significativamente vetado pelo Executivo para cortar
despesas como medida acessria ao plano. Alm do oramento, os lderes do PSDB e do PDC afirmam que a falta de uma soluo para o problema do financiamento agrcola emperrava as negociaes.145
Derrubada a sesso do dia 15, nova sesso convocada para a
manh seguinte, prazo final de vigncia da MP n 39. Pela manh, novamente, a falta de quorum derruba a sesso ante um pedido de votao
nominal. Sesso extraordinria convocada para a noite. A Medida Provisria n 39 aprovada por voto simblico. O PDT pede verificao de
votao. Inicia-se, ento, um intenso processo de negociao pelo qual
se chega a um acordo sobre a questo.
As negociaes que tm lugar so amostras vivas e contundentes
do papel dos lderes e do uso estratgico de seus direitos regimentais visando a neutralizar os interesses imediatos de membros da bancada. Os
lderes tm como firmar acordos em nome de suas bancadas e faz-los
valer em plenrio. Nesse aspecto, essencial o controle sobre a apresentao de requerimentos para votaes nominais. Os debates que reproduzimos a seguir falam por si.
O pronunciamento do deputado Ibsen Pinheiro ento lder do
PMDB aps o pedido de votao nominal do PDT esclarece a trama
das negociaes polticas envolvendo a aprovao da Medida Provisria n 39, com rejeio do art. 7 e a rejeio futura do Decreto-lei n 2.363,
que dissolvera o Incra.146

Caminha como soluo majoritria, dentro desta Casa, a


idia de que, aprovando-se a Medida Provisria n 39, a seguir encaminha-se pela apreciao antecipada do Decreto-lei n 2.363, j
que seu prazo final, se no me engano, junho. O PMDB no tem,
neste momento, condies de antecipar seu voto nesta matria
[Decreto-lei n 2.363]. Bancada grande, precisa de tempo, da compreenso de seus pares, para o exame da matria. uma atitude
de responsabilidade que, eu suponho, tem a compreenso de todos. No entanto, nossa sensibilidade existe para a compreenso
da urgncia da matria. Estamos convencidos de que se a Casa,
pelas suas lideranas majoritrias, afirmar a rejeio, o PMDB no
ser obstculo. De qualquer forma, pelo uso dos procedimentos
regimentais, a rejeio estar assegurada.147
145

DCN, 16-2-1989. p. 717-8; DCN, 16-3-1989. p. 718.


Em funo do art. 25, 1, inciso I das Disposies Transitrias da Constituio de 1988, os
decretos-lei editados at 2-9-1988 e no apreciados pelo Congresso Nacional deveriam ser
apreciados at 180 dias aps a promulgao da Constituio.
147 DCN, 17-3-1989. (Sesso Conjunta, p. 766.)
146

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Enquanto o PTB, por meio de seu lder, o deputado Gastone Righi,


passa a apoiar o pedido de verificao de votao do PDT, o lder do PFL
esclarece que o partido tinha interesse em ultimar um acordo por ter
profundo interesse em votar hoje a matria oramentria que a
est, pois o governo est praticamente parado, sem poder movimentar recursos. Temos interesse imenso em votar a Medida Provisria n 39, pois sem ela no haver nem mesmo quem assine
atos relativos administrao das regies mais pobres, como a do
Nordeste, que hoje est sujeita seca. Nenhum recurso poder
ser distribudo em benefcio dessas populaes, porque no haver, se no votarmos essa medida provisria, nenhuma possibilidade de consignao de recursos para essa rea. Em razo de
esse acordo no ter podido ser realizado, o PFL reserva o direito
de reanalisar sua posio, tendo em vista todas as matrias trazidas a este plenrio, em conseqncia do acordo de hoje.148
A seguir, a vez de o lder do PCB pronunciar-se, aceitando o
acordo proposto pelo PMDB, explicitando, de forma didtica, por que a
rejeio do Decreto-lei n 2.363 estaria assegurada pelo uso dos procedimentos regimentais:
Senhor presidente, senhores congressistas, evidentemente,
avanamos muito. Como temos palavra, acreditamos na palavra do
Lder do PMDB. (...) Quando Sua Excelncia afirma que, mesmo estando contrrio matria, no pedir verificao [de votao], acreditamos em sua palavra. Por conseqncia, acreditamos que esse
pedido de verificao, nessa altura, desserve aos interesses daqueles que querem reabilitar o Incra e desserve aos interesses nacionais.149
Diante desses desdobramentos, o lder do PCdoB solicita, em nome
dos lderes partidrios, a suspenso da sesso por 10 minutos para que se
pudesse fazer um acerto final e, eventualmente, viabilizar a votao de
que estamos tratando nesse instante.150
A sesso suspensa por 40 minutos. Ao ser reaberta, cabe a Ibsen Pinheiro explicar o acordo firmado entre os lderes visando, segundo
ele, a compatibilizar todos os interesses polticos e o das comunidades
envolvidas:
148

DCN, 17-3-1989. (Sesso Conjunta, 767.)


Ibid. (grifos nossos).
150 Ibid.
149

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Queremos que na aprovao da Medida Provisria n 39 se


preserve a possibilidade da manuteno das estruturas administrativas da reforma agrria, no entendimento das lideranas dos trabalhadores rurais. Queremos aprovar tambm a Medida Provisria n 39
para garantir o acordo da cincia e tecnologia. Queremos aprovar,
hoje ainda, a lei oramentria que complementa um acordo da maior
importncia para o pas. Isso obrigou todos ns a examinar um conjunto de questes que envolvem tambm o Decreto-lei n 2.363, que
extinguiu o Incra e introduziu alteraes na lei que fundamenta as
desapropriaes. Entendemos todos que essas questes devem ser
resolvidas conjuntamente. A aprovao da Medida Provisria n 39,
isoladamente, no resolveria o problema. Ento, por partes, concordamos em aprovar essa medida, exceto o seu art. 7, caput, que ser
rejeitado por destaque. Concordamos em aprovar a Medida Provisria n 41, que complementa a 39. Todos ns, lderes, concordamos colocar a voto, dia 28, tera-feira, depois da Semana Santa, o Decreto-lei
n 2.363. H um acordo de todas as lideranas, exceto a do PMDB,
que no antecipou seu voto. Todas as demais lideranas presentes
anteciparam seu voto contrrio ao Decreto-lei n 2.363. O PMDB entendeu necessrio houvesse tempo para ouvir sua bancada, seus
vice-lderes, seus coordenadores, os companheiros vinculados matria, para que possamos anunciar nossa posio. Senhor presidente,
como esse um acordo de que participam todos os partidos, o PMDB
tambm se comprometeu a que, havendo a rejeio pelos demais
partidos, ele no ser obstculo, isto , no pedir verificao de votao, e a rejeio [do Decreto lei n 2.363] estar assegurada.151
Em seguida, todos os lderes se manifestam, reafirmando os termos
empregados por Ibsen Pinheiro. Inclusive o lder do PDC, que afirma:
Hoje, em nome de todas as lideranas, tivemos a oportunidade de estar com o ministro da Fazenda e obtivemos de Sua Excelncia a certeza e o compromisso de que, no dia 29 de maro,
ser enviada ao Conselho Monetrio Nacional uma proposta de
soluo dos problemas que afligem a agricultura, ou seja, aquilo
que diz respeito aos juros.152
A exceo fica para o lder do PTB, Gastone Righi, que se manifesta contrariamente ao acordo e mantm seu pedido de verificao de
votao. Righi justifica sua posio em termos doutrinrios, alegando
151
152

DCN, 17-3-1989. (Sesso Conjunta, p. 767.)


Ibid., p. 768.

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que a extino desses rgos implica reduzir a importncia da reforma


agrria e da poltica de cincia e tecnologia. Righi apoiado pelas galerias repletas de trabalhadores e lideranas rurais mobilizados pelos partidos de esquerda.153
Mantido o pedido de verificao de quorum, inicia-se a votao nominal. Diversos lderes procuram demover Righi. Outros alertam as galerias para os efeitos do pedido de Righi. Por exemplo, o lder do PCdoB,
Haroldo Lima, vem ao microfone para esclarecer:
Com essa proposta do deputado Gastone Righi, a reforma
agrria est mais condenada do que estava. preciso que os companheiros da Contag, que esto a em cima, saibam que no foi o PTB,
mas o PCdoB, foi o PT, foi o PCB, enfim, os partidos que esto participando desse acordo que batalharam sempre pela reforma agrria.
Agora os companheiros esto aplaudindo aqueles que sempre foram
adversrios da reforma agrria no Brasil (...). falso dizer, como o deputado Gastone Righi disse, que sem esse acordo o decreto-lei ser
abolido de qualquer maneira. No o ser porque o acordo previa,
com partidos como o PFL participando, fosse votada aqui a Medida
Provisria n 39, e votar-se-ia tambm por abolir o Decreto-lei n 2.363.
No entanto, se no votarmos essa Medida Provisria n 39, ele no
votar por abolir o Decreto-lei n 2.363.154
Gastone Righi, aps insistentes pedidos, acaba cedendo e retira o
pedido de verificao de votao. Vigora, assim, a aprovao por votao
simblica previamente obtida. Seguem-se a votao no Senado, a aprovao da emenda supressiva ao art. 7 e a rejeio das demais emendas, todas levadas a cabo por votao simblica.155
Tais debates mostram o papel fundamental desempenhado pelos
lderes partidrios e a capacidade destes para firmar acordos em nome
de suas bancadas. Os acordos aqui reproduzidos envolveram uma teia
complexa de trocas em que se levaram a cabo concesses e compromissos em torno de apoios futuros. O PFL negociou seu apoio rejeio do
Decreto-lei n 2.363 em troca da aprovao imediata da Medida Provisria n 39 e da votao da lei oramentria. As esquerdas abriram mo de
sua reivindicao imediata aceitando as garantias oferecidas de que o
Incra seria preservado, votando sob os apupos das galerias que haviam
mobilizado. O PMDB empenhou sua palavra e apareceu como o fiador do
acordo.
153

DCN, 17-3-1989. (Sesso Conjunta, p. 769.)


Ibid., 770.
155 O Decreto-lei n 2.363 foi rejeitado sem votao nominal em 29 de maro de 1989. O
acordo foi cumprido.
154

169

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170

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

As negociaes tambm indicam que o Congresso participa na


determinao das polticas pblicas adotadas com o Plano Vero. Com o
passar do tempo, na realidade, a agenda se vai tornando mais complexa.
Questes como a redefinio das bases de financiamento da agricultura,
a aprovao do prprio oramento, assim como a poltica de informtica
e da reforma agrria se misturam e so negociadas em bloco.
Resolvidas essas pendncias relativas Medida Provisria n 39, a
tramitao das medidas relativas ao Plano Vero chegam, praticamente,
ao final. Nos dias seguintes, o Congresso Nacional aprova, sem grandes
debates ou problemas, as medidas provisrias n 41, que cria o Conselho
Nacional de Informtica (Conin), e n 40, que estabelece normas complementares execuo da Lei n 7.730, resultante da aprovao da Medida
Provisria n 32. A participao do Congresso Nacional na definio dos
rumos do plano reconhecida na exposio de motivos da Medida Provisria n 40, assinada pelo ministro Malson da Nbrega:
No transcorrer do Programa de Estabilizao Econmica de
que trata a Lei n 7.730, de 31-1-1989, vm sendo editadas normas
complementares visando regulamentao de situaes complementares que foram identificadas posteriormente ao incio da execuo do programa ou, ainda, que decorreram do prprio ineditismo das medidas adotadas. Muitas dessas normas resultaram da
dinmica poltica, na qual se incluram entendimentos do governo
de Vossa Excelncia com o Congresso Nacional.
No decorrer das negociaes que envolveram a apreciao do Plano
Vero, os membros do Congresso Nacional, representados fundamentalmente pelo PMDB, optaram por uma estratgia de compromisso. As primeiras reaes so um pouco mais radicais do que as que vieram a prevalecer.
Rapidamente, o PMDB evoluiu para uma posio, de acordo com a caracterizao oferecida por seus prprios lderes, responsvel, em que o compromisso com a governabilidade falou mais alto.
A reconstituio dos eventos mostra que as negociaes foram levadas a cabo pelas lideranas partidrias com escassa participao do
plenrio. Inicialmente, ao que tudo indica, as negociaes envolveram
apenas o PMDB, representado por seu presidente, deputado Ulisses Guimares, responsvel direto pelo acordo que levou edio da Medida
Provisria n 37. Ao final do processo, tm lugar negociaes mais amplas, que envolvem maior nmero de partidos e de questes.
No h surpresas em plenrio: este referenda os acordos consumados pelos lderes. Os lderes podem celebrar acordos porque sabem que
contam com os votos de suas bancadas. Os partidos de direita tenderam a
apoiar integralmente as medidas adotadas, enquanto os de esquerda a
elas se opuseram. Coube assim aos partidos de centro, e mais especifica-

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

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LIMONGI

mente ao PMDB, o papel decisivo na aprovao do plano.156 A tabela 45


apresenta os votos das bancadas dos quatro maiores partidos, segundo a
posio de sua liderana em relao posio anunciada pelo governo.
Nas seis votaes nominais com conflito partidrio, o apoio dos partidos de direita na Cmara dos Deputados s propostas governamentais
foi de 92,4%, variando entre o mnimo de 82,4% e o mximo de 98,7%. No
Senado no foi diferente: o apoio mdio dos partidos de direita foi 95%, variando entre 100 e 80%. A esquerda foi ainda mais disciplinada: na Cmara, a oposio mdia ao governo foi de 93,6%, variando entre 82,7 e
98,1%. No Senado, em geral a esquerda votou totalmente unida. S h uma
votao em que a esquerda se divide, com o PDT apoiando o governo.
O PMDB, portanto, pelo nmero de cadeiras que controlava, pela
posio que ocupava no espectro poltico e graas ao comportamento
disciplinado da direita e da esquerda, o partido piv para a constituio de coalizes majoritrias. Na Cmara dos Deputados, a disciplina
mdia do partido foi de 87,3% nas cinco votaes com conflito partidrio
em que o lder do PMDB indicou voto. A menor disciplina apresentada
pelo partido na Cmara foi 75,6%, e o mximo, 96,3%. Em todas essas
votaes o PMDB apoiou o governo, e a matria foi aprovada na Cmara
dos Deputados. Na votao em que o lder liberou a bancada, esta se dividiu praticamente ao meio, e no Senado, a maioria do partido se inclinou
fortemente pela rejeio. Em outras duas votaes, a bancada do PMDB
no Senado se dividiu praticamente ao meio, enquanto nas trs restantes
mostrou disciplina absoluta a favor do governo. Portanto, no Senado, o
apoio do PMDB ao governo foi menor do que na Cmara. Em mdia, o governo contou com 68% dos votos dos senadores do PMDB, tendo esse ndice variado de 32 a 100%. A falta de apoio do PMDB ao governo no Senado s redundou em uma derrota para o governo.
Tomadas em conjunto, as votaes nominais ocorridas ao longo
da apreciao do plano mostraram um padro consistente e altamente
previsvel.
A tese segundo a qual o Congresso Nacional incapaz de aprovar
medidas que impliquem cortes de gastos cai por terra. Empresas e autarquias foram extintas com aprovao explcita dos congressistas. A coalizo de centro-direita no negou votos s pretenses do Executivo de diminuir a mquina pblica. Vrias medidas que implicavam custos e perdas para grupos localizados foram aprovadas.
certo que o CN devolveu ao Executivo a MP por meio da qual este
procurou cortar drasticamente seus gastos com o funcionalismo pblico.
Diante da prpria indeciso presidencial, seria demais imaginar que o
Congresso poderia ter agido de outro modo. Da mesma maneira, as restries ao programa de privatizao foram tcnicas e contaram com apoio
unnime dos partidos de direita.
156

O PSDB aliou-se ora aos partidos de centro-direita, ora esquerda. Seus votos, no entanto, se mostravam irrelevantes para influir no resultado final.

171

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NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

Tab ela 4 5

Proporo de votos de acordo com o encaminhamento dos lderes


partidrios, segundo sua posio em relao indicao do governo
Vot a es n omi nai s, P la no Ve ro
PDS
Projeto

Apia

3- MP n 25

91,3

PFL
Ope

Apia

86,2

PMDB
Ope

Apia

53,4

PSDB

Ope

Apia

Ope

100,0

Total*
89,3

3- MP n 32

90,5

100,0

96,3

90,5

96,6

3- MP n 26

66,72

75,8

83,7

100,0

85,0

3- MP n 27

78,62

91,1

75,6

80,6

83,1

3- MP n 27

95,72

91,4

78,9

72,7

83,0

3- MP n 35

95,5

98,0

96,1

100,0

96,4

3- MP n 31

95,6

99,0

100,0

91,2

98,5

3- MP n 28

76,2

94,0

89,5

62,2

87,9

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* Mdia da proporo de disciplina por votao nominal para todos os partidos.
1 Lder libera bancada.
2 Lder no declara voto.

Os usuais juzos desabonadores sobre a ao dos congressistas


brasileiros clientelismo, proteo de interesses corporativos, individualismo no explicam as alteraes patrocinadas pelo Legislativo no
Plano Vero. Os custos sociais das medidas sobre grupos amplos e difusos, como os aposentados e os assalariados de baixa renda, assim como
o apego do PMDB a algum de seus ideais programticos explicam melhor as alteraes patrocinadas pelo partido. As mudanas que vieram a
se consubstanciar na edio da Medida Provisria n 37, por exemplo, visavam a proteger os recursos da previdncia e o salrio das camadas de
mais baixa renda.
Aprovado o corao do plano, o debate migra para questes que
podem ser tomadas como laterais ao prprio sucesso do plano, como a
preservao da reforma agrria e da reserva de mercado para a indstria nacional de informtica.157 Pode-se discutir se estas deveriam ser
157

Com a extino do Ministrio da Cincia e Tecnologia, a poltica de informtica passa a


ser gerida pelo Ministrio da Indstria e Comrcio. O ento ministro Roberto Cardoso Alves
deixou claro j em suas primeiras medidas que seu ministrio no seguiria a poltica de informtica vigente. No por acaso, a Comunidade de Informaes aliou-se aos congressistas,
e o ministro foi alvejado por uma srie de denncias de corrupo que levaram sua substituio. Ver as edies de Veja do perodo para uma preciosa reconstituio dos eventos.

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LIMONGI

ou no as prioridades do governo, mas parece difcil sustentar que as


decises tomadas tenham tido impacto sobre a sorte do plano ou que os
congressistas tenham sido mobilizados por interesses eleitorais de curto
prazo. O Incra at pode ser um rgo ineficiente, com escassos servios
prestados causa da reforma agrria. Pode-se igualmente argumentar
que, ao defender a reserva de mercado para a indstria nacional de informtica o Congresso Nacional estaria defendendo uma poltica totalmente equivocada, estribada num nacionalismo anacrnico. Mas se esses argumentos forem verdadeiros, ser foroso concluir que em ambos
os casos o comportamento dos deputados no pode ser creditado exclusivamente ao clientelismo.
Os conflitos polticos em torno da reforma agrria e da poltica de informtica sobrepujam os debates institucionais. O parecer que leva aceitao da reedio de medidas provisrias no provoca maiores debates.
Mesmo as esquerdas no se pronunciam, eventualmente porque a medida
provisria reeditada atendia a seus reclamos. Pressionado pela ao do
Executivo e aprovado o Plano Vero, o Congresso Nacional se volta para a
regulamentao da tramitao das medidas provisrias. Como analisamos
no captulo 5, a Resoluo n 1 de maio de 1989 estabelece as normas que
passam a presidir a apreciao de medidas provisrias.
Os dados apresentados mostram que havia apoio poltico-partidrio para aprovar o Plano Vero. A estrutura partidria esteve longe de se
comportar de maneira errtica e aleatria. Sobretudo, os fatos mostram
que o Executivo negociava com as lideranas partidrias, e no com grupos de deputados. Os compromissos firmados com as lideranas partidrias foram honrados em plenrio. Os partidos e o Congresso no agiram como veto players. Conflitos institucionais foram contornados. O
PMDB defendeu pontos de seu programa. Aspectos ideolgicos parecem
ter sido to ou mais importantes que os clientelsticos.

O Plano Collor
No dia de sua posse, em vez de disparar a nica bala que trazia na
agulha, o presidente Collor bombardeou o Congresso com uma saraivada
de 22 medidas provisrias. Tomadas em conjunto, formavam o plano de
estabilizao com que o presidente pretendia debelar a inflao.
No cmputo geral, restringindo a anlise a essas medidas iniciais,
no h dvidas de que o governo foi bem-sucedido. O plano foi aprovado
pelo Congresso Nacional. Nenhuma das 22 medidas provisrias foi rejeitada. Dezenove foram transformadas em lei antes do decurso do prazo
constitucional de 30 dias, e duas foram revogadas mediante a promulgao de novas medidas provisrias, por serem inconstitucionais. Somente
uma foi reeditada e acabou perdendo sua eficcia ao final de sua segunda
edio.

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CONSTITUCIONAL

A tabela 46 organiza as informaes bsicas sobre a tramitao


das 22 medidas provisrias editadas em 15 de maro de 1990. As medidas provisrias no passaram inclumes pelo Congresso Nacional. Como
o PMDB obteve para si a relatoria de todas as medidas, o governo se viu
forado a negociar, recuando de seu propsito inicial de no aceitar
qualquer modificao no plano. O governo fez concesses ao PMDB expressas na aprovao de algumas emendas.

Tab ela 4 6

Emendas e destaques apresentados e votados


P la no Col lor, mar o d e 19 9 0

MP

Assunto

148

Alienao imveis Unio

149
150

N de emendas
apresentadas
na comisso

N de emendas
incorporadas
pelo relator

10

Idem

208

Org. ministrios

260

151

Extino rgos pblicos

152

Previdncia privada

N de
destaques
apresentados

N de
destaques
aprovados

10

22

60

87

133

517

241

356

13

14

153

Abuso poder econmico

481

Revg.

Revg.

154

Preos e salrios

181

S/I

350

155

Desestatizao

227

56

423

156

Crimes c/ Fazenda

33

Revg.

157

Privatizao

45

39

158

Iseno/red. IPI

39

20

46

159

Normas conduta servidor


pblico

160

Alteraes IOF

161
162

Revg.

Revg.
0
4
Revg.

82

46

27

140

43

44

Tributao

44

13

Tributao

163

Demisso de funcionrios

164

Tributao

165

Tributao

25

166

Adm. receitas

S/I

167

Imp. renda rural

30

21

168

Institui cruzeiro; congela


ativos financeiros

914

S/I

S/I

16

S/I

169

Dvida pblica

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


S/I: sem informao; revg.: revogada.

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A terceira coluna traz o nmero de emendas apresentadas. Esse


nmero foi, em geral, elevado, o que mostra as intenes dos congressistas de alterar diversos pontos do plano. A quarta coluna traz o nmero de emendas acatadas pelo relator na elaborao do Projeto de Lei
de Converso (PLV). Nota-se uma enorme diferena entre o que parlamentares propem e o que incorporado ao projeto. A participao dos
congressistas na redefinio do plano filtrada pela ao dos relatores.
Entende-se, assim, por que o governo foi forado pelo PMDB a fazer concesses. Do ponto de vista dos congressistas, bastante limitada sua
participao individual no que se refere a propostas prprias que atendam a seus interesses eleitorais particulares.
A quinta coluna traz o nmero de destaques ressalvados para votao em separado. Considerando as poucas restries apresentao de
destaques, bem como a forma tumultuada como foi votado o plano, esse
nmero foi grande.158 Por meio de destaques, os congressistas tinham
uma nova oportunidade para fazer valer seus interesses particulares. A
sexta coluna da tabela mostra que essa oportunidade foi neutralizada. Em
geral os destaques foram rejeitados por votaes simblicas, num processo
montono em que apenas se cumpriu a formalidade de vot-los. Foram
aprovados apenas os destaques respaldados pelas lideranas.
As informaes relativas ao comportamento das bancadas partidrias nas votaes nominais complementa o quadro. Foram 16 votaes nominais com quorum na Cmara dos Deputados e sete no Senado. Esses
nmeros no se restringem votao da matria substantiva e das emendas. Votaes relativas pauta e preferncias para votar a medida provisria em vez do Projeto de Converso tambm foram includas na anlise.
Nas votaes da Cmara de Deputados, o governo foi vitorioso e,
em geral, por larga margem num plenrio que tendeu a seguir a indicao
dos lderes partidrios. No h uma votao sequer em que lderes dos
partidos de direita tenham indicado voto contra o governo. A percentagem
mdia de votos dados ao governo pelos partidos de direita foi de 96,7%.
No outro extremo do espectro poltico, encontramos o comportamento inverso: no h votao nominal em que o PDT e o PT e demais partidos de
esquerda (PSB, PCB e PCdoB) tenham votado com o governo. Nessas votaes, a disciplina dos deputados filiados aos partidos de esquerda foi praticamente absoluta. No Senado o quadro no foi diferente: em mdia, 89,4%
dos senadores filiados a partidos de direita votaram favoravelmente ao governo. A disciplina entre os partidos de esquerda, como seria de se esperar, tambm foi elevada. Em todo o perodo, o governo colheu apenas um
voto de um senador filiado a um partido de esquerda.
158

Em processos de votao menos conflitivos e tumultuados, h acordos entre os lderes


para a retirada de destaques e votao de apenas uns poucos. Tal no ocorreu ao longo do
Plano Collor. Os partidos de esquerda foram deixados de fora dos acordos por meio dos
quais a pauta de votao era organizada.

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Dada a distribuio de cadeiras por partido e a disciplina dos partidos de direita e de esquerda, o destino do plano dependeu, fundamentalmente, do comportamento dos partidos de centro: PMDB e PSDB. A participao do PSDB acabou por se mostrar irrelevante, na medida em que o partido tendeu a apoiar o governo somente quando o PMDB tambm o fez.159
A tabela 47 mostra o comportamento das bancadas do PMDB, do PSDB e,
como no se espera que os partidos de direita se comportem de maneira
disciplinada, dos dois maiores partidos de direita da base de apoio governamental: PFL e PDS.

Tab ela 4 7

Proporo de votos de acordo com as indicaes


dos lderes partidrios, segundo sua posio
em relao indicao do governo
MP s P lan o Collo r, maro 1 99 0
PDS

PFL

PMDB

PSDB

Projeto

Apia

Ope

Apia

Ope

Apia

Ope

Apia

Ope

Total*

11- MP n 148
12- MP n 159
13- MP n 149
14- MP n 161
15- MP n 161
16- MP n 150
17- MP n 151
18- MP n 151
19- MP n 151
10- MP n 154
11- MP n 154
12- MP n 155
13- MP n 155
14- MP n 157
15- MP n 168
16- MP n 168

95,5
100,0
100,0
95,8
100,0
100,0
95,6
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0

100,0
97,6
94,1
92,2
97,7
95,6
91,8
95,4
97,6
95,2
99,0
97,6
98,6
98,4
97,6
97,3

94,2
91,6
80,0

80,4
84,1
79,8
82,6
85,2
79,5
90,0
82,8
93,3
81,5

62,0 1

74,1

66,1

91,7
86,8

54,0

67,3

82,0

75,9
70,0
87,2

98,0

98,0

85,1
86,1

82,8 2

94,9 2
100,0
92,3 1

96,4
94,6
90,7
82,3
92,4
88,2
87,2
90,9
91,4
88,4
92,2
88,1
95,5
92,4
88,4
95,5

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


* Mdia da proporo de disciplina por votao nominal para todos os partidos.
1 Lder libera bancada.
2
Lder se omitiu.

159

O governo poderia ter mantido o apoio da direita e recorrido a coalizes com o PSDB ou
PDT ou mesmo PT para obter a maioria necessria aprovao do plano. Formaria, assim,
coalizes mnimas no conectadas ideologicamente. Tal estratgia no se mostrou vivel ao
longo da votao do Plano Collor.

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FIGUEIREDO

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LIMONGI

Na Cmara dos Deputados, o PMDB apoiou o governo, por meio


da indicao explcita de seu lder, em nada menos que 13 das 16 votaes nominais. Embates entre o governo e o PMDB desaguaram em votaes nominais em apenas duas oportunidades: na votao de uma
emenda relativa ao PLV n 21 apresentado MP n 161 (extinguindo rgos pblicos) e na votao do PLV n 31 relativo MP n 168. H tambm um caso em que a liderana do PMDB liberou a bancada: na votao da Medida Provisria n 168, aps a derrota do PLV n 31.
Os votos controlados pela liderana do PMDB eram mais do que suficientes para garantir a aprovao das matrias previamente acordadas.
Mesmo que o partido perdesse alguns votos de sua ala esquerda em algumas votaes especficas, esses votos indisciplinados no punham em
risco as medidas do governo. Desconsiderados os confrontos entre PMDB
e governo, a margem de vitria deste ltimo foi sempre confortvel.
A seguir, procuramos definir as bases do sucesso governamental,
mostrando como os acordos eram celebrados e comunicados ao plenrio e
como as lideranas exerciam controle sobre a manifestao do plenrio.
Por ltimo, procuramos demonstrar que esse padro mantido mesmo
quando se rompe o acordo entre o governo e o PMDB.

Acordos de lideranas e decises de plenrio


A apreciao e a aprovao das matrias em plenrio foram, em
geral, precedidas por amplos acordos entre o governo e as lideranas do
PMDB. Os acordos foram costurados ltima hora e comunicados de
forma didtica ao plenrio, que aguardava o momento de votar. Esse padro j se verifica no primeiro dia de votao, quando da aprovao da
MP n 149, que trata da alienao de imveis da Unio. O PMDB elabora
o PLV n 10 em substituio MP original, mas, em manobra inusitada,
pede preferncia votao da MP. O lder do PFL, deputado Ricardo Fiza,
explica sua bancada, de maneira cndida e didtica, o que est se passando:
Senhor presidente, esclareo minha bancada que vamos
votar a favor da medida provisria, segundo acordo feito com os
partidos. Vamos votar quatro destaques: o que estende aos ocupantes [de imveis alugados] a preferncia para dar o lance, o que
permite o lance em cruzados, o que exige no ter imveis e o que
no permite a venda enquanto no for pago o financiamento. Foram atendidas todas as solicitaes. Por isso, a liderana do PFL
pede sua bancada que vote a favor da MP.160
160

DCN, 6-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 1.897.)

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CONSTITUCIONAL

patente a desinformao do plenrio quanto ao acordo estabelecido e, portanto, quanto ao que estava sendo votado. O lder do PDT, deputado Miro Teixeira, se julgou incapacitado de encaminhar o voto de
sua bancada e pediu esclarecimentos ao lder do PFL:

Senhor presidente, antes de fazer o encaminhamento, levanto perante Vossa Excelncia a seguinte questo de ordem: o
nobre deputado Ricardo Fiza disse que o PFL votaria a medida
provisria com trs emendas, ou seja, Sua Excelncia orientou sua
bancada a partir do pressuposto de que se produziriam as alteraes contidas nas trs emendas. Em nome do bom andamento dos
trabalhos, e para que todos estejam informados do que estamos
votando (...) gostaramos de saber quais so essas trs emendas.
Penso que essa informao til para nosso debate.161

Fiza responde que no dispe do nmero das emendas, mas repete o teor do que ser aprovado, aproveitando para acrescentar alguns
pontos. Com base nessas informaes, o lder do PDT decide que o partido votaria contra o governo. A oposio das esquerdas, como de praxe,
no barrou a concretizao do acordo entre o PMDB e o governo. A preferncia MP e s quatro emendas acordadas foi aprovada, enquanto as
demais emendas foram rejeitadas.162
O mesmo processo se repetiu em diversas votaes: acordos celebrados a portas fechadas, no crculo restrito dos lderes, so comunicados didaticamente s bancadas no incio do processo de votao. O plenrio e os lderes no envolvidos nas discusses tomavam conhecimento
dos acordos na hora de vot-los.
Um caso exemplar da centralizao das negociaes e do papel do
plenrio a discusso da MP n 154, que institui nova sistemtica para
reajuste de preos e salrios e d outras providncias. Ao abrir a sesso para a discusso da matria, o presidente da Mesa informa, como de
praxe, o nmero de emendas apresentadas no caso, 181 mas, ao
contrrio do usual, no diz quantas e quais foram incorporadas ao PLV
pelo relator Tidei de Lima. As discusses revelam que a Mesa no podia
fornecer essa informao porque as negociaes entre o governo e o
PMDB ainda estavam em curso. Restavam, pendentes, acordos sobre algumas emendas.163
161

DCN, 6-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 1.898.)


A despeito de ter sido votada a medida provisria original, a aprovao de quatro emendas fez com que se aprovasse um projeto de lei de converso.
163 Ver DCN, 10-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.218 e segs.).
162

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O debate sobre a matria contm certa dose de surrealismo, porquanto no se sabe o teor do que vai ser votado e, sobretudo, qual o
grau de concesses de parte a parte. Na falta do usual pedido de encerramento de discusso sinal tradicional de que se chegara a um acordo
e que a matria viria a voto , a discusso se estende. A horas tantas, o
lder do PFL pede a palavra para explicar sua bancada o que se passa:
claro que todos ns estamos vendo a estafa qual o plenrio est sendo submetido. Ficar aqui esperando deciso de negociaes est levando todos intranqilidade, ao nervosismo e
quase agressividade. (...) Quanto poltica salarial, nossa preocupao fazer um melhor ajuste. A respeito desse assunto s
para que a Casa fique tranqila devo dizer que o PFL e outros
partidos, que certamente vo se pronunciar, com a aquiescncia
de Vossa Excelncia, aceitaram o relatrio do deputado Tidei de
Lima. Acontece que agora, no final das discusso, quando tentvamos fechar esse acordo, surgiram dificuldades polticas. O nobre deputado Tidei de Lima, pelos entendimentos j mantidos,
acha que tem de acatar emendas de deputados de outros partidos, emendas essas que, no nosso entender, desfiguram at o relatrio de Sua Excelncia e realmente colocam em risco um dos pilares da estrutura do plano de estabilizao.164
O discurso de Fiza no poderia ser mais claro quanto posio a
que o plenrio se vira relegado: aguardar e referendar os acordos celebrados pelas lideranas.

Controle sobre a agenda e disciplina partidria


Alm de controlar a pauta, as lideranas controlam o prprio processo de votao. Esse controle pode ser visto de maneira exemplar na
votao do PLV n 20, referente MP n 161, que altera a legislao [sobre] imposto de renda de pessoa jurdica. Nessa ocasio, as lideranas
escolhem estrategicamente as emendas a serem votadas nominalmente,
evitando trazer a voto nominal questes que dificilmente contariam com
o apoio explcito de parlamentares, politically infeasible policies, para
usar a classificao proposta por Arnold (1990).
Iniciada a votao da MP n 161, o primeiro parlamentar a discursar, deputado Agassiz de Almeida (PMDB-PB), ataca veementemente a
MP e o PLV apresentados. Segundo o deputado paraibano:
164

DCN, 10-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.230.)

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A MP colocada em votao atinge profundamente a regio nordestina (...). A MP n 161, senhor presidente, traz no seu
bojo, no seu cerne, profunda violao de uma longa conquista do
Nordeste brasileiro. Escrevemos, lutamos, elaboramos por longos
30 anos uma instituio nacional que tem o nome Sudene (...). E
hoje, senhor presidente, presenciamos aqui a elaborao de um
projeto de converso, onde o relator, um homem do Nordeste, de
Pernambuco, traz a esta Casa um documento mais forte que extingue os incentivos fiscais do Nordeste atravs do Finor (...). Esse
Projeto de Lei de Converso teve inspirao no Sul do pas (...). A
MP fulminou os instrumentos de captao do Nordeste brasileiro.
Tambm lembra o ilustre colega Firmo de Castro que tambm
devo falar daqueles que esto sendo vtimas da violncia da MP,
que a regio Norte atravs da Sudam.165
Outros oradores reforam a posio esposada pelo deputado nordestino. O deputado Ricardo Fiza (PFL-PE) toma a si a rdua tarefa de
defender a proposta do governo:
No fcil para mim encaminhar favoravelmente uma MP
que, no seu art. 4, retira, por tempo indeterminado, a nica fonte
de investimentos de uma regio cuja renda per capita apenas um
tero no da maior, mas da mdia nacional (...). Domingo passado,
em reunio que tivemos com a equipe do governo Collor, fizemos
um esforo sobre-humano para viabilizar uma forma que no penalizasse a nossa regio. Estivemos com o senhor presidente e devo
dizer que no me resta outra alternativa, mesmo porque no teria
razes para duvidar de suas palavras. Encareceu-me Sua Excelncia para no mutilar o seu pacote fiscal que havia penalizado a nao como um todo, que havia retido a poupana dos mais humildes (...). Diante desses argumentos, senhor presidente, e diante de
um argumento maior que o caos que se implantaria neste pas,
no fora este plano, do qual podemos discordar no todo ou em partes, mas sabemos ser irreversvel, no teramos aceito. Compreendo
a frustrao dos companheiros do Norte e Nordeste. Peo-lhes, entretanto, que, como eu, dem este crdito de confiana a este pas, a
este presidente, a este governo.166
Diante desse quadro, seria de se supor que o governo viesse a enfrentar dificuldades para aprovar a matria. Fiza no foi capaz de apre165
166

DCN, 7-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 1998.)


Ibid., p. 2.000.

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sentar argumentos convincentes de que os cortes propostos aos subsdios vinculados ao Finor seriam imprescindveis ao sucesso do plano. Por
que esses cortes, e no outros? No seria de se esperar que os deputados nortistas e nordestinos apoiassem cortes que penalizassem outras
regies em vez das suas? A votao dessa matria, seria de se esperar,
causaria, na melhor das hipteses, severas baixas nas foras governistas.
A matria, contudo, foi votada simbolicamente. No caso, no interessava a qualquer lder, quer do governo, quer das esquerdas, provocar
uma votao nominal. A base governista foi protegida da necessidade
de votar matria to delicada. Demonstra-se, assim, a importncia do controle exercido pelas lideranas sobre o pedido de verificao de votao.
No possvel saber qual a opinio sincera do deputado Agassiz de Almeida e dos demais prceres da bancada nordestina e nortista que pronunciarem discursos inflamados contra a conspirao sulista. S se
pode especular qual teria sido o seu voto se tivessem tido a oportunidade
de votar.167 O nico parlamentar nordestino a ter que enfrentar a difcil tarefa de defender publicamente a medida foi o lder Ricardo Fiza.
A restrio ao recurso constante a votaes nominais e o controle
rgido concentrado nas mos das lideranas sobre a oportunidade de provoc-las contribuem decisivamente para a disciplina partidria. Lderes
agem de maneira estratgica e evitam votaes difceis. As prerrogativas
nas mos dos lderes no permitem que eles ajam sem levar em conta os
interesses de seus representados. A restrio acaba por proteger a unidade do partido contra as tentaes dos deputados de se comportarem de
maneira oportunista (free-rider). Analogamente, muitas vezes a ao dos
lderes protege os membros das bancadas, que do contrrio teriam que se
manifestar publicamente sobre questes eleitoralmente delicadas.168
Ao utilizar-se desses recursos estratgicos, o lder age em nome
da maioria de seu partido. Do contrrio, seria de se esperar que no
fosse seguido em outras oportunidades ou que perdesse seu cargo de lder. O desenlace da votao da MP n 161 confirma esse ponto, visto que
deu ensejo para que os parlamentares da base governista se vingassem,
se assim julgassem necessrio, de suas lideranas. A oportunidade oferecida foi uma situao tima para tanto porque se tratou de um dos dois
confrontos abertos entre o PMDB e o governo a desaguar em votaes
nominais.
As esquerdas apoiavam a medida provisria e o Projeto de Lei de
Converso, elaborado pelo PMDB, que ampliava os subsdios a serem eliminados. Especificamente, o relator eliminou subsdios compra de ener167

De fato, h votos em separado registrados. Ver DCN, 7-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.023.)
Por ocasio da votao de medidas relativas a aumentos salariais, uma interpelao de
Gastone Righi Mesa deixa patente que uma votao nominal pode exigir uma manifestao pblica que o parlamentar preferiria no ser forado a fazer. Ver DCN, 10-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.259.)

168

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gia eltrica das indstrias produtoras de alumnio.169 O governo contesta


o artigo introduzido no PLV com este fim, argumentando que no se tratava de subsdio mas sim de diferena de tarifas, apresentando um destaque para suprimir o artigo introduzido pelo PMDB.
Por solicitao do governo, a sorte dessa emenda decidida por
votao nominal aps ser derrotada em votao simblica. A emenda
aprovada, isto , o artigo suprimido como defendia o governo. Na Cmara, a vitria do governo se deu por 246 a 186 votos. Entre os partidos
de direita, o governo colheu 190 votos em 205 votos vlidos, ou seja, a
disciplina foi de 92,3%. Ou seja, o governo pde pedir e receber os votos
de sua bancada logo aps a supresso de importantes subsdios s regies Nordeste e Norte.
Os parlamentares da base governista no votaram contra o governo. Podem ter ameaado faz-lo para salvar os subsdios da Sudene.
No entanto, diante da alternativa que lhes foi oferecida, votar a favor de
uma emenda patrocinada pelas esquerdas e que impunha mais perdas
regio Norte, s lhes restou votar com o governo. O controle exercido
pelas lideranas sobre a pauta e sobre o prprio processo de votao limita os espaos disponveis para a expresso da indisciplina partidria.
Os deputados nortistas e nordestinos no foram os nicos a ver os
interesses de suas bases negados em votaes simblicas. Representantes de outros interesses tambm tiveram as suas pretenses negadas.
Por exemplo, durante a votao dos destaques ao PLV n 23 apresentado
MP n 150, o deputado Osvaldo Macedo (PMDB-PR) faz uso da palavra
para solicitar verificao de votao para uma emenda que apresentara:
Senhor presidente, requeiro verificao de votao para
que o caf tenha o mesmo tratamento que a lavoura cacaueira
teve na reforma administrativa.170
O presidente da Mesa esclarece:
Para que Vossa Excelncia pea verificao de votao
preciso que haja concordncia de um partido. Qual o partido que
apia Vossa Excelncia nesse pedido? Vossa Excelncia sozinho
no pode pedir verificao.171
169

Ver o discurso do deputado Roberto Freire com a justificava do apoio medida. O deputado, no entanto, afirma que as esquerdas e foras democrticas no possuam as informaes necessrias para avaliar o efeito das medidas que apoiavam: No temos informao de quais os impactos na economia com o corte desses incentivos e subsdios. (...) estamos discutindo sem saber o efeito, seja no Nordeste, seja na exportao, seja nos preos e
tarifas dos servios pblicos. (DCN, 7-4-1990. Sesso Conjunta, 2.001.)
170 DCN, 8-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.061.)
171 Ibid.

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O deputado insiste e apela ao lder do PTB, que havia apoiado o


destaque, para que pea a verificao de votao. Incitado a se manifestar pela Mesa, Righi no apia as pretenses de Macedo:
Senhor presidente, por acordo de liderana, no posso dar
o apoio desejado pelo deputado.172
Mais uma vez, os lderes do governo evitam uma votao difcil
em que interesses especficos seriam levados a voto.173 As esquerdas,
por seu turno, j haviam anunciado que pediriam votao nominal para
uma emenda que haviam apresentado com o fim de transferir a poltica
nuclear da Secretaria de Assuntos Estratgicos para a Secretaria de
Cincia e Tecnologia. Em vez de abrir feridas sobre o tratamento dispensado ao caf e ao cacau, os partidos de direita preferem votar a poltica
nuclear. Os apelos para defender interesses especficos podem ser neutralizados. Como seria de se esperar, a emenda defendida pelas esquerdas derrotada por folgada maioria: 287 a 137.
As votaes nominais solicitadas pelos partidos de esquerda foram invariavelmente derrotadas pelas foras governistas em aliana
com o PMDB. No se deve, no entanto, pensar que elas no tragam qualquer ganho. Alm de marcar as diferenas programticas entre os partidos e de aumentar os custos polticos do governo,174 as esquerdas tambm usaram estrategicamente o pedido de verificao para derrotar o
governo em certas emendas.
A estratgia a seguinte. A esquerda pede verificao de votao
para determinado destaque. Vota-se e, como de costume, a esquerda
perde. No entanto, quando se votam novos destaques, estes so votados
sob a vigncia do interregno que impede nova votao nominal dentro do
prazo de uma hora. Nesse caso, havendo dvidas quanto ao resultado da
votao simblica, a pendncia decidida por voto de lideranas, isto ,
pela soma dos votos das bancadas de acordo com o voto dos lderes.175
Dessa forma, a coalizo de centro-esquerda derrota o governo.
172

DCN, 8-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.061.)


A interveno de Osvaldo Macedo no segue os padres regimentais. Somente lderes
podem ento ter acesso aos microfones. Muito provavelmente, houve certa liberalidade das
lideranas para que o deputado pudesse deixar registro de sua defesa dos interesses de
suas bases.
174 Mas note-se que se a esquerda estivesse interessada simplesmente em bloquear as iniciativas do governo, ela poderia ter apoiado as pretenses de Agassiz Almeida e/ou Osvaldo Macedo. Para o governo, seria mais difcil manter sua coalizo unida na votao dessas emendas que na definio da poltica nuclear brasileira.
175 Nesse ponto, o Regimento Interno do Congresso Nacional segue o regimento do Senado,
que tem precedncia sobre o da Cmara dos Deputados. Na Cmara no h voto de liderana.
173

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Essa estratgia foi levada a cabo ao longo da votao do PLV n 21


para defender os objetivos bsicos da Companhia Nacional de Abastecimento (CNA). Para tanto, o PDT pediu votao nominal de uma emenda
anterior, em defesa da Interbrs, derrotada com apoio do PMDB. No entanto, na votao de liderana relativa CNA, o PMDB votou com as esquerdas, derrotando o governo.176
Assim, nessa primeira fase, ainda que no cmputo geral tenham
prevalecido os acordos de centro-direita, as alianas de centro-esquerda
foram vitoriosas em algumas poucas ocasies. Porm elas obtiveram vitrias marginais sempre que operaram sob o manto protetor do interregno.

O conflito PMDB-governo
Para a aprovao das medidas provisrias editadas em 15 de
maro, os acordos entre o PMDB e o governo foram a regra. Em vrias
oportunidades, os acordos demoraram a ser firmados, e uma votao
a da MP n 154, que regulamentava o reajuste salarial se deu sem um
acordo sobre as emendas a serem includas no relatrio elaborado pelo
deputado Tidei de Lima.
Esses conflitos apenas anunciaram aquele que viria a ser o centro
dos desentendimentos entre o governo e o PMDB: a votao da MP n 168,
a principal medida do plano. Na linguagem andina de sua ementa, a MP
dispunha sobre a liquidez de ativos financeiros. Traduzida na linguagem
mais viva da oposio, a MP n 168 tratava do confisco das cadernetas de
poupana. A votao da MP n 168 foi cercada de manobras de ambas as
partes. A seguir procuramos mostrar que at mesmo nessa MP, em que h
conflito entre o governo e o PMDB, o padro de negociaes foi o mesmo
que presidiu a aprovao do plano. Acordos de cpula so trazidos ao plenrio apenas quando as negociaes se esgotam. Os deputados reunidos
no plenrio no tm muita margem para expressar-se, visto que suas escolhas ficam restritas s opes oferecidas pelos lderes.
A controvrsia entre o PMDB e o governo se deu em torno de dois
pontos. O primeiro deles se referia ao limite de saques nas cadernetas
de poupana. O relator Osmundo Rebouas (PMDB-CE) previa a liberao de trs parcelas de 200 mil cruzados, convertidos em cruzeiros, nos
meses de julho, outubro e janeiro. Ou seja, o PMDB relaxava, e muito, a
principal poltica do plano para conter a inflao. O segundo ponto em
disputa se referia regulamentao da faculdade outorgada ao Ministrio da Fazenda para autorizar a converso de cruzados em cruzeiros
para atender casos excepcionais: a abertura das torneiras de injeo
de ativos monetrios a que se referia constantemente a ministra Zlia
176

Essa estratgia revelou-se uma arma importante a partir de maio, quando o PMDB passou a comandar a oposio e entrou em confronto com o governo.

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Cardoso. Pelo texto do PLV, passava-se a exigir que as liberaes de recursos fossem acompanhadas de parecer de toda a diretoria do Banco
Central. O PMDB buscava restringir o poder arbitrrio que a medida
concedia ao governo.177
As sesses da votao da MP n 168 se estendem por dois dias, os
dois ltimos de sua vigncia. Inicialmente, o governo procura ganhar
tempo para prolongar as negociaes. No entanto, o PMDB se alia s esquerdas para impedir que a pauta fosse alterada. A sesso se estende
at altas horas, e as prioridades se invertem: o governo quer votar, e as
esquerdas no querem votar de madrugada sem a cobertura da imprensa. Mais uma vez, a coalizo de centro-esquerda derrota o governo,
e a votao adiada para o dia seguinte.
Na manh seguinte, reaberta a sesso, as negociaes entre o
PMDB e o governo so retomadas, e com isso sucedem-se os oradores
espera do usual requerimento de encerramento de discusso. Como sempre, alguns parlamentares indagam Mesa se j no seria possvel votar.
A resposta da Mesa ao questionamento do deputado Salim Curiati (PDS-SP)
exemplar:
A presidncia comunica a Vossa Excelncia que os senhores
lderes esto discutindo, tentando acertar a melhor maneira para
que, quando chegar o momento de votar, tenhamos todas as questes decididas. Condies de votar, temos a qualquer instante. Os
senhores senadores e deputados encontram-se na Casa, e a presidncia mantm a sesso permanente para que, to logo se encerrem
as negociaes, possamos passar votao.178
A sesso prolonga-se tarde adentro. O padro seguido o mesmo
que presidiu a aprovao das medidas anteriores: o acordo entre os lderes tentado at a ltima hora enquanto o plenrio aguarda. O senador
Ronan Tito pe o plenrio a par dos acontecimentos:

Senhor presidente, senhores congressistas, h quase trs


dias estamos examinando a MP n 168. Durante esse tempo, temos procurado viabilizar um acordo no [para] uniformizar, mas
para agilizar a votao tornando-a mais racional. Hoje, no entanto,
estamos no final dessas negociaes. Na parte da manh, o PMDB
177

Ver os discursos do senador Humberto Lucena e do relator Osmundo Rebouas para a


exposio dos objetivos do PLV (DCN, 12-4-1990. Sesso Conjunta, p. 2.420 e segs.). No
demais lembrar que 1990 era um ano eleitoral e que a faculdade concedida ao ministro da
Fazenda poderia ser usada politicamente.
178 DCN, 12-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.407 grifo nosso.)

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e o PSDB sentaram-se e discutiram algumas premissas, chegando


a um entendimento parcial a respeito do teor da medida. Em seguida, formou-se um grupo com integrantes dos dois partidos
para conversar com os outros de esquerda, na tentativa de um entendimento e para captar o que esses partidos de esquerda consideram aceitvel em nossos substitutivos. Outro grupo dirigiu-se
casa do deputado Ricardo Fiza para tentar um acordo com os
partidos que apiam o governo.179

Assim, a novidade que, na falta de um acordo com o governo, o


PMDB passa a negociar em duas frentes. Passa a buscar tambm o
apoio dos partidos de esquerda. primeira vista, tal manobra fora tentada tardiamente. O lder do PT, Plnio de Arruda Sampaio, aps a aprovao do pedido de encerramento de discusses, encaminha o voto do
partido, contrrio tanto ao PLV quanto MP. Reconhecendo implicitamente a derrota, afirma que o partido buscar aprovar emendas que
julga adequadas, votando contra o PLV elaborado pelo PMDB:

No vamos tambm, senhor presidente, votar o acordo que


est sendo feito em torno do PLV do deputado Osmundo Rebouas, do PMDB, porque esse PLV s tem um qualificativo: trata-se
de uma alternativa irresponsvel. Esse projeto, na circunstncia
em que estamos hoje, aps o fato consumado criado pela MP, levaria o pas hiperinflao amanh, porque, como a MP liquidou a
confiana do povo no sistema financeiro, a liberao de um jato de
recursos far com que estes fujam do cruzeiro e se refugiem nos
ativos mobilirios e no dlar. No fomos chamados para a negociao que PMDB e PSDB realizam nesta Casa. (...) Assistimos nesses
dias sucesso dos 70 votos da esquerda, quando o governo,
PMDB e PSDB votaram a MP n 155. (...) Na ltima hora, na vigsima
quinta hora, o senador Fernando Henrique nos chama para uma negociao. E essa negociao que se faz nos compartimentos
PMDB com PSDB; PMDB e PSDB com o governo; PMDB e PSDB
com a esquerda (...). O PT votar contra a medida e contra o acordo,
mas estar presente neste plenrio para votar favoravelmente s
emendas que signifiquem reduo e atenuao da recesso, proteo do emprego, defesa do salrio e do pequeno poupador. (...) Votamos contra as duas propostas, para assinalar a nossa inconformi179

DCN, 12-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.415.)

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dade com uma poltica econmica que no traduz aquilo que a sociedade brasileira precisa e quer.180
O projeto de converso do deputado Osmundo Rebouas aprovado simbolicamente na Cmara dos Deputados, e o lder do governo,
Renan Calheiros, pede verificao de votao. Os partidos de esquerda
que haviam declarado anteriormente que no apoiariam o PLV elaborado pelo PMDB so forados a rever sua posio. O PT, por exemplo,
rev sua posio:
Senhor presidente, como de conhecimento pblico, o PT
contra esta MP, como contra o projeto de converso. No entanto, em face da situao criada para que seja favorecido o governo, que autoritrio, como j tem mostrado a todo o pas, e
contrrio aos interesses populares, apesar de dizer o contrrio, vamos votar sim.181
A rejeio do PLV se d por 248 a 202. O governo derrota o PMDB e
sua aliana com as esquerdas. A espinha dorsal do plano foi aprovada
numa votao relativamente apertada. O PMDB no conseguiu manter a
sua coeso para enfrentar o governo e reescrever o plano. A votao, como
seria de esperar, foi decidida pelos votos peemedebistas: os 78 membros
do PMDB votaram com suas lideranas e 40 a favor do governo. Dada a
disciplina dos partidos de direita, esses 40 votos foram suficientes para
dar a vitria ao governo.
Votada e aprovada a Medida Provisria n 168 tal como enviada
pelo governo, tem incio a segunda fase da apreciao do Plano Collor.
As condies polticas que propiciaram a aprovao das medidas editadas no dia da posse do presidente deixam de existir. A cooperao cede
lugar ao conflito, um conflito que se agudiza com o tempo, na medida
em que nenhuma das foras em disputa prevalece.
A aprovao das inmeras medidas complementares ao plano,
editadas para sanar erros tcnicos detectados e promover correes de
curso, se arrastam no tempo. Algumas medidas s seriam aprovadas definitivamente em outubro, aps vrias reedies. As oposies, comandadas pelo PMDB, conseguem impor algumas derrotas ao governo em
pontos importantes. No possvel, no entanto, estabelecer com preciso um cmputo final dessas medidas. Com o tempo, torna-se difcil distinguir as medidas que fazem parte do plano daquelas que so editadas
para responder s necessidades do dia-a-dia do governo.
180 DCN, 12-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.425 grifo nosso.) Os demais partidos de esquerda se pronunciam de forma similar: contra a MP e o PLV, aproveitando a oportunidade
para denunciar os acordos anteriores entre PMDB, PSDB e governo.
181 DCN, 12-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.446.) Os demais partidos de esquerda seguem o
PT e votam com o PMDB.

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Dadas as complicadas batalhas em curso, acompanhar a sorte


das medidas editadas pelo governo se torna tarefa herclea. Um caso
relativamente simples se d com a MP n 171, editada para sanar erros
tcnicos identificados na MP n 160. O Projeto de Lei de Converso para a
MP n 160 apresentado pelo PMDB incorpora a redao da MP n 171.
Com a aprovao do PLV, a MP n 171 perde seu sentido e no reeditada aps perder sua eficcia. O caso das MPs n 170 e n 172, editadas
para corrigir a MP n 168, bem mais complexo.
A MP n 168 tambm continha erros, sanados pelas MPs n 172,
editada em 17-3-1990, e n 174, editada em 23-3-1990. As correes foram
incorporadas ao PLV elaborado pelo deputado Osmundo Rebouas, mas
este acabou sendo derrotado, e a medida original foi aprovada. Assim, as
correes introduzidas pela MPs n 172 e n 174 no foram aprovadas.
Como essas medidas ainda no haviam sido aprovadas, a vitria obtida
pelo governo fora uma vitria definitiva. A sorte dessas medidas se confunde com a sorte do plano.
Na noite em que a MP n 168 aprovada, o governo deixa claro
que no faria mais concesses ao PMDB. O presidente veta parcialmente
sete das 18 medidas provisrias aprovadas. Isto , veta-se boa parte das
modificaes introduzidas pelo Congresso Nacional no plano em virtude
dos acordos firmados com o PMDB. Este responde no mesmo tom apresentando PLVs s reedies das correes da MP n 168 que relaxam o
saque das poupanas.
Em 17-4-1990, ao reeditar a MP n 172, que toma o nmero 180, o
governo revoga a MP n 174, cujas correes so incorporadas nova medida. Em seguida, como o PMDB no arreda p de alterar o limite dos saques da poupana, o governo revoga a MP n 180 por meio da MP n 184,
editada em 4-5-1990. O centro da batalha governo-oposies se desloca,
assim, para a nova medida, para a qual o PMDB apresenta o mesmo PLV.
A estratgia do governo impedir a votao da matria para que ela perdesse sua eficcia. A vitria final do governo s vem no ltimo dia de tramitao da matria (3-6-1990), em deciso verdadeiramente dramtica
que dependeu da consulta s notas taquigrficas.182
Ao tempo em que a srie de medidas provisrias relacionadas diretamente com a MP n 168 encerrava a sua tramitao com a perda de eficcia da MP n 184, o governo j editara em 30-5-1990 uma nova MP, a de nmero 189, dando novo tratamento questo dos ativos financeiros. Essa
MP seria reeditada cinco vezes, sendo aprovada apenas em 31-10-1990.
182

O governo foi derrotado na Cmara dos Deputados. Aps ser derrotado na votao simblica no Senado, o lder do governo pede verificao de votao e comanda a obstruo
que levaria derrubada da sesso. As notas taquigrficas so consultadas para se saber se
o lder do governo, senador Marco Maciel (PFL-PE), votara antes ou depois de o presidente
da Mesa ter proclamado que o quorum no fora alcanado. Se Maciel no houvesse votado,
seu pedido seria nulo, e o resultado da votao simblica prevaleceria. Ver DCN, 7-6-1990.
(Sesso Conjunta, p. 3.201.)

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O conflito poltico entre o governo e o PMDB faz com que a aprovao das medidas complementares ao plano se arraste por meses a fio
em longas e complicadas batalhas onde ambas as partes desenvolvem
sofisticadas estratgias para tentar vencer seu oponente. A raiz do impasse est no empate tcnico que se verifica. Dependendo do mtodo
de votao empregado, um dos lados sairia vencedor. Com a vitria em
plenrio na votao da MP n 168, o governo acredita contar com o apoio
da maioria dos parlamentares e quer, portanto, que as decises importantes sejam tomadas em votaes nominais.183 As oposies, comandadas pelo PMDB, optam por forar que as decises fundamentais se dem
por meio de votaes simblicas. A base da estratgia oposicionista foi
explicada anteriormente: sob o manto protetor do interregno, o voto dos
lderes ponderado de acordo com a fora numrica de suas bancadas.
O governo, ante essa estratgia, procura derrubar a sesso por meio da
obstruo, saindo de plenrio na votao nominal.
O PMDB acusa o governo de recorrer a uma estratgia que, em ltima anlise, equivaleria compra individual dos votos. Segundo Ibsen
Pinheiro:
Queramos [o PMDB] o debate poltico, a troca de idias,
no de vantagens. Lamentavelmente, o senhor presidente da Repblica preferiu o caminho oposto. Enveredou pelo caminho perigoso das cooptaes individuais ou grupais, onde a moeda de
troca raramente o interesse pblico. sempre o interesse individual ou grupal, geralmente algum interesse ilegtimo. Em nome
de um Brasil novo, recorre aos mtodos do Brasil velho.184
O governo, por seu turno, acusa a estratgia das oposies de
antidemocrtica, uma vez que, em ltima anlise, garantiria que os interesses da minoria se sobrepusessem aos da maioria. Segundo Gastone
Righi (PTB-SP):
Senhor presidente, permita-me Vossa Excelncia que as lideranas unidas do governo possam dar um esclarecimento Casa.
Evidentemente, Vossa Excelncia deixou muito claro o que estamos
votando. Mas, a uma determinada altura, forma-se um tumulto, e o
plenrio comea a perder a noo daquilo que se vota. Ento, eu de183

A indisciplina do PMDB no impediu que o governo se visse derrotado em algumas votaes nominais importantes, como a da MP n 185, que suspendia sentenas de dissdio
coletivo. Na oportunidade, Collor reafirmou sua estratgia de no se render fora da oposio do Congresso e reeditou a MP rejeitada. A reedio de uma MP rejeitada foi declarada
inconstitucional pelo STF.
184 DCN, 19-4-1990. (Sesso Conjunta, p. 2.625.)

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sejaria esclarecer todos os senhores deputados: ns vamos votar o


requerimento de dois partidos da minoria e da oposio, que pretende a inverso da pauta apenas o que vamos votar. Mas o
que pretendem a minoria e a oposio? Pretendem esgotar a verificao de votao, para que durante uma hora no se possa mais repetir esse procedimento e Suas Excelncias possam aprovar, por
simples votos de liderana, contra a vontade da maioria desta Casa,
aquele projeto de converso.185
Righi secundado por Renan Calheiros (PRN-AL), que afirma que
o regimento interno impedia que a maioria do governo prevalecesse no
plenrio por meio de votaes nominais e que, por isso, os lderes do governo apresentariam projeto de resoluo para emendar o Regimento Interno do Congresso Nacional
para dar direito aos lderes partidrios de pedirem verificao de
votao a qualquer momento, e no de hora em hora, para que o
plenrio vote, para que os deputados votem, para que se acabe
com essa ditadura dos lderes.186
O deputado Gumercindo Milhomem (PT-SP), respondendo pela liderana do PT, nota que o governo mudara de posio, j que na votao da MP n 168 o governo negara s oposies
pelo menos o direito a uma que fosse, a uma s que fosse, votao nominal, a fim de que os nomes de todos os deputados aparecessem no painel com o respectivo voto. Vamos apoiar a proposta
do governo no sentido de modificar o regimento para que as votaes nominais possam ser feitas a qualquer momento. Nesse momento o governo vai ter que se cingir ao regimento, e vamos votar
de acordo com ele, assim como fizemos na votao do pacote econmico do governo.187
Os resultados dependem, pois, tanto do que se vota quanto do mtodo pelo qual se vota. Nas medidas verdadeiramente contenciosas, cada
um dos lados se aferra a sua estratgia, e o resultado final uma espcie
de paralisia do plenrio. Tensas e complexas batalhas se travam em torno
do mtodo de votao. No mais das vezes, as medidas provisrias no so
185

DCN, 7-6-1990. (Sesso Conjunta, p. 3.192.)


Ibid.
187 Ibid., p. 3.193.
186

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votadas e perdem sua eficcia. A reedio permite que a vontade do


governo prevalea. No por acaso, o PMDB apresenta um Projeto de Lei
Complementar visando a disciplinar a edio e, sobretudo, a reedio de
medidas provisrias.

Consideraes finais
O conflito entre o governo e as oposies, comandadas pelo PMDB,
alonga a apreciao do Plano Collor. O empate tcnico que se verifica
resolvido pela reedio das medidas provisrias que perdem sua eficcia.
As modificaes introduzidas, as novas arestas abertas e as correes de
rumo impostas pelo desenrolar dos acontecimentos impedem que se faa
um balano conclusivo sobre a sorte das medidas relacionadas ao plano
de estabilizao no Congresso Nacional. O quadro relativamente simples
que presidiu a aprovao das medidas editadas no dia da posse cede lugar a um quadro complexo, marcado pelo conflito e por vitrias parciais.
A reconstituio dos eventos aqui apresentada, no entanto, estabelece dois pontos fundamentais. Primeiro, atesta a importncia da distribuio dos direitos parlamentares em favor dos lderes parlamentares
para o resultado das votaes e, portanto, das deliberaes do Congresso
Nacional. No caso, o direito de provocar uma votao nominal, bem como
o de ser tomado como um agente perfeito da bancada em determinadas
situaes, provou ser um aspecto decisivo em diversas oportunidades,
quer no perodo de cooperao entre o governo e o PMDB, quer quando
essas foras entraram em conflito. Segundo, os acontecimentos demonstram que, de fato, as medidas provisrias so armas poderosas nas mos
do Executivo. No entanto, por poderosas que sejam, elas no permitem
que o Executivo governe contra a vontade da maioria.

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Reforma da previdncia
e instituies polticas

PROLONGADO processo de apreciao da proposta do governo


para a reforma da previdncia, assim como os resultados por ele
obtidos so vistos como mais uma evidncia das dificuldades do
sistema poltico brasileiro para promover reformas sociais, tendo em vista a natureza consociativa de suas instituies.188
Por isso as propostas de reformas polticas tm enfatizado a importncia de mudanas na legislao eleitoral e partidria para facilitar
a formao de maiorias de apoio s propostas governamentais. At h
pouco tempo, a alterao da forma de governo integrava o elenco de reformas institucionais defendidas com vistas a eliminar os vetos institucionais ao governo e a permitir sua maior coeso. Mais recentemente, os
efeitos fragmentadores do federalismo passaram tambm a ter importncia nas anlises sobre o sistema poltico brasileiro.189
O diagnstico sobre o sistema poltico brasileiro encontra slido
apoio na literatura comparada que atribui papel explicativo s instituies polticas. As diversas correntes dessa literatura tm-se pautado
pela nfase nas instituies que organizam os sistemas de representao e de governo. Assim, a natureza das polticas pblicas e a capacidade do governo de promover mudanas nas polticas existentes dependem diretamente da forma de governo e das caractersticas da legislao eleitoral e partidria.190
Esse diagnstico parte do pressuposto de que as decises tomadas no Congresso obedecem a uma estrutura de incentivos determinada
de forma exgena ao prprio processo decisrio. Parlamentares e presi-

188

Como argumentam Lamounier (1994b) e, sobre o processo mais recente, Couto (1997).
Ver Abrucio, 1995; e Samuels & Abrucio, 1997.
190 Ver Ames, 1995b; Lamounier, 1994b; Carey, 1997; Carey & Shugart, 1995b; Linz, 1990 e
1994; Mainwaring, 1993, 1995a e 1997; Mainwaring & Shugart, 1995 e 1997; Sartori, 1993; e
Shugart & Carey, 1992.
189

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dentes teriam estratgias derivadas direta e exclusivamente de interesses gerados pela separao de poderes vigente no presidencialismo. Ou
seja, a conexo eleitoral se estabelece apenas por meio das instituies
que regulam conflitos na arena eleitoral. As anlises sobre o sistema poltico param s portas do prprio rgo responsvel pela deciso legislativa.
Neste captulo argumentamos que as dificuldades do governo
para aprovar sua proposta de reforma da previdncia, bem como os resultados at o momento alcanados, se explicam pela natureza das medidas propostas e pelas regras que regulam a disputa dentro do prprio
Congresso, sendo pois independentes de outras caractersticas institucionais do sistema poltico brasileiro.

Contexto institucional, responsabilidade poltica


e comportamento parlamentar
Em geral, acredita-se que os sistemas polticos com autoridade
concentrada esto mais bem capacitados para promover reformas em
seus sistemas de bem-estar social. Assim, sistemas polticos com poucas
instncias de veto, ou seja, sistemas bipartidrios com fuso de poderes
(parlamentarismo), organizao unitria do Estado, organizao unicameral do Legislativo e sem recurso a referendos teriam melhores condies
de aprovar propostas de mudana legislativa. Em sistemas polticos com
autoridade difusa, ao contrrio, as instncias institucionais de veto permitem que as mudanas nas polticas pblicas sejam bloqueadas pela
ao de minorias.191
Entretanto, trabalhos recentes vm mostrando que, a despeito do
considervel esforo dos governos de diferentes pases, h uma relativa
continuidade e estabilidade nos programas sociais, e isso ocorre em pases com significativas diferenas institucionais.192 Como as polticas de
reforma do sistema de bem-estar impem perdas tangveis e certas no
presente a grupos concentrados de eleitores em troca de ganhos futuros
difusos e incertos, a concentrao de autoridade pode no produzir os
efeitos normalmente esperados. Isso porque a contrapartida da concentrao de autoridade a concentrao de responsabilidade, ou seja, os
eleitores podem identificar claramente os responsveis pelas polticas
adotadas.193 Enquanto a concentrao de poder facilita a implementa191

Ver Immergut, 1996; Tsebelis, 1997; e Steinmo, Thelen & Longstreth, 1992.
Sobre Inglaterra, Canad e Estados Unidos, ver Pierson & Weaver, 1993; sobre Inglaterra,
Alemanha, Sucia e Estados Unidos, ver Pierson, 1996. Pierson observa que, nesses pases, os
resultados obtidos em reformas de programas sociais tm sido bem mais modestos do que
nas polticas macroeconmicas, industriais e de privatizaes.
193 Este argumento desenvolvido por Pierson e Weaver (1993) e Pierson (1996).
192

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o de polticas de retrao do Welfare State, a concentrao de responsabilidade a dificulta.


Pierson (1996) argumenta que no h base terica para acreditar
que a concentrao de poderes facilita a implementao de reformas sociais. Governos fortes podem abrir mo das oportunidades criadas pelo
poder concentrado por antecipar os custos polticos e eleitorais de suas
propostas. A implementao de reformas que visam a cortar e a limitar
benefcios condicionada por fortes resistncias da parte de grupos de
interesses e burocracias constitudos em torno dos programas existentes
e pelo apoio popular a determinados programas. Portanto, a aceitao
dessas polticas depende do uso de estratgias que permitam diminuir
a visibilidade e a possibilidade de identificao dos responsveis ltimos pela aprovao das reformas. Para tentar superar resistncias, os
defensores das reformas podero tentar jogar um grupo de beneficirios
contra outro, desenvolver reformas que compensem grupos politicamente cruciais pela perda de benefcios, minimizar as perdas imediatas
estabelecendo, por exemplo, longos perodos de transio ou apresentar
suas propostas como um esforo para salvar o sistema de proteo social. Os governos podem ainda procurar negociar pacotes evitando impor reformas unilaterais e oferecendo concesses e ganhos a grupos especficos.
Pierson sugere ainda que o desenho institucional pode contribuir
para o sucesso de algumas dessas estratgias. Para ele, o federalismo,
por exemplo, deu ensejo a que Reagan transferisse aos estados a responsabilidade pelos cortes em alguns programas. Essa ttica foi fundamental para o sucesso dos esforos legislativos do Partido Republicano
quando este aprovou medidas impopulares.
As estratgias citadas por Pierson, como ele prprio observa, diminuem o potencial para a reforma radical dos sistemas de proteo social. Implicam a moderao das propostas, seja por diminurem os custos
impostos aos grupos afetados, seja por oferecerem tratamento distinto a
diferentes grupos, seja ainda por dilurem os custos no tempo. Por outro
lado, ao tratar dos efeitos das instituies sobre estratgias polticas,
Pierson segue a tendncia dominante em poltica comparada, qual seja, a
de limitar sua anlise ao efeito das instituies que organizam o sistema
de representao e de governo. As instituies que regulam o processo
decisrio propriamente dito so deixadas de lado. Mais especificamente,
como a anlise proposta no incorpora as caractersticas do processo decisrio no Legislativo, o autor acaba por desconsiderar estratgias alternativas que podem ser adotadas pelos proponentes das reformas com
vistas a diminuir a visibilidade e a identificao dos responsveis pelas
reformas.
Os proponentes da reforma podem ir alm da moderao ao compor um pacote de medidas em que os ganhos e as perdas dos diferentes
grupos sejam calibrados e articulados com vistas formao de uma coa-

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lizo de apoio s medidas. Os pacotes tornam explcitos os trade-offs


entre ganhos e perdas e condicionam a obteno dos ganhos aceitao
dos cortes. Nessa estratgia, fundamental que existam meios de proteger o pacote contra as tentativas de desmembr-lo. Assim, o uso
dos recursos institucionais disponveis permite aos defensores da reforma ir alm da modificao de suas propostas e garantir a sua aprovao o mais prximo possvel da proposta original.
Para examinar o efeito da organizao do processo decisrio dentro do Legislativo, recorreremos teoria da tomada de decises legislativas proposta por Arnold (1990), que parte do pressuposto usual de que
os congressistas tm como objetivo dominante sua reeleio ou sobrevivncia poltica.194 Isso no quer dizer que eles sejam movidos unicamente por esse objetivo, e sim que evitaro decises que acarretem custos eleitorais, tendendo a favorecer aquelas que tragam benefcios. Os
custos e benefcios no decorrem das medidas tomadas em si mesmas,
mas dependem da percepo dos eleitores quanto a seus efeitos e da
contribuio do parlamentar para o resultado final.
primeira vista, seria de se supor que os legisladores se preocupariam apenas com a reao de grupos atentos e mobilizados. No entanto, admitindo que o eleitor vota retrospectivamente, isto , punindo
ou recompensando os atos passados de seus representantes, os representantes so forados a antecipar as possveis reaes de grupos at
ento apticos e no-mobilizados. Dada essa premissa, Arnold sustenta
que as medidas que impem custos diretos altos e concentrados e cujo
processo de tomada de decises permite identificar seus responsveis,
como ocorre nos processos de votaes nominais, devem ser definidas
como politicamente inviveis (politically infeasible policies).
Tais medidas so o antpoda das polticas distributivistas ou clientelistas, cujos custos difusos acarretam benefcios tangveis para grupos
especficos e permitem aos legisladores reivindicar crdito por sua aprovao. So polticas altamente lucrativas para parlamentares que buscam manter ou ampliar seu apoio poltico. Como os custos so imperceptveis, o parlamentar tem interesse em facilitar a identificao da responsabilidade pela deciso e em aumentar a visibilidade do processo
decisrio.
A deciso do parlamentar no depende apenas do contedo da
medida se ela acarreta benefcios ou custos para grupos especficos.
Tampouco depende exclusivamente de sua preferncia sincera pela
questo. Para o parlamentar importa, antes de mais nada, saber se o
eleitor ser capaz ou no de identificar a sua contribuio para a deciso
tomada. Se essa contribuio no for visvel para o eleitor, o deputado
194 A premissa estrita da reeleio pode ser substituda, no caso brasileiro, pela premissa da
sobrevivncia poltica, tendo em vista a comunicao constante, em termos de carreira, entre
postos legislativos e executivos, nacionais e estaduais.

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poder decidir de acordo com sua preferncia. Entende-se assim porque


medidas impopulares politicamente inviveis podem vir a ser aprovadas.
Assim, a luta entre os defensores e os opositores de determinada
medida passa a englobar a disputa pelo prprio processo por meio do
qual a deciso ser tomada. No caso de medidas impopulares, os proponentes das reformas procuraro favorecer processos decisrios que impeam a identificao da contribuio individual dos parlamentares para
a deciso final. Por exemplo, optaro, se possvel, por votaes simblicas em vez de votaes nominais. Da mesma forma, procuraro oferecer
decises sobre pacotes de medidas em vez de decises pontuais e especficas. Decerto os que se opem s medidas favorecero o processo decisrio que caminhe na direo oposta, isto , que aumente a possibilidade de o eleitor responsabilizar o parlamentar por medidas especficas.
Assim, boa parte da disputa poltica entre grupos favorveis e contrrios
a determinada medida se traduz numa disputa em torno das normas e
procedimentos que regularo o processo decisrio. Conflitos sobre normas e procedimentos decisrios so conflitos sobre polticas pblicas e
sobre quem as determina.
Portanto, uma das estratgias disponveis para os defensores das
propostas de reforma consiste, para retornar aos termos de Pierson, em
diminuir a identificao da responsabilidade poltica pela adoo das
medidas. Para tanto, de acordo com Arnold, os lderes tero que usar os
recursos institucionais disponveis para quebrar o vnculo direto entre o
custo imposto pela medida e a contribuio individual dos parlamentares. O uso de estratgias procedimentais, que alteram o contexto das
decises, assume assim importncia fundamental na determinao dos
resultados.
A reforma da previdncia proposta pelo governo pode ser facilmente classificada entre as polticas pblicas politicamente inviveis
no s pelas perdas que impe, mas tambm pelas caractersticas do
processo decisrio, que tornam fcil a identificao dos responsveis
pela sua aprovao ao exigir votaes nominais e ao obrigar, por meio
dos destaques para votao em separado, os parlamentares a se manifestarem sobre aspectos isolados das medidas propostas.
Como as propostas referentes reforma da previdncia requerem
alterao constitucional, as decises sobre elas tm que ser tomadas
num contexto institucional extremamente desfavorvel a seus proponentes. As exigncias para a aprovao de emendas constitucionais
so as maiores entre todas as decises legislativas. Isto se deve em
parte prpria natureza do objeto da deciso. Matrias constitucionais
so, por definio, protegidas por uma regulamentao que visa justamente a tornar lentas e difceis as alteraes do texto constitucional.
Assim, h um constrangimento claro sobre o uso de estratgias procedimentais que visem a impedir a identificao da contribuio do parla-

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mentar para a deciso tomada. O quadro 1 resume as regras do processo decisrio referente a propostas legislativas que requerem mudana
constitucional.

Q ua dr o 1

Regras institucionais para tomada de decises


sobre emendas constitucionais
Processo decisrio

Emenda constitucional

Iniciativa

No-exclusiva

Processo legislativo

Bicameral

Quorum para votao

3/5

Quorum para aprovao

3/5

Turnos de votao

Dois (em cada Casa para qualquer


alterao realizada)

Tipo de votao

Nominal

Poder de veto

Inexistente

A tramitao de uma emenda constitucional necessariamente


lenta. A matria precisa ser aprovada separadamente nas duas casas,
cumprindo rigorosos prazos regimentais nas diferentes instncias de
apreciao, e a deliberao final se d em dois turnos de votao. O Senado Federal no assume uma funo meramente revisora, como ocorre
nas matrias ordinrias, uma vez que o mesmo texto deve ser aprovado,
em dois turnos, em ambas as casas. Assim, teoricamente, no h limite
para o nmero de vezes que a matria pode passar de uma Casa para a
outra.
Na Cmara dos Deputados, a passagem obrigatria pela Comisso
Especial, cuja deciso precondio para a manifestao do plenrio, e a
necessidade de cumprir prazos mnimos limitam a ao estratgica dos lderes partidrios. Impedem, sobretudo, que se lance mo das estratgias
normalmente utilizadas na tramitao de matrias ordinrias.195
195

Sobre as caractersticas do processo legislativo ordinrio, ver Figueiredo & Limongi, 1996.

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Por fora constitucional, as votaes so sempre nominais, exigncia que se estende s emendas destacadas para votao em separado. Em ambos os casos, a deliberao do plenrio depende de manifestao de 3/5 dos parlamentares. H dois tipos de destaques para votao em separado: emendas ao texto destacadas para serem votadas
separadamente e destaques para votar separadamente parte dos textos.
Doravante, trataremos o primeiro caso como a votao de uma emenda,
e o segundo como a votao de um DVS. A distino importante porque as exigncias para obteno dos 3/5 de votos favorveis so invertidas de um caso para o outro.
Uma emenda visa a alterar parte do texto previamente aprovado,
que passou a ser o status quo. Portanto, os custos de reunir a maioria
exigida recaem sobre quem defende a emenda. Se os votos favorveis
forem inferiores a 3/5, a emenda ser rejeitada, e o texto aprovado, mantido. No caso de um DVS, destaca-se uma parte do texto para ser votada
separadamente, isto , a parte destacada no foi votada juntamente com
o restante do texto. Com a apresentao do DVS, a maioria tem que confirmar seu apoio parte destacada, e o objetivo de quem apresenta o
destaque a retirada do texto destacado da emenda constitucional
ser alcanado se o destaque receber menos de 307 votos. Cabe a quem
defende o texto original reunir a maioria qualificada exigida para a aprovao da matria.
O fato de as votaes serem necessariamente nominais impede
que os proponentes das reformas constitucionais lancem mo de votaes simblicas. Os parlamentares so forados a se manifestar publicamente sobre a matria em questo. Alm disso, tero que se manifestar
no apenas sobre o pacote montado pelos defensores da matria,
como tambm sobre os destaques apresentados pelos opositores. Estes,
como de se esperar, usaro os destaques para abrir o pacote montado e com isso aumentar os custos da aprovao da medida. Isto , os
opositores procuraro trazer a voto destaques que forcem a manifestao do plenrio sobre matrias politicamente inviveis.
Por isso mesmo, a estratgia por excelncia da oposio o DVS
de partes do texto que imponham cortes imediatos de benefcios. A utilizao do DVS multiplica o nmero de vezes que os defensores da reforma tm que enfrentar situaes politicamente adversas. Como veremos adiante, uma das batalhas travadas ao longo da votao da reforma
da previdncia na Cmara dos Deputados se deu justamente em torno
do nmero de destaques a serem votados pelo plenrio.
Em resumo, as dificuldades experimentadas pelo governo para
aprovar a reforma da previdncia no devem ser automaticamente
creditadas a presumveis deficincias do sistema poltico brasileiro,

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como fragmentao partidria, falta de fidelidade partidria, federalismo etc. No caso, contraditoriamente, a diminuio das caractersticas
tidas como consociativas e antimajoritrias poderia contribuir negativamente para os objetivos reformistas. O majoritarismo exacerbaria
as dificuldades a serem enfrentadas pelo governo, na medida em que
aumentaria a visibilidade e a identificao dos responsveis pela reforma.

A reforma da previdncia
As medidas que compem a reforma da previdncia, enviadas
pelo governo Fernando Henrique ao Congresso Nacional, no visam a
introduzir alteraes significativas no formato do sistema previdencirio brasileiro. Tendo como motivao bsica a necessidade de estancar o
crescimento do dficit da previdncia e de garantir seu futuro equilbrio
financeiro e atuarial, a reforma compreende dois tipos de medidas: o estreitamento do vnculo entre benefcios e contribuio e o corte de benefcios a grupos especficos, especialmente funcionrios pblicos, cujos
custos so arcados por todo o sistema.
O efeito dos custos eleitorais das medidas sobre a estratgia do
Executivo se revela no contedo do projeto original enviado ao Congresso, que prope muito menos do que o governo diz achar necessrio
realizar. No porque o Executivo tenha previsto reaes contrrias e dificuldades de apoio parlamentar, como normalmente se afirma, mas por
no ser de seu interesse assumir a responsabilidade integral por um
projeto mais ambicioso. Alm disso, ao enviar, simultaneamente e logo
no incio de seu mandato, as reformas constitucionais, o presidente parece ter adotado a estratgia de se beneficiar de sua ampla vitria eleitoral e da apresentao de um pacote que poderia facilitar a sua aprovao.
O governo Fernando Henrique Cardoso adotou o padro dominante de formao ministerial e apoio partidrio que caracterizou o presidencialismo na recente histria da democracia brasileira (1945-64 e
1985-94): aliana eleitoral contgua ideologicamente centro-direita, no
caso e formao de um governo de coalizo majoritria.196 Tendo alcanado o poder por meio de uma vitria eleitoral fortemente apoiada
nos resultados do plano de estabilizao implementado pelo presidente
eleito quando este era ainda ministro da Fazenda do governo anterior, o
novo governo optou por atacar de frente os obstculos institucionais
196

Ver Abranches, 1988; e Amorim Neto, 1995.

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manuteno da estabilidade econmica e insero do pas no novo


contexto econmico internacional. Para tanto, formulou uma agenda de
governo fortemente dependente de alteraes constitucionais. Assim, a
reforma da previdncia integrou um conjunto de reformas, todas elas
dependentes de alteraes constitucionais, ao qual posteriormente se
acrescentou a mudana constitucional permitindo a reeleio do presidente da Repblica.
Os partidos que compunham a coalizo eleitoral que apoiou a candidatura Fernando Henrique Cardoso (PSDB, PFL e PTB) conquistaram
183 cadeiras na Cmara dos Deputados. Por fora da agenda de reformas constitucionais do governo, logo no incio do mandato presidencial
o PMDB recebeu pastas ministeriais e incorporou-se base de apoio,
que passou ento a contar com 287 cadeiras. O PPB fora atrado para a
rbita governamental desde o incio da gesto, mas s recebeu uma
pasta ou seja, passou a compor formalmente a coalizo governamental durante as votaes dos DVSs da reforma da previdncia na Cmara (numa clara reao do governo s dificuldades que enfrentava).
Para facilitar nossa exposio, PSDB, PFL e PTB sero doravante tratados como membros da coalizo eleitoral, e o PMDB e o PPB, como membros da coalizo ampliada.
Na primeira composio ministerial, a totalidade da representao
dos partidos da coalizo governamental na Cmara no alcanava o quorum de 3/5 dos votos exigido para a aprovao das reformas constitucionais.197 Com a incluso do PPB, o governo passou a contar com expressiva margem de segurana. Assim, no foi por acaso que a incorporao
do PPB se deu aps ter sido enviado ao Senado o projeto de reforma da
previdncia.198
No Senado, os partidos que apoiavam o governo garantiam-lhe
maioria mais folgada. Antes mesmo da incorporao formal do PPB, os
partidos que apoiavam o governo controlavam 79% das cadeiras. Com a
incluso do PPB, o governo passou a contar com o apoio de 84% dos senadores. Ademais, deve-se considerar que os senadores se elegem em
pleitos majoritrios, isto , seus vnculos eleitorais com grupos especficos so bem mais tnues do que os que unem os deputados s suas clientelas. Pesa ainda o fato de o Regimento Interno do Senado no favorecer a apresentao de destaques para votao em separado (DVS),
197

Os dados da tabela 48 subestimam o apoio ao presidente porque no consideram os blocos parlamentares formados pelos grandes partidos, como os congregados pelo PMDB e pelo
PFL.
198 Subestima-se aqui a magnitude da coalizo na Cmara por no se considerarem os blocos
parlamentares formados pelos grandes partidos, como PMDB e PFL, que congregam outros
pequenos partidos.

201

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que dependem de apoio da maioria absoluta para ser considerados pelo


plenrio. Por essas razes, como veremos adiante, a tramitao da proposta de emenda constitucional (PEC) no Senado foi bem mais tranqila
para as pretenses do governo. O Senado, na verdade, recuperou pontos importantes do projeto do governo, zerando as derrotas sofridas
por este na votao da Cmara. Portanto, desde a tramitao da PEC n 33
at o momento, as maiores derrotas e dificuldades do governo se deram
na passagem inicial do projeto pela Cmara dos Deputados.
Faremos inicialmente uma cronologia da tramitao da reforma da
previdncia no Congresso Nacional, comparando os padres decisrios
na Cmara e no Senado. Em seguida, analisaremos a primeira fase da
tramitao da reforma na Cmara, j que foi essa a sua etapa decisiva.
A o governo enfrentou maiores dificuldades tanto no que tange aos procedimentos quanto ao comportamento dos parlamentares a compor sua
base de apoio no Legislativo.

A tramitao da reforma no Congresso Nacional


A PEC n 33 vem tramitando h mais de trs anos no Congresso.
Aps 475 dias na Cmara, o Senado recebeu um projeto que alterava
significativamente a proposta original do governo. No Senado, onde permaneceu pelo mesmo perodo, aspectos importantes do projeto do governo foram reconstitudos. De volta Cmara, pontos que haviam sido
rejeitados na primeira votao foram ratificados na votao em bloco do
projeto. Porm, trs meses aps a sua aprovao em primeiro turno, alguns destaques ainda aguardavam votao.
O quadro 2 mostra os detalhes da tramitao da PEC n 33 no Congresso Nacional. Observa-se que, na sua primeira etapa, a PEC permaneceu por um intervalo de tempo equivalente na Cmara e no Senado. O
tempo, porm, no revela as diferenas, que so marcantes, no padro
decisrio de cada uma das casas. Na Cmara, a emenda foi rapidamente
apreciada pela Comisso de Constituio e Justia (CCJ), mas a Comisso Especial (CE) que deveria julgar seu mrito demorou a ser instalada
pelo presidente da Casa (135 dias). Por perodo equivalente, a comisso
desenvolveu seus trabalhos (145 dias), mas, como veremos adiante, no
chegou a apresentar parecer a ser votado em plenrio, pois teve seus
trabalhos interrompidos por deciso do presidente da Mesa da Cmara.
Alm disso, a votao em plenrio foi tambm um processo demorado,
levando ao todo 130 dias. No Senado, ao contrrio, o maior intervalo de
tempo, mais de um ano, foi despendido na CCJ, cujo parecer foi discutido e votado em curto perodo pelo plenrio.

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Q u ad ro 2

Cronologia da tramitao da reforma da previdncia


no Congresso Nacional, 1995-98

Incio

Tramitao

Durao
(em dias)

Cmara
20-3-1995

Executivo envia emenda

29-3-1995

Apreciao CCJ

30-3-1995

Espera para instalao da CE

135

12-9-1995

Apreciao na CE (relator: Euler Ribeiro)

145

7-2-1996

9
28

Discusso e votao substitutivo Euler

28

21-3-1996

Discusso e votao emenda Temer

15

22-3-1996

Apresentao DVS e recurso ao STF

53

15-5-1996

Votao DVS e emendas

34

17-7-1996

Votao 2 turno

28

Total

475

Senado
18-7-1996

Apreciao na CCJ (relator: Beni Veras)

405

4-9-1997

Discusso e votao em 1 turno e DVS

21

25-9-1997

Discusso e votao em 2 turno e DVS

14

Total

440

Cmara
9-10-1997

Apreciao na CCJ

62

11-12-1997

Apreciao na CE (relator: Arnaldo Madeira)

59 1

11-2-1998

Discusso e votao parecer Madeira e DVS

92

13-5-1998

Votao em 2 turno DVS no votados at 23-6-1998

40

Total
1

253

Inclui 31 dias de recesso parlamentar.

Em ambas as casas, a demora pode ser em parte explicada pela


tramitao das outras reformas que compunham a agenda governamental. Entre a aprovao do parecer de admissibilidade da CCJ e a instala-

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o da CE na Cmara, o Congresso aprovou todas as reformas econmicas, que certamente ocupavam mais as atenes do presidente da Cmara. Da mesma forma, durante o perodo de apreciao da emenda da
previdncia na comisso do Senado, o Congresso esteve inteiramente
mobilizado em torno da emenda da reeleio, cuja aprovao foi bem
mais demorada que a das reformas econmicas.
No entanto, as diferenas organizacionais entre a Cmara e o Senado, bem como sua composio partidria, influenciaram decisivamente o papel de cada Casa e os resultados obtidos pelo governo. Na
primeira etapa de votao na Cmara, o governo e os lderes da coalizo
governamental tentaram proteger o projeto do governo copiando a prtica, normalmente utilizada no processo legislativo ordinrio, de retirar o
projeto da comisso e submet-lo votao em plenrio. Como no dispunham, nesse caso, de recursos institucionais para tanto, seguiu-se intensa disputa regimental. A soluo dada pelos lderes governistas levou a oposio a recorrer ao Supremo Tribunal Federal, paralisando por
algum tempo a tramitao da reforma. novamente pela via da alterao regimental que o governo e seus lderes na Cmara vo tentar solucionar as dificuldades impostas pelos DVSs. Com essas medidas visavase a neutralizar a influncia da comisso, por um lado, e a dos deputados,
por outro. A interrupo dos trabalhos da CE e as votaes na Cmara
seriam objeto das duas sesses seguintes, mas vale ressaltar que as alteraes introduzidas pela Cmara levaram o governo a considerar a hiptese de interromper o processo de reforma da previdncia.
No Senado, o relator da PEC, senador Beni Veras, elaborou parecer que recompunha o projeto de reforma, reintroduzindo pontos rejeitados na Cmara. Porm, o novo projeto tornou explcitos dois aspectos
tratados de forma precria no projeto enviado pelo governo: a garantia
do direito adquirido e as regras de transio. Alm disso, introduziu algumas regras de progressividade que tornaram mais aceitveis os cortes realizados.
Enviado Cmara, o projeto do Senado encontrou apenas um
ponto de resistncia na CCJ: a contribuio dos inativos. A regra que
isentava de contribuio quem tivesse proventos inferiores a R$1.200
no foi suficiente para angariar o apoio de alguns membros da comisso.
Porm, a demora na CCJ deveu-se principalmente carregada agenda
de discusses e votaes da Cmara naquele perodo, das quais as mais
importantes referiam-se s medidas provisrias emitidas em face da
crise asitica; reforma administrativa; emenda constitucional concedendo CCJ poderes de CPI para investigar parlamentares que respondem processo por falta de decoro; e ao projeto sobre contrato temporrio
de trabalho.
Nessa segunda etapa, a CE concluiu rapidamente seus trabalhos
e aprovou o parecer do relator Arnaldo Madeira, que praticamente no
alterou o projeto aprovado no Senado. Porm, o processo de votao

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continuou bastante demorado, levando cerca de trs meses no primeiro


turno; e a votao em segundo turno, com quase dois meses, ainda no
foi concluda.
Alguns pontos devem ser ressaltados em relao a essa segunda
etapa. Primeiramente, na votao em primeiro turno do projeto em bloco
foram aprovadas algumas propostas que haviam sido rejeitadas em DVSs
votados na primeira etapa. Foi o caso, por exemplo, da integralizao
dos ativos financeiros dos fundos de penso e da extino da aposentadoria especial do professor universitrio.
Em segundo lugar, cabe observar que diminuiu bastante o nmero de destaques nessa etapa, por fora da alterao regimental. Mas
isso no impediu que, por meio deles, se votassem novamente os pontos
mais polmicos e difceis da reforma. Por exemplo, no primeiro turno foram submetidos a nova votao em separado pontos que j haviam sido
objeto de DVS na primeira etapa, como a idade mnima para aposentadoria por tempo de contribuio, a aposentadoria integral e tambm algumas das alteraes feitas pelo Senado, como a idade mnima para as
regras de transio, o fim da aposentadoria especial dos magistrados, o
redutor para a aposentadoria dos servidores pblicos com salrios acima
de R$1.200. A maioria dessas propostas voltou a ser submetida a votao em separado no segundo turno. H casos, como a exigncia de equiparao do valor de contribuio do governo e dos segurados dos fundos
de penso de empresas pblicas, em que uma medida foi objeto de um
DVS apenas na votao em segundo turno na segunda etapa de votao
da PEC na Cmara dos Deputados, ou seja, depois de ter passado inclume pelo primeiro turno.
Em terceiro lugar, nota-se que a oposio continuou apresentando
grande nmero de emendas. Mas, como na primeira etapa, isso no chegou a representar ameaa ao governo, embora este tivesse que manter
sua base mobilizada para garantir o quorum necessrio sua rejeio,
sem o que o processo de votao no poderia ser concludo.
Em boa medida, as origens das dificuldades do governo, responsveis pela longa tramitao da PEC, podem ser localizadas na estratgia por ele adotada para neutralizar a CE presidida pelo deputado Jair
Soares. Por isso, a seguir trataremos detidamente desse ponto.

O processo decisrio na Cmara dos Deputados


Conflito procedimental e controle do processo decisrio
A deciso da CCJ de desmembrar a proposta original do Executivo em quatro diferentes emendas constitucionais foi considerada a primeira derrota do governo, e viu-se a mais um indcio das dificuldades
crnicas dos governos brasileiros perante um Congresso supostamente

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hostil e irresponsvel. A comisso de fato barrou a pretenso do governo. Porm, dificilmente poder-se-ia questionar a adequao da deciso
tomada. O contedo das medidas que foram transformadas em emendas
independentes mostra que elas, de fato, extrapolavam totalmente o mbito da reforma previdenciria. A primeira propunha a ampliao dos
poderes do presidente da Repblica, estabelecendo que as matrias relativas ao custeio da seguridade social passariam a ser de iniciativa exclusiva do Executivo; a segunda permitia o acesso a informaes fiscais,
bancrias, patrimoniais e financeiras de contribuintes pelos rgos de
fiscalizao tributria e previdenciria; a terceira propunha alteraes
relativas universalizao e gratuidade dos servios de sade como
dever do Estado.
De fato, o governo comeou a enfrentar dificuldades na Cmara
durante a apreciao da emenda na CE. O desenrolar dos trabalhos na
CE no vinha sendo visto com bons olhos pelo governo, que receava a
possibilidade de mudanas substanciais em seu projeto. Portanto, o governo, em estreita coordenao com suas lideranas no Congresso, adotou a estratgia de deslocar a discusso das questes substantivas para
as procedimentais. Assim, a batalha que se travou na Cmara, visando a
manter a proposta do governo, tornou-se um conflito sobre regras e procedimentos.
Antes de votar o parecer que deveria ser levado a plenrio, os trabalhos da CE foram interrompidos por uma contestada deciso do presidente da Cmara, Lus Eduardo Magalhes. A suspenso dos trabalhos
das comisses, a transferncia da discusso e a votao de uma emenda de plenrio so prticas usuais no processo legislativo ordinrio.
Para isso os lderes dispem de um mecanismo institucional especfico:
o pedido de urgncia. No caso de emendas constitucionais, no h mecanismo equivalente. A apreciao da emenda deve ser concluda na
CE. Dada a inexistncia de instrumentos institucionais que a fundamentassem, a deciso do presidente da Cmara foi vista como manobra
conjunta do presidente da Repblica e do presidente da Cmara.199
As razes que levaram as lideranas governamentais a retirar o
projeto da CE referem-se naturalmente aos riscos de alterao do projeto na comisso. O trabalho em comisso, em princpio, tende a produzir decises mais autnomas. Isso principalmente por duas razes. Por
um lado, o poder da oposio pode ser ampliado, pois h menos restries ao uso da palavra e apresentao de emendas, com o que se propicia maior participao individual.200 Por outro, a comisso, de modo
199

O Estado de S. Paulo, 8-2-1996.


A CE era composta de 30 deputados: 23 dos partidos de sustentao do governo (PFLPTB, 7; PMDB, 6; PPB, 5; PSDB, 4; PL-PSD-PSC, 1) e sete da oposio (PT, 3; PDT, 2; PSBPMN, 1; PCdoB, 1).

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geral, conta com a colaborao de parlamentares com maior experincia


no assunto e, eventualmente, de alguns especialistas, tendendo portanto a enfatizar os aspectos estritamente relacionados poltica.201
Assim, era de se esperar que a comisso se distanciasse das preocupaes que inspiravam importantes itens da proposta governamental. Um exemplo foi a tentativa, por parte de membros da comisso filiados a diferentes partidos, de destinar exclusivamente s despesas previdencirias os recursos provenientes de contribuies, o que impossibilitaria o governo de usar recursos da previdncia na administrao da
poltica macroeconmica.
Por essas razes, assim que surgiu a oportunidade no por
acaso, um conflito entre o presidente da CE, Jair Soares, e o lder de seu
partido, Inocncio de Oliveira, que levou renncia do primeiro , o
presidente da Cmara, Lus Eduardo Magalhes, sob a alegao de esgotamento do prazo conferido CE para apresentao do parecer, colocou em plenrio a discusso da PEC antes que a CE tivesse concludo o
seu parecer, interrompendo o processo especial de tramitao. Antes,
paralelamente ao trabalho da comisso, o governo havia iniciado um
processo de negociao com as centrais sindicais que passou ao largo
das deliberaes em andamento na comisso.
Os dois aspectos da deciso do presidente da Casa a retirada
da comisso e a adoo de rito ordinrio para a tramitao de matria
constitucional foram contestados tanto pelos parlamentares de oposio quanto da base governamental. O forte condicionamento poltico
do ato foi condenado por um dos membros da comisso, Prisco Viana,
que denunciou tambm seu carter discriminatrio nos seguintes termos:

O Ato de Ofcio [para retirada da PEC da comisso] no


poderia ter carter discriminatrio, se h numerosas outras comisses especiais com prazo extrapolado. O prolongamento dos trabalhos no se deu por negligncia dos seus membros, por omisso de quantos a integravam ou descaso de sua direo ou da relatoria. Muito ao contrrio. Se no se deliberou antes porque
aquele colegiado se viu atropelado por intensas e difceis negociaes promovidas fora do cenrio da comisso, e at externas ao
ambiente congressual, com forte ingerncia de ministros e da prpria Presidncia da Repblica, das centrais sindicais, alcanando
201

A CE contava com membros antigos da Comisso Permanente de Seguridade Social,


como os deputados Eduardo Jorge (PT), com projeto de sua iniciativa em tramitao na Cmara, e Roberto Jefferson (PTB), alm de um ex-ministro da Previdncia, o deputado Jair
Soares, que a presidia.

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intensa repercusso junto opinio pblica vista da natureza da


matria, que interessa superlativamente sociedade nacional por
inteiro. O ato da Presidncia surpreendeu a comisso quando ela
j havia dado incio ao processo de votao [do parecer]. (...) Incabvel fazer incidir sobre matria sujeita a rito especial (...) a aplicao de preceito de rito ordinrio ou comum para os projetos em
geral.202

Em seguida, a estratgia adotada pelos lderes do governo foi evitar discusses e apressar o mximo possvel a votao do projeto. No dia
13 de fevereiro, o relator do projeto na CE, Euler Ribeiro, foi indicado
para proferir parecer em plenrio. Aps os pronunciamentos de representantes de entidades de classes, em 27 e 28 de fevereiro, durante os
quais as sesses da Cmara foram transformadas em Comisso Geral,
iniciaram-se os debates em primeiro turno.203
No dia 6 de maro, o substitutivo (ressalvados os destaques) foi
colocado em votao, sendo rejeitado por 190 votos contrrios (294 a favor e oito abstenes). A derrota do substitutivo criou de imediato o problema de como proceder para no encerrar ali a reforma da previdncia.
Acirrou-se a discusso sobre a complexa questo procedimental. A direo da Cmara dos Deputados optou por uma soluo poltica: a nomeao de outro relator de plenrio. A questo de ordem levantada pelo deputado Nilson Gibson (PSB-PE) d uma idia dos problemas envolvidos:

O procedimento iniciou-se rigorosamente amparado no


texto do RI (...) que determina que o substitutivo [do relator Euler
Ribeiro] tem preferncia na votao sobre o projeto [original]. (...)
Submetido a plenrio, contudo, tal substitutivo foi rejeitado, tendo
Vossa Excelncia anunciado, mais uma vez amparado em norma
regimental, que o procedimento de votao da PEC n 33-95 prosseguiria nos termos do art. 191, inciso V, ou seja, passar-se-ia votao das emendas e da proposta original. Em seguida, contudo,
inexplicavelmente o processo de votao foi interrompido (...).
Posteriormente tomamos conhecimento de que no s no se daria continuidade ao procedimento de votao na sesso seguinte
quela em que foi interrompido, como tambm de que seria nomeado um novo relator. Ou seja: uma vez rejeitado em plenrio o
substitutivo proposto pela Comisso Especial [representada pelo
deputado Euler Ribeiro], seria nomeada outra Comisso Especial
202
203

DCN, 14-2-1996. p. 4.459-560.


DCN, 1-3-1996. p. 5.293.

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[agora representada pelos deputados Michel Temer e Pinheiro


Landim] para dar novo parecer sobre a matria. (...) No vemos
qualquer amparo legal para este procedimento. (...) No h como
se admitir novo parecer sobre a matria remanescente.204
O deputado Prisco Viana se pronunciou no mesmo sentido,205 isto
, questionando a nomeao de um novo relator e o fato de no se ter
votado a matria remanescente, o projeto original do governo e as
emendas a ele apresentadas. A resposta do presidente da Mesa, Lus
Eduardo, veio na forma de um detalhado despacho alguns dias depois,
visando a esclarecer as questes de ordem colocadas. No obstante, o deputado Prisco Viana informou a deciso de recorrer CCJ, e o deputado
Nilson Gibson encaminhou Mesa documento com 176 assinaturas recorrendo com efeito suspensivo da deciso da Mesa. Lus Eduardo
no acatou o efeito suspensivo, declarando que somente o faria se 1/3
do plenrio apoiasse a proposta. Posto em votao, o pedido foi rejeitado
com 311 votos contrrios (152 a favor e seis abstenes). O plenrio sancionou a deciso do presidente da Casa. Sem dvida, uma deciso com
duvidoso amparo regimental e em que prevaleceram os argumentos de
ordem poltica. Em outras palavras, pouco depois de derrotar o substitutivo Euler, o plenrio amparou decises fundamentais para salvar a reforma da previdncia. A derrota do substitutivo no foi acompanhada da
desarticulao da base do governo, que continuou a sustent-lo em decises cruciais.
A tramitao da PEC teve continuidade com a apresentao de
sete emendas aglutinativas: a de nmero 6 foi apresentada pelos lderes
dos partidos governistas, tornando-se o novo texto da reforma a ser relatado pelo deputado Michel Temer, e as demais, pelos lderes da oposio.
No dia 21 de maro foi colocada em votao a Emenda Aglutinativa n 6:
o parecer do relator Michel Temer. Aps a aprovao da emenda Temer, a
tramitao da PEC foi interrompida restava votar as emendas e os DVSs
da oposio porque o STF acolheu mandado de segurana dos lderes
do PDT e do PT na Cmara, Miro Teixeira e Sandra Starling, respectivamente. O mandado impetrado sustentava que a emenda Temer desrespeitara o regimento ao acolher novas emendas.
Com a retomada da votao, aps a manifestao do STF favorvel ao governo, questes regimentais voltaram ao centro do debate. Havia 226 requerimentos de destaques. Esse nmero, como seria de se esperar, foi julgado excessivo pelos lderes do governo, que passaram a
discutir as alternativas disponveis. A alterao do regimento foi consi204
205

DCN, 14-3-1996. p. 6.595.


DCN, 14-3-1996. p. 6.596; 15-3-1996. p. 6.808.

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derada, mas nenhuma iniciativa nesse sentido foi tomada nessa etapa.
A faculdade do presidente da Mesa de considerar prejudicados os destaques que invertam o sentido da proposio final foi tambm aventada.206
Na realidade, dos 226 destaques apresentados, apenas 25 foram
submetidos a votao. Isso porque a maioria dos destaques foi retirada
por seus autores, enquanto outros foram considerados prejudicados
pela Mesa por ter o plenrio se manifestado sobre o mrito da emenda
em deciso anterior. Vale observar que os pedidos de destaque foram
feitos, como seria de se esperar, pelas lideranas dos partidos de oposio e alguns poucos parlamentares. Note-se ainda que a deciso da
oposio de retirar a maioria de seus destaques mostra que ela no pretendeu pura e simplesmente obstruir a tramitao do projeto, mas privilegiou a alterao de alguns poucos pontos em que julgava poder obter vitrias.
Imediatamente aps o trmino da votao em primeiro turno da
reforma, foi aprovada a Resoluo n 60-A-95, que limita a apresentao
de destaques para votao em separado de emendas e de partes do
texto. Inicialmente, a pretenso dos lderes ligados ao governo era adotar texto similar ao do Senado, limitando a apreciao dos destaques aos
requerimentos aprovados pela maioria do plenrio. O texto final, elaborado aps acordo entre as lideranas governistas e de oposio, prev
um nmero mximo de destaques por partido de acordo com o tamanho
da bancada.
Os deputados que mais se utilizavam do expediente, assim como
os lderes dos pequenos partidos, contestaram o acordo e apelaram
para o chamado baixo clero para tentar mudar a deciso em plenrio.
O encaminhamento de voto do deputado Arnaldo Faria de S significativo:

Estamos diante da votao de uma matria extremamente


importante, e os lderes j decidiram por si o que querem fazer. Os
deputados no valem nada. J est decidido. O deputado, que
hoje vale muito pouco, passar a valer, a partir de agora, muito
menos, porque o lder que ter o direito e a prerrogativa de
apresentar o destaque. (...) No venham dizer que as reformas no
andam por causa do Congresso Nacional. Aprovamos sem problemas emendas relativas a quebra de monoplio do petrleo, das telecomunicaes e da navegao de cabotagem, empresa nacional, gs e educao. A reforma da previdncia diferente, porque
envolve pessoas fsicas. As demais envolvem pessoas jurdicas. A
206

O Estado de S. Paulo, 10-4-1996.

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previdncia cuida dos interesses daqueles cidados que moram


no mais longe rinco do pas, aquele que vota no parlamentar e
nele acredita.207

Os apelos de Faria de S e outros no lograram os resultados esperados. A alterao regimental foi aprovada com amplo apoio da base
governista. Afinal, como notado no prprio noticirio jornalstico, o fim
do DVS visaria a evitar o constrangimento dos deputados em votar propostas consideradas impopulares, pois a votao do DVS expe o parlamentar porque registra o seu voto em pontos especficos do projeto.208
Alm disso, como observou o prprio presidente da Repblica, por meio
do DVS as mesmas propostas podem ser votadas sete ou oito vezes.209

Comportamento dos partidos e apoio parlamentar


Passamos agora discusso do comportamento da base de apoio
poltico ao presidente na Cmara dos Deputados na fase inicial da tramitao da PEC n 33, pois foi justamente ento que o governo enfrentou
as maiores dificuldades para fazer valer seu projeto inicial. Como vimos
anteriormente, o governo alterou o projeto aprovado pela Cmara no Senado com vistas a recuperar seu objetivo inicial. Portanto, se verdade
que a base do governo no lhe d o apoio necessrio para implementar
reformas, assim deve ter sido na tramitao inicial da PEC na Cmara.
Mostraremos que no verdadeira a viso dominante segundo a qual o
governo no conta com uma base de apoio consistente. Os partidos que
apoiaram a candidatura Fernando Henrique Cardoso (PFL, PTB e PSDB)
no lhe negaram o apoio necessrio mesmo quando o governo foi derrotado. Em geral, as derrotas ocorreram quando diminuiu o apoio da base
ampliada do governo (PMDB e PPB) a medidas que cortavam benefcios
e direitos de grupos especficos.
As votaes nominais ocorridas nesse estgio da tramitao da PEC
referem-se s seguintes medidas: um substitutivo (o substitutivo Euler),
uma emenda aglutinativa (o relatrio Temer), seis emendas destacadas
e 25 DVSs a partes do texto principal e, finalmente, a ratificao em segundo turno da proposta aprovada no primeiro.
Alm dessas votaes substantivas, trs requerimentos relativos
a questes procedimentais foram submetidos a votao nominal no decorrer do processo de deliberao. Houve, ainda, duas votaes procedi207

DCN, 27-6-1997.
O Estado de S. Paulo, 23-5-1996; Folha de S. Paulo, 24-5-1996.
209 Folha de S. Paulo, 23-5-1996.
208

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mentais indiretamente ligadas reforma da previdncia, relativas alterao do Regimento Interno com vistas a limitar o recurso apresentao de DVS. A anlise agregada das votaes apresentada a seguir inclui apenas uma votao de natureza procedimental: a relativa ao efeito
suspensivo da votao da emenda aglutinativa apresentada por Temer.
Isso porque essa votao foi decisiva para a primeira tentativa de salvar
a reforma aps a derrota do substitutivo Euler.
As votaes substantivas em que o governo no tinha posio firmada foram excludas da anlise. Algumas, porm, revelaram conflitos
na coalizo de apoio ao presidente e, portanto, demandam alguns comentrios. A votao da emenda apresentada por Cunha Bueno, por
exemplo, que propunha abrir o seguro de acidentes de trabalho iniciativa privada e aos sindicatos, foi aprovada com apoio da direita e oposio da esquerda, qual se juntou o PSDB. A medida foi defendida doutrinariamente pelo deputado Roberto Jefferson, do PTB, como uma proposta antiestatista e encontrou apoio entre os demais partidos da coalizo governamental, inclusive do prprio relator, Michel Temer. O PSDB
votou pela segunda vez em desacordo com a coalizo governamental
quando apoiou o DVS da oposio pela extino do Instituto de Penso
dos Congressistas e seus similares nos estados e municpios. Nesse
caso, os lderes dos demais partidos da coalizo liberaram suas bancadas e o prprio governo se omitiu, temendo conseqncias negativas
para o apoio dos deputados em outras propostas. A derrota da proposta
mostra que prevaleceu o interesse corporativo dos parlamentares. Apesar disso, 298 votaram favoravelmente, faltando portanto apenas 11 votos para aprov-la. Em ambos os casos, o governo no se envolveu formalmente nas disputas.210 Da mesma forma, no inclumos na anlise a
votao de um destaque apoiado por todos os partidos e pelo prprio relator Michel Temer, propondo a reduo de encargos das empresas que
empregam maior nmero de trabalhadores.
A tabela 48 traz as informaes bsicas relativas a cada uma das
votaes, como data e autores das emendas ou destaques e resultado da
votao. A tabela 49 refere-se ao comportamento dos partidos da coalizo
que apia o governo, distinguindo a disciplina por partido e da coalizo
como um todo. A disciplina calculada como a proporo dos deputados
a votar de acordo com as pretenses governamentais sobre o total dos
que votaram. A tabela agrupa as votaes de acordo com dois critrios.
O primeiro diz respeito a quem cabia reunir a maioria de 3/5, se ao governo ou oposio. O segundo critrio diz respeito ao lado que saiu vitorioso na disputa. Como no h casos em que a oposio tenha vencido
quando cabia a ela reunir a maioria, a tabela tem apenas trs categorias.
210

Essas duas emendas no constam das tabelas aqui apresentadas por no testarem a
base do governo.

capitulo7.fm Page 213 Wednesday, December 5, 2007 11:54 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Ta be la 48

Resultados das votaes nominais da reforma da previdncia


C mara do s De pu t ad os, 19 9 6
Votos
Assunto
SUB Euler

Autoria
(partido)

Data

Resultado
para o governo

Sim

No

6-3-1996

PMDB

Derrota

294

190

EFS 1

20-3-1996

PMDB2

Vitria

152

311

EME 6 Temer

21-3-1996

PFL-PSDB-PMDB

Vitria

349

139

DVS 4

15-5-1996

PT

Derrota

309

145

DVS 6

15-5-1996

PCdoB

Vitria

331

117

EME 14

15-5-1996

PDT

Vitria

138

300

DVS 24

22-5-1996

PPB-PL

Derrota

195

157

DVS 26

22-5-1996

PCdoB-PSB-PT

Derrota

300

150

DVS 48

22-5-1996

PPB-PL

Derrota

269

175

EME 64

28-5-1996

PPB-PL

Vitria

130

307

DVS 71

28-5-1996

PCdoB-PT

Vitria

393

52

EME 12

28-5-1996

PDT

Vitria

131

303

EME 85

29-5-1996

PCdoB-PT

Vitria

120

323

DVS 100

29-5-1996

PCdoB-PT-PSB

Vitria

349

104

EME 17

29-5-1996

PT

Vitria

108

302

EME 123

29-5-1996

PCdoB-PSB-PT-PDT

Vitria

106

295

DVS 133

30-5-1996

PT-PCdoB

Derrota

298

115

DVS 140

11-6-1996

PCdoB-PT

Vitria

311

111

DVS 153

12-6-1996

PPB

Vitria

333

105
116

DVS 158

12-6-1996

PCdoB

Vitria

308

DVS 148

12-6-1996

PCdoB-PT

Derrota

271

140

EME 156

12-6-1996

PCdoB-PSB-PT-PDT

Vitria

105

266

DVS 173

12-6-1996

PDT

Derrota

262

122

DVS 195

19-6-1996

PCdoB-PSB-PT

Vitria

333

108

DVS 199

19-6-1996

PCdoB-PT

Vitria

310

136
130

DVS 204

19-6-1996

PPB

Derrota

307

EME 16

19-6-1996

PPB

Vitria

147

255

EME 23

19-6-1996

PT

Vitria

85

286

EME 220

19-6-1996

PT

Vitria

97

249

2 turno

17-7-1996

Proposta da Cmara

Vitria

317

137

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1 Concesso de efeito suspensivo.
2
Com assinaturas de 176 outros parlamentares de vrios partidos.

213

capitulo7.fm Page 214 Wednesday, December 5, 2007 11:54 AM

214

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

Tab ela 4 9

Proporo de votos sim, por partidos da bancada governista,


segundo resultado para o governo e a oposio
Resultado-assunto

PSDB

PFL

PTB

PPB

PMDB

Coalizo

Vitrias
EME 6 Temer
DVS 4
DVS 6
DVS 71
DVS 100
DVS 140
DVS 153
DVS 158
DVS 195
DVS 199
2 turno
Mdia

90,0
90,4
88,7
98,6
94,4
94,3
97,3
95,8
97,3
89,6
91,8
93,5

98,9
93,1
87,8
100,0
98,9
100,0
98,8
90,7
98,8
91,8
96,4
95,9

92,3
95,6
91,3
100,0
100,0
100,0
100,0
95,8
95,8
84,0
95,6
95,5

85,5
96,2
87,8
100,0
97,4
87,3
88,5
87,0
92,1
86,7
82,9
90,1

83,3
88,1
77,4
98,8
95,4
87,0
88,7
87,3
87,7
82,9
79,8
86,9

89,9
92,2
85,7
99,4
96,8
92,8
93,9
90,6
94,1
87,5
88,1
92,4

Derrotas
SUB Euler
DVS 24
DVS 26
DVS 48
DVS 133
DVS 148
DVS 173
DVS 204
Mdia
Mdia geral

88,7
90,3
91,9
84,5
90,3
85,5
87,9
91,9
88,9
91,5

92,4
90,1
87,9
86,6
93,4
81,9
86,7
92,8
89,0
93,0

72,0
84,0
92,3
80,0
95,5
77,3
90,5
95,5
85,9
91,4

67,9
71,8
80,5
62,8
90,1
82,4
89,4
79,4
78,0
85,0

58,2
80,2
78,5
73,5
83,5
80,0
83,6
87,9
78,2
83,3

76,3
83,0
85,2
77,0
89,7
82,0
87,1
88,7
84,0
88,8

90,8
89,0
92,9
95,9
95,8
93,9
93,7
91,7
89,2
89,5
91,4
92,2
92,4

96,5
90,6
97,4
90,5
93,0
98,6
98,7
98,6
82,1
100,0
94,9
94,6
94,0

88,9
87,0
100,0
82,1
96,0
96,2
91,3
95,8
66,7
90,9
95,2
90,0
91,6

74,1
84,4
84,7
86,2
86,1
93,9
93,7
87,9
72,9
90,0
90,6
85,9
86,5

73,3
77,2
80,0
79,5
85,2
87,7
85,0
81,4
72,5
79,4
89,5
81,0
83,2

84,7
85,5
89,4
87,4
90,4
93,6
92,5
90,8
78,1
89,5
92,0
88,7
89,5

Governo

Oposio
Derrotas
EFS 1
EME 14
EME 64
EME 12
EME 85
EME 17
EME 123
EME 156
EME 16
EME 23
EME 220
Mdia
Mdia total

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.


1 Concesso de efeito suspensivo.

capitulo7.fm Page 215 Wednesday, December 5, 2007 11:54 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

O primeiro aspecto a ser observado que o conflito nas votaes


travou-se entre governo e oposio, e no entre o governo e a sua prpria base. De cerca de 230 emendas e destaques apresentados, menos
de 15% foram pelos partidos governistas. Dos submetidos a votao,
apenas oito foram apresentados por membros da coalizo governamental, sendo que dois, como j dissemos, no afetavam as pretenses governamentais relativas reforma. Um foi apresentado pelo prprio relator, Michel Temer, e aprovado com o apoio de todos os partidos, inclusive os de oposio. Os outros seis foram apresentados por parlamentares de um nico partido, o PPB, que formalmente ainda no fazia parte
do governo. Portanto, por esse indicador, apenas um partido, e um partido da base parlamentar ampliada do governo, efetivamente o confrontou. Arnaldo Faria de S conseguiu a aprovao de trs destaques que
visavam a impedir a extino de benefcios. Os dois outros, que ampliavam benefcios a aposentados e pensionistas, foram derrotados.
Nas questes que realmente interessavam ao governo, este contou com o apoio unnime dos lderes dos partidos de sua base parlamentar, e as bancadas tenderam a votar disciplinadamente. O apoio mdio
s pretenses do governo nas 31 votaes consideradas foi de 88%, ou
seja, praticamente nove entre 10 deputados da base do governo votaram
com o governo em 31 oportunidades. Incluindo os deputados do PPB, a
base do governo reunia cerca de 395 parlamentares. Com essa taxa de
disciplina, a aprovao das medidas defendidas pelo governo seria relativamente folgada, uma vez que o governo contaria, em mdia, com 347
votos, 39 a mais do que os 308 necessrios. No entanto, tal raciocnio
desconsidera o efeito das faltas sobre os resultados obtidos. Esses efeitos, no entanto, diferem conforme o tipo de votao. Nos casos em que a
oposio apresentou emendas ao projeto do governo (11 dos 31 casos
considerados), cabia a ela reunir a maioria de 3/5, e ao governo, apenas
garantir que o quorum fosse alcanado. Em votaes desse tipo, o governo no sofreu nenhuma derrota, e a oposio obteve, em mdia, apenas 120 votos. A emenda da oposio a granjear maior nmero de votos
obteve o apoio de 151 deputados. Como, nesses casos, a falta de um
parlamentar da base do governo no afetou diretamente o resultado, seria equivocado consider-la equivalente a indisciplina.
Antes de prosseguir, vale ressaltar que esses dados indicam que
a oposio no teve foras para alterar o status quo. As emendas da
oposio foram rejeitadas com facilidade pelo governo, e a disciplina da
bancada governista foi consideravelmente elevada mesmo quando ela
no foi to exigida. As vitrias obtidas pela oposio foram, na verdade,
vetos s tentativas do governo de retirar direitos garantidos constitucionalmente a certos grupos.
A base do governo mais exigida quando lhe cabe reunir os 3/5
constitucionais necessrios aprovao da matria, o que se d na votao da matria principal nos dois turnos e nas votaes dos DVSs apre-

215

capitulo7.fm Page 216 Wednesday, December 5, 2007 11:54 AM

216

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

sentados pela oposio a partes do texto principal. Foram 20 votaes


com essas caractersticas, e o governo obteve 12 vitrias e oito derrotas.
Para efeito do resultado final, nesses casos, as faltas e as abstenes podem ser contabilizadas da mesma forma que os votos indisciplinados, j
que so votos perdidos pelo governo na tentativa de alcanar os 3/5 necessrios. A tabela 50 organiza os dados relativos a essas votaes, considerando as ausncias como votos indisciplinados.211

Tab ela 5 0

Proporo de votos sim, por partidos da bancada governista,


segundo resultado para o governo
Cma ra d os De pu ta do s, 1 9 96
Resultado-assunto

PSDB

PFL

PTB

PPB

PMDB

Coalizo

Vitrias
EME 6 Temer
DVS 4
DVS 6
DVS 71
DVS 100
DVS 140
DVS 153
DVS 158
DVS 195
DVS 199
2 turno
Mdia

86,7
78,6
75,0
84,7
80,0
79,5
87,8
82,9
89,0
84,1
82,7
82,8

94,9
84,4
82,3
90,6
90,6
84,2
88,4
83,9
86,3
81,3
83,5
86,4

82,8
78,6
75,0
89,3
96,4
85,7
92,9
85,2
85,2
75,0
81,5
84,3

81,6
88,5
82,8
82,6
88,1
70,5
76,7
76,1
77,8
74,7
75,6
79,5

77,3
76,3
67,0
87,5
86,5
69,1
74,7
65,3
73,2
70,8
69,8
74,3

85,3
81,6
76,5
86,7
87,1
76,5
82,6
77,4
81,6
77,4
78,0
81,0

Derrotas
SUB Euler
DVS 24
DVS 26
DVS 48
DVS 133
DVS 148
DVS 173
DVS 204
Mdia

85,5
77,4
80,0
70,6
76,5
72,8
70,7
82,9
77,1

88,5
77,7
77,7
74,7
74,7
72,3
68,4
81,9
76,9

64,3
75,0
85,7
71,4
77,8
65,4
70,4
77,8
73,4

66,3
66,7
75,6
57,0
76,2
68,5
66,3
66,7
67,9

55,8
71,9
65,3
63,5
68,0
58,9
58,9
76,8
64,9

73,2
73,6
75,3
66,9
74,0
67,8
66,2
77,1
71,7

Fontes: Dirio do Congresso Nacional; Banco de Dados Legislativos, Cebrap.

211 No entanto, razes diversas podem explicar as ausncias. Vale observar que a mdia de
faltas razoavelmente alta desde a promulgao da Constituio de 1988. Na verdade, o absentesmo estimulado num Congresso organizado de forma excessivamente centralizada.

capitulo7.fm Page 217 Wednesday, December 5, 2007 11:54 AM

ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

Em primeiro lugar, cabe notar que so tnues as diferenas entre


as votaes em que o governo colheu vitrias e aquelas em que foi derrotado. Um nmero considervel dessas votaes (ver os totais de votos
na tabela 48) foi decidido por pequena margem de votos. Ou seja, a soma
de uma srie de fatores de menor importncia ou realmente aleatrios
pode ter determinado a sorte de algumas votaes. Ainda assim, possvel destacar algumas caractersticas gerais desses resultados.
As derrotas do governo tenderam a ocorrer nas votaes em que,
de acordo com os argumentos apresentados por Pierson e Arnold, elas
eram mais provveis. Em todas, o que esteve em questo foi o corte de
um benefcio para determinado grupo. Os deputados da base governista
foram forados a se manifestar publicamente sobre cortes nos benefcios
e direitos de grupos profissionais, como nos DVSs n 26 e n 133, em que
os parlamentares tiveram que votar especificamente se mantinham ou no
a aposentadoria especial para professores universitrios. Outro exemplo o DVS n 48, em que os parlamentares votaram se seria mantida ou
no a paridade entre os salrios dos servidores civis ativos e inativos.
No de estranhar que deputados da base do governo votem contra essas medidas ou se ausentem do plenrio na hora de vot-las. Esperar
disciplina perfeita em matria como essa no uma expectativa razovel em nenhum sistema poltico.
Assim, nessas matrias a disciplina menor, isto , as derrotas do
governo podem ser explicadas sem apelo legislao eleitoral e partidria. No entanto, quando examinamos os dados desagregados por partidos, notamos que as derrotas se devem mais ao relaxamento da disciplina nos partidos da base ampliada do governo (PMDB e PPB) do que
nos partidos da coalizo eleitoral (PFL, PTB e PSDB). Se a defeco dos
partidos da base ampliada fosse similar verificada nos partidos da coalizo eleitoral, as medidas derrotadas teriam sido aprovadas. Portanto,
mesmo no caso de medidas tidas como politicamente inviveis, os partidos da coalizo eleitoral do presidente apoiaram o governo.
Entre as derrotas do governo, a nica verdadeiramente inesperada foi a do substitutivo Euler, por se tratar de votao do pacote de
medidas montado pelo governo. Os dados mostram que o PFL e o PSDB
no faltaram com seu apoio habitual ao governo. A falta de disciplina no
PTB e nos partidos da base ampliada, PMDB e PPB, explica a derrota governamental. Os nveis de disciplina nesses trs partidos foram dos mais
baixos registrados em todas as votaes relativas reforma da previdncia. Como explicar essa derrota especfica?
Muito provavelmente, a indisciplina desses trs partidos se deveu
aos conflitos entre a presidncia da Mesa e a CE. Especialistas na rea
dos trs partidos se encontravam entre os membros da comisso, como
os deputados Roberto Jefferson, do PTB, e Prisco Viana, do PPB. A desautorizao ao trabalho da CE implcita em sua dissoluo pode ter
comprometido o apoio desses partidos. O governo ameaou com o rolo

217

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218

EXECUTIVO

LEGISLATIVO

NA

NOVA

ORDEM

CONSTITUCIONAL

compressor, e os partidos da base ampliada do governo se juntaram


oposio, impondo limites ao do governo.
O fato que, muito rapidamente, o governo rearticulou sua base e
conseguiu obter apoio para as manobras regimentais que vinha promovendo para salvar a reforma da previdncia. Portanto, a sorte da reforma
foi decidida numa questo procedimental. Como vimos na seo anterior, aps a derrota do substitutivo Euler, o presidente da Mesa nomeou
novo relator. A deciso foi contestada, e o deputado Nilson Gibson recorreu com efeito suspensivo contra a deciso da Mesa. O requerimento foi
a voto duas semanas aps a derrota do substitutivo. Se efetivamente no
houvesse apoio ao governo e/ou o plenrio fosse instvel e dado a revoltas cclicas, esse teria sido o momento para sepultar a reforma da previdncia e abandonar o governo sua prpria sorte. O governo obteve 311
votos numa deciso que exigia maioria simples. A disciplina nos partidos que haviam causado a derrota do substitutivo Euler foi bastante superior verificada duas semanas antes. No dia seguinte, votou-se a
emenda aglutinativa oferecida por Temer, e o governo obteve uma de
suas mais expressivas vitrias. O PPB, que ainda no se havia juntado
formalmente ao governo, e o PMDB no assumiram o nus de derrotar o
governo. O plenrio barrou o rolo compressor, mas no foi s ltimas
conseqncias.
Anlise mais detida do comportamento dos dois grupos de partidos que apiam o governo revela que seus membros seguem estratgias
diferentes para fugir das votaes politicamente custosas. Comparando os dados das tabelas 49 e 50, v-se que a indisciplina nos partidos
da coalizo eleitoral do governo se expressa principalmente por meio
das faltas. A disciplina mdia, conforme apresentada na tabela 49, pouco
difere quando o governo vence ou derrotado. No entanto, na tabela 50,
onde as faltas so computadas como indisciplina, notamos que a disciplina diminuiu nas votaes em que o governo foi derrotado. Isto , as
faltas aumentaram nas votaes politicamente mais custosas e contriburam para as derrotas do governo.
Os deputados da base ampliada do governo apresentam comportamento diverso. A queda relativa nos votos dados ao governo maior
quando se consideram apenas os deputados que efetivamente votaram.
Ou seja, nas medidas politicamente inviveis, esses parlamentares optam por votar com a oposio em vez de se ausentar. Fugir do plenrio
para evitar o custo do voto no parece ser uma estratgia rentvel e consistente: se for para se dissociar das polticas propostas pelo governo,
ser melhor faz-lo de maneira explcita.
Assim, provavelmente o comportamento diverso desses parlamentares se explica pelo comprometimento de seus partidos com o governo. Para um deputado do PFL ou do PSDB, difcil obter dividendos
polticos opondo-se ao governo. Seus partidos esto fortemente associados ao governo, e essa associao os impede de obter votos defendendo

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ARGELINA

CHEIBUB

FIGUEIREDO

FERNANDO

LIMONGI

os interesses ameaados pelo projeto governamental. O mximo que podem fazer evitar manifestar-se explicitamente em medidas que afetem
grupos especficos. Parlamentares menos vinculados ao governo podem
adotar estratgias mais localizadas, abandonar o barco do governo segundo um clculo eleitoral pessoal, afirmando sua defesa dos direitos e
benefcios de suas clientelas. Um parlamentar do PPB que mantenha relaes ambguas com o governo pode aparecer como defensor dos direitos dos aposentados. A mesma estratgia no seria rentvel para parlamentares do PSDB e do PFL.212
A relao do PMDB e do PPB com o governo diferente da que
com ele mantm o PFL, o PTB e o PSDB. O governo, efetivamente, no
incorporou o PMDB e suas diferentes correntes ao ministrio. As pastas
recebidas pelo partido na composio inicial do ministrio foram vistas
mais como representativas da cota pessoal do presidente que do partido. Certas correntes do partido no apoiaram o governo em nenhum
momento. J o PPB passou a integrar o ministrio aps a votao da
emenda aglutinativa Temer. Como se pode notar nas tabelas 48 e 49, a
disciplina do partido aumenta aps a nomeao de Dornelles (abril de
1996) para o Ministrio da Indstria e Comrcio.
O certo que o governo contou com expressivo apoio das bancadas que integram o ministrio, sobretudo entre os partidos que formaram a coalizo que lanou a candidatura do atual presidente e que,
portanto, mantm uma relao mais direta e clara com o governo. Entre esses partidos no h indcios de que tenha havido o to decantado
estmulo irresponsabilidade parlamentar sob o presidencialismo. Ou
bem os benefcios recebidos por fazer parte do governo so altos e se
pagam os custos de apoiar medidas impopulares, ou bem os lderes
contam com recursos suficientes para punir os custos dos parlamentares indisciplinados. Ou ainda o que acreditamos estar mais prximo
da verdade ambos os aspectos contribuem para explicar a disciplina
observada. O governo contou com o apoio de sua base parlamentar, e
quanto mais clara a participao do partido no governo, maior a disciplina.

Resultados das votaes e o papel do Congresso


A demora da reforma da previdncia no Congresso e as alteraes
sofridas pelo projeto original do governo so vistos, de modo geral, como
resultados previsveis num sistema poltico caracterizado pela separao de poderes e pela fragmentao partidria. Em tais regimes, os governos esbarrariam, de um lado, num Legislativo que constitui instncia
212

Com o risco de teorizar de maneira ad hoc, vale notar que o episdio Kandir se casa perfeitamente explicao que oferecemos.

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institucional de veto ao Executivo; de outro, no comportamento irresponsvel e instvel dos partidos que fazem parte do governo, nos quais predominam os interesses individuais de seus membros. Porm, a anlise
aqui desenvolvida nos permite questionar esses julgamentos. A natureza da reforma torna difcil sua aprovao em qualquer sistema poltico,
e a ao dos parlamentares e seus clculos eleitorais obedecem tambm
a outras determinaes institucionais.
Boa parte da demora na tramitao da PEC n 33 deveu-se s prioridades estabelecidas pelo prprio governo na tramitao das outras reformas constitucionais que compunham a agenda governamental.213
Alm disso, o governo cometeu erros estratgicos ao negociar pontos
cruciais da reforma com as organizaes sindicais revelia da CE que
apreciava a emenda e ao alij-la do processo decisrio no prprio Congresso que levaram rejeio do parecer Euler. Com isso, perdeu a
oportunidade de votar em bloco o conjunto de medidas propostas, tornou o processo de votaes muito mais complicado e vulnervel atuao da oposio, e sobretudo determinou que o projeto passaria novamente pela Cmara.
Por outro lado, a oposio fez uso timo dos instrumentos institucionais disponveis para multiplicar as ocasies em que os parlamentares governistas eram obrigados a se manifestar sobre medidas que afetavam negativamente seu eleitorado. Aproveitou-se tambm das brechas oferecidas pela atuao do governo, como no caso do recurso ao Supremo Tribunal Federal, que paralisou a reforma. Tentou, ainda mas
sem o mesmo sucesso , alterar o contedo da reforma proposta. Portanto, sua atuao, no desempenho de seu legtimo papel de oposio,
foi decerto responsvel por outra parcela considervel da demora da reforma no Congresso. Logo, essa demora no deve ser atribuda a resistncias impostas pelo Legislativo enquanto instituio.
No que diz respeito ao comportamento dos partidos da base parlamentar do governo, mostramos que eles de fato negaram apoio ao governo, determinando sua derrota em propostas de crucial importncia
para a reforma pretendida. Porm, o comportamento desses partidos
no foi aleatrio, e a indisciplina no se distribuiu uniformemente entre
as bancadas dos partidos da coalizo governamental. A resistncia de
membros das bancadas partidrias guarda estreita relao com a natureza da participao de seu partido no governo.
O resultado final da reforma pode ser explicado pelas regras do
processo decisrio e a natureza da reforma. A partir dessas duas variveis possvel antecipar o contedo das medidas que foram aprovadas,
rejeitadas ou alteradas pelo Congresso, o que constituiria o real indicador das dificuldades encontradas.
213

Para uma anlise das reformas constitucionais em seu conjunto, ver Melo, 1997 e Lima
Jr. & Soares, 1997. Sobre a reforma da previdncia, ver Melo, 1996.

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O governo no encontrou dificuldades, ou seja, aprovou na Cmara e no Senado as medidas que afetavam apenas interesses potenciais de futuros beneficirios do sistema. Esses resultados no podem
ser considerados desprezveis. Com essas medidas o governo conseguiu
instituir os princpios bsicos que norteavam a reforma. A substituio
do tempo de servio pelo tempo de contribuio na concesso de benefcios refora o carter contributivo da previdncia. Alm disso, o governo
conseguiu aprovar dispositivo que constitucionaliza a observncia de
critrios que preservem o equilbrio financeiro e atuarial na concesso
de benefcios e a proibio de concesso de aposentadorias especiais,
salvo em condies que prejudiquem a sade ou integridade fsica. Com
isso impede que no futuro sejam introduzidas, por legislao ordinria,
diferenciaes nos critrios de elegibilidade e, portanto, nas categorias
de beneficirios. O Congresso aprovou tambm a limitao da concesso
de salrio-famlia, que passou a ser concedido apenas aos trabalhadores
de baixa renda, o que no chega a implicar perda para os demais trabalhadores, visto que o benefcio hoje concedido de forma universal insignificante. Aprovaram-se, ainda, a diferenciao de alquotas ou base
de clculo da contribuio das empresas em funo da atividade econmica e, com o apoio da oposio, a reduo dos encargos de empresas
que utilizam mo-de-obra intensiva.
As medidas rejeitadas afetavam de forma imediata os atuais beneficirios e/ou os grupos prestes a se beneficiarem do sistema vigente.
Incluam-se a medidas que afetavam interesses dos prprios parlamentares, como a manuteno do IPC, e de grupos especficos, geralmente
organizados e mobilizados, do funcionalismo pblico. Porm, a ao do
Congresso no se limitou defesa dos benefcios de tais grupos. Muitas
das propostas rejeitadas cortavam benefcios de grupos bem mais amplos e desorganizados, como as de aumento da idade mnima para a
aposentadoria por idade de todos os trabalhadores, inclusive os rurais,
exigncia de contribuio dos inativos e extino de alguns benefcios
cobertos pelo INSS, como o de acidente de trabalho, o auxlio mensal de
um salrio mnimo a pessoas portadoras de deficincia e idosas, e o auxlio-recluso. Este ltimo, com alterao do Senado, passa a ser concedido apenas aos trabalhadores de baixa renda. Um ponto importante da
proposta do governo, o estabelecimento da idade mnima para a aposentadoria por tempo de servio, foi tambm rejeitado para os beneficirios
do regime geral, mas a mesma exigncia foi aprovada para o funcionalismo pblico.
Algumas das medidas que cortavam benefcios foram aprovadas;
de maneira geral, porm, haviam sido rejeitadas na Cmara e alteradas
pelo Senado. Nesses casos, a atuao do Senado foi no sentido de introduzir regras de transio e alguns mecanismos redistributivos. Vale ressaltar que as estratgias de diferir os custos dos cortes com regras claras de transio e compensar grupos de beneficirios no foram utiliza-

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das pelo governo. Com as alteraes do Senado, algumas dessas propostas foram aprovadas no seu retorno Cmara. A votao em bloco do
substitutivo do Senado ajudou em alguns casos, mas em outros foram
aprovadas propostas mesmo quando votadas por meio de DVS, como,
por exemplo, a extino da aposentadoria especial de professor universitrio e a exigncia de comprovao de tempo efetivo e exclusivo em funes de magistrio para os professores de primeiro e segundo graus; e a
exigncia de que, no perodo de dois anos aps a promulgao da reforma, os fundos de penso ajustem atuarialmente seus planos e seus
ativos e estabeleam a paridade entre a contribuio dos empregados e
dos patrocinadores, o que afetava principalmente os fundos de penso
das empresas pblicas que contam com considervel participao de recursos pblicos.
Merece destaque, ainda, o fato de que as tentativas de introduzir
medidas de natureza distributiva, com custos difusos e benefcios concentrados, classificadas por Arnold como politically attractive policies,
foram poucas e no lograram apoio. Da mesma forma, as tentativas da
oposio de alterar o formato do sistema previdencirio no tiveram sucesso. A rejeio dessas medidas, no caso de emenda constitucional,
no se d por inrcia. Ao contrrio, requer esforo por parte de seus defensores, que precisam manter o quorum para sua rejeio.
Houve, porm, algumas excees. Propostas que afetavam interesses imediatos do funcionalismo pblico foram aprovadas, como a
proibio de acmulo de rendimentos de aposentadoria com remunerao de cargos pblicos com exceo de professores e mdicos e de
cargos eletivos ou em comisso declarados por lei como de livre nomeao e exonerao e a proibio de acmulo de aposentadorias para o
funcionalismo pblico. Nesse caso, por meio de emenda introduzida pelo
PT, foi aprovado tambm um teto para o acmulo de aposentadorias.
Aprovou-se, ainda, a exigncia de tempo mnimo de 10 anos no servio
pblico e de cinco anos no cargo para fins de aposentadoria.
Por tudo isso, as dificuldades que o governo vem enfrentando na
reforma da previdncia no podem ser creditadas aos problemas institucionais usualmente alegados. Surpreendente no a dificuldade em formar a maioria exigida, ou mesmo a no-obteno dessa maioria por pequenas margens de votos, e sim o fato de que, sob tais condies institucionais, o governo ainda tenha conseguido arregimentar cerca de 300
votos favorveis a medidas que afetam diretamente os interesses imediatos de grupos altamente organizados e com considervel poder de mobilizao, e os interesses potenciais de amplas camadas da populao.
Vale ressaltar, por ltimo, que fidelidade partidria e incremento
da accountability no so panacias. Pierson e Weaver (1993) observam
que, em 1979, depois de importante vitria eleitoral, o novo governo
conservador ingls pretendia iniciar uma reforma no sistema previdencirio. O primeiro projeto, promovendo mudanas radicais no sistema vi-

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gente, encontrou tal resistncia dos members of Parliament do disciplinado e ideologicamente consistente Partido Conservador que o governo
se viu coagido a retir-lo do Parlamento. Proposta bem menos ambiciosa
foi reapresentada, sendo a reforma finalmente aprovada cerca de seis
anos depois da primeira tentativa. A nova proposta continha fortes incentivos e longas regras de transio, de modo que s vir a produzir os
efeitos desejados a partir do ano 2000. E tudo isso ocorreu num sistema
poltico que combina parlamentarismo e bipartidarismo, frmula institucional que, para muitos, garantia de governabilidade. Os resultados logrados pelo governo brasileiro, sob presidencialismo, multipartidarismo
e federalismo, no foram radicalmente diversos dos obtidos pelo governo ingls.

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