JUAREZ GUIMARES
ORGS.
JUAREZ GUIMARES
JOS RIBAS VIEIRA, MARGARIDA LACOMBE, SIDDHARTA LEGALE, FATIMA AMARAL E JAQUELINE SEVERO
RISCO E FUTURO DA
DIREITO E POLTICA NO BRASIL CONTEMPORNEO
LEONARDO AVRITZER
DEMOCRACIA BRASILEIRA
DIREITO E POLTICA NO BRASIL CONTEMPORNEO
RISCO E FUTURO DA
DEMOCRACIA BRASILEIRA
DIREITO E POLTICA NO BRASIL CONTEMPORNEO
RISCO E
FUTURO DA
DEMOCRACIA
BRASILEIRA
DIREITO E POLTICA
NO BRASIL CONTEMPORNEO
JUAREZ GUIMARES
MARCELO ANDRADE CATTONI DE OLIVEIRA
MARTONIO MONTALVERNE BARRETO LIMA
NEWTON DE MENEZES ALBUQUERQUE
ORGANIZADORES
SO PAULO
2016
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-5708-016-4
1. Democracia - Brasil. 2. Poltica - Brasil. 3. Direito - Brasil. 4.
Corrupo. 5. tica. 6. Justia. I. Guimares, Juarez.
CDU 321.7(81)
CDD 320.981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)
Sumrio
9 APRESENTAO
JUAREZ GUIMARES
33
LEONARDO AVRITZER
83
233
347
GIOVANI CLARK
LEONARDO ALVES CORRA
SAMUEL PONTES DO NASCIMENTO
KATYA KOZICKI
ESTEFNIA MARIA DE QUEIROZ BARBOZA
Apresentao
Apresentao
Apresentao
13
14
15
Captulo I
Operao Lava Jato
Midiatizao instrumental
versus publicidade democrtica
na Operao Lava Jato
JUAREZ GUIMARES
A defesa da publicidade da Operao Lava Jato como um direito constitucional democrtico fundamental do cidado, e como dimenso central
19
para o seu sucesso, vem sendo defendida de forma sistemtica pelo juiz Srgio
Fernando Moro.
J em um artigo escrito em 2004, Consideraes sobre a Operao
Mani Pulite, o juiz Sergio Moro assim postulava:
a opinio pblica esclarecida que pode, pelos meios institucionais prprios,
atacar as causas estruturais da corrupo. Ademais, a punio judicial de agentes pblicos corruptos sempre difcil [...] Nessa perspectiva, a opinio pblica pode constituir um salutar substitutivo, tendo condio de impor alguma
espcie de punio a agentes pblicos corruptos, condenando-os ao ostracismo. (Moro, 2004)1
ainda argumenta que os vazamentos serviram a um propsito til. O constante fluxo de revelaes mantinha o interesse do pblico elevado e os lderes
partidrios na defensiva.
Alm de tirar a legitimidade e autoridade dos chefes polticos, a publicidade teria tido
o efeito salutar de alertar os investigados em potencial sobre o aumento da
massa de informaes nas mos dos magistrados, favorecendo novas confisses
e colaboraes. Mais importante: garantiu o apoio da opinio pblica s aes
judiciais, impedindo que as figuras pblicas investigadas obstrussem o trabalho dos magistrados. (idem)
Recomendando o cuidado na divulgao, mas no a sua proibio abstrata, o juiz Moro reconhecia neste artigo escrito dez anos antes da deflagrao da Operao os efeitos colaterais negativos desta estratgia publicitria:
dez suicdios, a leso indevida honra do investigado ou acusado, a ascenso
de Silvio Berlusconi a partir da desmoralizao de partidos que ocupavam o
20 centro da vida poltica italiana.
Em palestra na Justia Federal em Porto Alegre (RS), dia 10 de agosto
de 2015, o juiz Moro retomou o tema da publicidade como um direito da
democracia e uma pea central da estratgia anticorrupo. A publicidade o
preo que se paga por se viver em uma democracia, afirmou ele. uma garantia sociedade, principalmente em casos de crime contra a administrao
pblica. Estes processos deveriam estar submetidos ao escrutnio popular. O
segredo da Justia seria prprio do perodo da investigao, para no expor
indevidamente os seus instrumentos e cursos, mas quanto administrao
pblica, a publicidade at uma defesa da democracia. Tem um segredo para
preservar a investigao, depois divulgao ampla. Reconhece que o juiz
toma decises difceis que podem afetar a honra do investigado ou acusado,
mas o segredo deve ser excepcional.
Em um despacho no qual autoriza o compartilhamento de provas com
a Controladoria-Geral da Unio (CGU) e a Comisso Parlamentar Mista de
Inqurito relativa Petrobras, ele volta a firmar que o processo transita sem
Midiatizao instrumental
A expresso midiatizao instrumental parece, assim, mais adequada
para designar uma proposio que reduz a noo democrtica de publicidade
a um vazamento sistemtico de informaes inclusive nitidamente em segredo de Justia para empresas de mdia e que justifica tal processo por suas
consequncias utilitrias ou instrumentais.
Essa midiatizao instrumental no , pois, segundo os termos do prprio juiz Moro, externa, ex post ou eventual, mas, ao contrrio, interna ao
processo judicial, condiciona os passos futuros da Operao Lava Jato e ,
sobretudo, sistemtica.
Essa opo gera muitas consequncias bem mais graves que os efeitos colaterais j assumidos pelo juiz Moro, em seus juzos sobre a Operao
Mos Limpas. Pois em nome supostamente de uma publicidade democrtica
dos atos da Justia, est justificada para o juiz Moro uma estratgia de aberta
demagogia judicial, isto , uma linha direta entre o processo judicial e o processo de formao do juzo pblico. O juiz no tem o poder de abolir o devido
processo legal, nem mesmo as instncias jurdicas de mediao do julgamento,
e no pode alterar as leis que presidem o julgamento, no tem a capacidade de
anular a temporalidade prpria do julgamento e de seu processo recursal, mas
ele pode atravs da midiatizao instrumental legitimar procedimentos extraordinrios que foram os limites do devido processo legal, pode embaralhar
as relaes entre as instncias jurdicas e os atores envolvidos na investigao,
pode validar jurisprudncias extraordinrias ou alterar a prpria interpretao
das leis e, por fim, pode antecipar gravemente o juzo de condenao, antes
mesmo do processo investigativo concluir-se. Afinal, os meios extraordinrios
no legitimariam o fim ltimo de punir exemplarmente os corruptos?
Estamos, pois, diante da figura de um juiz-demagogo, um juiz que fala
porque julga ou, mais propriamente, que julga porque est sempre falando.
Faz parte de sua arte de julgar, como ele prprio diz, manter o processo sob a
ateno permanente do pblico. O juiz no deveria, por funo, antecipar o
juzo antes que a defesa apresente suas razes. Mas, aqui, a ordem se inverte: a
24
defesa j se instala diante do juzo antecipado do juiz, que o torna pblico, no
tempo mesmo em que o procurador acusa.
Como diz o juiz Moro, o sucesso da operao depende dela estar sempre no centro da agenda miditica. Ento, entre o juiz e a mdia h um consrcio de interesses um buscando a notcia espetaculosa, e outro em busca
da espetacularizao do processo? Um deve premiar o outro com o vazamento
na hora certa para a cena miditica, e o outro deve conceder a este um prmio
de personalidade do ano?
O juiz-demagogo, como o peixe, morre pela boca. O que o juiz Moro
quer dizer mais propriamente quando afirma que estes processos deveriam
estar submetidos ao escrutnio popular? Ao voto popular? A favor do juiz,
interpretemos que ele quis dizer apenas que o povo deve formar um juzo
sobre o processo. Mas antes mesmo do processo judicial concludo? A opinio expressa do juiz Moro que sim, que a antecipao do juzo pblico
estratgica para colocar os polticos na defensiva permanente e, no limite,
coloc-los no ostracismo.
O caso mais exemplar dessa transgresso legal o gravssimo vazamento, seletivo e sistemtico, das delaes premiadas. O primeiro vazamento da
Operao Lava Jato coincidiu com o fim do primeiro turno das eleies presidenciais de 2014. O segundo j no pode ser mais coincidncia, mas uma
evidente operao partidria ocorreu na edio antecipada da revista Veja
nos dias finais do disputadssimo segundo turno das eleies presidenciais.
Da a violao sistemtica e diria das delaes premiadas sob sigilo
passou a pautar a cena poltica brasileira. Por sua prpria natureza, no tempo
da investigao, ela no poderia se tornar pblica. Mas, como afirmou o juiz
Moro, na operao paradigmtica das Mos Limpas as informaes vazavam como peneira e tinham um efeito salutar de incentivar novas delaes
entre os investigados que assim tomavam conhecimento da massa de informaes entre os magistrados. H aqui uma clara apologia da ilegalidade.
Cria-se, ento, uma situao kafkiana, no sentido preciso da expresso:
algum publicamente acusado pelo vazamento de uma delao no pode ter
acesso, atravs de seu advogado de defesa, aos documentos que documentam
esta delao. Ele est acusado, mas no tem o direito de saber exatamente de
26
que e em quais circunstncias. Como o vazamento seletivo e o enquadramento da notcia depende do arbtrio do editor, um trecho da delao pode
ser retirada do contexto ou pode ter o seu sentido alterado, mas que importa?
Nessa situao, na qual a lei no orienta mais com rigor a atuao dos
magistrados, o paradoxo se instala. No dia 22 de outubro, o ministro do STF
Teori Zavascki decidiu contra um pedido do advogado do filho do ex-presidente Lula, Fbio Lus, acusado publicamente por uma delao vazada do
lobista Fernando Soares de ter acesso aos autos da delao. As razes do ministro do STF:
A simples especulao jornalstica a respeito da
existncia do acordo de colaborao premiada, ou de sua
homologao judicial ou, ainda, de declaraes que teriam
sido prestadas pelo colaborador, no causa juridicamente
suficiente para a quebra do regime de sigilo. Entendimento
contrrio fragilizaria profundamente este regime, j que
comprometeria irremediavelmente as suas finalidades.
Instrumentalizao da mdia
Mas seria aderir ingenuamente viso miditica romntica que o juiz
Moro obstinado, honesto, inteligente e preparado , de seu austero gabinete
de trabalho, estaria operando uma revoluo no pas por seu poder de instrumentalizar a mdia em prol de seus objetivos. Moro instrumentaliza a mdia
ou as grandes empresas de mdia instrumentalizam o juiz Moro?
Ora, para quem pensa a poltica, a judicializao da poltica leva inevitavelmente, com as mediaes singulares de cada circunstncia histrica,
politizao do Judicirio. Ao chamar para si o poder de intervir, sem medida,
no campo da poltica, o Poder Judicirio se envolve em redes de poder e de
interesse, ele prprio traz o conflito poltico para dentro de si, de suas razes,
de seus juzos, de suas jurisprudncias.
Seria afrontar a inteligncia j demonstrada pelo juiz Moro supor que
ele atribua s grandes empresas de mdia, que controlam a comunicao na
democracia brasileira, uma neutralidade poltica. Haveria, seguindo o racio-
27
cnio do prprio juiz Moro, alguma relao entre o fato de Berlusconi ser
um grande empresrio de mdia e o fato de ele extrair proveito poltico de
uma operao contra a corrupo que fez uso massivo dos instrumentos de
mdia? Se grandes empresas de mdia, como j se evidenciou nas denncias
da Operao Zelotes2, de bilionrias sonegaes fiscais, esto envolvidas em
corrupo, elas estariam dispostas a noticiar estes fatos, traz-los para o centro
da agenda ou dar uma notcia imparcial sobre eles? Se as grandes empresas de
mdia tm expressado, de forma muito ntida, em suas opes editoriais, claras
preferncias partidrias nas disputas que mobilizam a sociedade democrtica
brasileira, seria possvel supor que elas noticiariam notcias de corrupo abstraindo-se dessas ntidas preferncias partidrias?
Deixemos o prprio juiz Moro se justificar perante as alternativas: no
possvel ser, ao mesmo tempo, inteligente e um juiz imparcial se adoto a midiatizao instrumental como uma estratgia central para o objetivo de fazer
justia aos polticos corruptos. Se sou juiz imparcial, no posso ser inteligente.
Se sou inteligente, poderia ser um juiz imparcial?
Faa-se a opo, por evidncias, pela inteligncia estratgica do juiz
28
Moro. Seria possvel construir uma estratgia de investigao da corrupo
sobre os partidos ou polticos nitidamente apoiados pelas empresas de mdia
utilizando-se estrategicamente de seu apoio miditico? Ou a pergunta inversa:
o sucesso da estratgia de apoio miditico de investigao da corrupo s
seria possvel se concentrasse sua ateno nos partidos ou polticos que sofrem
a oposio das grandes empresas de comunicao?
Ora, j existem slidos estudos no campo da comunicao pblica no
Brasil demonstrando com razes fortes e evidncias empricas que a democracia
brasileira enfrenta uma das mais altas concentraes de empresas miditicas do
mundo, que esse processo de concentrao miditica veio acentuando o antipluralismo e a convergncia noticiosa e de opinies, que estas grandes empresas
2. A Operao Zelotes foi deflagrada pela Polcia Federal do Brasil, em 26 de maro de 2015, para investigar
esquema de corrupo no Conselho de Administrao de Recursos Fiscais (CARF), rgo colegiado do Ministrio da Fazenda, responsvel por julgar os recursos administrativos de autuaes contra empresas e pessoas
fsicas, por sonegao fiscal e previdenciria. Conforme os relatrios das investigaes da Polcia Federal, alguns
conselheiros suspendiam julgamentos e alteravam votos em favor de determinadas empresas, em troca de pagamentos. [N. E.]
32
Em segundo lugar, toda a informao sobre a Lava Jato deveria ser fornecida oficialmente em entrevistas coletivas regulares, nas quais deveriam ser
chamados a participar advogados de defesa dos acusados ou indiciados. No
se deveriam aceitar quebras de sigilo de Justia: qualquer quebra do sigilo de
Justia deveria ser apurada com rigor, punida no limite com o afastamento
de todos os envolvidos. Pessoas acusadas sem prova deveriam ter imediato
direito de resposta, na mesma proporo e destaque da notcia em que foram
acusadas.
Por fim, como as investigaes e condenaes da Operao Lava Jato
incidem sobre o centro da vida dos partidos e do sistema poltico brasileiro,
seria imprescindvel que fosse construdo um lugar pblico de debate, plural e dialgico, sobre as razes da corrupo no sistema poltico brasileiro, e
como enfrent-lo. No h nenhuma razo para que o tema da corrupo fique
circunscrito a figuras do Poder Judicirio e a editorialistas de empresas de
comunicao. Especialistas e pesquisadores, representantes de entidades que
movem luta permanente contra a corrupo, lideranas de partido, deveriam
ter o acesso palavra pblica, exercendo o direito de falar e ser ouvido.
que hoje bate forte na dogmtica. Faria dizia que se avizinhava uma crise de
paradigma com a nova Constituio Federal (CF). Segundo ele, o direito estava preparado para lidar com conflitos interindividuais e no aguentaria o
tranco quando se defrontasse com os conflitos transindividuais.
Bingo. Ousadamente, peguei a tese de Faria e fiz uma antropofagia, que
j est em textos bem antigos. Chamei a essa crise de uma crise paradigmtica
com dupla face. A face 1 (lado A) era a da estrutura do direito, que, preparada
para pegar ladres de galinha (e criticava a cultura manualesca cujos exemplos
eram sobre Caio, Ticio e Mvio), no estava preparada para enfrentar os casos
que tratavam de bens jurdicos transindividuais (vejam: as garantias so para
todos; na poca denunciava que estas s eram aplicadas em favor de determinados segmentos eu queria isonomia para a patuleia, por assim dizer).
Mas havia um problema a mais. A crise s se sustentava porque havia um lado B, que chamei de crise do paradigma aristotlico-tomista e da
filosofia da conscincia (e teses voluntaristas em geral) porque, de um lado
ainda, a dogmtica estava sustentada em posturas objetivistas (verdade real,
por exemplo, e o mito do dado das posturas exegetistas) e, de outro, para34
doxalmente, quando interessava ideolgica e politicamente lanava mo
do extremo subjetivismo, dando o sentido que queria s leis e aos fenmenos
envolucrados nos tipos penais e nas garantias processuais.
A crise de dupla face escondeu, por exemplo, o solipsismo judicial, que,
por sua vez, esconde o paradoxo representado pela dupla face (o mix entre objetivismo e subjetivismo). E continua escondendo a relevante circunstncia de
que a dogmtica jurdico-processual penal produziu doutrina durante todos
esses anos apostando no protagonismo dos juzes. Continuou a apostar na livre apreciao da prova. Mais: colocou um verniz que agora desbotou com
a fico do livre convencimento motivado (ou livre apreciao motivada).
de uma ingenuidade de dar d a crena generalizada da comunidade jurdica
na bondade das analises judiciais. O juiz bom? Para quem? Depende do lado
que voc est. Ou eu tenho um direito ou eu no tenho se eu tenho, o Poder
Pblico tem o dever de reconhec-lo. No importa minha posio social.
assim que funciona em arranjos democrticos. E isso no pode depender da
opinio que eu e voc venhamos a ter a respeito disso.
Observemos um sintoma: quando a procuradora Ela de Castilhos escreveu sua tese de doutorado nos anos 1990, mostrou que menos de 10% dos
casos de crimes de colarinho branco eram objeto de condenao em Pindorama. Por que hoje isso mudou? Por uma razo simples: naquele momento os
rgos repressivos/investigativos eram competentes para lidar com os crimes
ligados interindividualidade (o lado A da crise). Sempre foi mais fcil provar
coisas quando o ru era pobre e os crimes daqueles-cometidos-por-pobres. No
momento em que, dos anos 2000 para c, houve um aprimoramento da Polcia Federal e do Ministrio Pblico, comeou a mudar o cenrio. No andar
de baixo, a coisa continuou como estava; o que comeou a mudar foi a relao
com o andar de cima.
S a dogmtica no se reciclou
H marcos rupturais?
Por que digo isso? Porque, quando o sapato aperta (em novos ps),
quando o caso e os argumentos que os concebem assim o exigem, os juzes
acabam dizendo o que pensam sobre a apreciao da prova, do convencimento, da formao da opinio. O problema que, por vezes, isso fica aqum ou
alm da estrutura chamada direito (que feito pelo parlamento). Quando
surge um decido conforme minha conscincia, ou um no me importa o
que diz a doutrina na voz da linguagem pblica, porque a doutrina j fracassou de h muito... se que me entendem.
Ou seja: vai tudo muito bem at que o direito (uma instituio fundante da democracia) deixa de ser um direito, para ser aquilo-que-o-juiz-entende-por-direito. , por exemplo, quando se prende e se solta com base no
mesmo argumento. Pois : Se tudo , nada . Acredito que isso tudo pode ser
resumido assim: enquanto a clientela era a patuleia, a dogmtica jurdica
37
se indignava no atacado; mas quando a clientela passou a ser um no patuleu, a dogmtica passou a se indignar no varejo. S que j era tarde. Aqui
entra a pergunta de Alexandre Morais da Rosa.
Outro sintoma que demonstra a minha tese da crise de dupla face: a tal
da ponderao. Esse sintoma desnuda a crise de dupla face. Sempre a denunciei
(a ponderao) como sendo uma tese caudatria do subjetivismo. Inmeros
juristas alguns que hoje se queixem da Lava Jato e se queixaram da AP 470
escreveram ou ensinaram nas salas de aula que o juiz pode fazer ponderao entre
direitos individuais e interesses coletivos, citando, para isso, Alexy. Dramaticamente equivocados. Quantos acusados j foram condenados com base na ponderao (malfeita)? Sem fazer qualquer passagem pelas fases complexas do processo
de ponderao, o Judicirio simplesmente pega um valor (sic) em cada mo
e, fiat lux: escolhe um deles, no mais das vezes o valor pblico, que seria o interesse da coletividade. S que esquece(ra)m que Alexy nunca disse isso. E o nus
argumentativo? Ningum fala disso? Sabem por qu? Porque a dogmtica nunca
se preocupou com isso. Coagulou os sentidos e se fechou em um monastrio. A
dogmtica jurdica quer ser prtica. Mais importante que estudar e pesquisar ter
bons contatos na Repblica. conhecer os caminhos das pedras... Pois .
Insisto: enquanto o modelo investigatrio-probatrio tratava de alcan38
ar a malta, a dogmtica quedou-se silente. Agora, quando se alcanam outros
setores, a coisa pega. Louvo a preocupao de Alexandre Morais da Rosa.
Bingo. Apenas acrescentaria que: no se ensina depois... porque no se ensinou antes... Essa luta paradigmtica. E foi perdida. Pela prpria dogmtica
jurdica. Porque exatamente cumpriu o vaticnio da crise de paradigmas de
dupla face: preparada para enfrentar os conflitos interindividuais, no se preparou para os grandes embates. No se preparou para o dia em que o jogo
poderia virar, com novidades como delao etc.
Tudo isso que disse anteriormente posso comprovar epistemicamente
(e empiricamente). Quando saiu a Lei das Interceptaes l em 1997 ,
escrevi acerca do perigo de se usar esse mecanismo como incio, e no como
ultima ratio. Poucos se preocuparam com isso. A prpria delao premiada
mereceria uma filtragem constitucional, conforme delineei alhures, para que
ela no fosse utilizada igualmente como unica ratio e como instrumento de
presso. Ali estaria uma inconstitucionalidade. Como sempre, a dogmtica
decidiu esperar o que o Judicirio diria... Sempre uma volta ao velho realismo
em casos que envolvam forte atuao da mdia, cada vez mais as decises so
teleolgicas, finalsticas.
Mas no ponho a culpa no Judicirio. Fazemos parte de uma coisa maior,
que o imaginrio jurdico no interior do qual nos localizamos. E agimos. E no
reagimos. Desde o professor da faculdade tipo-balo-mgico, que no sabe um
ovo do que ensina, at o professor de cursinho que encanta as plateias com refres
resumidinhos, at a ps-graduao que, em parte considervel de programas ainda
repete contedos da graduao, com dissertaes e teses sobre embargos, limitao
de fim de semana, estelionato, cheque sem fundo ou agravo, com temas monogrficos que recebem uma flambagem terica do tipo regra no tudo ou nada,
princpios na ponderao. Tem exceo? Claro. Muita. Mas parcela considervel
do ensino e das prticas nos mostra esse quadro to bem pintado por Alexandre
Morais da Rosa. S que minha resposta tenta pegar a origem disso tudo.
bou seduzido pelo canto das sereias do realismo jurdico. O que seria essa volta
a uma espcie de realismo? Simples: nele, os sentidos do direito decorrem e se
do predominante... na e pela deciso judicial; eis o porqu do crescimento
do direito jurisprudencial em Pindorama; eis o porqu da paixo do novo
Cdigo de Processo Civil (CPC) pelos precedentes.
Claro que a soluo do problema no est em colocar o modelo conceitualista-sistemtico como o mtodo privilegiado de anlise do direito. Insisto: a resposta questo exige uma reflexo que consiga apontar para uma
dimenso mais complexa do que aquela que resulta(ria) de uma simples opo
por um modelo ou outro. Trata-se de conseguirmos construir uma verdadeira
terceira via. Algo que, na verdade, j est a: no ps-positivismo de Friedrich
Mller, na teoria integrativa de Ronald Dworkin e, permito-me dizer, tambm
na Teoria da Deciso que proponho em Verdade e Consenso que faz uma
antropofagia de Gadamer, Dworkin e Mller, de algum modo) e outros tantos
livros. Mas esse encontro precisa acontecer logo, sem esperas ou demoras.
Desculpem-me pelo tamanho da coluna, mas o texto de Alexandre
42 absolutamente instigante. E s o comeo de uma longa discusso.
Afinal, anunciam que essa tese ser apresentada como projeto de lei
pela Ajufe. evidente que a notcia repercutiria. De pronto, os ministros do
Supremo Tribunal Federal, Marco Aurlio e Celso de Mello, caram de pau na
proposta. Corretssimos. E por certo essa deve ser a posio unnime da Suprema Corte. Mas o que mais impressiona e isso demonstra o grau da crise
de paradigmas que perpassa o direito que a chinelada maior tenha vindo de
um jornalista, no caso, um jornalista insuspeito em face de suas posies duras
em relao fenomenologia que cerca a Operao Lava Jato e s relaes com
o governo. Falo da aula de Direito Constitucional que foi dada comunidade
jurdica por Reinaldo Azevedo, que, entre outras coisas bvias, mas o bvio
deve ser dito lembrou que: [...] No basta a mudana da lei. A seria preciso
mudar a Constituio. O Inciso LVII do Artigo 5 da Constituio estabelece:
LVII ningum ser considerado culpado at o trnsito em julgado de sentena penal condenatria.
Mais: Vou com o juiz at o fim do mundo, se preciso, para punir os
larpios. Mas s vou se for com a Constituio. Seno, ele se torna a fonte de
legitimidade da Carta, e no a Carta a fonte da sua legitimidade [...]. (Aze43
vedo, 2015).
Com efeito, em sua argumentao, os juzes Moro e Bochenek fragilizam a autonomia do Direito, expondo-o predao pela moral e pela economia. Essa crtica que fao no assim s porque eu quero e por qualquer
implicncia. porque cientfica. No fosse assim e no mnimo dois ministros da mais alta Corte no teriam sado com duras crticas aos colegas juzes.
Ainda h algumas certezas no direito. Uma delas o valor de uma clusula
ptrea. Vingando a tese de Moro e Bochenek, tem-se que dever o condenado
na primeira instncia judicial, em regra, ficar preso? E adiantam que A proposio no viola a presuno de inocncia! Como no? Presume inocente,
mas, em regra, prende... Como assim? porque j h uma condenao em
primeira instncia... Presume menos inocente ento? Uma presuno de inocncia ornamental, talvez.
Na sequncia, defendem que as Cortes recursais possam, como exceo, suspender a eficcia da condenao criminal quando presente, por exemplo, plausibilidade do recurso.
44 pela necessidade de limpeza, joguemos tudo fora, mesmo que haja, junto
com a gua, o objeto do banho a criana. Simples assim. E ao mesmo tempo, complexo.
Explico. Entendo a indignao do juiz Moro e do presidente da Ajude.
Como brasileiros honestos e ciosos pela coisa pblica e coloco aqui todos
meus sinceros elogios aos dois que querem fazer mais do que suas funes
permitem. Sentem-se atados pelas amarras do processo. Por isso a frase O
problema o processo. Mas no deve ser assim. Juristas devem lutar dentro
das regras de jogo e bajo a la Constituio. A democracia, do mesmo modo,
mesmo quando no funciona bem, no pode ser vista como um problema.
Mutatis, mutandis, o que o artigo de Moro e Bochenek representa algo
similar a um deputado que diga: assim no d mais para tocar o Parlamento.
Muitas regras, formalidades, obedincia de qurum... O problema a democracia.... E clamasse pelo Estado de Exceo.
Temos muita corrupo? Sim. At as pedras sabem disso. E jornalistas
e jornaleiros, idem. Mas no podemos resvalar para moralismos. Quando fico
Sou apaixonado por essa temtica. E tenho sido pioneiro nessa discusso a partir da hermenutica e da construo de uma teoria da deciso. Por
isso, ajudei a colocar no novo Cdigo de Processo Civil a coerncia e a integridade (artigo 926) e contribu para a retirada do livre convencimento (artigo
371). Tudo para separar os dois corpos. Ou seja, tenho referido saciedade
que, em uma deciso, no devem importar s opinies pessoais dos juzes e
dos tribunais sobre os temas que julgam. Eles devem julgar segundo o direito,
cujo conceito aqui j delineei tantas vezes. Por isso, trouxe baila essa histria
sobre a doutrina dos dois corpos do rei.
A tese dos dois corpos do rei pode ser til para analisarmos o estado de
arte do direito em Pindorama. A jornalista Vera Magalhes escreveu na Folha
de S.Paulo que est avanada uma articulao de polticos de vrios partidos,
membros do governo, ministros do Superior Tribunal de Justia e advogados
da Operao Lava Jato para que o STJ conceda nas prximas semanas habeas
48 corpus para empreiteiros presos desde junho em Curitiba. Segundo a jornalista, a expectativa dos que costuram a sada que o STJ tambm critique a
manuteno de prises provisrias por tanto tempo.
Deve ser a jornalista Vera-Vidente. A notcia foi contestada pelos advogados dos acusados. A questo que se coloca : qual o interesse de o jornal
noticiar isso? Para prejudicar os acusados? Sim, porque por certo no seria
para ajud-los. Ou li mal a notcia?
O que h de estranho nisso? Ou o que h de (a)normal na notcia?
Simples. Considerando que seja verdadeira a notcia, temos que, em terrae brasilis, necessitamos fazer conchavos para que algum alcance um habeas corpus
em tribunal superior. Mas chegamos a esse ponto? Na minha ingenuidade de
quem nasceu no meio do mato e de parteira, sempre pensei que esses conchavos
no fossem legtimos, para usar uma palavra suave. A partir das mais de seis mil
folhas que j escrevi e de tantos milhares que j li, tenho que ou se tem direito a
receber uma ordem de habeas corpus, porque presentes os requisitos afinal, no
vivemos, ainda, em um Estado de exceo ou no se tem esse direito.
J escrevi muito sobre isso. Sabem por que isso assim? Porque de
novo no fazemos a separao dos dois corpos do rei. Desculpem-me a
chatice epistmica: decises judiciais devem ser por princpio, e no por polticas. Para o bem e para o mal. Nem conchavos para manter preso algum
nem conchavos para soltar. Lutamos muito para construir a democracia, com
juzes e promotores vitalcios, detentores de todas as vantagens pecunirias.
Construmos uma teoria constitucional sem precedentes. Uma teoria do direito avanada, melhor que a de muitos pases avanados. Claro que no processo penal ainda necessitamos avanar. Os prprios juristas sempre apostaram
(mal) na livre apreciao da prova. Talvez por isso estejam pagando um alto
preo, como deixei claro na minha palestra no IBCCrim.
Consequentemente, se decises devem ser sempre por princpio, e no
por finalismos ou teleologia(s) portanto, decises judiciais no devem ser consequencialistas parece-me feio e inadequado que notcias como a da jornalista tenham espao na Repblica. Doa a quem doer, se algum tem direito
liberdade ou se constata que a prova ilcita, deve ser libertado. Mesmo que a
imprensa seja contra. Mesmo que a opinio pblica odeie. Quando Procurador
49
de Justia, exarei como era de meu costume, suspendendo meus pr-juzos
parecer pela concesso de habeas corpus em um caso de trs assaltantes presos em
flagrante, cuja homologao da priso dizia: flagrante prende por si. Em meu
parecer, disse: doa a quem doer, a deciso nula, porque no fundamentada. E a
jurisprudncia e a lei exigem fundamentao. E citei precedentes. E acrescentei:
faz parte do risco da democracia ter juzes que no sabem fundamentar. Eles
tero de aprender, frisei. Mas no custa da liberdade das pessoas (mesmo que
sejam culpados, teleologicamente falando). Consequncia: mesmo contra todas
as crticas, meu parecer foi no sentido da concesso da ordem! Tudo para manter
aquilo que sempre prego: coerncia e integridade.
Insisto: decises devem ser por princpio, e no por polticas ou qualquer outra finalidade. Por isso, um bom exemplo de deciso por princpio
o aeroporto. Todos tm de tirar o sapato. Todos passam pelo raio X. At a
senhora idosa que chegou atrasada. Vai perder o voo. O processo do aeroporto
no finalstico. O princpio : no passa ningum sem revista. Inclusive a
idosa. E os funcionrios. Tire o cinto. E o relgio. E as moedas. Bingo! E se
no fosse assim? Seria o caos. Porque a deciso de deixar passar sem revista seria... discricionria. Bingussimo! E isso no daria segurana... nem jurdica nem
fsica aos usurios. Bingo de novo! Compreendem a minha insistncia sobre a
deciso por princpio e sobre os dois corpos do rei? Querem falar disso de outro
modo? Pensem nisso como republicanismo e fairness (equanimidade).
Ou seja: quando pedimos um habeas corpus no estamos implorando
por um favor. E no estamos perguntando se o tribunal quer ou no quer
solt-lo. Perguntamos, apenas, se ele tem direito. S isso. Lembremo-nos do
que disseram as cortes no longnquo ano de 1642, na Inglaterra, sobre o agir
do rei: Os atos de justia no so exercidos em sua prpria pessoa e nem
dependem de seu desejo.
A inconstitucionalidade do Brasil?
A confuso entre os dois corpos do rei ocorre todos os dias. Como explicar a tese dos dois corpos do rei que existe desde 1495? Simples. Quando
algum vai ao Judicirio, no vai pedir a opinio pessoal do juiz corpo natural acerca do tema. Nem vai perguntar se o que diz a lei justo ou injusto.
50 Fosse para discutir a justia ou a injustia seria mais fcil pedir a opinio de
um filsofo moral.
Quem recorre ao Judicirio quer saber o que o direito, enfim, a estrutura jurdica composta de leis, doutrina e jurisprudncia, tm a dizer. A no
ser em seis hipteses, h o dever de aplicar a lei. (Streck, 2014). E quem deve
dar a resposta o corpo imaterial do juiz (ou membro do Tribunal). Ora,
exatamente porque a resposta tem sido subjetiva, pessoal, vivemos tempos de
razo teleolgica, no secularizada.
Por que estou trazendo isso baila? E por qual razo estou dizendo que,
quando a parte vai ao Judicirio, ela quer saber, mesmo, o que o direito tem
a dizer, e no o que o Judicirio, pessoalmente por seus agentes, tem a falar?
Porque isso que me pareceu o julgamento da ADI 4.650 sobre doaes de
campanha. Em termos de Estado Democrtico, uma ADI deveria perguntar
se a Constituio Federal contempla ou no proibio de doaes por parte de
empresas. De todo modo, quero crer que a OAB no foi perguntar, via ADI,
se o STF era contra ou a favor de as empresas doarem para os partidos. Tam-
Tenho receio dessa coisa chamada ECI Estado de Coisas Inconstitucional, que fluida, genrica e lquida. Por ela, tudo pode virar inconstitucionalidade. Das doaes em campanha ao sistema prisional (ADPF 347). Mas
pergunto: o salrio-mnimo no faz parte desse Estado de Coisas Inconstitucional? Os juros bancrios os do carto de crdito bateram nos 400% no
so, igualmente, uma coisa inconstitucional? Peo perdo pela ironia, mas,
diante do tamanho da crise, receio que algum entre com uma ao para declarar a inconstitucionalidade... do Brasil.
Ser que no estamos exagerando? Poderamos chamar a isso de pan51
constitucionalismo? Ser que, por exemplo, essa tese do ECI no mais uma
forma de justificar ativismos? Antes que algum fale, respondo: sim, sei que
essa tese no foi usada na referida ADI das doaes de empresas. Foi em outro
caso (ADPF 347). Mas, de algum modo, penso que esses estados de coisas
esto relacionados. J esto falando at em macrossentenas e ativismo estrutural. (Campos, 2015). E as coisas vo trocando de nome.
Esclarecendo: o Psol (por ironia, um partido que deveria acreditar no
parlamento, mas como no ganha eleio para o Executivo para fazer suas polticas pblicas vai buscar sua pretenso fora de sua atuao institucional) foi
ao Judicirio pedir que se declarasse o Estado de Coisas Inconstitucional, a
fim de determinar ao governo federal que (dentre outras coisas) elabore e encaminhe ao STF, no prazo de trs meses, um Plano Nacional para modificao
das condies do sistema carcerrio; aps a deliberao do Plano Nacional,
determinar ao governo de cada estado e do DF que formule e apresente ao
STF, no prazo de trs meses, um plano estadual ou distrital, que se harmonize
com o Plano Nacional; impor o imediato descontingenciamento das verbas
existentes no Fundo Penitencirio Nacional (Funpen); determinar ao Conselho Nacional de Justia que coordene um ou mais mutires carcerrios etc.
Ou seja, basta que o sistema poltico no funcione como pensam os autores da
causa, que estar consagrada a inconstitucionalidade das coisas? Por essa tese
poderamos declarar o estado de coisas econmico inconstitucional. Afinal,
com o dlar a mais de R$ 4... E poderamos declar-lo com efeito ex tunc, para
que o dlar voltasse ao patamar de R$ 2...
Pergunto: o que no coisa inconstitucional neste pas perifrico que
est beira do abismo? Poderamos aproveitar para fazer o mesmo com os
juros sobre as operaes de crdito, a situao do transporte pblico em terrae
brasiliense, crise da segurana pblica (o Rio Grande do Sul est um caos, o
Rio de Janeiro, nem se fala) crise na educao, dos hospitais (pessoas morrendo nas filas, tomando soro em p...) etc. E, a partir de uma inconstitucionalidade por arrastamento, declarar a inconstitucionalidade do estado de coisas
proporcionadas pelas operadoras de telefonia.
Peo que me desculpem. No implicncia minha. Mas por que judi52 cializar tudo? A pergunta que fica no respondida : e a legitimidade constitucional para obrigar o Executivo a tomar essas medidas? do Judicirio? Assim,
sem mais nem menos? O que sobrou para a democracia? E se os juzes em
suas comarcas comearem a declarar, em controle difuso, o estado de coisas
inconstitucional das coisas do municpio? Tem municpio que no fornece
nem merenda escolar. E no subestimemos o poder dos Tribunais dos Estados
federados... Perdoem-me, de novo. Sei que isso antiptico. Mas no me perdoaria se no escrevesse isso.
Uma observao: entendo que o sistema prisional catico. Mas sua inconstitucionalidade (estado de coisas) demasiado vaga, como dizem a PGR e
a AGU. Cabe de tudo nesse conceito nibus que o ECI. Como advogado,
estrategicamente, at admito lanar mo da tese. Mas como cientista (pensemos
nos dois corpos do rei), o substrato se me apresenta frgil. No esqueamos que
s a Colmbia a utilizou. O resto do mundo, no. E agora, o Brasil.
Numa palavra: a partir de um juzo poltico ou moral (ou econmico),
o que no inconstitucional em nosso pas? O problema reside nos efeitos
E por que trago baila as frases de dois presidentes da Repblica? Porque ali est o retrato de certo imaginrio que se forjou no pas. E foi incorporado pelo direito.
Se que possvel ser mais claro, quero dizer que no consigo conceber
que o problema do processo seja visto como um jogo, pelo qual o advogado deve
ficar atento at mesmo roupa que o juiz veste, ao time que torce etc. Pode at ser
assim, realisticamente falando. Mas minha teoria da deciso que vem da matriz
hermenutica quer mostrar que isso no deve e no pode ser assim. Claro que
a jurisprudncia importante. Mas no ela que dita, sozinha, o que o direito .
Ademais, se, de fato, o processo for (reduzido a apenas) um jogo (de
poder), teremos de confessar o fracasso da doutrina e de tudo o que ela representa em termos de constrangimentos epistem(olg)icos. Note-se: no
estou desindexando o processo do poder. bvio que no. Mas exatamente
por isso que uma deciso jurdica precisa encontrar uma conformao mais
englobante, que d legitimidade ao ato de fora que o Estado realizar a partir
dela. A teoria precisa encontrar uma forma de avaliar as decises de modo que
seja possvel dizer quando uma deciso se apresenta melhor que a outra para o
caso, no sentido de dar legitimidade ao uso do poder coercitivo pelo Estado.
Portanto, todas as formas, variaes de posturas e teses que apostam
que o sentido do direito se d na deciso judicial4 (um retorno a Alf Ross,
56 Olivecrona, Holmes?) no podem ser classificadas como hermenuticas, por
uma razo simples: a hermenutica recuperada e alada a uma dimenso
fundante, surgindo como uma terceira via para superar tanto o objetivismo
como o subjetivismo (solipsismo em que est assentado o livre convencimento, o decido conforme minha cabea etc.).
por tais razes que fao minhas crticas s pesquisas que se contentam em examinar como os juzes decidem, como se o modo como eles fazem
isso fosse uma fatalidade e restasse, s partes, apenas apreender o modo como
lidar com isso. Nego-me a aceitar isso. Peremptoriamente. Caso contrrio,
no precisamos mais da doutrina. E podemos fechar a ps-graduao. Por
isso, as minhas crticas quela pesquisa, para mim, absolutamente descabida,
acerca dos juzes de Israel, que, quando sentem fome pela manh, so mais
duros com os rus. Minha proposta sarcstica que lhes seja estendido o
benefcio dos juzes de Pindorama: o vale-refeio.
4. No h dvida de que hoje as teses realistas (ou suas vulgatas) so dominantes no imaginrio dos juristas, o
que se pode ver pela prevalncia do direito tribunalcio e pela absoluta paixo por enunciados (at mesmos os
doutrinadores de processo se renem para aprovar enunciados como se estes fossem holdings de precedentes)
liberdade! Querem mais exemplos? Acho que no necessrio. Quem quer saber mais sobre princpios e sua diferena em relao s regras recomendo Tubos
Tigre-Streck, quer dizer, Verdade e Consenso, alm do captulo VI do Jurisdio
Constitucional e Deciso Jurdica5. Ainda outro exemplo: Um amigo que age por
princpio no seduz a namorada do melhor amigo, por mais bonita e tentadora
que ela seja. Mesmo que haja uma enorme afetividade... No trair o amigo
deontolgico (normativo); desejo e afetividade so, aqui, polticas. Metaforizando: juiz decide por princpio, e no por poltica. Do mesmo modo: As frases de
Lula e Dilma no so de princpio. So de poltica.
Post scriptum
O que eu quis dizer que, se o ministro Marco Aurlio e eu tivermos
razo, no precisamos das concepes realistas e tampouco necessitamos nos
preocupar com o almoo do juiz... Fui claro?
Por que estou contando isso? Para falar da deciso de um juiz de direito
da comarca de Franca (SP), que concedeu liberdade provisria para 21 pessoas, acusadas de integrar uma quadrilha de falsificao de agrotxicos (operao lavoura limpa), sob o argumento poltico e moral de que no h como
justificar a manuteno das prises em um pas em que os rus da Lava Jato
esto em casa. De acordo com a deciso publicada dia 12 de maio de 2015,
em um pas onde os integrantes de uma organizao criminosa que roubou
bilhes de reais de uma empresa patrimnio nacional [Petrobras] esto em
casa por deciso do STF, no tenho como justificar a manuteno da priso do
ru neste processo, que proporcionalmente causou um mal menor sociedade,
embora tambm muito grave.7
59
Jato, e ele respondeu: Ora, professor, no seria justo que os ladres de agrotxico, que so peixes menores, ficassem presos....
S que no, seu Chico. Eis o problema. O direito tem especificidades.
Se uma lei e o exemplo, ao que lembro, de Paulo de Barros Carvalho diz
que trs pessoas disputaro uma cadeira no Senado, nenhum jurista pensar
que haver uma peleia pelo mvel de uma das Casas do Parlamento. Mas
talvez o marceneiro, sim. Por isso que as respostas de um e de outro devem
ser diferentes. Por vezes at fecham. Por vias tortas, um relgio estragado
tambm acerta a hora duas vezes por dia.
ponsabilidade poltica do juiz e o seu dever de prestao de contas (accountability). Simples. No pagamos o bom salrio de sua excelncia para fazer juzos
de valor sobre os erros ou acertos do STF ou do parlamento da Repblica. Juiz
fala nos autos do processo, como dizia o grande Paulo Brossard.
Claro: se voc quer saber o significado de um significante, pergunte
por a, no mesmo? Tudo muito simples, no fosse o Direito um empreendimento (extrema e justificadamente) complexo. Fosse trabalho do jurista
confirmar os preconceitos da sociedade, do homem mdio (essa figura metafsica que, ainda hoje!, habita boa parte da resumstica e manualstica em
Pindorama), para que precisaramos de uma Constituio? De uma carta de
direitos? De cdigos legais?
Sempre que me deparo com decises como esta, fico num dilema. Uma
mistura de tdio, preguia e melancolia enfrentam um sentimento de dever,
por assim dizer. Volto carga para explicar o bvio: decises jurdicas corretas
tm de ser universalizveis, sob pena de contrariarem o fundamento da democracia a igualdade! Ou abro um bom vinho? Que tal fazer os dois? Vamos l.
61
e depois mudou de sentido, ou seja, de uma fora crtica passa, aos poucos, a
assumir a lgica dos senhores, a lgica da dominao e da justificao dessa
dominao. Como bem diz Rodrigo Petrnio, a dinmica ambivalente entre
kynismos-cinismo apaga as fronteiras entre liberdade e domesticao. E essa
ltima palavra parece ser fulcral para analisarmos o estado de arte do direito
de terrae brasilis. A partir do que diz Sloterdijk, cabe a pergunta: at que ponto
estamos a tratar de um senso comum multiplicador de um dado imaginrio
ou estamos diante de uma certa razo cnica (zynischen Vernunft)que tomou
conta do ensino jurdico, da doutrina e da aplicao stricto sensu do direito?
Nessa interpretao das coisas, penso que estamos mergulhados mesmo
em uma razo cnica, pela qual sabemos de tudo o que acontece, sabemos que
est errado e fazemos assim mesmo. Sabemos que h um dficit de democracia
quando deixamos um poder discricionrio ou um poder produto de livre
convencimento para o Judicirio (em Pindorama isso acaba sendo a mesma
coisa). H at quem, na doutrina jurdica, cinicamente diz que a simples
retirada da expresso livre convencimento em nada alterar o livre convencimento. Isso: continuemos a vender cobertores aos combatentes. E trans- 67
portando bombas de um campo a outro. Afinal, todos vivemos disso, certo?
O episdio de So Paulo relatado na coluna Dirio de Classe marcou
profundamente.. Ele o simblico de um imaginrio prevalente em uma repblica decadente. E de uma classe a dos advogados abandonada a sua
prpria sorte, fazendo o papel de mero coadjuvante no espetculo em que se
transformou a justia. Sabemos que isso se repete cotidianamente. Sabemos
que as alegaes finais no sero lidas. E sabemos que, mesmo a juza e o
Tribunal de So Paulo fazendo tudo o que (no) fez ainda assim aparecero
milhares de torcedores para dizer que isso assim mesmo (e que, afinal, ela
tem livre convencimento...!). Guerra guerra, diria o torturado(r). Sabemos
que o direito refm de um imaginrio solipsista (Selbstschtiger, i., viciado
em si mesmo), em que cada um pensa e diz o que quer e a deciso acaba sendo
o resultado de uma loteria. Mas, dizemos, intimamente: isso tudo no
todo mal; e, ademais, o nosso meio de vida.... Como a dona da bodega. Eis
a frmula que justifica a razo cnica.
A nossa democratizao concedeu, atravs do novo desenho constitucional de 1988, ampla autonomia ao Poder Judicirio e ao Ministrio Pblico.
Esta foi uma das reivindicaes histricas da sociedade civil brasileira que se
consolidou na carta constitucional. (Arantes, 1999). O Judicirio conseguiu
71
superar a sua trajetria de poder amplamente subordinado ao Executivo. Esta
trajetria remonta a 1891, quando ele no foi capaz de desafiar Floriano Peixoto e se aprofundou no perodo Vargas, quando ele no se pronunciou acerca
das graves violaes da liberdade sindical e autonomia social aps a promulgao da Constituio de 1934. Ela continuou intocada em 1964, quando
o Supremo Tribunal Federal (STF) no se pronunciou sobre a declarao de
vacncia do cargo de presidente. Todos estes dficits foram sanados em 1988.
O dficit da autonomia foi sanado, particularmente pelo reforo do
controle concentrado de constitucionalidade, inscrito nos artigos 102 e 103
da Constituio, o que permitiu que o Judicirio passasse a exercer mais amplamente as suas prerrogativas, tal como o sistema de pesos e contrapesos
exige. Ao mesmo tempo, o Ministrio Pblico, por meio do artigo 127 que
inicialmente ampliou sua atuao no campo dos direitos difusos e coletivos,
avana, hodiernamente, no combate corrupo.
Esses elementos permitiram que paulatinamente a autonomia das instituies do Poder Judicirio fosse sendo construdas. Alguns momentos chave
Referncias
Arantes, Rogrio. Direito e poltica: o Ministrio Pblico e a defesa dos direitos
coletivos. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 14, n. 39, p. 83-102,
1999.
Falco, Joaquim. Priso pode agravar futura pena. O Globo, 4 ago. 2015. Disponvel em: http://joaquimfalcao.com.br/2015/08/04/prisao-pode-agravar-futura-pena/#more-370.
Freitas, Jnio. Dirceu outra vez. Folha de S.Paulo. So Paulo, 2 ago. 2015.
Hamilton et al,. The Federalists. New York: New American Library, 1961.
Revista Veja. So Paulo, n. 2396, de 29 out. 2014.
82
introduo
Seo I
Operao Lava Jato: a mdia e a reao exacerbada ao
formalismo jurdico
No adianta ter boas leis penais se a sua aplicao deficiente, morosa e errtica. No
Brasil, contam-se como excees processos contra crimes de corrupo e lavagem que
alcanaram bons resultados. [...] A melhor soluo a de atribuir sentena condenatria, para crimes graves em concreto, como grandes desvios de dinheiro pblico,
uma eficcia imediata, independente do cabimento de recursos. (Moro, 2015).
85
inocncia e de possibilidade de recurso judicial guardam a marca original e indelvel de evoluo civilizatria, de conquista da cidadania, no importando quo
deturpados possam estar em alguns ordenamentos jurdicos como o nosso.
Os autores do texto foram o juiz federal Srgio Fernando Moro, titular da
13 Vara Federal Criminal do Tribunal Regional Federal da 4 Regio e responsvel pela famosa Operao Lava Jato, e o juiz federal Antnio Csar Bochenek,
presidente da Associao dos Juzes Federais do Brasil (Ajufe). Ao final, eles
anunciaram que a referida Associao encaminharia ao Congresso projeto de lei
que permitisse a priso imediata do condenado aps a sentena de primeiro grau
em casos de crimes graves de desvio de dinheiro pblico. Projeto de lei certamente inconstitucional, pois o direito ao recurso judicial faz parte dos direitos
e garantias fundamentais do cidado inscritos na Constituio Federal (CF), os
quais, segundo seu artigo 60, so clusulas ptreas, isto , no podem ser abolidos sequer por emenda constitucional, que dir por lei ordinria.
A reao proposta, ento, foi imediata. Inmeros juristas, incluindo
dois ministros do Supremo Tribunal Federal (STF), criticaram frontalmente
a ideia, e at um colunista de uma revista semanal que enaltecia o trabalho
86 do juiz Moro frente da Operao Lava Jato acusou os autores do artigo de
quererem rasgar a Carta Magna. Pouco depois, em nota divulgada no dia 24
de abril de 2015, a Ajufe voltou atrs e afirmou que, aps examinar a repercusso da proposta e buscando um consenso que facilitasse a aprovao do
projeto, defenderia a priso somente aps a deciso de segundo grau.1
A discusso dessa melhor forma passa pelo dilogo entre o formalismo
e o procedimentalismo jurdicos, de um lado, e a demanda de que o Direito se
aproxime mais da realidade, de outro. Dilogo que tem se manifestado, entre
outras maneiras, na relao entre a tcnica jurdica e os meios e a sociedade de
comunicao de massas.
O Direito uma rea de conhecimento e ao altamente especializada e
relevante, e seus profissionais postulam da sociedade (e obtm, em grande medida) alto reconhecimento e status social. Possui, por essas e outras razes, razovel autonomia, mas no absoluta. A chamada opinio pblica correlata
1. Disponvel em: <www.conjur.com.br/2015-abr-24/ajufe-recua-agora-defende-prisao-decisao-instancia>.
Acesso em: 6 out. 2015. Na ocasio, o presidente da Associao, juiz Antnio Csar Bochenek, afirmou, ainda,
revista eletrnica Consultor Jurdico, que em nenhum momento defendera, no artigo, sua posio pessoal, mas
a da entidade que representava.
88
com o delegado federal Jos Castilho, afirmou, poca, que o simples fato de possuir uma conta CC5 no constitua crime, mas que mais de 50% dos devedores no resistiriam a uma devassa. Devassa que ficou aqum do
esperado. A Operao Banestado foi desprezada pela mdia, alm de no contar com apoio do Banco Central e
de setores da prpria Polcia Federal. E a CPI que a investigou foi a nica no Brasil, at hoje, a terminar, em fins
de 2004, sem que fosse votado o relatrio final. O ento presidente da OAB, Roberto Busato, declarou, ento,
que a CPI terminara em pizza, ficando os culpados sem serem denunciados, e as pessoas inocentes violadas
em seu direito intimidade. (Revista eletrnica Consultor Jurdico, 28/12/2004. Presidente da OAB critica
resultado final da CPI do Banestado. Disponvel em: <www.conjur.com.br/2004-dez-28/cpi_banestado_terminou_pizza_presidente_oab.>. Acesso em 12 nov. 2015).
4. Em linhas gerais, o procedimento de persecuo penal, que envolve investigao, acusao e julgamento
de crimes, o seguinte: em primeiro lugar, h a investigao, atravs de inqurito criminal, que se inicia por
iniciativa: a) da prpria polcia, ao tomar conhecimento da possvel ocorrncia de crime, ou ao prender algum
em flagrante; b) da vtima do crime ou de outra pessoa, que registra um boletim de ocorrncia; c) do Ministrio
Pblico, que ordena a instaurao do inqurito policial, ou investiga, ele mesmo, possvel crime. Nessa fase, o
suposto criminoso qualificado de investigado. Quando, durante essa investigao, a polcia encontra indcios
de que ele possa mesmo ter cometido um crime, o investigado transformado em indiciado. Finalizada a investigao, a polcia envia o inqurito ao Ministrio Pblico, que, em alguns casos, obrigado a fazer a denncia,
ou acusao, do indiciado ao Judicirio, transformando-o, a partir da, em acusado ou denunciado, e, em outras
situaes, decide, com base no relatrio desse inqurito e em sua avaliao sobre o caso, se conveniente faz-lo.
O juiz, ento, tambm analisa juridicamente o eventual crime, para aceitar ou no a acusao do Ministrio Pblico. Se o faz, inicia-se o processo criminal, e o acusado ou denunciado transforma-se em ru. Se, ao final deste
processo criminal, em que ter direito aos procedimentos de ampla defesa definidos em lei, esse ru for declarado culpado, sem possibilidade de recursos judiciais, a sim ser considerado um criminoso e condenado no
enquanto estiver na condio de investigado, indiciado, acusado ou ru. (Saraiva, Wellington. Investigao criminal no Supremo Tribunal Federal e em outros tribunais. Disponvel em: <http://wsaraiva.com/2015/03/04/
investigacao-criminal-no-supremo-tribunal-federal-e-em-outros-tribunais/>. Acesso em: 2 out. 2015).
5. A lei 12.850/2013 surgiu do projeto de lei 150/06, da senadora mato-grossense Serys Slhessarenko, ento do
PT, hoje no PRB. Antes dela, diversas leis previam a delao premiada ou colaborao premiada, como preferem os juristas e o prprio texto da lei devido carga semntica negativa do termo delao. A lei 7.492/1986,
de crimes contra o sistema financeiro nacional; a lei 8.072/1990, de crimes hediondos; a lei 8.137/1990, de
crimes contra a ordem tributria, econmica e relaes de consumo; a lei 9.080/1995, de crimes praticados por
organizao criminosa; a lei 9.613/1998, de combate lavagem de dinheiro; a lei 9.807/1999, de programas
de proteo a testemunhas e vtimas ameaadas; a lei 11.343/2006, de trfico de drogas; e finalmente a lei
12.529/2011, de crimes contra a ordem econmica todas elas previam, das maneiras mais diversas, algum tipo
de colaborao ou acordos de lenincia. Mas faltavam referncias legais e roteiros mais especficos e detalhados
para tais colaboraes acontecerem. Como afirmou o procurador da Repblica Andrey Borges de Mendona,
E sobre a colaborao premiada arrematou: no vou criticar o instituto em si, mas a forma de alguns de conduzi-lo. Nesse mesmo sentido, o
Mas muitos defendem os procedimentos da Operao Lava Jato, particularmente membros do Ministrio Pblico. O procurador Rodrigo de Grandis
pensa que as prises antes do processo e do julgamento definitivo no desvirtuam
a Operao Lava Jato ou o instituto da colaborao premiada. Ressalta que, dos
dezessete investigados que fizeram tais acordos na referida Operao somente
quatro estavam presos. E, continuando a argumentao, lembra que, como a
92 colaborao premiada possui as caractersticas de um contrato, realizado entre o
acusado/investigado e os representantes do Poder Pblico, preciso:
[...] buscar no Direito Civil, particularmente na teoria dos negcios jurdicos
porque a colaborao premiada inegavelmente um negcio jurdico a
resoluo da questo relacionada priso cautelar retirar ou no do agente a
voluntariedade para assinar o contrato de colaborao. Em outros termos: o
fato de a pessoa encontrar-se presa preventivamente por ordem de autoridade
judiciria no curso de uma investigao criminal ou de uma ao penal caracteriza motivo jurdico suficientemente hbil para anular o acordo de colaborao premiada? (Grandis, 2015).
Ele recorre ao Direito Civil para argumentar que no. A citao longa,
mas vale ser reproduzida:
8. Ordem dos Advogados do Brasil. OAB se manifesta contra a corrupo e pelo direito de defesa. Disponvel
em: <www.oab.org.br/noticia/27880/oab-se-manifesta-contra-a-corrupcao-e-pelo-direito-de-defesa>. Acesso em: 7
out. 2015.
[...] o artigo 171, II, do Cdigo Civil, estabelece que, afora os casos expressamente declarados em lei, anulvel o negcio jurdico por vcio resultante de
erro, dolo, coao, estado de perigo, leso ou fraude contra credores. Apenas
a coao interessa [...] haja vista que a custdia cautelar de algum representa,
sem dvida, uma modalidade de constrangimento, coero ou restrio liberdade de locomoo do cidado. Pelo artigo 151 do Cdigo Civil, para viciar a
declarao de vontade de algum, a coao h de ser tal que incuta ao paciente
fundado temor de dano iminente e considervel sua pessoa, sua famlia,
ou a seus bens. A leitura isolada desse artigo levaria concluso que a priso
invalidaria a colaborao premiada. Deveras, ela evidentemente constitui um
dano liberdade de ir e vir do agente, eventual colaborador. [] O artigo 153
do Cdigo Civil, todavia, expresso ao determinar que no se considera coao
a ameaa do exerccio normal de um direito. Eis, aqui, a nota fundamental. O
mal prenunciado, para representar coao e consequentemente viciar a vontade
do sujeito, deve ser injusto, ilcito, ilegal. Enfim, deve ser contrrio ao direito.
Se legal ou jurdico, afasta-se a coao [] Desse modo, possvel deduzir que,
por traduzir um ato emitido em conformidade com o direito, ou seja, uma vez
decretada por um juiz quando presentes os fundamentos legais, o fato de o agente encontrar-se preso temporria ou preventivamente por si s no invalida o
93
95
Segundo pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), em parceria com o Departamento Penitencirio Nacional (Depen), do Ministrio da Justia, mais de 37% dos presos provisrios no foram
condenados priso ao final do processo ou receberam uma pena menor do
que o perodo em que ficaram encarcerados11.
Claro, portanto, que h um abuso nas prises cautelares no pas, que tem
sido sistematicamente desrespeitado o princpio constitucional que determina que
as prises antes do trnsito em julgado da sentena criminal sejam excees, e no
regra. A epidemia de prises antes do julgamento, contudo, no geral no Brasil,
mas socialmente determinada: abate-se sobre os desfavorecidos, para os poderosos
vale o exato contrrio, valem o garantismo e o formalismo jurdicos extremos.
To extremos que, compreensivelmente indignado com tal situao, o
procurador mineiro Marcelo Cunha de Arajo escreveu que um acusado criminal dificilmente ser condenado se preencher alguns requisitos: a) ter residncia e emprego fixos; b) ter dinheiro e recursos suficientes para conseguir
uma boa e interessada defesa: c) no deixar seu caso cair na mdia. A circunstncia a) e, mais ainda, a circunstncia b), impedem que os pobres, margina96
lizados e desfavorecidos usufruam do que revoltou o procurador Arajo: o
hipergarantismo jurdico, desenvolvido para funcionar para poucos. (Arajo,
2012). O cientista poltico Guilhermo ODonnell, analisando os regimes polticos latino-americanos, afirmou que eles possuam uma caracterstica bifronte, sendo porosos aos interesses das camadas dominantes, e invasivos e
legados, promotores e juzes. E muitas vezes, assegura Shimizu, essa presuno socialmente determinada. Se
a pessoa tem dinheiro para comprar, usuria; se no tem, traficante. um argumento totalmente preconceituoso, que passa pela cor da pele, pelo lugar onde a pessoa mora e como est vestida. (Shimizu, 2015). O fato
que, hoje, 45,6% das mulheres e 24% dos homens encarcerados respondem por questes de drogas. Antes da
lei, em 2005, esses percentuais eram de 24,7% e 10,3%, respectivamente. E para fazer frente ao aumento no
nmero de presos, o Poder Pblico tem lanado mo de um expediente polmico: as penitencirias privadas.
Muitos contestam o fato de o Estado delegar a empresas seu poder punitivo e o monoplio legal da violncia.
No objetivo deste artigo discutir a fundo questo de tal complexidade. Registre-se, somente, que, no contrato
de parceria pblico-privada que viabilizou a inaugurao da penitenciria privada de Ribeiro das Neves, o
Poder Pblico garante o suprimento mnimo de 90% da capacidade do presdio durante os 27 anos de vigncia
do contrato, e que o pblico-alvo desta penitenciria no inclui presos de faces criminosas, estupradores e
presos de mau comportamento estes, os mais difceis, permanecem sob a responsabilidade do Estado, para no
atrapalhar a viabilidade econmica das prises privadas. (Disponvel em: <www.diplomatique.org.br/artigo.
php?id=1424>. Acesso em: 30 set. 2015).
11. Brasil. Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas Ipea. Relatrio de aplicao de penas. Disponvel
em: <www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/relatoriopesquisa/150325_relatorio_aplicacao _penas.pdf>.
Acesso em: 15 out. 2015.
98
Alm disso, e se esse clamor popular for manipulado por uma mdia
facciosa? E se essa mdia, no vcuo da ineficincia da ordem jurdico-estatal
em combater a corrupo e a violncia, extrapolar sua funo de formadora da
opinio pblica para se alar condio de justiceira, semeando, de forma
anloga aos tristemente famosos justiceiros de esquadres da morte, a intimidao e a injustia por meio de julgamentos sumrios? Nesse caso, o que
um investigado/acusado/ru teme, ao ponderar fazer ou no uma colaborao
premiada, no propriamente a condenao criminal ainda mais se tiver as
14. Moro e colegas do Ministrio Pblico construram seus procedimentos utilizados na Lava Jato justamente na
reao e na crtica a uma jurisprudncia que consideram perniciosa e carente de superao.
15. Barroso, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial e legitimidade democrtica. Disponvel em:
<www.oab.org.br/editora/revista/users/revista/1235066670174218181901.pdf>. Acesso em: 13 nov. 2015.
Seo II
Limites e polmicas da colaborao premiada
Assim, o juiz Moro est sendo incoerente quando argumenta que os
acusados fazem acordo por medo da condenao criminal, mas, ao mesmo
tempo, se indigna porque condenaes criminais em crimes de corrupo so
raras contam-se como excees processos contra crimes de corrupo e
lavagem que alcanaram bons resultados.
E importante lembrar que Moro escreveu um artigo, em 2004, defendendo justamente o que chamou de crculo virtuoso de prises pr-julgamentos, confisses a partir da, e publicidade da mdia a essas confisses.
16. Para uma boa referncia sobre a parcialidade da mdia brasileira, pode-se consultar o site Manchetmetro,
mantido pelo Laboratrio de Estudos de Mdia e Esfera Pblica, sediado no Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (Uerj). Cf. <www.manchetometro.com.br>.
100
Por certo, a confisso ou delao premiada torna-se uma boa alternativa para o
investigado apenas quando este se encontrar em uma situao difcil. De nada
adianta esperar ato da espcie se no existem boas provas contra o acusado ou
se este no tem motivos para acreditar na eficcia da persecuo penal. A priso pr-julgamento uma forma de se destacar a seriedade do crime e evidenciar a eficcia da ao judicial, especialmente em sistemas judiciais morosos.
(Moro, 2004, p. 58-59).
Moro cita amplamente, tambm, o trabalho de dois especialistas italianos em estudos sobre corrupo, Donatella della Porta e Alberto Vanucci, que
reportam, a respeito da Operao Mos Limpas:
A estratgia de investigao adotada desde o incio do inqurito submetia os
suspeitos presso de tomar deciso quanto a confessar, espalhando a suspeita
de que outros j teriam confessado e levantando a perspectiva de permanncia na
priso pelo menos pelo perodo da custdia preventiva no caso da manuteno
do silncio ou, vice-versa, de soltura imediata no caso de uma confisso.17
E nessa estratgia de colocar o investigado/acusado em situao difcil, o papel dos vazamentos da mdia foi fundamental, lembra Moro, ressaltando que os responsveis pela Operao Mani Pulite fizeram largo uso da
imprensa. Moro transcreve o depoimento do jornalista norte-americano Mark
17. Porta; Vanucci, apud Moro, 2004, p. 58.
102
No deixa de ser um smbolo das limitaes da Operao Mani Pulite o cenrio atual da poltica italiana, com o cargo de primeiro-ministro sendo ocupado
por Silvio Berlusconi. Este, grande empresrio da mdia local, ingressou na
poltica em decorrncia do vcuo de lideranas provocado pela ao judicial
e mediante a constituio de um novo partido poltico, a Forza Italia. No
obstante, o prprio Berlusconi figura desde 1994 entre os investigados pelos
procuradores milaneses por suspeita de corrupo de agentes fiscais [] Tendo ou no Berlusconi alguma responsabilidade criminal, no deixa de ser um
paradoxo que ele tenha atingido tal posio na Itlia mesmo aps a Operao
Mani Pulite. (Moro, 2004, p. 60).
mente num fio de navalha, sempre aqum das condies que poderiam maximizar a sua eficcia e, por isso, sujeita a crticas contraditrias. (Santos;
Marques; Pedroso; Ferreira, 1996, p. 54).
A poltica tradicional italiana desmoronou, levando de roldo partidos e personagens histricos19, porque a punio judicial dessa criminalidade,
cujas ligaes com o sistema poltico eram vitais para sua reproduo, foi
exercida com extrema eficcia pela Mos Limpas. Mas como no se modificaram as estruturas institucionais e culturais subjacentes, a corrupo italiana,
que se pensou, por um momento, ceifada na raiz pela brilhante ao judicial,
rebrotou imediatamente, to ou mais forte que antes.
O financiamento ilegal e desmesurado de campanhas polticas uma
dessas ligaes sistmicas do sistema poltico com a ilegalidade, vitais para a
reproduo do mesmo. uma das mais importantes portas de entrada para que
a corrupo se acople ao sistema poltico. E traz no somente a corrupo em
sentido estrito da empresa que paga a campanha do poltico e depois superfatura a obra que este lhe d para fazer mas outra corrupo mais difusa, menos
104 apontada, porm to grave quanto: aquela que avilta a representao popular e,
destarte, a prpria democracia. O que, em boa medida, est representado, hoje,
em vrios sistemas polticos, o dinheiro, e no a vontade popular.
Paulo Roberto Costa, ex-diretor de abastecimento da Petrobras, assinou acordo de colaborao premiada crucial para o deslindamento dos
esquemas de corrupo na estatal. Condenado pela Justia (em pena mais
branda devido ao acordo), afirmou, em um depoimento CPI que investiga
a corrupo na Petrobras, o que de amplo conhecimento: vrias doaes
das empresas investigadas vieram de propinas obtidas em seus contratos com
a Petrobras. Doaes oficiais, ele ressaltou20.
Pela ntima relao entre a corrupo e as doaes de campanha oficiais e no oficiais , estas ltimas constituem, obviamente, um fio da meada
que qualquer investigao profunda sobre malversao de dinheiro pblico
19. O nico dos grandes partidos italianos a sair basicamente ileso dos escndalos e julgamentos foi o Partido
Comunista.
20. O Globo. CPI, Costa diz esperar que seu sacrifcio no seja em vo, 05 mai. 2015. Disponvel em:
<globohttp://g1.globo.com/politica/noticia/2015/05/cpi-costa-diz-esperar-que-seu-sacrificio-nao-seja-em-vao.
html>. Acesso em: 22 out. 2015.
oposio ao governo Dilma, PSDB, DEM, PPS e SD, tenham recebido, juntos, mais de 202 milhes dessas empreiteiras, quase 25% do total, e tenham
tido somente dois polticos denunciados?
A possvel resposta de que os partidos de oposio no esto, evidentemente, no comando atual do governo federal e, portanto, no comando atual
da Petrobras, plausvel, mas esbarra nas declaraes de vrios acusados e delatores da Operao de que os esquemas de corrupo na estatal vinham desde
a dcada de 1990, quando o PSDB detinha o governo federal e que polticos
deste partido se envolveram em esquemas ilcitos com a empresa24.
Alm disso, por mais relevncia que os desvios na Petrobras indubitavelmente tenham, estes no so, infelizmente, o nico mbito em que a corrupo ocorre no Brasil. De acordo com os clculos do Ministrio Pblico, o
rombo nas contas da Petrobras deve chegar casa dos 6 bilhes de reais. Muito
dinheiro, realmente.
Mas o rombo que investigado pela Operao Zelotes, debruada sobre as denncias de manipulao de julgamentos no Conselho Administrativo
de Recursos Fiscais (Carf ), espcie de tribunal administrativo da Receita
106 Federal, que funciona no mbito do Ministrio da Fazenda25, tem, no mnimo, a mesma dimenso. Investigaes preliminares j constataram 5,7 bilhes
de reais de impostos sonegados por via desse esquema, mas o valor envolvido
nos julgamentos sob suspeio e investigao mais de trs vezes maior: 19
bilhes de reais. Pelo Carf tramitam, atualmente, recursos contra multas da
Receita que atingem a ordem de R$ 565 bilhes de reais26.
24. Em seu acordo de colaborao premiada, o ex-gerente executivo de Engenharia da Petrobrs, Pedro Barusco,
afirmou ter recebido propina desde 1997, perodo de gesto do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso.
(Estado de S. Paulo. Ex-gerente da Petrobras diz ter recebido propina desde 1997. 05/02/2015. Disponvel
em: <http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/ex-gerente-da-petrobras-diz-ter-recebido-propina-desde1997/>. Acesso em: 4 nov. 2015). J outro delator, tambm funcionrio da Petrobras, Eduardo Musa, referiu as
propinas a um tempo mais antigo ainda: 1978. Estado de S. Paulo. Ex-gerente da Petrobras diz que propinas
remontam a 1978. 24/10/2015. Disponvel em: <http://politica.estadao.com.br/blogs/fausto-macedo/ex-gerente-diz-que-propinas-na-petrobras-remontam-a-1978/>. Acesso em: 5 nov. 2015.
25. Se um contribuinte, pessoa fsica ou jurdica, recebe uma multa da Receita Federal por alguma infrao
tributria pode, antes de ingressar na Justia, contestar tal multa na esfera administrativa, ou seja, na prpria
Receita/Ministrio da Fazenda. Ele o faz, primeiramente, perante as Delegacias Regionais de Julgamento (DRJ)
da Receita Federal. Se o auto de infrao for mantido pela DRJ, ele pode recorrer ao Carf. A Zelotes investiga
esquemas de trfico de influncia para a venda de decises do Carf em 74 julgamentos. Entre as empresas suspeitas de terem sido beneficiadas esto, segundo a Polcia Federal, os grupos Gerdau e RBS (Rede de TV afiliada
Rede Globo), as montadoras de automveis Ford e Mitsubishi e os bancos Santander e Safra.
26. O Carf composto por conselheiros que, divididos por turmas julgadoras conforme as questes tribu-
sua do banco HSBC. Em 2009, um ex-funcionrio de Tecnologia da Informao do HSBC forneceu ao fisco francs documentos que mostravam que o
banco havia ajudado 106 mil clientes, de 203 pases, a manter contas secretas
na instituio com o fito de sonegar impostos no valor de 180 bilhes de euros
(cerca de 720 bilhes de reais). A lista chegou s mos de jornalistas de rgos de
imprensa como o The Guardian, ingls, e o Le Monde, francs, que o repassaram
ao International Consortium of Investigative Journalists (ICIJ Consrcio Internacional de Jornalistas Investigativos), que compartilhou os dados com 140
jornalistas associados, de vrios pases, inclusive o Brasil. O relatrio mostra que
h 6.606 contas de brasileiros, no valor de 7 bilhes de dlares (quase 28 bilhes
de reais). O jornalista associado ao ICIJ no Brasil Fernando Rodrigues, do site
UOL, que divulgou, por enquanto, somente os nomes dos correntistas que so
investigados pela Lava Jato. O caso tem sido acompanhado por uma CPI do
Senado, cujo prazo final seria 22 de dezembro de 2015.28
Por conta dos desequilbrios nas divulgaes dos diversos casos de corrupo na mdia e no tratamento dado a eles pelo Judicirio, o PT e os de108 fensores do governo Dilma, duramente acusados pela opinio pblica em decorrncia da Operao Lava Jato, tm reclamado bastante do que chamam de
parcialidade da Polcia Federal, da Justia e da mdia no processo. Para eles, a
Lava Jato tem sido conduzida de forma absolutamente enviesada, direcionada
a prejudicar no somente o PT, mas tambm a prpria Petrobras, em meio
a disputas e indefinies a respeito do modelo de explorao das reservas de
petrleo do chamado pr-sal.
Os crticos afirmam que, aproveitando o prejuzo causado imagem
da Petrobras pela Lava Jato, o projeto de lei do senador do PSDB Jos Serra,
que retira a obrigatoriedade de a Petrobras ser a operadora nica na explorao das reservas do pr-sal, contraria os interesses brasileiros, j que, muito
mais que uma mercadoria, o petrleo possui enorme relevncia econmica,
28. Em seu blog, o jornalista Fernando Rodrigues afirmou, em 15 de julho de 2007, que h um grande movimento em curso dentro do governo federal e at em setores da oposio para que a CPI do HSBC termine
sem apurar nada. Muitos doadores de campanhas eleitorais tm seus nomes citados no escandalo. Rodrigues,
Fernando. STF ajuda CPI do HSBC e permite quebra de sigilos no caso Swissleaks. Disponvel em: <http://
fernandorodrigues.blogosfera.uol.com.br/2015/07/15/stf-ajuda-cpi-do-hsbc-e-permite-quebra-de-sigilos-no-caso-swissleaks/>. Acesso em: 7 nov. 2015.
Preservar a atividade econmica no incompatvel com combater a corrupo. Temos institutos legais que viabilizam uma soluo que permite o efetivo
combate corrupo com a submisso da empresa, mudana comportamental, colaborao, ressarcimento, associado preservao. Mas ns no temos
que transformar essas consequncias em realidade traumtica para 500 mil
empregados e os milhares de investidores que apostaram nessa atividade econmica e que no tm nenhuma responsabilidade sobre o que alguns agentes
tiveram em relao Lava Jato.30
110
Nenhum dos dirigentes das empresas estrangeiras que pagaram suborno foi preso. Nem teve sua casa visitada pela PF para busca e apreenso de documentos.
Nenhum est ou foi submetido a processo por suborno. S os intermedirios passaram por busca e apreenso. [] As empreiteiras brasileiras acusadas de prtica
de suborno esto proibidas de firmar contrato com a Petrobras. O que tem implicaes mltiplas tambm para a prpria Petrobras. [] As empresas estrangeiras
Jurong, Keppel Fels, Saipem, Samsung e Mitsui no receberam visitas policiais
para busca e apreenso nas filiais que todas tm no Brasil. Nem sofreram medida
alguma por serem, como as brasileiras, acionadoras de corrupo e pagadoras de
subornos. E continuam liberadas para fazer contratos com a Petrobras.[] uma
identificar os demais envolvidos nas operaes investigadas, fornecer informaes que comprovem as infraes,
cassar completamente a conduta desviante e ressarcir eventuais prejuzos. Em troca, no h denncia contra a
empresa e extingue-se a punibilidade do ilcito. Os malfeitos praticados pelas empresas investigadas/acusadas na
Lava Jato envolvem, geralmente, formao de cartel para fraudar licitaes pblicas. Por conta disso, o Cade e o
Ministrio Pblico j negociaram, no mbito da Lava Jato, acordos de lenincia com as empresas Setal e SOG
leo e Gs, e com a construtora Camargo Correa, esta ltima por formao de cartel nas licitaes de obras da
Eletronucelar, empresa estatal de economia mista que gerencia o programa nuclear brasileiro e as usinas nucleares de Angra dos Reis. Tambm as empresas de comunicao Borghi Lowe e FCB Brasil negociaram acordos
de lenincia por conta de irregularidades em contratos de publicidade com o governo federal. Recentemente,
o ministro Teori Zavascki, do STF, retirou a competncia das investigaes de corrupo na Eletronuclear da
alada da Operao Lava Jato, transferindo-a Justia Federal do Rio de Janeiro, sede daquela estatal, na medida
em que o objeto da Lava Jato so os ilcitos relacionados Petrobras.
30. Vrtice. O risco da paralisao: crise econmica e Operao Lava Jato ameaam infraestrutura do pas. CreaMinas, n 27, jul-ago-set 2015, p. 14.
das cinco estrangeiras praticantes de corrupo, a Mitsui, ficou liberada para se tornar at scia da Petrobras na Gaspetro. o que acaba de fazer. (Freitas, 2015).
Por conta de todas essas consequncias, no s polticas, mas econmicas da Lava Jato, muitos apresentam o juiz Moro como condutor de uma
estratgia poltica de se atingir deliberadamente o PT e de se enfraquecer a Petrobras, as empresas e a economia brasileira, aprofundando a recesso econmica, para conferir oposio ao governo federal os benefcios da desmoralizao da gesto da presidente Dilma Roussef. E chegam a salientar as ligaes
do juiz, e de sua esposa, ao PSDB.
O juiz Alexandre Morais da Rosa reputa tais acusaes descabidas e
injustas. Nem por isso deixa de criticar seu colega.
As tentativas de desacreditar o juiz Srgio Fernando Moro em face de
seus vnculos familiares e pretenses ocultas no so republicanas. Algumas
matrias beiram o sensacionalismo, protesta Rosa, que afirma que, embora
pense profundamente diferente de Moro em muitos pontos, deve-se sublinhar
que os textos e decises que publicou no decorrer de sua vida, como juiz e
111
professor, mostram sua coerncia terica. (Rosa, 2015).
Coerncia, segundo Rosa, em torno de uma interpretao do processo
penal que relativiza a presuno de inocncia, o direito ao silncio e o direito a
no produzir prova contra si mesmo e a forma como Moro vem se portando
em relao s colaboraes premiadas sintetiza tais relativizaes.
Uma das crticas de Rosa refere-se ao fato de o mesmo juiz concentrar
as tarefas de participar to ativamente do momento investigatrio, no qual,
em procedimentos como a Lava Jato, negociam-se os acordos de colaborao
premiada e, mais tarde, conduzir o julgamento e proferir a deciso final sobre
o caso. No momento investigatrio pr-processual, a polcia ainda est coletando provas e indcios, o Ministrio Pblico ainda est acompanhando e
analisando o trabalho policial, para decidir se faz a denncia ao juiz. Aceita a
denncia pelo juiz que se inicia o momento processual. Em artigo publicado
com o advogado Aury Lopes Jr., Rosa afirma temer que a atuao do mesmo
juiz nas fases pr-processual e processual prejudique o princpio supremo do
processo, a imparcialidade do julgador.
Em casos nos quais o juiz tem intensa atividade na fase pr-processual [] inegvel a contaminao, o imenso prejuzo que decorre dos pr-juzos que chamado a fazer, a todo momento, diante dos pedidos de priso preventiva/temporria,
de busca e apreenso, de sequestro de bens etc. Mais grave ainda quando ocorrem as famosas delaes premiadas, em que seu aval significa uma profunda
cognio do contedo da confisso-delao. uma aceitao dela, seno no homologaria [...] Nesse cenrio, mais do que evidente a necessidade de separao
do juiz da investigao do juiz do processo [] como forma de assegurar a
mxima eficcia do contraditrio judicial. (Rosa; Lopes, 2014).
No basta, portanto, garantem Rosa e Lopes Jr., separar acusao e jul- 113
gamento para expurgar todas as dinmicas autoritrias tpicas de um sistema
inquisitrio necessrio tambm que o juiz que julga o processo se abstenha
no s de acusar, mas de lidar com a produo de provas, de exercer um protagonismo na fase de investigao preliminar e na obteno de provas. Caso
o faa ou tenha de faz-lo, como na colaborao premiada e nas decretaes
de prises preventivas , o juiz que participa ativamente das investigaes preliminares no deve ser o mesmo juiz que julgar posteriormente a ao. Esta,
lembram os autores, a orientao do Tribunal Europeu de Direitos Humanos: o juiz que, no julgamento, ter o atributo de avaliar a legalidade de uma
prova no pode ser o mesmo que, antes, j a deferiu. E completam:
por isso que insistimos tanto na concepo do sistema acusatrio a partir do
ncleo fundante gesto da prova [], pois no basta a mera separao inicial
32. Pacheco, Denilson Feitoza, apud Nascimento, Artur Gustavo Azevedo do. Processo penal brasileiro: sistema acusatrio ou inquisitivo garantista? mbito Jurdico. Disponvel em: <www.ambito-juridico.com.br/site/
index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=2690>. Acesso em: 24 out. 2015.
das funes de acusar e julgar, precisamos manter o juiz afastado da arena das
partes e [...] atribuir a iniciativa e gesto das provas s partes, nunca ao juiz,
at o final do processo. (Rosa; Lopes, 2014).
Como isso no acontece, como, segundo doutrinadores, h claros elementos inquisitrios no sistema processual penal brasileiro, muitos o classificam como um sistema misto, em que os componentes acusatrios estariam
basicamente nas normas e princpios da Constituio Federal e os componentes inquisitivos em dispositivos legais infraconstitucionais, na jurisprudncia e
na cultura jurdica predominante. H quem qualifique esse sistema misto de
inquisitivo garantista nem totalmente acusatrio nem totalmente inquisitivo. O que, a princpio, seria um paradoxo, j que uma das caractersticas
basilares do processo penal tipicamente inquisitivo o fato de as garantias do
ru serem mnimas como seria garantista, ento?
Quando se considera, contudo, que o sistema inquisitivo para os de
baixo e garantista para os de cima, o paradoxo se desfaz. E mais que desfazer
o paradoxo, tal constatao da aplicao diferenciada e seletiva de paradigmas
114 distintos, opostos at, dentro de um mesmo subsistema jurdico gera insegurana, imprevisibilidade e discricionariedade na aplicao da lei. O que, para
alguns, no seria gratuito. Segundo o antroplogo norte-americano James
Holston, o Direito, no Brasil, um vetor de complexidades processuais e
substantivas insolveis, um cipoal de complicaes normativas e burocrticas
que no visam estabelecer parmetros universais, mas janelas de oportunidades para que os poderosos faam valer seus interesses, mantendo os privilgios
e diferenas entre poucos cidados com muitos direitos e poucos deveres, e
muitos cidados com poucos direitos e muitos deveres. (Holston, 2013).
Instrumento de desordem calculada assim que Holston qualifica a lei
no Brasil.
No se sabe se Rosa concordaria com o adjetivo calculada, mas certamente corrobora que, pelo menos no direito processual penal, reina a desordem:
O processo penal brasileiro e sua leitura constitucionalizada um caos na doutrina e jurisprudncia. No se sabe, ao certo, quais so os limites aplicveis, por
exemplo, da presuno de inocncia e do direito de no produzir prova contra
Givati classificou os 42 pases em relao colaborao premiada dividindo-os em trs grupos. O grupo um, de pases que no a utilizam ou o
fazem de modo bem restrito; o grupo dois, de pases que a usam, mas no permitem seu uso para crimes graves com sentenas de priso de longa durao; e
33. Givati, Yehonatan. The comparative law and economics of plea bargaining: theory and evidence. Disponvel em: <www.law.harvard.edu/programs/olin_center/fellows_papers/pdf/Givati_39.pdf>. Acesso em: 1 nov.
2015. Traduo prpria.
o trs, de pases que no tm restries para seu uso. No grupo um, de pases que
no usam ou usam bem restritamente o instituto, esto ustria, Blgica, Crocia,
Chipre, Coreia do Sul, Dinamarca, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Finlndia,
Grcia, Holanda, Japo, Luxemburgo, Mxico, Portugal, Repblica Tcheca, Sucia, Sua. No grupo dois, intermedirio, aparecem Alemanha, Bulgria, Chile,
Espanha, Frana, Hungria, Itlia, Letnia, Noruega, Polnia, Repblica Dominicana, Rssia, Taiwan. E no grupo trs, os pases que usam amplamente a plea
bargaining so frica do Sul, Austrlia, Canad, Estados Unidos da Amrica, Filipinas, Irlanda, Israel, Nova Zelndia, Reino Unido e Venezuela34. Neste ltimo
grupo, sete dos dez so pases de colonizao anglo-saxnica, cujo ordenamento
jurdico o da chamada Common Law35 mesmo pases no tipicamente anglo-saxes, como as Filipinas e Israel, tm seus ordenamentos jurdicos influenciados
pela tradio da Common Law, a Venezuela a nica exceo no grupo36.
116
Embora tenha, portanto, uma afinidade clara com o paradigma da Common Law, e seja amplamente usada no direito penal nos EUA, a colaborao
premiada no est imune de controvrsias mesmo entre os norte-americanos.
Em outubro de 2014, a revista The Economist publicou duas longas reportagens sobre a justia criminal norte-americana, em que, segundo estudos,
95% das condenaes criminais so alcanadas mediante acordos de colaborao premiada. Altamente crtica, a reportagem sustenta que, por meio da plea
bargaining, os promotores dominaram a justia criminal norte-americana, em
detrimento dos juzes, ameaando, em nome do pragmatismo, os direitos civis
dos cidados37.
Para entender as crticas da revista, necessrio saber que, no sistema penal norte-americano, os crimes no possuam, originalmente, como no
nosso ordenamento, uma referncia legal obrigatria que definisse sentenas
mnimas e mximas para cada delito. Exemplo: para o crime de roubo, em
nosso cdigo penal, prevista recluso pelo mnimo de quatro e mximo de
dez anos, sujeita a agravantes e atenuantes, alm de multa. No julgamento
penal norte-americano, o jri, amplamente utilizado para o julgamento de
117
vrios tipos de crimes, decide se o ru culpado ou inocente. A partir da, os
juzes definem as penas dos declarados culpados levando em conta todas as
circunstncias do caso, a jurisprudncia aplicvel e exercendo um alto grau de
discricionariedade. Esse sistema, formalmente, no acabou, mas foi modificado
pela introduo, para certos crimes, das mandatory minimum sentences sentenas mnimas obrigatrias, que nada mais so que as nossas definies legais de
prazos mnimos e mximos de priso para cada crime. As sentenas mnimas
obrigatrias foram introduzidas no contexto da guerra s drogas. Conforme
a legislao federal ou estadual, portanto, um crime de posse ou de trfico de
drogas deve ter uma sentena mnima e mxima.
E quem define, nos delitos de droga, se um ru ser acusado por posse
ou por trfico so os promotores, que tm utilizado, cada vez mais, a plea
37. The Economist. A plea for change: american prosecutors have too much power, hand it some to judges. Kings
of courtroom: how prosecutors came to dominate the criminal-justice system. Oct 4th 2014. Disponvel em: <www.
economist.com/news/leaders/21621784-american-prosecutors-have-too-much-power-hand-some-it-judges-plea-change>; <www.economist.com/news/united-states/21621799-how-prosecutors-came-dominate-criminal-justice
-system-kings-courtroom>. Acesso em: 21 out. 2015.
bargaining como mtodo para que os investigados acusem comparsas verdadeiros ou no, assevera a The Economist.
As sentenas obrigatrias impedem que os juzes levem em conta todas as
circunstncias do caso e exeram a discricionariedade sobre a punio. Ao
invs disso, a severidade depende grandemente das acusaes que o promotor
escolha fazer. Em casos complexos de crime de colarinho branco, eles podem
ameaar tratar cada e-mail como um caso em si de fraude. Em casos de drogas,
podem escolher o quanto da quantidade encontrada com um traficante de
responsabilidade ou no de seus comparsas. Isso d a eles enorme poder. Na
Flrida, de 4 a 14 gramas de herona do um mnimo de trs anos de priso;
28 gramas ou mais do 25 anos.38
pela qual os acordos de colaborao e denncias so encaminhados e negociados41; 3) a relativa imunidade conferida aos promotores mesmo quando
incorrem em desmandos efetivamente comprovados, as punies so brandas,
e a estrutura de incentivos aos abusos de certos promotores, interessados em
transformar as vitrias nas cortes em parcerias lucrativas em grandes escritrios de advocacia ou em plataformas polticas para concorrer a cargos pblicos:42; 4) E, finalmente, talvez a mais importante de todas: o fato de o juiz
no participar, em nenhum momento, da plea bargaining norte-americana.
Deixem os juzes julgarem, o subttulo de uma das reportagens, cujo sentido mais latente a denncia de um desequilbrio na relao entre promotores
e juzes, em desfavor dos ltimos.
Ao final, a revista afirma que, como muitos pases que no admitem ou
restringem a colaborao premiada, os EUA deviam faz-lo tambm e que, se
isso no fosse possvel, a soluo seria restaurar o protagonismo dos magistrados:
[...] as sentenas mnimas obrigatrias deveriam ser banidas, e os juzes deveriam julgar cada caso de acordo com seus mritos. O controle da promotoria
sobre a plea bargaining deveria ser afrouxado, trazendo, por exemplo, um magistrado que pudesse conversar e negociar com ambos os lados, agindo de forma isenta. Isso faria a negociao mais equnime e lanaria luz a um processo
que atualmente to obscuro quanto injusto.43
119
Tal presena massiva, garante ela, no se d somente por meio da interveno e superviso no mundo do crime. H, cada vez mais, uma relevncia 121
social e econmica do sistema penal, o qual:
[...] cria empregos e injeta bilhes de dlares na economia, e em alguns casos
a principal atividade econmica de vrias cidades. Muito mais que uma coleo de criminosos e casos, o sistema penal um processo econmico e social
vivo, envolvendo o controle de largos segmentos da populao e da economia.
(Natapoff, 2010, p. 202).
As polticas penais, conclui Natapoff, e particularmente a delao premiada, relacionam-se ao desafio de se construir uma sociedade responsiva, igualitria e democrtica mais no sentido de oposio a padres sedimentados de
desigualdade injustificvel em um sistema coletivo estvel de autogoverno.
Gerir o crime por meio de informantes criminosos traz questes exatamente nesse vis. Envolve no s estruturas formais legais e administrativas, ou
a eficcia dos esforos de combate ao crime, mas tambm a distribuio de
recursos como a segurana social e a privacidade. Prticas de investigao e informao justas e efetivas sugerem um governo responsivo, prticas injustas e
no confiveis indicam que os processos de governo podem estar corrompidos.
A delao , nesse sentido, um profundo desafio democrtico. (Natapoff,
2010, p. 203).
Seo III
Judicializao da poltica e equilbrio de poderes
Esse equilbrio foi advogado por Montesquieu, em sua famosa teoria da
separao dos trs poderes, Legislativo, Executivo e Judicirio, que deveriam
manter, cada um, sua autonomia e, ao mesmo tempo, colaborar e controlar-se
reciprocamente, evitando a proeminncia perigosa de qualquer deles. Foi advogado, tambm, pelos federalistas norte-americanos, influenciados por Montesquieu e preocupados no s com a tripartio de poderes, mas tambm com
a construo de uma engenharia poltica em que as prerrogativas e responsabilidades do governo central e dos governos dos Estados se equilibrassem. Foi
advogado, desde a Antiguidade, pela tradio republicana clssica, pela teoria do
governo misto, de Polbio, que afirmava que a fora e a estabilidade da Roma
republicana deviam-se ao fato de ela reunir e contrabalanar as trs formas bsicas
de governo definidas pelo pensamento aristotlico: a monarquia, expressa pelo
poder dos cnsules, a aristocracia, representada pelo Senado, e a democracia, por
meio das assembleias de cidados e do tribunato da plebe.
Subjacente a todas essas teorias, a ideia, to bem sintetizada por Mon- 123
tesquieu, de que, nas sociedades humanas, o poder s limitado por outro
poder e de que uma condio imprescindvel mesmo que no suficiente
para a liberdade florescer a ausncia de assimetrias agudas de poder.
A liberdade [] s existe quando no se abusa do poder; mas uma experincia eterna que o homem que tem poder tentado a abusar dele; ele ir at onde
encontrar limites. Quem diria! At a virtude precisa de limites. Para que no
se possa abusar do poder, necessrio que, pela disposio das coisas, o poder
trave o poder. (Secondat, 2000, p. 166-167).
que crucial ressaltar que, no modelo antigo, liberal (ou funcional a regimes
de exceo), o Judicirio praticamente no tinha e nem carecia ter instituies de contraponto. E, como lembra Luiz Werneck Vianna, foi a partir
desse contexto que ele ganhou protagonismo poltico e social: sem instituies
que contrabalancem o poder que tem adquirido. E vem funcionando, ento,
como um poder difuso, imune a contrapesos. (Vianna, 1999).48
A judicializao da poltica, nessa situao, torna-se uma faca de dois
gumes. positiva, por um lado, na medida em que diminui o formalismo
engessador e a passividade excessiva do Judicirio, e em que o acesso Justia representa, em muitas situaes, um refgio de movimentos sociais desencantados com a capacidade de os canais normais de representao estatal
responderem a suas demandas, ou seja, a sociedade se mobiliza na defesa de
seus direitos j adquiridos ou por adquirir. Por outro lado, qualquer poder
excessivo inerentemente perigoso e, no caso do poder judicial exercido sem
contrapontos, a sociedade corre o risco de entregar boa parte de seus destinos
a salvadores da ptria, a uma elite supostamente intrprete no apenas de
conflitos entre partes, mas da prpria coisa pblica, do prprio contedo do
125
que seja o interesse pblico.49
No Brasil, mais preocupante ainda essa perigosa tendncia de transferir a responsabilidade pelos destinos da nao a salvadores da ptria, personalidades presumidamente desinteressadas, acima dos conflitos sociais, que,
com pulso firme s vezes desptico mesmo , passem por cima de tudo e de
todos para por ordem na baguna. Essa ideologia tacanha, pr-moderna e
particularista nutre-se de uma cultura poltica privatista, antirrepublicana, em
que mesclam-se, em aparente paradoxo, a incapacidade de ao coletiva e o
individualismo extremo, de um lado, e a aceitao resignada de desmandos e
autoritarismos, de outro. Uma cultura poltica que, pelo particularismo extremado, tem grande dificuldade de construir uma esfera pblica que legitime o
48. Para Maria Tereza Sadek, diretora do Centro Brasileiro de Estudos e Pesquisas Judiciais, o mesmo vale para
o Ministrio Pblico. Sadek considera o Ministrio Pblico uma das conquistas mais bem sucedidas do pas,
uma instituio que assumiu seu papel. Entretanto, acha que h necessidade de controle e responsabilizao de
sua atuao: [...] fcil fazer denncias, mas ningum responsabilizado se ela for vazia. O custo da denncia
muito baixo, o que faz o benefcio ficar mais interessante para quem o denuncia. (Sadek, 2009).
49. E h vrios exemplos histricos em que o ativismo poltico do Poder Judicirio deu-se em sentido claramente
conservador e mesmo antidemocrtico.
poder de forma madura, legitimando, em seu lugar, a fora bruta. Srgio Buarque
de Holanda explicou tal situao, afirmando que, entre os povos ibricos,
autarquia do indivduo, exaltao extremada da personalidade, paixo
fundamental e que no tolera compromissos, s pode haver uma alternativa:
a renncia a essa mesma personalidade em vista de um bem maior. Por isso
mesmo que rara e difcil, a obedincia aparece algumas vezes, para os povos ibricos, como virtude suprema, entre todas. E no estranhvel que tal
obedincia obedincia cega, e que difere fundamentalmente dos princpios
medievais e feudais de lealdade tenha sido at agora o nico princpio poltico verdadeiramente forte. A vontade de mandar e a disposio para cumprir
ordens so-lhe igualmente peculiares. As ditaduras e o Santo Ofcio parecem
constituir formas to tpicas de seu carter como a inclinao anarquia e
desordem. No existe, a seu ver, outra sorte de disciplina perfeitamente concebvel, alm da que se funde na excessiva centralizao do poder e na obedincia. (Holanda, 1995, p. 39).
126
Assim, para que o Judicirio cumpra sua funo democrtica, incluindo-se nesta funo o ativismo necessrio para responder a demandas substantivas da sociedade, sem transformar-se, contudo, em celeiro de salvadores da
ptria, necessrio que cumpra sua funo poltica atuando dentro dos limites do ordenamento jurdico e em equilbrio com outros poderes. O ministro
Lus Roberto Barroso, do STF, lembra que os membros do Judicirio brasileiro no so eleitos so, portanto, representantes da vontade popular sim, mas
indiretos. E, continua ele, se certo que diante de clusulas constitucionais
fluidas, como dignidade da pessoa humana, eficincia ou impacto ambiental,
o poder criativo do intrprete judicial se expande a um nvel quase normativo,
ele no pode sair dos limites constitucionais e jurdicos.
[...] dentre diferentes possibilidades razoveis de interpretar a Constituio,
as escolhas do legislador devem prevalecer, por ser ele quem detm o batismo do voto popular. Os riscos da politizao da justia, sobretudo da justia constitucional, no podem ser totalmente eliminados. A Constituio ,
precisamente, o documento que transforma o poder constituinte em poder
129
direitos subjetivos aos sditos em geral. A soluo dos conflitos de acordo com
uma administrao fixa no implica necessariamente a existncia de direitos
subjetivos garantidos, lembra Weber53. J o pendor liberal-burgus pela segurana jurdica estimulava direitos subjetivos sim, mas estes eram veiculados
sob o paradigma dos interesses burgueses, ou seja, a preocupao primordial
era com questes como o respeito propriedade privada, segurana dos
contratos e liberdade de mercado no s para mercadorias strictu sensu,
produzidas pelas fbricas e manufaturas, mas para fatores sociais que o capitalismo transformara em mercadorias, como a terra, o dinheiro e o trabalho
humano. O resultado foi uma maior universalizao da ordem jurdico-poltica, que expandiu a garantia formal de direitos civis aos indivduos e declarou
a igualdade perante a lei54, mas que na prtica beneficiava e era acessvel somente burguesia. Mesmo assim, foi esse influxo burgus que, ao expandir as
bases sociais do poder, ao estabelecer uma linguagem de que o Poder Pblico
tinha obrigao de respeitar os direitos e garantias dos indivduos, preparou o
terreno para os reclamos das foras polticas democrticas pela universalizao
efetiva dessas prerrogativas dos cidados.
131
Acontece que, no Brasil, o formalismo jurdico no se estruturou a partir
de uma reao a um sistema jurdico pr-existente errtico e arbitrrio. E apoiou-se bem mais no influxo burocrtico-estatal que no influxo liberal burgus e,
posteriormente, democrtico, to importante nos pases centrais ocidentais, to
dbil aqui. E, na medida em que este ltimo foi o responsvel mesmo que de
forma limitada e contraditria pelo impulso inicial de proteo aos direitos
subjetivos, tais direitos ficaram, entre ns, mais vulnerveis ainda55, aumentando, assim, as consequncias excludentes do procedimentalismo jurdico.
Por aqui, a lei, formalista e procedimentalista, era geralmente to opressora, to antidemocrtica, to instrumentalizada, juntamente com a burocratizao excessiva e irracional, como recurso de poder pelas elites, que surgiu
53. Weber, op. cit. p. 628.
54. A expanso dos direitos civis foi real e relevante: desapareceram, ao menos formalmente, antigos constrangimentos como as limitaes no direito de ir e vir, na escolha da profisso, na censura imprensa e circulao
de ideias etc. Mas as mulheres, por exemplo, no tinham plena igualdade civil como os homens. Alm disso, a
universalizao dos direitos polticos permaneceu, durante boa parte do sculo XIX, tolhida por critrios censitrios de renda e propriedade.
55. Vulnerabilidade potencializada pelo pesadssimo legado sistmico da escravido.
132
Assim, a formao e aplicao da lei pela elite tem sido um fator significativo na manuteno desta cidadania diferenciada, na qual prevalece a relao de vulnerabilidade da maioria dos brasileiros e de imunidade de poucos.
Por isso, na contracorrente de tantos que enxergam a inoperncia da lei no
Brasil, Holston assevera que a lei, aqui, bastante eficiente se se tiver em
mente o que realmente se busca atravs dela:
Longe de no ter leis, de que a lei no funcione [] como se ouve com
frequncia [] as elites tm usado a lei [] para manter conflitos e ilegalidades a seu favor, forar disputas e resolues extralegais em que triunfam outras
formas de poder, manter os privilgios e a imunidade e negar maioria dos
brasileiros o acesso a recursos sociais e econmicos bsicos. [] um governo
extremamente eficaz e persistente da lei. Mas essa lei tem pouco a ver com justia, e obedec-la reduz as pessoas a uma categoria inferior. Assim, para os ami-
por isso que essa lei, e o formalismo jurdico que ela alinha, e a burocracia excessiva e irracional que lhes coetnea, geram tanta antipatia. Mas
a lei pode, e deve, ser democrtica assim como seus inarredveis elementos formalistas, desde que no operem sozinhos, que sejam temperados pelos
tambm inarredveis elementos substantivos do direito, e que a combinao
entre ambos se d dentro de objetivos e contextos democrticos.
O prprio Holston o comprova, em seu citado livro, ao acompanhar,
tomando como exemplo uma regio da periferia da cidade de So Paulo, a
luta dos pobres no acesso terra no caso, lotes urbanos. Dos conflitos em
torno do acesso moradia prpria, um bem fundamental para assegurar segurana familiar e autonomia pessoal, tem surgido, garante Holston, uma nova
concepo de cidadania, a cidadania insurgente do ttulo do livro, em que
a lei comea a ser no mais um problema, mas um aliado para os moradores 133
de periferia, que vo aprendendo a lidar com os meandros da legislao e da
burocracia, como os favorecidos sempre lidaram.
A lei e seus elementos formalistas, portanto, podem, sim, conforme o
contexto, auxiliar a pauta dos direitos republicanos e igualitrios.
Concluso
Na convivncia estruturada que forma o pano de fundo das relaes
humanas em sociedades, a reao a problemas e sua superao uma dinmica recorrente. Mas, muitas vezes, na resoluo apressada, irrefletida e radical
de certos problemas, podem-se criar problemas ainda maiores. Neste ensaio,
abordou-se uma srie de situaes em que a forma de reagir a certos problemas
cria, ou ameaa criar, solues piores.
Tome-se a necessria reao ao formalismo e garantismo jurdicos excessivos: propor que as garantias formais do direito sejam simplesmente banidas, ao sugerir que um cidado seja preso aps um julgamento penal de
Quanto ao papel da mdia na sociedade e, particularmente, sua relao com o direito, ele tem uma funo crucial na constituio de sociedades
verdadeiramente democrticas como esteio de uma opinio pblica pluralista.
Censurar a mdia das primeiras providncias de todo regime autoritrio.
Control-la tambm. Esse controle pode vir do Estado, mas pode vir, tambm, de foras econmicas poderosas, que estabelecem uma viso unvoca,
no pluralista, sobre a realidade. Aqui tambm vale a lio de Montesquieu:
o poder limitando o poder. No caso brasileiro, uma mdia oligopolizada, que
no aceita qualquer posio poltica diferente da sua, necessita, urgentemente,
de contrapontos de poder. E em relao influncia da mdia no Direito (e,
por via dela, da opinio pblica), esta salutar at certo ponto. O Direito
no deve, nunca, fechar-se opinio pblica. Mas no deve balizar-se por ela,
como j alertava o ministro Barroso. A mdia no pode se transformar em
justiceira. Ou, como afirma o juiz Alexandre Moraes da Rosa, criticvel o
julgamento pela mdia, no o julgamento com a mdia. Direito de informao
no transfere o lugar da Jurisdio para o Jornal Nacional. (Rosa, 2015).
Quanto ao papel das grandes empreiteiras nacionais e da Petrobras na
135
economia e na poltica brasileira, ele apresenta, realmente, um histrico de
abusos. Por meio do financiamento de campanhas polticas, principalmente,
conseguem o beneplcito e conluio do Poder Pblico em uma srie de atos
danosos ao bem comum. Mas essas empresas so importantes demais para a
economia brasileira para que sejam simplesmente desestruturadas, jogadas no
limbo, com toda a tecnologia e conhecimento que acumularam, sendo, ento,
substitudas por empresas estrangeiras que no tm o menor compromisso
com nossa sociedade. Por meio de acordos de lenincia, e especialmente pela
reestruturao do contexto jurdico e poltico em que se d a relao dessas
empresas com o Poder Pblico, elas poderiam ter uma atuao mais transparente e continuar a fortalecer a economia e a tecnologia brasileiras. De forma
anloga, tambm a Petrobras. Por injunes polticas, externas, certos esquemas de corrupo nessa empresa smbolo do Brasil, verdadeiro dnamo da
economia nacional, no comearam hoje nem h pouco tempo. Alm disso,
suas dificuldades atuais no se devem somente s investigaes da Lava Jato.
Nem por isso a Petrobras deixa de ser uma das empresas mais eficientes do
mundo. No justifica que seja desmontada, privatizada, ou perca seu protagonismo no setor energtico. No exagero ou nacionalismo barato ou superado afirmar que o destino da soberania nacional passa, em boa medida, pelo
destino da Petrobras.
Quanto ao ativismo do Judicirio e do Ministrio Pblico, este , a
princpio, salutar para a democracia, mas, como j ensinava Montesquieu,
preciso que o poder limite o poder. O Judicirio e o Ministrio Pblico devem, sim, ter relevncia e protagonismo, mas necessitam, tambm, de contrapontos institucionais. Seus membros no so anjos nem heris, mas homens e
mulheres de carne e osso que, embora honestos e bem intencionados em sua
maioria, sofrem, como todo ser humano, as tentaes corruptoras do predomnio excessivo. Nenhuma democracia, nenhuma luta contra a corrupo,
precisa de salvadores da ptria, mas da participao ativa e republicana da
coletividade.
Como afirmou o juiz Moro, em seu artigo sobre a Operao Mos
Limpas italiana:
136
137
Referncias
Arajo, Marcelo Cunha. S preso quem quer: bastidores do sistema de punio
seletiva. Niteri: Impetus, 2012.
Barroso, Lus Roberto. Judicializao, ativismo judicial e legitimidade.
Disponvel em: <www.oab.org.br/editora/revista/users/revista/ 1235066670174
218181901.pdf>. Acesso em: 13 de nov. 2015.
Bendix, Reinhard. Max Weber: um perfil intelectual. Braslia: Ed. UnB, 1986.
Brasil. Conselho Nacional de Justia. Diagnstico de pessoas presas. Disponvel em: <www.cnj.jus.br/images/imprensa/diagnostico_de_pessoas_presas _correcao.pdf>. Acesso em: 14 out. 2015.
______. Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas Ipea. Relatrio de
Aplicao de Penas. Disponvel em: <www.ipea.gov.br/portal/images/stories/
138
ITPI In The Public Interest. Criminal Lockup quotas report. Diponvel em:
<www.inthepublicinterest.org/wp-content/uploads/Criminal-Lockup-Quota-Report.pdf>. Acesso em: 3 nov. 2015. (Trad. das citaes do autor).
Kar, Dev. Brasil: fuga de capitais, os fluxos ilcitos e as crises macroeconmicas,
1960-2012. Washington, DC: Global Financial Integrity, 2014.
Mendona, Andrey Borges de. A colaborao premiada e a nova lei do crime
organizado. Revista Custos Legis, vol. 4, 2013.
Moro, Srgio Fernando; Bochenek, Antnio Csar. O problema o processo.
Estado de S. Paulo, 29/03/2015. Disponvel em: <http://politica.estadao.com.
br/blogs/fausto-macedo/o-problema-e-o-processo/>. Acesso em: 6 out. 2015.
______. Consideraes sobre a Operao Mani Pulite. Revista CEJ, Braslia, n.
26, p. 56-62, jul./set. 2004.
Nascimento, Artur Gustavo Azevedo. Processo penal brasileiro: sistema acusatrio ou inquisitivo garantista? Revista Eletrnica Ambito Jurdico. Disponvel
em: <www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_lei140 tura&artigo_id=2690>. Acesso em: 24 out. 2015.
Natapoff, Alexandra. Snitching: criminal informants and the erosion of American Justice. New York: New York University Press, 2010. (Trad. de notas do
autor).
ODonnell, Guillermo A. Anlise do autoritarismo burocrtico. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1990.
O Globo. CPI: Costa diz esperar que seu sacrifcio no seja em vo. 05/05/2015.
Disponvel em: <http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/05/ cpi-costa-diz-esperar-que-seu-sacrificio-nao-seja-em-vao.html>. Acesso em: 22 out. 2015.
Ordem dos Advogados do Brasil. OAB se manifesta contra a corrupo e
pelo direito de defesa. Disponvel em: <www.oab.org.br/noticia/27880/oab-se-manifesta-contra-a-corrupcao-e-pelo-direito-de-defesa>. Acesso em: 7 out.
2015.
Renault, Luiz Otvio L.; Viana, Mrcio Tlio; Fabiano, Isabela Mrcia A.;
Fattini, Fernanda Carolina; Pimenta, Raquel Betty C. (coords.). O que h de
novo em processo do trabalho homenagem ao professor Aroldo Plnio Gonalves. So Paulo: LTr, 2015.
Rodrigues, Fernando. STF ajuda CPI do HSBC e permite quebra de sigilos
no caso Swissleaks. Disponvel em: <http://fernandorodrigues.blogosfera.uol.
com.br/2015/07/15/stf-ajuda-cpi-do-hsbc-e-permite-quebra-de-sigilos-no-caso-swissleaks/>. Acesso em: 7 nov. 2015.
Rosa, Alexandre Moraes da. Para entender a lgica do juiz Moro na Lava Jato.
Revista eletrnica Emprio do Direito. 07/03/2015. Disponvel em: <http://emporiododireito.com.br/para-entender-a-logica-do-juiz-moro-na-lava-jato-por-alexandre-morais-da-rosa-2/>. Acesso em: 13 out. 2015.
______. Lopes Jr., Aury. Quem vai julgar o futuro processo da operao lava
jato?. Consultor Jurdico, 28/11/2014. Disponvel em: <www.conjur.com.br/
2014-nov-28/limite-penal-quem-julgar-futuro-processo-operacao-lava-jato>.
Acesso em: 2 out. 2015.
Ross, Jacqueline. The entrenched position of plea bargaining in United States 141
legal practice. The American Journal of Comparative Law. Vol. 54. American Law
in the 21st Century: National Reports to the XVIth International Congress of
Comparative Law (Fall, 2006). (Trad. de notas do outor).
Sadek, Maria Teresa. Cada juiz uma ilha e tem muito poder em suas mos. Consultor Jurdico. 08/02/2009. Disponvel em: <www.conjur.com.br/2009-fev-08/
entrevista-maria-teresa-sadek-cientista-politica>. Acesso em: 19 set. 2015.
Sanctis, Fausto Martins de. Opor-se delao premiada repelir a justia.
poca, 03/07/2015. Disponvel em: <http://epoca.globo.com/tempo/noticia/2015/07/fausto-de-sanctis-opor-se-delacao-premiada-e-repelir-justica.
html>. Acesso em: 7 out. 2015.
Santos, Boaventura de; Marques, Maria Manuel L.; Pedroso, Joo; Ferreira, Pedro Lopes. Os tribunais nas sociedades contemporneas: o caso portugus.
Porto: Ed. Afrontamento, 1996.
142
Introduo
O filsofo esloveno Slavoj Zizek, em sua obra Sobre la violencia: seis
reflexiones marginales (2009),desenvolve trs conceitos de violncia que so
importantes para entender os equvocos das polticas de encarceramento e
aumento das penas e controle sobre as pessoas. Zizek nos fala de trs formas 143
de violncia:
a) Uma violncia subjetiva, que representa a deciso, a vontade de praticar um ato violento. A violncia subjetiva representa a quebra de uma situao
de (aparente) no violncia por um ato violento. A normalidade seria a no
violncia, a paz e o respeito s normas (normalidade) que interrompida por
um ato de vontade violento.
b) A violncia objetiva, diferente da violncia subjetiva, permanente.
A violncia objetiva so as estruturas sociais e econmicas, as permanentes
relaes que se reproduzem em uma sociedade hierarquizada, excludente, desigual, opressiva e repressiva.
c) E a violncia simblica, tambm permanente. Essa violncia se reproduz na linguagem, na gramtica, na arquitetura, no urbanismo, na arte, na
moda e outras formas de representao. A violncia simblica est presente,
por exemplo, na gramtica. Em diversos idiomas, os sobrenomes se referem
exclusivamente ao pai ou, ainda, o plural, no idioma portugus na maior parte
das vezes, segue o masculino. Assim, se estiverem em uma sala 40 mulheres e
um homem, dir-se- eles esto na sala. O plural para uma mulher passeando
com um cachorro ser eles esto passeando. A violncia simblica, assim
como a violncia estrutural, objetiva, atuam permanentemente.
Assim, pouco adianta construir polticas pblicas de combate violncia subjetiva sem mudarmos as estruturas socioeconmicas opressivas e desiguais (violentas) ou todo o universo de significaes e representaes que
reproduzem a desigualdade, a opresso e a excluso do outro, do diferente,
subalternizado, inferiorizado.
A escola moderna um importante aparelho ideolgico (Althusser,
1985), reproduzindo a mo de obra necessria para ocupar os postos de trabalho que permitiro o funcionamento do sistema socioeconmico, assim como
reproduzindo os valores e justificativas necessrias para que as pessoas se adequem a no questionar seriamente o seu lugar no sistema social (e no sistema
de produo e reproduo). A escola, portanto, tem a fundamental funo de
uniformizar valores e comportamentos. O recado da escola moderna adeque-se; conforme-se; este o seu lugar no sistema.
Simbolicamente, a escola moderna diz diariamente isso aos seus estudan144
tes, por meio do uniforme. Sem o uniforme, a meia, a cala, a camisa e os sapatos
da mesma cor, o aluno no pode assistir aula. Durante muito tempo, e ainda
hoje em algumas escolas, uniformizam-se os cabelos, o andar, o sentar e, ainda, o
pensar, o desejar e o gostar. A criana, desde cedo, deve se vestir da mesma forma,
se comportar da mesma maneira, pronunciar palavras mgicas sem as quais as
portas no se abrem. Pois bem, vamos ao problema: a criana, mesmo que no
seja dito por meio da palavra (o que tambm ocorre), simbolicamente percebe,
diariamente, todo o tempo, que no h lugar para quem no se normaliza, no
se uniformiza. O recado claro da escola moderna que o uniformizado o bom;
no h lugar para o diferente (no uniformizado); para o que se comporta diferente, se veste diferente, ou de alguma forma no se enquadra no padro. claro
que essa criana, processando o recado permanente (repetido de vrias formas)
compreender que o padro bom e o diferente do padro, ruim. No seu universo de significados em processo de construo, o diferente deve ser excludo,
afastado, punido, uma vez que aquele que foge ao padro, no pode assistir
aula, no pode sequer permanecer na escola. Logo, quando essa criana percebe
algum ou algo em algum que para ela diferente do padro (o cabelo, uma
roupa, a cor, a forma do corpo, da fala, do olhar) essa criana, de alguma forma,
reagir ameaa do diferente, excluindo e punindo o diferente ruim.
Em outras palavras, a escola moderna ensina diariamente a criana a
praticar o bullying. Vejamos, ento, a ineficincia das polticas de combate
violncia, discriminao, corrupo que padecem, todas, desse mal. No
exemplo descrito anteriormente, a escola, o Estado, os governos, criam polticas pblicas pontuais de combate ao bullying (a tortura mental e agresso fsica
decorrente da discriminao do diferente) ao mesmo tempo que mantm
uma estrutura simblica que ensina a discriminao (o bullying).
Voltemos aos conceitos de violncia. Toda poltica de combate violncia, s drogas e corrupo sero ineficazes se no se transformarem as estruturas sociais e econmicas que permanentemente criam as condies para
que essa violncia subjetiva se reproduza, assim como o sistema simblico
que continua, da mesma forma, reproduzindo a violncia. Para acabar com
a violncia subjetiva s h uma maneira: acabar com a violncia simblica
e objetiva. Para acabar com o bullying na escola, s mudando as estruturas
uniformizadoras e excludentes presentes diariamente na escola; para acabar 145
com a corrupo, s transformando o sistema social e econmico e de valores
(condies objetivas e simblicas) que reproduzem as condies para que esta
(a corrupo) se torne parte da estrutura social e econmica vigente.
Neste artigo, pretendemos trazer algumas reflexes sobre a relao entre
tica, cotidiano e corrupo, o que faremos a partir das premissas tericas anteriormente desenvolvidas. De nada adiantaro as constantes polticas pontuais
de combate corrupo na vida de nosso pas se tais polticas atacarem apenas
os efeitos de forma repressiva e (ainda pior) com o direito penal, o aumento
do controle e da punio. Os resultados sero enganosos se no respondermos
algumas perguntas: por que a corrupo? Quais so os elementos estruturais e
simblicos em nossa sociedade que reproduzem as condies para a corrupo?
em outro momento. Crime um conceito histrico, como so conceitos histricos justia; direito; normalidade e anormalidade.
Quem diz o que normal? Ora, a resposta fcil de ser encontrada:
quem tem poder para dizer. E quem tem poder para dizer? Ainda hoje, tem
poder para dizer quem detm o controle do poder econmico, do poder do
Estado, quem controla os aparelhos ideolgicos e repressivos do Estado moderno. Ser que existe alguma conexo, em alguns pases, o fato de o crime
de usura no ser mais crime com o fato de os recursos para financiamento da
campanha eleitoral virem, em grande medida, dos bancos? Ser que podemos
relacionar o fato de os parlamentares de algum pas descriminalizarem a usura
com o fato de as campanhas eleitorais serem financiadas por banqueiros? Essa
afirmao no se relaciona com nenhum fato especfico. Convm, entretanto,
pesquisar sobre o tema. Isso somente uma hiptese para reflexo.
Uma reforma estrutural no sistema poltico; a adoo do financiamento
pblico de campanha; a proibio de reeleio; a introduo de mecanismos
de democracia participativa, deliberativa e consensual; estas e outras medidas
poderiam ajudar no combate corrupo? Poderamos dizer que seria um
148
passo importante, mas ainda no chegaramos ao ncleo do problema. Trata-se do incio de uma reforma estrutural do sistema poltico, mas que ainda
necessita de transformaes nas estruturas sociais, culturais e econmicas que
geram a corrupo. Lembremos o conceito inicialmente trabalhado. Impossvel resolver a violncia subjetiva sem eliminar a violncia objetiva e simblica.
O mesmo vale para a corrupo: impossvel resolver a corrupo subjetiva sem
a eliminao da corrupo objetiva (estrutural) e simblica, permanentemente presentes em uma sociedade fundada sobre valores egostas, materialistas
e competitivos. Impossvel eliminar a corrupo quando esta incorporada
como valor social e legalizada em diversos aspectos.
Outra pergunta: e se o parlamento fosse integrado por pessoas corruptas que transformassem em lei, prticas corruptas? Em outras palavras: e se
legalizassem a corrupo como legalizaram a usura?
O conceito de tica e de corrupo deve ser uma construo conjunta,
livre, dialgica, consensual em uma sociedade livre das engrenagens corruptas
presentes nas estruturas sociais, econmicas e polticas modernas e fortemen-
te impregnadas nos elementos simblicos das representaes de mundo presentes em nossos cotidianos. Acabar com a corrupo exige compreender as
estruturas objetivas e simblicas da sociedade capitalista construda na modernidade e elimin-las. Sem isso, ficaremos permanentemente repetindo polticas pblicas pontuais, reapresentadas periodicamente com nova embalagem,
polticas estas que no funcionaram no passado e no funcionaro no futuro.
tica X Direito
O direito est ocupando o espao da tica. Grande perigo. Essa mais
uma pontuao necessria para entender a relao entre tica, direito e corrupo. Vivemos em nosso pas um fenmeno que se reproduz tambm em
outros Estados: a expanso do direito e a construo ideolgica da crena no
direito (especialmente, o direito penal) para a soluo de problemas recorrentes de corrupo e violncias. As leis se reproduzem como coelhos. Lei para
punir as pessoas que dirigem aps beberem lcool; lei para proibir a palmada;
lei da ficha limpa para proibir candidatos sujos de se candidatarem; lei para
proibir o tabaco; leis, leis e mais leis. O problema no apenas o fato de que 149
estas leis no funcionaro, por obvio, considerando o que discutimos anteriormente. O problema, tambm, no o fato de que estas leis desviam a ateno
dos reais problemas e fatos geradores da violncia, excluso e corrupo. Talvez, o maior problema seja a substituio da tica pelo direito.
A busca por uma sociedade tica no um desafio novo. Na modernidade, a grande pretenso de construo de uma sociedade tica, que prescindisse do direito (direito penal includo, bvio), foi defendida por anarquistas
e comunistas. A pretenso da construo de uma sociedade sem Estado, sem
direito, sem polcia, exrcito, governos, parlamentos, propriedade privada e
qualquer outra forma de poder, de opresso e excluso foi defendida pelas
lutas de comunistas e anarquistas, que por caminhos distintos, acreditavam
na possibilidade de construo de uma sociedade de pessoas livres de qualquer
forma de opresso. Essa liberdade seria conquistada aps a construo pelo
Estado socialista (na perspectiva comunista), de um ser humano eticamente,
moralmente e intelectualmente evoludo. Sem pretender discutir nesse momento a hiptese comunista (Badiou, 2012),ressaltamos a aposta na tica.
O candidato limpo
Como se no bastasse tudo isso, ainda assistimos volta de uma outra
assombrao: o perigoso discurso da pureza.
Acredito que posso comear este tpico citando a Bblia: Mas, como insistissem em perguntar-lhe, ergueu-se e disse-lhes: aquele dentre voz que est sem
pecado seja o primeiro que lhe atire uma pedra. (Novo Testamento, Joo 8:7).
O que diz Jesus nessa passagem? Aqueles que apontam o dedo acusando
o outro no se veem no espelho. Aqueles que apontam o dedo em direo ao
outro, acusando-o de corrupo, de impureza, de mentira, no enxergam seus
erros, no querem enxergar, fingem no enxergar, e o que pode ser ainda pior:
creem firmemente que no tm pecados, que so puros. Esses que creem em
sua pureza so os mais perigosos, so os que apedrejam e matam.
A crena na pureza moral, na pureza racial ou qualquer outra pureza
levou milhes, em diversos momentos da histria, morte e tortura. No h
pior discurso do que o discurso da pureza. No h pior atitude de uma pessoa
do que a de se julgar puro.
Quando assistimos a uma propaganda oficial da Justia Eleitoral, de
uma bela senhora, afirmando que deseja candidatos limpos, e as pessoas
aceitam esse discurso com muita tranquilidade, alguma coisa parece mesmo
que est fora de lugar. Entramos em uma estrada que no deveramos entrar,
e nela estamos indo longe demais.
O pesquisador francs Jacques Smelin escreveu o livro Purificar e destruir (2009). Trata-se de um importante estudo sobre massacres e genocdios.
152 O autor estuda trs passagens trgicas, trs genocdios: a Shoah judaica na
Segunda Guerra Mundial; o conflito e limpeza tnica na ex-Iugoslvia; o genocdio da populao Tutsi de Ruanda. O livro se refere, ainda, aos genocdios
armnio e cambojano.
Nessa obra, o autor nos descreve, no decorrer de uma anlise minuciosa, os passos dados em direo ao extermnio em massa. Podemos resumi-los
nos seguintes:
a) A poltica no mais enquanto razo, mas como emoo. O espao
poltico deixa de ser um espao racional de construo de consensos, para se
tornar uma competio entre adversrios que almejam o reconhecimento do
seu melhor argumento;
b) De adversrios a inimigos. A superao da racionalidade dialgica
para construo de consensos, superada pela competio de argumentos, tem
como etapa seguinte a transformao desses competidores em inimigos. No
se trata mais de buscar consensos racionais, nem vitria do melhor argumento
de competidores que buscam um bem comum, mas de uma luta entre inimigos: ou est comigo ou est contra mim.
c) O inimigo, entretanto, tem a mesma estatura. Embora inimigos, respeitam-se. Qual o passo seguinte: o inimigo no ser mais respeitado, mas
rebaixado, inferiorizado. Alguma caracterstica no inimigo impede, definitivamente, qualquer possibilidade de dilogo.
d) Os passos seguintes visam colocar esse inimigo poltico em uma
esfera no humana. Assim o inimigo ser animalizado. Esses passos dados pelo
nazismo foram repetidos em outros genocdios e passaram a ser integrantes de
manuais de propaganda eleitoral. A animalizao dos judeus e sua representao como ratos foi a estratgia nazista na dcada de 1930.
e) Depois da animalizao, vem a coisificao. Este o momento do
discurso religioso se infiltrar na poltica. Com o discurso religioso vem a busca
da pureza. Agora no so mais adversrios polticos; no apenas inimigos humanos; no mais, nem mesmo uma relao entre o humano e o animalizado.
O outro coisificado pelo discurso do bem e do mal. Fulano do bem, o
inimigo do mal. O discurso da pureza um passo da catstrofe.
f ) Passo seguinte: disseminar o medo. Esse inimigo do mal, coisificado,
nos ameaa. Ameaa nossa paz, nossa famlia, nossa propriedade. Estamos
153
contra a parede.
g) Agora necessrio o fato. Um episdio, em geral forjado (falso), desencadeia a violncia. Na Alemanha, o assassinato de um diplomata alemo em Paris
por um anarquista judeu desencadeia a barbrie. A noite dos cristais.
h) Por fim, o extermnio.
O que acabo de relatar foram os passos em direo a violncia extrema
do projeto nazista. E isso pode ser encontrado em campanhas eleitorais em
nosso pas, hoje, sem que os passos finais sejam dados, mas com uma aproximao irresponsvel e perigosa. Decorre do discurso na crena em uma pureza
que no existe, e muito bom que jamais exista. Os que se julgam puros (se
julgam alm da condio humana) so sempre aqueles que apedrejam.
bremos que a nomeao na terceira pessoa: ns versus eles, ideia que desenvolvemos em outros artigos e livros, o passo para o genocdio, para a violncia sem limites. A frmula moderna repete-se exausto mudando os nomes
coletivos: ns, os bons, versus eles os maus; ns, os espanhis, versus eles os
ndios; ns, os fiis, versus eles os infiis; ns, os arianos, versus eles os judeus;
ns, os tutsis, versus eles os hutus; e assim repetindo.
Assim como no podemos reduzir uma pessoa, um ser complexo em
permanente processo de transformao, simultnea e historicamente uma
grande variedade de identificaes, a um nome coletivo, no podemos condenar ningum a repetir, interminavelmente, um momento de sua vida. No
somos um fato, assim como no somos uma religio, uma nacionalidade, um
time de futebol, uma profisso ou uma condio social. Ningum um pobre ou um rico. Ningum s um cristo ou um muulmano; ningum
s um homem ou uma mulher; ningum s um heterossexual ou um
gay. Todos somos muitas identificaes, muitos sonhos e medos, muitos
desejos e crenas ao mesmo tempo. Somo plurais e complexos. As nomeaes
so simplificaes que nos expe ao pior.
154
Assim como no somos s cristos, muulmanos, judeus, homens, mulheres, gays, brasileiros, americanos, africanos, asiticos, trabalhadores, desempregados, professores, alunos, vermelhos, azuis, liberais, comunistas, socialistas
ou conservadores, no somos e no podemos ser, de forma nenhuma, reduzidos a
um momento, uma ao ou aes, erros e acertos. Assim como no somos s isso
e tudo isso, no somos tambm, para sempre, honestos ou desonestos, corruptos
ou santos, bons ou maus ou tudo isso ao mesmo tempo. Temos de ter sempre o
direito de mudar, de aprender, de errar e acertar de novo.
Termino com uma lembrana triste e ridcula: o caso do juiz que queria
que todos no condomnioem que morava o chamassem de doutor processo nmero 2005.002.003424-4, Niteri (2 mai. 2005). Triste reduo. Talvez
ele fosse juiz com seus filhos e sua mulher, ou dormisse e acordasse de terno
e gravata.
Referncias
Althusser, Louis. Aparelhos ideolgicos do Estado nota sobre aparelhos ideolgicos do Estado. Biblioteca de Cincias Sociais. 9. ed. Rio de Janeiro: Graal,
1985.
Badiou, Alain. A hiptese comunista, Coleo Estado de Stio. So Paulo: Boitempo, 2012.
Foucault, Michel. Vigiar e punir histria da violncia nas prises. 20. ed.
Petrpolis: Vozes, 1987.
Smelin, Jacques. Purificar e destruir usos polticos dos massacres e dos genocdios. Rio de Janeiro: Difel, 2009.
Zizek, Slavoj. Sobre la violencia: seis reflexiones marginales. Buenos Aires: Paids, 2009.
155
Captulo II
Direito e Democracia
em tempos de crise
Impeachment: apontamentos
deciso do STF na ADPF n. 378
ALEXANDRE GUSTAVO MELO FRANCO BAHIA
DIOGO BACHA E SILVA
MARCELO ANDRADE CATTONI DE OLIVEIRA
teros; (7) e a no aplicao do Regimento Interno da Cmara dos Deputados e do Senado Federal por ser matria reservada lei especfica4.
O relator originrio do processo ministro Edson Fachin foi o primeiro a apresentar seu voto em 16 de dezembro de 2015. Para iniciar sua
fundamentao quanto aos aspectos discutidos na presente ao, o ministro
Fachin aduz que no cabe ao STF editar normatizao sobre a matria; sob
o plio da autoconteno, apenas de filtragem constitucional que aqui se
cogita, isto , incidncia plena da Constituio e exame da lei 1.079/50 luz
de princpios e regras constitucionais hoje vigentes5. Sustenta, primeiramente, que a interveno do STF deve ser apenas de anlise de compatibilidade
material do rito definido pela lei 1.079/50 com os parmetros constitucionais,
e no criao ex nihilo do procedimento a ser adotado. Dessa forma, passa,
ento, o ministro a tecer consideraes acerca da compreenso da ampla defesa, do contraditrio e do devido processo legal que, seguramente, se aplicam
mesmo em processos dessa ndole. Ora, estipula o ministro que a extenso da
amplitude da defesa guarda ntima pertinncia com a intensidade de interferncia na esfera jurdica processual, sendo o impeachment um processo que
161
visa impor pena poltica ao presidente da Repblica, eleito democraticamente,
ento h de se concluir que seguramente as garantias processuais se aplicam
de maneira mais extensa possvel, tal o alto grau de intensidade na esfera
jurdica da democracia.
Para averiguar a incidncia ou no de defesa prvia em relao ao ato de
recebimento da denncia de impeachment, o ministro Edson Fachin analisa
os papis constitucionalmente delimitados para a Cmara dos Deputados e
para o Senado Federal: tendo a Constituio delimitado o papel da Cmara
dos Deputados como autorizativo da denncia para o fim de processamento e
julgamento pelo Senado Federal, ento h de se consignar a existncia de dois
processos com a necessria amplitude da ampla defesa e do contraditrio inerente ao sistema bicameral e natureza do processo de impeachment. Contu4. Sobre o ltimo ponto, cabe lembrar o que diz a Smula Vinculante n. 46: A definio dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das respectivas normas de processo e julgamento so de competncia legislativa
privativa da Unio.
5. Para o que se segue, ver o voto do ministro Fachin. Disponvel em: <www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=306518>.
do, mesmo tendo chegado a essas premissas, o ministro Edson Fachin entende
desnecessria a defesa prvia em relao ao ato de recebimento da denncia
pelo presidente da Cmara dos Deputados, uma vez que haveria possibilidade
de defesa anterior ao primeiro parecer da Comisso Especial, o que j satisfaria
a exigncia da garantia constitucional do devido processo legal:
No se reconhece, contudo, que a exigncia de defesa prvia ao recebimento
da denncia constitua derivao necessria da clusula do devido processo
legal, na medida em que, reconhecido o direito de manifestao anterior
aprovao do primeiro parecer proferido pela Comisso Especial, h contraditrio prvio admissibilidade conclusiva. O devido processo legal, nessa tica,
respeitado.
maior amplitude possvel dos meios e recursos a ela inerentes. Se, pois, mesmo
no mbito de um processo de responsabilizao jurdico-criminal se exige o
exerccio da defesa antes do recebimento da pea acusatria, sob pena de nulidade absoluta do processo que no respeitar, quanto o mais deveria dizer para
o processo de responsabilizao por crime poltico da mais alta autoridade
poltica do Poder Executivo, eleito por milhes de votos.
De qualquer forma, para compreendermos a concluso da ampla defesa, preciso mencionar o caso Collor8. O ano era 1992. Sados de anos e
anos de um regime ditatorial, vamos, agora, diante de uma oportunidade
de consolidar nossa democracia, readquirida pela obra da Constituio de
1988, depois de intensos movimentos em torno da abertura democrtica.
Fundamental nesse processo de afirmao e reafirmao de democracia e da
constitucionalizao de 19889 foi o processo de impeachment sofrido pelo
presidente Collor.
Uma denncia oferecida, em 1o de setembro de 1992, por Barbosa Lima
Sobrinho e Marcello Lavenre, incriminava o presidente, eleito em 1990, Fernando Collor de Mello, da prtica de crime de responsabilidade, consistente
em ter recebido de forma indevida dinheiro em esquema de corrupo monta- 163
do para o favorecimento do prprio presidente e de pessoas a ele ligadas10. Tal
denncia foi posterior CPMI que, por meio de relatrio final, incriminou
tambm o presidente11.
8. Sobre a deciso proferida pelo caso Collor e a interpretao do STF, ainda que com alguma diferena de nfase, ver: Streck, Lenio Luiz, Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade, Bahia, Alexandre. Comentrios ao art.
86. In: Canotilho, J.J. Gomes, Mendes, Gilmar Ferreira, Sarlet, Ingo Wolfgang, Streck, Lenio Luiz (orgs.).
Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 2014. p. 1287 e ss.
9. A democracia e a constitucionalizao so, conforme Habermas, um processo de aprendizagem histrico,
no linear e sujeito a tropeos, embora capaz de se autocorrigir (Habermas, Jrgen. Constitutional democracy:
a paradoxical union of contradictory principles? Political Theory, v. 29, n. 6, dec. 2001, p. 766-781; tambm,
Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade. Democracia sem espera e processo de constitucionalizao: uma
crtica aos discursos oficiais sobre a chamada transio poltica brasileira. In: Cattoni, Marcelo (org.) Constitucionalismo e Histria do Direito. Belo Horizonte: Pergamum, 2011. p. 208-209; Bacha e Silva, Diogo, Bahia,
Alexandre. Necessidade de criminalizar a homofobia no Brasil: porvir democrtico e incluso de minorias.
Revista da Faculdade de Direito- UFPR, Curitiba, vol. 60, n. 2, maio/ago 2015, p. 31-60; Carvalho Netto,
Menelick de. A Constituio da Europa. In: Sampaio, Jos A. Leite (Coord.). Crise e desafios da Constituio.
Belo Horizonte: Del Rey, 2004).
10. Verificar, pois, a petio de oferecimento da denncia em: <http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/
DCD03SET1992SUP.pdf>.
11. Relatrio final disponvel no seguinte endereo eletrnico: <www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/plenario/discursos/escrevendohistoria/20-anos-do-impeachment/20-anos-do-impeachment-do-presidente-fernando-collor>.
sesses, nos termos do art. 217 do RICD aplicvel por analogia. Por ltimo,
definiu o Supremo Tribunal Federal que a votao em plenrio deve ser nominal
e em aberto, consoante o art. 23 da lei 1.079/5013.
Voltando ao ano de 2015, como corolrio da ampla defesa e do devido
processo legal, o ministro Edson Fachin entendeu que direito da denunciada
13. Veja-se o inteiro teor da ementa do julgado: CONSTITUCIONAL. IMPEACHMENT. PROCESSO
E JULGAMENTO: SENADO FEDERAL. ACUSAO: ADMISSIBILIDADE: CMARA DOS DEPUTADOS. DEFESA. PROVAS: INSTNCIA ONDE DEVEM SER REQUERIDAS. VOTO SECRETO E
VOTO EM ABERTO. RECEPO PELA CF/88 DA NORMA INSCRITA NO ART. 23 DA LEI 1.079/50.
REVOGAO DE CRIMES DE RESPONSABILIDADE PELA EC 4/61. REPRISTINAO EXPRESSA PELA EC N. 6/63. C.F., ART. 5., LV; ART. 51, I; ART. 52, I; ART. 86, CAPUT, PAR.1., II, PAR.2.;
EMENDA CONSTITUCIONAL N. 4, DE 1961; EMENDA CONSTITUCIONAL N. 6, DE 1.963. LEI
N. 1.079/50, ART. 14, ART. 23. I. IMPEACHMENT DO PRESIDENTE DA REPBLICA: COMPETE AO SENADO FEDERAL PROCESSAR E JULGAR O PRESIDENTE DA REPBLICA NOS CRIMES
DE RESPONSABILIDADE (C.F., ART. 52, I; ART. 86, PAR.1., II), DEPOIS DE AUTORIZADA, PELA
CMARA DOS DEPUTADOS, POR DOIS TEROS DE SEUS MEMBROS, A INSTAURAO DO
PROCESSO (C.F., ART. 51, I), OU ADMITIDA A ACUSAO (C.F., ART. 86). E DIZER: O IMPEACHMENT DO PRESIDENTE DA REPBLICA SER PROCESSADO E JULGADO PELO SENADO.
O SENADO, E NO MAIS A CMARA DOS DEPUTADOS FORMULAR A ACUSAO (JUZO
DE PRONNCIA) E PROFERIR O JULGAMENTO (C.F., ART. 51, I; ART. 52, I; ART. 86, PAR.1., II,
PAR.2.). II. NO REGIME DA CARTA DE 1988, A CMARA DOS DEPUTADOS, DIANTE DA DENNCIA OFERECIDA CONTRA O PRESIDENTE DA REPBLICA, EXAMINA A ADMISSIBILIDADE DA ACUSAO (C.F., ART. 86,CAPUT), PODENDO, PORTANTO, REJEITAR A DENNCIA
OFERECIDA NA FORMA DO ART. 14 DA LEI 1079/50. III. NO PROCEDIMENTO DE ADMISSIBILIDADE DA DENNCIA, A CMARA DOS DEPUTADOS PROFERE JUZO POLTICO. DEVE SER
CONCEDIDO AO ACUSADO PRAZO PARA DEFESA, DEFESA QUE DECORRE DO PRINCPIO
INSCRITO NO ART. 5., LV, DA CONSTITUIO, OBSERVADAS, ENTRETANTO, AS LIMITAES
DO FATO DE A ACUSAO SOMENTE MATERIALIZAR-SE COM A INSTAURAO DO PROCESSO NO SENADO. NESTE, E QUE A DENNCIA SER RECEBIDA, OU NO, DADO QUE, NA
CMARA, OCORRE APENAS A ADMISSIBILIDADE DA ACUSAO, A PARTIR DA EDIO DE
UM JUZO POLTICO, EM QUE A CMARA VERIFICAR SE A ACUSAO CONSISTENTE, SE
TEM ELA BASE EM ALEGAES E FUNDAMENTOS PLAUSVEIS, OU SE A NOTICIA DO FATO
REPROVVEL TEM RAZOVEL PROCEDNCIA, NO SENDO A ACUSAO SIMPLESMENTE
FRUTO DE QUIZLIAS OU DESAVNAS POLTICAS. POR ISSO, SER NA ESFERA INSTITUCIONAL DO SENADO, QUE PROCESSA E JULGA O PRESIDENTE DA REPBLICA, NOS CRIMES
DE RESPONSABILIDADE, QUE ESTE PODER PROMOVER AS INDAGAES PROBATRIAS
ADMISSVEIS. IV. RECEPO, PELA CF/88, DA NORMA INSCRITA NO ART. 23 DA LEI 1079/50.
VOTAO NOMINAL, ASSIM OSTENSIVA (RI/CMARA DOS DEPUTADOS, ART. 187, PAR.1., VI).
V. ADMITINDO-SE A REVOGAO, PELA EC N. 4, DE 1961, QUE INSTITUIU O SISTEMA PARLAMENTAR DE GOVERNO, DOS CRIMES DE RESPONSABILIDADE NO TIPIFICADOS NO SEU
ARTIGO 5, COMO FIZERA A CF/46, ART. 89, V A VIII, CERTO QUE A EC N. 6, DE 1.963, QUE
REVOGOU A EC N. 4, DE 1961, RESTABELECEU O SISTEMA PRESIDENCIAL INSTITUDO PELA
CF/46, SALVO O DISPOSTO NO SEU ART. 61 (EC N. 6/63, ART. 1.). DIZER: RESTABELECIDO
TUDO QUANTO CONSTAVA DA CF/46, NO TOCANTE AO SISTEMA PRESIDENCIAL DE GOVERNO, OCORREU REPRISTINAO EXPRESSA DE TODO O SISTEMA. VI. MANDADO DE
SEGURANA DEFERIDO, EM PARTE, PARA O FIM DE ASSEGURAR AO IMPETRANTE O PRAZO
DE DEZ SESSES PARA APRESENTAO DE DEFESA.
(STF-MS: 21.564 DF, Relator: Octavio Gallotti, para o acrdo Min. Carlos Velloso, Data de Julgamento:
23/09/1992, Tribunal Pleno, Data de Publicao: DJ 27-08-1993) Disponvel em: <www.stf.jus.br/arquivo/
cms/sobrestfconhecastfjulgamentohistorico/anexo/ms21564.pdf>.
165
participar posteriormente atividade acusatria desenvolvida pelo parlamento, sendo que o interrogatrio da acusada deve ser o ato final da instruo probatria, sendo acompanhado pela divergncia do ministro Barroso e, quanto a
este ltimo ponto, pela unanimidade dos membros do STF14.
Trs outros pontos foram objeto de convergncia entre todos os ministros do Supremo Tribunal Federal em relao ao voto do relator, quais sejam:
1) a possibilidade de que o Regimento Interno da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do art. 38 da Lei 1.079/50, possa ser aplicado subsidiariamente, sem que implique em ofensa reserva legal do art. 85,
pargrafo nico, da Constituio, desde que veiculem matria interna corporis,
ou seja, matria destinada auto-organizao interna dos rgos legislativos,
e compatveis com o contedo da Constituio e com os preceitos legais.
bom lembrar, no entanto, que o ministro Seplveda Pertence, quando do
julgamento do caso Collor, j alertava para as consequncias de se deixar a
normatizao do processo de impeachment para os quadrantes regimentais:
166
os magistrados e os parlamentares, j que estes estariam sujeitos, alm da Constituio e das leis, tambm vontade de seus representados. Da decorre que
no se poderia exigir imparcialidade e suas decises seriam motivadas com base
em convices poltico-partidrias, e no exclusivamente jurdicas.
3) Por fim, tambm, o STF, de forma unnime, definiu que no preciso que o Senado Federal abstenha-se de assumir a funo acusatria, j que
no se aplicam as garantias de processo criminal comum ao procedimento
de ndole marcadamente poltica. Ademais, ao Senado Federal competiria,
segundo o voto do ministro Luis Roberto Barroso, apurar a verdade dos fatos
em busca do interesse pblico.
Os pontos de divergncia entre o voto do ministro Edson Fachin e o
ministro Luis Roberto Barroso foram, de fato, determinantes para a concluso
do Supremo Tribunal Federal acerca do processo de impeachment. Entre eles,
est, novamente, o papel constitucional exercido pela Cmara dos Deputados
e pelo Senado Federal15.
No Mandado de Segurana 21.564, Rel. Min. Octavio Galotti e Rel.
para o acrdo Min. Carlos Velloso, o Supremo Tribunal Federal j havia
decidido que a Cmara dos Deputados, no atual contorno constitucional, 167
exerce apenas o juzo poltico de admissibilidade da acusao (art. 51, inc. I
da CF/88), sem qualquer funo acusatria. Com efeito, o processo e o julgamento ser exercido pelo Senado Federal, a quem competir decidir pela
perda do cargo e pela inabilitao poltica por at oito anos, com o qurum de
15. O ministro Lus Roberto Barroso conduziu o voto vencedor, razo pela qual ser o relator para o acrdo.
Foi publicado no prprio site do Supremo Tribunal Federal a ementa que, salvo eventuais modificaes posteriores, dever ser a ementa definitiva do acrdo da ADPF 378 que reproduzimos na ntegra o ponto de destaque
quanto ao papel do Senado Federal: [...] 3. RITO DO IMPEACHMENT NO SENADO (ITENS G E H):
3.1. Por outro lado, h de se estender o rito relativamente abreviado da Lei n 1.079/1950 para julgamento
do impeachment pelo Senado, incorporando-se a ele uma etapa inicial de instaurao ou no do processo, bem
como uma etapa de pronncia ou no do denunciado, tal como se fez em 1992. Estas so etapas essenciais ao
exerccio, pleno e pautado pelo devido processo legal, da competncia do Senado de processar e julgar o presidente da Repblica. 3.2. Diante da ausncia de regras especficas acerca dessas etapas iniciais do rito no Senado,
deve-se seguir a mesma soluo jurdica encontrada pelo STF no caso Collor, qual seja, aplicao das regras da
Lei n 1.079/1950 relativas a denncias de impeachment contra Ministros do STF ou contra o PGR (tambm
processados e julgados exclusivamente pelo Senado). 3.3. Conclui-se, assim, que a instaurao do processo pelo
Senado se d por deliberao da maioria simples de seus membros, a partir de parecer elaborado por Comisso
Especial, sendo improcedentes as pretenses do autor da ADPF de (i) possibilitar prpria Mesa do Senado, por
deciso irrecorrvel, rejeitar sumariamente a denncia; e (ii) aplicar o qurum de 2/3, exigvel para o julgamento
final pela Casa Legislativa, a esta etapa inicial do processamento [...]. (Grifo nosso) (Disponvel em: < http://
www.stf.jus.br/arquivo/cms/noticiaNoticiaStf/anexo/ADPF__378__Ementa_do_voto_do_ministro_Roberto_Barroso.pdf>. Acesso em: 2 dez. 2015.
dois teros (art. 52, pargrafo nico, da Constituio Federal). Quanto ao papel atribudo Cmara dos Deputados fica bem evidente que tanto o ministro
Edson Fachin quanto o ministro Barroso chegam mesma concluso, dando
interpretao aos arts. 23, 80 e 81 de que no pode a Cmara dos Deputados
funcionar como tribunal de pronncia, seno que apenas admitir ou no a
denncia de crime de responsabilidade.
A questo, ento, no decidida no caso Collor, se, uma vez ocorrida
a admissibilidade positiva na Cmara dos Deputados, estaria o Senado Federal
obrigado a processar e julgar o presidente da Repblica ou se, ao revs, poderia o
Senado Federal realizar uma nova admissibilidade do processo de impedimento.
Com supedneo no texto do art. 86, entende o ministro Edson Fachin que inexiste competncia para o Senado Federal rejeitar a autorizao
da Cmara dos Deputados, deve ela instaurar o procedimento, com a consequncia do afastamento do presidente de suas funes pelo prazo de at
180 dias, sendo impossvel Mesa do Senado Federal proferir novo juzo de
admissibilidade, resta a obrigatoriedade da formao da Comisso acusadora
que, diante do silncio da Constituio, fica a formao delegada ao RISF e,
168 por conseguinte, a obrigatoriedade de se levar o libelo acusatrio ao plenrio,
que decidir pela procedncia ou no16. Veja-se que o voto do ministro Edson
Fachin, nesse ponto, pretende apegar-se apenas literalidade do texto que,
no obstante sua concluso, nada diz a respeito da possibilidade do Senado
Federal realizar novo juzo de admissibilidade17.
O ministro Lus Roberto Barroso interpreta diferentemente o papel do
Senado Federal, luz de mtodos hermenuticos tradicionais. Sumariando as
concluses, pelo elemento histrico, quer afirmar o ministro Barroso que o
novo papel dado Cmara dos Deputados proferir uma condio de procedibilidade da denncia, possibilitando a abertura do processo no Senado
Federal, e no um juzo de pronncia que acarretaria, automaticamente, o
afastamento do presidente da Repblica.
16. Entendendo pela obrigatoriedade do Senado Federal processar e julgar diante do juzo positivo de admissibilidade est Fernandes, Bernardo Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 7. ed. Salvador: Ed. Juspodivm,
2015. p. 937.
17. Art. 86. Admitida a acusao contra o presidente da Repblica, por dois teros da Cmara dos Deputados,
ser ele submetido a julgamento perante o Supremo Tribunal Federal, nas infraes penais comuns, ou perante
o Senado Federal, nos crimes de responsabilidade.
Pelo elemento literal da Constituio de 1988, o ministro Barroso conclui que cabe Cmara dos Deputados apenas uma parte de um momento
pr-processual, no instaurando, por si prpria, o processo, apenas concedendo autorizao para tal, que se instauraria no Senado Federal. Nessa medida,
entender que o Senado Federal estaria obrigado instaurao do processo
dar elemento vinculante onde a prpria Constituio no o fez; interpretar a
atual Constituio retrospectivamente ao regime das anteriores, onde estaria
literalmente consignado que a Cmara dos Deputados determinaria a abertura do processo ora, se a Constituio de 1988 dispe de forma diversa, ento
alguma razo deve haver para isso. De outro modo, sendo o Senado Federal o
nico rgo competente para processar e julgar a denncia, estaria, a tambm,
includa a competncia para um exame preliminar de admissibilidade da mesma. Por ltimo, a concluso da obrigatoriedade do Senado Federal processar e
julgar teria de ser vlida tambm para o Supremo Tribunal Federal na hiptese
de crime comum, o que afetaria a independncia dos poderes republicanos.
dizer, a se seguir a orientao do ministro Fachin, havendo denncia de crime
comum contra a presidente da Repblica, uma vez feito o juzo de admissibi169
lidade na Cmara, seria o STF obrigado a proceder o julgamento, sem possibilidade de fazer juzo formal de admissibilidade. Tanto numa como noutra
hiptese a Cmara estaria revestida de funo j dentro do processo, o que no
compatvel com o que diz a Constituio ao estabelecer que o processo, em
si, apenas comea no Senado ou no STF. Ora, fazer o juzo de admissibilidade
a primeira manifestao de qualquer juiz em qualquer processo se o processo de impeachment possui algum sentido jurdico ao lado do poltico, ento
deve seguir minimamente as regras bsicas de teoria do processo.
Um olhar sistemtico, segundo o ministro Barroso, tambm levaria concluso de que o Senado Federal pode exercer um juzo de admissibilidade, vale
dizer, sendo nosso sistema bicameral, nos termos do art. 44 da CR/88, ento h
de se concluir que uma Casa no se subordina outra. No faria sentido pensar
que uma Casa tenha de exercer um trabalho meramente homologatrio de outra.
Logicamente, ainda, para o ministro Barroso, no faria sentido que a
suspenso das funes da presidncia seria posterior, se a instaurao do processo pelo Senado Federal fosse ato meramente homologatrio.
Tambm, segundo o voto do ministro Lus Roberto Barroso, o Supremo Tribunal Federal teria, em obter dictum, no Mandado de Segurana
21.564 do caso Collor, afirmado que a denncia seria recebida ou no pelo
Senado Federal, o que implicaria, obviamente, o exame da admissibilidade,
formal e material, da denncia, inclusive tendo o Supremo Tribunal Federal editado, em sesso administrativa, documento que visualizaria possveis
questes enfrentadas no Senado por ocasio do impedimento do presidente
Collor. Da que, segundo o ministro Barroso, tal deciso incorporou-se
nossa ordem constitucional de tal modo que eventual modificao infringiria
a segurana jurdica18.
Assim, deve-se incluir uma etapa de admissibilidade prvia no Senado
Federal, reinterpretando-se o art. 24 da lei 1.079/50 para, utilizando-se da
analogia com os arts. 44, 45, 46, 47, 48 e 49 da lei 1.079/50 que cuida da
competncia do Senado Federal para processar e julgar em crime de responsabilidade os ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador-Geral da
Repblica, estabelecer que, recebida a denncia proveniente da Cmara dos
170 Deputados, formar-se- comisso especial no mbito do Senado Federal para
emitir parecer prvio sobre a viabilidade da denncia tambm com relao ao
presidente da Repblica, que ser submetida votao ostensiva e nominal
perante o plenrio, sendo aprovada por maioria simples.
Da que o ministro Barroso dissentiu da prpria inicial que pretendia
fosse tal incumbncia ou da mesa do Senado Federal ou, ainda, com o qurum
de dois teros dos membros do Senado Federal. O relator originrio, ministro Fachin, de outro lado, entendia apenas pela obrigatoriedade do Senado
processar e julgar, no que foi seguido pelos ministros Dias Toffoli e Gilmar
Mendes, que restaram vencidos.
Com efeito, o voto do relator originrio, ministro Edson Fachin, no
tocante a tal questo, transformaria o Senado Federal em mero rgo executrio da deciso de recebimento da denncia pela Cmara dos Deputados, em
desacordo, sejam aos termos presentes nos arts. 51, I e 52, I da CR/88, seja
deciso no caso Collor.
18. Disponvel em: <www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=306648>.
decidiu o ministro Fachin no MS. n. 33.908 (que tratou da priso do senador Delcdio do Amaral):
A publicidade dos atos de exerccio de poder a regra estabelecida pela
Constituio (art. 37), tanto para o Poder Executivo, Judicirio ou Legislativo. Isso decorre do princpio republicano e da prpria expresso do Estado democrtico de direito, em que vige a possibilidade de controle por
parte dos titulares do poder (art. 3o, da CR). A Constituio estabelece
hipteses excepcionais em relao s quais essa regra e excepcionada. []
No havendo meno no art. 53, 2o [assim como no o h no art. 86] da
Constituio a natureza secreta da deliberao ali estabelecida, ha de prevalecer o princpio democrtico que impe a indicao nominal do voto dos
representantes do povo, entendimento este que foi estabelecido pelo prprio
Poder Legislativo, ao aprovar a EC n. 35/2001. Sendo assim, no ha liberdade a Casa Legislativa em estabelecer, em seu regimento, o carter secreto
dessa votao, e, em havendo disposio regimental em sentido contrrio,
sucumbe diante do que estatui a Constituio como regra. (Deciso liminar
proferida em 25.11.2015; grifos nossos).
173
lar na ADPF citada: STF, MS 24849. Rel. Min. Celso de Mello, Pleno, DJ.
29.09.2006 e ADI. 1363.21
Constituio e da lei 1.079/50 naquilo que essa lei foi recepcionada pela
Constituio24.
Ou seja, sem a caracterizao do crime de responsabilidade (que somente existe no Direito brasileiro vigente como crime doloso), o que h
abuso de poder, violao da separao de poderes, portanto, da lei e da Constituio. No impeachment, golpe de Estado.
Em outros termos, afastar uma presidente da Repblica eleita to somente porque se discorda das escolhas polticas dela inconstitucional. O
sistema presidencialista no admite essa hiptese de perda do mandato.
O futuro do processo de impeachment depender, efetivamente, de como
sero respeitadas as garantias constitucionais do devido processo legal, da separao de poderes e do sistema de governo presidencialista adotado pela Constituio, cuja incumbncia de proteo no s do Supremo Tribunal Federal, mas
de todos os poderes republicanos e de cada um de seus membros, mas, principalmente, de ns mesmos cidados de um Estado Democrtico de Direito.
175
24. Sobre a natureza do crime de responsabilidade, ver: Streck, Lenio Luiz, Cattoni de Oliveira, Marcelo
Andrade. Comentrios ao art. 85. In: Canotilho, J.J. Gomes, Mendes, Gilmar Ferreira, Sarlet, Ingo Wolfgang, Streck, Lenio Luiz (orgs.). Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva, 2014. p. 1286 e
1287. Com efeito, Leonardo Isaac Yarochewsky defende, tambm, a natureza jurdico-poltica do processo de
impeachment: processo de impeachment tem natureza mista: poltica/jurdica. Disponvel em: <www.conjur.
com.br/2015-dez-18/yarochewsky-impeachment-natureza-mista-politicajuridica>. Acesso em: 21 dez. 2015.
177
Um dos elementos definidores de qualquer modelo de democracia
o processo legislativo. pela anlise de suas normas que podemos realizar
qualquer juzo sobre o carter verdadeiramente democrtico do processo de
produo do direito e sobre a coerncia entre os princpios abstratos fixados
no texto da Constituio e as regras e prticas polticas que os internalizam
nas instituies.
Neste ensaio, pretendemos analisar um caso concreto que tem srias
repercusses sobre o modelo institucional brasileiro e sobre o valor da deliberao, da autonomia moral e da segurana jurdica no processo de produo das leis no nosso pas. Discutiremos, em particular, o regime jurdico das
denominadas emendas aglutinativas, com vistas a expor uma interpretao
1. Este trabalho foi resultante de investigaes realizadas com financiamentos do CNPq, da Fapemig e da
Fapesp, ao longo de estudos ps-doutorais realizados pelo autor Thomas Bustamante na Universidade de So
Paulo, sob a orientao do Prof. Titular Ronaldo Porto Macedo Jnior. Agradecemos a este querido colega e a
estas instituies de fomento pelo apoio oferecido s pesquisas que originaram esse trabalho. Os autores agradecem tambm a Rafael Souza por valiosas crticas e observaes a uma verso anterior deste trabalho.
178
Um pouco de fairplay se faz necessrio. Mesmo sendo torcedor do Clube de Regatas do Flamengo, um dos autores desse artigo reconhece que a
anedota citada aqui bem construda e capaz de fazer rir qualquer observador
atento da poltica brasileira nos ltimos meses.
Lamentavelmente, o processo legislativo brasileiro nas duas mais polmicas propostas de Emendas Constituio da atual legislatura virou motivo de piada na internet depois que o presidente da Cmara dos Deputados
conseguiu reverter, em menos de 24 horas, o resultado de votaes em que ele
sara derrotado pelo Plenrio da Cmara dos Deputados.
A anedota se justifica em vista da manobra de recolocar em discusso
temas rejeitados poucas horas antes, numa afronta direta aos princpios politico-morais que se escondem por detrs do art. 60, 5, da Constituio
Federal. O processo de votao da PEC 182/2007 (Reforma Poltica) e da
PEC 171/1993 (Reduo da Menoridade) foi mais ou menos assim: pautado
por paixes, descumpridor das regras do processo legislativo (em particular,
art. 60, 5o, da Constituio) e viabilizador de emendas aglutinativas surpreendentes, sacadas do nada e colocadas em Plenrio minutos aps a sua
179
proposio.
Rememoremos o histrico da PEC do financiamento de campanhas,
por exemplo. A PEC 182/2007 tramitou desde 23 de outubro de 2007 at
6 de novembro de 2013 sem fazer qualquer referncia ao financiamento de
campanha eleitoral. Originalmente, a PEC 182/2007 foi apresentada como
uma proposio para alterar os art.s 17, 46 e 55 da Constituio Federal, para
assegurar aos partidos polticos a titularidade dos mandatos parlamentares e
estabelecer a perda dos mandatos dos membros do Poder Legislativo e do Poder Executivo que se desfiliarem dos partidos pelos quais eles foram eleitos.
Somente com a PEC 352/2013, que o tema do financiamento de campanha
entrou no contexto do debate sobre a denominada Reforma Poltica. Esta
ltima PEC propunha regras mais restritas do que as atuais sobre o financiamento privado de campanhas polticas, permitindo as doaes por parte de
pessoas jurdicas para os partidos, mas no para os candidatos, e condicionando o recebimento de qualquer doao aprovao de uma lei para fixar os
limites de tais doaes.
Os partidos faziam, ainda, aluso a um acordo entre os lderes dos partidos, em meio ao qual o presidente da Cmara, deputado Eduardo Cunha,
4. Notcia publicada no site da Cmara dos Deputados. Disponvel em: <www2.camara.leg.br/camaranoticias/
noticias/POLITICA/489067-FINANCIAMENTO-DE-CAMPANHA-CAMARA-APROVA-DOACOES-DE-EMPRESAS-PARA-PARTIDOS.html>.
182
Esse argumento, como se percebe, est embasado tanto em uma premissa ftica acerca da forma como se deu a votao e de como foi encaminhada a votao da matria no Congresso Nacional, como tambm em uma
premissa normativa que estabelece a proibio de reapresentao da Emenda
Aglutinativa n 22, rejeitada em 26 de maio de 2015, tendo em vista a sua
identidade com a Emenda Aglutinativa n 28, aprovada no dia subsequente.5
Interessa-nos discutir, no entanto, apenas essa premissa normativa. Se
Souza Neto estiver correto, a emenda de Russomano invlida porque, na
prtica, ela meramente repete a emenda votada na noite anterior, que dela
no se distinguiria em termos substanciais, pois o ponto central em ambas as
propostas seria o financiamento privado (por empresas). Estaria caracterizada,
portanto, a violao ao comando normativo estabelecido no art. 60, 5, da
183
Constituio Federal.
Um argumento semelhante poderia ser aduzido, tambm, para a discusso ocorrida na PEC 171/1993, que dispunha sobre a reduo da menoridade
penal para 16 anos em determinados crimes. No dia 17 de junho de 2015,
uma Comisso Especial apresentou um substitutivo, com a proposio de
alterar a redao do art. 228 da Constituio Federal para excepcionar a inimputabilidade dos menores de 18 anos para os maiores de 16 anos nos casos de:
i) crimes previstos no art. 5, XLIII; ii) homicdio doloso, iii) leso corporal
grave, iv) leso corporal seguida de morte, v) roubo com causa de aumento de
pena.6 Esse substitutivo foi votado em Plenrio no dia 30 de junho de 2015,
sem alcanar o qurum necessrio para aprovao da Emenda Constituio
(foram contabilizados 303 votos favorveis, 184 contrrios e 3 abstenes).
5. Um Mandado de Segurana, com esses e outros argumentos semelhantes, foi interposto no STF, cuja liminar
foi indeferida pela ministra Rosa Weber. Ver ntegra da deciso em: <http://jota.info/decisao-ministra-rosa-weber-ms-33-630-reforma-politica>.
6. Substitutivo PEC 171-A/1993, apresentado pela Comisso Especial em 17 de junho de 2015. Disponvel
em: <www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=1350322&filename=SBT-A+1+PEC17193+%3D%3E+PEC+171/1993>.
Tentaremos responder a essas questes na seo seguinte, em que visitaremos a jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal.
186
11. Art. 191. Alm das regras contidas nos arts. 159 e 163, sero obedecidas ainda na votao s seguintes normas de precedncia ou preferncia e prejudicialidade:
I a proposta de emenda Constituio tem preferncia na votao em relao s proposies em tramitao
ordinria;
II o substitutivo de Comisso tem preferncia na votao sobre o projeto;
III votar-se- em primeiro lugar o substitutivo de Comisso; havendo mais de um, a preferncia ser regulada
pela ordem inversa de sua apresentao;
IV aprovado o substitutivo, ficam prejudicados o projeto e as emendas a este oferecidas, ressalvadas as emendas
ao substitutivo e todos os destaques;
V na hiptese de rejeio do substitutivo, ou na votao de projeto sem substitutivo, a proposio inicial ser
votada por ltimo, depois das emendas que lhe tenham sido apresentadas;
VI a rejeio do projeto prejudica as emendas a ele oferecidas;
VII a rejeio de qualquer artigo do projeto, votado artigo por artigo, prejudica os demais artigos que forem
uma consequncia daquele;
VIII dentre as emendas de cada grupo, oferecidas respectivamente ao substitutivo ou proposio original, e
as emendas destacadas, sero votadas, pela ordem, as supressivas, as aglutinativas, as substitutivas, as modificativas e, finalmente, as aditivas;
IX as emendas com subemendas sero votadas uma a uma, salvo deliberao do Plenrio, mediante proposta
de qualquer deputado ou Comisso; aprovado o grupo, sero consideradas aprovadas as emendas com as modificaes constantes das respectivas subemendas;
X as subemendas substitutivas tm preferncia na votao sobre as respectivas emendas;
XI a emenda com subemenda, quando votada separadamente, s-lo- antes e com ressalva desta, exceto nos
seguintes casos, em que a subemenda ter precedncia:
a) se for supressiva;
b) se for substitutiva de artigo da emenda, e a votao desta se fizer artigo por artigo;
XII sero votadas, destacadamente, as emendas com parecer no sentido de constiturem projeto em separado;
XIII quando, ao mesmo dispositivo, forem apresentadas vrias emendas da mesma natureza, tero preferncia
as de Comisso sobre as demais; havendo emendas de mais de uma Comisso, a precedncia ser regulada pela
ordem inversa de sua apresentao;
XIV o dispositivo destacado de projeto para votao em separado preceder, na votao, s emendas, independer de parecer e somente integrar o texto se aprovado;
XV se a votao do projeto se fizer separadamente em relao a cada artigo, o texto deste ser votado antes das
emendas aditivas a ele correspondentes.
deve honrar as expectativas criadas por essas representaes, ou, pelo menos,
indenizar a pessoa afetada pela confiana perdida. (Schonberg, 2000, p. 10).
Embora a argumentao desses autores seja construda primordialmente para a relao entre o Estado e os particulares, ntida a sua aplicao a atos,
decises e procedimentos deliberativos realizados no interior do processo legislativo. A principal razo para tanto est no fato de que a violao proteo
da confiana de que a matria em apreciao j se encontrava decidida representa uma manipulao no sentido definido pelo filsofo do direito Joseph
Raz, que a entende como uma violao ao princpio da autonomia moral,
por constituir uma atuao que interfere na liberdade de opo das pessoas,
manipulando o seu processo de pensamento. (Raz, 1986, p. 377-378).
difcil imaginar, portanto, uma leso mais grave ao princpio da autonomia parlamentar, que se soma clara violao a norma constitucional
segundo a qual as matrias rejeitadas pela Casa Legislativa no podem ser
reapresentadas na mesma sesso legislativa. (Art. 60, 5, da Constituio).
Esse grave equvoco da maioria formada no Supremo Tribunal Federal
188 foi percebido pelo Relator do Processo, ministro Marco Aurlio, que teve o
cuidado de identificar que o problema estava na admisso de emendas aglutinativas depois que a votao do primeiro substitutivo j estava concluda,
como podemos observar na seguinte passagem:
Voltando ao Regimento Interno da Cmara dos Deputados, dado constatar disciplina toda prpria da forma de votao o artigo 191 que reclama o cotejo
com a Constituio Federal. O substitutivo de Comisso tem preferncia na votao sobre o projeto inciso II; votar-se-, em primeiro lugar, o substitutivo de
Comisso e, havendo mais de um, a preferncia ser regulada pela ordem inversa
de sua apresentao inciso III; aprovado o substitutivo, ficam prejudicados o
projeto e as emendas a este oferecidas, ressalvadas as emendas ao substitutivo e todos os destaques inciso IV; na hiptese de rejeio do substitutivo, ou na votao
de projeto sem substitutivo, a proposio inicial ser votada por ltimo, depois
das emendas que lhe tenham sido apresentadas inciso V; a rejeio do projeto
prejudica das emendas a ele oferecidas inciso VI. Depreende-se desses dispositivos que a Cmara dos Deputados a eles deu aplicao. Rejeitando o substitutivo,
189
das diferenas entre elas e da ordem em que elas sero votadas. Ademais, cabe
ao Parlamento (e apenas a ele) o juzo sobre o quo parecidas ou diferentes
so essas emendas aglutinativas. O Judicirio no deve intervir no processo
legislativo para dizer que a emenda aglutinativa A ou B no pode ser proposta
porque idntica emenda C.
A ttulo de exemplo, no caso da recente Reforma Poltica instituda pela
PEC 182/2007, em particular, no caberia ao judicirio, sob o pretexto de
garantir a eficcia do art. 60, 5, da Constituio, dizer que a Emenda Aglutinativa 28 no pode ser aprovada porque praticamente idntica Emenda
Aglutinativa 22, que havia sido rejeitada. Se ambas estivessem em pauta perante o Plenrio, no haveria inconstitucionalidade em vot-las sucessivamente. O juzo poltico sobre a identidade dessas propostas caberia exclusivamente
ao Poder Legislativo.
Entretanto, esse raciocnio no salva a constitucionalidade da votao
que aprovou a Emenda Aglutinativa n. 28 no dia seguinte rejeio da Emenda Aglutinativa 22. A razo dessa concluso que todas as emendas aglutinativas, assim como todos os substitutivos, tm de ser propostas antes do incio da
190
votao da primeira emenda ou projeto substitutivo! A proposio de emendas aglutinativas, assim como de projetos substitutivos, deve acontecer na fase
da deliberao, e no na fase da deciso pelo Plenrio. O vcio da Emenda
Aglutinativa n. 28 no est em ela ser votada depois da Emenda Aglutinativa
n. 22, mas no fato de ela ter sido proposta depois de divulgado o resultado da
primeira votao.
A interpretao aqui defendida , portanto, de que o Plenrio no pode
comear a decidir antes de todas as alternativas j estarem sobre a mesa, sob
pena de se frustrar o art. 60, 5, da Constituio Federal. Uma vez instaurada a fase decisria do processo legislativo, no se pode dar marcha-r para a
fase anterior e comear a discutir novas emendas sacadas da cartola.
Essa interpretao parece ser a nica capaz de evitar duas consequncias
extremamente graves para a ordem jurdica constitucional.
De um lado, pelas razes adiantadas anteriormente, no se pode, de
fato, propor uma interpretao que vede por completo a proposio de emendas aglutinativas, ou que autorize o STF a realizar um juzo de mrito sobre
Concluses
Os recentes incidentes processuais ocorridos na tramitao da Reforma
Poltica (PEC 182/2007) e da Reduo da Maioridade Penal (PEC 171/1993),
na Cmara dos Deputados, constituem uma prtica poltica de cunho imoral
que escandalizou a sociedade brasileira e ps em cheque o respeito s minorias, ao processo legislativo, segurana jurdica e ao Estado de Direito.
Numa democracia, no h poder ilimitado, e mesmo o poder titularizado pelo povo de emendar a Constituio existente s pode ser validamente
exercido de acordo com os procedimentos previstos na Constituio Federal, que so procedimentos destinados a respeitar os indivduos cujos votos ele
agrega, de duas maneiras: primeiramente, ao respeitar as suas diferenas de
opinio sobre a justia e o bem comum; de outro lado, ao estabelecer um mtodo de formao da vontade comum que encarne um princpio de respeito
por cada pessoa no processo por meio do qual ns estabelecemos uma viso
para ser adotada como nossa diante do desacordo. (Waldron, 1999, p. 109).
Esses princpios de moralidade poltica, que foram defendidos por um
192 dos mais rduos defensores contemporneos do princpio da supremacia do
parlamento, (Waldron,1999, p. 109), se tornam letra morta se o processo
legislativo subvertido por sucessivos turnos ou rodadas de votao da
mesma matria (ainda que com pequenas alteraes ad hoc), que permitem a
grupos ou indivduos pouco comprometidos com a democracia pressionarem
parlamentares a mudar os posicionamentos expressados na rodada anterior.
Nesse contexto, no se pode tolerar a prtica poltica de se interpor
sucessivas emendas aglutinativas aps a rejeio de emendas anteriores. Ainda
que se reconhea aos autores de proposies legislativas o direito de apresentar
tantas emendas aglutinativas quanto julguem necessrias, sem que o Poder
Judicirio possa fiscalizar o mrito ou a convenincia de tais emendas, ou ainda a identidade entre essas proposies, inconstitucional a apresentao de
emendas aglutinativas depois de iniciado o processo de votao. O processo legislativo pode ser dividido em duas fases: uma fase deliberativa e outra decisria.
Nesta ltima fase, todas as cartas devem estar sobre a mesa, e os parlamentares
devem escolher entre as alternativas existentes de uma maneira respeitosa, sem
Referncias
Derzi, Misabel de Abreu Machado. Modificaes da jurisprudncia no Direito
Tributrio. So Paulo: Noeses, 2009.
Raz, Joseph. The morality of freedom. Oxford: OUP, 1986.
Schonberg, Soren. Legitimate expectations in administrative law. Oxford: Oxford University Press, 2000.
Souza Neto, Cludio Pereira de. Os vcios da emenda aglutinativa do financiamento empresarial. In: Jota, 28 de maio de 2015. Disponvel em: <http://
jota.info/os-vicios-da-emenda-aglutinativa-do-financiamento-empresarial>.
Acesso em: 15 fev. 2015.
Waldron, Jeremy. Law and disagreement. Oxford: OUP, 1999.
193
Parlamento altivo?
Notas sobre a agenda conservadora
da 55 Legislatura da
Cmara dos Deputados
GUSTAVO CSAR MACHADO CABRAL
Introduo
To logo se encerrou a apurao das eleies gerais de 2014, iniciou-se
discusso sobre a composio da Cmara dos Deputados e, um dia depois do
pleito, o Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap) j proclamou que os conservadores teriam maioria no quadrinio que estava por vir1. As
razes desse cenrio, segundo o Diap, estariam na bancada sindical, no aumento
da bancada empresarial e na resistncia a programas sociais, materializando-se
tambm pela no reeleio de parlamentares historicamente ligados a bandeiras
dos direitos humanos e pela vitria de eleio de mais de uma centena de parlamentares integrantes de bancadas conservadoras.2 (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar, 2014, p. 15). Menos de um ano depois da
posse dos congressistas, h muitas evidncias de que essas previses no estavam
1. Congresso eleito o mais conservador desde 1964, diz Diap. Disponvel em: <http://politica.estadao.com.
br/noticias/eleicoes,congresso-eleito-e-o-mais-conservador-desde-1964-afirma-diap,1572528>. Acesso em: 9 set.
2015.
2. Assim foi descrita a composio do Legislativo aps as ltimas eleies gerais: O Congresso eleito em 2014
[] pulverizado partidariamente, liberal economicamente, conservador socialmente, atrasado do ponto de
vista dos direitos humanos e temerrio em questes ambientais. (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar, 2014, p. 13).
195
equivocadas. A eleio do deputado Eduardo Cunha (PMDB-RJ) para a Presidncia da Casa foi o primeiro sinal de que a composio conservadora, longe
de ter uma participao acessria, buscaria protagonizar o processo legislativo,
especialmente a partir da imposio da sua agenda.
Entender esse conservadorismo e as suas manifestaes no princpio
da 55 Legislatura, iniciada em 2015, o objetivo deste artigo. As pginas a
seguir cuidaro principalmente dos discursos dos parlamentares, que so os
protagonistas desse processo. Mesmo no sendo imune a erros de mensurao3, a anlise das posturas assumidas por polticos durante a sua atuao
um instrumento valioso para conhecer as suas posies da porque se lana
mo de uma reconstruo do discurso parlamentar para analisar a questo de
fundo deste trabalho, que a presena do conservadorismo no Parlamento.
Essa reconstruo do discurso conservador parece ser til quando destinada a temas especficos, os quais materializam uma pauta que reflete a composio desta Legislatura. Essa agenda conservadora assume papel relevante
neste trabalho, da mesma forma que a anlise da formao, dentro da Cmara,
196 de grupos polticos que lideram essas discusses temticas. o caso das frentes
parlamentares. Pauta e suporte poltico materializam o conservadorismo nesta
Legislatura.
Antes de se alcanar o foco do trabalho (a materializao do conservadorismo no Parlamento a partir da elaborao de uma agenda, que permite,
a partir dos pronunciamentos dos deputados, reconstruir esse discurso), faz-se fundamental uma introduo que toque em dois pontos estruturalmente
essenciais para o texto. De um lado, entender um argumento que parece ter
servido de libi para a atuao da Cmara dos Deputados: a tese da independncia e da altivez do Parlamento, que, como se ver, tem conexo com a sua
inrcia em discutir temas polmicos, a qual se seguiu o preenchimento desse
vcuo de poder de uma forma que no agradou muitos segmentos da Cmara,
3. Se os julgamentos se basearem, em qualquer medida, em comportamentos dos partidos ou seus membros,
torna-se tautolgico usar a classificao resultante desses mesmos julgamentos como varivel independente para
explicar atuao dos partidos em governos, por exemplo, que tambm constitui comportamento. Trata-se de
um problema semelhante quele gerado quando se adota o comportamento parlamentar como indicador de
ideologia, que ser visto adiante: o comportamento afetado pela ideologia, entre outras variveis, mas no
corresponde diretamente a ela. (Tarouco; Madeira, 2013, p. 152).
Parlamento altivo?
a saber, pelo exerccio da jurisdio pelo Supremo Tribunal Federal. Por outro
lado, acredita-se ser necessrio abordar, mesmo que de modo introdutrio,
o conservadorismo enquanto categoria poltica. A partir desses comentrios
iniciais, ser possvel entender as bases do pensamento conservador, as quais
permitiro identificar, no discurso poltico contemporneo, elementos de natureza conservadora.
Parlamento altivo?
199
restauracionismo, busca por uma harmonia tpica de uma era dourada8, relaes
prximas entre o poltico e o teolgico e manuteno da ordem social so caractersticas do conservadorismo do tempo de Edmund Burke at a primeira metade
do sculo XIX. (Vierhaus, 2004, p. 533-537). O transplante de teses conservadoras da gnese do movimento para a atualidade, como o royalism de Chateaubriand9 ou mesmo da viso do conceito de conservador como uma oposio a
outros conceitos polticos relevantes do perodo, como liberalismo, democracia e radicalismo (Vierhaus, 2004, p. 531), anacrnico, mas, como se ver
adiante, muitos elementos do discurso conservador seguem sendo utilizados.
Ainda que no se mantenha integralmente, a distino entre movimento e reao ainda pode servir para compreender a lgica conservadora: caso
uma ao tenda a alterar o estado das coisas, necessria uma reao igual ou
superior para mant-las como esto. Em larga medida, vai nesse sentido a reflexo de um dos mais importantes tericos contemporneos do conservadorismo
ingls, Roger Scruton, para quem da essncia do conservador o desejo de continuidade10. O autor parte de uma viso claramente organicista da sociedade11
para defender, entre outros posicionamentos, a noo de que a liberdade do
200 indivduo estaria intimamente relacionada e, por vezes, sujeita autoridade
do Estado12, que deve zelar pela sade do organismo social.
Muitas dessas perspectivas encontram ressonncia no pensamento poltico conservador brasileiro. Conservador e conservadorismo so conceitos
polticos fundamentais, e a sua compreenso essencial para a reconstruo e,
8. Konservative Denkweise in diesem traditionalistischen und restaurativen Sinne haben in der Antike in
der Idee eines goldenen Zeitalters einstiger Harmonie, im Mittelalter in dem Glauben an die Vorbildlichkeit
der christlichen Urgemeinde, bis in der frhe Neuzeit in der berzeugung von der Verbindlichkeit alten Rechts
Gestalt gefunden. (Vierhaus, Rudolf, 2004, p. 533.)
9. Logo em seu primeiro nmero, o jornal Le Conservateur, editado por Chateaubriand, deixou muito claro
quais seriam os seus objetivos: Quoi quil en soit de ces accusations, de ces mensonges avec lesquels on se croit
oblig de combattre des adversaires, le Conservateur soutiendra la religion, le Roi, la liberte, la Charte et les
honntes gens, ou ni moi ni mes amis ne pouvons nous y intresser. Le Conservateur, n 1, 5/10/1818, p. 7.
10. It is a limp definition of conservatism to describe it as the desire to conserve; for although there is in every
man and woman some impulse to conserve that which is safe and familiar, it is the nature of this familiarity
that needs to be examined. To put it briefly, conservatism arises directly from the sense that one belongs to
some continuing, and preexisting social order, and that this fact is all important in determining what to do.
(Scruton, 1980, p. 21).
11. Conservatism presupposes the existence of a social organism. Its politics is concerned with sustaining the
life of that organism, through sickness and health, change and decay. Scruton, 1980, p. 25).
12. One major difference between conservatism and liberalism consists, therefore, in the fact that, for the
conservative, the value of individual liberty is not absolute, but stands subject to another and higher value, the
authority of established government. Scruton, Roger, op. cit., p. 19.
Parlamento altivo?
Talvez pela conotao negativa que o conceito adquiriu no Brasil ao longo dos tempos, como j se mencionou anteriormente, muito difcil que um
partido poltico brasileiro se reconhea conservador, especialmente para fins de
disputas eleitorais. Como as questes sociais, relativas, por exemplo, concentrao de renda e ao acesso a servios pblicos, especialmente sade, educao
e moradia, tem forte apelo em um pas marcado pela desigualdade, a opo por
202
uma estratgia eleitoral baseada em plataforma que contrarie a promoo de
mudanas sociais certamente seria bem-sucedida apenas em parcela limitada do
eleitorado brasileiro16. Isso no significa a ausncia de pautas conservadoras no
momento eleitoral; como se ver, a discusso alcana outros temas.
A relao entre o conservadorismo e o campo poltico da direita no
de identidade. Ainda que de difcil conceituao, o campo da direita muito
mais amplo e alcana diversas tendncias. Historicamente, falava-se em uma
diviso entre conservadores, reacionrios (que desejavam restaurar o passado) e fascistas (averso ao presente e ao comunismo e utilizao de mtodos
violentos e radicais) (Comparato, 2013, p. 10), mas o surgimento de grupos
que compem uma nova direita acrescentou nova categoria a este campo.
Ao analisar esse fenmeno, Bruno Konder Comparato elenca algumas pautas
16. J nos anos 1980, Pierucci afirmava a raridade com que candidatos de direita se apresentavam ao eleitorado
nessa condio: que, esquerda, no lhe incomoda aparecer como tal, antes, lhe agrada; os polticos de direita, por sua vez, tm o reflexo de se esconder como tais. Enquanto a esquerda se exibe como esquerda, sobretudo
os da esquerda radical, assumindo com ares s vezes provocativos nome e orientao, os homens de direita que
se declaram de direita, que se assumem, so bem raros. (Pierucci, 1987, p. 36).
Parlamento altivo?
H uma tendncia de cientistas polticos como Wanderley Guilherme dos Santos21 e Celso Barros22 enxergarem uma mudana da posio do
PSDB no espectro ideolgico, que teria se deslocado da sua posio original
de centro-esquerda para centro-direita, a comear pela sua experincia enquanto governo e a adoo do neoliberalismo econmico. (Roma, 2002, p.
71-92). H alguma dificuldade, especialmente dentro do prprio partido
e principalmente nos seus quadros histricos, em reconhecer essa posio
mais conservadora.23 Um dos seus principais lderes, o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso, j negou expressamente esse carter.24 A presena
cada vez mais frequente de polticos conservadores nos quadros do partido,
como os deputados federais Joo Campos (PSDB-GO) e Delegado Waldir
(PSDB-GO) e o deputado estadual coronel Paulo Telhada (PSDB-SP), parecem ajudar a atestar essa mudana.
Em estudo de referncia sobre o tema, Mainwaring, Meneguello e Power traaram um perfil dos principais partidos conservadores no Brasil ps-redemocratizao. Atribuindo, nos anos 1990, ao neoliberalismo o papel de
204 bandeira unificadora da agenda poltica de direita (Mainwaring; Meneguello; Power, 2000, p. 35), os autores perceberam uma clara conscincia
dos membros e dos eleitores do extinto Partido Liberal (PL), hoje Partido
da Repblica (PR), com a direita. (2000, p. 83). A filiao ideolgica do
21. Santos, Wanderley Guilherme dos. Como o PT ajudou o PSDB a virar direita. Disponvel em: <http://
www.cartacapital.com.br/revista/783/vem-pra-rua-voce-tambem-462.html>. Acesso em: 6 set. 2015.
22. Barros, Celso. O giro do PSDB no espectro poltico e o deslocamento do PT. Disponvel em: <www1.folha.uol.com.br/ilustrissima/2015/09/1680458-o-giro-do-psdb-no-espectro-politico-e-o-deslocamento-do-pt.
shtml>. Acesso em: 14 set. 2015.
23. Bresser Pereira, um dos fundadores do PSDB, assim fundamentou o carter de centro-esquerda do partido durante o primeiro governo Fernando Henrique Cardoso: Quando afirmo que o PSDB um partido de
esquerda, ou, mais precisamente, de centro-esquerda, estou simplesmente dizendo que seus membros esto
dispostos a arriscar a ordem em nome da justia. Com moderao, com prudncia, mas com determinao.
Valorizam a ordem, mas valorizam tanto ou mais a justia, e sabem que para alcan-la preciso, muitas vezes,
colocar em jogo a ordem, uma ordem quase sempre marcada pela desigualdade e o privilgio, pelo monoplio
da riqueza nacional, do poder, do patrimnio do Estado por parte de grupos ou classes minoritrias. Afinal, o
que se quer mudar, assumindo-se os riscos da mudana, no outra coisa seno um determinado tipo de ordem: a ordem estabelecida. (Bresser Pereira, 1997, p. 56). Anos depois, a migrao do PSDB para a direita
ideolgica foi exatamente a razo apontada por Bresser Pereira para o seu desligamento do partido. Bresser
Pereira, Luiz Carlos. Por uma ideia de nao. Disponvel em: <www.valor.com.br/arquivo/881701/por-uma-ideia-de-nacao>. Acesso: 11 set. 2015.
24. Centro-direita no tem a ver com o PSDB, diz FHC. Disponvel em: <http://politica.estadao.com.br/
noticias/geral,centro-direita-nao-tem-a-ver-com-psdb-diz-fhc,781717>. Acesso: 9 set. 2015.
Parlamento altivo?
Parlamento altivo?
207
Parlamento altivo?
Pros
4 36,36%
PSDB 4
7%
PT 4
5,7%
PTB 4
16%
DEM 3
14,28%
PDT 3
15%
PP 2
5,26%
PSB 2
5,88%
PTdoB
2 100%
PV 2
25%
Fonte: Frente Parlamentar Evanglica. Disponvel em: <www.fpebrasil.com.br/portal/index.php/os-deputados>. Acesso em: 5 set. 2015
Agenda conservadora
Como se demonstrou anteriormente, mais do que por razes programticas e partidrias, o conservadorismo da atual Legislatura da Cmara dos
Deputados se manifesta muito claramente por meio de discusses temticas
especficas. Essa tendncia foi percebida por personalidades do prprio mundo poltico e, em alguns casos, elevou-se o tom da crtica.
Parlamento altivo?
populao a armas de fogo, para o qual a revogao do Estatuto do Desarmamento se faz fundamental, a reduo da maioridade penal e a concesso ou
manuteno de instrumentos da atuao policial de carter controverso, como
os chamados autos de resistncia.31 No mbito da Frente Parlamentar Evanglica, da qual membro o presidente da Cmara, deputado Eduardo Cunha, a
principal pauta diz respeito ao chamado Estatuto da Famlia.
Ainda que no se perceba num primeiro momento, os assuntos relativos segurana pblica, da forma como so discutidos neste contexto, guardam uma ntima relao com a ditadura militar ou, mais precisamente, com a
memria desse perodo. A aproximao entre a ditadura militar e os partidos
conservadores foi observada por Mainwaring, Meneguello e Power quando da
anlise das posturas das agremiaes durante a Assembleia Nacional Constituinte de 1987-1988. Os autores perceberam que houve uma tendncia dos
partidos conservadores, em especial do PDS, de apoiarem posies autoritrias, polticas militares controversas (por exemplo, o arquivamento por tempo indefinido de documentos oficiais confidenciais) e uma total recusa em
reconhecer os abusos contra os direitos humanos durante o regime anterior. 211
(Mainwaring; Meneguello; Power, 2000, p. 34). Com a redemocratizao, essas posturas deixaram de ser observadas em bloco e passaram a ser identificadas com atores especficos, dentre os quais se destaca o deputado Jair
Bolsonaro (PP-RJ).
Os discursos do deputado Jair Bolsonaro merecem uma anlise especfica que no ocorrer neste trabalho, em virtude dos seus limites. Porm, num
dos seus temas mais recorrentes, a defesa do regime militar, h um aspecto que
se destaca: o deputado Bolsonaro reconstri o perodo como uma verdadeira
era dourada de harmonia social, diferentemente do presente absolutamente
problemtico. Em maro de 2014, o deputado Bolsonaro afirmou que o golpe
militar expresso no utilizada por ele havia sido exigncia da sociedade,
que teria clamado pela interveno, e no mesmo discurso fez previses som31. Neste sentido, cf. Relanada, Frente da Segurana Pblica quer revogar Estatuto do Desarmamento. Disponvel em: <www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/SEGURANCA/482228-RELANCADA,-FRENTE-DA-SEGURANCA-PUBLICA-QUER-REVOGAR-ESTATUTO-DO-DESARMAMENTO.html>. Acesso
em: 6 set. 2015.
212
Percebe-se, portanto, que se v o presente como uma tragdia em termos de segurana pblica o que no se existia, segundo o deputado, durante
a ditadura militar. Uma das mais destacadas pautas neste contexto se relaciona
justamente violncia: trata-se do PL 3722/2012, de autoria do deputado
Rogrio Peninha Mendona (PMDB-SC) e relatado pelo deputado Cludio
Cajado (DEM-BA), que prev a revogao do Estatuto do Desarmamento (lei
10.826/2003) e passaria a regular de forma ampla o porte de armas de fogo no
pas. As novas regras para a aquisio de armas de fogo (art. 10) seriam mais
brandas, e a regularizao da posse de arma de fogo deixaria de ser submetida
a qualquer limite temporal (art. 20), alterando o que preceitua o Estatuto do
Desarmamento. No entanto, o ponto mais polmico deste projeto de lei diz
Parlamento altivo?
respeito aos critrios para o porte de arma de fogo (art. 30)32, sensivelmente
mais simples do que os vigentes. Em razo desse novo dispositivo, que facilitaria sobremaneira o acesso s armas de fogo, parece ter razo o deputado Marcos Rotta (PMDB-AM), que, ao defend-lo, afirmou que o intuito principal
desse projeto facilitar o porte de arma para o cidado comum33.
A anlise dos discursos de apoio ao PL 3.722/2012 permite perceber uma
clara convergncia de argumentos. O deputado Rogrio Peninha Mendona
(PMDB-SC), autor do projeto, fundamenta-se no direito de defesa para que
todos os cidados, e no s o bandido, no s o marginal, possam ter uma
arma para se defender (Dirio do Senado Federal, 26/06/2015, p. 363), no
que foi acompanhado, entre outros, pelos deputados delegado Edson Moreira
(PTN-MG)34 e Eduardo Bolsonaro (PSC-SP). (Dirio do Senado Federal,
24/06/2015, p. 134). Laudivio Carvalho (PMDB-MG), por sua vez, argumenta
que a ampliao do porte de armas de fogo aquilo que o povo quer35, o que
garantiria, nessa linha de raciocnio, que a revogao do Estatuto do Desarmamento teria ampla legitimidade. O elemento central desses argumentos conservador na sua essncia: pretende-se restaurar um direito que teria sido cerceado
213
por uma lei ilegtima, restabelecendo o estado das coisas.
Outra pauta conservadora relacionada segurana pblica foi a PEC
171, de autoria do deputado Benedito Domingos (PP-DF), que prev a reduo da maioridade penal de 18 para 16 anos quando da prtica de crimes
hediondos. A medida foi aprovada pela Cmara em dois turnos e remetida,
em agosto de 2015, para apreciao do Senado Federal. O pronunciamento
do deputado Maurcio Quintella Lessa (PR-AL) sintetiza alguns dos principais argumentos favorveis medida:
32. Art. 30, PL 3.722/2012: Para obteno de licena para porte de arma estadual ou federal, o interessado dever satisfazer os seguintes requisitos: I apresentao do certificado de registro da arma de fogo cadastrada no Sinarm ou nos Comandos das Foras Singulares; II comprovao de idoneidade, com apresentao de certides
de antecedentes criminais e de no estar respondendo a nenhum processo criminal, fornecidas pelos rgos da
Justia Federal, Estadual, Militar e Eleitoral; III apresentao de documento comprobatrio de ocupao lcita
e residncia fixa; IV comprovao de capacidade tcnica para o porte de arma de fogo, atestada por instrutor
credenciado pela Polcia Civil, pelo Departamento de Polcia Federal ou por uma das Foras Singulares; e V
atestado de aptido psicolgica para portar arma de fogo, emitido em laudo conclusivo firmado por psiclogo
credenciado pela Polcia Civil, pelo Departamento de Polcia Federal ou por uma das Foras Singulares.
33. Disponvel em: <http://goo.gl/60aJFW>. Acesso em: 7 set. 2015.
34. Disponvel em: <http://goo.gl/QIpL6u>. Acesso em: 7 set. 2015.
35. Disponvel em: <http://goo.gl/UVV8AY>. Acesso em: 7 set. 2015.
214
Outros argumentos conservadores podem ser destacados pelos pronunciamentos em plenrio. A defesa de leis mais duras como forma de reduzir a
violncia marca o discurso de deputados associados Frente Parlamentar de
Segurana Pblica, como o deputado Moroni Torgan (DEM-CE), que expressamente afirmou, em meio s discusses sobre a PEC 171, que onde a lei
mais dura, a criminalidade menor37. O lder da referida Frente Parlamentar, deputado Alberto Fraga (DEM-DF), manifestou-se no mesmo dia favoravelmente PEC sob os argumentos de que atendia aos anseios da sociedade
brasileira e que ela acabaria com a impunidade38.
Ao final da votao em segundo turno, ocorrida dia 19/08/2015, a Cmara aprovou, com 320 votos favorveis, 152 contrrios e uma absteno, a
PEC 171, numa clara demonstrao de que o posicionamento conservador da
manuteno da ordem, que seria facilitado pela reduo da maioridade penal,
36. Disponvel em: <http://goo.gl/TiQqN7>. Acesso em: 7 set. 2015.
37. Disponvel em: <http://goo.gl/jfpyzl>. Acesso em: 7 set. 2015.
38. Disponvel em: <http://goo.gl/H9ZIXE>. Acesso em: 7 set. 2015.
Parlamento altivo?
predominou na Casa. Os dados da votao so muito claros quanto s posies dos partidos sobre a questo de fundo: houve tendncia dos partidos de
esquerda (PCdoB, Psol) e de centro-esquerda (PT, principalmente) votarem
maciamente contra a reduo ou terem as suas foras divididas (PDT, PSB);
por outro lado, os partidos de centro e centro-direita, tanto da situao quanto da oposio (PMDB, PR, PSD, PSDB), e de direita (DEM, PP), votaram
pela reduo.
Consideraes finais
Acredita-se que, ao longo destas pginas, se conseguiu demonstrar
como o conservadorismo se manifesta no Parlamento brasileiro. Mais do que
a unio em grupos orgnicos estruturados em partidos polticos fortes, observa-se no Brasil uma tendncia de que os conservadores se unam principalmente a partir de pautas especficas e atuem por meio de algumas frentes
parlamentares. A forte presena de partidos de direita e de centro-direita nas
frentes parlamentares analisadas e a forma como esses partidos votaram em
temas-chave um indcio de que determinadas posies ultrapassam o espao
partidrio e alcanam um segmento amplo dos parlamentares. Os mesmos
elementos (participao em determinadas frentes parlamentares e votao em
temas especficos), se analisados tambm a partir da perspectiva de partidos de
Parlamento altivo?
este texto, pretendeu-se contribuir para compreenso das linhas gerais dessa
tendncia, de sua forma de atuar e de sua agenda no atual momento poltico
brasileiro.
Referncias
Brando, Gildo Maral. Linhagens do pensamento poltico brasileiro. Dados
Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, V. 48, n 2, 2005.
Brasil, Cmara dos Deputados. A proporo foi feita com base nas bancadas
partidrias no dia da posse da 55 Legislatura. Disponvel em: <www2.camara.
leg.br/deputados/liderancas-e-bancadas/bancadas/bancada-na-posse>. Acesso em
4 set. 2015.
Bresser Pereira, Luiz Carlos. Por um partido democrtico, de esquerda e contemporneo. Lua Nova, 39, 1997.
Comparato, Bruno Konder. Uma direita radical no Brasil? In: Anpocs. Anais
217
do 37 Encontro Anual da Anpocs. So Paulo: Anpocs, 2013.
Coradini, Odaci Luiz. Frentes parlamentares, representao de interesses e alinhamentos polticos. Revista de Sociologia e Poltica, v. 18, n 36, junho 2010.
Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar. Radiografia do
Novo Congresso Nacional: Legislatura 2015-2019. Braslia: Diap, 2014.
Koselleck, Reinhart. Begriffsgeschichten: Studien zur Semantik und Pragmatik
der politischen und sozialen Sprache. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 2006.
Lynch, Christian Edward Cyril. O pensamento conservador ibero-americano
na era das independncias (1808-1850). Lua Nova, 74, 2008.
Mainwaring, Scott; Meneguello, Rachel; Power, Timoty. Partidos conservadores no Brasil contemporneo: quais so, o que defendem, quais so as suas bases.
Trad. Valria Carvalho Power. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
Mair, Peter. Party System Change. In: Katz, Richard S.; Crotty, William.
Handbook of Party Politics. London: Sage, 2006.
______. Left-right orientations. In: Dalton, Russel J.; Klingemann, Hans-Dieter. The Oxford Handbook of Political Behavior. Oxford: Oxford University
Press, 2007.
Pierucci, Antnio Flvio. As bases da nova direita. Estudos Avanados, n. 19,
Universidade de So Paulo, 1987.
Roma, Celso. A institucionalizao do PSDB entre 1988 e 1999. Revista Brasileira de Cincias Sociais, v. 17, n 49, junho 2002.
Scruton, Roger. The meaning of conservatism. Harmondsworth: Penguin, 1980.
Silva, Gustavo Tadeu Reis. Impactos das frentes parlamentares na dinmica do
Congresso Nacional durante a Presidncia do Partido dos Trabalhadores (52 a 54
Legislatura). Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais). Braslia, Universidade
de Braslia, 2014.
218
Regulao democrtica da
comunicao social: a mais urgente
das reformas
GUSTAVO FERREIRA SANTOS
I
evidente a importncia que tem para uma democracia a livre expresso da opinio. O debate pblico fundamental para osprocessos deliberati- 219
vos que caracterizam uma sociedade como democrtica. Quanto mais robusto
e plural o debate, mais legtima, em tese, ser a deciso. No por acaso, aliberdade de expresso est no rol das liberdades bsicas afirmadas desde o primeiro
momento da histria do constitucionalismo.
Os grandes veculos de comunicao ressaltam, com frequncia, a importncia da mdia para a democracia. Comumente, esgrimem esse argumento contra os crticos de seus excessos. Lembram que a notcia e sua anlise
iluminam o debate, auxiliam as pessoas em sua tomada de deciso.
No entanto, reduziramos a importncia da comunicao para a democracia se limitssemos o debate a uma questo de liberdade individual. No
primeiro momento histrico de afirmao de direitos humanos, o nascente
Estado era a grande ameaa expresso individual. A censura feita por autoridades pblicas era o grandemonstro a ser combatido.
Estamos j distantesdo tempo no qual bastava impedir que o Estado
proibisse a emisso deum discurso para ver garantida a expresso. Os meios
II
No relatrio apresentado por uma Comisso de Alto Nvel sobre Liberdade de Imprensa e Pluralismo, criado pela Unio Europeia, foi ressaltado que
a democracia requer uma esfera pblica bem informada, inclusiva e pluralista e que a mdia faz um papel de criador e editor dessa esfera. (2013). Esses
riscos da concentrao no passam despercebidos s organizaes internacionais que atuam voltadas a concretizar direitos humanos. No plano regional, a
Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH, 2000) incluiu em
sua declarao de princpios sobre liberdade de expresso um ponto especfico sobre a necessidade de conter os monoplios, nos seguintes termos:
Os monoplios ou oligoplios na propriedade e controle dos meios de comunicao devem estar sujeitos a leis antimonoplio, uma vez que conspiram
contra a democracia ao restringirem a pluralidade e a diversidade que asseguram o pleno exerccio do direito dos cidados informao. Em nenhum caso,
essas leis devem ser exclusivas para os meios de comunicao. As concesses
de rdio e televiso devem considerar critrios democrticos que garantam uma
igualdade de oportunidades de acesso a todos os indivduos.
222
III
A Amrica Latina tem vivenciadoalgumas iniciativas regulatrias interessantes nesse sentido.Destaco as experincias de Argentina, Bolvia e Equador. A Argentina editou, em 2009, uma Lei de Meios de Comunicao que
tratou, principalmente, da propriedade dos meios, impedindo a concentrao
em uma empresa. Equador e Bolvia seguiram a Argentina e editaram, nos l223
timos anos, leis restringindo a concentrao da propriedade de meios. Porm,
destacaram-se em 2008 e 2009, respectivamente, com a edio de constituies
pluralistas, que, ao tratar de comunicao e expresso, afirmaram um direito
comunicao. Nas trs experincias, o espectro eletromagnticoentre atividades de rdio ou televiso comerciais, pblicas e comunitrias, reservando,
assim, espao para uma comunicao produzida e dirigida s comunidades.
Nos casos de Equador e Bolvia, isso significa dar espao expressode culturas indgenas at h pouco tempo invisibilizadas. Precisamos estudar esses atos
normativos e refletir sobre o que deles podemos extrair para o nosso debate.
A lei n. 26.522 foi editada em 2009, na Argentina, para regular os
servios de comunicao audiovisual. Traz uma forte preocupao com a democratizao do acesso aos meios. Fixa um conjunto de limites para a concentrao da propriedade, dizendo o nmero mximo de licenas que uma empresa pode deter. Prev a explorao do espectro eletromagntico, com acesso
equitativo (art. 2) por trs tipos de agentes: de gesto estatal, de gesto privada
com fins lucrativos e de gesto privada sem fins lucrativos.
225
226
227
228
Desdobrando esses parmetros constitucionais, Equador e Bolvia editaram leis sobre a comunicao social. No caso da Bolvia, em 2011, foi editada
a Ley General de Telecomunicaciones, Tecnologias de Informacin y Comunicacin. Pelo ttulo, j possvel ver que no se limita a regular a radiodifuso, trazendo, tambm, normas sobre telefonia, internet e servios postais.
A Lei boliviana seguiu a lei argentina, fazendo a diviso do espectro eletromagntico, que passou a ser 33% pblico, 33% comercial, 17% comunitrio
e 17% de povos indgenas, comunidades multiculturais e afro-bolivianos. O
Equador seguiu o mesmo caminho e, em 2013, adotou uma Lei Orgnica da
Comunicao. Tem normas sobre mdia de uma forma ampla e, mais do que
as leis de Argentina e Bolvia, deixa margem a arbtrios na aplicao a usar
muitos termos indeterminados que podem ser manipulados excessivamente
na aplicao, como o caso de dever de verdade ou equilbrio ou de punio de linchamento miditico. As duas leis criaram autoridades regulatrias,
IV
O captulo da comunicao social inserto na Ordem Social talvez seja a parte da Constituio menos discutida e comentada no Brasil. Alm
de um vazio regulatrio, que se constata na fraca produo normativa sobre
o tema, poucos so os estudos que se dedicam a interpretar os dispositivos
constitucionais que tratam da matria.
Nessa parte da Constituio, h alguns parmetros importantes para a
tarefa a ser assumida pela sociedade de estabelecer uma prtica regulatria. Em
cinco artigos, o captulo associa a proibio da censura a garantias para crian- 229
as e adolescentes, proibio do monoplio e a princpios a serem observados na programao, dirigidos, por exemplo, regionalizao e ao incentivo
da produo independente, caminhos que nutrem o pluralismo. No entanto,
de 1988 aos nossos dias, pouco foi feito.
Temos a impresso de que os governos de esquerda, no Brasil, nutriram
a iluso de que, ao no tocarem na questo da regulao, seriam aceitos pelas
empresas de comunicao. As dificuldades eram j conhecidas, mas havia a
expectativa de uma ao no setor. (Crdula Almeida, 2003). Aparentemente, evitaram falar no tema fugindo de um previamente anunciado confronto
direto. Essa trgua unilateral no teve efeito que esperavam.
No momento, as condies para que esse debate parta do Poder Executivo so praticamente nulas. Ainda considerando que a tenso poltica central
envolve Eduardo Cunha, que se elegeu com um discurso que buscava agradar
as grandes empresas de mdia, dizendo que no deixaria, enquanto fosse presidente da Cmara, haver qualquer debate sobre regulao da comunicao.
Referncias
Comisso Interamericana de Direitos Humanos. Declarao de Princpios
230 sobre Liberdade de Expresso. 2000. Disponvel em: <http://www.cidh.oas.org/
basicos/portugues/s.Convencao.Libertade.de.Expressao.htm>. Acesso em: 10
maio 2015.
Crdula Almeida, Verbena. El desafo de Lula frente a los medios de comunicacin de Brasil. Historia y Comunicacin Social, Madrid, n. 8, p.35-46, dez.
2003. Anual.
Holmes, Stephen. Restricciones liberales al poder privado?: Reflexiones sobre
los orgenes y las justificaciones de la regulacin del acceso a los medios de comunicacin. Isonoma : Revista de Teora y Filosofa del Derecho. Mexico, v. 0, n.
26, p.7-48, abr. 2007.
Miranda, Nicolas. Procesos constituyentes: Los casos de Venezuela, Ecuador y
Bolivia Factores explicativos comunes. Disponvel em: <https://www.academia.
edu/4497763/Procesos_constituyentes_Los_casos_de_Venezuela_Ecuador_y_
Bolivia_Factores_explicativos_comunes>. Acesso em: 21 mar. 2015.
Relator Especial das Naes Unidas sobre Liberdade de Opinio e de
Expresso; Representante da Osce Sobre Liberdade dos Meios de Co-
231
Financiamento pblico de
campanhas eleitorais: a igualdade
de chances e a melhoria da
qualidade da representao
poltica democrtica
JNIO PEREIRA DA CUNHA
HEYDE MEDEIROS COSTA LIMA
233
Quanto riqueza, que nenhum cidado seja assaz
opulento para poder comprar o outro, e nenhum assaz
pobre para ser obrigado a vender-se.1 (Rousseau).
Consideraes iniciais
A Constituio Federal (CF) de 1988 constituiu um marco na redemocratizao do Brasil. Na medida em que rompeu formalmente com o regime
autoritrio implantado pelos militares em 1964, plasmando um sistema poltico de feio nitidamente democrtica, j que traz a cidadania e a soberania
popular como princpios fundamentais do Estado de direito brasileiro.
1.Rousseau, J.-J. O Contrato social: princpios do direito poltico. Traduo de Antonio Pdua Danesi. So
Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 61.
rio e, por conseguinte, para assegurar a melhoria da qualidade da representao poltica e da democracia no Brasil.
Adite-se, por fim, que projetos de reforma poltico-eleitoral de h muito tramitam no Congresso Nacional, entretanto, ante a complexidade de alterao das normas e do jogo poltico-partidrio, ainda no h acordo possvel
entre os parlamentares em relao aos pontos fundamentais da reforma, principalmente os referentes ao sistema distrital misto, clusula de desempenho,
lista partidria, s coligaes partidrias e, em especial, ao financiamento
totalmente pblico do processo eleitoral6.
Seja adicionada, ainda, a ideia de que a influncia da riqueza econmica, alm de ser um recurso crucial para determinao do resultado eleitoral, com prejuzo irreparvel para a autenticidade da representao, tende a
produzir problemas gravssimos para o exerccio da representatividade pelo
detentor de mandato, j que o eleito nessas condies ocupa um cargo poltico
alcanado com recursos provenientes do setor privado, com todos os problemas e implicaes da decorrentes.
De fato, a benevolncia e a generosidade dos financiadores de campanhas eleitorais no so fruto apenas das virtudes morais e republicanas da
classe empresarial, mas, realisticamente, dos futuros benefcios, favores, privilgios que os eleitos podem lhes garantir, particularmente em contratos de
obras e servios, nomeaes para funes pblicas em setores e atividades estratgicas, apadrinhamentos de parentes e amigos, facilidades de emprstimos
e subsdios governamentais, influncia nas polticas de governo, por exemplo,
juros, tarifas, taxas de cmbio, entre outras vantagens e facilidades potencialmente fornecidas pelo Poder Pblico10.
E, na pertinente observao de Bruno Wilhelm Speck, essa prtica de
trocar apoio financeiro campanha por benefcios aos financiadores, claramente, viola os deveres de representao e tem um nus para a sociedade.
Estas doaes que compram acesso ao poder ou outras vantagens (Speck,
2006, p. 155) se caracterizam, conforme o sobredito autor, como improbidade administrativa.
240
E ainda que as notcias de jornais, pela natureza normalmente informativa, no sejam um referencial seguro no mbito da pesquisa acadmica,
servem, pelo menos, como um indcio razovel da enorme transitividade e
acessibilidade dos financiadores privados com o Poder Pblico, quando no
revelam explicitamente esquemas de corrupo a beneficiar empresrios e empresas doadoras de fundos para campanhas eleitorais.
Citem-se, a ttulo meramente exemplificativo do carter incestuoso de
certas relaes entre financiados e financiadores (Moraes, 2010, p. 50), os
casos selecionados pelo cientista poltico David Samuels:
[...] em 1994, Fernando Henrique Cardoso recebeu um apoio substancial das
firmas de telecomunicaes, que queriam que ele seguisse adiante com sua
promessa de campanha de privatizar o setor. Vieram tona tambm alegaes
de que as empresas que acabaram ganhando as grandes concesses do setor de
10. Samuels, 2003, p. 372-376. Acrescenta ainda o autor que No Brasil, o maior volume do financiamento
de campanha se produz visando a servio, trocando o dinheiro por futuros servios governamentais (p. 383).
V-se, da, que o financiamento privado de eleies traz diversas consequncias deveras graves e negativas para a representatividade poltica, eis que
a atuao dos representantes populares pode receber a influncia direta ou indireta de interesses particulares, submetendo a perigo a efetivao do interesse
comum, que a finalidade reitora da ideia de representatividade democrtica.
Portanto, o financiamento privado de campanhas tem, no mnimo, a
potencialidade de colocar as candidaturas financiadas por meio de recursos lcitos ou ilcitos na condio de refns dos grupos de interesse que as apoiem,
numa forma de sequestro privado da coisa pblica. E plausvel que O
custo social pode ser maior do que a economia no gasto pblico resultante
do financiamento privado, pois Grupos de interesses cobraro, depois, com
forte gio, o que pagaram. (Ribeiro, 2006, p. 80). E tal perigo j era referido 241
pelo filsofo Aristteles: O bom senso mostra que aqueles que compram os
cargos vo procurar ter de volta o que lhes custou para alcan-lo. (Aristteles, 2006, p. 300).
No demais ainda citar, acerca da questo em anlise, a advertncia
atualssima do filsofo Espinosa, na interpretao de Marilena Chaui (Chaui,
2003), para quem as relaes pessoais de subordinao das autoridades pblicas podem submeter a risco a ideia de repblica:
[...] o nico cuidado dos cidados o de impedir que os postos de deciso
sejam ocupados por indivduos que tenham laos pessoais de dependncia
com outros, pois isso os levaria a dirigir a coisa pblica sob a forma do favor
[...]. Ou seja, o nico risco na democracia o da corrupo da res publica por
relaes privadas de favor e clientela.
Em razo da impossibilidade de superar os problemas do financiamento privado das eleies, em decorrncia da incompatibilidade dos negcios
particulares com os interesses comuns da sociedade,12 defende-se aqui a ideia
de que somente a institucionalizao do financiamento pblico exclusivo dos
gastos de campanhas eleitorais, inclusive com a proibio total de doaes de
terceiros e dos prprios candidatos, pode minorar a crise de representatividade
da democracia brasileira.
De fato, o financiamento pblico pode contribuir positivamente em
mltiplos aspectos para o sistema eleitoral e poltico brasileiro, haja vista que
tende a aumentar a legitimidade da representao poltica e melhorar a qualidade da democracia. Alm disso, a permisso de uso apenas de fundos pblicos de longe mais compatvel com os valores constitucionais do ordenamen243
to jurdico brasileiro.
Veja-se que, com a implantao do financiamento pblico, se ter
maior equilbrio do volume de recursos entre partidos e candidatos, bem
como um limite de gastos para o pagamento das despesas eleitorais. Com isso,
garante-se, ao mesmo tempo, maior paridade financeira entre os candidatos e
agremiaes partidrias, assim como um controle mais efetivo da prestao de
contas de campanha pela Justia Eleitoral, j que fica mais fcil, com o teto de
gastos, detectar eventual extrapolao abusiva do poder econmico, por meio
de sinais exteriores de riqueza observveis durante a campanha eleitoral.
(Reis, 2008, p. 73).
12. Alguns autores colocam em dvida a viabilidade do financiamento pblico das campanhas, sob a perspectiva
de que ele no resolve os problemas de custeio das eleies, como o caixa dois, e, por isso, defendem, como
soluo para a corrupo, o fortalecimento do controle e da fiscalizao das contas de campanhas de partidos e
candidatos. Entre eles, citem-se os cientistas polticos David Fleischer, David Samuels e Fabiano Santos. Este,
inclusive, afirma que O financiamento pblico antiliberal porque probe indivduos, empresas e instituies
privadas de apoiarem, por meio de recursos pecunirios, os partidos e candidatos de sua preferncia. A pergunta
: por que seremos proibidos de doar dinheiro a uma agremiao se ela defender nossas opinies e interesses
no Parlamento?. (A reforma poltica e suas iluses. Opinio. Folha de S.Paulo. 06/07/2005. Disponvel em:
<www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz0607200510.htm>. Acesso: 10 fev. 2013).
[...] o financiamento pblico, acompanhado por rigoroso sistema de fiscalizao e de severas punies, a melhor opo que temos para sair do pssimo
sistema de financiamento em vigor no pas. Os benefcios para a democracia
brasileira compensam em muito as possveis imperfeies. At mesmo a pior
delas, a continuidade residual do caixa dois. Enfim, democracia se inventa na
disputa democrtica.15 (Grifos nossos).
uma vez que aqueles com maior poder de arrecadar e gastar recursos em prol
de suas candidaturas tm mais chances de sair eleitoralmente vitoriosos do
que os demais. De fato, parece no pairar nenhuma dvida de que o maior
ou menor volume de recursos de um candidato pode significar ou no o seu
sucesso eleitoral. inegvel, enfim, a influncia, em maior ou menor grau, do
poder privado do dinheiro na determinao do resultado eleitoral.
No segundo caso, a influncia do poder econmico nas eleies pode trazer prejuzos que transbordem o processo eleitoral, podendo afetar sobremodo
o exerccio autnomo do mandato eletivo daquele que teve a campanha financiada por meio de doaes de particulares. Isso , decerto, percebido pelas denncias de escndalos polticos e administrativos na histria poltica brasileira,
provocados pela promiscuidade entre os proveitos da coletividade e os interesses
privados nem sempre angelicais e altrustas dos financiadores, que tendem a
cobrar um preo muito alto pelas doaes por eles desembolsadas.
Pela gravidade de tais problemas para o regime representativo e democrtico brasileiro, este estudo defende a implantao do financiamento exclusivamente pblico das campanhas eleitorais. De fato, h uma clara e talvez
249
insupervel incompatibilidade entre dinheiro privado e Repblica, pois esta,
por natureza, deve buscar o respeito pleno e integral aos interesses comuns
da coletividade, enquanto aquele tende a criar condies desiguais de poder
poltico, com vistas satisfao de interesses privados dos particulares.
Assim sendo, tem-se que o financiamento pblico constitui um mecanismo de reduo da interferncia do poder econmico e da corrupo no
processo poltico, tornando a eleio mais competitiva, livre e aberta a atores
polticos destitudos de riquezas materiais e, por conseguinte, impingindo ao
processo eleitoral um grau maior de legitimidade popular, pois os cidados
comuns podem disputar, em igualdade mnima de condies, o acesso ao
comando do poder poltico.
Acresa-se a ideia de que a democratizao do acesso aos postos de comando poltico, que pode advir da aprovao do financiamento pblico,
medida indispensvel num Estado democrtico de direito, mais ainda do capitalismo perifrico como o brasileiro, j que o poder se configura um dos
recursos mais importantes, em qualquer sociedade, para a distribuio dos
Referncias
Aristteles. A poltica. Traduo de Roberto Leal Ferreira. So Paulo: Martins
Fontes, 2006.
Benevides, Maria Victoria. Entrevista. Revista Teoria e Debate. So Paulo: Fundao Perseu Abramo. N. 91, a. 24, Mar./abr. 2011.
_______. Ns, o povo: reformas polticas para radicalizar a democracia. In: Benevides, Maria Victoria; Vannuchi, Paulo; Kerche, Fbio (orgs.). Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003.
251
______. Fundamentao da metafsica dos costumes. Traduo de Paulo Quintela. Lisboa: Edies 70, 2009.
Leal, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto. 3 ed. Rio de Janeiro: Nova
Fronteira, 1997.
Lemos, Leany Barreiro; Marcelino, Daniel; Pederiva, Joo Henrique. Por
que dinheiro importa: a dinmica das contribuies eleitorais para o Congresso
Nacional em 2002 e 2006. Opinio Pblica. [online]. vol. 16, n. 2, 2010, p. 05.
Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S0104-62762010000200004>.
Acesso em: 9 fev. 2013.
Lessa, Renato. Presidencialismo de animao e outros ensaios sobre a poltica brasileira (1993-2006). Rio de Janeiro: Vieira & Lent, 2006.
Lima, Martonio MontAlverne Barreto. A democracia da atualidade e seus limites: o financiamento pblico de campanhas eleitorais. Revista Brasileira de
Direito Eleitoral. n. 17. Rio/So Paulo/Fortaleza: ABC Editora, 2005.
Moraes, Filomeno. Contrapontos: democracia, repblica e constituio no Brasil. Fortaleza: Edies UFC, 2010.
252 Nicolau, Jairo. Eleies no Brasil: do Imprio aos dias atuais. Rio de Janeiro:
Zahar, 2012.
Jurisdio constitucional
da crise ou crise da jurisdio
constitucional?
Introduo
A jurisdio constitucional, j desde Marbury vs. Madison, se tornou
um importante locus de cidadania e de reafirmao dos direitos individuais.
Vale dizer, tornou-se um espao de luta do e pelo direito contra a sua prpria
colonizao pelos subsistemas econmico e poltico. um espao de luta que
conclama ao exerccio da autonomia pblica e privada.
Em tempos de crise econmica e poltica, a jurisdio constitucional
se v constrangida pelos subsistemas econmico e poltico a afrouxar os laos
de garantias, de tal forma que, em momentos de instabilidade, facilita-se o
1. Para Alexandre Gustavo Melo Franco Bahia.
2. Aliguieri, Dante [1265-1321]. A Divina Comdia. Traduo: Jos Pedro Xavier Pinheiro (1822-1882). So
Paulo: eBooksBrasil, 2003. Disponvel em: <www.ebooksbrasil.org>.
255
no Senado, sem que uma Casa funcione como revisora da outra; cabe lembrar
que a exigncia do inciso I para a proposio de EC incontornvel. Essa normativa no de forma alguma a mesma que autoriza, nos termos do art. 67,
a reapresentao e reapreciao de matria rejeitada ou prejudicada, por uma
nova maioria, desde que qualificada, na mesma sesso legislativa. Confundir
isso, ordinarizando o processo de reforma, desrespeitar as normas do art. 60
e subverter a rigidez constitucional.
Assim, cabe repetir: todas essas condies, constitucional e especificamente estabelecidas, para o processo legislativo de reforma constitucional o
diferenciam substancialmente do processo ordinrio, afastando, portanto, o
Regimento Interno naquilo que, com base no art. 67 da Constituio, trata
do processo legislativo ordinrio. Isso , afinal, a prpria traduo, no nvel institucional, da rigidez constitucional, cujas condies de possibilidade
no esto disposio das maiorias parlamentares, sob pena de subverso, em
ltima anlise, das exigncias constitucionais para um processo deliberativo
democrtico de reforma constitucional. Sob pena, portanto, da subverso da
prpria democracia6.
262
Assim, o STF perdeu uma boa oportunidade em estabelecer um controle de constitucionalidade no sentido forte das garantias democrticas de
formao da vontade e opinio pblicas.
telados no caso concreto9. H, na adoo da tcnica da ponderao no controle de constitucionalidade, uma problemtica consistente em ver que esta
problemtica desnatura o cdigo binrio do direito, alm de confundir os
discursos de fundamentao e aplicao. (Habermas, 2010), (cf. Cattoni de
Oliveira, 2016; Bacha e Silva, 2013; Meyer, 2008, p. 122).
A questo que a deciso liminar do ministro Lus Barroso, no fundo,
esconde uma premissa consequencialista para a no concesso da segurana
liminarmente pleiteada pelos impetrantes. Mas, a pergunta : at que ponto
a segurana jurdica e a manuteno de atos praticados por longo perodo
devem sacrificar o edifcio constitucional?
Com base em Dworkin, aprendemos que os direitos devem ser levados
a srio se queremos instituir uma comunidade de princpios que considere
seus membros como coparticipantes livres e iguais no empreendimento pblico de uma sociedade mais justa, livre e solidria10. A questo, ento, que o
STF deve ter um compromisso com a integridade da Constituio.
Como j dissemos, sadas por vezes mais fceis no contribuem para
a construo do edifcio constitucional, especialmente quando se est perante
265
casos complexos. Estes exigem decises comprometidas com a interpretao
principiolgica do Direito, na sua melhor luz11.
A integridade da Constituio exige que se considere a interpretao
como uma atividade complexa de envolvimento de padres morais e polticos,
mas que disso no resulta ao intrprete poder para se valer de tal exerccio para
impor sua concepo de justia ou, ainda, que se valha de argumentos polticos, de bem-estar geral da comunidade, para desconsiderar a histria institucional e os princpios de moralidade poltica abarcados pelo empreendimento
constitucional. (Dworkin, 2007, p. 451-452).
9. Sobre a ponderao: Alexy, 2008. Pela defesa da ponderao na modulao dos efeitos temporais: Sarmento, Daniel. A eficcia temporal das decises no controle de constitucionalidade. In: Sampaio, Jos Adrcio
Leite; Cruz, lvaro Ricardo de Souza (orgs.). Hermenutica e jurisdio constitucional. Belo Horizonte: Del
Rey, 2001, p. 9-46.
10. Minha viso que o Tribunal deve tomar decises de princpio, no de poltica decises sobre que direitos
as pessoas tm sob nosso sistema constitucional, no decises sobre como se promove melhor o bem-estar geral , e
que deve tomar essas decises elaborando e aplicando a teoria substantiva da representao, extrada do princpio
bsico de que o governo deve tratar as pessoas como iguais. (Dworkin, 2005, p. 101).
11. Cattoni de Oliveira; Bahia; Bacha e Silva. Integridade do Direito Contas presidenciais e devido
processo legislativo. 2015.
privados de uma pessoa, pois, no caso, tratam da prpria realizao da Constituio. (Cattoni de Oliveira; Bahia; Bacha e Silva, Quando para o STF
dizer no fazer: uma crtica ao julgamento do Agravo Regimental no MS
33.729, 2015).
necessrio que o STF assuma em definitivo a responsabilidade de garantir o devido processo legislativo, das condies democrticas de formao da
vontade poltica, principalmente em questes que afetam o cerne do sistema de
governo, como o caso do julgamento de contas do Executivo pelo Legislativo.
Concluso
A anlise das decises do STF nos leva a concluir que a jurisdio
constitucional em tempos de crise encontra-se cercada de uma racionalidade
270 instrumental-econmica que permite a colonizao do direito peloa poder
economicoa e pela polticaideologia. O fio condutor das decises proferidas
pelo STF uma omisso deliberada na proteo da Constituio e um lassez
faire poltico e econmico.
A Constituio, ao invs de espao de luta pela cidadania, transforma-se
em espao de conciliao de interesses privados, de classe, tudo sob o beneplcito
do STF. Em tempos de crise institucional e poltica que a sociedade mais espera
que o guardio da Constituio exera efetivamente seu papel e seu compromisso com a garantia do espao democrtico, espao da cidadania e da plis.
Quando a jurisdio constitucional silencia e no nos oferece resposta, cabe a quem recorrermos para garantir a manuteno e a continuidade
do projeto poltico constitucional? H um silncio eloquente da jurisdio
constitucional em tempos de crise que produz sentido de restabelecimento do
status quo social, poltico e econmico.
No acreditamos, portanto, que o STF tenha estabelecido uma jurisdio constitucional da crise, mas sim que se trata de uma jurisdio constitucional em crise, no momento em que o Tribunal continua no compreen-
Referncias
Alexy, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgilio Afonso da Silva.
So Paulo: Malheiros, 2008.
Austin, John L. Como hacer cosas con palabras. Barcelona: Paids, 2014.
Bacha e Silva, Diogo. Ativismo no controle de constitucionalidade: a transcendncia dos motivos determinantes e a (i)legtima apropriao do discurso de
justificao pelo Supremo Tribunal Federal. Belo Horizonte: Arraes, 2013.
Bacha e Silva, Diogo______; BAHIA, Alexandre; Cattoni, Marcelo. Diga-me o que periculum in mora e te direi que concepo democrtica tens.
2015. Disponvel em: <http://www.conjur.com.br/2015-jul-23/mudanca-cons- 271
tituicao-nao-tratadacomoato-ordinario>. Acesso em: 18 set. 2015.
Bahia, Alexandre Gustavo Melo Franco; Cattoni de Oliveira, Marcelo
Andrade; Nunes, Dierle. Cmara violou a Constituio ao votar novamente
financiamento de campanhas. 2015. Disponvel em: <www.conjur.com.br/
2015-jun-04/camara-violou-constituicao-votar-financiamento-campanhas>.
Acesso em: 5 out. 2015.
Benjamin, Walter. Escritos sobre mito e linguagem. 2 ed. So Paulo: 34, 2013.
Bustamante, Thomas da Rosa de. Emendas aglutinativas sucessivas favorecem
o autoritarismo. 2015. Disponvel em: <www.conjur.com.br/2015-out-02/
thomas-bustamanteBustamante, Thomas da Rosa de. Emendas aglutinativas
sucessivas favorecem o autoritarismo. 2015.-emendas-aglutinativas-favorecem-autoritarismo>. Acesso em: 5 out. 2015.
Carvalho Netto, Menelick de. A sano no procedimento legislativo. Belo Horizonte: Del Rey, 1992.
Carvalho Netto______, Menelick de. A Constituio da Europa. In: Sampaio, Jos Adrcio Leite (org.) Crises e desafios da Constituio. Belo Horizonte:
Del Rey, 2004, p. 281-290.
Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade. Uma justificao democrtica da
jurisdio constitucional brasileira e a inconstitucionalidade da Lei 9.868/99.
Revista da Faculdade de Direito da UFPR, v. 36, 2001, p. 177-207.
Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade______. Poder, ao e esfera pblica
em Arendt e em Habermas: A conexo constitutiva entre Direito e Poltica no
Estado Democrtico de Direito In: Alves, Adamo Dias; Cattoni de Oliveira,
Marcelo Andrade; Gomes, David Francisco Lopes. Constitucionalismo e teoria
do Estado: ensaios de Histria e Teoria Poltica. Belo Horizonte: Arraes, 2013,
p. 99-110.
Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade______. Quais os pressupostos de legitimidade da jurisdio constitucional no Estado Democrtico de Direito? Devido
processo legislativo e Estado Democrtico de Direito: uma justificao democrtica
do controle jurisdicional de constitucionalidade das leis e do processo legislati272 vo 15 anos depois. Belo Horizonte, 2014. Disponvel em: <www.academia.
edu/11943575/Devido_Processo_Legislativo._Quais_os_pressupostos_de_legitimidade_da_jurisdi%C3%A7%C3%A3o_constitucional_no_Estado_Democr%C3%A1tico_de_Direito>. Acesso em: 5 out. 2015.
Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade______; Bahia, Alexandre; Bacha e
Silva, Diogo. Integridade do Direito Contas presidenciais e devido processo
legislativo. Emprio do Direito. 2015. Disponvel em: <http://emporiododireito.com.br/integridade-do-direito-contas-presidenciais-e-devido-processo-legislativo-por-marcelo-andrade-cattoni-de-oliveira-alexandre-gustavo-melo-franco-bahia-e-diogo-bacha-e-silva>. Acesso em: 20 set. 2015.
Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade______; BAHIA, Alexandre; Bacha e
Silva, Diogo. Quando para o STF dizer no fazer: uma crtica ao julgamento
do Agravo Regimental no MS 33.729. Disponvel em: < http://emporiododireito.com.br/quando-para-o-stf-dizer-nao-e-fazer-uma-critica-ao-julgamento-do-agravo-regimental-no-ms-33-729-por-diogo-bacha-e-silva-marcelo-cattoni-e-alexandre-bahia>. Acesso em: 21 set. 2015.
273
274
Captulo III
Entre direito e poltica
Introduo
Nos ltimos anos, tem-se destacado no Brasil o fenmeno da judicializao da sade, tendo em vista a inrcia do Poder Pblico em garantir a efetividade desse direito fundamental, principalmente quando se pensa na atuao
do Poder Executivo. Esse fenmeno levanta uma srie de questes: quais os
limites do Judicirio ao intervir para garantir a efetividade desse direito, principalmente se levarmos em considerao que os direitos de cunho prestacional
possuem custos financeiros e que o Estado trabalha com recursos limitados, j
definidos por suas leis oramentrias; o questionamento sobre a judicializao
como forma de manuteno/aumento de desigualdades econmicas; e qual,
enfim, o papel do Judicirio, entre outras2.
1. O texto uma verso (revisada e atualizada) do que foi publicado na Revista de Informao Legislativa, n. 203,
jul.-set. 2014, p. 127-141.
2. Sobre as questes apresentadas, tivemos a oportunidade de reunir vrias pesquisas e um relatrio sobre a
judicializao da poltica, a partir de alguns eixos e de forma mais ampla, na obra: Bahia, Silva, Nunes, Gomes. Processo e constituio: estudos sobre a judicializao da sade, da educao e dos direitos homoafetivos.
Florianpolis: Emprio do Direito, 2015.
277
Este trabalho objetiva, ainda, ao final, debater como se d a concretizao do direito sade em Ouro Preto, com seus 70.227 habitantes, sendo,
portanto um municpio de mdio porte6, que possui caractersticas capazes de
torn-lo padro para o estudo da efetivao de tal direito em inmeros outros
municpios no pas. Pretende-se, por meio deste trabalho, contribuir para os
polmicos debates que giram em torno do direito social sade, pautando
todo o discurso utilizado aqui numa perspectiva que no trata justia e eficincia como expresses contraditrias.
lidos e relidos de formas diferentes nos trs paradigmas modernos do constitucionalismo, como mostra Menelick de Carvalho Netto (2009).
Mais do que isso, a diferenciao entre direitos individuais, coletivos ou
difusos no pode ser colocada nos termos normalmente utilizados por aqueles
que trabalham com geraes ou dimenses de direitos. que a especificao
individual, coletiva ou difusa de um direito se dar muito mais na forma de sua
reivindicao do que no tipo de direito em si. Assim, um problema envolvendo direitos do consumidor pode ser tratado de forma individual, coletiva ou
difusa, a depender de como tal questo ser reivindicada judicial ou extrajudicialmente10.
Fato que os direitos mais diretamente relacionados a prestaes do
Estado tm significado um captulo diferenciado na doutrina e jurisprudncia latino-americanas desde o final do sculo passado.
282
Antecipando o que seria essa tendncia dos pases ibero-americanos anteriormente referida, o poder constituinte brasileiro foi prdigo ao tratar dos
direitos fundamentais na Constituio Federal de 1988 (CF/88), trazendo um
conjunto heterogneo e abrangente de direitos (fundamentais) sociais (Sarlet; Figueiredo, 2007, p. 4). Ademais, importante ressaltar que, apesar de
certas divergncias, predomina o entendimento de que todos os direitos sociais que se encontram na Constituio, no apenas aqueles dispostos no seu
Ttulo II, so dotados de fundamentalidade, devendo, portanto, serem prote10. Valemo-nos, aqui do que ensina Marcelo Cattoni (2013, p. 196): propomos compreender a distino
entre direitos individuais, coletivos, sociais e difusos como uma distino lgico-argumentativa. Ela deve ser
considerada do ponto de vista do processo argumentativo de aplicao das normas que lhes consagram. Assim,
possvel a utilizao dos mais variados meios processuais, quer individuais, quer coletivos, para a garantia
jurisdicional desses direitos.
283
direitos fundamentais tenham aplicao mais adequada que outros ou, ainda,
que se possa reconhecer sua existncia e eficcia, mas no o alcance pretendido.
Em que pese essa possibilidade de restrio dos direitos fundamentais,
insta ressaltar que todo direito fundamental possui um contedo essencial14
que representa um limite s aes dos Poderes. Nesse sentido, o ncleo essencial agiria como um limite aos limites dos direitos fundamentais (Cavalcanti Filho, 2013, p. 24).
Segundo Virglio Afonso da Silva, h duas teorias acerca do ncleo essencial: a teoria absoluta e a teoria relativa (Silva, 2006, p. 22-24). A primeira
reza que o ncleo essencial tem natureza absoluta, no podendo ser violado
em hiptese alguma, enquanto a segunda trata o ncleo essencial a partir da
ideia de ponderao no caso concreto. O grande problema desta ltima teoria
o risco de uma relativizao exagerada que torne sem efeito a prpria noo
de contedo essencial dos direitos fundamentais15.
Em linhas gerais, o mnimo essencial dos direitos fundamentais tem
o condo de fixar at onde o Poder Pblico pode ir quando pretende limitar
direitos dotados de fundamentalidade, alm de vincular a administrao de
284
forma positiva quanto realizao daquele direito (Duarte, 2011, p. 81-82),
mesmo quando se traz baila o argumento da reserva do possvel16. Complementar a isso, a ideia de mnimo existencial, diz qual a prestao a que todos
os cidados tm direito, por igual, em determinado lugar e poca: estipulado
um direito como obrigao de prestao pelo Estado, este deve ser concebido
14. A proteo ao ncleo essencial dos direitos fundamentais no citada expressamente na Constituio brasileira, ao contrrio do que se v, por exemplo, na Grundgesetz (Lei fundamental Alem), cujo art. 19, 2, dispe
que Em nenhum caso pode um direito fundamental ser desrespeitado em seu ncleo essencial (Cavalcanti
Filho, 2013, p. 25); no entanto, h de se reconhecer a existncia de um mnimo que define cada direito e que
deve ser densificado pelo Legislativo.
15. Ver tambm: Angelucci (2015).
16. A expresso reserva do possvel (Vorbehalt des mglichen) foi utilizada pela primeira vez pelo Tribunal
Constitucional Federal Alemo, em julgamento proferido em 18 de julho de 1972. Trata-se da deciso BVerfGE
33, 303 (numerus clausus), na qual se analisou a constitucionalidade, em controle concreto, de normas de direito
estadual que regulamentavam a admisso aos cursos superiores de medicina nas universidades de Hamburgo e
da Baviera nos anos de 1969 e 1970. Em razo do exaurimento da capacidade de ensino dos cursos de medicina,
foram estabelecidas limitaes absolutas de admisso (numerus clausus). [...] no possvel conceder aos indivduos tudo o que pretendem, pois h pleitos cuja exigncia no razovel. [...] a ideia de reserva do possvel
para o Tribunal Federal Alemo no se relaciona necessariamente com as possibilidades fticas em termos de
disponibilidade financeira, mas com o que racional ao indivduo exigir do Estado e, consequentemente, da
sociedade. Caberia, ento, sociedade determinar a razoabilidade ou no da pretenso. [...] (Apeam, 2012, p.
2- 4), enquanto no Brasil a expresso virou sinnimo daquilo que financeiramente possvel.
de modo que, ainda que sua realizao plena no esteja disponvel num primeiro momento, alguma prestao mnima dever ser garantida a todos, projetando-se um aumento ao longo do tempo. Como norma programtica, o
Estado deve se esforar para garantir um aumento progressivo ou, pelo menos,
que no haja retrocessos. Tais ideias so basilares quando se trata do direito
sade, que implica em gastos que o Estado normalmente no pode suportar,
mas que devem ser consideradas ao lado da reserva do possvel.
Levando em considerao o objeto deste artigo, os limites do Judicirio
ao intervir para garantir a efetividade do direito sade, necessrio questionar qual o ncleo essencial do direito social sade, uma vez que, quando desrespeitado tal ncleo pela administrao pblica, o Judicirio poder intervir
em polticas pblicas17.
Luciana Gaspar Melquades (2011, p. 160-161), por exemplo, defende
que o ncleo essencial do direito sade a preservao do direito vida
(demandas de sade de primeira necessidade)18, partindo da premissa de
que a garantia do direita vida seria o pressuposto lgico para a fruio de todas as manifestaes do direito sade, considerando-se este como a segunda
285
dimenso do direito vida19.
Esse tem sido o entendimento perfilhado pelo Supremo Tribunal Federal (STF), por exemplo, no Agravo Regimental em Agravo no Recurso Extraordinrio n 685.230/MS. Nessa ocasio, foi submetido apreciao do
STF um pedido de fornecimento de medicamentos a paciente com diabetes
melitus ante a recusa do Estado do Mato Grosso do Sul em fornec-los. Segundo o Relator, o ministro Celso de Mello:
O direito sade alm de qualificar-se como direito fundamental que assiste a
todas as pessoas representa consequncia constitucional indissocivel do direito
vida. O Poder Pblico, qualquer que seja a esfera institucional de sua atuao
17. [...] o direito sade existir em carter definitivo e permitir, portanto, a ingerncia judicial ante a omisso
do Poder Pblico (Duarte, 2011, p. 156).
18. Para a autora, so demandas de sade de primeira necessidade todas aquelas prestaes que se podem esperar
do Estado e que so indispensveis para a manuteno da vida. J demandas de sade de segunda necessidade so
todas aquelas que promovem o bem-estar, mas que no so indispensveis para a garantia do direito de fruio
da vida (Melquades, 2011, p.167-169).
19. Nesse mesmo sentido o posicionamento de Ana Paula Costa Barcellos (2006, p. 49), Orlando Soares
Moreira e Elio Sgreccia (1988, p. 159).
O que se est discutindo na deciso mencionada justamente a possibilidade do Judicirio tratar dos direitos fundamentais como obrigao imediata
e o que isso significa em termos de alcance, tendo em vista limites oramentrios ou a separao de poderes.
Intricado problema surge quando h conflito entre demandas de sade de primeira necessidade de um nico indivduo e demandas de sade de
primeira necessidade de uma coletividade. Sabe-se que a reserva do possvel
no fala apenas da limitao de recursos, mas tambm do fato de que h
um oramento (que finito) e que a obteno de um remdio por um pode
inviabilizar que outras centenas tenham acesso a tratamentos indispensveis
manuteno de suas vidas. Isso tambm viola o direito sade (e vida)
desses outros. O ideal seria que a administrao pblica disponibilizasse recursos suficientes para salvaguardar todas as vidas; todavia, sabe-se que isso
dificilmente seria vivel. Portanto, em situaes limite como esta, o Judicirio
deve no caso a caso verificar as condies fticas e jurdicas, abalizado pelos
princpios do mnimo existencial e da vedao do retrocesso para, de acordo com as questes e teses postas no caso mediante amplo contraditrio , 287
verificar qual direito adequando.
preciso tambm retomar duas questes que esto presentes em decises que tratam da judicializao de direitos sociais e devem ser lembradas: a) a
diferena entre pretenses prima facie legtimas a direito e seu uso abusivo;20
e b) a questo da progressividade de direitos sociais, econmicos e culturais
nem sempre associveis a prestaes imediatas e correlatas por parte do Estado
(pelo menos no que tange a entender que possuir tais direitos daria ao titular
direito a qualquer grau de prestao que esteja acima do limite do possvel ).
O problema quanto ao fornecimento de medicamentos foi tratado nas
decises monocrticas dadas nas Suspenses de Tutela Antecipada (STA) 175
e 178 e tambm a 24421. Houve Audincia Pblica no STF para fornecer ao
20. Como j discutido, nem sempre pretenses vlidas prima facie so adequadas ao caso concreto. Nesse sentido, por todos, cf. Menelick de Carvalho Netto (2010).
21. Respectivamente: STA 175 (e STA 178) e STF, deciso monocrtica. Min. Gilmar Mendes, j. 18.09/2009
e Revista Forense, vol. 106, n. 407, 2010, p. 385-394. Posteriormente o CNJ tratou de dar efeitos erga omnes
ao entendimento do STF publicando a Recomendao 31, de 30.03.2010 (DJe. 07.04.2010). Ver tambm:
Nunes; Bahia (2010).
289
magem, uma sala de vacina, uma sala de curativos, um expurgo e uma copa.
As paredes de toda estrutura esto mofadas, algumas macas esto quebradas, os
armrios esto em estado ruim de conservao, as salas no tm lavatrios, no
h sala de reunies ou espao para grupos operativos e capacitaes, a sala de
espera desconfortvel e pequena, no comportando o nmero suficiente de
pacientes. (Barbosa, 2013).
291
Diante dos dados expostos, percebe-se, em primeiro lugar, o importante papel desempenhado pelo Ministrio Pblico (MP) na efetivao do
direito sade no municpio de Ouro Preto, seja por meio de encaminha292 mento de ofcios Secretaria Municipal de Sade, seja pela via judicial,
quando tais ofcios no so atendidos. Uma parcela significativa da populao ouro-pretana certamente no teria condies de ingressar com aes
autnomas no Judicirio para requerer tratamentos mdicos por serem pessoas, em geral, de baixa renda e pouca escolaridade; portanto, sem muitos
recursos para demandar somado a isso vale lembrar que no h Defensoria
Pblica no municpio. Em vista disso, o MP desempenha em Ouro Preto
um importante papel social ao contribuir para a democratizao do acesso
sade no municpio28. Cabe ressaltar tambm a importante atuao desempenhada pela Defensoria Pblica e pelo Ncleo de Prticas Jurdicas do curso
de Direito da Ufop na efetivao de tal direito no municpio que, contudo,
mostra-se insuficiente.
28. O uso de Aes Civis Pblicas, principalmente por outros legitimados alm do Ministrio Pblico, pode
ser um meio de se contornar um dos problemas da judicializao, que o fato de que ela acaba reproduzindo/
reforando desigualdades de renda e de acesso justia: por vezes, quem possui plano privado de sade e ainda
pode pagar por um advogado particular se beneficia de recursos pblicos e escassos da sade em detrimento
dos que no tm/no podem. A questo, no entanto, mais complexa e sobre isso tratamos na Introduo do
presente trabalho.
294
no se podendo estabelecer, para sua atuao, ncleos com competncias diferenciadas nos diversos entes federativos, sob pena de obstar a concretizao do direito
sade, mormente nos casos de urgncia. dizer, o Sistema nico de Sade,
tendo em vista o seu carter de descentralizao, torna solidria a responsabilidade
pela sade, alcanando a Unio, os Estados e os municpios31.
subscrito por agente pblico, deve prevalecer nos termos em que pleiteada, se o requerido no se desincumbiu
de demonstrar que a doena dos pacientes poderia ser eficazmente tratada com outra espcie de medida ou que
o atendimento incumbia ao SUS/Estadual [...] (TJMG, Apelao Cvel n. 1.0461.04.014806-0/001, 8a Cm.
Cv., Rel. Des. Edgard Penna Amorim, DJ. 12.11.2008). Contra essa deciso foi oposto o Recurso Especial n.
1.285.129 em janeiro de 2009. Esse recurso ficou concluso para o Relator at 2013, quando foi redistribudo a
novo Relator e, at agosto de 2015, permanece concluso ao Min. Relator, Srgio Kukina, da 1a Turma.
31. AGRAVO DE INSTRUMENTO MEDICAMENTO COMARCA DE OURO PRETO MAL
DE ALZHEIMER ANTECIPAO DE TUTELA GRAVIDADE DA DOENA E NECESSIDADE
DO FRMACO DEFERIMENTO RESPONSABILIDADE SOLIDRIA DA UNIO, DOS ESTADOS E DO MUNICPIO MANTIDA A DECISO. Para a concesso da tutela antecipada devem restar
presentes os requisitos do art. 273 do CPC, quais sejam: o risco de dano irreparvel ou de difcil reparao e a
verossimilhana das alegaes da paciente. Comprovada a gravidade da molstia (mal de Alzheimer) e a imprescindibilidade do medicamento prescrito, nico antipsictico que est controlando satisfatoriamente a agitao
psicomotora do paciente. Solidariedade entre os entes da federao para efetivao do direito sade, podendo
a parte necessitada direcionar o pleito a quem melhor lhe convier. Recurso no provido (TJMG, Agravo de Instrumento n. 1.0461.11.004841-4/001, 4a Cm. Cv., Rel. p/ acrdo, Des. Heloisa Combat, DJ. 13/07/2012).
No houve mais recursos contra essa deciso.
Sendo a competncia concorrente e comum quanto sade, vrios Tribunais consideram se tratar de uma responsabilidade solidria, razo pela qual
a parte pode ou no ajuizar a ao contra mais de um dos entes da Federao,
pois que, ento, o litisconsrcio seria facultativo. Esse entendimento foi repetido pelo TJMG em outra causa envolvendo o municpio de Ouro Preto, de
agosto de 2015:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AO COMINATRIA. REALIZAO
DE PROCEDIMENTO CIRRGICO. RESPONSABILIDADE SOLIDRIA
DOS ENTES FEDERADOS. LITISCONSRCIO PASSIVO NECESSRIO.
DESNECESSIDADE. MULTA. FIXAO. POSSIBILIDADE. ADEQUAO DO PATAMAR FIXADO. PRAZO PARA CUMPRIMENTO. RAZOABILIDADE E PROPORCIONALIDADE. OBSERVNCIA. DECISO PARCIALMENTE REFORMADA. I. A sade consiste em um bem essencial vida e
dignidade da pessoa humana, enquadrando-se como um dos direitos fundamentais do cidado. II. O art. 23, II, da CF/88 taxativo quanto responsabilidade
solidria dos entes federados, justamente como forma de facilitar o acesso aos
servios, ampliando os meios do administrado exigir que o Poder Pblico torne
efetivo o direito social sade, estabelecido como direito fundamental, conforme art. 6 da Carta Magna. III. Descabe o litisconsrcio passivo necessrio nos
feitos que envolvam o fornecimento de medicamentos/insumos e a realizao de
procedimentos cirrgicos, porquanto a aplicao do disposto no art. 47, do CPC,
somente se justifica nas hipteses em que o juiz tenha de decidir a lide de modo
uniforme para todas as partes, por disposio de lei ou considerando a natureza
da relao jurdica, no sendo este o caso dos autos. IV. A fixao de multa diria
tem por objetivo assegurar o cumprimento da obrigao imposta. Visa-se no o
seu pagamento, mas sim o cumprimento da determinao judicial, devendo tal
imposio pecuniria guardar relao direta de proporcionalidade e razoabilidade
com a natureza da obrigao a ser cumprida (TJMG, Agravo de Instrumento
n. 1.0461.15.001501-8/001, 7a Cm. Cv. Rel. Des. Washington Ferreira, DJ.
24.08.2015)32. (Grifos nossos).
32. Em sentido similar ver: TJMG, Reexame Necessrio n. 1.0461.09.060006-9/001, 6 Cm. Cv., Rel. Des.
Audebert Delage, DJ. 19.12.2014.
295
Sobre a obrigao do municpio de prover leitos de hospital, vale registrar essa deciso do TJMG que condenou o ente pblico a prover a prestao
pleiteada conforme o voto do Relator, Desembargador Audebert Delage:
Trata-se de apelao interposta pelo municpio de Ouro Preto contra a sentena [...], a
qual, em autos de ao civil pblica apresentada pelo Ministrio [...], julgou procedente o pedido inicial, para condenar o ru a efetuar a transferncia, a interveno cirrgica e o tratamento mdico de que necessita o paciente [...]. Nas razes recursais [...], o
apelante [...] alega que no possui oramento aprovado para o tratamento requerido na
inicial. Invoca a aplicao do princpio da separao de poderes. O Superior Tribunal
de Justia tem entendimento no sentido da legitimidade do Ministrio Pblico
para a propositura de ao civil que visa atender a pessoa certa e determinada na
defesa de direito indisponvel, sem restringir tal atuao aos casos de interesse de
menor e de idoso. [...] Quanto preliminar de ilegitimidade passiva, tem-se que o
Sistema nico de Sade est alicerado no princpio da cogesto, pela participao simultnea dos entes estatais dos trs nveis, devendo os servios pblicos de
296
Tais decises consistem em importantes precedentes em relao s demandas relacionadas rea da sade em Ouro Preto, pois servem para amadurecer as discusses a respeito da efetivao do direito sade no municpio.
297
Consideraes finais
Este artigo teve como objetivo principal realizar uma breve anlise do
fenmeno da judicializao das polticas pblicas referentes sade. O Brasil
tem passado por um momento de crescimento do Judicirio em que a resoluo de inmeros conflitos sociais e econmicos, que antes cabiam estritamente esfera poltica, esto sendo entregues aos juzes, tendo em vista a falta de
ao do Poder Pblico em garantir a efetividade de inmeros direitos, com
destaque para o direito social sade33. Sabe-se que a administrao pblica
298 lida com recursos escassos, previamente definidos em suas leis oramentrias;
portanto, decises judiciais que condenam os entes da administrao direta a
arcar com tratamentos mdicos de alto custo podem levar a um desequilbrio
nas contas do errio, pois, em muitas ocasies, recursos previamente estabelecidos para serem aplicados em determinados setores precisam ser realocados para
atender decises judiciais. Isso ainda pior quando se constatam casos nos quais
a desigualdade de renda reforada por aes postuladas por quem possui melhores condies, levando falta de recursos pblicos dos que no tm.
Ficou evidenciado que quando o Judicirio for provocado para intervir
nas decises da administrao pblica indispensvel, quando tal interveno
ocorrer, a anlise ftica e jurdica da situao para que possa ser tomada a deciso menos onerosa e com os melhores resultados. Outro elemento que serve
33. [...] pode-se perceber claramente uma ntida tendncia das sociedades contemporneas juridicizao, em
um momento em que cada vez mais a resoluo de conflitos se transfere ao judicirio, com a diminuio do espao do judicirio [...] em sociedades claramente confrontadas com cada vez mais conflitos na esfera econmica
e social, e tambm conflitos respeitantes s vises particulares de mundo, a ausncia de canais democrticos de
expresso das diferenas implica na supervalorizao do jurdico como meio de organizao das relaes sociais
e de soluo de conflitos. (Kozicki, 2012, p. 78).
Referncias
Alexy, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2008.
Angelucci, Paola Durso. Conceito, Contedo e Efetividade do Mnimo Existencial em Robert Alexy: uma anlise comparativa entre Brasil e Colmbia.
2015. Dissertao defendida no Mestrado em Direito e Inovao da UFJF, sob
a orientao da Profa. Dra. Cludia M. Toledo da Silveira.
Apeam. Reserva do possvel como aquilo que razovel se exigir do Estado. Associao dos procuradores do Estado do Amazonas, 2012. Disponvel em: <http://
migre.me/riVig>.
Arango, Rodolfo. Los derechos sociales em ibero Amrica: estado de lacustion
y perspectivas de futuro. Cuadernos Electrnicos de Derechos Humanos y Democracia, n. 5, 2009, p. 1-23. Disponvel em: <http://migre.me/riVh2>.
Arajo, Samuel Pedrosa Aleixo de. Judicializao da sade no mbito da assistncia farmacutica em Ouro Preto-MG. Monografia (Graduao) Universidade Federal de Ouro Preto. Escola de Farmcia. Ouro Preto, 2011.
299
Bahia, Alexandre Melo Franco. A interpretao Jurdica no Estado Democrtico de Direito: contribuio a partir da teoria do discurso de Jrgen Habermas.
In: Cattoni De Oliveira, Marcelo (coord.). Jurisdio e Hermenutica Constitucional. Belo Horizonte: Mandamentos, 2004, p. 301-357.
______. Igualdade: 3 Dimenses, 3 Desafios. In: Clve, Clmerson Merlin;
Freire, Alexandre (orgs.). Direitos fundamentais e jurisdio constitucional:
anlise, crtica e contribuies. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2014, p. 73-98.
Bahia, Alexandre Gustavo Melo Franco; Silva, Diogo Bacha e; Nunes, Dierle;
Gomes, Renata Nascimento (orgs.). Processo e constituio: estudos sobre a judicializao da sade, da educao e dos direitos homoafetivos. Florianpolis:
Emprio do Direito, 2015. Disponvel em: <http://migre.me/riVkp>.
Barbosa, Mirian Santana. Formulao de Diagnstico Situacional da rea de
abrangncia do PSF Andorinhas Morro Santana (Ouro Preto-MG) como estratgia para planejamento de aes em sade. 2013. Disponvel em: <http://
migre.me/riVja>.
Barcellos, Ana Paula Costa. Neoconstitucionalismo, direitos fundamentais e
300 controle judicial das polticas pblicas. In: Sarmento, Daniel; Galdino, Flvio. Direitos fundamentais: estudos em homenagem ao Professor Ricardo Lobo
Torres. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
Bonavides, Paulo. Teoria constitucional da democracia participativa: por um Direito Constitucional de luta e resistncia, por uma Nova Hermenutica, por
uma repolitizao da legitimidade. So Paulo: Malheiros, 2001.
Campos Neto, Orozimbo Henriques (et al.). Mdicos, advogados e indstria
farmacutica na judicializao da sade em Minas Gerais, Brasil. Revista de Sade Pblica, vol. 46, n. 5, outubro 2012, p. 784-790.
Canotilho, J. J. Gomes. Direito Constitucional. 6. ed. Coimbra: Livraria Almedina, 1993.
______. Estudo sobre direitos fundamentais. So Paulo: Revista dos Tribunais;
Portugal: Coimbra Editora, 2008.
______. Poltica pblica no pode ser decidida por tribunal. Entrevista. Consultor Jurdico, 23 de outubro de 2011. Disponvel em: <http://migre.me/riVlk>.
Carvalho Netto, Menelick de. Requisitos pragmticos da interpretao jurdica sob o paradigma do Estado Democrtico de Direito. Revista de Direito
Comparado, v. 3, Belo Horizonte: Mandamentos/Ps-Graduao da Faculdade
de Direito da UFMG, 1999, p. 473-486.
______. Da responsabilidade da administrao pela situao falimentar de empresa privada economicamente vivel por inadimplncia ou retardo indevido da
satisfao dos valores contratados. Revista Frum Administrativo, v. 1, n. 3, maio
2001. Disponvel em: <http://bdjur.stj.jus.br/>. Acesso em: 22 nov. 2010.
Cattoni, Marcelo. Processo constitucional. 2. ed. rev., atual. e ampl. Belo Horizonte: Pergamum, 2013.
Cavalcanti Filho, Joo Trindade. Teoria geral dos direitos fundamentais. 2013.
Disponvel em: <http://migre.me/rpiRs>.
Collucci, Cludia. Judicializao na sade faz desigualdade avanar, dizem
especialistas. Folha de S.Paulo, 29.03.2014. Disponvel em: <http://migre.me/
riVm9>.
Cruz, lvaro Ricardo de Souza. Hermenutica Jurdica e(m) Debate. Belo Ho301
rizonte: Frum, 2007.
Duarte, Bernardo Augusto Ferreira. Em busca da legitimidade dos discursos jurisdicionais relativos ao direito sade: uma anlise a partir da reviravolta hermenutico lingustico-pragmtica. Belo Horizonte: Arraes, 2012.
Dworkin, Ronald. Levando os direitos a srio. So Paulo: Martins Fontes, 2002.
______. O Imprio do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
Funcia, Francisco. Nota de esclarecimento a respeito do clculo das perdas decorrentes do incio da vigncia da nova regra da Emenda Constitucional n
86/2015 para calcular a aplicao mnima da Unio em Aes e Servios Pblicos de Sade. Domingueira da Sade, 04/2015, 12.04.2015. Disponvel em:
<http://migre.me/riWdk>.
Godoi, Marciano Seabra de. Contribuies sociais e de interveno no domnio
econmico: a paulatina desconstruo de sua identidade constitucional. Revista
de Direito Tributrio da Apet, n. 15/2007, p. 81-100. Disponvel em: <http://
migre.me/riWyB>.
Sarlet, Info Wolfgang. A eficcia dos direitos fundamentais. 3a ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2003.
______. Constituio e proporcionalidade. Revista de Estudos Criminais, vol. 3,
n. 12, out./dez. 2003, p. 86-120.
Sarlet, Ingo Wolfgang; Figueiredo, Mariana. Reserva do Possvel, Mnimo
Existencial e Direito Sade: algumas aproximaes. Revista Direitos Fundamentais & Justia, a. I, n. I, out./dez. 2007, p. 171-213. Disponvel em: <http://
migre.me/riVnX>.
Sarlet, Ingo Wolfgang; Marinoni, Luiz Guilherme; Mitidiero, Daniel. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: RT, 2012.
Slerca, Eduardo. Os Princpios da Razoabilidade e da Proporcionalidade. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2002.
Silva, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 8a ed. So Paulo: Malheiros, 2012.
Silva, Virglio Afonso. O proporcional e o razovel. Revista dos Tribunais, a. 91,
303
v. 798, abr. 2002.
______. O contedo essencial dos direitos fundamentais e a eficcia das normas
constitucionais. Revista de Direito do Estado, n. 4, 2006, p. 23-51. Disponvel
em: <http://migre.me/riVoF>.
Theodoro Jr, Humberto; Nunes, Dierle; Bahia, Alexandre; Pedron, Flvio.
Novo CPC: Fundamentos e sistematizao. 2a ed. Rio de Janeiro: GEN Forense,
2015.
Timm, Luciano Benetti. Qual a maneira mais eficiente de prover direitos fundamentais: uma perspectiva de direito e economia. In: Sarlet, Ingo Wolfgang;
Timm, Luciano Benetti (orgs.). Direitos Fundamentais, oramento e reserva do
possvel. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
Introduo
No julgamento da ADIn n 4.277, em maio de 2011, o Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu juridicamente as unies estveis homoafetivas com as mesmas regras e consequncias da unio estvel heteroafetiva1. A
deciso do STF atraiu crticas da comunidade jurdica e resistncias na prpria
esfera judicial2, ambas baseadas na ideia de que o STF extrapolou os limites de
suas funes e modificou o contedo da Constituio.
1. ADIn n 4.277, p. 5. A ntegra do acrdo do STF encontra-se disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=628635>. As referncias deciso feitas neste artigo utilizaro os
nmeros das pginas do arquivo em pdf. A ADIn n 4.277 foi julgada conjuntamente com a ADPF n 132.
2. Em Goinia, o juiz titular da Vara da Fazenda Pblica anulou de ofcio um contrato de unio estvel que
havia sido firmado aps a deciso do STF e determinou que os cartrios se recusassem a registrar esse tipo de
unio. A deciso foi posteriormente cassada pela Corregedoria do Tribunal de Justia de Gois. Disponvel em:
<http://blogs.estadao.com.br/jt-cidades/uniao-homossexual-vai-voltar-ao-stf/> e <http://g1.globo.com/politica/
noticia/2011/06/tj-go-cassa-decisao-que-anulou-uniao-estavel-de-casal-gay.html>. Acesso em: 24 abr. 2014.
Apesar dessas resistncias, o carter vinculante da deciso do STF ensejou a edio, pelo Conselho Nacional de
Justia (CNJ), da Resoluo n 175/2013, segundo a qual: Art. 1. vedada s autoridades competentes a recusa de habilitao, celebrao de casamento civil ou de converso de unio estvel em casamento entre pessoas
de mesmo sexo. Contra essa Resoluo, o Partido Social Cristo (PSC) impetrou junto ao STF o Mandado de
Segurana n 32.077, o qual foi extinto sem julgamento de mrito pelo ministro Luiz Fux, que considerou essa
via inadequada para questionar o ato normativo do CNJ e observou, ainda, que a Resoluo do CNJ atendeu
aos objetivos da Constituio, estando de acordo com o julgamento da ADIn n 4.277.
305
Apesar desse ponto comum, podemos distinguir duas linhas de argumentos nas crticas deciso do STF. A primeira delas considera que a Constituio Federal (CF) probe o reconhecimento de unies entre pessoas do
mesmo sexo3, enquanto a segunda afirma que, embora a Constituio no
proba o reconhecimento da unio homoafetiva, o Judicirio no tem competncia para tomar essa deciso4. Para a primeira crtica, somente uma emenda
constitucional poderia incorporar a unio estvel homoafetiva ao nosso ordenamento; para a segunda crtica, caberia lei promover esse reconhecimento.
Neste artigo5, pretendemos enfrentar ambas as crticas, utilizando como
referncia a teoria do direito como integridade, de R. Dworkin. A resposta
primeira crtica destaca que seu fundamento a ideia de inteno do legislador
e busca demonstrar que essa inteno no pode ser utilizada como critrio de
interpretao da Constituio. A resposta segunda crtica destaca que a correta interpretao do direito igualdade no caso autoriza o Judicirio a decidir
nessa maneira6. Para sustentar esses argumentos, utilizaremos dados resultantes
de pesquisas nos Anais da Assembleia Nacional Constituinte e na legislao e
jurisprudncia sobre a matria, visando interpretar a histria que nos permite
306 avaliar a deciso do STF.
Intenes
No h dvidas de que, ao se referir unio estvel, o art. 226, 3 da
CF utiliza os termos entre homem e mulher, porm, tampouco pairam dvidas quanto ao fato de que a Constituio no contm nenhum dispositivo que
proba o reconhecimento das unies entre pessoas do mesmo sexo. Apesar disso,
afirma-se que o legislador constituinte, ao optar pela expresso entre homem e
mulher, pretendeu excluir as relaes homossexuais do mbito da unio estvel, o que significa dizer que a deciso do STF desrespeitou sua inteno.
3. Cf. Venosa (2008, p. 42), para quem a Constituio afasta qualquer ideia que permita considerar a unio
de pessoas do mesmo sexo como unio estvel nos termos da lei. O relacionamento homossexual [...] por mais
estvel e duradouro que seja, no receber a proteo constitucional e, consequentemente, no se amolda aos
direitos de ndole familiar criados pelo legislador ordinrio.
4. Cf. Streck, Barretto e Oliveira (2009), para quem a regulamentao das unies homoafetivas pelo STF no
estaria baseada em uma interpretao possvel do texto constitucional, mas nos valores defendidos pelos juzes.
5. Artigo originalmente publicado em Sequncia, n 70, p. 135-162, jun. 2015.
6. Outros argumentos de defesa da deciso do STF se encontram em Rios; Golin; Leiva (2011), Moreira
(2012), Nigro (2012), Menezes; Oliveira (2012) e Bahia; Vecchiatti (2013).
Porm, vrios critrios podem ser utilizados para produzir essa combinao.
O intrprete pode escolher, por exemplo, basear-se na inteno majoritria,
utilizando as intenes daquele grupo que seria suficiente para aprovar a proposta, ou pode se basear na inteno representativa, buscando uma mdia
das opinies que represente a maioria dos legisladores. Essas opes, no entanto, no conduzem necessariamente s mesmas concluses.
Mesmo que o intrprete pudesse identificar uma opinio compartilhada por todos os constituintes que votaram a favor de uma proposta, isso no
eliminaria a complexidade dos estados psicolgicos que devem ser levados
em considerao. Um exemplo dessa complexidade, indica Dworkin (1999,
p. 386-390; 2005, p. 58-60), aparece quando h divergncias entre as expectativas (expectations) e os desejos (hopes) do legislador. As expectativas so
compostas pelo modo como o legislador prev que as palavras da lei sero
compreendidas; j os seus desejos so compostos pelo modo como ele gostaria
que essas palavras fossem compreendidas. Embora seja comum que expectativas e desejos coincidam, o legislador pode se encontrar diante de uma situao
em que ele prev que a lei ser aplicada de determinada maneira, embora
309
preferisse que isso no viesse a ocorrer. Tal situao deriva do fato de que, no
processo legislativo, o legislador individual no se coloca na mesma posio
de uma pessoa que est conversando com outra e pode escolher as palavras
que utilizar, esperando ser compreendido da maneira que deseja ser compreendido. Ao contrrio, o legislador individual pode votar a favor de uma
determinada proposio, mesmo que ela no corresponda exatamente aos seus
desejos. Nessa situao, a qual dos dois estados deve ser dada prioridade para
definir a inteno do legislador?
Imaginemos a seguinte situao: alguns constituintes entendem que
no deve haver discriminao em razo da orientao sexual. Eles no tiveram a oportunidade de apresentar uma emenda ao projeto de Constituio
que inclusse expressamente como entidade familiar a unio entre pessoas do
mesmo sexo e, portanto, sua opo votar a favor ou contra a redao do art.
226, 3. No momento dessa votao, os constituintes podem compartilhar
a expectativa de que o dispositivo ser interpretado de maneira restritiva, sem
alcanar as unies homossexuais, porm, eles podem compartilhar tambm o
311
dvidas sobre a Constituio por meio de uma interpretao que torne coerente as vrias decises tomadas pelos constituintes (Dworkin, 1999, p. 399403). Assim, busca-se eliminar as contradies que surgem da leitura isolada
dos dispositivos constitucionais subordinando-os ao conjunto da Constituio, a fim de alcanar uma soluo para o caso que represente a interpretao
que guarde maior coerncia com esse conjunto.
Para seguir esse caminho, em vez de buscar estados psicolgicos, temos
de reconhecer que o texto constitucional o registro mais importante das decises tomadas pelos constituintes (Dworkin, 1999, p. 405-407; Dworkin,
2006, p. 119-131). Sua leitura cuidadosa a chave para formular os princpios
morais e polticos que permitem reconstruir o conjunto das decises constitucionais como um sistema coerente. So esses princpios, que devem fluir da
Constituio, que fornecem a justificativas das decises tomadas pelos constituintes e os argumentos para interpretar o texto constitucional. Portanto, a
soluo do problema de saber se a Constituio probe a extenso da unio
estvel s relaes entre pessoas do mesmo sexo deve ser buscada na interpretao dos princpios que justificam as decises tomadas pelos constituintes
313
sobre o tema. Essa interpretao deve comear pelos princpios pertinentes ao
direito de famlia, uma vez que a Constituio contm vrias normas acerca da
matria, que alteraram de maneira significativa sua regulao. Com efeito, a
criao da unio estvel no foi a nica inovao da Constituio de 1988 no
direito de famlia. Ao contrrio do que era previsto no art. 175 da Constituio de 1969, que dispunha que a famlia era constituda pelo casamento, o
conjunto normativo apresentado no art. 226 da CF reconhece que a famlia
destinatria da especial proteo do Estado, independentemente de sua forma
de constituio. Assim, a Constituio elenca, alm da famlia constituda
pelo casamento, dois outros tipos: a unio estvel e a comunidade formada
por qualquer dos pais e seus descendentes (art. 226, 4).
A partir dessas normas constitucionais, tanto a doutrina quanto a jurisprudncia passaram a debater quais as novas caractersticas do instituto jurdico da famlia10, o que se mostrou necessrio para adequar a legislao civil s
10. Um fato importante nesse processo foi a criao, em 1997, do Instituto Brasileiro de Direito de Famlia
(Ibdfam), cujos congressos e publicaes se tornaram o centro das discusses sobre o tema no Brasil.
novas diretrizes11. Desse modo, a famlia deixou de ser caracterizada pela sua
forma de constituio, para se fundamentar em princpios como a afetividade,
a estabilidade e a publicidade (Lbo, 2002; Pereira, 2007), valorizando a
pessoa humana mais do que suas relaes patrimoniais (Lbo, 2011, p. 2226). A proteo constitucional conferida famlia passou a ser entendida sob
um ponto de vista funcional, tendo como objeto as pessoas que a integram,
cujos direitos devem ser promovidos no mbito da famlia12.
Tais reflexes tambm levaram a comunidade jurdica a questionar se
os tipos de famlia expressamente previstos no texto constitucional eram os
nicos a serem reconhecidos juridicamente ou se a Constituio conteria uma
clusula de incluso que permitiria enquadrar outras entidades familiares
formadas com as mesmas caractersticas daquelas explicitadas (de modo exemplificativo) nos pargrafos do art. 226 (Lbo, 2002). Assim, a Constituio
tambm tornaria possvel proteger qualquer comunidade que pudesse ser definida como famlia, com base nos princpios acima anteriormente expostos13.
A recepo dessas teses pela jurisprudncia, modificando os entendimentos sobre a famlia forjados no direito anterior Constituio de 1988,
314
nos permite concluir que o pluralismo das entidades familiares estabeleceu-se como um princpio chave para a interpretao das normas constitucionais pertinentes ao reconhecimento e proteo da famlia, baseada em suas
11. Lobo (2002) destaca dois casos comuns que levaram reviso da jurisprudncia sobre a matria: a inaplicabilidade s unies estveis e outras entidades familiares da Smula 380 do STF, que enquadrava o concubinato
como sociedade de fato, e a ampliao da impenhorabilidade do bem de famlia (lei 8.009/90) para outras
entidades familiares, tal como aquela formada por irmos solteiros. Cf. tambm Moreira (2012, p. 36-38).
12. A Constituio de 1988 [...] altera o objeto da tutela jurdica no mbito do direito de famlia. A regulamentao legal da famlia voltava-se, anteriormente, para a mxima proteo da paz domstica, considerando-se a
famlia fundada no casamento como um bem em si mesmo [...]. Hoje, ao revs, no se pode ter dvida quanto
funcionalizao da famlia para o desenvolvimento da personalidade de seus membros, devendo a comunidade
familiar ser preservada (apenas) como instrumento de tutela da dignidade da pessoa humana (Tepedino, 1999,
p. 355). Outros dispositivos constitucionais, como aqueles referentes ao divrcio (art. 226, 6), igualdade
entre os cnjuges (art. 226, 5) e a igualdade entre os filhos (art. 227) tambm contriburam para a interpretao da famlia como instrumento para a realizao pessoal de seus integrantes.
13. Em famoso trabalho sobre o tema, Lbo (2002, p. 90-91) identifica, com base na Pnad, as seguintes formas
de famlia presentes na sociedade brasileira: unio de parentes e pessoas que convivem em interdependncia
afetiva, sem pai ou me que a chefie, como no caso do grupo de irmos, aps falecimento ou abandono dos
pais; pessoas sem laos de parentesco que passam a conviver em carter permanente, com laos de afetividade e
de ajuda mtua, sem finalidade sexual ou econmica; unies homossexuais, de carter afetivo e sexual; unies
concubinrias, quando houver impedimento para casar de um ou ambos os companheiros, com ou sem filhos;
comunidade afetiva formada com filhos de criao, segundo generosa e solidria tradio brasileira, sem laos
de filiao natural ou adotiva regular.
Igualdade
Ao julgar a Ao Penal n 307, o STF decidiu que escritrios profissionais tambm esto protegidos pela inviolabilidade prevista no art. 5, XI,
da CF18, sendo indispensvel o consentimento do proprietrio para que qualquer pessoa possa ingressar no recinto, salvo as excees previstas no mesmo
dispositivo19. Essa deciso representou uma ampliao da hiptese prevista
expressamente na CF, que se refere somente casa como objeto da proteo
constitucional.
De modo similar, o STF decidiu que lotes vagos e prdios comerciais dados em locao (RE n 325.822), bem como cemitrios (RE n
578.562), possuem imunidade tributria quando sejam de propriedade de
instituies religiosas, embora o dispositivo constitucional invocado como
fundamento dessa jurisprudncia se refira somente a templos de qualquer 317
culto (art. 150, VI, b).
Essas decises demonstram que no estranha jurisprudncia brasileira
fazer interpretaes ampliativas dos direitos e garantias fundamentais. O aspecto
comum desse tipo de deciso encontra-se no reconhecimento de que o sentido
convencionalmente atribudo s palavras utilizadas no texto constitucional no
elimina a possibilidade de atribuir novos sentidos s suas disposies20.
A proximidade dessas decises com o julgado da ADIn n 4.277 evidente. Tambm nesse caso, os termos expressos na CF no foram considerados
18. A casa asilo inviolvel do indivduo, ningum nela podendo penetrar sem consentimento do morador, salvo em caso de flagrante delito ou desastre ou para prestar socorro, ou, durante o dia, por determinao judicial.
19. A deciso citada exemplifica jurisprudncia consolidada do STF, que tambm aplicou a garantia do art. 5,
XI, por exemplo, a quarto de hotel (RHC 90.376) e consultrio de cirurgio-dentista (RE 251.445).
20. Esse tipo de deciso se baseia, muitas vezes, em analogias. Considera-se, por exemplo, que os elementos
comuns entre casa e escritrio, ou entre templo e prdios comerciais dados em locao, autorizam a
extenso das normas constitucionais a casos que no esto previstos expressamente na Constituio. Tal raciocnio analgico, no entanto, deve estar baseado em algum princpio que justifique por que as semelhanas entre
os casos devem ser consideradas mais relevantes do que suas diferenas. Nesses exemplos, os princpios que
fundamentam a deciso so, respectivamente, o direito privacidade e o direito liberdade religiosa. Sobre a
necessidade de utilizar princpios no raciocnio analgico. Cf. Sunstein (1996).
bices para estender a unio estvel alm das relaes entre homem e mulher. Assim como o constituinte tinha conhecimento da existncia de unies
homossexuais em nossa sociedade, ele tambm sabia que h outros espaos
fsicos em que as pessoas praticam atos da vida privada e onde as igrejas desenvolvem suas atividades, mas seu silncio sobre essas situaes no foi interpretado como uma vedao ao reconhecimento de novos direitos fundamentais.
Porm, reconhecer que esse tipo de interpretao ampliativa vem sendo utilizado pela jurisprudncia brasileira sobre direitos fundamentais no
significa que, no caso da unio estvel, o STF tenha exercido corretamente
suas funes. Tal como admitimos acima, a concluso de que a CF no probe
o reconhecimento da unio homoafetiva no implica, necessariamente, que
o Poder Judicirio tenha competncia para realizar esse reconhecimento. As
semelhanas entre as unies heterossexuais e homossexuais no elidem a existncia de diferenas, o que repe a questo no campo da igualdade: trata-se de
decidir qual a interpretao correta do direito igualdade nesse caso, tendo
em vista que seu carter fundamental o coloca acima do legislador ordinrio.
318 Caso a ausncia de reconhecimento das unies homoafetivas contrarie o direito igualdade, o Poder Judicirio deve reparar a situao; caso contrrio,
o legislador ter liberdade para regulamentar ou no essas formas de unio.
Como sabido, o STF fez um amplo uso do direito igualdade na
sua deciso, o que podemos exemplificar com o voto do relator, ministro
Ayres Britto21.
O ministro inicia seu voto abordando as unies homoafetivas como
aquelas que se caracterizam por sua durabilidade, conhecimento do pblico,
continuidade e propsito de constituio de uma famlia, recordando ainda
que, de acordo com a CF de 1988, o critrio do sexo no pode ser utilizado
como fator de desigualao jurdica, salvo expressa disposio constitucional em contrrio. Isso implica reconhecer que est vedado o tratamento discriminatrio ou preconceituoso em razo do sexo dos seres humanos e que o
bem de todos, previsto pela CF, tambm se alcana por meio da eliminao
do preconceito de sexo.
21. ADIn n 4.277, p. 15-46.
No que se refere s relaes de famlia, o ministro prope uma interpretao no reducionista do instituto, que seria a mais condizente com a
CF. Para fins da proteo do Estado, a CF no faria diferena entre a famlia
constituda formalmente e aquela existente ao rs dos fatos. Por essa razo, o
casamento torna-se somente uma das modalidades de constituio da famlia,
modificando o regime anterior. A prova disso a prpria consagrao constitucional do instituto da unio estvel, cuja referncia, no texto do art. 226,
3, ao homem e mulher, explica-se pela tradio do mundo ocidental e
pela preocupao em ultrapassar o preconceito contra a companheira. Reconhecida a unio estvel como entidade familiar to protegida quanto a
famlia constituda pelo casamento, o ministro conclui: tanto numa quanto
noutra modalidade de legtima constituio da famlia, nenhuma referncia
feita interdio, ou possibilidade de protagonizao por pessoas do mesmo
sexo. Desde que preenchidas, tambm por evidente, as condies legalmente
impostas aos casais heteroafetivos22.
Nessas consideraes, verificamos que a orientao sexual no pode ser
utilizada como critrio de discriminao no mbito das relaes de famlia.
319
No entanto, sabemos que h discriminaes que podem ser admitidas pela
CF, a fim de viabilizar algum objetivo constitucional23. Estaria correta a interpretao do direito igualdade feita pelo STF?
Uma das maneiras de responder a essa pergunta busca identificar de que
modo o direito igualdade no campo da orientao sexual vem sendo construdo no direito brasileiro24. Nessa abordagem, o contedo normativo da igualdade
22. Sobre esse ponto, vale destacar a divergncia na fundamentao adotada pela maioria e os votos dos ministros Ricardo Lewandowski, Gilmar Mendes e Cesar Peluso, para quem o reconhecimento da unio homossexual
pelo STF no deveria abarcar os mesmos efeitos da unio heterossexual. Nas palavras do ministro Gilmar Mendes, o Judicirio deveria dar uma resposta questo, tendo em vista que a segurana jurdica estava prejudicada
pela falta de legislao sobre as unies entre pessoas do mesmo sexo, alm de que cabe ao Poder Judicirio
proteger os direitos das minorias. Porm, a deciso do STF seria uma soluo provisria, que deixaria um espao reservado ao regramento legislativo. Tendo em vista o carter fundamental dos direitos envolvidos, a falta
(lacuna) de um modelo normativo de proteo institucional para a unio homoafetiva justifica a aplicao da
norma existente no que for cabvel (ADIn n 4.277, p. 191-192). As diferenas entre essa posio e aquela
adotada pela maioria do STF, explicitada no item 5 da ementa do acrdo, refora o carter central que o direito
igualdade assumiu na fundamentao da deciso da ADIn n 4.277.
23. Em nosso direito, o principal exemplo disso so as aes afirmativas, as quais, cabe lembrar, no so discriminaes baseadas em preconceito, mas, ao contrrio, buscam combat-lo. Cf. Rios (2008) e Brito Filho (2013).
24. Outra via importante para a discusso do tema, que no ser abordada neste artigo, analisa o papel do Poder
Judicirio na proteo dos direitos das minorias, cf. a bibliografia referida na nota 5.
encontra-se na prtica constitucional desenvolvida a partir de 1988, o que inclui o conjunto de decises legislativas, judiciais e administrativas que, consolidando-se no decorrer do tempo, demonstram qual interpretao desse direito
mais coerente em nosso ordenamento. Assim, a investigao tem como foco o
conjunto de casos que, nas diferentes esferas de exerccio do Poder Pblico, nos
permitem dar contedo aos princpios constitucionais que as justificam.
Tal abordagem corresponde ideia do romance em cadeia, que Dworkin (1999, p. 275-276) utiliza para apresentar sua teoria. Para a integridade,
o direito tratado como um conjunto coerente de princpios, explcitos e
implcitos, cuja histria fornece a estrutura do direito de uma determinada
comunidade. Assim, o juiz deve escrever os captulos que lhe cabem nesse
romance fazendo com que suas decises sejam adequadas a esses princpios e
possam ser justificadas com base neles. Isso requer que a deciso judicial seja
compatvel com os precedentes pertinentes ao caso e represente um desenvolvimento coerente dessa histria e dos princpios que a fundamentam.
Trata-se, portanto, de uma identificao de que maneira como a histria da discriminao por orientao sexual foi escrita a partir de 1988. So320 mente a partir do exame dos captulos anteriores deciso do STF que
podemos julgar, de acordo com a integridade, se a unio homoafetiva deve ser
reconhecida pelo Poder Judicirio com base no direito igualdade.
Embora a Constituio de 1988 no contenha nenhuma referncia
discriminao por orientao sexual25, o tema no tardou a ingressar no sistema jurdico brasileiro, pela via das Constituies Estaduais (Maus; Arruda,
2012). A Constituio do Estado do Mato Grosso, por exemplo, em seu art.
10, III, prev a implantao de meios assecuratrios de que ningum ser
prejudicado ou privilegiado em razo de nascimento, raa, cor, sexo, estado
civil, natureza de seu trabalho, idade, religio, orientao sexual, convices
polticas ou filosficas, deficincia fsica ou mental e qualquer particularidade
ou condio. Disposies similares encontram-se nas Constituies dos Estados de Alagoas (art. 2, I), Sergipe (art. 3, II), Par (art. 3, IV) e na Lei Or25. Proposta de incluso de disposio nesse sentido no atual art. 3, IV, foi derrotada no Plenrio da Constituinte por 130 votos a favor e 317 contrrios (Dirio da Assembleia Nacional Constituinte, n 173, p. 421423). De acordo com o que vimos na seo anterior, essa votao no pode ser tomada como prova da inteno dos constituintes de permitirem a discriminao por orientao sexual.
va32. Assim, a igualdade de direitos entre unies estveis homoafetivas e heteroafetivas foi reconhecida em diversos campos:
a) direitos previdencirios: adotada a partir de uma Ao Civil Pblica
proposta pelo Ministrio Pblico Federal, a Instruo Normativa n 25/00,
do INSS, disciplinou o pagamento de penso por morte e auxlio-recluso a
companheiro ou companheira homossexual. O contedo dessa Portaria foi
ratificado pela Portaria n 513/2010, do Ministrio da Previdncia Social,
que estabeleceu que os dispositivos que tratam de dependentes no mbito
do Regime Geral da Previdncia Social devem ser interpretados de forma a
abranger a unio estvel entre pessoas do mesmo sexo (art. 1)33;
b) direito educao: a Portaria Normativa n 5/2009, do Ministrio
da Educao, que regulamenta o processo seletivo do Programa Universidade para Todos (Prouni), de concesso de bolsas em instituies particulares
de ensino superior, estendeu o conceito de grupo familiar, para apurao da
renda familiar (art. 6, 5), aos grupos familiares nos quais ocorra unio
estvel, inclusive homoafetiva. Tal norma foi mantida nos anos seguintes;
c) direito sade: a Agncia Nacional de Sade Suplementar, invocan322
do os princpios dispostos no texto da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil de 1988, especialmente o da igualdade (art. 5, caput), o da proibio de discriminaes odiosas (art. 3, inciso IV), o da dignidade da pessoa
humana (art. 1, inciso III), o da liberdade (art. 5, caput) e o da proteo da
segurana jurdica, editou a Smula Normativa n 12/2010, estabelecendo
que Para fins de aplicao legislao de sade suplementar, entende-se por
companheiro de beneficirio titular de plano privado de assistncia sade
pessoa do sexo oposto ou do mesmo sexo (art. 1);
d) direitos dos contribuintes: respondendo a pedido de uma servidora
pblica federal, a Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), por meio
do Parecer n 1503/2010, reconheceu a possibilidade de incluso do companheiro ou companheira homossexual como dependente para efeito de apura32. Para uma anlise mais detalhada das inovaes no plano administrativo cf. Camargo (2011).
33. Cabe observar que o prprio STF, por meio do Ato Deliberativo 27/2009, reconheceu como dependente
econmico de seus servidores o companheiro ou a companheira de unio homoafetiva estvel (art. 1), deciso
esta tomada antes do julgamento da ADIn n 4.277. No Estado do Rio de Janeiro, a incluso de companheiros
do mesmo sexo como dependentes dos servidores pblicos foi admitida pela lei n 5.034/2007.
verdade que a jurisprudncia encontrava-se dividida sobre a questo, sendo inevitvel, portanto, que o STF definisse qual linha de precedentes deveria ser confirmada. A deciso tomada pelo tribunal est de acordo
com as exigncias do direito como integridade, que impe ao Estado respeitar
os princpios do ordenamento jurdico em todos os seus atos35. Tendo sido
paulatinamente eliminada do sistema jurdico brasileiro a discriminao por
orientao sexual, no subsistiam mais razes para manter essa discriminao
no mbito das relaes de famlia. Assim, o STF definiu que uma parte dessa
histria j no servia mais aos princpios constitucionais e reafirmou a linha de
precedentes que continha os captulos mais coerentes com o desenvolvimento
do direito igualdade no Brasil36.
Concluso
Ao iniciar esse texto, identificamos duas crticas deciso do STF sobre
unio homoafetiva: a primeira afirma que essa deciso desrespeitou as intenes do legislador constituinte; a segunda afirma que o Judicirio no tem
324 competncia para reconhecer esse tipo de unio.
Com base na teoria do direito como integridade, buscamos refutar essas
crticas. Em relao primeira, demonstramos que no possvel identificar que os constituintes tiveram a inteno de proibir o reconhecimento das
unies homoafetivas, uma vez que no sabemos como combinar as intenes
dos vrios legisladores, quais de seus estados psicolgicos devem ser considerados, nem como lidar com a situao em que os constituintes no pensaram no
caso. Em substituio a essa abordagem, buscamos interpretar as decises dos
35. Cabe observar, ainda, que um dos argumentos utilizados pela jurisprudncia para no equiparar as unies
homossexuais s unies heterossexuais baseava-se na considerao de que a diversidade dos sexos seria um
elemento central da instituio da famlia, justificando uma discriminao fundada no interesse estatal da promoo da procriao (Moreira, 2012, p. 103). Contudo, tal como vimos, as normas constitucionais sobre a
famlia foram interpretadas para proteger as famlias independentemente da procriao e mesmo aquelas em que
isso no possvel, tal como as comunidades de irmos.
36. Aps a deciso do STF, foi apresentado na Cmara dos Deputados o Projeto de Decreto Legislativo n
325/2011, visando sustar a aplicao da deciso do Supremo Tribunal Federal [...] que reconhece a estabilidade
da unio homoafetiva. Essa proposio foi devolvida pela Mesa por versar sobre matria evidentemente inconstitucional, nos termos do art. 237, 1, II, b, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados. Segundo
o entendimento da Mesa, uma suposta intromisso indevidas do Poder Judicirio sobre as prerrogativas do
Legislador s sanvel pelo prprio exerccio do poder de legislar ou, conforme o caso, de reformar a Constituio. Como sabemos, nenhuma das duas medidas foi aprovada pelo Congresso Nacional at agora.
Referncias
Bahia, Alexandre Gustavo Melo Franco; Vecchiatti, Paulo Roberto Iotti. ADI
n 4.277 Constitucionalidade e relevncia da deciso sobre unio homoafetiva:
o STF como instituio contramajoritria no reconhecimento de uma concepo plural de famlia. Revista Direito GV, vol. 9, n 1, p. 65-92, jan-jun/2013.
Brito Filho, Jos Claudio Monteiro de. Aes afirmativas. 2. ed. So Paulo:
LTr, 2013.
Camargo, Srgio Alexandre. Conquistas administrativas do direito homoafetivo. In: Dias, Maria Berenice (Coord.). Diversidade sexual e direito homoafetivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
Dias, Maria Berenice. Rumo a um novo ramo do direito. In: Dias, Maria Berenice (Coord.). Diversidade sexual e direito homoafetivo. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2011.
Dworkin, Ronald. O imprio do direito. So Paulo: Martins Fontes, 1999.
_____. Uma questo de princpio. 2. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2005.
_____. Justice in robes. Cambridge: Harvard University Press, 2006.
Ekins, Richard. The nature of legislative intent. Oxford: Oxford University
Press, 2012.
Goldsworthy, Jeffrey. Dworkin as an originalist . Constitutional Commentary,
vol. 17, n 1, p. 49-79, 2000.
Lbo, Paulo Luiz Netto. Entidades familiares constitucionalizadas: para alm
do numerus clausus. In: Pereira, Rodrigo da Cunha (Coord.). Famlia e cidadania o novo CCB e a vacatio legis. Belo Horizonte: IBDFAM/Del Rey, 2002.
p. 89-107.
326 _____LBO, Paulo. Direito civil: famlias. 4. ed. So Paulo: Saraiva, 2011.
Lopes, Jlio Aurlio Vianna. A carta da democracia. O processo constituinte da
ordem pblica de 1988. Rio de Janeiro: Topbooks, 2008.
Maus, Antonio Moreira; Santos, lida Lauris dos. Estabilidade constitucional
e acordos constitucionais: os processos constituintes de Brasil (1987-1988) e
Espanha (1977-1978). Revista Direito GV, v. 4, p. 349-387, 2008.
_____Maus, Antonio Moreira; Arruda, Paula. Instituies. Formaes sociais diversas da famlia e condio dos homossexuais no Brasil. In: Pompeu,
Gina Vidal Marclio; Scaff, Fernando Facury. (Org.). Discriminao por orientao sexual. Florianpolis: Conceito, 2012, p. 191-204.
Menezes, Joyceane Bezerra de; Oliveira, Cecilia Barroso de. ADI 4.277: uma
discusso sobre a legitimidade do STF. Revista Novos Estudos Jurdicos, vol. 17,
n 3, p. 501-515, set-dez/2012.
Moreira, Adilson Jos. Unio homoafetiva: a construo da igualdade na jurisprudncia brasileira. 2. ed. Curitiba: Juru, 2012.
Nigro, Rachel. A deciso do STF sobre a unio homoafetiva: uma verso pragmtica da linguagem constitucional. Direito, Estado E Sociedade, n 41, p.
157-183, jul-dez/2012.
Oppermann, Marta Cauduro. Competncia das varas de famlia. In: Dias, Maria Berenice (Coord.). Diversidade sexual e direito homoafetivo. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
Pereira, Sumaya Saady Morhy. Direitos fundamentais e relaes familiares. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2007.
Pilatti, Adriano. A Constituinte de 1987-1988. Progressistas, conservadores,
ordem econmica e regras do jogo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
Rios, Roger Raupp. O princpio da igualdade e a discriminao por orientao
sexual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2002.
_____Rios, Roger Raupp. Direito da antidiscriminao: discriminao direta,
indireta e aes afirmativas. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008.
_____Rios, Roger Raupp; Golin, Clio; Leivas, Paulo Gilberto Cogo (Orgs.). 327
Homossexualidade e direitos sexuais: reflexes a partir da deciso do STF. Porto
Alegre: Sulina, 2011.
Streck, Lenio Luiz; Barretto, Vicente de Paulo; Oliveira, Rafael Tomaz de.
Ulisses e o canto das sereias: sobre ativismos judiciais e os perigos da instaurao
de um terceiro turno da constituinte. Revista de Estudos Constitucionais, Hermenutica e Teoria do Direito, n 2, p. 75-83, 2009.
Sunstein, Cass. Legal reasoning and political conflict. Oxford: Oxford University
Press, 1996.
Tepedino, Gustavo. Temas de direito civil. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
Venosa, Slvio. Direito civil: direito de famlia. 8. ed. So Paulo: Atlas, 2008.
Crtica expanso do
controle judicial sobre os atos
administrativos e a nova ameaa
liberdade de ctedra
CYNARA MONTEIRO MARIANO
MARTONIO MONTALVERNE BARRETO LIMA
Introduo
O presente artigo tem por objeto uma reflexo crtica acerca das repercusses da expanso do controle judicial sobre as polticas pblicas e sobre a
teoria geral dos atos administrativos, em especial, sobre os limites do controle
judicial da discricionariedade ou do mrito dos atos administrativos.
Essa reflexo se mostra importante porque, com a evoluo da normatividade dos princpios constitucionais, estabelecida pelo giro hermenutico
ps-88, que substituiu a noo de legitimidade do direito como fundamento
legal/racional/positivista pela noo de uma legitimidade valorativa ou ps-positivista, o mbito da interpretao judicial no Brasil se expandiu para alm
da legalidade/positividade. Isso resultou, como se observa na cena poltica nos
dias atuais, em um Poder Judicirio mais ativista, que abandou a tradicional
postura de autorrestrio em face da separao dos poderes para assumir um
considervel protagonismo, at ento inexistente, na implementao (e no
mais apenas de defesa) da Constituio. Essa postura ativista tem abalado
329
tambm pretende tecer crtica ao Projeto de Lei (PL) n. 1.411/2015, de iniciativa do deputado federal Rogrio Marinho, do PSDB/RN, titular da Comisso de Educao da Cmara dos Deputados, por representar uma abertura
para uma judicializao da liberdade de ctedra.
O citado PL torna crime o assdio ideolgico em ambiente escolar, caracterizado pela conduta de expor aluno a assdio ideolgico, condicionando o
aluno a adotar determinado posicionamento poltico, partidrio, ideolgico ou
constranger o aluno por adotar posicionamento diverso do seu, independente
de quem seja o agente. O projeto prev pena de deteno de trs meses a um
ano e multa, com possibilidade de aumento da punio, caso o ato seja praticado por educadores ou afete negativamente a vida acadmica da vtima. Sugere
ainda alteraes no Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) para que seja
includo, entre os direitos da criana e do adolescente adotar posicionamentos
ideolgicos de forma espontnea, livre de assdio de terceiros.
Ora, o assunto torna-se ambguo justamente quando se aceita que os
educadores devem apresentar diferentes vises de mundo. Ento qual ser
o critrio para decidir se, ao fazer isso, haver ou no a doutrinao? Se a 333
resposta ser dada pelos tribunais, ento agora os tribunais decidiro sobre
a liberdade de ctedra. Judicializado estar o contedo do ensino, em clara
afronta separao dos poderes, por invadir competncias tpicas dos demais.
Sem falar do atentado tradicional e desejvel autonomia universitria.
A aprovao do Projeto de Lei n 1.411/2015 perturbadora. No se
trata apenas de mais um projeto de lei que visa coibir atos de violncia fsica
ou moral nos ambientes escolares e universitrios. Ele traz consigo a marca da
censura e do controle do pensamento.
A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os
tornam ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo
de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciao judicial [...]
Em sesso plenria de 3 de dezembro de 1969, estabeleceu-se a controvrsia quanto o controle judicial sobre os atos administrativos discricionrios,
aparentemente alcanados pela redao final do verbete.
A legalidade de que aqui se fala no se deixa revelar apenas argumento
de fora retrica. A vinculao de um julgado de qualquer juzo atinge, como
no poderia deixar de ser, a todos, e aqui comea o maior problema de teoria da democracia que se pode extrair a partir da objetividade da Constituio da Repblica. O inciso II do Art. 5 da Constituio consolida uma das
unnimes conquistas do constitucionalismo liberal democrtico, qual seja, o
princpio da legalidade, que consiste na determinao de que de ningum ser
exigida conduta no prevista em lei. Referido princpio antecedido somente
pelo elemento fundante do contedo da democracia na modernidade: a igual334 dade de todos perante a lei, com nfase inequvoca condio de igualdade
entre homem e mulher. Esta ordem de princpios constitucionais no nos
parece aleatria, porm como produto da razo da histria. Os outros princpios constitucionais a precederem quele da legalidade ratificam-no. que
a objetiva definio constitucional de que o Estado brasileiro uma repblica
democrtica no deixa espao para incertezas: somente se pode pensar uma
repblica democrtica numa ambincia de igualdade e legalidade democrticas. Assim, a valorao da legalidade por meio de sopesamentos, livre
convencimentos do julgador, absolutamente incompatvel com a legalidade
da Constituio Federal de 1988. No h necessidade de maior esforo para se
concluir dos riscos com a relativizao pessoal da legalidade.
A esse despeito, e a partir da edio da Smula n 473 do STF, a doutrina administrativista foi se consolidando no sentido de admitir o controle
da discricionariedade ou do mrito dos atos administrativos, quando estes se
revelarem abusivos ou ilegtimos. Na lio de Hely Lopes Meirelles, poder
discricionrio no se confunde com poder arbitrrio:
[...] discricionariedade liberdade de ao administrativa, dentro dos limites permitidos em lei; arbtrio ao contrria ou excedente da lei. Ato discricionrio,
quando autorizado pelo direito, legal e vlido; ato arbitrrio sempre ilegtimo
e invlido [...]. (Meirelles, 1978, p. 90).
No sistema poltico portugus, por exemplo, o Tribunal Constitucional somente pode apreciar a constitucionalidade das normas jurdicas emanadas dos rgos do Estado com competncia legislativa tpica, ou seja, no
pode, portanto, apreciar a constitucionalidade dos atos polticos, das polticas
pblicas ou dos atos administrativos. Tampouco pode concretizar os direitos
fundamentais por meio de uma ao direta junto ao prprio tribunal nem
pode sancionar os demais titulares dos poderes constitudos pela violao
Constituio (Nunes, 2011, p. 12-13).
No Brasil, tem sido diferente, tanto em funo da expanso da atividade interpretativa que o Supremo Tribunal Federal conquistou para si, com
apoio de parcela considervel da doutrina jurdica, quanto em funo da renncia paulatina de prerrogativas/competncias dos demais poderes. Isso no
significa, contudo, que o crescente controle judicial sobre as polticas pblicas
e os atos administrativos seja ilegtimo por si s. Por aqui, em terras brasileiras,
o imprio da estrita legalidade na Administrao Pblica necessita de alguns
abrandamentos h muito tempo para se compatibilizar com a Teoria da Cons-
335
337
338
Na concepo dirigente, traduzida para o Direito Administrativo, preciso, portanto, compatibilizar, dentro da Administrao Pblica, a conquista
iluminista do Estado de Direito e do imprio da lei com a fora normativa da
Constituio e dos seus princpios, especialmente para garantir a dignidade da
pessoa humana.
Assim, o Direito Administrativo vem humanizando-se. Humanizando-se, contudo, pela ao dos tribunais. No h dvidas de que isto representa,
como sempre, a influncia do direito comunitrio europeu e do direito norte-americano. Antes fortemente influenciado pelo direito francs, o Direito
Administrativo, diante da nova realidade da Unio Europeia, agora sofre influncias decorrentes do encontro entre sistemas jurdicos distintos: o sistema
europeu continental, de um lado; e o sistema da commom law, de outro.
Os Estados Unidos, que seguem o sistema da commom law, como se sabe,
s muito tardiamente aceitaram a existncia do Direito Administrativo como
ramo autnomo do direito. Quando o fizeram, porm, no incorporaram todos
os institutos do direito francs, como a ideia de servio pblico de titularidade do
Estado ou a sujeio dos contratos administrativos ao regime de direito pblico.
339
Como consequncia, muitos dos institutos tradicionais do Direito Administrativo do sistema continental europeu agora vm passando por transformaes,
como o caso do conceito de servio pblico, que a Corte de Justia europeia
exige seja substitudo pelo de servio de interesse econmico geral, e de contrato administrativo e suas clusula sexorbitantes, cuja extino j se defende.
Com essas alteraes, analisadas e criticadas por Maria Sylvia Di Pietro,
parte de nossa doutrina e de nossas instituies esto se deixando influenciar
pelas lies do estrangeiro, tensionando, como nunca, a dicotomia clssica
do Direito Administrativo: autoridade e liberdade. Essa tenso, contudo, que
vem se estabelecendo em nome da centralidade da pessoa humana, est sendo
travada apenas com o objetivo de defender os interesses econmicos, representados pela liberdade de iniciativa, liberdade de competio e liberdade de
indstria e comrcio. Face liberdade, a autoridade e as prerrogativas do Estado so ameaadoras (Di Pietro, 2010).
Portanto, possvel afirmar que por trs da ampliao do controle judicial
sobre os atos administrativos, em busca da dignidade da pessoa humana, pode
estar o avano dos ideais neoliberalizantes. No se est com isso a dizer que a
dignidade da pessoa humana no deva ser valorizada. A crtica feita no sentido
de que a expanso do contedo da legalidade administrativa, ao gerar a expanso do controle judicial sobre a Administrao Pblica, pode ter como efeito a
concretizao dos matizes neoliberais, para os quais a supremacia do interesse
pblico e as prerrogativas estatais contrariam a liberdade de iniciativa.
Por esta razo, preciso conter a expanso da interveno judicial sobre
a Administrao Pblica. Somente o Estado tem condies de prestar determinadas atividades essenciais coletividade e garantir um mnimo de vida
digna e de igualdade de oportunidades aos cidados, no sentido defendido
por John Roemer (1998). Apoiado na perspectiva rawlsiana, Roemer prope
dois elementos principais que determinariam o resultado auferido pelos indivduos: o esforo exercido por estes e as circunstncias em que esto inseridos,
ou seja, seus atributos inatos, como gnero, raa e background familiar. Tais
circunstncias seriam responsveis por determinar as oportunidades a que os
indivduos possuiriam acesso. A abordagem de Roemer, baseada nas oportunidades, aponta que uma sociedade justa no aquela em que a igualdade de
340
resultado necessariamente observada, mas sim aquela em h plena igualdade
de acesso aos bens e servios bsicos necessrios para o desenvolvimento de
cada indivduo.
No plano do Direito Constitucional, por sua vez, igualmente necessrio estabelecer onde e quando ainda deve prevalecer a legalidade, e quando
e onde a legalidade deve dar lugar Constituio. indissocivel estabelecer
tambm os limites e a legitimidade do controle judicial sobre a discricionariedade e o mrito dos atos administrativos, pois a atuao do Judicirio, na tentativa de concretizar os direitos fundamentais, conformando, e muitas vezes
at submetendo, os demais poderes da Repblica, alm de afrontar o equilbrio no agenciamento dos poderes republicanos e sepultar conceitos e princpios fundantes da teoria geral dos atos administrativos, pode ainda subverter a
titularidade do poder constituinte e a legitimidade majoritria.
Como o princpio da separao de poderes uma das construes mais
importantes do Estado Moderno e fundamental para a vida democrtica, o
estudo e a crtica dos limites da atuao judicial nas reas de competncias
tpicas dos demais poderes constitudos constitui assunto de singular relevncia terica e prtica. Porque o papel do Judicirio em muitos dos sistemas
jurdicos se limita defesa da Constituio, enquanto a sua implementao
compete ao Legislativo e ao Executivo. No Brasil, isso parece certo no plano
constitucional, todavia, assim no o tem sido nas arenas poltica e processual.
Concluses
As crticas que hoje em dia so dirigidas efetividade do processo poltico majoritrio e do sistema representativo no Brasil no devem resultar
no descrdito geral quanto ao papel desempenhado pelo Legislativo e pelo
Executivo na efetivao dos direitos e garantias fundamentais. Muito menos
devem conduzir concluso de que o Poder Judicirio melhor e mais neutro
no exerccio de suas funes, de modo a legitimar a paulatina transferncia
do centro decisrio para os tribunais. A busca determinada por um poder
neutro que justificava, na viso tradicional da teoria poltica, a entrega da
funo de defesa da Constituio ao Judicirio, tendo em vista que os Poderes
Legislativo e Executivo, especialmente o primeiro, so, por sua essncia, os
lugares em que tem assento a representao dos mais variados interesses da
sociedade, ao passo que o Judicirio, justamente por ser no representativo,
seria neutro e, portanto, mais apto a desempenhar a delicada funo de defesa
e implementao da Constituio. No que a neutralidade no seja desejvel, que ela impossvel em qualquer poder.
343
Referncias
Badin, Arthur Sanchez. Controle judicial das polticas pblicas. Contribuio ao
estudo do tema da judicializao da poltica pela abordagem da anlise institucional comparada de Neil K. Komesar. So Paulo: Malheiros, 2013.
Mello, Celso Antnio Bandeira de. et all (org.). Direito administrativo e liberdade: estudos em homenagem a Lcia Valle Figueiredo. So Paulo: Malheiros,
2014.
______. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. 2. ed. So Paulo: Malheiros,
2010.
Motta, Rodrigo Patto S. As universidades e o regime militar. Rio de janeiro,
Zahar, 2014.
Neves, Marcelo. A constitucionalizao simblica. So Paulo: Martins Fontes,
2007.
Nunes, Antnio Jos Avels; Scaff, Fernando Facury. Os tribunais e o direito
sade. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011.
Oliveira, Rafael Carvalho Rezende. A constitucionalizao do Direito Administrativo. O princpio da juridicidade, a releitura da legalidade administrativa e a
legitimidade das agncias reguladoras. 1. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
Pegoraro, Luiz Nunes. Controle jurisdicional dos atos administrativos discricio-
Irresponsabilidade institucional
no Brasil: equvocos e omisses
ante uma adequada compreenso
do Direito Internacional
dos Direitos Humanos
EMILIO PELUSO NEDER MEYER
Introduo
O horizonte da justia de transio no Brasil ainda ressente de transformaes importantssimas, principalmente no que respeita aos pilares da
reforma institucional e da responsabilizao por crimes contra a humanidade1.
O relatrio da Anistia Internacional divulgado em agosto de 2015, intitulado
Voc matou meu filho: homicdios cometidos pela Polcia Militar (PM) na
cidade do Rio de Janeiro, indicou o nmero de 8.466 vtimas de homicdios
decorrentes de intervenes policiais em todo o Estado do Rio de Janeiro,
1. Para a uma anlise destes e outros aspectos da justia de transio brasileira, cf. Meyer, Emilio Peluso Neder.
Ditadura e Responsabilizao: Elementos para uma Justia de Transio no Brasil. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2012; Meyer, Emilio Peluso Neder. Crimes Contra a Humanidade Praticados pela Ditadura Brasileira
de 1964-1985: Direito Memria e Verdade, Dever de Investigao e Inverso do nus da Prova. Parecer
apresentado Comisso da Verdade Rubens Paiva do Estado de So Paulo e ao GT-JK (2014), acesso em: 10
set. 2015, http://verdadeaberta.org/relatorio/.; Meyer, Emilio Peluso Neder. Cattoni de Oliveira, Marcelo
Andrade. Justia de Transio nos 25 anos da Constituio de 1988. Belo Horizonte: Initia Via, 2015; Torelly,
Marcelo D. Justia de Transio e Estado Constitucional de Direito: Perspectiva Terico-Comparativa e Anlise
do Caso Brasileiro. Belo Horizonte: Frum, 2012.
347
entre 2005 e 20142. O quadro de violncia institucionalizada extrema na represso policial anda de mos dadas com uma efetiva e ampla impunidade
que resguardada por instituies como as prprias polcias (militar e civil),
o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio3. Ainda que a associao entre a
persistncia de um aparato repressor lesivo de direitos humanos e a ausncia
de responsabilizao criminal individual possa ser debatida, possvel arriscar
que a situao no poderia ser pior se acaso enfrentssemos devidamente os
obstculos criados pela ausncia de um tratamento normativo dos crimes contra a humanidade praticados no Brasil entre 1964 e 19854.
A Comisso Nacional da Verdade (CNV), ao publicar seu relatrio final em dezembro de 2014, deu um importante passo no sentido de busca
inserir o Estado brasileiro entre aqueles que no tolerariam uma anistia em
branco para crimes contra a humanidade. Explicitamente ela assim se referiu s graves violaes de direitos humanos praticadas por agentes pblicos
durante a ltima ditadura, recomendando que a Lei de Anistia de 1979 no
mais servisse de obstculo responsabilizao criminal por tais atos5. Mais do
348
2. Anistia Internacional. Voc matou meu filho: homicdios cometidos pela Polcia Militar na cidade do Rio
de Janeiro. Rio de Janeiro: Anistia Internacional, 2015, p. 31.
3. O quadro de violncia e a alta taxa de homicdios no Brasil so agravados pelo elevado ndice de impunidade. Estima-se que apenas de 5% a 8% dos homicdios no pas sejam elucidados. Nos casos registrados como
homicdio decorrente de interveno policial, a impunidade ainda maior devido s graves falhas no processo
de investigao. Essa impunidade alimenta o ciclo de violncia e revela problemas na investigao criminal e no
sistema de Justia Criminal como um todo, o que inclui a Polcia Civil, o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio (Anistia Internacional. Voc matou meu filho: homicdios cometidos pela Polcia Militar na cidade do
Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Anistia Internacional, 2015, p. 65).
4. Para a uma defesa da correlao direta entre ausncia de responsabilizao criminal individual por graves
violaes de direitos humanos e persistncia da violncia de Estado em perodos transicionais, cf. Sikkink,
Kathryn. The justice cascade: how human rights prosecutions are changing world politics. New York: W. W.
Norton & Co., 2011. Para uma crtica desta direta associao, cf. Olsen, Tricia D. Payne, Leigh A. Reiter,
Andrew G. Transitional Justice in Balance: Comparing Processes, Weighing Efficacy. Washington: Unite States
Institute of Peace Press, 2010.
5. Para a fundamentao de sua posio, a CNV considerou que, desde meados do sculo XX, em decorrncia
da investigao e do julgamento de violaes cometidas durante a Segunda Guerra Mundial, ocorreu a crescente
internacionalizao dos direitos humanos, com a consolidao de parmetros de proteo mnimos voltados
proteo da dignidade humana. A jurisprudncia e a doutrina internacionalistas so unnimes em reconhecer
que os crimes contra a humanidade constituem violao ao costume internacional e mesmo de tratados sobre
direitos humanos. A elevada relevncia do bem jurdico protegido nas hipteses de crimes contra a humanidade, a abranger as prticas de detenes ilegais e arbitrrias, tortura, execues, desaparecimentos forados
e ocultao de cadveres requer dos Estados o cumprimento da obrigao jurdica de prevenir, investigar,
processar, punir e reparar graves violaes a direitos. A importncia do bem protegido justifica o regime jurdico
da imprescritibilidade dos crimes contra a humanidade e da impossibilidade de anistia, determinado pela ordem
internacional e decorrente da proteo dignidade da pessoa humana e da prevalncia dos direitos humanos,
previstas pela Constituio brasileira (artigos 1, III, e 4, II), bem como da abertura desta ao direito internacional dos direitos humanos (artigo 5o, pargrafos 2 e 3) (Brasil. Comisso Nacional da Verdade. Relatrio.
Volume I. Braslia: CNV, 2014, p. 914).
que isto, procurou deixar clara a insero do Estado brasileiro em uma ordem
normativa internacional preocupada com o asseguramento de obrigaes erga
omnes e normas de jus cogens. Em um sentido semelhante, foi essa a posio
defendida pelo Procurador-Geral da Repblica no parecer que apresentou no
procedimento da ADPF (Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental) 320, ao proposta pelo Partido Socialismo e Liberdade (Psol) visando
a exigir o cumprimento pelo Estado brasileiro do que foi decidido pela Corte
Interamericana de Direitos Humanos no julgamento do Caso Gomes Lund.6
A posio do Procurador-Geral da Repblica externou uma clara preocupao com o Direito Internacional dos Direitos Humanos ainda que se
possa questionar o modo como se procedeu distino entre controle de
constitucionalidade e controle de convencionalidade7. Mas mesmo esta crtica
no se compara ao estado da arte do Poder Judicirio brasileiro no que concerne transio brasileira e seus desdobramentos normativos. E nem mesmo
ao Poder Legislativo.
Neste breve artigo, resgataremos dois atos um judicial e outro legislativo que bem denunciam, a nosso ver, tal situao. Ela chama a ateno para um
total descolamento em relao a o que tem acontecido na normativa internacio- 349
nal dos direitos humanos, assim como em relao s concepes que procuram
relacionar tais acontecimentos ao Constitucionalismo contemporneo. Ser a
ocasio, portanto, para trazer lume questionamentos que podem iluminar mais
um dentre os vrios focos de crtica em relao aos trs poderes sem, contudo,
perder de vista uma concepo normativa e constitutiva adequada ao Estado
Democrtico de Direito estabelecido pela Constituio de 1988.
351
Lund? Qual a coerncia de tal argumentao que, alis, parece muito mais se
confundir com ausncia de argumentao? No mesmo sentido, estaria a ideia
defendida de suposta aplicao retroativa das normas internacionais de jus
cogens e obrigaes erga omnes sobre os crimes contra a humanidade.
Ocorre que, como postulado pelo Ministrio Pblico Federal (MPF), a
vigncia de tais normas antecede a prtica dos crimes imputados aos acusados
nesta ao penal. Como bem apontou o Procurador-Geral da Repblica em seu
parecer na ADPF 320, podemos arrolar como normas de jus cogens vigentes no
perodo de exceo: a) Carta do Tribunal Militar Internacional (1945); b) Lei
do Conselho de Controle n 10 (1945); c) Princpios de Direito Internacional
reconhecidos na Carta do Tribunal de Nuremberg e nos julgamentos do Tribunal, com comentrios (International Law Commission, 1950); d) Relatrio da
Comisso de Direito Internacional da Organizao das Naes Unidas (ONU)
(1954); e) Resoluo 2.184 (Assembleia Geral da ONU, 1966); f ) Resoluo
2.202 (Assembleia Geral da ONU, 1966); g) Resoluo 2.338 (Assembleia Geral da ONU, 1967); h) Resoluo 2583 (Assembleia Geral da ONU, 1969); i)
Resoluo 2.712 (Assembleia Geral da ONU, 1970); j) Resoluo 2.840 (Assembleia Geral da ONU, 1971); k) Princpios de Cooperao Internacional na 353
Identificao, Priso, Extradio e Punio de Pessoas Condenadas por Crimes
de Guerra e Crimes contra a Humanidade (Resoluo 3.074 da Assembleia Geral da ONU, 1973); i) Conveno das Naes Unidas sobre a Imprescritibilidade de Crimes de Guerra e de Crimes contra a Humanidade, que, acrescente-se,
incidiria como norma costumeira no caso brasileiro.
Naomi Roht-Arriaza sustenta, desde pelo menos o incio da dcada de
1990, que h uma responsabilidade estatal internacional de investigao e
persecuo de desaparecimentos, esquadres da morte e outras graves violaes de direitos humanos praticadas por regimes opressores15. J naquele
momento, ela destacava a incidncia de um direito costumeiro internacional
capaz de fundamentar um dever para com a verdade. Ele estaria assentado em:
a) tratados internacionais que poderiam gerar obrigaes mesmo para Estados
no signatrios, reconhecendo tais normas um direito a uma soluo judicial
15. Roht-Arriaza, Naomi, State responsibility to investigate and prosecute grave human rights violations in
international law, California Law Review (1990), p. 449 e ss.
para aceitar leses a direitos humanos e sim para refuta-las. J tivemos ocasio
de discutir a temtica em outros trabalhos22. Por ora, registremos a reivindicao de que as bases do constitucionalismo tm sido erigidas sobre o respeito as
normas bsicas do Direito Internacional dos Direitos Humanos, estabelecidas
em favor do asseguramento de obrigaes erga omnes, normas de jus cogens
e costumes internacionais lgica e frontalmente opostos prtica de crimes
contra a humanidade, no ao seu acobertamento23.
Consideraes finais
Para alm das preocupaes com o reclamo irracional de saudosos da
ditadura brasileira, parece se descortinar um contexto institucional em que o
trabalho de afirmao e consolidao do projeto constituinte da Constituio
de 1988 se torna cada vez mais rduo. Se levarmos a srio a pretenso de um jurista norte-americano de que Poder Judicirio e Poder Legislativo devem primar
pelo cumprimento da virtude poltica da integridade, o problema se torna ainda
mais evidente em relao ao sistema constitucional e normativa internacional
357
de direitos humanos que este mesmo sistema exige cumprimento24.
Procuramos apresentar apenas duas situaes em que Poder Judicirio e
Poder Legislativo trataram o problema da auto-anistia, a nosso ver, de modo
irresponsvel. Refletir criticamente e denunciar os desmandos de nossas instituies o primeiro passo para consolidar de forma republicana nosso sistema
constitucional de direitos humanos. Muitos outros movimentos ainda so necessrios: um maior engajamento da sociedade civil pode advir justamente da
difuso crtica das atividades judicial e legislativa. No que respeita temtica
aqui ventilada, a mal resolvida situao de perpetradores de crimes contra a
22. Meyer, Emilio Peluso Neder. Anistia e poder constituinte: bases para uma compreenso hermenutica do
projeto constitucional institudo pela Constituio de 1988. In: Piovesan, Flvia. Soares, Ins Virgnia Prado.
Direitos Humanos Atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014.
23. Sensvel a um processo de constitucionalizao internacional (em um sentido restrito aos direitos humanos, poderamos acrescentar, Ulrich Preuss afirma que tantos obrigaes erga omnes como normas de jus cogens
so fontes de obrigaes e responsabilidades de Estados em geral, como integrantes de uma comunidade internacional, detendo um status normativo diferente das regras que atingem relaes apenas entre Estados (Preuss,
Ulrich K. Disconnecting Constitutions From Statehood: Is Global Constitutionalism a Viable Concept. In:
Dobner, Petra. The twilight of constitutionalism. Oxford: Oxford University Press, 2010, p. 46).
24. Cf. Dworkin, Ronald. O imprio do direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. So Paulo: Martins Fontes, 1999.
Referncias
Ambos, Kai. Wirht, Steffen. The current law of crimes against humanity: An analysis
of UNTAET Regulation 15/2000. Criminal Law Forum 13, n. 1, 2002, p. 1-90.
Anistia Internacional. Voc matou meu filho: homicdios cometidos pela Polcia
Militar na cidade do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Anistia Internacional, 2015.
Bassiouni, M. Cherif. International crimes: x z. Law and Contemporary Problems. 1996, p. 63-74.
Bassiouni, M. Cherif. Searching for peace and achieving justice: The need for
accountability. Law and Contemporary Problems. 1996, p. 9-28.
358 Brasil. 1a Vara Federal Criminal, do Jri e das Execues Penais. 1 Subseo Judiciria de So Paulo. Rejeio de denncia. Disponvel em: www.jfsp.jus.br/assets/
Uploads/administrativo/NUCS/decisoes/2015/150819ditadura.pdf. Acesso em:
10 set. 2015.
Brasil. Comisso Nacional da Verdade. Relatrio. Volume I. Braslia: CNV, 2014.
Brasil. Senado Federal. Parecer sem nmero. 2015. Disponvel em: http://legis.
senado.leg.br/mateweb/arquivos/mate-pdf/168886.pdf. Acesso em: 10 set. 2015.
Chesterman, Simon. An altogether different order: Defining the elements of
crimes against humanity. Duke Journal of Comparative & International Law 10,
n. 2, 2000.
Corte Interamericana de Direitos humanos. Caso Gomes Lund e Outros
(Guerrilha do Araguaia) v. Brasil. Sentena de 24 de novembro de 2010. Disponvel
em www.cidh.or.cr. Acesso em: 10 set. 2015.
Dworkin, Ronald. O imprio do direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. So Paulo:
Martins Fontes, 1999.
Luban, David. A theory of crimes against humanity. Yale J. Intl L. 29, 2004, p. 86167.
Meyer, Emilio Peluso Neder. Ditadura e responsabilizao: Elementos para uma
Justia de Transio no Brasil. Belo Horizonte: Arraes Editores, 2012.
______. Anistia e poder constituinte: bases para uma compreenso hermenutica do
projeto constitucional institudo pela Constituio de 1988. In: Piovesan, Flvia.
Soares, Ins Virgnia Prado. Direitos Humanos atual. Rio de Janeiro: Elsevier, 2014.
______. Crimes contra a humanidade praticados pela ditadura brasileira de 19641985: Direito memria e verdade, dever de investigao e inverso do nus da
prova. Parecer apresentado Comisso da Verdade Rubens Paiva do Estado de
So Paulo e ao GT-JK. 2014. Disponvel em: http://verdadeaberta.org/relatorio/.
Acesso em: 10 set. 2015.
______. Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade. Justia de transio nos 25 anos
da Constituio de 1988. Belo Horizonte: Initia Via, 2015.
______. Cattoni de Oliveira, Marcelo Andrade. Torelly, Marcelo D. Silva Filho, Jos Carlos Moreita da. No h anistia para crimes contra a humanidade - Par- 359
tes I e II. Conjur, 2014. Disponvel em: www.conjur.com.br/2014-set-15/nao-anistia-crimes-humanidade-parte. Acesso em: 10 set. 2015.
Olsen, Tricia D. Payne, Leigh A. Reiter, Andrew G. Transitional justice in balance: Comparing processes, weighing efficacy. Washington: Unite States Institute of
Peace Press, 2010.
Patrus, Rafael Dilly. Articulao constitucional e justia de transio: uma releitura
da ADPF 320 no marco do constitucionalismo abrangente. Dissertao de Mestrado. Programa de Ps-Graduao em Direito da Faculdade de Direito da UFMG.
Belo Horizonte: UFMG, 2015.
Preuss, Ulrich K. Disconnecting constitutions from statehood: Is global constitutionalism a viable concept. In: Dobner, Petra. The twilight of constitutionalism.
Oxford: Oxford University Press, 2010.
Roht-Arriaza, Naomi. State responsibility to investigate and prosecute grave human
rights violations in international law. California Law Review, 1990, p. 449-513.
Rosa, Alexandre Morais da. Como possvel ensinar processo penal depois da operao lava jato? Conjur. Disponvel em: www.conjur.com.br/2015-jul-04/diario-classe-possivel-ensinar-processo-penal-depois-lava-jato. Acesso em: 10 ago. 2015.
Sikkink, Kathryn. The justice cascade: how human rights prosecutions are changing
world politics. New York: W. W. Norton & Co., 2011.
Streck, Lenio Luiz. Trindade, Andr Karam. Lava jato sintoma de que nem
as palavras tm mais valor no Direito. Conjur. Disponvel em: www.conjur.com.
br/2015-ago-15/diario-classe-lava-jato-sintoma-nem-palavras-valor-direito. Acesso
em: 10 ago. 2015.
Torelly, Marcelo D. Justia de transio e estado constitucional de direito: Perspectiva
Terico-Comparativa e Anlise do Caso Brasileiro. Belo Horizonte: Frum, 2012.
360
Ideologia constitucional e
pluralismo produtivo
GIOVANI CLARK
LEONARDO ALVES CORRA
SAMUEL PONTES DO NASCIMENTO
Introduo
O trabalho fruto de reflexes desenvolvidas na companhia do professor Washington Peluso Albino de Souza, entre os anos de 1998 e 2009, nas
reunies cientficas, da Fundao Brasileira de Direito Econmico (FBDE),
na Faculdade de Direito da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Na ocasio de elaborar o presente artigo, os autores retornaram aos registros
e atas de nossos encontros acadmicos com o objetivo de resgatar os dilogos
com o mestre e suas inquietaes sobre os temas relevantes para a evoluo
cientfica do Direito Econmico.
Ao lado de alunos de graduao e professores de ps-graduao, o professor Washington Albino apresentava seus questionamentos sobre o desenvolvimento nacional brasileiro, entre eles: o papel estratgico da poltica energtica, a relao entre interveno estatal e reduo das desigualdades sociais,
os limites e possibilidades do Direito Econmico em face ao Poder Econmico Privado etc. Em alguns momentos, valendo-se de sua sabedoria de dcadas
em sala de aula, o pensador ubaense temperava o debate com lies sobre o
361
de direitos fundamentais; e, por outro, a ascenso de um modelo de liberalizao regulada da economia e, por conseguinte, a subordinao do projeto
nacional aos desmandos de uma elite poltica e financeira internacional [Fundo
Monetrio Internacional (FMI), Banco Mundial, Estados do norte interessados
em garantir a execuo de seu projeto de explorao por meio da desregulamentao de quaisquer barreiras ao livre fluxo do seu capital privado].
Do ponto de vista da cincia jurdica, a afirmao do modelo liberal e
regulatrio provoca a mutilao parcial da disciplina Direito Econmico, na
medida em que um de seus objetos centrais de estudo a poltica econmica
estatal passa a ser interpretada como ultrapassada (isto , ligado ao passado
nacional-desenvolvimentista da primeira metade do sculo XX) ou antidemocrtica (na medida em que alguns institutos do Direito Econmico planejamento estatal, empresa estatal, estatizao, tabelamento/congelamento estariam ligados ao modelo poltico-econmico castrense).
Em termos objetivos, pode-se identificar a mutilao do Direito Econmico nos aspectos institucional e hermenutico. No primeiro, a mutilao ocorreu no mbito da poltica acadmica/universitria, uma vez que
363
a disciplina experimentou uma considervel diminuio de importncia do
espao cientfico com medidas administrativas (diminuio de crditos, extino de linhas de pesquisa em programas de ps-graduao) e acadmicas
(reduo do contedo programtico da disciplina apenas ao estudo do Direito
Concorrencial). O segundo aspecto, o hermenutico, diz respeito ao modelo
interpretativo/constitucional que busca amoldar a Constituio a um modelo
econmico radicalmente liberalizante. Trata-se do fenmeno, nas palavras de
Bercovici (2011, p. 262), da interpretao fundamentalista do livre-mercado.
Voltando ao incio de nosso texto, em que discorramos sobre do resgate
das atas e registros dos debates da Fundao Brasileira de Direito Econmico, ao longo das reunies de pesquisas, tornava evidente o esforo do professor
Washington Peluso Albino de Souza em analisar o processo de expanso do modelo liberal-regulador luz dos fundamentos cientficos do Direito Econmico.
Nesse contexto, uma das mais originais contribuies do mestre
Washington Albino girava em torno da proposta de uma categoria hermenutica capaz de fundamentar o processo de interpretao das normas de Direito
Econmico, independentemente de valores e vises de mundo de cunho particular: trata-se da ideologia constitucionalmente adotada, isto , um parmetro hermenutico segundo o qual o intrprete, ao analisar a juridicizao
da poltica econmica, deve condicionar-se aos fundamentos normativo-axiolgicos positivados na Constituio Econmica. Inegavelmente deve-se admitir que a defesa de um parmetro hermenutico plural constitui um elemento
estratgico contra as argumentaes anarcoliberais que insistiam em promover
uma interpretao mercadologicamente adequada da Constituio Econmica. Ademais, outra significativa contribuio do homenageado a explicitao das duas fases do neoliberalismo: de regulamentao e o de regulao.
Ao fim da primeira dcada do sculo XXI, entretanto, os ventos polticos e econmicos tm alterado as rotas de navegao da histria dos pases
semiperifricos da Amrica do Sul. No mbito social, o dogma liberalizante
do Estado Mnimo perde sua suposta fora e credibilidade junto aos cidados
das ditas Naes. De fato, as certezas cientficas que afirmavam que a desregulamentao da econmica geraria crescimento e prosperidade socioeconmica no se concretizaram para a grande maioria da populao. Por sinal, pelo
364
contrrio, gerou a pandemia reguladora.
No campo poltico, o crescimento de partidos de esquerda e centro-esquerda que conquistam o controle dos principais pases da Amrica do Sul
representa um afastamento da tese do Estado Mnimo como modelo idealizado de ao estatal. Ainda que se reconhea a complexidade e diversidade
desse novo fenmeno poltico inclusive posturas contraditrias e ambguas
em relao efetivao dos direitos fundamentais o repdio ao discurso de
demonizao da ao do Estado no domnio econmico representa uma significativa alterao em face ao cenrio anterior.
No que se refere ao objeto de estudo de nossa disciplina, a poltica econmica, as mudanas ocorreram, ainda que gradualmente, em vrios setores
da economia. No Brasil, as medidas de interveno ocorreram no mbito da
distribuio direta da renda por meio de programas sociais (instituto da repartio), aumento de investimento estatal em obras de infraestrutura (instituto
da circulao), a criao de novas empresas estatais (Empresa Brasil de Comunicao, Centro Nacional de Tecnologia Eletrnica Avanada, a Empresa
Brasileira de Servios Hospitalares, Empresa de Pesquisa Energtica, Infraero Servios, Amaznia Azul Tecnologias de Defesa S.A., a Agncia Brasileira
Gestora de Fundos Garantidores e Garantias S.A, e a Empresa Brasileira de
Planejamento e Logstica), tambm a postura ativa de bancos pblicos de
investimento (Bndes) na conduo da poltica econmica, alm das famosas
polticas indutoras via reduo de tributos.
A grave crise internacional de 2008 abalou fortemente os alicerces tericos do modelo econmico liberal-regulatrio. Aps a crise do subprime,
simbolizada pela insolvncia do tradicional banco de investimento estadunidense Lehman Brothers, acadmicos, tecnocratas, empresrios e, em especial,
o cidado comum presenciaram alguns estarrecidos, outros com uma leve
sensao de dj vu uma rearquitetura institucional da relao entre Estado
e mercado.
Nas reunies da Fundao Brasileira de Direito Econmico, as discusses permaneciam acaloradas. Nesse perodo, os debates giravam em torno das
reflexes sobre as mltiplas e variadas medidas intervencionistas dos Estados
nacionais em busca da estabilizao e proteo dos fundamentos do modo de
365
produo capitalista.
Alm disso, novos alunos de graduao e ps-graduao, recentemente integrados aos quadros da citada Fundao, questionavam a relao entre
neodesenvolvimentismo e novas demandas de grupos sociais excludos. Perguntava-se: em que medida um novo modelo de desenvolvimento seria capaz
de incentivar/conviver com outros modelos de produo e consumo em uma
sociedade caracterizada pela diversidade cultural? Como modelos alternativos
de produo seriam contemplados no discurso normativo da Constituio
Econmica e consequentemente do Direito Econmico? E, por fim: como a
noo de ideologia constitucionalmente adotada poderia ainda representar
um adequado instrumento hermenutico apto a compreender a diversidade
cultural-produtiva?
O falecimento de Washington Albino, infelizmente, ocorrido em meados de 2011, interrompeu uma possvel resposta do precursor de nossa disciplina no Brasil. O presente artigo visa representar a continuao de um dilogo aberto com o homenageado no que se refere aos limites e possibilidades
da utilizao da categoria ideologia constitucionalmente adotada na compreenso da relao entre o Direito Econmico e a pluralidade de modelos de
produo no capitalistas.
Como ficou evidenciado no item anterior, a noo de ideologia constitucionalmente adotada permeou a vasta obra do professor Washington
Peluso Albino de Souza ao longo das dcadas de suas pesquisas no Direito
Econmico. Uma questo importante, entretanto, consiste em debater sobre
a atualidade da teoria proposta pelo jurista mineiro.
Em termos gerais, ideologia constitucionalmente adotada refere-se ao
processo jurdico-poltico de converso de ideologias econmicas puras (ca-
Nesse sentido, a ideologia constitucionalmente adotada possui importncia central no atual debate do Direito Pblico no Brasil. Ao lado da
teoria do constitucionalismo dirigente, a categoria analtica proposta pelo
professor Washington Albino de Souza representa o principal alicerce terico
para os autores vinculados corrente do normativismo-dirigente.
de partida para a interpretao da ordem econmica. O processo de concretude do texto representa tambm um cclico processo de abertura aos novos
significados do prprio texto.
Ora, caso concordemos com essa tese, a questo central consiste em
compreender que a ideologia constitucionalmente adotada uma categoria
aberta a novas significaes e sentidos, pois o contedo da ideologia constitucionalmente adotada no se restringe a leitura e interpretao literal dos
princpios de ordem econmica.
Em segundo lugar, a ideologia constitucionalmente adotada no
constitui apenas um conjunto de princpios e normas de cunho liberal e social
que visam prescrever um modelo normativo-axiolgico ao sistema econmico
capitalista. Ao contrrio do conceito original, a ideologia constitucionalmente adotada deve estar aberta ao conceito de economia em seu sentido lato,
no qual constam relaes mercantis (tpicas de uma economia de mercado) e
relaes no mercantis (relaes nas quais outros princpios organizadores da
vida econmica esto presentes, tais como a solidariedade, a ddiva etc.). Desta forma, no se concebe a possibilidade da existncia de antinomia da norma
374
jurdica entre os comandos originais da constituio econmica.
A presena das antinomias aparentes impe que no se considere o mtodo puramente gramatical suficiente. Embora no se v ao ponto de dizer
que o intrprete estaria autorizado a negar o texto, sob pena de, ao invs de
atuar como garante da eficcia do produto da vontade geral, autoinvestir-se
autoritariamente em monocrtico modificador de tal produto, o fato que
cada um dos valores por ele consagrado tem igual peso e merece ser realizado
sem que possa falar em qualquer nulificao de um por outro. (Camargo,
2011, p. 162-163).
Em resumo, a aplicabilidade da ideologia constitucionalmente adotada depender, por parte dos seguidores do mestre Washington Albino, um
constante trabalho de renovao dos fundamentos dessa importante categoria
analtica. Para fins desse trabalho, entendemos que a ideologia constitucionalmente adotada no deve ser identificada como os preceitos positivados no
texto da Constituio Econmica, uma vez que a constituio um organismo vivo e em constante mutabilidade hermenutica. Alm disso, a ideologia
O sistema econmico capitalista tem sido dominante em todas as sociedades que se organizaram politicamente sob a forma de Estado de Direito
(incluindo-se o Estado social e o Estado Democrtico de Direito). Ainda no
sculo XIX, Karl Marx observou que as primeiras manifestaes daquele tipo
de Estado davam guarida normativa a determinadas polticas econmicas que
favoreciam um pequeno grupo, os proprietrios dos meios de produo. Essa 375
observao deu incio na teoria econmica a uma posio crtica que busca
revelar, por detrs de uma autodeclarada neutralidade do discurso jurdico, a
conformao do regime poltico a apenas um tipo de organizao dos fatores
de produo ao garantir aos proprietrios do capital uma posio privilegiada
na proteo de seus direitos.
Na perspectiva de Weber, o capitalismo representa um meio de atendimento de necessidades baseada nas empresas capitalistas. Quer dizer, no capitalismo moderno, a cobertura das necessidades cotidianas se d por meio do
uso da contabilidade racional e, ainda, a) permite a apropriao, por empresas
industriais e comerciais, privadas e autnomas, de todos os meios materiais de
produo; b) no impe restries circulao de mercadorias; c) adota tcnica
calculvel e mecanizada dos custos de produo e movimentao de bens; d) garante um judicirio e uma administrao calculvel, ou seja, um direito previsvel
e racional; e) obriga (com o chicote da fome) as pessoas a venderem livremente
sua fora de trabalho; e f) promove o uso de ttulos de valor para direitos patrimoniais e de participao em empresas. (Weber, 2006, p. 15-17).
capital e trabalho. A definio, pois, desta ou daquela parcela da atividade econmica em sentido amplo como servio pblico permanecemos a raciocinar
em termos de modelo ideal decorrncia da captao, no universo da realidade
social, de elementos que informem adequadamente o estado, em certo momento histrico, do confronto entre interesses do capital e do trabalho.
No obstante as dificuldades que se antepem ao discernimento da
linha que traa os limites entre os dois campos, ele se impe: interveno
atuao na rea da atividade econmica em sentido estrito; explorao de
atividade econmica em sentido estrito e prestao de servio pblico esto
sujeitas a distintos regimes jurdicos. (Arts. 173 e 175 da Constituio de
1988), (Grau, 2010, p. 108-109).
Por fim, importante reforar que a ascenso do Estado/mercado protegido e regulado pelo Direito positivo e pela burocracia estatal nesses tempos
de neoliberalismo regulador significa outro estgio da disputa entre capital e
trabalho, assim como uma opo impositiva da forma de vida consumista
capitalista. Todavia, advertimos que antes da implantao da base produtiva de
bens e servios centrada nas mos de alguns indivduos (agentes privados da
380
economia), dentro de um suposto mercado em concorrncia, com a explorao
do trabalho humano e tutela estatal, existiam outras formas de produo. Afinal
o capitalismo nasceu sufocando a forma produtiva anterior (feudal) e utiliza-se
de todas as armas econmicas, miditicas e jurdicas para liquidar/desestimular
outros estilos de vida em sociedade, bem como de produo, distribuio, repartio e consumo, que sempre estiveram presente na realidade social e convivem
teimosamente com aquele inclusive tais modos produtivos alternativos so
garantidos por algumas constituies como a brasileira.
Santos (2002, p. 33) cita o professor escocs Johnston Brichall para afirmar
que o cooperativismo inspira-se nos valores de autonomia, democracia participativa, igualdade, equidade e solidariedade, e que so sete os princpios que
tm guiado o seu funcionamento:
382
[...] o vnculo aberto e voluntrio as cooperativas esto sempre abertas a novos membros ; o controle democrtico por parte dos membros as decises
fundamentais so tomadas pelos cooperados de acordo com o princpio um
membro, um voto, ou seja, independentemente das contribuies de capital feitas por cada membro ou a sua funo na cooperativa ; a participao
econmica dos membros tanto como proprietrios solidrios da cooperativa quanto como participantes eventuais nas decises sobre a distribuio de
proveitos ; a autonomia e a independncia em relao ao Estado e a outras
organizaes; o compromisso com a educao dos membros da cooperativa
para lhes facultar uma participao efetiva ; a cooperao entre cooperativas
atravs de organizaes locais, nacionais e mundiais; e a contribuio para o
desenvolvimento da comunidade em que est localizada a cooperativa. (Santos, 2002, p. 34. Grifos nossos).
Os comandos jurdicos plurais do texto constitucional brasileiro, incluindo a sua Constituio Econmica, possuidor de normas vinculantes de
diversas matrizes de ideologias polticas que participaram da sua elaborao,
constroem uma ideologia constitucionalmente adotada a ser implementada
necessariamente na realidade socioeconmica e ambiental nacional, seja pela
sociedade (incluindo os agentes privados da economia), seja pelo aparelho
estatal. A nossa Constituio Econmica, portanto, no adotou, logicamente,
produo privada). O que a nossa Constituio Econmica veda a eliminao total dos meios de produo privados, assim como a omisso interventiva
estatal no mbito social e econmico e o desplanejamento pblico. (Clark;
Costa, 2012).
A Constituio de 1988 no define nenhum modelo econmico que
possa ser considerado excludente. Pelo contrrio, sua ordem econmica
aberta, suscetvel de ser moldada a diversos sistemas econmicos. Esta abertura da constituio econmica no significa, obviamente, que ela seja vazia
ou carente de fora jurdica. A Constituio de 1988 no admite qualquer
forma de organizao econmica nem permite toda e qualquer conduta dos
agentes econmicos, pelo contrrio, seu texto estabelece os fundamentos e regras essenciais da atividade econmica, seja a atividade econmica em sentido
estrito, sejam os servios pblicos. (Bercovici, 2011, p. 260).
Mesmo sem esgotar o tema, pelo contrrio, apenas para iniciar, o referido pluralismo produtivo j percebido no caput do art. 170 da CR e nos
princpios elencados por ele. Vejamos:
Os fundamentos da ordem econmica constitucional, a valorizao do
385
trabalho humano e a livre-iniciativa objetivam assegurar a todos seres (humanos) ocupantes do territrio brasileiro a existncia digna, conforme ditames
da justia social, e abre espaos para que os indivduos e o Estado, mediante a
criatividade humana e as experincias passadas e presentes, possam produzir e
viver digna e justamente fora do sistema capitalista. Assim valorizar o trabalho
no somente pelo emprego (trabalho mercadoria pago pelos patres), mas
muito mais amplo envolve todo o gnero trabalho. Outrossim, dar asas
liberdade de iniciativa no restringi-la aos negcios privados das empresas.
Alis, o nosso Cdigo Civil (incluindo o anterior) j at prev entidades sem
fins lucrativo que podem atuar na realidade socioeconmica.
Os princpios da Constituio Econmica, como a soberania nacional
e a propriedade privada tambm merecem uma interpretao na mesma linha. Para possuirmos uma sociedade justa e digna, que atenda aos mencionados princpios, dentre outros, no podemos, nem devemos, nos isolar em um
sistema produtivo que liquida a soberania poltica e econmica das Naes
latinas e africanas mantendo-as constantemente dependentes do grande ca-
pital e das naes ricas, aos moldes coloniais com contornos ps-modernos.
Limitar, ainda, o direito de propriedade privada (manuteno/aquisio) a
uma minoria, principalmente as de produo, e no raramente as de consumo, em detrimento do acesso de uma maioria que no as tem, tambm
contrariam tais princpios.
Por outro lado, outros princpios como a funo social das propriedades, a defesa do meio ambiente, a reduo das desigualdades regionais e sociais
possuem uma tenso ao serem aplicados em um sistema produtivo enclausurado na busca infinita de lucros e baseado nos meios de produo privados, j
que aqueles restringem o referido sistema produtivo. A fim de os citados princpios terem efetividade no tecido social, temos de incentivar e implantar outros modelos produtivos e de vida mais harmnicos com os mesmos criando
paralelamente concorrncia ao prprio capitalismo.
Tambm no podemos deixar de considerar o art. 174, pargrafo segundo da CR, em que textualmente impe a legislao estatal o apoio e o
incentivo ao cooperativismo e ao associativismo, que devem operar polticas
386 econmicas privadas fora dos padres de lucro e de explorao do trabalho
humano, e, portanto, um dos caminhos institucionais para implantar o pluralismo econmico.
Logicamente, o Estado brasileiro, dentro dos comandos da Constituio Econmica, pode/deve intervir planejadamente no domnio econmico
em prol das formas alternativas de produo por intermdio: de empresas estatais, normas jurdicas protetivas, crditos a fundo perdido, concesso de terras pblicas, obras, servios etc. Alis, como j se faz h sculos para manter,
expandir e modernizar o capitalismo, inclusive em tempos de crises agudas,
como a atual, em que medidas de polticas socioeconmicas estatais so executadas, tais como: estatizaes, controle de preos, aumento ou diminuio
de tributos, expanso dos servios pblicos, tudo dentro de uma tica interventiva keynesiana combinada com a neoliberal reguladora, a fim de salvar
a pandemia recente do capitalismo isso sem maiores contestaes da grande
mdia conservadora e dos tericos do mercados que, por sinal, no encontram
ou levantaram qualquer inconstitucionalidade em ditas medidas.
Consideraes finais
Desde meados de 2011, no temos mais as respostas do mestre Washington Albino s nossas inquietaes. Todavia, temos sua extraordinria e volumosa obra jurdica e suas lies orais, bem como o gosto pela pesquisa transmitido por ele, para evoluirmos cientificamente o Direito Econmico, dando
respostas s suas demandas e necessidades recentes. Dessa forma, a disciplina renova a sua importncia, sobretudo para regenerar a sua parte mutilada
(planejamento, Estado empresrio, controle de preo, estatizao, pluralismo
produtivo) pelos implementadores do neoliberalismo de regulao. O Direito
Econmico na ps-modernidade continua indispensvel como escreveu sabiamente o jurista Fabio Konder Comparato no sculo passado.
Os ensinamentos sobre ideologia constitucionalmente adotada, introduzido e desenvolvido pelo homenageado, continuam essenciais e estruturantes para a interpretao e efetivao da Constituio Econmica brasileira
atual e do prprio texto Constitucional de 1988. Assim sendo, fica afastada a
miragem conservadora e ultraliberal de que adotamos apenas comandos pol387
ticos ideolgicos puros no texto normativo da ordem econmica constitucional fechando-se a outras formas de organizao da produo.
Reafirmamos que a forma produtiva capitalista no foi a nica admitida
pela nossa Constituio Econmica de 1988, ela apenas uma delas. Ademais,
de acordo com a nossa interpretao, outros modos de produo (pluralismo)
podem e devem ser implementados, incentivados e mantidos, convivendo-se
harmonicamente a fim de implementar na realidade nacional injusta e perversa os desejos e os valores da nossa Constituio, dentre eles: bem-estar
social e desenvolvimento.
O amplo e democrtico processo da Assembleia Constituinte de 1987
a 1988 representou um marco na histria da Nao, no que se refere ao reconhecimento e a afirmao dos direitos humanos de grupos marginalizados e
excludos da vida jurdico-poltica da sociedade brasileira. Do ponto de vista
jurdico-econmico, a Constituio Econmica admite modelos de produo
centrados na dignidade humana, em que as liberdades econmicas pblicas e
privadas so amplamente reconhecidas, desde que subordinadas aos interesses
388
Referncias
Avels Nunes, Antnio Jos. As duas ltimas mscaras do Estado Capitalista.
Pensar, Fortaleza, v. 16, n. 2, p. 409-476, jul./dez. 2011.
Bercovici, Gilberto. Constituio econmica e desenvolvimento: uma leitura a
partir da Constituio de 1988. So Paulo: Malheiros, 2005.
______. Direito econmico do petrleo e dos recursos minerais. So Paulo: Quartier
Latin, 2011.
Camargo, Ricardo Antnio Lucas. Custos dos direitos e reforma do Estado. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2008.
______. O direito exaurido: A hermenutica da Constituio econmica no corao das trevas. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2011.
______. Curso elementar de Direito Econmico. Porto Alegre: Nria Editor, 2014.
Clark, Giovani. O municpio em face do Direito Econmico. Belo Horizonte:
Del Rey, 2001.
389
Lima, Vincius Moreira de. Relao de trabalho versus relao de emprego: A luta
pela nova Justia do Trabalho. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2012.
Mszros, Istvn. A crise estrutural do capitalismo. So Paulo: Boitempo, 2011.
Moreira, Vital. 50 Anos da Lei Fundamental Alem. In: Revista Jurdica da
Presidncia. Braslia, vol. 1, n. 2, junho 1999.
Quijano, Anbal. Sistemas alternativos de produo? In: Santos, Boaventura
de Sousa (org.). Produzir para viver: os caminhos da produo no capitalista.
Rio de janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
Santos, Boaventura de Sousa (org.). Produzir para viver: os caminhos da produo no capitalista. Rio de janeiro: Civilizao brasileira, 2002.
Souza, Washington Peluso Albino de. O princpio da ambiguidade na configurao legal da ordem econmica. Revista da Faculdade de Direito da UFMG,
n. 21 outubro de 1956.
______. Teoria da Constituio Econmica. Belo Horizonte: Del Rey. 2002.
390 ______. Primeiras linhas de Direito Econmico. 6. ed. So Paulo: Ltr, 2005.
______. Clark, Giovani. Questes polmicas de Direito Econmico. So Paulo:
LTr, 2008.
______. Clark, Giovani (coords.). Direito Econmico e a ao estatal na ps-modernidade. So Paulo: LTr, 2011.
Trindade, Antnio Augusto Canado et al. Desenvolvimento econmico e interveno do Estado na ordem constitucional. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris,
1995.
Weber, Max. A gnese do capitalismo moderno. So Paulo: tica, 2006.
Wolkmer, Antonio Carlos; Fagundes, Lucas Machado. Tendncias contemporneas do constitucionalismo latino-americano: Estado plurinacional e pluralismo
jurdico. Pensar. Fortaleza, v. 16, p. 371-408, jul/dez 2011.
391
Introduo
O objetivo do presente texto analisar, de modo interdisciplinar, o impacto efetivo da audincia pblica realizada sobre as queimadas nos canaviais,
em deciso proferida pelo Supremo Tribunal Federal (STF) no RE 586224. O
Tribunal julgou um recurso extraordinrio contra ADI no plano estadual. O
Tribunal de Justia de So Paulo decidiu, no caso, pela constitucionalidade da
Lei do Municpio de Paulnia que determinou a imediata proibio do uso do
fogo como mtodo para despalhar e facilitar o corte da cana-de-acar.
O caso ser contextualizado em uma perspectiva da sociedade do risco,
atentando tanto para os riscos ambientais gerados pela queimada, e outros
modos alternativos, quanto aos riscos sociais gerados pelos impactos da proibio aos trabalhadores e produtores locais. Em seguida, ser destrinchado o
processo legislativo da Lei do Municpio de Paulnia, com vistas a ressaltar o
mente formais ou limitados a conflitos de competncia, que levassem em considerao mais explicitamente tais riscos. A Corte deveria decidir de natureza
incisiva questes como de meio ambiente, levando em considerao solues
postas pelo STF amparadas a partir de um maior dilogo social e institucional
e de premissas empricas mais consistentes.
3.403,51
8
6
4
2
0
396
A - Defendem
a proibio de
forma gradual
B - Defendem
a proibio
imediata
C - No se
posicionaram
D - Defendem
a no-proibio
E - Defendem
a proibio mas no
disseram se
forma gradual ou
imediata
De 32 especialistas, nenhum se posicionou de forma favorvel proibio imediata (B). verdade que sete deles no se posicionaram sobre o tema
da proibio (C)4 . Descontadas essas duas situaes, percebe-se o seguinte
3. O grfico apresentado aqui decorre, com pequenos reparos, da sistematizao originalmente desenvolvida pelos alunos da UFJFGV, Bruna Freitas do Valle Dias e Joo Pedro Gomes Coutinho para trabalho da disciplina de
direitos fundamentais do prof. Siddharta Legale. O trabalho foi apresentado e publicado em Anais do Congresso
da USP. Vale conferir o seguinte trabalho, Cf. Dias, Bruna Freitas do Valle; Coutinho, Joo Pedro Gomes. O
Poder Judicirio e a concretizao dos direitos individuais e sociais previstos na Constituio de 1988: audincia pblica queimadas em canaviais. In: Trentini, Flvia (org.). Desafios do Direito Agrrio Contemporneo.
Ribeiro Preto, 2014, p. 515. Como resultado, obteve-se que uma parcela significativa de 53,12%, relativa a
dezessete participantes, apoia a proibio da queimada de forma gradual. Em segundo lugar, com 25%, oito
participantes no se posicionaram em relao ao assunto. Quatro integrantes, referentes a 12%, defenderam a
no proibio do uso do fogo, enquanto trs expositores, representados pela porcentagem de 9,37%, expuseram
que a proibio deve ocorrer, mas no manifestaram se esta deve se dar de maneira gradual ou imediata.
4. Miguel Rubens Tranin (Alcopar), Christina Pacheco (Orplana), Carlos Gustavo Jacoia (Ascana), Bernardo
Rudorff (Instituto De Pesquisas Espaciais Inpe), Carlos Eduardo de Siqueira Cavalcante (Bndes), Rafael Frigrio (Companhia de Tecnologia de Saneamento Ambiental Cetesb), Carlos Eduardo Beduschi (Companhia
de Tecnologia de Saneamento Ambiental Cetesb).
quadro: (i) 18 defenderam a proibio gradual (A)5; (ii) 4 defenderam a manuteno indefinida/ no proibio das queimadas (D)6; e (iii) 3 defendem a
proibio, sem se posicionar se seria de forma imediata ou gradual (E)7.
A maioria dos especialistas da audincia pblica sustentou a proibio
gradual, de modo que parece interessante nos reportar a, pelo menos, um
ou alguns dos especialistas representativos de cada uma dessas teses a seguir.
Escolhemos algumas falas que consideramos representativas de tais posies
em uma espcie de metonmia das correntes na audincia pblica. Vejamos.
Em defesa da proibio gradual da queimada ou da substituio progressiva do fogo pelas mquinas, destaca-se a fala da especialista Dra. Mrcia
Azanha Ferraz Dias de Moraes, representante e professora da Escola Superior
de Agricultura Luiz de Queiroz da Universidade de So Paulo Esalq/USP. A
professora foi a nica mencionada expressamente no acrdo do STF, mais
precisamente, no voto do relator, ministro Luiz Fux, razo pela qual se destacou a sua fala para posterior contraste dos argumentos da deliberao do STF.
A especialista buscou trazer uma anlise da balana entre a melhoria
ambiental decorrente da proibio da queima e o impacto negativo na gerao 397
de emprego. Em um primeiro momento, questiona a dimenso das restries do mercado externo com relao s importaes do etanol, sob o fundamento do impacto socioambiental das queimadas. Entende que so em parte
legtimas e funcionam como barreiras comerciais s exportaes brasileiras.
5. Adriana Coli Pedreira (Cooperativa Agroindustrial do Estado do Rio De Janeiro Ltda Coagro), Ismael
Perina Junior (Orplana), Mrcia Azanha Ferraz Dias de Moraes (Esalq/USP), Rodrigo Fernando Maule (Ascana), Paulo Srgio Leal (Feplana), Elimara Aparecida Assad Sallum (Unio da Agroindstria Canavieira do
Estado de So Paulo Unica), Zilmar Jos de Souza (Unio da Agroindstria Canavieira do Estado de So
Paulo Unica), Tnia Maria do Amaral Dinkhuysen (Federao da Agricultura do Paran Faep e Sindicato da
Indstria do Acar no Estado do Paran Siapar), Paulo Junqueira (Confederao Nacional de Agricultura
CNA), Antnio Cndido de Azevedo Sodr Filho (Assomogi), Jadir Silva de Oliveira (Associao das Indstrias
Sucroenergticas do Estado de Minas Gerais), Grson Cameiro Leo (Sinadacar), Andr Luiz Baptista Lins
Rocha (Sindicato da Indstria de Fabricao de Etanol do Estadode Gois Sifaeg e Sindicato da Indstria
de Fabricao de Acar do Estado de Gois Sifacar), Paulo Henrique Crrea (Vereador do Municpio
de Barretos), Hlio Gurgel (Abema), Carlos Eduardo Chaves Silva (Contag), Antnio Lucas Filho (Contag),
Renato Augusto Pontes Cunha (presidente do Sindacar)
6. Alexandre Arajo de Morais Andrade Lima (Engenheiro Agrnomo da Unio Nordestina dos Produtores de
Cana UFRPE), Gylvan Meira Filho (Instituto de Estudos Avanados IEA e Instituto Tecnolgico Vale
ITV), e Djalma Euzbio Simes Neto (Sindacar), Noel Montenegro Loureiro (Federao da Agricultura de
Alagoas Faeal).
7. Moiss Savian (Gerente de Polticas Agroambientais do Ministrio do Meio Ambiente), Robert Michael
Boddey (Embrapa), Simone Oliveira Teixeira (Ministrio Pblico do Trabalho MPT).
2,3 miligramas por m, com limite de tolerncia de 3,0. Por fim, afirma que a
concentrao dos agentes qumicos se apresenta abaixo dos limites de tolerncia, considerando todos os aspectos tcnicos que nossa legislao brasileira nos
recomenda e a confederao americana na ausncia de resultados.
H ainda aqueles que defendem a proibio, sem se posicionar se seria
de forma imediata ou gradual, como a especialista e mdica do Ministrio
Pblico do Trabalho (MPT), Simone Oliveira. A expositora dispe sobre a
relao do Ministrio Pblico do Trabalho em relao cana. Mostra que a
partir de visita aos canaviais e s usinas alguns fatos, como a ocorrncia de
acidentes nas queimadas, as mortes por exausto de corte de cana, os acidentes na colheita manual e tambm na mecanizada. Quanto questo do por
que ocorrem mortes por exausto, cita percia realizada sobre a frequncia
cardaca dos trabalhadores de corte de cana com maquinistas que se encontram acima dos limites, destacando haver evidncias de que estejam muito
provavelmente causando as mortes. Ainda pelo INSS, foram feitos clculos
de NTP que apontam que 60% tm chances de ter problemas cardacos e,
ainda, atravs de uma pesquisa de mestrado, verificou-se que os cortadores
399
de cana possuem presso arterial muito alta, com aumento de riscos de doenas respiratrias e cardacas.
Enfatiza tambm que o interior da cidade de So Paulo muito quente e, para tanto, foram criadas normas prprias. Uma medida que leva em
considerao a temperatura, chegasse ao ponto de se ter quinze minutos
de descanso ou um jornada menor de trabalho. Tal norma no respeitada
basicamente em lugar nenhum e o Ministrio Pblico tem ajuizado diversas
aes questionando a sua no aplicao. O fundamento que isso interfere
de forma substancial sobre a sobrecarga cardaca dos trabalhadores, no qual,
dentre trabalhadores avaliados, foram encontrados nveis muito superiores
aos adequados. Alm disso, deve-se levar em considerao a sobrecarga ergonmica durante o dia do cortador. Chega-se a quatro mil flexes de troca,
quatro mil golpes de podo, o que leva a alteraes de coluna e lombar. O
corte de cana realmente traz riscos para aos trabalhadores, e as empresas tm
feito (e precisam ampliar) adaptaes e mudanas necessrias para preservar
a sade do trabalhador.
Passamos agora a observar a presena das falas dos experts nos votos dos
ministros, de forma a verificar como os riscos e os argumentos cientficos so
integrados tese vencedora estabelecida no acrdo, vis--vis, os argumentos
que serviram de justificativa ao municpio autor da lei atacada.
dominncia do interesse no significa exclusividade do interesse para o municpio em relao ao Estado e Unio. No existe assunto que reflexamente
no seja, com diferentes graus, de interesse estadual ou nacional. Tanto a lei
estadual que prev a eliminao progressiva quanto lei municipal pela eliminao imediata das queimadas procuram resolver a mesma necessidade social,
qual seja, a manuteno de um meio ambiente ecologicamente equilibrado.
Ento, a inconstitucionalidade da lei municipal significa que o STF entendeu,
pela competncia estadual na matria, pela reduo gradual das queimadas.
Em segundo lugar, vale consignar que a prpria ementa chama a ateno para a presena de um contedo interdisciplinar para a tomada da deciso,
sem que isso permita Corte se furtar de tomar a deciso. So questes de
ordem prtica, como a progressiva e planejada diminuio da utilizao da
queima de cana-de-acar; a impossibilidade do manejo de mquinas diante
da existncia de reas cultivveis acidentadas; o cultivo em minifndios; os
trabalhadores de baixa escolaridade e a poluio independentemente da opo tcnica escolhida. Sopesando os valores que procuram reduzir os aspectos
negativos, deu-se prevalncia legislao estadual, como um standard a ser
401
observado pelas demais unidades da federao.
Com base em tais argumentos, o STF deu provimento ao RE para reformar a deciso do TJSP. Na origem, havia se julgado improcedente a ADI
estadual contra a lei municipal que determinava a supresso imediata da queima da palha de cana-de-acar, sob o fundamento de se tratar de mtodo
rudimentar e primitivo, que pode ser substitudo vantajosamente pela mecanizao. Entendeu-se que esse mtodo arcaico e antiambiental constitui
uma barreira ao ingresso do etanol no primeiro mundo. A deciso o TJSP
entendeu que a lei municipal amplia a proteo da federal e foi tomada [...]
inspirada por reao do estado-juiz e por opo pragmtica, de qualquer forma, em benefcio do meio ambiente.
A Cmara Municipal de Paulnia alega ter legislado de forma suplementar ao ordenamento federal e estadual, com base em assunto de interesse
local nos termos do art. 23, VI e 30, I da Constituio. Destacou o art. 27 do
Cdigo Florestal que veda o uso de fogo, mas o pargrafo nico excepciona,
considerando peculiaridades locais e regionais que justificarem o seu emprego.
Ainda assim, a permisso deve ocorrer por ato do Poder Pbico e em uma
rea circunscrita, respeitando as normas de precauo. Chamou ateno para
os prejuzos econmicos, a elevao do consumo de gua, das doenas respiratrias, das mortes dos cortadores etc. a justificar a vedao, amparada no
interesse local.
Apreciando o RE contra essa ADI, o relator ministro Luiz Fux destacou que a soluo da questo vai alm da cincia jurdica e parte de um breve
resumo das principais opinies dos rgos especializados que participaram da
audincia pblica. Inicialmente, o prprio relator sintetizou os argumentos
desta maneira:
Basicamente, destaco que (i) j existe relevante diminuio progressiva e planejada da utilizao da queima como mtodo despalhador de cana-de-acar; (ii) a maior parte das reas nas quais ocorrem o cultivo so
acidentadas, impossibilitando o manejo de mquinas; (iii) grande parcela do
cultivo de cana se d em minifndios; (iv) em geral, os trabalhadores tm
baixa escolaridade; (v) e a poluio, independentemente da opo escolhida,
sempre existir.
402
Descendendo aos detalhes da fundamentao, podem ser destacados os
seguintes fundamentos, de cunho ftico, multidisciplinar e principiolgico,
no voto do relator para dar provimento ao RE e julgar inconstitucional a Lei
Municipal que probe de imediato a queimada, valendo destacar os seguintes
aspectos:
> a tecnologia para lidar com os terrenos inclinados e acidentados s
estar concluda e implantada em perodo superior a 10 anos. Por exemplo,
em Pernambuco, 90% do cultivo se do em uma topografia acidentada;
> o Cultivo em minifndios possui dimenses inapropriadas para manobrar colheitadeiras e obrigaria os agricultores a arrendar suas terras e deixar
a atividade;
> a baixa escolaridade dos trabalhadores do cultivo de cana-de-acar,
que um aspecto socioeconmico a ser levado em considerao, j que a proibio imediata dispensar muitas pessoas. Foram citados os dados apresentados pela Dra. Mrcia Azanha Ferraz Dias de Moraes, que haveria uma reduo
de 114 mil postos de emprego;
Os votos dos demais ministros, em geral, apenas acompanharam o relator, elogiando a convocao da audincia pblica, mas sem tecer comentrios
ou fazer referncias a especialistas especficos que participaram dela. H uma
baixa integrao dos argumentos de carter tcnico-cientfico no voto dos demais ministros.
Com nuances diferentes, os ministros Carmen Lcia, Gilmar Mendes,
Marco Aurlio, Celso de Mello e ministro Ricardo Lewandowski acompanharam o relator. Destaque-se dentre os votos concorrentes pela clareza o voto
do ministro Lus Roberto Barroso. Acompanhando o relator, apresentou dois
adendos: (i) existe competncia legislativa e administrativa em tese do municpio por se tratar de matria ambiental, mas, no caso, h legislao estadual
dispondo de forma diversa. A soluo deve se dar pelo parmetro da predominncia do interesse, razo pela qual conclui que a questo das queimadas
transcende ao interesse local e, portanto, inexiste competncia municipal em
concreto sobre tal tema; e (ii) considerou acertadas as colocaes fticas do
ministro Luiz Fux de que a legislao estadual, que prev a extino gradativa,
a mais adequada, tendo em vista a existncia de protocolos para cessar as
404
queimadas em So Paulo a partir de 2014 nas reas mecanizveis e para 2017
nas reas no mecanizveis. Destacou que o resultado prtico foi a reduo de
80% das queimadas em Paulnia, de modo que, a rigor, sequer seria necessria
a interveno judicial, se a matria est evoluindo de maneira satisfatria.
O ministro Teori Zavascki manifestou-se pela inexistncia de inconstitucionalidade material na proibio imediata queimada de palha, sob o fundamento de que no caberia ao Judicirio apreciar a constitucionalidade da
poltica pblica formulada pelo municpio. No entanto, acabou defendendo a
inconstitucionalidade formal, razo pela qual acompanhou o ministro Luiz Fux.
Em sentido contrrio, a ministra Rosa Weber negou provimento ao RE
por entender que inexiste inconstitucionalidade formal. Ponderou, na linha
do acrdo do TJSP, que o municpio legislou nos limites do interesse local,
conforme o art. 30 da Constituio Federal.
Por fim, interessante notar que o ministro Luiz Fux foi instado a
colher o entendimento do colegiado para deixar a deciso uniforme, fixando
a tese para a repercusso geral, o que reduziu as mazelas de um modelo de
406
Como assinalado anteriormente, o ministro Luiz Fux, diante do problema da competncia do municpio de Paulnia para criar lei que proibia a
queimada de cana-de-acar, viu-se instado a perquirir sobre o tema em outras reas de modo a melhor apreci-lo e julgar. A pergunta simples, mas de
soluo complexa, diz ele:12
A Constituio Federal prev, no seu artigo 24, VI, a competncia legislativa
concorrente entre a Unio, os Estados e o Distrito Federal em matria de meio
ambiente e controle de poluio, cabendo aos municpios legislar a respeito,
de forma suplementar, apenas nos limites do seu interesse local (art. 30, I e II
do mesmo diploma legal).13
O Recurso Extraordinrio pede que seja reconhecida a inconstitucionalidade da lei municipal, com base em uma srie de argumentos que procuram
mostrar que a matria de repercusso geral, na medida em que provoca efeitos econmicos em todo o estado de So Paulo e extrapola, por isso, os limites
do interesse municipal. Para tanto, apresenta de forma detalhada os efeitos
nefastos da medida adotada pelo municpio, que o pretendia de imediato, ao
contrrio do Estado, que dispunha pela forma paulatina. No seu entender,
12. Ministro Luiz Fux, pgina 31 do inteiro teor do acrdo reproduzido em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=8399039>.
13. A competncia comum exarada do artigo 23 da CF limita-se atividade administrativa.
o Estado o ente responsvel para legislar sobre o assunto, que o teria feito
mediante implementao de poltica pblica.
O STF reconheceu a competncia do municpio para legislar suplementarmente, nos limites do seu interesse local e desde que em harmonia com
os demais entes federativos. A novidade do julgamento, em termos de competncia, foi a adio da harmonia, o que demanda que os tribunais brasileiros
avaliem a compatibilidade exigida caso a caso. Na parte dispositiva do acrdo, entretanto, o Tribunal no apresenta o resultado alcanado naquele caso
especfico, de forma a mostrar uma posio clara sobre matria que j vinha
sendo debatida nos demais tribunais da federao, notadamente no Superior
Tribunal de Justia, como se pode ver no REsp 294.925/2013.
Mas para enfrentar o problema da harmonia, entre a lei estadual e a
lei municipal, bem como avaliar os limites do interesse local do municpio
de Paulnia, o ministro Relator achou conveniente buscar diretamente na expertise de especialistas subsdios para a compreenso da matria em lugar de
simplesmente acatar os dados apresentados pelas partes em suas razes e contrarrazes. Sucintamente, conforme consta do prprio despacho convocatrio
407
da audincia pblica j mencionada, posto que o Estado de So Paulo, em
suas razes recursais, sustenta que a Lei Municipal prejudica a economia do
Estado e atrapalha o controle ambiental da atividade, tornando impraticveis
as colheitas anuais que se estendem at o final do ciclo de produo do canavial. Afirma tambm que as consequncias prticas da proibio pura e simples da queimada da palha da cana transcendem os limites dos interesses do
municpio de Paulnia, afetando a ordem econmica estadual, a arrecadao
tributria do Estado e gerando abalo social decorrente da dispensa de empregados do setor canavieiro e do desemprego.
Todos os produtores, segundo relata, teriam de adquirir mquinas colhedoras, tratores e transbordos, alm de substituir as carrocerias de caminhes, que transportam a cana inteira, por carrocerias prprias para cana picada, bem como adaptar o solo e a forma de plantao da cana. Registra que,
como a vida de uma plantao varia de cinco a oito anos, nesse nterim seria
impossvel a substituio pela colheita mecnica. As indstrias tambm seriam
afetadas, j que, no recebendo o seu insumo, a cana-de-acar, deixariam de
trazidos ao Tribunal pela fala de tcnicos e especialistas, conforme visto, concluindo: (i) pela relevante diminuio progressiva e planejada da utilizao
da queima de cana-de-acar; (ii) pela impossibilidade do manejo de mquinas diante da existncia de reas cultivveis acidentadas; (iii) pelo cultivo de
cana em minifndios; (iv) pela maioria de trabalhadores com baixa escolaridade no setor; (v) e pela poluio independentemente da opo escolhida.
Tais concluses, obtidas por meio de evidncias provadas mediante fatos
e dados, foram suficientes e serviram de justificativa para o voto do relator no
sentido de considerar a Lei do Municpio de Paulnia inconstitucional. E o fez
valendo-se do crivo da materialidade. Isso porque a competncia formal, vale insistir, foi declarada uma vez passada pelo escrutnio da razoabilidade da medida.18
Trata-se, nas palavras do prprio ministro relator, de fatos que tiveram
imperiosa influncia na deciso. E fatos que mostram o impacto socioeconmico, exigncia que para o reconhecimento da repercusso geral. Por bvio,
[conclui], afigura-se muito mais harmnico com a disciplina constitucional a
eliminao planejada e gradual da queima da cana. E ainda: O planejamento de So Paulo deve ser um standard a ser observado e respeitado pelas demais
409
unidades da federao.
Nesse sentido, podemos dizer que o voto que institui a tese vencedora
buscou estabelecer um precedente que a parte dispositiva do voto suprimiu.
A parte dispositiva menciona o julgamento realizado por fora da maioria
dos integrantes da Corte, vencida apenas a ministra Rosa Weber e, ao mesmo
tempo, uma tese estabelecida por unanimidade. Uma hiptese a ser aventada, por oportuno, a de que a tese fixada na repercusso geral referente a
competncias federativas no incorpora explicitamente a tese especfica a
inconstitucionalidade da supresso imediata das queimadas , fruto do pedido que ensejou o Extraordinrio.
E no o faz porque, sob o critrio determinante da harmonia legislativa
entre os entes federativos faz caber, no caso, tanto a tese vencida quanto a tese
18. Mesmo que seja mais benfico, para no dizer inevitvel, optar pela mecanizao da colheita da cana, por
conta da sade do trabalhador e da populao que vive nas proximidades da rea de cultura, pelo aumento
significativo da produtividade e consequente lucro, no se pode deixar de lado o meio pelo qual se considere
mais razovel de obteno deste objetivo: proibio imediata ou eliminao gradual. p. 30 do inteiro teor do
acrdo. Acesso em: <http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=8399039>.
vencedora. A ministra Rosa Weber declara a constitucionalidade da lei municipal sob a justificativa da harmonia entre os entes federativos enquanto os
demais ministros declaram a inconstitucionalidade por entenderem no haver
harmonia. Sob a exigncia da harmonia, portanto, com o que todos concordam, a tese geral no traduz com preciso o que realmente ficou decidido
como resultante de expresso majoritria.
O projeto, porm, foi aprovado em primeira discusso, tendo sido rejeitado, portanto, o parecer de inconstitucionalidade da Comisso de Justia
e Redao. Seguiu, ento, para a Comisso de Finanas, que, considerando
ultrapassada a questo da constitucionalidade, adentrou o mrito da medida,
argumentando a sua necessidade pelas seguintes razes:
> a fuligem que se desprende da cana depois das queimadas lana-se
na atmosfera atravs do vento e passa a cobrir a rea urbana do municpio,
consumando-se a poluio ambiental;
> o uso do fogo na colheita da cana-de-acar atinge a atmosfera e o
solo, havendo srios danos sade tanto daqueles que trabalham no campo
como daqueles que vivem na rea urbana do municpio;
> Paulnia sedia a Refinaria do Planalto, a Replan, a maior do gnero
na Amrica Latina, que trabalha com matria prima e produtos altamente in-
411
Apontamentos finais
O exame do acrdo do caso das queimadas dos canaviais, no sentido
de aferir a possvel articulao entre os pronunciamentos dos especialistas da
audincia pblica e a deciso, mostrou-se conclusiva, pois, de fato, o relator
ministro Luiz Fux fundamentou o seu voto nos subsdios da tese dominante
entre os especialistas. Ainda assim, faz-se necessrio refletir criticamente sobre
os pontos positivos e negativos do julgamento como uma forma de pensar ou
repensar posturas do STF.
A jurisprudncia da Corte, em casos complexos e emblemticos, quando precedidos de audincias pblicas, como as queimadas em canaviais,
amianto e importao de pneus usados, tem revelado uma tendncia a prestar
uma maior ateno aos riscos sociais, ambientais e econmicos envolvidos
antes de tomar a deciso.
Em relao ao processo de argumentao da Corte, houve um amadurecimento de uma cultura deliberativa na Corte, decorrente da fixao da tese
da repercusso geral de forma expressa, muito por conta da persistncia do
ministro Lus Roberto Barroso nesse sentido. Emblemtica, nesse processo,
a fala do ministro Barroso em votao de um recurso extraordinrio: A nica
coisa que eu acho que, na repercusso geral, ns temos o nus de anunciar
a smula da deciso, por fora do que dispe o art. 543, a, 7. (STF, RE
598085, Rel. Min. Luiz Fux, J.06.11.2014). Ainda assim, necessrio aprimorar a deliberao, de modo que a tese fixada seja cada vez mais fidedigna
com o que efetivamente foi debatido, ao invs de esconder a ratio decidendi
em generalizaes andinas ou formalistas.
Por fim, destaque-se a necessidade de se resgatar a dignidade da legis414
lao, de se levar a srio o processo legislativo, especialmente quando houver
dados e debates que sustentem a validade da opo deliberativa envolvida. A
eventual inconstitucionalidade a ser declarada pelo STF desta deve vir acompanhada de contra-argumentos, apoiados em premissas empricas mais depuradas do que as do legislador.
Referncias
Alexy, Robert. Posfcio. Teoria dos direitos fundamentais. Trad. Virglio Afonso
da Silva. So Paulo: Malheiros, 2008.
Beck, Ulrich. La sociedade del riesgo: hacia una nueva modernidad. Barcelona:
Editorial Paidos, 1998.
______. Pouvoir et contre-puvoir lre de la mondialisation. Trad. Aurlie Duthoo Paris. Alto Aubier. 2003.
415
Vieira, Jos Ribas; Valle, Vanice Regina Lrio do; Berman, Jos Guilherme et
al. Dilogos institucionais e ativismo. Curitiba: Juru, 2012.
Viehweg, Theodor, Tpica e Jurisprudncia. Porto Alegre: Sergio Antonio de
Fabris, 2007.
Waldron, Jeremy. Dignity of legislation. Cambridge University Press, 1999.
416
Democracia constitucional,
ativismo judicial e controle
judicial de polticas pblicas1
KATYA KOZICKI
ESTEFNIA MARIA DE QUEIROZ BARBOZA
Introduo
Nas ltimas dcadas, o Brasil e o mundo vm experimentando a transferncia de parte do poder poltico para os tribunais. Em certa medida, pode-se
dizer que esse poder tem sado da esfera de representao parlamentar para
o mbito do Poder Judicirio. Alm disso, diversas questes relacionadas
realizao de direitos fundamentais, especialmente sociais, que envolvem decises polticas oramentrias, tambm so levadas ao Judicirio brasileiro como
uma tentativa de provocar os demais Poderes da Repblica a coloc-los como
prioridade na pauta poltica.
A ideia de supremacia constitucional, que foi adotada na Constituio
americana de 1787, compartilhada entre vrios pases, especialmente aps a segunda metade do sculo XX, tambm compartilhada pelo Brasil, especialmente aps a Constituio de 1988, que traz em seu texto o reflexo da preocupao mundial em torno dos direitos humanos. Estes, por sua vez, passam a
1. Este artigo uma verso revisada e atualizada do artigo Judicializao da poltica e controle judicial de polticas pblicas, de nossa autoria e publicado na Revista Direito GV, v. 8, n. 15, jan-jun 2012.
417
Democracia constitucional
Uma das principais questes que so levantadas quando o Judicirio
decide sobre a obrigao do Poder Pblico em realizar direitos fundamentais
sociais, que implicam em disponibilidade oramentria necessria a determinada poltica pblica prestacional, se relaciona ao modelo de democracia adotado
pela Constituio brasileira.
Muitas vozes so levantadas no sentido de que o Judicirio estaria violando o princpio da separao dos poderes, bem como de que tais decises
seriam antidemocrticas, porque afetam rea de deciso dos Poderes eleitos,
a quem caberia definir a disposio do oramento pblico na realizao de
polticas pblicas, e no ao Poder Judicirio, que por no ter sido eleito, no
teria tal legitimidade democrtica.
Tal pensamento evoca uma posio majoritria de democracia, segundo
a qual democracia seria governo da maioria, no obstante, apesar do voto majoritrio ser considerado pedra fundamental na democracia representativa, o mesmo no suficiente para garantir decises corretas ou mesmo resultados justos e
419
racionais, uma vez que o princpio majoritrio no assegura igualdade poltica.
Ou seja, o resultado do voto majoritrio representa a voz dos vencedores, e no
o bem comum so exemplos clssicos o nazismo na Alemanha e o fascismo na
Itlia , e a questo est em saber se apenas o procedimento democrtico seria
capaz de assegurar um resultado justo e correto para todos. (Eriksen, 2004).
Para enfrentar o tema, de se ter em conta a posio de Dworkin contra a teoria majoritria de democracia, por entender que esta no pode ser o
nico fundamento da democracia. Ele sustenta que a proteo via judicial dos
direitos acabaria por fortalecer o prprio processo democrtico, bem como
o princpio da igual considerao e respeito, tido por ele como fundamento
bsico de uma democracia constitucional, que acaba sendo mais bem respeitado por tribunais, que podem controlar os atos de outros poderes, do que em
sistemas nos quais os Poderes Legislativo e Executivo exercem soberania total, sem
nenhum tipo de limitao.
Alm disso, Dworkin defende a supremacia dos direitos fundamentais, os
quais, segundo ele, dariam legitimidade suficiente atuao do Poder Judicirio
na reviso das leis editadas pelo Parlamento ou atos emanados pelo Executivo,
quando referidas leis estiverem em contrariedade queles direitos fundamentais.
No se pode descurar, ainda, que, para Dworkin, a Constituio tem
como papel primordial a proteo no s dos indivduos, mas tambm dos
grupos minoritrios, contra decises da maioria, mesmo que esta maioria esteja convencida de que sua deciso estar promovendo o bem-estar geral (Mello, 2004, p. 91-92), ou seja:
A teoria constitucional em que se baseia nosso governo no uma simples
teoria da supremacia das maiorias. A Constituio, e particularmente a Bill of
Rights (Declarao de Direitos e Garantias), destina-se a proteger os cidados
(ou grupos de cidados) contra certas decises que a maioria pode querer tomar, mesmo quando essa maioria age visando ao que considera ser o interesse
geral ou comum. (Dworkin, 2002, p. 208-209).
Dworkin sustenta, dessa maneira, que a tutela dos direitos fundamentais est na essncia do constitucionalismo, o que acaba por demonstrar que
o judicial review pode conviver com total harmonia com o princpio da de-
421
resposta e, portanto, o ordenamento jurdico no apresentaria lacunas que pudessem justificar a discricionariedade judicial. Ainda nos chamados hard cases,
em que se acredita que tal discricionariedade pudesse ser exercitada, existiriam
princpios que, buscados na histria institucional da comunidade e, dentro de
uma perspectiva abrangente da tradio desta e do direito pr-interpretativo,
serviriam de guia atividade jurisdicional e indicariam o direito a ser aplicado ao caso concreto, sem que novo direito fosse criado. Por detrs das regras
jurdicas, existiro sempre princpios, os quais servem de base justificao
da deciso. Esta integrao entre as regras jurdicas e os princpios constitui o
ncleo da tese dos direitos. (Kozicki, 2000, p. 184).
Se os tribunais tomam a proteo de direitos individuais como sua responsabilidade especial, ento as minorias ganharo em poder poltico, na medida em que
o acesso aos tribunais efetivamente possvel e na medida em que as decises
dos tribunais sobre seus direitos so efetivamente fundamentadas. O ganho
para as minorias, sob essas condies, seria maior num sistema de reviso judicial de decises legislativas. (Dworkin, 2000, p. 32).
No mesmo sentido a defesa do ativismo judicial of a special type defendido por Hugh Corder quando trata da Suprema Corte da frica do Sul
(Corder, 2007, p. 323), que exerceu um papel ativista importante e legitimado pela sociedade na transio democrtica do pas, at porque a Seco 39 de
sua Constituio estabelece o seguinte:
426
constituies escritas ou no, que esse movimento se d junto com a expanso do judicial review em diversos pases.
Essa expanso amplia o espao pblico de debate sobre questes morais
e polticas na sociedade, que ganha uma nova arena, o Poder Judicirio, o
qual assume papel protagonista na concretizao dos direitos fundamentais
previstos na Constituio.
Verifica-se, ainda, que a atuao do Judicirio legtima, na medida em
que, provocada por atores polticos, tambm legitima o prprio documento
constitucional.
O grande desafio est em superar as barreiras colocadas atuao do
Judicirio pela tradio do civil law, que pretendia limitar a atuao do juiz
no texto normativo. A revoluo dos direitos humanos e a judicializao da
poltica expandem a atividade judicial no s no sentido quantitativo, mas
tambm porque assume esse poder o papel de concretizar direitos que s tero
significado no caso concreto, o que os aproxima do papel do judge-made-law
presente nos sistemas de tradio do common law.
Veja-se que esse conflito entre o princpio democrtico e o judicial re428
view sob uma Constituio que estabelece direitos fundamentais prprio
dos pases que adotaram a ideia de um governo constitucionalmente limitado.
Esta ideia normalmente associada a Locke e Montesquieu, no sentido de
que o governo deve ter seus poderes limitados legalmente e que sua autoridade depende da observncia destes limites. E uma das maneiras de se limitar
um governo por meio de um sistema de direitos fundamentais previstos na
Constituio ou uma Carta de direitos fundamentais que incorpore direitos
morais contra o governo.4
4. Waluchow, W. J.A common law theory of judicial review: the living tree. New York : Cambridge University
Press, 2007,. p. 1-29). Ressalta-se, ainda, que do mesmo modo que, no mbito nacional, a Corte Europeia de
Direitos Humanos tambm tem exercido o papel judicial de dar significado aos direitos morais previstos na
Conveno Europeia de Direitos Humanos, confira-se: Decisions of the European Court of Human Rights
have had a comparable effect within that courts sphere of responsibility. This has, as in the case of national constitutional adjudication and adjudication in relation to general clauses in codes and statutes, frequently involved
giving concrete meaning to quite vague concepts and texts. Here, where the judicial meaning to quite vague
concepts and texts. Here, where the judicial contribution operates by way of working out the underlying principles and giving them concrete effect in series of landmark decisions, it seems almost artificial or even fictional to
draw a line between interpretative and law-making precedents. The interpretation is so far-reaching, and guided
by such flimsy fragments of written law, that the law-making rationale seems at least as credible as the interpretative one. On the other hand, a growing and powerful body of contemporary thought in the common
Dworkin, por outro lado, aceita um tribunal ativista, que esteja preparado para dar respostas a questes de moralidade poltica, entretanto esse
ativismo no significa desrespeitar o passado, ao contrrio, deve o juiz olhar o
que j foi escrito at ento, para escrever o novo captulo. Ou seja, os juzes devem
aplicar a Constituio por meio da interpretao, devendo ajustar suas decises
prtica constitucional, e no ignor-la5. (2007, p. 451-452).
Passa-se, agora, a analisar de que forma o Judicirio brasileiro, especialmente o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia, vem funcionando
como um aliado da poltica, em particular das minorias polticas, no controle de
constitucionalidade das polticas pblicas.
Dessa definio poder-se-ia deduzir que o conceito de poltica pblica (policy) diz respeito a metas coletivas, objetivos sociais que demandam programas
de ao pelos Poderes Pblicos, comum num Estado que se pretende social. J os
princpios estariam mais relacionados a protees de direitos individuais.
Pode-se, ento, relacionar as polticas pblicas aos programas de aes
governamentais que buscam a realizao de metas coletivas como um todo,
especialmente na rea social (pleno emprego, sade pblica, moradia etc.).
430
Como tipo ideal, a poltica pblica deve visar a realizao de objetivos
definidos, expressando a seleo de prioridades, a reserva de meios necessrios
sua consecuo e o intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos
resultados. (Bucci, 2006, p. 39).
Tambm no se pode descurar que por meio de polticas pblicas coletivas que a Constituio brasileira pretende que sejam realizados e garantidos os
direitos fundamentais sociais. Por bvio, so direitos que dizem respeito a toda a
sociedade, considerada em sua forma coletiva, e no apenas de garantias de direitos individuais, e, por isso, a necessidade de polticas macro para sua realizao,
dando-se conta das necessidades do povo, bem como da capacidade do Estado.
Rodolfo de Camargo Mancuso, por sua vez, define poltica pblica
como sendo uma
conduta comissiva ou omissiva da Administrao Pblica, em sentido largo,
voltada consecuo de programa ou meta previsto em norma constitucional
6. Dworkin, Ronald. Levando os direitos a srio. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 148.
ou legal, sujeitando-se ao controle jurisdicional amplo e exauriente, especialmente no tocante eficincia dos meios empregados e avaliao dos resultados alcanados. (Mancuso, 2001, p. 730-731).
Entretanto, o que se tem observado que, a despeito da ausncia de recursos oramentrios suficientes, o Estado estaria desobrigado de realizar e planejar
polticas pblicas para garantia dos direitos fundamentais sociais. E tambm
que tal questo no poderia ser submetida ao controle de constitucionalidade
pelo Poder Judicirio, pois se tratar-se-ia de questo poltica, reservada aos
poderes eleitos pelo povo, e, ainda, sob pena de violao ao princpio da
separao de poderes.
Explica-se: o princpio da reserva do possvel vem funcionando como
um bice legitimao do Judicirio na realizao dos direitos fundamentais
sociais, negando, alguns autores, de maneira categrica a competncia dos
juzes (no legitimados pelo voto) a dispor sobre medidas de polticas sociais
que exigem gastos oramentrios. (Krell, 2002, p. 52). Ou seja, quando se
trata da realizao dos direitos fundamentais sociais pelo Judicirio, o mesmo
tem questionada sua legitimidade democrtica uma vez que a concretizao 431
de direitos sociais implicaria a tomada de opes polticas em cenrios de
escassez de recursos (Souza Neto, 2003, p. 44), o que levaria concluso
de que a tomada de polticas pblicas no poderia ser feita por um poder no
eleito, mas to somente pelo Executivo e Legislativo que, por sua vez, refletiriam a vontade da maioria.
Ora, a partir do momento em que a Constituio estabelece que as
polticas pblicas so os instrumentos adequados de realizao dos direitos
fundamentais, por certo que se trata de matria constitucional sujeita ao controle do Judicirio. Pensar o contrrio seria o mesmo que o retorno ao pensamento de que a Constituio apenas um documento poltico desprovido de
normatividade, algo inaceitvel num Estado que se pretende Constitucional e
Democrtico de Direito.
Primeiro, deve-se ressaltar que no se est a defender que o Judicirio
intervenha em polticas pblicas oramentrias para a realizao dos direitos
sociais. E certo que cabe aos poderes Executivo e Legislativo dispor sobre pol-
o Tribunal foi provocado a manifestar-se sobre cumprimento de polticas pblicas. No caso em tela, a ao versou sobre a inconstitucionalidade do veto
do presidente da Repblica sobre o 2o do art. 55 do Projeto de Lei que se
converteu na Lei no 10.707/2003 Lei de Diretrizes Oramentrias , que
violaria a Emenda Constitucional 29/2000 (que estabelece recursos financeiros mnimos para o financiamento das aes e servios da sade).
No voto, o ministro Celso de Mello afirma que quando o Estado deixa de
cumprir uma imposio estabelecida pelo texto constitucional, trata-se de um
comportamento revestido da maior gravidade poltico-jurdica, eis que, mediante inrcia, o Poder Pblico tambm desrespeita a Constituio, tambm
ofende direitos que nela se fundam e tambm impede, por ausncia de medidas concretizadoras, a prpria aplicabilidade dos postulados e princpios da
Lei Fundamental.9
Ressalta Mello que no se admite que o Poder Pblico crie obstculo artificial que revele o ilegtimo, arbitrrio e censurvel propsito de fraudar, de frustrar e de inviabilizar o estabelecimento e a preservao, em favor da pessoa e dos
cidados, de condies materiais mnimas de existncia11, concluindo, por fim,
que o objetivo ltimo do Estado servir aos cidados, e no servir a si prprio.
9. STF, ADPF 45, Rel. Ministro Celso de Mello, DJ de 29.04.2004.
10. Idem, ibdem.
11. Idem, ibdem.
434
mentais dos presos. Alm disso, afirma a existncia de inrcia dos Poderes,
inclusive do Poder Judicirio, para superar a situao atual. Assim a deciso
acatada pelos demais membros foi no sentido de determinar vrios critrios
para juzes e tribunais na hora de determinar uma priso, bem como determinou Unio que liberasse o saldo acumulado do Fundo Penitencirio Nacional para utilizao que fosse utilizado com a finalidade para a qual foi criado,
abstendo-se de realizar novos contingenciamentos.
Veja-se que o STF entendeu no haver violao ao princpio da separao de poderes, nem discricionariedade do administrador pblico em no usar
verbas do Fundo Penitencirio Nacional, ou seja, determinou a necessidade de
repensar e em investir em poltica pblica especfica.
Outro caso recente e tambm importante foi o julgamento do Recurso Extraordinrio no 592.581, onde em que foi Relator o ministro Ricardo
Lewandowski, no qual se buscoua reformar acrdo do TJRS que havia concludo no competir ao Judicirio determinar ao Executivo a realizao de
obras em estabelecimento prisional, sob pena de indevida invaso de campo
decisrio reservado administrao pblica.
436
O ministro Lewandowski defende que o Judicirio deve atuar para recompor a ordem jurdica violada, em especial para valer direitos fundamentais de
eficcia plena e aplicabilidade imediata daqueles que se encontram sob a custdia do Estado. E mais, afirmou no se tratar de implementao direta de
polticas pblicas pelo Judicirio, amparadas em normas programticas, supostamente abrigadas na Carta Magna, em alegada ofensa ao princpio da reserva
do possvel. Ao contrrio, defende tratar-se do cumprimento da obrigao
mais elementardo Judicirio, que jutamente a de dar concreo aos direitos
fundamentais, abrigados em normas constitucionais ordinrias, regulamentares
e internacionais.
Embora ressalte o ministro que aos juzes no podessam intervir de maneira ampla em polticas pblicas, mas observa a possibilidade de interveno
quando h situaes que evidenciam um no fazer que coloca em risco, de
maneira grave e iminente, os direitos dos jurisdicionados. Enfrenta tambm a
alegao de falta de verbas para melhorar o sistema prisional, demonstrando
ter havido uma arrecadao de mais de 2 bilhes de reais e um investimento
Verifica-se, desse modo, que o Judicirio brasileiro avanou bem no sentido de enfrentar as questes de polticas pblicas que envolvem direitos fundamentais, especialmente nos casos de inrcia ou m atuao dos poderes eleitos.
Consideraes finais
No obstante as crticas que o Judicirio brasileiro vem sofrendo, no
sentido de que est se imiscuindo em questes polticas, em ofensa ao princpio da separao dos poderes e, ainda, que, por no ser um poder eleito pelo
povo, no poderia interferir nessas questes, o que se verifica no presente
artigo que a omisso dos Poderes eleitos que violam direitos fundamentais
de forma generalizada no se trata de discricionariedade, devendo, portanto o
Judicirio intervir.
Ao se defender a possibilidade do Judicirio intervir em polticas pblicas,
no se quer colocar o primeiro como salvador da ptria ou como protagonista de
um processo de transformao e de reduo de desigualdades em nossa sociedade, e sim que ele atue junto com os outros poderes e possa, por meio da efetivao
dos direitos fundamentais sociais, melhorar o processo democrtico existente.
At porque, muitas vezes, o Judicirio quem est mais prximo dos cidados, que podem, diretamente, l reivindicar a satisfao de seus direitos
constitucionais. Assim, a efetivao dos direitos sociais pela jurisdio cons-
437
Referncias
Bankowski, Zenon et al. Rationales for precedent. In: Mac Cormick, Neil;
Summer, Robert S. (Ed.). Interpreting precedents: a comparative study. Ashgate:
Hants, 1997.
Baracho Jnior, Jos Alfredo de Oliveira. A interpretao dos direitos fundamentais na Suprema Corte dos EUA e no Supremo Tribunal Federal. In: Sampaio, Jos Adrcio Leite (Org.). Jurisdio constitucional e direitos fundamentais.
Belo Horizonte: Del Rey, 2003.
Bucci. Maria Paula Dallari. O conceito jurdico de poltica pblica em direito.
In: ______. (Org.) Polticas pblicas: reflexes sobre o conceito jurdico. So
Paulo: Saraiva, 2006.
Campos, Carlos Alexandre de Azevedo. Dimenses do ativismo judicial do STF.
Rio de Janeiro, Forense, 2014.
Cittadino, Gisele. Pluralismo, direito e justia distributiva: elementos da filo- 439
sofia constitucional contempornea. 3. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
Corder, Hugh. Judicial activism of a special type: South Africas Top Courts
since 1994. In: Dickson, Brice. (Ed.).Judicial Activism in Common law Supreme Courts. New York: Oxford University Press, 2007.
_____. South Africas Top Courts since 1994. In: Dickson, Brice. Judicial Activism in Common Law Supreme Courts. Oxford: Oxford University Press, 2007.
Dickson, Brice. Judicial Activism in The House of Lords 1995-2007. In: _____
(Ed.). Judicial Activism in Common Law Supreme Courts. New York: Oxford
University Press, 2007.
Dworkin, Ronald. Freedoms law: the moral reading of the American Constitution. Second Printing. Cambridge: Harvard University Press, 1996.
_____. Uma questo de princpio. So Paulo: Martins Fontes, 2000.
_____. Levando os direitos a srio. So Paulo: Martins Fontes, 2002.
440
Krell, Andreas Joachim. Direitos sociais e controle judicial no Brasil e na Alemanha: os (des)caminhos de um Direito Constitucional comparado. Porto
Alegre: Sergio Antonio Fabris, 2002.
Lopes, Jos Reinaldo de Lima. Judicirio, democracia, polticas pblicas. Revista
de Informao Legislativa, v. 31, n.122, p. 255-265, 1994.
Mancuso, Rodolfo de Camargo. A ao civil pblica como instrumento de
controle judicial das chamadas polticas pblicas. In: Milar, Edis (Coord.).
Ao civil pblica: Lei 7.347 15 anos. So Paulo: Revistas dos Tribunais, 2001.
Mello, Cludio Ari. Democracia constitucional e direitos fundamentais. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2004.
Roach, Kent. Judicial Activism in the Supreme Court of Canada. In: Dickson,
Brice. (Ed.). Judicial Activism in Common Law Supreme Courts.Oxford: Oxford
University Press, 2007.
Souza Neto, Cludio Pereira de. Jurisdio constitucional, democracia e racionalidade prtica. Rio de Janeiro: Renovar, 2002.
_____. et al. Teoria da Constituio: estudos sobre o lugar da poltica no direito
constitucional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2003.
Sunstein, Cass R. The Second Bill of Rights: FDRs Unfinished Revolution and
Why we Need it More than Ever. Nova York: Basic Books, 2004.
Tushnet, Mark. The United States of America. In: Dickson, Brice. (Ed.). Judicial Activism in Common law Supreme Courts. New York: Oxford University
Press, 2007.
Vallinder, Torbjrn. When the Courts go marching in. In: Tate, C. Neal;
Vallinder, Torbjrn (Ed.). The Global Expansion of Judicial Power. Nova York:
New York University Press, 1995.
Vianna, Luiz Werneck; Burgos, Marcelo Baumann; Salles, Paula Martins.
Dezessete anos de judicializao da poltica. Tempo Social, Revista de Sociologia
da USP, v. 19, n. 2, p. 39-85, nov. 2007.
Voeten, Erik. Borrowing and non-Borrowing among International Courts.
441
Introduo
As democracias contemporneas passaram por substanciais transformaes ao longo dos ltimos dois sculos de existncia como resultados da dinmica viva operada no mbito da sociedade civil e das relaes contraditrias
que esta foi estabelecendo com o Estado.
O modelo clssico liberal das instituies, mais voltado para a tutela das
liberdades individuais, mormente da propriedade, do que para a afirmao
dos aspectos materiais da democracia identificados que so com o encurtamento das relaes tradicionalmente hierrquicas entre governantes e governados foi o responsvel pelo cinzelamento de um Estado de Direito preso a
uma concepo rgida da representao e da diviso de competncia entre os
rgos do Estado segundo o princpio da separao dos Poderes cunhado por
Montesquieu. Compartimentao mecnica dos Poderes do Estado esta que
visava assegurar e proteger a esfera de autonomia do indivduo-proprietrio,
coibindo eventuais expanses do poderio estatal que viessem a restringir a
fruio absoluta da propriedade. Ademais, deve-se esclarecer que com a modernidade burguesa, a liberdade deixa de ser eminentemente poltica, gestada
443
sentido explcito, sublinhado pela maior parte dos juristas, da responsabilidade dos juzes em uma ao ativa de viabilizao dos direitos, constrangendo
em muitos casos o espao da discricionariedade administrativa e do poder
legiferante dos parlamentos.
Interessante constatar que a Proclamao da Repblica, teoricamente
voltada para a expanso dos mecanismos de controle popular sobre o Estado e
as instituies, no tenha resultado em mudanas significadas, a no ser as do
campo semntico. Pois se verdade que a Constituio republicana de 1891,
inspirada na substncia do liberalismo norte-americano, deu fim ao Poder
Moderador e tutela que este exercia sobre os outros Poderes, estabelecendo
as bases clssicas da separao dos poderes, do controle de constitucionalidade
por via de exceo, tambm o que o carter burocrtico do Estado no se viu
diminudo, mantendo a distncia entre este e as maiorias da sociedade civil.
Segundo Gilmar Mendes (2008, p.1035), a Constituio de 1891
incorporou essas disposies judiciais, reconhecendo a competncia do Supremo Tribunal Federal para rever as sentenas das justias dos Estados, em
ltima instncia, quando se questionasse a validade ou aplicao de tratados e
449
lei federais e a deciso do Tribunal fosse contra ela, ou quando se contestasse
a validade de leis ou de atos dos governos locais, em face da Constituio ou
das leis federais, e a deciso do Tribunal considerasse vlidos esses atos, ou leis,
impugnados, voltando-se, portanto, exclusivamente para o atendimento da
lgica burocrtica de unificao do poder estatal, eventualmente ameaado
pelas tendncias pulverizadoras dos poderes locais.
No seria exagerado dizer que resqucios do Poder Moderador, ora extinto, ainda sobrevive na nova Constituio, mais especificamente em algumas atribuies do Poder Judicirio, em especial do Supremo Tribunal Federal, j que ele seria o responsvel por dar a ltima palavra tanto em relao s
sentenas proferidas pelos desembargadores e juzes a quo como pela deciso
em relao a atos praticados e leis editadas pelos demais Poderes em relao
sua constitucionalidade.
No incio de seus trabalhos, o Supremo Tribunal Federal atuou de maneira recatada, principalmente em relao ao sistema difuso de controle de
constitucionalidade (judical review) basicamente em razo da composio de
Black; e os autorrestritivos liderados por Felix Frankfurther. Assim o termo ativismo judicial foi apresentado como o oposto autorrestrio judicial. Para
Schlesinger, os juzes ativistas em prol das liberdades civis e dos direitos das
minorias, dos destitudos, dos indefesos, substituem a vontade do legislador pela
prpria, porque acreditam que devem atuar ativamente na proteo desses direitos, mesmo que, para tanto, chegassem prximo correo judicial dos erros
do legislador. J por outro lado, os juzes campees da autorrestrio judicial
achava que a Suprema Corte no deveria intervir no campo da poltica, e sim
agir com deferncia vontade do legislador. (Schlesinger Jr.,1947).
Da em diante, a expresso tem sido usada por alguns constitucionalitas, em uma perspectiva crtica, para questionar um comportamento judicial
no consoante com a opinio jurisprudencial dominante. Sendo uma tendncia liberal que declara sua desaprovao frente a uma deciso.
A intensa e ampla participao o judicirio na concretizao de valores
e fins constitucionais, com uma maior ocupao no campo de atuao dos
outros poderes, est intimamente ligada ao fenmeno do ativismo judicial.
O ativismo pode manifestar-se por meio de diferentes condutas, como: (i)
451
aplicao direita da Constituio a situaes no expressamente contempladas
em seu texto e independente de manifestao do legislador ordinrio; (ii) a declarao de inconstitucionalidade emanados de atos normativos emanados do
legislador, com base em critrios menos rgidos que os de patente e ostensiva
violao da Constituio; (iii) a imposio de condutas ou de abstenes ao
Poder Pblico (Barroso, 2010).
incontestvel a divergncia doutrinria quanto definio do que
vem a ser o ativismo judicial, principalmente nos debates sobre poltica judiciria; porm, h algum consenso nas mais variadas definies. de Keenan
Kmiec (2004) a sistematizao mais usual das definies traadas ao termo,
tanto em sede doutrinria como jurisdicional, pois o autor reconhece as cinco
principais conceituaes de ativismo judicial: a) prtica dedicada a desafiar
atos de constitucionalidade defensvel emanados em outros Poderes; b) estratgia de no aplicao dos precedentes; c) conduta que permite aos juzes
legislar a sala de sesses; d) afastamento dos cnones metodolgico de interpretao; e) julgamento para alcanar resultado pr-determinado.
referidos [...], o Judicirio decidiu porque era o que lhe cabia fazer, sem alternativa. Se uma norma constitucional permite que dela se deduza uma pretenso, subjetiva ou objetiva, ao juiz cabe dela conhecer, decidindo a matria. J o ativismo
judicial uma atitude, a escolha de um modo especfico e proativo de interpretar a
Constituio, expandindo o seu sentido e alcance. Normalmente ele se instala em
situaes de retrao do Poder Legislativo, de um certo descolamento entre a classe
poltica e a sociedade civil, impedindo que as demandas sociais sejam atendidas de
maneira efetiva. A ideia deativismo judicialest associada a uma participao mais
ampla e intensa do Judicirio na concretizao dos valores e fins constitucionais.
(Barroso, 2010).
Vanice Regina Lrio do Valle (2009, p. 35) cautelosa quanto ao assunto e alerta para a possibilidade de tanto o Executivo quanto o Legislativo
poderem retirar temas controvertidos do debate poltico e os transferirem para
a apreciao do Judicirio, j que eles dificilmente seriam decididos favoravelmente, seja porque no h consenso ou no foram suficientemente debatidos. Tal estratgia teria o objetivo de reduzir os custos (eleitorais ou de apoio
454 poltico) de uma deciso controvertida, ou dificultar o debate sobre polticas
pblicas ou reformas polticas com a sociedade.
zes, que no partem deles, mas de um Estado judicial que decide muitas vezes
de forma voluntria, que se encontra em um verdadeiro processo de construo e amadurecimento, tornando-o por este motivo muitas vezes imprevisvel.
Juzes, desembargadores, ministros, os membros do Poder Judicirio,
como um todo, no so agentes pblicos eleitos. Embora exeram obviamente
um poder poltico, como por exemplo, ao nulificar atos de outros Poderes,
magistrados e tribunais no fundamentam sua legitimidade de agir na vontade popular.
O cenrio em que um rgo jurisdicional no eleito no caso, o Supremo Tribunal Federal, STF que venha justapor sua vontade a uma deciso
do presidente da Repblica, que tem uma legitimidade popular de cerca de
40 milhes de votos, ou do Congresso Nacional, composto por 513 deputados federais e 81 senadores, caracterizado na teoria constitucional, segundo
Alexander Bickel (1986, p. 16 e ss.), como uma dificuldade contramajoritria.
A pergunta que se faz a de que retirada essa legitimao para rescindir atos dos outros Poderes, ditos democrticos, cujos agentes foram escolhidos pelo povo e consequentemente exercem um mandado popular? Ao buscar
455
a resposta a essa pergunta, nos deparamos com dois argumentos justificadores,
um de essncia normativa e outra substancialmente filosfica.
A justificativa normativa est contida na Constituio Federal, pois
est estabelece expressamente ao Poder Judicirio, em particular, ao Supremo
Tribunal Federal, atribuies de controle, principalmente de legalidade, de
alguns atos de outros Poderes, de modo que em algumas hipteses podem at
vir a sofrer algum tipo de sano por descumprimento de suas decises.
Em regra, os Estados democrticos circunscrevem uma poro de poder
poltico a ser desempenhada por agentes pblicos que no so eleitos por vias
democrticas, ou seja, por meio de eleies, sendo o desempenho dessa funo, em regra, eminentemente tcnico e imparcial; dessa maneira, no cabe
aos magistrados fazer uso de vontades polticas prprias, pois, ao concretizarem a Constituio, as leis em sentido amplo, em suas decises, esto aplicando a verdadeira vontade poltica que foi exercida pelo Poder Constituinte, no
caso das Constituies, e pelo legislador, no caso das leis, que so os representantes do povo.
456
E a outra face da moeda o lado E a outra face da moeda o lado do decisionismo e do oba-oba. Acontece que muitos juzes, deslumbrados diante
dos princpios e da possibilidade de atravs deles buscarem a justia ou o
que entendem por justia , passaram a negligenciar no seu dever de fundamentar racionalmente os seus julgamentos. Esta euforia com os princpios
abriu um espao muito maior para o decisionismo judicial. Um decisionismo travestido sob as vestes do politicamente correto, orgulhoso com seus
jarges grandiloquentes e com a sua retrica inflamada, mas sempre um decisionismo. Os princpios constitucionais, neste quadro, converteram-se em
verdadeiras varinhas de condo: com eles, o julgador de planto consegue
fazer quase tudo o que quiser. Esta prtica profundamente danosa a valores
extremamente caros ao Estado Democrtico de Direito. Ela prejudicial
democracia, porque permite que juzes no eleitos imponham as suas preferncias e valores aos jurisdicionados, muitas vezes passando por cima de
deliberaes do legislador. Ela compromete a separao dos Poderes, porque
dilui a fronteira entre as funes judiciais e legislativas. E ela atenta contra
a segurana jurdica, porque torna o direito muito menos previsvel, fazendo-o dependente das idiossincrasias do juiz de planto, e prejudicando com
isso a capacidade do cidado de planejar a prpria vida com antecedncia, de
acordo com o conhecimento prvio do ordenamento jurdico. (Sarmento,
2007, p. 144).
A segunda justificativa a filosfica, que tem o objetivo de fundamentar a influncia da atuao do Judicirio e da jurisdio constitucional nas
outras instituies. Segundo Roberto Barroso (2010), o Estado Constitucional Democrtico, como se percebe pelo nome, furto de duas ideias que se
fundiram, mas no se misturam, so elas: constitucionalismo e democracia.
Por Constitucionalismo entende-se um poder limitado e a observncia aos
direitos fundamentais, mas no no sentido de uma atuao meramente procedimental, restringido a efetivao dos direitos individuais, pois tambm integra em suas bases os direitos sociais, difusos etc. Constitucionalismo que
evolui, assimila novas racionalidades, contedos, subjetividades, preservando,
entretanto, a ideia de controle do exerccio do poder, mas, ao mesmo tempo,
introduzindo a demanda por participao popular, inclusive, na delimitao
interpretativa das normas constitucionais.
Nesse sentido, se o Estado de Direito funciona como expresso da razo, mas tambm traduz uma reconexo na contemporaneidade democrtica,
com os processos contraditrios da poltica e de sua veia potencialmente instituinte. Afinal a democracia nos traz a ideia de soberania popular, governo
457
do povo e para o povo, por mais que a noo de povo possa se configurar em
muitos momentos como uma expresso abstrata, suscetvel de manipulaes
arbitrrias pelos diferentes sujeitos polticos. Ou seja, faz-se necessrio equilibrar a relao entre o sentido substantivo da soberania popular e o formalismo
das regras normativas, com seus rigores processuais e tcnicos. Equilbrio prudencial que no pode excluir o reconhecimento da supremacia, da centralidade da poltica, da participao popular na fixao dos destinos do Estado em
seu nexo com a sociedade civil e seus plrimos interesses. Construir dinmicas
abertas, fundadas na deliberao das maiorias, na conjuno dos mecanismos
representativos, ora ameaados pela injuno do poderio econmico do capital, com os veios da democracia direta e seus instrumentos previstos na Constituio, a nica forma de conferir legitimidade ao Estado, conjugando-o
a preocupao com a segurana, minimante previsvel, das decises tomadas
pelas instituies.
No se deve crer numa democracia em que a virtude das instituies
resida no judicirio, na dimenso higinica da tecnocracia togada, preten-
Concluso
Verificamos que o ativismo judicial e a judicializao da poltica so
fenmenos que se fazem cada vez mais presentes em nossa realidade jurdica
nos ltimos anos e que, apesar serem ocorrncias parecidas, possuem suas
particularidades. A judicializao, por exemplo, segundo Roberto Barroso
(2010), decorre de uma constituio analtica e do amplo sistema de controle
de constitucionalidade admitido no Brasil, que admitem que o judicirio possua um largo alcance de apreciao de aes judiciais que contenham um vasto contedo moral e poltico. Desse modo, pode-se dizer que a judicializao
da poltica no parte exclusivamente do judicirio, e sim do constituinte, no
obstante a expanso, por vezes desmesurada, imprimida especialmente pelas
460 cpulas do Poder Judicirio nos ltimos anos no Brasil.
J no ativismo judicial, conceitualmente distinto da judicializao
apesar de, muitas vezes, confundir-se com ele , assistimos a um claro processo de substitucionismo poltico de outras instncias e poderes, pela ao
do judicirio, mormente, mais uma vez, preferencialmente, de suas cpulas.
Tendncias que se tm agravado em pocas de crise poltica, de polarizao
entre foras sociais, favorecendo a autonomizao bonapartista do exerccio
personalizado das decises no mbito do Estado. O mais das vezes, observamos o expansionismo da judicializao em franca sintonia com outros processos de disputa de poder mais geral que integram desde interesses empresariais,
de modo geral, como miditicos, que se veem vocalizados pelo Judicirio, por
suas cpulas, historicamente sensveis aos valores hegemnicos do andar de
cima. E que em grande parte dos casso, significam, inclusive uma coartao
dos poderes interpretativos do juiz monocrtico, impedido de se manifestar
em vrias oportunidades em casos concretos de interpretao do direito, pelo
poder legiferante negativo exercido pelos tribunais, como se observa, notoriamente, nas smulas vinculantes.
O perigo de tais fenmenos (ativismo e judicializao) abarca a politizao da justia, a ausncia de competncia do Judicirio para decidir alguns
assuntos que fazem parte das escolhas polticas populares conferidas a outros
Poderes e principalmente a sua legitimidade democrtica.
O perigo para a legitimidade democrtica traduz-se pelas consequncias do fato de os membros do Poder Judicirio no serem eleitos, alm do
que, esses por muitas vezes no se restringem aplicao da Constituio
e das leis. certo que existem em nosso ordenamento diversas disposies
normativa e constitucionais em que se encontram clausulas abertas, vagas, por
pura inrcia legislativa ou at mesmo de maneira proposital afim de evitar um
desgaste eleitoral, de modo que o poder criativo do interprete se amplifica a
um nvel tal que chega a ser comparado a uma norma.
Ressalta-se que, havendo uma lei que disponha sobre certo assunto que
de forma legtima cumpriu seu tramite processual e encontra-se em conformidade com a Constituio, cabe ao magistrado acat-la e aplic-la. Desse
modo, o magistrado, ao visualizar diversas hipteses interpretativas da Constituio, as inclinaes do legislador devem imperar, por ser ele quem detm
461
a legitimidade popular.
Averiguo-se que o Poder Judicirio o guardio da Constituio e deve
preserv-la em prol dos valores democrticos e dos direitos e garantias fundamentais, tambm em face dos outros Poderes. Havendo um comportamento
contramajoritrio, por parte do judicirio, nesses casos, se dar a favor, e no
contra a democracia.
Por fim, expomos o pensamento de Luiz Roberto Barroso (2010) que
traduz sabidamente o fenmeno do ativismo judicial na atual realidade brasileira, vejamos:
O ativismo judicial, at aqui, tem sido parte da soluo, e no do problema. Mas
ele um antibitico poderoso, cujo uso deve ser eventual e controlado. Em dose
excessiva, h risco de se morrer da cura. A expanso do Judicirio no deve desviar
a ateno da real disfuno que aflige a democracia brasileira: a crise de representatividade, legitimidade e funcionalidade do Poder Legislativo. Precisamos de
reforma poltica. E essa no pode ser feita por juzes.
Referncias
Barroso, Luiz Roberto. Interpretao e aplicao da Constituio. So Paulo:
Saraiva. 2010.
______. O controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. 6. ed. So Paulo:
Saraiva 2012.
Bickel, Alexander M. The last dangerous branch: The Supreme Court at the Bar
of Politics. Yale University Pres. 1986.
Campos, Joaquim Pinto de Campos. Biografia do Senhor D. Pedro II, imperador
do Brasil. Pereira da Silva. Porto. 1871.
Carvalho Filho, Jos dos Santos. Judicializao da Sade. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 2010.
462
Mendes, Gilmar Ferreira; Coelho, Inocncio Mrtires; Branco, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 2. Ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
______. Jurisdio constitucional. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2005.
Rawls, John. O liberalismo poltico. So Paulo: WMF Martins Fontes, 2000.
Rocha, Jos de Albuquerque. Estudos sobre o poder judicirio: Belo Horizonte,
Malheiros, 1997.
Sarmento, Daniel. Ubiquidade Constitucional: os dois lados da mesma moeda. Revista de Direito do Estado. Par: Renovar.v.1, n. 1, jan./mar. 2006.
Schlesinger Jr., Arthur M. The Supreme Court: 1947. Fortune. Vol. 35 (1),
1947.
Valle, Vanice Regina Lrio do. Ativismo Jurisdiconal e o Supremo Tribunal Federal. Curitiba: Juru, 2009.
463
Sobre os organizadores
Juarez Guimares professor de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais, coordenador do Centro de Estudos Brasileiros (Cerbras). Autor, entre
outros livros, de Democracia e marxismo. Crtica razo liberal (Xam, 1998) e
A esperana crtica (Scriptum, 2007). Entre outros livros recentes, organizou Leituras crticas sobre Maria da Conceio Tavares (Perseu Abramo, UFMG, 2010),
Raymundo Faoro e o Brasil (Perseu Abramo, 2009) alm do mais recente A corrupo da opinio pblica: uma defesa republicana da liberdade de expresso
(Boitempo, 2013) escrito a quatro mos com Ana Paola Amorim.
Marcelo Andrade Cattoni de Oliveira bolsista do CNPq. Mestre e Doutor em
Direito pela UFMG, com Ps-Doutorado pela Universidade de Roma III. Professor Associado 4 e Subcoordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito
da Faculdade de Direito da UFMG.
Martonio MontAlverne Barreto Lima Doutor em Direito pela Universidade
de Frankfurt. Professor Titular da Universidade de Fortaleza (Unifor). Procurador
do municpio de Fortaleza. Presidente do Instituto Latino Americano de Estudos
sobre Direito, Poltica e Democracia.
Newton de Menezes Albuquerque Doutor em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE), Mestre em Direito e Desenvolvimento pela Universidade Federal do Cear (UFC) e Bacharel em Direito pela Universidade Federal
do Cear. Professor Titular da Universidade de Fortaleza (Unifor) e professor
adjunto da Universidade Federal do Cear (UFC)
465
Sobre os autores
467
Fbio Rodrigues Holanda Graduado em Direito pela Universidade de Fortaleza (2009). Mestre em Direito Constitucional Pblico e Teoria Poltica pela
Universidade de Fortaleza (2015). Membro do grupo de pesquisa JET - Justia em Transformao. Especialista em Direito Constitucional, Penal, Processo
Penal e Administrativo, com nfase em Ativismo Judicial, Democratizao do
Poder Judicirio, Politicas Pblicas, Polticas Criminais.
Fatima Amaral Mestranda da UFRJ.
Giovani Clark Doutor em Direito Econmico pela UFMG. Professor da
graduao e ps-graduao estricto sensus da PUC-MG. Docente da Faculdade
de Direito da UFMG.
Gustavo Csar Machado Cabral Professor Adjunto da Faculdade de Direito
da Universidade Federal do Cear (UFC). Doutor em Histria do Direito pela
Universidade de So Paulo (USP). Ps-Doutor pelo Max-Planck Institut fr
europische Rechtsgeschichte (Frankfurt am Main/Alemanha).
468
Gustavo Ferreira Santos Professor Adjunto de Direito Constitucional da Universidade Catlica de Pernambuco e da Universidade Federal de Pernambuco
UFPE (licenciado). Doutor em Direito pela UFPE, com Estgio Ps-Doutoral
na Universitat de Valncia, Espanha. bolsista de Produtividade em Pesquisa
do CNPq.
Heyde Medeiros Costa Lima Acadmico do curso de Direito do Centro Universitrio Christus (Unichristus). Ex-bolsista do Programa de Iniciao Cientfica da referida Instituio.
Jnio Pereira da Cunha Doutor em Direito Constitucional. Professor Auxiliar
(N3) do Curso de Direito da Universidade de Fortaleza (Unifor). Professor do
Centro Universitrio Christus (Unichristus).
Jaqueline Severo Acadmica da UFRJ.
Jos Luiz Quadros de Magalhes professor da PUC-MG, UFMG e Fadisa
Montes Claros. Mestre e Doutor em Direito.
Jos Ribas Vieira Professor da UFRJ.
Sobre os autores
469
470
Thomas da Rosa de Bustamante Professor Adjunto da UFMG. Bolsista de Produtividade em Pesquisa, Nvel 2, do CNPq.
SUMRIO
CAPTULO I OPERAO LAVA JATO
MIDIATIZAO INSTRUMENTAL VERSUS PUBLICIDADE DEMOCRTICA
NA OPERAO LAVA JATO
JUAREZ GUIMARES
ORGS.
JUAREZ GUIMARES
JOS RIBAS VIEIRA, MARGARIDA LACOMBE, SIDDHARTA LEGALE, FATIMA AMARAL E JAQUELINE SEVERO
RISCO E FUTURO DA
DIREITO E POLTICA NO BRASIL CONTEMPORNEO
LEONARDO AVRITZER
DEMOCRACIA BRASILEIRA
DIREITO E POLTICA NO BRASIL CONTEMPORNEO