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LECCIN 2. LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978.

ASPECTOS
GENERALES.
1. EL PROCESO DE TRANSICIN POLTICA.
2. LA ELABORACIN DE LA CONSTITUCIN DE 1978.
3. ESTRUCTURA Y CONTENIDO BSICO DEL TEXTO CONSTITUCIONAL.
1. EL PROCESO DE TRANSICIN POLTICA.
Franco fallece el 20 de noviembre de 1975 y, en cumplimiento de las previsiones
sucesorias, se instaura la monarqua en la persona de D. Juan Carlos de Borbn, el rey Juan
Carlos I. Pero la Monarqua tradicional y autoritaria contemplada en las Leyes Fundamentales
(el Rey hered los poderes omnmodos de Franco) era inviable en la Espaa de 1975 y as lo
intuy el Rey, que desde su discurso de coronacin mostr su intencin de establecer una
Monarqua parlamentaria, de ser el Rey de todos los espaoles, sin exclusiones. Se abre
entonces, no sin enormes dificultades y peligros, el perodo de la Transicin a la democracia,
uno de los captulos ms brillantes de la historia poltica espaola, y el que mayor admiracin ha
suscitado fuera de nuestras fronteras.
El Rey quiere convertir a Espaa en un pas democrtico plenamente homologable, pero
todo el aparato institucional del Estado se encuentra en manos de franquistas, ms o menos
irreductibles. La tarea no sera fcil.
Es el momento en el que el Rey, cuya imagen pblica se haba revalorizado en los primeros
meses de reinado, con una serie de viajes oficiales dentro (en Catalua tuvo el gesto de
pronunciar algunos fragmentos de sus discursos en cataln) y fuera de Espaa (en sus dos viajes
a EEUU manifest su voluntad de avanzar en la direccin de una democracia plena, con
elecciones libres por sufragio universal), decide prescindir de Arias Navarro, un lastre del
pasado.
1.1. El nombramiento de Adolfo Surez como Presidente del Gobierno.
El Rey no poda designar libremente al sustituto de Arias, deba elegir entre una terna de
candidatos propuestos por el Consejo del Reino, una institucin del Rgimen con funciones de
asesoramiento que presida Torcuato Fernndez-Miranda.
La decisin del Rey de cesar a Arias y designar a Surez como Presidente del Gobierno
representa un punto de inflexin, es el punto de partida que abre realmente la transicin. La
noticia provoc una enorme sorpresa, era una persona poco conocida y provena del rgimen:
haba sido Secretario General del Movimiento.

La originalidad radicaba precisamente en el procedimiento a seguir para superar el dilema


reforma/ruptura, un guin que termina de perfilar Fernndez-Miranda. Este procedimiento
consiste en utilizar los mecanismos previstos en las propias Leyes Fundamentales para su
revisin. De esta forma, se acomete la sustitucin de las viejas instituciones desde ellas mismas,
a travs de una octava ley fundamental que, por su contenido, liquidara las siete anteriores y
todo el franquismo (de la ley a la ley a travs de la ley). Ser un ex-Secretario General del
Movimiento, al frente de los sectores renovadores del rgimen, el encargado de desmontar
legalmente sus estructuras, poco a poco, gradualmente, sin estrpito, hasta su completa
disolucin.
Surez no pierde el tiempo y pone inmediatamente en marcha su plan, que consiste en
negociar a dos bandas: con los polticos del rgimen, para tranquilizarles y ganarse su apoyo, y
con la oposicin democrtica, ms o menos tolerada en esas fechas, con el fin de convencer a
sus dirigentes de la necesidad de esa frmula, la nica viable, aunque pudiera resultar frustrante
para la izquierda, que prefera hacer borrn y cuenta nueva. Pero no haba alternativa: la ruptura
era una aventura, un salto en el vaco que la gente no quera; su capacidad de movilizacin, de
presin en la calle, limitada; no est en condiciones de romper la baraja y desalojar a los
reformistas del poder.
Gracias a esa capacidad negociadora y al sentido comn de muchos de los que colaboraron
en la operacin, apoyada por una opinin pblica que deseaba, en general, un cambio sin
traumas, pacfico, sin resucitar los enfrentamientos del pasado, esa solucin hibrida, con
ingredientes de reforma y de ruptura, acabara prosperando, no sin sobresaltos.
Desde el primer momento en que toma posesin, el Gobierno de Surez se esfuerza por dar
pasos significativos en buena direccin. Se toman medidas liberalizadoras, como por ejemplo:
-

Se adopta una actitud de mayor tolerancia con las manifestaciones pblicas de la


oposicin.

Se legalizan un buen nmero de partidos y organizaciones sindicales como


consecuencia de la modificacin del Cdigo Penal.

Se entablan los primeros contactos con la oposicin (incluido el PCE).

1.2. La Ley para la Reforma Poltica.


En septiembre de 1976 se present el proyecto de Ley para la Reforma Poltica, aprobado
por el Consejo de Ministros. Este texto era, por un lado, la octava Ley Fundamental, y por el
otro lado era la ley que abra las puertas a la democracia. Pese a todas las cautelas que se
introducen en el texto, es evidente el cambio ideolgico y semntico, en el lxico que se emplea:
el trmino democracia ya no es un tab.

El proyecto (que pronto sera la Ley 1/1977) contena todos los ingredientes de una ruptura
ms o menos solapada, se reconocen expresamente, con toda claridad, sin subterfugios, una
serie de principios genuinamente democrticos que configuran un autntico Estado democrtico
de Derecho:
-

El principio de soberana popular.

El principio representativo, plasmado en elecciones por sufragio universal para designar


a los miembros de las Cortes bicamerales, que ejercern el poder legislativo.

El pluralismo poltico.

El principio de supremaca de la ley, de legalidad.

El principio de separacin de poderes.

La afirmacin de que los derechos fundamentales de las personas son inviolables y


vinculan a todos los rganos del Estado.

La Ley para la Reforma Poltica no incluye ninguna clusula derogatoria para no herir
susceptibilidades (para dar la sensacin con una ambigedad calculada de que no se rompan
amarras con el pasado). Las Leyes Fundamentales y la Ley para la Reforma Poltica solo sern
derogadas expresamente en virtud de la Disposicin Derogatoria de la Constitucin de 1978.
Lo que s se mantiene, como herencia del pasado, es la Monarqua. El Rey es el Jefe del
Estado y se le atribuyen deliberadamente importantes prerrogativas (atpicas o inconcebibles en
una Monarqua parlamentaria en la que el Rey reina, pero no gobierna y no tiene poderes
activos):
-

Nombramiento del Presidente de Gobierno, de las Cortes y del Consejo del Reino.

La facultad para someter a referndum una determinada opcin poltica de inters


nacional (se reserva al Rey esta posibilidad como ltimo recurso, por si acaso, por si
resultase necesario acudir directamente al pueblo para que la voluntad popular se
pudiera imponer a la de las instituciones, si stas se opusieran a la reforma).

La facultad de disolver las Cortes y la designacin de un nmero importante de


senadores (hasta una quinta parte).

La gran batalla tendra lugar cuando se someta a las Cortes franquistas para ser aprobada
como ley, porque la Ley de Sucesin estableca en su art. 10.2 tres requisitos:
-

Dictamen o informe predictivo (no vinculante) del Consejo Nacional del Movimiento
favorable a la Reforma.

Acuerdo de las Cortes (por mayora de dos tercios).

Referndum nacional.

Con la aprobacin por las Cortes de la Ley para la Reforma Poltica termina una etapa de
protagonismo casi exclusivo del Gobierno Surez, que tena como objetivo integrar en la
operacin de reforma a los distintos sectores del rgimen, convencerles de su necesidad. Este
respaldo era indispensable, no se poda marginar a la clase poltica del franquismo. Cumplidas
las dos primeras exigencias de la Ley de Sucesin, solo falta el refrendo popular, someter la ley
a un referndum nacional.
Tras una campaa que gira en torno al lema habla pueblo, habla, no dejes que nadie decida
por ti, se celebra el 15 de diciembre de 1976 el referndum sobre la Ley para la Reforma
Poltica. La oposicin democrtica propugn, sin mucha conviccin, la abstencin, para marcar
distancias con el Gobierno y como medida de presin, pero su campaa no fue muy intensa. En
el fondo, pensaban que era mejor que triunfara el s, aunque el xito lo cosechase el Gobierno. Y
as fue, la ley fue aprobada en referndum por una mayora abrumadora de espaoles.
1.3. Gobierno y oposicin acuerdan las condiciones de las primeras elecciones democrticas.
Una vez celebrado el referndum sobre la Ley para la Reforma Poltica y reforzada la
posicin de Surez con el voto de confianza del pueblo espaol, se inicia una etapa de consenso,
de negociacin y compromiso entre el Gobierno y la oposicin democrtica, que marcar en lo
sucesivo toda la transicin y el proceso constituyente. La disyuntiva entre reforma o ruptura
pierde sentido ante la oportunidad que se abre. La oposicin llega al convencimiento de que lo
importante no es el mtodo, sino el objetivo, y el objetivo es compartido. En los primeros meses
de 1977 se negocian y acuerdan las reglas que regirn las primeras elecciones democrticas en
ms de 40 aos.
Qu obtiene el Gobierno de esta negociacin? La renuncia a un referndum previo sobre la
forma de Estado. Esta cuestin (Monarqua o Repblica) se dilucidar en la futura Constitucin.
Y tambin consigue la garanta de que no se exigirn responsabilidades a quienes ocuparon
cargos en el rgimen anterior. Es el precio que hay que pagar para que la reconciliacin sea
posible.
Y qu obtiene la oposicin en el curso de la negociacin?
-

Influir en la elaboracin del Real Decreto-Ley de 18 de marzo de 1977 sobre normas


electorales. La oposicin negoci con el Gobierno las garantas mnimas de fiabilidad,
de limpieza, de relativa igualdad de oportunidades y la frmula electoral que se
aplicara en las prximas elecciones. La oposicin defenda un sistema proporcional
puro, pero al final acept una representacin proporcional corregida para evitar la
fragmentacin (mnimo dos escaos por provincia), que beneficiaba a los grandes
partidos.

La legalizacin de los partidos y en particular del PCE: era una reivindicacin unnime
de la oposicin. Estaba en juego la credibilidad democrtica de las primeras elecciones
y, en ltima instancia, del proceso de transicin. Su credibilidad dependa de que todas
las fuerzas polticas pudieran participar en las elecciones sin exclusiones.

Otras exigencias que fueron atendidas, como la disolucin del Movimiento Nacional, la
retirada de emblemas de edificios pblicos, la integracin de los funcionarios adscritos
al Movimiento en la Administracin Pblica, el reconocimiento del derecho de huelga,
la legalizacin de las centrales sindicales clandestinas (CCOO, UGT, USO) y la
concesin de una amplia amnista por delitos polticos.

El balance de la negociacin es razonable, positivo. La oposicin no estaba en condiciones


de jugar al todo o nada, no poda despreciar la oportunidad que se le brindaba, y se esforz por
llegar a un compromiso con el gobierno para

facilitar el camino a las elecciones, sin

maximalismos, haciendo un frente comn contra los enemigos de la democracia.


1.4. Las elecciones del 15 de junio de 1977.
Se llega de este modo al 15 de junio de 1977, fecha histrica en la que se celebran las
primeras elecciones libres en Espaa desde 1936. Durante las semanas anteriores se haba
desarrollado una campaa muy intensa, vibrante, festiva. Un espectculo de mtines masivos,
cuas radiofnicas, espacios de propaganda en televisin y carteles inslitos para la mayora de
los espaoles. El clima de estas elecciones fue irrepetible, inolvidable. Pese a la proliferacin de
siglas (22 coaliciones y 156 partidos) y la multiplicidad de mensajes, el pueblo espaol, del que
se haba dicho durante 40 aos que no estaba preparado para la democracia, se comport con
absoluta normalidad, de forma ejemplar, demostrando su mayora de edad cvica y poltica
(cerca del 79% de la participacin), y dio muestras de un gran sentido comn.
El Rey encarga la formacin del Gobierno a Surez, lder de la UCD, la fuerza ms votada,
que se apoyar en algunas minoras nacionalistas, como los andalucistas.
2. LA ELABORACIN DE LA CONSTITUCIN DE 1978.
Las elecciones del 15-J significaban un punto de no retorno en el proceso democratizador.
El 28 de julio, Espaa present formalmente su solicitud de ingreso en la CEE. El veredicto de
las urnas no dejaba lugar a dudas, era clarificador. Las distintas fuerzas polticas se haban
sometido al juicio de las urnas y los ciudadanos haban depositado su confianza en unos y no en
otros. El pueblo haba hablado y lo haba hecho con libertad, poniendo a cada uno en su sitio.
Desde el primer momento, las Cortes se autoproclaman constituyentes, poniendo fin a la
ambigedad de meses anteriores (ya el discurso de la Corona haba aludido a la necesidad de

una Constitucin que diera cabida a todas las peculiaridades de nuestro pueblo). Las Cortes
desempearan su funcin de rgano legislativo ordinario, pero asumiran sobre todo la
condicin de rgano constituyente encargado de elaborar una Constitucin. Una Constitucin
que sera fruto de un poder constituyente heterodoxo o atpico.
Se crea una Comisin Constitucional en cada una de las Cmaras. Pero qu mtodo de
trabajo se va a seguir? Se barajaron cuatro opciones diferentes:
-

El Gobierno se reserva la iniciativa mediante la presentacin de un proyecto de ley.

La iniciativa corresponde al Congreso, tramitndose entonces el

texto como una

proposicin de ley.
-

Se encarga la elaboracin de un anteproyecto a una comisin de expertos (frmula que


se sigui en la II Repblica).

El Gobierno elabora un proyecto constitucional que se somete a referndum.

Se opt finalmente por la solucin ms democrtica, aunque ms lenta: que una comisin de
parlamentarios, en representacin de las principales fuerzas polticas, redactndose un
anteproyecto. Dentro de la Comisin Constitucional del Congreso (36 diputados) se eligi una
ponencia de siete miembros para redactar un primer borrador. Los padres de la Constitucin
fueron M. Herrero de Min, J.P. Prez Llorca y G. Cisneros (UCD); G. Peces-Barba (PSOE);
J. Sol Tura (PCE-PSUC); M. Fraga (AP); y M. Roca de la minora catalana.
La ponencia comenz sus trabajos en agosto de 1977, adoptando de comn acuerdo la regla
de confidencialidad de las deliberaciones: la discusin no sera pblica. Despus de tres
lecturas sucesivas, la ponencia entreg en diciembre de 1977 el primer borrador, la primera
redaccin del texto constitucional, que se publica como Anteproyecto en el BOE de 5 de enero
de 1978. Se abre entonces la fase de discusin del texto en el Congreso de los Diputados. Se
presentaron ms de mil enmiendas al anteproyecto, que fueron estudiadas primero en la
ponencia y luego en el seno de la Comisin Constitucional. En el mes de julio, el texto aprobado
por la Comisin fue debatido en el Pleno del Congreso y fue aprobado el 21 de julio por una
mayora abrumadora.
El texto aprobado por ambas Cmaras se somete, por ltimo, a la ratificacin popular
mediante referndum nacional. El 6 de diciembre, el pueblo espaol refrenda el nuevo texto
constitucional con un 88% de votos afirmativos y menos de un 8% de votos en contra. Y un
porcentaje de abstencin del 33%.
La Constitucin fue promulgada y sancionada por el Rey, ante las Cortes Generales, el 27
de diciembre (se refleja en la frmula final: mando a todos los espaoles, particulares y
autoridades, que guarden y hagan guardar esta Constitucin como norma fundamental del

Estado), siendo publicada, en las diversas lenguas de Espaa, en el BOE de 29 de diciembre de


1978, fecha en que entr en vigor.
Este proceso fue atpico, como la Transicin espaola, porque no hubo una ruptura brusca, y
porque no se eligieron los diputados especficamente para la Constitucin porque estaba claro
que iban a hacerla. Otra cosa atpica fue el consenso que hubo en ese momento. No haba
mayoras absolutas, y haba sensacin de querer una Constitucin que durase y fuera de todos.
Las principales cuestiones a las que se enfrenta la Constitucin son:
-

La eleccin entre Monarqua o Repblica, en la cual hubo consenso y los republicanos


cedieron, ya que la cuestin se centraba ms entre dictadura o democracia. La
monarqua era la manera ms rpida de llegar a la democracia, y adems UCD contaba
con el Rey desde el principio.

La organizacin territorial del Estado, en la que el modelo autonmico es original


espaol. Se le ha criticado por ser ambiguo y abierto, ya que algunas comunidades
queran un estado territorial.

Las relaciones Iglesia-Estado, se tom la decisin de crear un Estado aconfesional,


aunque en el ltimo momento se establecen relaciones de cooperacin con la Iglesia
Catlica. Tan solo el PSOE se puso en contra.

El modelo educativo, que fue especialmente problemtico. Haba dos modelos: el de la


izquierda y el de la derecha. Es el Artculo 27 el que trata de esto. Con este artculo
Gregorio Peces-Barba se fue de la ponencia, y fue realizada al final con prisas. No se
cambi ni una coma, ya que fue difcil de hacer y de aprobar. Al final fue una mezcla de
los dos modelos.

Las principales crticas que recibe la Constitucin son:


-

Ambigedad: esto es lo que hace que haya durado tanto. Sujetndose en los mismos
preceptos se permite el gobierno de diferentes ideologas.

3. ESTRUCTURA Y CONTENIDO BSICO DEL TEXTO CONSTITUCIONAL.


3.1. Estructura.
En cuanto a su estructura, lo primero que llama la atencin es su extensin, ya que es una
Constitucin larga (la ms extensa de nuestra historia constitucional, exceptuando la de 1812),
con un Prembulo, 169 artculos distribuidos en 11 ttulos, cuatro Disposiciones Adicionales,
nueve Disposiciones Transitorias, una Disposicin Derogatoria y otra Disposicin Final. La
notable extensin del texto puede deberse, quiz, a la pretensin de constitucionalizar los
principios bsicos de la regulacin de casi todas las materias por desconfianza hacia las

mayoras polticas futuras, por desconfianza hacia el legislador ordinario. O por el propio
mtodo de elaboracin: el consenso lleva a acumular enunciados, matices, para contentar a
todos. En cualquier caso, tiene una redaccin demasiado minuciosa en algunos puntos, algunas
reiteraciones y sobra ms de un precepto.
A pesar de esa considerable extensin, hay cuestiones importantes que se dejan
conscientemente abiertas, como el modelo de organizacin territorial del Estado. La
Constitucin desconstitucionaliza la estructura del Estado, con muchas incgnitas por despejar.
El Estado de las Autonomas se ha ido configurando progresivamente y todava hoy no se ha
clausurado.
Nuestra Constitucin es un mosaico con fragmentos de diversa procedencia, claro est, del
entorno europeo.
Se detecta, en primer lugar, la influencia de las anteriores Constituciones espaolas, del
constitucionalismo histrico espaol. Se mantiene, por ejemplo, la estructura tradicional o
trminos tradicionales, como el de Cortes Generales, en vez de Parlamento, o Diputacin
Permanente. El Ttulo II, dedicado a la Corona, recibe visibles influencias de la Constitucin
de 1876. Aunque la influencia mayor, como es lgico, procede de la Constitucin Republicana
de 1931:
-

La organizacin territorial del Estado (el Estado integral como precedente).

El Tribunal Constitucional (a partir de la experiencia del Tribunal de Garantas).

El recurso de amparo, etc.

Pero es todava ms

significativa

la impronta

del Derecho comparado, del

constitucionalismo democrtico occidental, como fuente de inspiracin. As, se importan


instituciones forneas inditas en nuestro constitucionalismo, como el Defensor del Pueblo o el
Consejo General del Poder Judicial.
La influencia de la Constitucin alemana es probablemente la ms visible:
-

La frmula del Estado social y democrtico de Derecho.

La apelacin de resonancias iusnaturalistas a una serie de valores superiores.

La regulacin de los derechos y libertades.

La regulacin de las relaciones entre Parlamento y Gobierno.

Algunas tcnicas del modelo federal.

No menos perceptible es la influencia de la Constitucin italiana, en la que se basa en la


regulacin de autonomas regionales y en la instauracin del Consejo General del Poder
Judicial.

Menos relevante es la influencia de la Constitucin francesa, lo ms reseable es la figura


de las leyes orgnicas y la regulacin del control de constitucionalidad de los tratados
internacionales. La Constitucin portuguesa sirvi de referencia a la hora de completar y
actualizar la tabla de derechos con algunos derechos de la tercera generacin, dedicados a los
principios rectores y otras instituciones, como la accin popular y la planificacin econmica.
Cabe observar tambin la influencia de Constituciones nrdicas en la regulacin de la
Corona, de las prerrogativas y funciones de un monarca parlamentario, y en la adopcin de la
figura del Defensor del Pueblo. A todo esto hay que aadir la influencia de los textos
internacionales, como el Convenio de Roma, en la regulacin de los derechos fundamentales.
Un ltimo rasgo que tendremos ocasin de examinar es su rigidez: es una Constitucin
hper-rgida, con un procedimiento de reforma muy complicado, muy gravoso, lo que dificulta
enormemente la acomodacin paulatina de su texto a los cambios de la realidad que regula.
3.2. Contenido.
Artculo 1.1. Espaa se constituye en un Estado social y democrtico de Derecho, que
propugna como valores superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la
igualdad y el pluralismo poltico.
Uno de los elementos fundamentales de un Estado de Derecho es el Imperio de la Ley, que
aparece en el prembulo de la Constitucin Espaola:
La Nacin espaola, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover
el bien de cuantos la integran, en uso de su soberana, proclama su voluntad de:
Garantizar la convivencia democrtica dentro de la Constitucin y de las leyes conforme a
un orden econmico y social justo.
Consolidar un Estado de Derecho que asegure el Imperio de la Ley como expresin de la
voluntad popular.
Proteger a todos los espaoles y pueblos de Espaa en el ejercicio de los derechos
humanos, sus culturas y tradiciones, lenguas e instituciones.
Promover el progreso de la cultura y de la economa para asegurar a todos una digna
calidad de vida.
Establecer una sociedad democrtica avanzada, y
Colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacificas y de eficaz cooperacin entre
todos los pueblos de la Tierra.
En consecuencia, las Cortes aprueban y el pueblo espaol ratifica la siguiente
Constitucin.

Esto supone que tanto los poderes pblicos como los propios ciudadanos estn sometidos al
Derecho. Aparece en el Artculo 9.1. que seala que la Constitucin es la norma suprema, por
lo que este artculo es fundamental.
Artculo 9.1. Los ciudadanos y los poderes pblicos estn sujetos a la Constitucin y al
resto del ordenamiento jurdico.
Otro de los elementos fundamentales de un Estado de Derecho es la separacin de poderes,
aunque en nuestra Constitucin no est expresado como tal. Tambin aparece una Declaracin
de Derechos que recoge los derechos fundamentales.
El Artculo 9.3. explica cmo se comporta el Estado de Derecho.
Artculo 9.3. La Constitucin garantiza el principio de legalidad, la jerarqua normativa,
la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no
favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurdica, la responsabilidad y la
interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos.
-

Seguridad del Derecho: saber qu es Derecho y qu no lo es gracias a la publicidad de


las normas (BOE).

La jerarqua normativa que se menciona en el artculo se corresponde a la pirmide de


Kelsen.

La irretroactividad es la incapacidad de aplicar sanciones que ocurrieron antes de la


publicacin de dicha norma. No pasa lo mismo con las leyes favorables, donde se da
una retroactividad, que es el efecto contrario a lo anterior.

Supremaca del Derecho: aqu entran la responsabilidad de los poderes pblicos y el


principio de legalidad, que implica saber cmo van a actuar los poderes pblicos.

La interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos supone que cuando estamos


en una decisin discrecional, no quiere decir que no deba estar razonada.

La independencia judicial no est dentro del Artculo 9.3. sino que se encuentra en el
Artculo 117.1. pero indica que los jueces slo pueden actuar sobre lo dicho por la ley.