DA
PREVIDNCIA:
UMA
INTRODUO EM PERGUNTAS E RESPOSTAS
6 de dezembro de 2016
Mestre e Doutorando em Economia (UnB). Consultor Legislativo do Ncleo de Economia, rea Economia do
Trabalho, Renda e Previdncia. E-mail: pfnery@senado.leg.br.
NDICE
APRESENTAO ...................................................................................................................................... 8
INTRODUO .......................................................................................................................................... 9
1.
2.
4.
5.
7.
Como o teto de gastos exacerba alguns efeitos adversos da despesa com Previdncia? ....... 18
8.
10.
11.
13.
14.
15.
Qual a participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios e
despesas do RGPS? ........................................................................................................................... 32
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
Qual a proposta de mudana na forma de clculo da aposentadoria por tempo de
contribuio? .................................................................................................................................... 36
23.
24.
25.
26.
27.
28.
29.
30.
Quais pases no tm idade mnima? Qual a regra para aposentadoria nesses pases? ..... 44
31.
J existiu idade mnima no Brasil para aposentadoria por tempo de contribuio? ........... 46
34.
Distribuio regional da renda: quais estados mais se beneficiam com a aposentadoria por
tempo de contribuio sem idade mnima? ..................................................................................... 51
35.
38.
A idade mnima ampliar o contingente de trabalhadores mais velhos no mercado de
trabalho? ........................................................................................................................................... 58
39.
40.
Qual o tempo de contribuio exigido em outros pases para a principal modalidade de
aposentadoria? ................................................................................................................................. 62
41.
43.
44.
45.
Qual a participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios e despesas
do RGPS? ........................................................................................................................................... 69
46.
47.
Em que Estados e regies a aposentadoria por idade urbana mais relevante? ................ 70
3
48.
49.
50.
Como se dar a transio para as novas regras da aposentadoria por idade? .................... 72
51.
52.
53.
Qual o menor tempo de contribuio necessrio para alguma aposentadoria em outros
pases?72
APOSENTADORIA POR IDADE (RURAL) ................................................................................................. 76
54.
55.
56.
57.
58.
59.
60.
61.
62.
63.
64.
65.
Por que o segurado especial pode receber a aposentadoria rural sem necessariamente
contribuir?......................................................................................................................................... 83
66.
67.
Alm do aumento da arrecadao, que outros efeitos so gerados pela tributao da
exportao do agronegcio? ............................................................................................................ 84
BENEFCIO DE PRESTAO CONTINUADA ............................................................................................ 85
68.
69.
70.
71.
Qual a participao do BPC no total de benefcios e despesas pagos pelo INSS? ................ 87
72.
73.
74.
75.
76.
77.
78.
79.
80.
81.
82.
83.
A idade mnima do BPC, e das aposentadorias, deveria ser diferente em cada Estado? ..... 97
86.
Qual o piso dos benefcios previdencirios em outros pases? Existe vinculao ao salrio
mnimo? .......................................................................................................................................... 100
PENSO POR MORTE .......................................................................................................................... 103
87.
88.
89.
90.
Qual a participao da penso por morte no total de benefcios e despesas do RGPS? ... 104
91.
92.
Em que Estados e regies a penso por morte mais relevante? ..................................... 105
93.
94.
Os atuais beneficirios da penso por morte so afetados pela mudana? ...................... 107
95.
Como se dar a transio para as novas regras de penso por morte? ............................. 107
96.
Qual a proposta de mudana na forma de clculo da penso por morte? ........................ 108
97.
Pela proposta, quando a penso por morte seria integral? ............................................... 108
98.
Quem tem direito a aposentadoria e a penso receberia qual benefcio? ........................ 108
99.
100.
101.
Que controvrsias existem em relao ao desenho atual da penso por morte? ............. 114
102.
104.
105.
108.
Em que Estados e regies a aposentadoria por invalidez mais relevante? ..................... 118
109.
110.
Os atuais beneficirios da aposentadoria por invalidez so afetados pela mudana? ...... 119
111.
Como se dar a transio para as novas regras de aposentadoria por invalidez? ............. 119
112.
Qual a proposta de mudana na forma de clculo para a aposentadoria por invalidez? .. 119
113.
Pela proposta, quando a aposentadoria por invalidez ser integral? ................................ 119
114.
115.
Por que existem tantas aes judiciais em relao aposentadoria por invalidez? .......... 121
117.
118. O que acontece quando a Previdncia tem dficit? O que mudaria com alteraes na
contabilidade?................................................................................................................................. 122
119.
Qual a posio do Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre essa questo? ..................... 123
120.
121.
122.
Por que se diz que os trabalhadores rurais devem ser excludos da contabilidade do RGPS?
124
123.
124.
125.
126.
127. Por que se diz que a Desvinculao de Receitas da Unio (DRU) retira recursos da
Previdncia? .................................................................................................................................... 126
128.
129.
130.
131.
132.
133.
135.
136.
137.
138.
139.
140.
141.
APRESENTAO
Parte deste material consta de outras publicaes da Consultoria Legislativa, em especial o Texto para
Discusso no 190, de maro de 2016.
3
As comparaes internacionais no so apresentadas para sugerir a importao de desenhos de outros pases.
Avaliamos que particularidades brasileiras devem ser sempre respeitadas: usamos comparaes internacionais
por consider-las teis na reflexo sobre o nosso sistema, podendo s vezes trazer ideias alternativas pertinentes
ao caso do pas.
INTRODUO
1. O que a Previdncia?
Pelo termo amplo Previdncia entende-se o conjunto dos regimes previdencirios
dos trabalhadores da iniciativa privada e do servio pblico. So objetos da reforma da
Previdncia o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS, o operado pelo INSS)e o Regime
Prprio de Previdncia dos Servidores (RPPS). O regime dos militares pode ser alvo de
modificaes em 2017, mas no integra os primeiros esforos do governo em dezembro de
2016.
A Previdncia um seguro social, termo que inclusive batiza o nome do INSS: o
Instituto Nacional do Seguro Social. Enquanto seguro social, a Previdncia repe, total ou
parcialmente, as perdas financeiras do segurado impossibilitado de trabalhar. esse o
objetivo de vrios de seus benefcios. A perda de capacidade de trabalhar tambm pode
ocorrer por conta de uma gravidez (salrio-maternidade), incapacidade fsica temporria
(auxlio-doena) ou permanente (aposentadoria por invalidez), e at priso (auxlio-recluso).
Outro exemplo em muitos pases o seguro-desemprego: a renda do trabalhador reposta
com a ocorrncia do sinistro desemprego4.
Entender a concepo da Previdncia como seguro social ajuda a entender porque
para muitos especialistas as regras brasileiras de acesso Previdncia so consideradas
distorcidas, e porque ela destoa tanto da comparao internacional. Alguns benefcios tpicos
da Previdncia foram bastante modificados no Brasil e so alterados pela proposta da reforma
da Previdncia, como a aposentadoria por tempo de contribuio: a aposentadoria
tipicamente concebida como um seguro contra a perda de trabalho pela idade avanada, e por
isso costuma ter uma idade mnima.
O desenho da Previdncia levaria atualmente a um patamar de despesa
desproporcional em relao demografia do pas. Segundo Costanzi (2015), o gasto
previdencirio brasileiro um dos 15 maiores do mundo e equivalente ao da Alemanha, um
pas com mais do que o dobro de idosos5. Essa desproporo do gasto demogrfico em um
pas ainda jovem, junto com a profunda e acelerada transio demogrfica (envelhecimento
da populao), daria ensejo reforma da Previdncia.
2. O que a reforma da Previdncia?
A reforma da Previdncia compreende uma Proposta de Emenda Constituio (PEC
no 287, de 2016) e projetos de lei (ainda a ser enviados pelo governo), alterando, entre outros,
regras de acesso a benefcios, forma de clculo e financiamento de todos os regimes
previdencirios.
Pela sua escala e por no ter sido to afetado pelas reformas previdencirias
anteriores, no RGPS que mais mudanas foram feitas: a trajetria de sua despesa a com
crescimento mais acentuado. Por sua vez, o RPPS da Unio foi objeto de reformas que
tornaram sua trajetria mais sustentvel: no entanto, as principais mudanas j feitas ainda
levaro dcadas para serem absorvidas. Por este motivo, e por preocupaes de desigualdade
salarial, o RPPS da Unio novamente modificado. Adicionalmente, este regime parmetro
para os RPPS de Estados e Municpios: no presente, a crise previdenciria mais imediata
sentida nos RPPS dos Estados.
J o regime dos militares das Foras Amadas no em verdade considerado um
regime de previdncia por conta das particularidades da carreira militar. O regime dos
militares das Foras Armadas deve ter alguns de seus parmetros modificados nos prximos
meses, no sendo objeto da PEC apresentada.
A opo do governo foi por uma proposta de reforma paramtrica, e no
estrutural, mantendo as caractersticas essenciais dos regimes. Os regimes continuam
sendo de repartio, em que os benefcios dos trabalhadores inativos so financiados pelos
trabalhadores em atividade no mercado de trabalho. A mudana se d nos parmetros do
regime, e no em sua estrutura, como seria uma mudana para um regime de capitalizao
(em que o beneficio de cada trabalhador custeado pelas suas prprias contribuies no
passado, capitalizadas), tpico da previdncia privada no Brasil e da previdncia pblica em
outros pases emergentes6, e tipicamente considerado uma opo neoliberal.
Como no Chile. O regime de capitalizao se caracteriza por um menor risco demogrfico, mas maiores riscos
financeiros, do que o regime de repartio. Ainda, na capitalizao os riscos envolvidos so mais individuais,
enquanto no regime de repartio, mais solidrio, os riscos recaem sobre os trabalhadores da ativa ou, em ltima
instncia, sobre toda a sociedade. Uma reforma estrutural que migrasse da repartio para a capitalizao
10
11
Fonte: Elaborao prpria, a partir de dados do Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2017, do
Tribunal de Contas da Unio (TCU) e da Secretaria de Previdncia Social 8.
As estimativas para os regimes prprios consideram projees at 2090, enquanto a do RGPS, feita pelo TCU,
at 2050. A estimativa para os militares a do PLDO 2017: a controvrsia em relao contabilizao do
dficit dos militares deve ser levada em conta, e o valor pode estar subestimado. Ver: Pacto pela Boa
Governana Um Retrato do Brasil. Disponvel em: http://portal.tcu.gov.br/retratodobrasil/ (TCU);
http://www.previdencia.gov.br/arquivos/office/1_120808-172335-916.pdf
e
http://agenciabrasil.ebc.com.br/economia/noticia/2016-11/secretario-da-previdencia-diz-que-mais-estados-temproblemas-fiscais-como-o (Secretaria de Previdncia).
12
PREVIDNCIA E ECONOMIA
6. Como o aumento do gasto previdencirio afeta o crescimento da economia?
A crise econmica, com a queda de arrecadao e a instaurao de sucessivos
dficits primrios, trouxe tona o crescimento estrutural da despesa previdenciria e
abriu uma janela de oportunidade para a discusso sobre a necessidade de reforma. Reformas
anteriores foram feitas em 1998 e 2003. Em 2016 tambm o governo Dilma Rousseff
anunciara a inteno de fazer uma reforma, tendo a Presidente afirmado que a Previdncia era
no momento a questo mais importante para o pas9.
Por um lado, as despesas previdencirias tm evidentes efeitos em curto prazo
sobre a demanda. O efeito multiplicador sobre o PIB de cada real despendido pelo RGPS
seria de cerca de 0,5 (equivalente ao do RPPS). Para o Benefcio de Prestao Continuada
(BPC-Loas), o efeito seria de 1,210.
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-01/dilma-diz-que-previdencia-e-assunto-que-maispreocupa-governo.
10
Comparativamente, os multiplicadores do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), abono salarial,
seguro-desemprego e Bolsa Famlia so, respectivamente, de 0,39; 1,06; 1,06 e 1,78. Ver Neri et al. (2013):
NERI, M.; VAZ, F. M.; SOUZA, P. H. G. F. Efeitos Macroeconmicos do Programa Bolsa Famlia: Uma
Anlise Comparativa das Transferncias Sociais. In: CAMPELLO, T. NERI, M. (Org.) Programa Bolsa
Famlia: Uma Dcada de Incluso e Cidadania. Braslia: Ipea, 2013.
13
Ver Giambiagi (2007). GIAMBIAGI, F. Reforma da Previdncia, o encontro marcado: a difcil escolha entre
nossos pais ou nossos filhos. Rio de Janeiro: Campus, 2007.
12
O foco do problema. O Globo. 16 de setembro de 2015. Disponvel em: http://blogs.oglobo.globo.
com/miriam-leitao/post/foco-do-problema.html.
13
Baseado em estimativas do demgrafo Bernardo Queiroz, da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Brazils pension system: Tick, tock. The Economist. 24 de maro de 2012. Disponvel em:
http://www.economist.com/node/21551093.
14
Ver, entre outros, Afonso (2016). AFONSO, J, R. Ambiente de Negcios: Simplificao da Legislao
Tributria. Apresentao no Seminrio Ambiente de Negcios: Segurana Jurdica, Transparncia e
Simplicidade. IBRE/FGV e Direito-Rio/FGV. Rio de Janeiro, 23 de setembro de 2016. Disponvel em:
file:///C:/Users/Pedro%20Fernando%20Nery/Downloads/160923-IBRESimplificac%CC%A7a%CC%83oTributa%CC%81ria-v2.pdf.
14
Investimento pblico
O segundo item deste trip o investimento pblico. Considera-se que o
investimento que aumenta a capacidade produtiva da economia no futuro. No entanto,
investimentos, como os em infraestrutura ou cincia e tecnologia, por mais necessrios que
sejam para o pas se desenvolver, constituem despesas discricionrias. Esse tipo de despesa
se contrape despesa obrigatria, que no pode ser reduzida e integra cerca de 92% do
oramento federal.
So exemplos de despesas obrigatrias a Previdncia e os salrios do funcionalismo.
Diante do crescimento das despesas previdencirias, o governo tem trs opes principais 15:
elevar os impostos, aumentar o endividamento (que pressiona os juros, o que ser visto a
seguir) e reduzir outras despesas. Para acomodar o crescimento dos gastos com Previdncia,
seriam as despesas discricionrias as com maior chance de ser comprimidas, o que atinge o
investimento pblico. Esta questo afeta diretamente no s o governo federal, mas tambm
os subnacionais.
Ilustrativamente, em 2015 ano de ajuste fiscal enquanto a rubrica outras despesas
de capital, que reflete o investimento pblico federal, teve reduo de mais 30%, as despesas
da Previdncia (urbana e real) cresceram mais de 1% acima da inflao.
Uma quarta opo seria emitir moeda e financiar o aumento do gasto via inflao. Por outro lado, uma taxa de
crescimento muito alta do PIB poderia atenuar o problema por um perodo de tempo, ao aumentar a arrecadao
sem necessidade de aumento de tributos.
15
Juros reais
Finalmente, de modo simplificado, os juros reais esto associados percepo de
risco em relao capacidade do governo de honrar seus compromissos16. A chance de
insolvncia no futuro, por conta de uma despesa estruturalmente crescente, pressionaria os
juros para cima. Por sua vez, os juros reais altos sufocariam os empreendimentos que o pas
precisa para crescer.
A Figura 1 a seguir, sintetiza a lgica entre despesa previdenciria e seus efeitos no
crescimento da economia, bem como na distribuio de renda.
Figura 1 Crescimento da despesa previdenciria: efeitos adversos na economia (setas em azul) e na
desigualdade de renda17 (em vermelho)
Confiana
Ainda, segundo o diagnstico do governo sobre a necessidade de ajuste fiscal, a
reforma contribuiria para ganhos de confiana que induziriam a recuperao da economia. No
mesmo sentido, o ex-Ministro da Fazenda Nelson Barbosa, em declarao ao Frum criado
16
Aqui, deve-se considerar o conceito de taxa implcita de juros, e no a taxa Selic, que no tem a mesma
participao que tinha no passado na remunerao dos ttulos pblicos.
17
A ser analisada adiante, na seo Aposentadoria por tempo de contribuio e no debate sobre desvinculao
do salrio mnimo.
16
no governo Dilma Rousseff para discutir a reforma, entendia como benefcios imediatos da
reforma a melhora das expectativas fiscais, que reduz a volatilidade cambial, possibilita a
queda das taxas de juros de longo prazo e incentiva o investimento e a gerao de
emprego18.
De outra parte, nos ltimos anos, o debate sobre a lgica da chamada austeridade
expansionista foi intenso em pases desenvolvidos. O Prmio Nobel Paul Krugman, que se
consolidou nos ltimos anos como um dos economistas mais influentes do mundo,
expressando ceticismo sobre a aplicao da lgica nos Estados Unidos cunhou o termo fada
da confiana para ironizar o argumento19. No mesmo sentido, no mbito da PEC do teto de
gastos, economistas com posio divergente da do governo lanaram o documento
Austeridade e Retrocesso20.
Poupana e produtividade
Por fim, outros efeitos no crescimento da economia relacionados ao desenho da
Previdncia (e no exatamente despesa previdenciria) discutidos pela literatura incluem a
reduo da poupana domstica21 e a retirada precoce de trabalhadores produtivos da fora de
trabalho22. Adicionalmente, o envelhecimento da populao est associado a um menor nvel
de inovao e de crescimento da produtividade23.
18
Barbosa defende que reforma da Previdncia seja feita agora, gradualmente. Correio Braziliense, 17 de
fevereiro de 2016. Disponvel em:
http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/02/17/internas_economia,518253/barbosadefende-que-reforma-da-previdencia-seja-feita-agora-gradualme.shtml.
19
Em verdade, Krugman defende at que a figura da fada da confiana ser um dos seus principais legados na
economia. http://krugman.blogs.nytimes.com/2011/09/13/the-death-of-the-confidence-fairy/?_r=0.
20
http://brasildebate.com.br/wp-content/uploads/Austeridade-e-Retrocesso.pdf
21
Ver, entre outros, Oliveira et al. (1998). OLIVEIRA, F. E. B.; BELTRO, K. I.; DAVID, A. C. A.
Previdncia, Poupana e Crescimento Econmico: Interaes e Perspectivas. Texto para Discusso no 607. Rio
de Janeiro: Ipea, novembro de 1998.
22
Ver, entre outros, Paiva et al. (2016). PAIVA, L. H.; RANGEL, L. A.; CAETANO, M. A. O Impacto das
Aposentadorias Precoces na Produo e na Produtividade dos Trabalhadores Brasileiros. Texto para
Discusso no 2.211. Rio de Janeiro: Ipea, julho de 2016.
23
O que no corrobora o argumento de que o crescimento da produtividade poderia resolver o problema
previdencirio. No s o crescimento da produtividade gera um passivo previdencirio no futuro (como
contrapartida do aumento da arrecadao), como ele seria restringido pelo prprio envelhecimento da
populao. Ver, entre outros, Maestas et al. (2016). MAESTAS, N.; MULLEN, K. J.; POWELL, D. The Effect
of Population Aging on Economic Growth, the Labor Force and Productivity. NBER Working Paper No.
22452. Julho de 2016.
17
24
18
da Unio tambm no podem ser reduzidas, como a com o funcionalismo28. Este resultado
coaduna com a viso de Paulo Tafner, um dos principais especialistas em Previdncia do
pas, para quem o problema fiscal existente no Brasil na essncia um problema
previdencirio.
Grfico 4 Participao de despesa previdenciria na despesa primria da Unio com teto de gastos 2017 a 2016
28
Diante desse cenrio, alguns especialistas defendem que a PEC seja modificada para que seja dado um
tratamento mais duro s despesas com funcionalismo, incluindo congelamento real de salrios. Ver, entre outros
http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/09/1817880-para-analistas-teto-precisa-de-limite-para-despesacom-pessoal.shtml?cmpid=compfb e http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,em-13-anos-salario-doservico-publico-subiu-tres-vezes-mais-que-o-privado,10000079369.
29
Observamos que possvel que para o RPPS civil as projees atuariais contidas no PLDO para os primeiros
anos estejam superestimadas. Dessa forma, as estimativas do Grfico 3 podem estar viesadas para cima nos
primeiros anos, ainda que a tendncia em mdio e longo prazo seja semelhante.
19
Observe que o panorama aqui apresentado destoa de uma das principais concluses
tipicamente colocada no debate a respeito das consequncias de no fazer a reforma da
Previdncia: a de que o pagamento dos benefcios seria comprometido. Segundo o Presidente
Temer, os pagamentos poderiam ser interrompidos j em 10 anos32. Avaliamos que a despesa
com benefcios muito protegida no pas e antes que uma situao extrema de interrupo de
pagamentos fosse verificada (como ocorreu em Portugal e na Grcia, ilustradas na Figura 2 e
3), outras despesas importantes, mas menos protegidas, do governo federal que seriam
cortadas.
A partir de 2026 o teto poder ser reajustado por outro indicador diferente da inflao,
como o crescimento do PIB, atenuando os efeitos do crescimento da despesa previdenciria.
Como ilustrao, apresentamos no Grfico 5, tal qual o Grfico anterior, a tendncia de
participao do gasto previdencirio nos ltimos 10 anos do teto, caso no haja mudana de
indexador.
Ressaltamos que este exerccio meramente ilustrativo, com o intuito de evidenciar a
tendncia de participao do crescimento da despesa previdenciria no total da despesa
primria. A estimativa sensvel aos parmetros escolhidos pelo governo no Projeto de Lei
de Diretrizes Oramentrias (2017).
30
http://economia.uol.com.br/noticias/afp/2015/07/03/o-homem-que-chora-a-comovente-historia-doaposentado-grego.htm
31
http://wtop.com/world/2016/10/pepper-spray-fired-at-greek-retirees-in-anti-austerity-rally/
32
http://blogs.oglobo.globo.com/miriam-leitao/post/um-dado-para-convencer-sobre-reforma-daprevidencia.html
20
Grfico 5 Participao de despesa previdenciria na despesa primria da Unio com teto de gastos 2027 a 2036
33
21
Figura 4 Crescimento da despesa previdencirio e teto de gastos: efeitos adversos na economia (setas em azul)
e na desigualdade de renda (em vermelho)
crescimento
acelerado
das
despesas
previdencirias
reduzir
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/mercado/2016/12/1838400-reforma-da-previdencia-pode-gerar-economiade-r-678-bi-diz-governo.shtml.
23
adequada em relao ao ano de 2032 em diante, mas insuficiente para os prximos anos: o
governo eleito em 2018 talvez tenha que fazer outra reforma referente s condies de
aposentadoria na dcada de 202035. J o Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha,
avalia que a aprovao da reforma apenas moderaria o crescimento da despesa at 2025, que
subiria consistentemente dali em diante36.
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/mesmo-com-reforma-governo-federal-tera-de-cortar-mais-300-bi20419663.
36
Ver: http://br.reuters.com/article/domesticNews/idBRKBN12Z2TR.
37
CIA World Factbook 2016
38
Ver Camarano e Fernandes (2014). CAMARANO, A. A. FERNANDES, D. Mudanas nos Arranjos
Familiares e Seu Impacto nas Condies de Vida: 1980 a 2010. CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime
Demogrfico: uma nova relao entre populao e desenvolvimento?. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
39
As novelas afetariam o comportamento das famlias, como a escolha pela quantidade de filhos e at seus
nomes. Ver: La Ferrara et al. (2008). LA FERRARA, E.; CHONG, A.; DURYEA, S. Soap Operas and
Fertility: Evidence from Brazil. Working Paper #633. Inter-American Development Bank. Junho de 2008.
24
benefcios por mais tempo. Nos prximos 25 anos, o pas terminar uma transio
demogrfica que pases desenvolvidos fizeram em mais de 100 anos, de acordo com
Tafner, Botelho e Erbisti (2014)40.
Neste sentido, por exemplo, o advento da idade mnima para a aposentadoria por
tempo de contribuio, faria com que, no futuro, os trabalhadores permanecessem mais
tempo contribuindo, por um lado, e menos tempo recebendo os benefcios, por outro. O
Grfico 6 ilustra a situao que temos hoje para este tipo de aposentadoria. Ela tem sido paga
a partir da idade mdia de 54 anos (55 no caso dos homens, 52 no das mulheres). De acordo
com a Tbua de Mortalidade do IBGE (2013), um homem nesta idade teria uma expectativa
de sobrevida de mais 24 anos, vivendo em mdia at os 79 anos. Uma mulher, na idade mdia
de 52 anos, tem uma expectativa de sobrevida prxima de 30 anos, chegando em mdia ao
redor dos 82 anos41. Segundo Tafner, Botelho e Erbisti (2015), entre 1980 e 2010, enquanto a
expectativa de vida ao nascer cresceu 19% para homens e 18% para mulheres, a expectativa
de sobrevida aos 60 anos cresceu muito mais: 42% para homens e 31% para mulheres42.
Grfico 6 Tempo de contribuio e tempo de usufruto (esperado) na idade mdia da aposentadoria por
tempo de contribuio 2013
40
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R Transio Demogrfica e o Impacto Fiscal na Previdncia
Brasileira. CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e
desenvolvimento?. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
41
23,6 no caso do homem e 30,2 no caso da mulher.
42
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. Debates sobre Previdncia: As Convergncias. In: TAFNER, P.;
BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto
Pblica, 2015.
25
43
No se pode descartar ainda que o tempo de usufruto esperado da aposentadoria por tempo de contribuio,
por exemplo, seja ainda maior do que a que colocamos no Grfico 6: neste exerccio foram usadas as
expectativas de sobrevida calculadas pelo IBGE para todo o conjunto da populao. No entanto, o subconjunto
da populao que se aposenta por tempo de contribuio, por ter renda superior mdia, possivelmente goza de
diversas condies que aumentam em alguma medida a expectativa de sobrevida deste grupo.
26
De modo geral, a expectativa de vida ao nascer est relacionada com a idade mdia
com que as pessoas falecem. Ela especialmente afetada pela mortalidade infantil, mais
grave nas regies mais pobres do pas. Desta forma, de modo incoerente, no argumento de
trabalhar at morrer a mortalidade infantil acaba sendo usada para justificar transferncias
de renda justamente para grupos de faixas etrias mais avanadas.
De maneira ilustrativa, o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo
Abi-Ramia Caetano, aponta que municpios que possuem as mais baixas expectativas de vida
ao nascer no Brasil possuem inclusive uma proporo de idosos acima de 65 anos maior do
que a mdia nacional, como Juripiranga (PB, com expectativa de vida ao nascer de 65 anos e
meio) e Jurema (PE, expectativa de vida ao nascer de 65 anos e 10 meses)44.
A expectativa de sobrevida em idades mais altas no perfeitamente correlacionada
com a renda de um pas. Parte da falncia da previdncia na Grcia se explica pela alta
expectativa de vida dos idosos: uma das maiores da Unio Europeia, apesar do pas ser um
dos mais pobres do grupo. No mesmo sentido, a OCDE estima que nas prximas dcadas a
sobrevida das brasileiras ser maior do que as das americanas ou dinamarquesas, que moram
em pases muito mais ricos45.
Com a transio demogrfica, medida que as pessoas vivem mais, o tempo esperado
de usufruto aumenta para diversos benefcios previdencirios, como as aposentadorias e
penses. No entanto, isso ocorre sem contrapartida, j que h menos trabalhadores no
mercado de trabalho, colocando uma presso ainda maior nas contas previdencirias. O
exerccio a seguir ajuda a visualizar este problema.
11. Como a configurao da populao ir mudar daqui para frente?
De acordo com os dados e projees de Camarano (2014)46, o Brasil teria cerca de
199 milhes de habitantes em 2015, dos quais 22% teriam entre 0 e 14 anos, e 12% teria 60
anos ou mais. O restante, ou seja, a populao entre 15 e 59 anos, somaria 66%. A Figura 6
44
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-11/expectativa-de-vida-ao-nascer-nao-e-dadoadequado-para-discutir-previdencia.
45
Pensions at Glance 2013: OECD and G20 indicators. Disponvel em: http://www.oecd.org/els/publicpensions/
46
CAMARANO, A, A. Perspectivas de Crescimento da Populao Brasileira e Algumas Implicaes. In:
CAMARANO, A. A. (Org.). Novo Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e
desenvolvimento?.
Rio
de
Janeiro:
Ipea,
2014.
Disponvel
gratuitamente
em:
http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=23975.
27
retrata essa proporo: em laranja esto as crianas, em azul os idosos e branco o restante da
populao.
Figura 6 Distribuio etria da populao brasileira 2015: 0-14 (laranja), 15-59 (branco) e 60+ (azul).
Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell47, e dados de Camarano (2014).
Figura 7 Distribuio etria da populao em 2050: 0-14 (laranja), 15-59 (branco) e 60+ (azul).
Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell, e projeo de Camarano (2014).
J a Figura 7 traz esta mesma proporo com as projees para 2050. Seremos um
pas de 206 milhes de habitantes, mas a proporo de crianas teria cado de 22 para 9%, a
proporo de idosos quase triplicar de 12 para 33% e o da populao em idade ativa,
cairia de 66 para 58%.
As Figuras 8 e 9, a seguir, so mais pertinentes para ilustrar o conceito de razo de
dependncia. Nas figuras anteriores, com o intuito de facilitar a visualizao da mudana na
distribuio etria, a populao foi mantida fixa. Porm, na verdade, a partir de meados de
dcada de 2030 ela comear a encolher48. Em 2050, o pas no dever mais ter uma das
cinco maiores populao do mundo, sendo ultrapassado por Nigria e Paquisto, e, ao fim do
sculo, por outros seis pases africanos49. As figuras abaixo ilustram, portanto, a transio
demogrfica tambm em termos absolutos, e no apenas relativos.
Nas Figuras 8 e 9, os dois grupos dependentes aparecem em azul (crianas e idosos),
com o grupo em idade ativa aparecendo em cor branca. Simplificadamente, a razo de
dependncia relaciona a populao em idade ativa com a populao dependente: esta
sustentada por aquela. Seu inverso mostra a quantidade de pessoas em idade ativa capaz de
financiar os economicamente dependentes. Considerando tanto crianas (0-14 anos) quanto
47
Para o especial Demographic Destiny do The Wall Street Journal. Disponvel em:
http://graphics.wsj.com/2050-demographic-destiny/
48
Com exceo principal do continente africano, a transio demogrfica considerada fenmeno mundial.
Anedoticamente, mesmo a China em 2015 anunciou o fim de sua poltica do filho nico.
49
Congo, Tanznia, Etipia, Nger, Uganda e Egito. Projees da Diviso de Populao da Organizao das
Naes Unidas (ONU). Disponvel em: http://esa.un.org/unpd/wpp/.
28
idosos (60+), partiremos de 1,93 ativos para cada dependente em 2015 para apenas 1,37 em
2050, uma queda de quase 30%. Esta informao relevante para o debate, j que por vezes
apontado que o crescimento da despesa previdenciria poderia ser compensado com a
reduo de gastos em educao: no s este gasto per capita muito inferior quele, como a
dependncia total ir se elevar50.
Figura 8 Razo de dependncia em 2015
Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell, e dados de Camarano (2014).
Figura 9 Razo de dependncia em 2050
Fonte: Elaborao prpria, com base na arte de Jimmy Turrell, e projees de Camarano (2014).
Boa parte desses dependentes sero idosos, conforme a Figura 9. O inverso da razo
de dependncia de idosos passar neste perodo de 5,36 para 1,75 (trs vezes menos). A
comparao entre as figuras que retratam a situao de 2015 evidenciam a transio
demogrfica que daria ensejo reforma da Previdncia. Seriam estas as tendncias da
populao do pas a partir de hoje, em que, conforme o Grfico 6, mulheres beneficirias da
aposentadoria por tempo de contribuio tm praticamente tempo de contribuio e de
usufruto do benefcio iguais.
Em 2017, com essa configurao populacional mais favorvel, as despesas
previdencirias j sero responsveis por 55% de todas as despesas primrias do governo
federal, como vimos no Grfico 2.
No Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias (PLDO) de 2017, estima-se que a
despesa apenas com o RGPS ser equivalente a 8% do PIB em 2016, atingindo mais que o
dobro desse valor em 2050, conforme o Grfico 7, abaixo.
50
Outras referncias importantes para este debate so as despesas com sade e assistncia por idoso.
29
Cumpre observar que o ano de 2050 usado como referncia a ttulo de ilustrao, j
que esta transio se far sentir no apenas daqui a trs dcadas, mas a cada ano. Neste
perodo, segundo Tafner (2015), o nmero de brasileiros recebendo benefcios afetados pela
transio demogrfica no INSS (aposentadoria por tempo de contribuio, aposentadoria por
idade, penso por morte e BPC-Idoso) passar de 29 milhes de pessoas em 2015 para 85
milhes em 2050. Teremos, em mdia, 1 milho e 600 mil novos benefcios sendo pagos a
cada ano51.
Note que estamos falando de novos benefcios lquidos, uma vez que parte dos novos benefcios brutos
compensada pela extino de outros benefcios (como dos aposentados que falecerem no perodo).
30
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.
31
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).
52
32
Grfico 11 Valor mdio da aposentadoria por tempo de contribuio, benefcio mdio da Previdncia, renda
mdia nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.
33
54
Portanto, cabe observar que, contrariamente ao que tem sido muitas vezes dito neste debate, a proposta no
visa aumentar a idade mnima, porque ela no existe, mas sim criar este requisito.
34
Tabela 3 Aposentadoria por tempo de contribuio (homem): como era e como fica
Regras atuais
Proposta da reforma
Tempo de contribuio
35 anos
25 anos
Idade mnima
No h
65 anos
Forma de clculo
Benefcio integral
Fator previdencirio
(idade, tempo de
contribuio,
expectativa de
sobrevida) e frmula
85/95 (idade e
tempo)
De 64 anos com 35
de contribuio a 59
com 43 (fator
previdencirio) ou
soma 95
Transio
Aplica-se
aposentadoria por idade.
Ver Tabela especfica55.
Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
mais ficam isentos, mas
devero contribuir por
50% mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria
No h
49 anos de
contribuio
No h
5 anos a menos no
tempo de
contribuio e na
conta do fator
previdencirio, 10
pontos a menos na
soma 85/95
Nenhuma
5 anos a menos no
tempo de
contribuio e na
conta do fator
previdencirio, 5
pontos a menos na
soma 85/95
Nenhuma
35
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/nova-regra-da-previdencia-elevara-gasto-em-237-bi-por-ano19109882
37
reduzindo em outros pases, muitos dos quais j as extinguiram. Esta tendncia ocorre pela
maior insero da mulher no mercado de trabalho (levando a um maior nmero de
beneficirias) e pela reduo no nmero de filhos por mulher.
Hoje, a proporo de mulheres contribuindo para a Previdncia j seria maior
que a dos homens57: 63% contra 62%, enquanto em 1995 a taxa era de 49% para os homens
e apenas 42% para mulheres, o que ilustra o primeiro ponto.
J o segundo ponto importante porque as regras especiais normalmente so
justificadas em parte por conta do cuidado com filhos. medida que as famlias passam a ter
menos filhos e que muitas mulheres escolhem no ter filho algum, considera-se as regras
poderiam ser repactuadas. Segundo o IBGE, a taxa de fecundidade caiu de 4,1 filhos por
mulher em 1980 para 1,7 em 2015 um nvel abaixo do necessrio para repor a populao
, e chegaria a 1,5 em 2034. No entanto, apesar da epidemia de baixa fecundidade, as
diferenas na Previdncia permaneceram idnticas nas ltimas dcadas.
Cabe observar que mesmo a igualdade em relao ao tempo de contribuio ou
idade exigidos para aposentadoria no igualaria o fluxo de recebimentos entre mulheres e
homens na Previdncia, por ser a expectativa de sobrevida delas significativamente
maior.
Adicionalmente, a motivao para reduzir o diferencial se deveria ao fato de que as
mulheres tambm so mais beneficiadas pela Previdncia por serem 87% do total de
beneficirias da penso por morte urbana, o que novamente reflete tambm as diferenas de
expectativa de sobrevida entre os gneros. Este valor chega a 91% quando se consideram
apenas ex-cnjuges (e no filhos e filhas). Mesmo para os novos benefcios de penso por
morte concedidos, que respondem s mudanas no mercado de trabalho mais do que o
estoque total, 78% foram para mulheres, segundo o Anurio Estatstico da Previdncia Social
(AEPS) de 2013. Um tero das pensionistas acumula o benefcio com aposentadorias (Tafner
et al. 201558), o que no proibido atualmente (e tambm objeto da reforma, tratada neste
texto nas questes sobre penso por morte).
57
38
BONOLI, G. The Politics of Pension Reform: Institutions and Policy Change in Western Europe. Cambridge:
Cambridge University Press, 2000.
60
Casos C-46/07 (Comisso Europeia versus Itlia, julgamento em 13 de novembro de 2008) e C-401/11
(Blanka Soukupov versus Ministerstvo zemdlstv, julgamento em 11 de abril de 2013).
39
Para o pesquisador Rogrio Nagamine Costanzi, do Ipea, prefervel ter polticas que
ataquem as desigualdades no mercado de trabalho a continuar a ter polticas
compensatrias. J para o professor Luis Eduardo Afonso, da USP, obrigao do pas
dar mulher condies de se manter no mercado de trabalho, de maneira que a reforma da
Previdncia no represente um custo para elas, sugerindo aumento da oferta de creches
pblicas e da durao da licena-paternidade61.
27. A idade mnima poder se elevar no futuro?
Sim. A proposta do governo permite que o parmetro de 65 anos seja elevado sem
necessidade de nova emenda constitucional caso a expectativa de sobrevida aos 65 anos se
eleve em 1 ano inteiro. Segundo o Secretrio de Previdncia, Marcelo Abi-Ramia Caetano,
provvel que a idade mnima seja elevada para 66 anos na virada da dcada de 2020 para
2030, e para 67 anos ao longo da dcada de 2040.
28. Algum tipo de idade mnima j existe atualmente?
Sim. Outros benefcios, que no a aposentadoria por tempo de contribuio, j
possuam idade mnima antes da reforma da Previdncia. Existe no servio pblico (RPPS)
idade mnima anloga foi criada para a aposentadoria por tempo de contribuio, cumpridos
35 anos de contribuio (homens) ou 30 (mulheres). A idade mnima para os servidores de
60 anos para homens e 55 para mulheres, e foi criada pela Emenda Constitucional n 20, de
1998 (1 reforma da Previdncia). No entanto, em virtude de uma ampla regra de transio,
ainda relativamente pequeno o contingente de servidores que se aposentam cumprindo esses
critrios. A proposta de reforma amplia a idade mnima dos servidores para os mesmos 65
anos de idade, seguindo a mesma regra de transio do RGPS.
J no RGPS, embora no exista idade mnima para a aposentadoria por tempo de
contribuio, existe requisito de idade para a aposentadoria por idade. Conforme o
apresentado anteriormente, os requisitos so de 65 anos (homens) ou 60 (mulheres), com pelo
menos 15 anos de contribuio e descontados 5 anos para o trabalhador rural. A proposta de
reforma tambm eleva para todos estes benefcios a idade mnima a 65 anos, com a mesma
regra de transio.
61
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/regras-mais-iguais-para-homens-mulheres-rotinas-ainda-diferentes20006533
40
41
Aposentadoria por
tempo de
contribuio
Idade mnima
Tempo mnimo de
contribuio
No h
Aposentadoria por
idade (urbana e
rural)
65H/60M (60H/55M
se rural)
Benefcio de
Prestao
Continuada (Idoso)
65H/65M
35H/30M
15H/15M
No se aplica
Nmero de
beneficirios
5,6 milhes
9,9 milhes
1,9 milhes
Valor mdio
R$ 2.300
R$ 1.100
R$ 880
64
Aposentadoria aos 55 anos o desejo da maioria. Mas ser que as pessoas esto se preparando para isso?.
Icatu Seguros, 2015. Disponvel em: http://goo.gl/bem6OW.
65
Ver: http://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,propostas-ineficazes,10000058031
42
Homem
G-20
frica do Sul
Alemanha
Arbia Saudita
Austrlia
Canad
Coreia do Sul
Estados Unidos
Frana
ndia
Indonsia
Itlia
Japo
Mxico
Reino Unido
Rssia
Turquia
Brasil Regras
anteriores
Brasil Reforma da
Previdncia
Mulher
N/A
N/A
65-67
65-67
No h
65
65
65
65
61
61
66
66
65
65
55
55
55
55
66
62-66
65
65
65
65
65
62
60
55
60
58
Amrica do Sul
Argentina
Bolvia
Chile
Colmbia
Equador
Paraguai
Peru
Uruguai
Venezuela
66
Homem
Mulher
65
55
65
62
60-65
50
60
57
No h
65
60
60
60
65
60
55-60
55
No h
65
65
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the World.
Originalmente publicado no Boletim Legislativo no 31, de 2015. N/A: No se aplica.
66
O objetivo neste boletim foi a construo de um quadro sucinto e resumido. Podem existir regras especficas
de aposentadoria antecipada em cada pas ou mltiplos regimes operados. Mais detalhes podem ser pesquisados
em
pginas
como
a
do
rgo
americano
Social
Security
Administration:
www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw
43
A Tabela 6, acima, traz a idade mnima vigente em dois grupos distintos de pases que
o Brasil faz parte: o das 20 maiores economias do mundo (Grupo dos 20, G-20) e a Amrica
do Sul. Nesta e em outras comparaes deste texto, com o intuito de facilitar a visualizao,
adotamos a cor azul para sinalizar regras mais duras do que as existentes no Brasil antes da
reforma, e na cor cinza regras mais generosas.
Nos pases mais ricos a idade mnima hoje est ao redor dos 65 anos (como no
Mxico ou na Frana), podendo chegar a 67 (Alemanha). Na Amrica do Sul, chega at os 65
anos (caso de Argentina e Chile). Nos dois grupos, percebe-se que as diferenas entre homens
e mulheres so menores ou no existem. Idades mnimas menores so observadas nos pases
com menor PIB per capita e menor expectativa de vida, como ndia e Bolvia (55 anos).
30. Quais pases no tm idade mnima? Qual a regra para aposentadoria nesses
pases?
Alm do Brasil, apenas 12 pases do mundo no teriam idade mnima: Arbia
Saudita, Arglia, Bahrein, Egito, Equador, Hungria, Imen, Ir, Iraque, Luxemburgo, Srvia e
Sria67. A Figura 10 apresenta um mapa-mndi destacando estes pases na cor vermelha. A
Tabela 7 apresenta as regras para aposentadoria por tempo de contribuio nestes pases.
Figura 10 Pases sem idade mnima para aposentadoria
67
Apresentao do pesquisador do Ipea Lus Henrique Paiva, na 2 Reunio da Comisso Mista da Medida
Provisria n 676. Audincia realizada em 2 de setembro de 2015. Notas taquigrficas disponveis em:
https://www25.senado.leg.br/web/atividade/notas-taquigraficas/-/notas/r/3833.
44
Pas
Tempo de cobertura
Trabalhadores
cobertos
Idosos
recebendo
benefcios
Gasto com
proteo social (%
PIB)
Homem
Mulher
45
N/A
N/A
N/A
40
56%
95%
18%
Equador
45
Idade
mnima
40
40
18%
39%
2%
Arglia
32
32
36%
21%
5%
Brasil
Iraque
35
30
30
30
42%
N/A
90%
N/A
13%
N/A
Imen
30
25
N/A
N/A
N/A
Sria
25
25
N/A
N/A
N/A
Arbia Saudita
25
25
N/A
7%
1%
Egito
20
20
N/A
N/A
N/A
Ir
20
20
N/A
N/A
N/A
Luxemburgo
20
20
N/A
N/A
N/A
Srvia
Hungria
Bahrein
20
15
17%
51%
2%
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
68
World (tempo de cobertura) e da Organizao Internacional do Trabalho (OIT, demais variveis) .
A Tabela 7 evidencia que pases ocidentais sem idade mnima so mais exigentes do
que o Brasil em relao aposentadoria por tempo de contribuio (o requisito de 35-30
anos no Brasil, passando a 25 anos na proposta de reforma). So necessrios 40 anos de
tempo de contribuio no Equador e 45 na Srvia, para homens ou mulheres. Na Hungria, a
ausncia de idade mnima s vale para as mulheres.
O tempo de cobertura exigido menor nos pases do Norte da frica ou do Oriente
Mdio da lista da Tabela 7, que, no entanto, tm regimes previdencirios pouco consolidados
e com pouca cobertura. A ttulo de ilustrao, dos sete pases sem idade mnima que possuem
regras mais acessveis que a brasileira para o tempo de contribuio, trs se encontram em
guerra civil: Iraque, Sria e Imen. Com pouca cobertura e menor expectativa de vida, estes
pases tendem a ter gastos com Previdncia que no podem ser comparados aos do Brasil.
A comparao do Brasil com pases sem idade mnima que exigem menor tempo de
contribuio parece tambm impertinente quando se observa que neste subgrupo de pases a
68
Para ambas as fontes de dados, foram usados os dados disponveis mais recentes de cada pas. Usamos na
comparao tempo de cobertura em vez de tempo de contribuio porque em alguns casos em alguns pases
o trabalhador pode continuar coberto mesmo sem contribuir (ex: mulheres com filhos na Hungria).
Formalmente, as informaes do banco de dados da OIT se referem aos cdigos CP-1a OA (old age affiliated
ratio (% working age)), CR-1f OA (old age pension recipient ratio above retirement age (incl. mean-tested |
periodic benefit)), e E-1f (public social protection expenditure excluding health benefit in kind as a percentage
of GDP).
45
taxa de cobertura dos trabalhadores da ativa chega a ser de apenas 17% (no Bahrein, contra
42% no Brasil), a proporo de idosos recebendo algum benefcio chega a somente 21% (na
Arglia, contra 90% no Brasil), e as despesas com proteo social chegam a apenas 1% do
PIB (Arbia Saudita, contra 13% no Brasil).
Existem ainda nestes pases regras que reduzem o valor das aposentadorias que
ocorrem mais cedo ou que probem o aposentado de continuar trabalhando.
A anlise comparada evidencia que:
i)
ii)
iii)
H uma nica exceo nesta comparao internacional, segundo a Tabela 7: o GroDucado de Luxemburgo, que exige apenas 20 anos de cobertura para a aposentadoria. Tratase, entretanto, do segundo pas mais rico do planeta, com rea territorial menor do que
qualquer um dos mais de 5.500 municpios brasileiros. Mesmo assim, a aposentadoria com 20
anos de contribuio em Luxemburgo paga apenas o valor mnimo: para valores maiores so
exigidos at 40 anos de contribuio e 65 de idade69.
31. J existiu idade mnima no Brasil para aposentadoria por tempo de
contribuio?
A inexistncia de idade mnima no regra no mundo nem na histria da Previdncia
brasileira. Durante o governo Joo Goulart, a idade mnima foi suprimida em 1962, a
69
O modelo da Itlia costuma ser comparado com o Brasil. No entanto, o pas implantou a idade mnima h 20
anos, em 1996, que hoje chega a 66 anos. O tempo de contribuio l tambm maior: 42 anos e meio para
homens e 41 anos e meio para mulheres.
46
menos de dois anos da interrupo do seu governo70. Essa idade era de 55 anos (homem e
mulher) para a aposentadoria por tempo de servio, que exigia de 30 a 35 anos de servio,
pela Lei Orgnica da Previdncia Social de 1960.
Antes de 1960, a regra para a aposentadoria ordinria era de 50 anos71.
Nos anos 90, o retorno da idade mnima foi proposto pelo Poder Executivo e rejeitado
na primeira reforma da Previdncia (Proposta de Emenda Constituio no 33, de 1995). Os
parmetros eram de 60 anos para homens e 55 para mulheres. Destaque com a idade mnima
para o Regime Geral na Cmara dos Deputados teve um a voto menos do que o necessrio
para a aprovao72. Assim, a Emenda Constitucional no 20, de 1998, criou a idade mnima
apenas para servidores pblicos. No ano seguinte, foi criado o fator previdencirio como
tentativa de contornar a no aprovao da idade mnima.
32. A idade mnima prejudica os mais pobres? Como se situam os aposentados por
tempo de contribuio na distribuio de renda?
Conforme apresentado anteriormente, a idade mnima no afetaria os trabalhadores
mais pobres do Regime Geral (RGPS), aqueles que no conseguem dcadas de insero
formal no mercado de trabalho. Estes trabalhadores no conseguem se valer da aposentadoria
por tempo de contribuio (35/30 anos de contribuio, sem idade mnima), tendo como
opo a aposentadoria por idade (atualmente 15 anos de contribuio, 65/60 anos de idade)
ou o Benefcio de Prestao Continuada da Loas (atualmente sem requisito contributivo, 65
anos idade para homem ou mulher) ou seja, para eles, a idade mnima j existe na prtica.
Por isso, em geral se considera que a idade mnima para aposentadoria por tempo de
contribuio afetaria no futuro os trabalhadores com maior insero no mercado de
trabalho formal, com nveis maiores de escolaridade, situados em ocupaes mais produtivas
70
47
IPEA (2012). A Dcada Inclusiva (2002-2011): Desigualdade, Pobreza e Polticas de Renda. Comunicados do
IPEA n. 155. Cabe observar, porm, que desde essa publicao os estudos sobre desigualdade de renda no pas
passaram por uma pequena revoluo, quando os pesquisadores Marcelo Medeiros, Pedro Souza e Fbio
vila conseguiram incluir dados do Imposto de Renda para complementar as anlises feitas antes apenas com
pesquisas domiciliares. Estes estudos tm apontado uma distribuio de renda pior do que se imaginava no pas,
com um papel alm do esperado para rendas de capital. Novas publicaes podem apontar uma reduo do
papel da Previdncia como concentradora de renda. Entretanto, o custo de oportunidade desta despesa frente a
outras (ex: Bolsa Famlia) permanece existindo.
48
74
CAETANO, M. A.; RANGEL, L. A.; PEREIRA, E. S.; ANSILIERO, G.; PAIVA, L. H.; COSTANZI, R. N.
O Fim do Fator Previdencirio e a Introduo da Idade Mnima: questes para a Previdncia Social no Brasil.
Texto para Discusso no 2.230. Rio de Janeiro: Ipea, setembro de 2016
49
mais de 60 anos. Por outro lado, dentre aqueles que esto no estrato de renda mais alto,
somente cerca de 10% so crianas75.
No mesmo sentido, Tafner, Botelho e Erbisti (2015), com base em dados de Pesquisa
Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD/IBGE) de 2011, mostram que 88% dos idosos
que recebem aposentadoria ou penses no possuam crianas ou jovens de at 15 anos
em sua famlia76. Apenas 3,5% destes beneficirios possuam pelo menos duas crianas.
Estes dados ilustram a dificuldade que a Previdncia tem em chegar aos jovens, que compe
justamente boa parte dos mais pobres no Brasil. Tafner (2006) mostra ainda que este fato
isto a pobreza no Brasil ser desproporcionalmente concentrada nas crianas em relao s
outras faixas etrias, quase no encontra paralelo no resto do mundo77.
Grfico 12 - Distribuio percentual da populao de cada estrato de renda, por grupos de idade (2010)
78
75
Cabe observar que o resultado dos autores, obtido a partir do Censo do IBGE, leva em conta a renda per
capita de uma famlia. Crianas entre os 20% mais pobres esto em famlias pobres, enquanto crianas entre os
20% mais ricos esto em famlias ricas. Assim, no se considera natural este resultado, o que poderia ser
argumentado caso se interpretasse erroneamente que crianas esto entre os 20% mais pobres simplesmente
porque no trabalham.
76
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. Debates sobre Previdncia: Confuses, Polmicas Iniciais e
Mitos. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha
Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
77
TAFNER, P. S. B. (Ed.). Brasil: O Estado de uma Nao, 2006: Mercado de Trabalho, Emprego e
Informalidade. Rio de Janeiro: IPEA, 2006.
78
CAMARANO, A, A; KANSO, S.; BARBOSA, P.; ALCNTARA, V. S. Desigualdades na Dinmica
Demogrfica e as suas Implicaes na Distribuio de Renda no Brasil. In: CAMARANO, A. A. (Org.). Novo
Regime Demogrfico: uma nova relao entre populao e desenvolvimento?. Rio de Janeiro: Ipea, 2014.
Disponvel em: http://www.ipea.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=article&id=23975.
50
51
Tabela 8 Valor de aposentadoria por tempo de contribuio per capita por unidade federativa 2013 (Em
R$ de 2015)
Unidade
federativa
Valor de
ATC per
capita
Valor de ATC
Populao
(2012)
So Paulo
R$ 1.609
R$ 57.827.930.039
42.497.439
R$ 1.571
R$ 14.406.899.366
10.841.739
Rio de Janeiro
R$ 1.569
R$ 21.842.724.378
16.456.795
R$ 1.422
R$ 99.443.858.909
82.686.676
Santa Catarina
SUDESTE
R$ 1.376
R$ 7.576.495.169
6.508.949
SUL
R$ 1.273
R$ 30.202.961.220
28.052.511
Minas Gerais
R$ 1.012
R$ 17.202.827.949
20.095.500
Distrito Federal
R$ 996
R$ 2.292.824.000
2.721.732
R$ 947
R$ 157.797.817.309
196.877.328
Paran
R$ 908
R$ 8.219.566.685
10.701.823
Esprito Santo
R$ 835
R$ 2.570.376.544
3.636.942
Pernambuco
CENTROOESTE
R$ 527
R$ 4.039.178.879
9.052.884
R$ 516
R$ 6.441.945.727
14.765.217
R$ 486
R$ 1.051.002.871
2.557.377
Sergipe
R$ 464
R$ 844.290.768
2.150.820
Bahia
R$ 463
R$ 5.595.501.484
14.294.826
R$ 451
R$ 1.251.545.372
3.282.283
Gois
R$ 444
R$ 2.363.109.670
6.295.982
Alagoas
R$ 443
R$ 1.201.502.290
3.207.484
Paraba
R$ 431
R$ 1.408.762.391
3.860.770
R$ 410
R$ 18.930.319.134
54.642.945
Cear
R$ 392
R$ 2.901.332.814
8.750.751
Piau
R$ 304
R$ 821.485.835
3.198.695
Mato Grosso
R$ 272
R$ 735.009.187
3.190.126
Amazonas
R$ 223
R$ 695.450.770
3.682.711
Par
R$ 217
R$ 1.464.732.603
7.986.612
R$ 196
R$ 2.778.732.318
16.729.979
Tocantins
R$ 161
R$ 197.500.963
1.449.545
Maranho
R$ 150
R$ 866.719.301
6.844.432
Rondnia
R$ 148
R$ 202.031.693
1.615.744
Acre
R$ 147
R$ 97.563.699
782.325
Roraima
R$ 124
R$ 50.964.620
487.300
R$ 115
R$ 70.487.970
725.742
BRASIL
NORDESTE
NORTE
Amap
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.
52
Figura 11 - Valor de aposentadoria por tempo de contribuio per capita por unidades federativa 2013
Legenda (em R$ de 2015 nmeros entre parnteses indicam a quantidade de estados em cada faixa)
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.
53
Tabela 9 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios emitidos79 por
unidade federativa 2013
Unidade
federativa
% de
ATC no
total de
benefcios
Total de ATC
Total de
benefcios
So Paulo
26,3%
1.833.703
6.972.245
Rio de Janeiro
25,5%
703.744
2.760.307
Santa Catarina
23,7%
303.214
1.278.029
22,9%
559.516
2.447.131
SUDESTE
22,7%
3.128.811
13.801.925
SUL
20,9%
1.148.970
5.507.934
BRASIL
16,2%
5.045.997
31.199.043
Paran
16,1%
286.240
1.782.774
Minas Gerais
14,7%
517.009
3.522.411
Distrito Federal
14,6%
51.686
353.873
Esprito Santo
13,6%
74.355
546.962
Pernambuco
9,7%
138.523
1.422.641
Sergipe
CENTROOESTE
9,2%
28.087
304.072
7,8%
134.239
1.726.320
Bahia
7,1%
157.936
2.210.715
Gois
7,0%
47.314
675.725
6,7%
22.541
338.525
6,6%
566.519
8.547.818
Alagoas
6,6%
31.957
482.825
Cear
6,6%
91.072
1.379.185
6,5%
33.998
526.609
Paraba
5,9%
40.004
672.816
Amazonas
5,8%
15.929
275.003
Par
NORDESTE
5,1%
39.669
782.953
NORTE
4,2%
67.458
1.615.046
Mato Grosso
3,5%
12.698
358.197
Amap
3,5%
1.797
50.829
Piau
3,3%
19.032
568.799
Acre
2,8%
2.339
83.764
Maranho
2,6%
25.910
980.156
Tocantins
2,1%
3.724
179.854
Roraima
1,9%
711
36.618
1,6%
3.289
206.025
Rondnia
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.
79
Comparao feita anteriormente na Tabela 1 tratava dos benefcios concedidos no perodo, e no do estoque
total (emitidos). Por isso, h alguma discrepncia nos dados.
54
Figura 12 Participao da aposentadoria por tempo de contribuio no total de benefcios por unidades
federativa
2013
Legenda (nmeros entre parnteses indicam a quantidade de estados em cada faixa)
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS) 2013.
55
do BPC-Loas. Essa idade mdia varia de um mximo de 64 anos na regio Norte at 58 anos
na regio Sul, reflexo da presena no uniforme dos benefcios pelo pas. O Grfico apresenta
tambm a expectativa de vida aos 60 anos em cada uma dessas regies, que varia de um
mnimo de cerca 80 anos no Norte at cerca de 83 anos no Sul e no Sudeste80. Os dados so
de Costanzi e Ansiliero (2016)81.
Grfico 13 Idade mdia de aposentadoria e expectativa de vida aos 60 anos Por regio - 2014
80
Note que expectativa de vida aos 60 anos apresentada no Grfico maior do que a expectativa de sobrevida
discutida na seo sobre transio demogrfica, em que apresentvamos a expectativa de sobrevida nacional
para as idades mdias da aposentadoria por tempo de contribuio, de 55 anos para homens e 52 para mulheres.
Isso ocorre porque a expectativa de vida cresce com a idade: a expectativa de vida ao nascer menor do que a
expectativa de vida aos 52 anos, assim como a expectativa de vida aos 52 anos menor do que a expectativa de
vida aos 60.
81
COSTANZI, R. N.; ANSILIERO, G. As Idades Mdias de Aposentadoria Urbana por Unidade da Federao
e Regio. Nota Tcnica nmero 29. Rio de Janeiro: Ipea, outubro de 2016.
82 No se pode descartar ainda que a expectativa de sobrevida em uma mesma idade seja diferente para os
beneficirios da aposentadoria por tempo de contribuio, de maior renda, em relao aos benefcios da
aposentadoria por idade ou do BPC, o que acentuaria a distoro.
56
36. Quem comeou a trabalhar mais cedo receber o mesmo benefcio que quem
comeou mais tarde? A idade mnima para a ATC desestimula contribuies?
No. O valor da aposentadoria ser proporcional ao tempo de contribuio, para
aqueles a que se aplica a idade mnima e para os que esto isentos. No fosse assim,
procederia uma objeo idade mnima frequentemente levantada neste debate: a de que ela
prejudicaria quem contribui por mais tempo ou de que ela desestimula as contribuies e o
trabalho de quem ainda no tem idade para se aposentar, mas j tem o tempo de contribuio
necessrio.
37. Todo trabalhador s poder se aposentar com a idade mnima?
No. A idade mnima no se aplica a casos de incapacidade permanente, bem como
aos casos de aposentadoria especial.
A aposentadoria especial fica restrita aos segurados com deficincia e queles cujas
atividades sejam exercidas sob condies especiais que efetivamente prejudiquem a sade,
vedada a caracterizao por categoria profissional ou ocupao. Esta ltima previso
dever ser definida em lei complementar, enquanto o caso do segurado com deficincia j
est regulamentado pela Lei Complementar no 142, de 8 de maio de 2013.
Entretanto, a proposta no adota mecanismos comuns em outros pases de
aposentadoria antecipada ou aposentadoria parcial. Estudo do Ipea citado
anteriormente explica esta questo (Caetano et al., 2016):
Entretanto, essas alternativas se destinam, em parte importante dos casos, a
atender os segurados que possuem alguma restrio para aguardar a idade
mnima de aposentadoria e/ou que enfrentam alguma dificuldade para
acumular os perodos contributivos mnimos exigidos, como desempregados
de longa durao, portador de enfermidade que no leve aposentadoria por
invalidez, ou pessoa com parente portador de necessidade especial, por
exemplo. Quando a antecipao voluntria, h pesados custos para o
segurado, na forma da reduo do valor do seu benefcio mensal.
57
Este ltimo mecanismo seria similar ao que o ocorre hoje com o clculo na ATC pelo
fator previdencirio (benefcio menor para quem se aposenta mais cedo).
No caso do
desempregado, alguns pases exigem para aposentadoria antecipada que o desligamento tenha
sido causado por falncia do empregador ou originado em demisso coletiva.
Cabe observar ainda que as aposentadorias antecipadas ou parciais tambm costumam
possuir um limite de idade (isto , uma prpria idade mnima para a exceo idade
mnima).
38. A idade mnima ampliar o contingente de trabalhadores mais velhos no
mercado de trabalho?
Sim, ainda que, parte dos afetados pela idade mnima no possam ser considerados
idosos. Com a idade mnima, espera-se que o contingente de trabalhadores mais velhos
aumente por conta da permanncia daqueles que efetivamente paravam de trabalhar para
receber a aposentadoria (no h proibio de receber a aposentadoria e continuar
trabalhando).
Camarano (2014) destaca que a permanncia do trabalhador por mais tempo no
mercado de trabalho exigir polticas pblicas para incluso digital, capacitao
continuada, sade ocupacional, adaptaes no local de trabalho como cargos e horrios
flexveis, reduo de preconceitos com relao ao trabalho do idoso, melhoria no transporte
pblico.
A Organizao Internacional do Trabalho (OIT) destaca, face transio demogrfica,
a necessidade de combater a discriminao e oferecer oportunidades de aprendizado, de
modo a garantir a empregabilidade e o empreendedorismo destes trabalhadores83.
Pesquisadores apontam ainda a necessidade de combater a discriminao decorrente de
receios associados sade desses trabalhadores84.
83
INTERNATIONAL LABOUR ORGANIZATION. Rights, Jobs and Social security: New visions for Older
Women and Men. Outubro de 2008. Disponvel em: http://www.ilo.org/gender/Events/Campaign20082009/WCMS_098840/lang--en/index.htm.
84
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/reformas-de-previdencia-devem-ser-acompanhadas-deoportunidades-extras-de-trabalho-diz-especialista-20004108.
58
O economista-chefe de Previdncia da
Organizao prope a restrio de polticas de aumento automtico de salrio por idade com
intuito de preservar empregados de trabalhadores mais velhos.
J os professores Hlio Zylberstajn e Nelson Mannrich, da USP, propem um regime
especial de contratao de trabalhadores idosos, com reduo de jornada e encargos86.
Por outro lado, Rogrio Costanzi, do Ipea, avalia que, como a idade mnima afeta os
trabalhadores que j possuem melhor insero no mercado de trabalho, mais
qualificados e de melhor renda, o impacto da mudana seria atenuado, enfatizando que
atualmente boa parte dos que se aposentam por tempo de contribuio j continuam
trabalhando87. Tambm no se pode descartar que a empregabilidade nessa faixa etria
melhore com a perspectiva de alongamento da vida laboral, se atualmente dificuldades de
emprego de trabalhadores mais velhos estiverem justamente relacionadas prpria iminncia
de aposentadoria.
Por fim, o Grfico 14, abaixo, apresenta a taxa de desocupao88 por grupo de idade
no Brasil que , em verdade, significativamente maior para as faixas mais jovens.
Grfico 14 - Taxa de desocupao por grupo de idade 2 trimestre de 2016
85
Ver: ORGANIZATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT. Live Longer, Work
Longer: A Synthesis Report. 2006. Disponvel em: http://www.oecd.org/employment/livelongerworklonger.htm.
86
Ver: http://institutomongeralaegon.org/nossas-iniciativas/projeto-de-lei-reta.
Ver: http://oglobo.globo.com/economia/previdencia-e-trabalho/reforma-da-previdencia-procura-se-vaga-paraquem-tem-mais-de-60-anos-20006177
88
Percentual de pessoas sem trabalho que buscaram conseguir um nos ltimos 30 dias, sobre o total de pessoas
ocupadas e desocupadas.
87
59
60
Proposta
Frmula 110/110, por
Csar Campos, Raul
Calfat e Yoshiaki Nakano
(FGV-SP)89
Descrio
Sem idade mnima, aceleraria a
progresso da soma de idade e
tempo de contribuio da
frmula 85/95 at 110/110 em
2032
Novo
regime
para
nascidos aps 2001, pela
Fora Sindical, UGT,
Nova Central e CSB91
Comentrios
Ao mudar apenas uma forma de clculo, e
no uma regra de acesso, pode ser incua.
Caso a soma 110/110 seja entendida como
requisito, seria regressiva ao compensar a
falta de idade mnima com aumento do
tempo de contribuio, dificultando acesso
dos mais pobres.
Implica desvinculao do salrio mnimo.
Prejudica o trabalhador mais pobre, que se
j se aposenta por idade, mas com
requisitos menores de tempo de
contribuio. A virtual ausncia de idade
mnima, com o ajuste se dando no clculo
do benefcio, pode ser incompreendida e
impopular, como o fator previdencirio.
89
Ver: http://www.valor.com.br/opiniao/4580209/uma-proposta-possivel-de-reforma-da-previdencia.
Ver: http://atarde.uol.com.br/economia/noticias/1775234-centro-de-estudos-propoe-aposentadoria-gradualcomo-opcao-a-idade-minima.
91
Ver: http://fsindical.org.br/imprensa/centrais-aceitam-idade-minima-para-quem-nasceu-a-partir-de-2001.
92
Ver: http://extra.globo.com/noticias/economia/fator-previdenciario-voltara-ser-mais-usado-no-calculo-daaposentadoria-19839546.html.
93
Ver: http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,economista-propoe-criacao-de-uma-novaprevidencia,10000053660.
90
61
94
Ver: http://oglobo.globo.com/brasil/modelo-de-previdencia-hoje-esta-insustentavel-diz-eliseu-padilha19309466.
62
Tabela11 Tempo mnimo de contribuio para aposentadoria principal - Amrica do Sul e G-20
Amrica do Sul
Argentina
30
Bolvia
N/A
Chile
N/A
Colmbia
25
Equador
40
Paraguai
24
Peru
20
Uruguai
30
Venezuela
14
G-20
frica do Sul
---
Alemanha
35
Arbia Saudita
25
Austrlia
N/A
Canad
N/A
China
15
Coreia do Sul
20
Estados Unidos
Frana
N/A
41
ndia
N/A
Indonsia
N/A
Itlia
20
Japo
40
Mxico
24
Reino Unido
30
Rssia
N/A
Turquia
36
35
Brasil - Reforma da
Previdncia
25
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the World. N/A:
No se aplica.
Fica evidente que o tempo de contribuio exigido no Brasil, 35 e 30 anos, est acima do
exigido em outros pases. Por que isso acontece? Avaliamos haver duas razes principais:
i) A existncia de idade mnima em quase todos os pases, sendo este na verdade o
principal critrio para a aposentadoria, consoante a lgica previdenciria de ser o
benefcio um seguro contra a perda de capacidade de trabalho dada, no caso da
aposentadoria, pela idade avanada;
ii) A existncia de contas individualizadas e de regimes de capitalizao, razo pela qual
o tempo de contribuio mnimo necessrio no to alto, embora ele possa ser
63
ii)
A Tabela 12, a seguir, apresenta a taxa de reposio para pases da Amrica do Sul e,
especialmente, do G-20 segundo dados da Organizao para a Cooperao e
64
95
A OCDE discrimina os dados para homens e mulheres. Por simplificao, nos pases em que h diferena,
apresentamos a mdia dos dois valores.
65
Menores Maiores
benefcios benefcios
Amrica do Sul
Argentina
72%
85%
67%
Bolvia
N/A
N/A
N/A
Chile
31%
38%
31%
Colmbia
N/A
N/A
N/A
Equador
N/A
N/A
N/A
Paraguai
N/A
N/A
N/A
Peru
N/A
N/A
N/A
Uruguai
N/A
N/A
N/A
Venezuela
N/A
N/A
N/A
11%
21%
7%
Alemanha
Arbia
Saudita
38%
38%
38%
60%
60%
60%
Austrlia
43%
78%
31%
Canad
37%
50%
25%
China
72%
90%
65%
39%
59%
29%
35%
45%
29%
Frana
55%
57%
48%
ndia
94%
94%
94%
Indonsia
12%
12%
12%
Itlia
70%
70%
70%
Japo
35%
49%
31%
Mxico
25%
35%
23%
Reino Unido
35%
44%
29%
Rssia
70%
70%
70%
Turquia
76%
76%
76%
61%
98%
58%
G-20
frica do Sul
Coreia do Sul
Estados
Unidos
Brasil - Fator
previdencirio
Brasil 100%
N/A
100%
Frmula 85/95
Fonte: OCDE (Pensions at a Glance - 2015).
66
valor das contribuies). No grupo comparado na Tabela, Amrica do Sul e no G-20, esta
seria a maior taxa de reposio96.
Na Amrica do Sul, a reposio dos menores benefcios seria de apenas 38% no Chile
e 85% na Argentina. No G-20, a mdia de reposio dos menores benefcios de 56%,
partindo de 21% na frica do Sul e chegando a 90% na China e 94% na ndia.
Por sua vez, a taxa de reposio dos maiores benefcios (aposentadoria por tempo de
contribuio) seria de 58% no Brasil, considerando-se a incidncia do fator previdencirio na
idade de 55 anos para homens e 50 para mulheres (bem abaixo da idade mdia de
aposentadoria nos pases analisados). Com a frmula 85/95, tal reposio pode ser de 100%.
Nos pases sul-americanos com informaes disponveis, a reposio dos maiores
benefcios seria de 67% na Argentina e 31% no Chile. No G-20, a mdia seria de somente
43%, de apenas 7% na frica do Sul a 70% na Itlia, 76% na Turquia e 94% na ndia.
Com a proposta da reforma, a taxa de reposio da aposentadoria deve subir no
pas porque i) no houve desvinculao do salrio mnimo, que afeta os menores benefcios;
ii) criou-se idade mnima para a aposentadoria por tempo de contribuio, isto , para os
maiores benefcios, o que simultaneamente eleva o perodo contributivo e reduz o tempo de
usufruto dos benefcios. Pelas novas regras, partindo dos parmetros da anlise da OCDE de
55/50 anos de idade e 35/30 anos de contribuio, a taxa de reposio seria de 86% (homem)
e 81% (mulher).
96
No conjunto de pases analisados pela OCDE, em um total de 42, a taxa de reposio dos menores benefcios
no Brasil seria inferior somente da Dinamarca.
67
97
Esta separao tambm feita pelo Anurio Estatstico da Previdncia Social (AEPS).
68
Grfico 15 Despesa com aposentadoria por idade urbana 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).
vezes maior que a linha de extrema pobreza, referenciais para o programa Bolsa Famlia. A
comparao aparece no Grfico 18.
Grfico 18 Valor mdio da aposentadoria por idade urbana, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia
nacional, linha de pobreza e linha de extrema pobreza
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.
70
Tabela 13 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios pagos Por UF (2014)
Rio de Janeiro
10.6%
So Paulo
8.2%
Esprito Santo
6.5%
Distrito Federal
5.9%
Roraima
2.6%
Rondnia
1.9%
Maranho
1.8%
Acre
1.8%
Tabela 14 Participao da aposentadoria por idade urbana no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Sudeste
8%
Sul
5%
Centro-Oeste
5%
Nordeste
4%
Norte
3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).
Regras atuais
Proposta da reforma
Transio
Idade
65 anos
65 anos
Tempo de contribuio
15 anos
25 anos
N/A
Homem com 50 anos ou
mais e mulher com 45 ou
mais ficam isentos, mas
devero contribuir por
50% mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria
Forma de clculo
Benefcio integral
5 anos a menos na
idade (60)
Nenhuma
No h
No h
Mulher com 45 anos ou
mais mantm o
diferencial, mas dever
contribuir por 50% mais
tempo sobre o que faltava
para aposentadoria
71
passaria a ser a mesma da aposentadoria por tempo de contribuio: 51% da mdia dos
salrios, acrescida de 1% por ano de contribuio.
Esta mudana pode parecer primeira vista significativa em relao ao clculo atual
(70% + 1% por ano de contribuio). No entanto, a verdadeira mudana em relao
aposentadoria por idade se deu na elevao do tempo de contribuio de 15 para 25 anos.
52. Pela proposta, quando a aposentadoria por idade ser integral?
Como a aposentadoria por tempo de contribuio, a integralidade tambm se daria
com 49 anos de contribuio. Entretanto, atualmente este benefcio j na prtica integral
para parte dos segurados independentemente do tempo de contribuio, por conta da
vinculao das menores aposentadorias ao salrio mnimo, que relevante neste caso.
53. Qual o menor tempo de contribuio necessrio para alguma aposentadoria em
outros pases?
No comum em outros pases a coexistncia de uma aposentadoria por idade e uma
aposentadoria por tempo de contribuio (sem idade mnima), como existe atualmente no
pas e que a proposta de reforma do governo visa encerrar. Assim, para comparar a mudana
ocorrida na aposentadoria por idade, que teve seu critrio de contribuio modificado de 15
72
para 20 anos, apresentamos para outros pases na Tabela 16 o mnimo tempo de contribuio
necessrio para conseguir uma aposentadoria o que seria anlogo ao tempo de contribuio
da aposentadoria por idade no Brasil.
Por isso, inclumos nessa comparao os modelos de aposentadoria que exigem menor
tempo de contribuio do que a modalidade principal de cada pas (como a aposentadoria por
tempo de contribuio no Brasil), mas que ainda so materialmente previdencirios e exigem
de fato contribuies, isto , no so benefcios assistenciais destinados a idosos pobres
(como o BPC-Loas, cuja comparao ser apresentada mais adiante neste Texto).
Frequentemente, trata-se de algum tipo de aposentadoria parcial, antecipada, de valor baixo.
73
Tabela 16 - Menor tempo de contribuio para alguma aposentadoria - G-20 e Amrica do Sul
Amrica do Sul
Argentina
10
Bolvia
10
Chile
20
Colmbia
22
Equador
10
Paraguai
14
Peru
20
Uruguai
15
Venezuela
14
G-20
frica do Sul
---
Alemanha
35
Arbia Saudita
Austrlia
10
N/A
Canad
China
10
Coreia do Sul
10
Estados Unidos
10
Frana
36
ndia
10
Indonsia
N/A
Itlia
20
Japo
25
Mxico
10
Reino Unido
Rssia
Turquia
27
15
Brasil - Reforma da
Previdncia
25
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout the
World. N/A: No se aplica.
74
No grupo das vinte maiores economia do mundo (G-20), a mdia maior, de 17 anos
(abaixo da brasileira na proposta da reforma), variando de 5 anos (Rssia), passando por uma
moda de 10 anos na maioria dos pases e chegando a 36 anos (Frana).
Observamos, porm, que a regra brasileira, tanto a vigente de 15 anos quanto a da
reforma, de 25 anos, pode parecer incorretamente mais dura nessa comparao. Ocorre que
em muitos pases, o nus de um tempo de contribuio mais baixo quase inteiramente
repassado ao segurado que, embora possa se aposentar, ir se aposentar com um valor muito
baixo. Muitas vezes vigora algum tipo de capitalizao, em que o valor do benefcio depende
da poupana de cada trabalhador (no Brasil, o Regime Geral somente de repartio, mais
solidrio). Como discutimos de forma mais aprofundada em outras questes adiante, o Brasil
vincula ao salrio mnimo nacional tanto o piso previdencirio (menor valor a ser pago a
ttulo de aposentadoria) quanto frmula de reajuste dos menores benefcios, o que
extremamente raro em outros pases. Assim, em muitos casos, embora a aposentadoria com
um tempo de contribuio menor seja permitida, ela se d com uma taxa de reposio da
renda significativamente abaixo da brasileira (vide a pergunta 40)
por isso que pases como Canad e Reino Unido permitem, satisfeitos os critrios de
idade, aposentadorias com apenas um ano de contribuio. por isso tambm que alguns
pases, como a Austrlia, no possuem um benefcio semelhante aposentadoria por idade,
isto , uma possibilidade com menor tempo de contribuio do que a aposentadoria principal:
a nica alternativa o prprio benefcio assistencial para quem no obteve aposentadoria.
Na Indonsia, com qualquer tempo de contribuio, o segurado pode sacar de uma vez seus
recursos.
Dessa forma, o aumento do tempo de contribuio da aposentadoria por idade, de 15
para 25 anos, parece corolrio da prpria vinculao do piso previdencirio ao salrio mnimo
no pas.
Como a vinculao tambm vale atualmente para o benefcio assistencial (o BPC), um
homem de 65 anos de idade que no conseguiu os 15 anos de tempo contribuio pode, nas
regras vigentes, optar, sem perdas, pelo BPC em vez de pela aposentadoria por idade98.
98
O que no verdade para mulheres e rurais, j que o BPC no possui regras diferenciadas para esses grupos,
tendo eles que esperar at 65 anos para receber o benefcio ou ter o tempo de contribuio mnimo para pedir
aposentadoria
75
99
Em tese, a atividade rural tambm d direito aposentadoria por tempo de contribuio. Entretanto, diante das
particularidades da contribuio do segurado rural, na prtica h predomnio da aposentadoria por idade. Nesta
questo de interesse a Smula no 272, do Superior Tribunal de Justia (STJ): O trabalhador rural, na
condio de segurado especial, sujeito contribuio obrigatria sobre a produo rural comercializada,
somente faz jus aposentadoria por tempo de servio, se recolher contribuies facultativas.
100
Depois da Constituio, regulamentaes importantes foram feitas pela Lei no 8.213, de 24 de julho de 1991
(Planos de Benefcios da Seguridade Social), pelo Decreto no 3.048, de 6 de maio de 1999 (Regulamento da
Previdncia Social) e pela Lei no 11.718, de 20 de junho de 2008.
101
Existem ainda outras duas categorias de trabalhadores rurais: o empregado rural (que contribui nos moldes do
trabalhador urbano) e o contribuinte individual (8% sobre o salrio-de-contribuio). Guimares (2009) introduz
detalhes da evoluo da contribuio dessas categorias, bem como diversos aspectos da Previdncia rural. Ver
GUIMARES, R., E,. R. O Trabalhador Rural e a Previdncia Social Evoluo Histrica e Aspectos
Controvertidos. Revista Virtual da Advocacia-Geral da Unio (AGU). no 88, maio de 2009.
76
artesanal. Adicionalmente, a Lei restringe, para ser considerado segurado especial rural, o
recebimento de outras rendas102.
o segurado especial que tem como contrapartida a contribuio de 2% sobre a
receita bruta proveniente da comercializao da sua produo (mas somente se ela for
comercializada), tendo direito a obter benefcio previdencirio no valor de um salrio
mnimo. Na prtica, a contribuio pode ser substituda pela mera comprovao de exerccio
da atividade rural.
55. Qual a quantidade de beneficirios da aposentadoria rural?
So cerca de 6 milhes e 300 mil benefcios pagos a ttulo de aposentadoria por idade
rural, com crescimento esperado de cerca de 310 mil benefcios em 2016, uma taxa de 5%.
Note que o crescimento no quantitativo deste benefcio est abaixo do das aposentadorias do
meio urbano.
56. Qual o valor da despesa com aposentadorias rurais?
A despesa com aposentadoria rural deve totalizar em 2016 aproximadamente R$ 65
bilhes. um valor equivalente a 50 vezes o gasto da Unio com saneamento bsico, de
acordo com o PLOA 2017. No Grfico 19, apresentamos a trajetria desta despesa nos
ltimos 5 anos.
Grfico 19 Despesa com aposentadoria rural 2012-2016 Em R$ bilhes de 2016
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins
Estatsticos da Previdncia Social.
102
77
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).
78
Grfico 22 Valor mdio da aposentadoria rural, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia nacional, linha
de pobreza e linha de extrema pobreza
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.
As informaes so
79
103
80
Regras atuais
Proposta da reforma
Idade
60 anos
65 anos
Tempo de contribuio
15 anos
25 anos
Nenhuma
Benefcio integral
Contribuio
Transio
Homem com 50 anos
ou mais e mulher com
45 ou mais ficam
isentos, mas devero
contribuir por 50%
mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria
Homem com 50 anos
ou mais e mulher com
45 ou mais ficam
isentos, mas devero
contribuir por 50%
mais tempo sobre o
que faltava para a
aposentadoria
Mulher com 45 anos
ou mais mantm o
diferencial na idade,
mas dever contribuir
por 50% mais tempo
sobre o que faltava
para aposentadoria
Segurado especial.
81
82
83
mais de R$ 6 bilhes em 2016, em parte porque toda a produo agrcola pode ficar isenta
desde que uma parte seja exportada para o exterior110.
A contribuio do empregador, quando no h iseno, tambm difere da contribuio
do empregador do meio urbano (ou do empregador que no considerado rural para fins
tributrios): ela de 2 a 2,5% sobre a receita da produo111, enquanto a contribuio padro
do empregador urbano de 20% sobre a folha de pagamento.
A proposta de reforma extingue a iseno.
Outras medidas de aumento da arrecadao, ligadas ao setor urbano, no constam da
PEC ou do projeto de lei, mas so esperadas em 2017, como a reviso de desoneraes e
isenes112.
67. Alm do aumento da arrecadao, que outros efeitos so gerados pela tributao
da exportao do agronegcio?
A proposta de ampliar a tributao das exportaes do agronegcio no nova, e nem
sempre foi colocada com o objetivo de aumentar a arrecadao da Previdncia. O professor
Luiz Carlos Bresser-Pereira (FGV-SP), de posio considerada heterodoxa no debate sobre a
poltica econmica no pas, tem um histrico de defender a tributao sobre a exportao de
commodities.
O intuito seria de neutralizar a chamada doena holandesa, a tendncia de
apreciao do cmbio do pas decorrente da exportao de recursos naturais, que prejudicaria
a competividade da indstria, que seria por sua vez o principal motor de desenvolvimento
do pas113.
Tambm o professor Alexandre Rands Barros, um dos principais especialistas
brasileiros em desenvolvimento regional, defende uma contribuio de 15% sobre a
exportao de produtos bsicos. Ele entende que a participao desses produtos nas
110
Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4417688/reforma-pode-tirar-isencao-de-exportador-rural.
111
2% para o produtor rural pessoa fsica; 2,5% para o produtor rural pessoa jurdica e para a agroindstria.
Oliveira (2012) discute de forma aprofundada as controvrsias sobre a tributao do setor. Ver: OLIVEIRA, I.
C. Os efeitos do RE n 363.852/MG na tributao previdenciria de agroindstrias, produtores rurais (pessoa
fsica e jurdica) e consrcios de produtores. Jus Navigandi, fevereiro de 2012.
112
Ver:
http://zh.clicrbs.com.br/rs/noticias/politica/noticia/2016/11/reforma-da-previdencia-preve-fim-deisencoes-e-contribuicao-rural-8555673.html
113
Ver: http://www1.folha.uol.com.br/fsp/mundo/60580-cambio-o-quotinterruptor-de-luzquot.shtml.
84
Ver:
http://www1.folha.uol.com.br/opiniao/2016/01/1726248-uma-proposta-para-a-crise-daprevidencia.shtml.
115 Lei no 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
85
constam da PEC apresentada, que dispe que a regulamentao do BPC ficar a cargo de lei:
espera-se que o governo apresente em breve projeto de lei neste sentido. Informaes de
imprensa sugerem que o valor do benefcio seria proporcional ao tempo de contribuio,
podendo atingir o valor do salrio mnimo.
Tal alterao decorre do prprio aumento das exigncias para aposentadoria, em
especial da aposentadoria por idade. Com a elevao dos requisitos de idade (e tempo de
contribuio para obteno de aposentadorias formais, fosse mantida a vinculao do BPC ao
salrio mnimo), a contribuio para a Previdncia seria desestimulada, sendo mais vantajoso
para parte dos segurados planejar receber o BPC do que uma aposentadoria por idade de fato
(seja urbana ou rural). O tema da desvinculao aprofundado adiante.
Aindao, a proposta do governo aumenta gradualmente o requisito de idade de 65
para 70 anos, bem como flexibiliza o requisito de renda. A flexibilizao do requisito de
renda esperada para um novo projeto de lei, podendo adapt-lo s recentes decises
judiciais. A PEC, porm, j estabelece que toda renda familiar dever ser computada no
clculo deste requisito, ao contrrio do que determina o Estatuto do Idoso116 e decises
judiciais, conforme discutido a seguir.
69. Qual a quantidade de beneficirios do BPC?
So cerca de 4 milhes e 300 mil beneficirios. O crescimento esperado para 2016
de 350 mil benefcios (8%).
70. Qual o valor da despesa com o BPC?
A despesa total com o BPC deve fechar 2016 por volta de R$ 50 bilhes. Trata-se,
comparativamente, de valor 60% maior do que a despesa com o Bolsa Famlia, que atinge
nmero de beneficirios significativamente maior. O Grfico 23 apresenta a evoluo da
despesa com BPC nos ltimos 5 anos, diretamente relacionada com a valorizao real do
salrio mnimo.
116
86
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.
71. Qual a participao do BPC no total de benefcios e despesas pagos pelo INSS?
Nesta anlise, apesar de no se tratar de benefcio formalmente previdencirio,
inclumos o BPC junto com outros benefcios do RGPS para analisar a sua dimenso. O BPC
responde por 13% do total de benefcios pagos pelo INSS, mas somente por 10% do gasto.
Grficos 24 e 25 Participao do BPC no total de benefcios (esquerda) e despesas (direita) do RGPS
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).
87
valor 5 vezes superior linha de pobreza, ou 10 vezes superior linha de extrema pobreza,
ilustradas no Grfico 26.
Grfico 26 Valor do BPC, benefcio mdio da Previdncia, renda mdia nacional, linha de pobreza e linha de
extrema pobreza
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.
88
Segundo a imprensa, projeto de lei pode dobrar a renda per capita mxima necessria para o
acesso ao benefcio. As mudanas so sintetizadas na Tabela 22.
Tabela 22 BPC-Idoso: como era e como fica
Regras atuais
Proposta da reforma
Transio
Elegibilidade
Pendente. provvel
flexibilizao
Pendente
Idade
65 anos
70 anos
Incremento de 1
ano a cada 2 (10
anos)
Tempo de contribuio
No se aplica: natureza
assistencial. Na prtica,
entre 0 e 14 anos.
Pendente
Forma de clculo
Benefcio integral
Reajuste
Diferena para mulheres
No se aplica: Benefcio
Pendente, mas com
de um salrio mnimo
desvinculao do salrio
sempre.
mnimo
Pendente, provvel que
algum tempo de
No se aplica
contribuio permita o
salrio mnimo
Salrio mnimo (Inflao + Inflao (desvinculao
PIB)
do salrio mnimo)
Nenhuma (65 anos, e
mesmos critrios renda)
Nenhuma
Pendente
Pendente
No h
N/A
89
90
apresentamos na cor cinza os parmetros que forem to ou mais generosos do que a regra
brasileira117.
Tabela 23 Benefcio assistencial ao idoso pobre - G-20 e Amrica do Sul
Idade
Vinculado
ao salrio
mnimo?
Proporo
do salrio
mnimo
Forma de reajuste
Critrios
Argentina
70
No
50%
Salrios, receita
previdenciria e impostos
Bolvia
60
No
15%
Universal
Chile
65
No
35%
Inflao
Renda do beneficirio
Colmbia
59H/54M
No
5%-15%
Inflao
Renda do beneficirio
Equador
65
No
15%
Discricionrio
Renda do beneficirio
Paraguai
65
Sim
25%
Salrio mnimo
Renda do beneficirio
Peru
65
No
15%
Discricionrio
Renda do beneficirio
Uruguai
70
No
75%
Discricionrio
Renda do beneficirio
60H/55M
Sim
100%
Salrio mnimo
Renda do beneficirio
frica do Sul
60
No
55%
---
Renda do beneficirio
Alemanha
67
No existe
valor
mnimo
Salrios e razo
beneficirios/contribuintes
5 anos de contribuio
Austrlia
67
No
55%
Inflao
Renda do beneficirio
Canad
65
No
30%
Inflao
Universal
China
Coreia do
Sul
Estados
Unidos
Frana
60
No
5%
---
Universal
65
No
20%
Inflao
Renda do beneficirio
65
No
60%
Inflao
Renda do beneficirio
65
No
55%
Inflao
Renda do beneficirio
ndia
65
No
5%
---
Renda do beneficirio
Itlia
65
No
N/A
Inflao
Renda do beneficirio
Mxico
65
No
55%
Discricionrio
Renda do beneficirio
Reino Unido
80
No
25%
Inflao
Universal
Rssia
65H/60M
No
70%
Universal
Turquia
Arbia
Saudita
Indonsia
60H/58M
No
---
---
Universal
Amrica do Sul
Venezuela
G-20
Japo
Brasil - Regras
anteriores
Sim
100%
Salrio mnimo
Renda do beneficirio
(25% do SM)
117
Para a forma de reajuste, est em cinza apenas os casos em que o reajuste se d pelo salrio mnimo: para os
demais casos de aumento real (acima da inflao) o aumento pode ser ou no mais generoso dependendo do
crescimento da trajetria da varivel escolhida por cada pas (ex: salrio mdio).
91
118
70 anos entre 1993 at 1998, de acordo com o texto original da Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS,
Lei no 8.742, de 1993); 67 anos entre 1998 e 2004, com a Lei n o 9.720, de 1998; e 65 anos a partir de 2004 com
o Estatuto do Idoso (Lei no 10.741, de 2003)
92
119
Alguns pases consideram universal o benefcio por ele no necessitar de contribuio, definio diversa da
usada aqui, em que consideramos universal o benefcio que, adicionalmente, no exige comprovao de pobreza
(means-tested).
120
Deciso recente da Turma Nacional de Uniformizao dos Juizados Especiais Federais (TNU) estendeu este
tratamento para todas as modalidades de aposentadoria.
93
ii)
121
Esta lgica de incentivo informalidade tambm se aplica parcialmente aposentadoria por idade do seguro
especial rural.
122
Ver: http://iepecdg.com.br/wp-content/uploads/2016/08/rio_bf_quadros_federalismo_social.pdf.
94
95
pobreza para recebimento do BPC da LOAS de um quarto do salrio mnimo como renda per
capita para meio salrio mnimo (ou de R$ 236 para R$ 473 em 2017). A PEC no 287/2016
sugere que projeto de lei deve ser encaminhado adereando este assunto.
Como h grande quantidade de decises judiciais, descentralizadas e com
entendimentos diferentes em vrias regies do pas, a judicializao do BPC desperta crticas
por gerar situaes de iniquidade e dificuldades administrativas para o INSS. As crticas
focam tambm na mudana, pelo Judicirio, de regras pactuadas pelo Executivo e o
Legislativo125.
Hoje, de cada 4 BPC concedidos, 1 j seria por deciso judicial 126. No total de
benefcios mantidos, a estatstica varia de 28% no benefcio da pessoa com deficincia em
Alagoas a 1% no do idoso no Amazonas, segundo o MDSA.
82. O BPC poderia ser universal?
Como analisado anteriormente, em muitos pases o equivalente o benefcio
equivalente ao BPC universal. Assim, o benefcio no seria restrito apenas a idosos
pobres (e teria um valor menor).
A universalizao tem a vantagem de economizar com custos administrativos
relacionados comprovao da elegibilidade do beneficirio segundo o critrio de renda, e
tambm com custos dos litgios relacionados a essa questo (isto , com os processos
oriundos da negativa do INSS em conceder o benefcio pelo descumprimento do requisito de
renda). A medida defendida por especialistas importantes, como o professor Hlio
Zylberstajn, da USP127, e Leonardo Rolim, ex-Secretrio da Polticas da Previdncia
Social128, bem como por representantes da previdncia complementar129.
125
Ver: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2015/03/23/qual-o-criterio-para-ser-miseravel-no-brasil-ecomo-o-judiciario-agrava-a-miseria/.
126
Algum tem que Cuidar da Qualidade do Gasto. Valor Econmico, 8 de julho de 2016.
127
Ver:
http://economia.estadao.com.br/noticias/geral,uma-nova-previdencia-para-os-novostrabalhadores,10000057207.
128
ROLIM, L. Previdncia Social Anlise e Perspectivas Propostas de melhoria de gesto e reformas
paramtrica e estrutural. Apresentao feita ao Grupo de Trabalho sobre a Reforma da Previdncia. Braslia,
junho 2016.
129
Ver:
http://veja.abril.com.br/economia/entidades-sugerem-renda-minima-em-proposta-de-reforma-daprevidencia/.
96
83. A idade mnima do BPC, e das aposentadorias, deveria ser diferente em cada
Estado?
Diante das diferenas da expectativa de vida ao nascer em diferentes regies do pas,
frequentemente se levanta a ideia de diferenciar os requisitos de idade dos benefcios
previdencirios de acordo com o Estado ou regio do segurado130. Por outro lado, a
expectativa de sobrevida em idades mais altas varia significativamente menos do que a
expectativa de vida ao nascer.
Para o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo Abi-Ramia
Caetano, a mudana seria dificultada pela alta mobilidade da populao no territrio:
segundo a PNAD, 60% dos brasileiros com mais de 50 anos residem em municpios
diferentes do que nasceram. O Secretrio argumenta tambm que outros pases de dimenses
continentais unificam nacionalmente as regras de acesso a benefcios previdencirios, apesar
de diferenas na expectativa de vida ao nascer, como os Estados Unidos131.
Ver: http://www.nenoticias.com.br/90851_valadares-apresenta-emendas-a-mp-com-novas-regras-para-aaposentadoria.html.
131
Ver: http://agenciabrasil.ebc.com.br/politica/noticia/2016-11/expectativa-de-vida-ao-nascer-nao-e-dadoadequado-para-discutir-previdencia.
97
antes. Os parmetros usados para o ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) e o PIB
so os do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco Central (Focus).
.Grfico 27 Valor do BPC, com ou sem vinculao ao salrio mnimo 2017-2021
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco Central (Focus).
Dados de 25 de novembro de 2016.
132
Note que para chegar nos valores do Grfico anterior necessrio considerar a diferena acumulada.
98
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Sistema de Expectativas de Mercado do Banco Central (Focus).
Dados de 25 de novembro de 2016.
Os dados acima tambm se aplicam desvinculao da penso por morte, tratada mais adiante.
Mais pobres
Por esta tica, 62% dos afetados diretamente pelo salrio mnimo estariam entre os
60% mais ricos da populao, enquanto 38% estariam entre os 40% mais pobres.
Especificamente apenas 4% dos que recebem o salrio mnimo estariam entre os 10% mais
pobres do pas.
Este um raciocnio importante para motivar a desvinculao no BPC e na penso por
morte (tratada adiante). A desvinculao liberaria, no futuro, quantidade significativa de
recursos para outras polticas direcionadas populao mais pobre, ou ainda mais pobre. Em
99
especial, famlias com crianas em que os adultos tenham insero precria no mercado de
trabalho.
Entretanto, a desvinculao uma mudana muito mais controversa entre
especialistas do que outras mudanas da reforma, por exemplo idade mnima, assunto mais
pacificado.
Ressaltamos tambm que boa parte da pesquisa em relao aos impactos do salrio
mnimo no pas foram baseadas no perodo de boom do mercado de trabalho formal, e no
nesta recesso. Miguel Foguel, do IPEA, teme que, na crise, os efeitos do salrio mnimo
sobre a desigualdade de renda diminuam ou mesmo se invertam, face, entre outros, ao
aumento do desemprego entre trabalhadores menos qualificados.
Por fim, cabe observar que novos estudos incorporando rendas de capital na
distribuio de renda tm mostrado resultados no antecipados pela distribuio estimada
somente com base em pesquisas domiciliares, e poderiam mostrar um posicionamento, para
os que recebem o mnimo, um pouco mais direita em relao a este Grfico, isto , com
maior incidncia na metade mais pobre da populao.
86. Qual o piso dos benefcios previdencirios em outros pases? Existe vinculao
ao salrio mnimo?
A proposta da reforma desvincula o BPC e a penso por morte, mas no
aposentadorias. Segundo a imprensa, o governo teria considerado que a desvinculao
nesses casos feriria clusula ptrea (art. 7, IV)133.
No Brasil, o piso do mercado de trabalho, o salrio mnimo, atualmente tambm o
piso da Assistncia Social (BPC) e o da Previdncia Social. Isto , ainda que a forma de
clculo de um benefcio gere um valor inferior ao do salrio mnimo vigente, porque
contribuies passadas foram inferiores a este valor, o benefcio deve ser de pelo menos este
salrio mnimo vigente.
Assim, 18,5 milhes de benefcios na Previdncia e outros 4,5 milhes de BPCs
esto atualmente vinculados ao salrio mnimo. Trata-se de 69% do nmero de
133
Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4757479/governo-quer-desvincular-beneficios-do-minimo.
100
benefcios pagos, ou 49% do valor despedindo via INSS (cerca de R$ 250 bilhes por
ano).
Tabela 25 Piso previdencirio e forma de reajuste - G-20 e Amrica do Sul
Piso
Proporo
vinculado
piso e salrio
ao salrio
mnimo
mnimo?
Amrica do Sul
Argentina
No
70%
Bolvia
Sim
100%
Chile
No
50%
Inflao
Colmbia
Sim
100%
Equador
No
55%
Paraguai
Sim
33%
Peru
No
55%
Discricionrio
Inflao ou salrio mnimo, se
recursos permitirem
Discricionrio
Uruguai
No
80%
Salrio mdio
Venezuela
Sim
100%
Inflao e salrios
---
---
No
N/A
--Salrios e razo
beneficirios/contribuintes
No
N/A
G-20
frica do Sul
Alemanha
Arbia
Saudita
Austrlia
---
No
N/A
Inflao
Canad
No
N/A
Inflao
China
Coreia do
Sul
Estados
Unidos
Frana
No
N/A
---
No
N/A
Inflao
No
N/A
No
N/A
Inflao
ndia
No
35%
Indonsia
No
N/A
Discricionrio (bienal)
Itlia
No
N/A
Inflao
Japo
No
60%
Inflao e salrios
Mxico
No
135%
Discricionrio
Reino Unido
No
40%
Inflao
Rssia
No
N/A
Inflao e salrios
Turquia
No
N/A
---
Brasil - Regras
Sim
100%
Inflao ou salrio mnimo
anteriores
Brasil Reforma da
Sim
100%
Inflao ou salrio mnimo
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout
the World. N/A: No se aplica.
101
Consideramos piso previdencirio o menor benefcio pago para um benefcio permanente: muitos pases
possuem pisos menores para benefcios temporrios (como incapacidade temporria, equivalente ao auxliodoena), abaixo do piso de benefcios continuados (como aposentadorias).
102
concede reajustes reais para os menores benefcios, mas apenas nominais para os demais).
Existem ainda regras com reajustes maiores para benefcios de idosos (aposentadorias) e
apenas nominais para benefcios de trabalhadores na ativa (como incapacidade temporria).
Outros modelos, no contemplados na Tabela anterior, incluem o reajuste, para
benefcios selecionados, de acordo com uma medida de inflao de idosos, alm da inflao
geral (Austrlia e Reino Unido); gatilho para reajuste de todos os benefcios fora do
perodo normal se a inflao passar de um determinado patamar (Chile); e reajuste
progressivo: maior para os benefcios menores (Equador)135.
Essas so regras so
135
O que na prtica ocorre no Brasil para os benefcios iguais ao salrio mnimo, sempre que o PIB crescer.
103
O Grfico 29
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.
104
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.
136
A segregao das clientelas urbana e rural naturalmente apresentaria diferena, mas no seria interessante
para fins analticos porque o requisito de acesso ao benefcio so os mesmos para as duas clientelas.
106
Regras atuais
Proposta da reforma
Transio
Idade
No muda
N/A
Tempo de contribuio
(carncia)
1 ano e 6 meses
No muda
N/A
Perodo mnimo de
casamento ou unio
2 anos
No muda
N/A
Forma de clculo
Benefcio integral
Menor benefcio
Reajuste do menor
benefcio
Acmulo com
aposentadoria
No h
No h
No h
No h
No h
107
Entretanto, embora a penso por morte seja em tese um beneficio no, na prtica
muitas famlias esperam receber o beneficio em mdio prazo (ex: famlias com idosos ou
segurados doentes). Neste sentido, seria natural que a proposta contasse com uma regra
de carncia: um prazo mais longo para que mudanas mais duras entrassem em vigor, o
que no o caso. A ausncia de uma regra como esta pode dificuldade sobremaneira a
aprovao de tais.
96. Qual a proposta de mudana na forma de clculo da penso por morte?
O valor da penso por morte passaria a ser de 50% do que o segurado recebia, se
aposentado, ou tinha direito a receber se aposentado por invalidez, acrescido de 10%
por dependente. No h reverso de quotas: se um dos dependentes perde a qualidade de
dependente, o valor que ele recebia no retornaria para os demais.
97. Pela proposta, quando a penso por morte seria integral?
No caso de cinco ou mais dependentes
98. Quem tem direito a aposentadoria e a penso receberia qual benefcio?
O beneficirio poderia optar qual benefcio receber, enquanto o outro ficaria
suspenso (masno extinto), podendo ser reativado.
99. O que j havia mudado na penso por morte em 2015?
A Lei no 13.135, de 17 de junho de 2015, alterou as regras de penso por morte tanto
para o RGPS quanto para o RPPS, muito embora a Lei aprovada tenha sido
significativamente alterada pelo Congresso Nacional em relao proposta original da
presidente Dilma Rousseff na Medida Provisria no 664, de 30 de dezembro de 2014.
108
Novas regras
Lei n 8213/1991
Segurados do
INSS (RGPS)
Lei n 8112/1990
e art. 40 da
Constituio
Servidores civis
da Unio (RPPS)
MP n 664/2014
Lei no 13.135/2015
Perodo mnimo
de casamento ou
unio
No havia
No havia
2 anos
2 anos
Tempo de
contribuio
(carncia)
No havia
No havia
2 anos
1 ano e 6 meses
Vitalcio
de 3 a 15 anos, ou
vitalcio, de
acordo com
expectativa de
sobrevida
de 3 a 20 anos, ou
vitalcio, de acordo com
a idade
(de 4 meses quando no
comprimidos os
requisitos anteriores).
Tempo de durao
do benefcio do
cnjuge ou
companheiro
Reposio
Vitalcio
100% at o teto do
INSS
100% at o teto do
INSS, e 70%
sobre o restante.
temporrio, pago por alguns meses, para aqueles que no cumpriram os requisitos
integralmente, tal qual a mudana feita no Brasil (4 meses).
Tabela 31 Regras modificadas em 2015 - G-20 e Amrica do Sul
Tempo
mnimo
de unio
Tempo mnimo de
contribuio
Restries
com idade
do
cnjuge
Argentina
2-5 anos
No h
No
Bolvia
No h
No h
No
Chile
No h
3-7 anos
Sim
Colmbia
5 anos
1 ano
No
Equador
No h
5 anos
No
Paraguai
No h
3 anos
No
Peru
No h
No h
No
Uruguai
1-5 anos
10 anos
No
2 anos
No h
Sim
No h
0-4 anos
No
1 ano
5 anos
Sim
Arbia Saudita
No h
3 meses
No
Austrlia
No h
No h
Sim
Canad
No h
3 anos
Sim
N/A
N/A
N/A
No h
1-12 anos
Sim
1-10 anos
0-10 anos
Sim
2 anos
3 meses
Sim
ndia
N/A
N/A
N/A
Indonsia
N/A
N/A
N/A
No h
5 anos
No
Japo
10 anos
1-25 anos
Sim
Mxico
1-5 anos
3 anos
Sim
Reino Unido
No h
2 anos
Sim
Rssia
No h
No h
Sim
Turquia
No h
5 anos
No
Amrica do Sul
Venezuela
G-20
frica do Sul
Alemanha
China
Coreia do Sul
Estados Unidos
Frana
Itlia
No havia
No
Brasil - Regras anteriores No havia
2 anos
1 ano e 6 meses
Sim
Brasil Lei 13.135/2015
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout
the World. N/A No se aplica137.
137
Em verdade, alguns pases orientais (China, ndia, Indonsia) possuem uma modalidade mais simples de
penso por morte, em que o benefcio pago apenas por alguns meses ou de uma nica vez.
110
100.
A Tabela 32 traz uma comparao adicional em relao s regras de penso por morte
em pases da Amrica do Sul e do grupo das vinte maiores economias do mundo (G-20).
Como antes, apresentamos na cor cinza regras tidas como to ou mais brandas do que as
brasileiras, e em azul as cores consideradas menos generosas. So apresentadas a taxa de
reposio do equivalente ao salrio-de-contribuio deixada para o cnjuge e a existncia
restries ao acmulo de outras rendas. Estas so duas importantes mudanas das regras de
penso por morte nesta reforma da Previdncia: a proposta retoma a medida derrubada pelo
Congresso em 2015 de reduzir a taxa de reposio (para 50%) e restringe o acmulo da
penso por morte com a aposentadoria.
111
Restries
com novo
casamento
Auxlio
funeral
Amrica do
Sul
Argentina
70%
No
No
Sim
Bolvia
90%
No
Sim
Sim
Chile
36-60%
No
Sim
Sim
Colmbia
45-75%
Sim
No
Sim
Equador
40%
No
Sim
Sim
Paraguai
25-50%
No
No
Sim
50%
No
Sim
Sim
Peru
Uruguai
66-75%
Sim
Sim
Sim
Venezuela
40-60%
No
No
Sim
38-68%
Sim
No
Sim
25-55%
Sim
Sim
No
50%
No
Sim
No
N/A
Sim
Sim
Sim
G-20
frica do
Sul
Alemanha
Arbia
Saudita
Austrlia
Canad
38-60%
Sim
No
Sim
China
Coreia do
Sul
Estados
Unidos
Frana
N/A
No
N/A
Sim
40-60%
No
No
Sim
35-100%
Sim
Sim
Sim
54%
Sim
Sim
Sim
N/A
No
N/A
Sim
ndia
Indonsia
N/A
Sim
N/A
Sim
Itlia
50-60%
Sim
Sim
Sim
Japo
50-78%
Sim
No
Sim
Mxico
40-90%
No
Sim
Sim
Reino Unido
N/A
No
Sim
Sim
Rssia
N/A
No
No
Sim
Turquia
50-75%
Sim
Sim
Sim
Brasil - Regras
100%
No
No
No
anteriores
Brasil Reforma da
50-100%
Sim
No
No
Previdncia
Fonte: Elaborao prpria, a partir das informaes do Social Security Programs Throughout
the World. N/A No se aplica.
Observamos que, de fato, nenhum pas da comparao paga a penso por morte
de 100% em qualquer condio (o que matematicamente aumenta a renda per capita
familiar). Como no modelo agora proposto para o Brasil, a maioria dos pases torna o valor
do benefcio proporcional ao nmero de dependentes ou a outras variveis (como idade do
112
101.
morte?
O desenho atual da penso por morte seria considerado insustentvel pela reposio
integral da renda do segurado, que de modo incoerente poderia aumentar a renda per
capita familiar, extrapolando o compromisso da Previdncia de apenas manter a renda do
segurado138. A defesa do atual desenho argumenta que um domiclio possui custos fixos, que
no so proporcionais quantidade de membros da famlia.
Ainda, a penso por morte seria significativamente afetada pela transio
demogrfica. Com o envelhecimento da populao, a durao esperada no s das
aposentadorias, mas tambm das penses, aumenta. As alteraes promovidas em 2015
ainda deixaram um grande estoque de segurados aptos a um benefcio vitalcio.
138
A penso por morte do segurado que j aposentado depende do valor de seu benefcio, que pode ter sido
afetado pelo fator previdencirio, no sendo, portanto, integral.
114
Por fim, outra mudana na sociedade que pressionaria as despesas com penso por
morte seria o aumento de casamentos intergeracionais139. Tafner, Botelho e Erbisti (2015)
argumenta ainda que o desenho do benefcio afeta a propenso a trabalhar dos
beneficirios140.
102.
TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no Brasil:
Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da
Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
140
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. As penses e alguns efeitos sobre a disposio a trabalhar. In:
TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da Previdncia: A Visita da Velha Senhora.
Braslia: Gesto Pblica, 2015.
141
TAFNER, P.; CARVALHO, M.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R.; ARAS, S. Penses por Morte no Brasil:
Acesso Facilitado e Custo Aumentado. In: TAFNER, P.; BOTELHO, C.; ERBISTI, R. (Org.). Reforma da
Previdncia: A Visita da Velha Senhora. Braslia: Gesto Pblica, 2015.
142
Ver: http://www.canalabertobrasil.com.br/colunas/rh/mudanca-pensao-morte-inss/.
115
benefcio integral, que pode ser acrescido de 25% se o segurado necessitar de assistncia
permanente de terceiros. Tal adicional pode inclusive extrapolar o teto de benefcios do
INSS. J a carncia de 1 ano no se aplica para uma srie de doenas, bem como nos casos de
acidente e doena profissional ou do trabalho.
A proposta de reforma retira a integralidade do benefcio, tornando-o
proporcional ao tempo de contribuio.
104.
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014) e Boletins Estatsticos
da Previdncia Social.
116
106.
e despesas do RGPS?
A aposentadoria por invalidez tem participao prxima na quantidade de benefcios
(10%) e no total de gasto do INSS (9%), decorrente de seu valor mdio ser aproximadamente
igual ao da media dos benefcios previdencirios.
Grficos 34 e 35 Participao da aposentadoria por invalidez no total de benefcios (esquerda) e
despesas (direita) do RGPS
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016).
107.
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Boletim Estatstico da Previdncia Social (julho de 2016) e IBGE.
117
108.
Tabela 35 Participao da penso por morte no total de benefcios pagos Por regio (2014)
Centro-Oeste
4%
Sul
4%
Sudeste
4%
Nordeste
3%
Norte
3%
Fonte: Elaborao prpria, a partir do Anurio Estatstico da Previdncia Social (2014).
109.
143
Novamente, a segregao das clientelas urbana e rural naturalmente poderia apresentar diferena, mas no
seria interessante para fins analticos porque o requisito de acesso ao benefcio so os mesmos para as duas
clientelas.
118
Regras atuais
Tempo de contribuio
(carncia)
1 ano144
Forma de clculo
Benefcio integral
Em qualquer caso
Proposta da reforma
Pendente. provvel
aumento. Perda de filiao
zera a contagem
51% + 1% por ano de
contribuio
Em caso de acidente de
trabalho
Transio
N/A
No h
No h
mudana?
No. A proposta respeita o direito adquirido, e afeta apenas novos benefcios.
111.
invalidez?
No h transio. Tal qual a penso por morte, a aposentadoria por invalidez um
beneficio de risco: a mudana na forma de clculo se aplica integralmente a novos benefcios.
112.
por invalidez?
A forma de clculo acompanha a das outras aposentadorias: 51% da mdia salarial,
acrescida de 1% por ano de contribuio.
113.
144
Salvo acidente, doena profissional ou do trabalho, ou doenas especficas, conforme o art. 26, II, da Lei n o
8.213, de 24 de julho de 1991.
119
114.
145
Ver: http://www.valor.com.br/brasil/4776937/reforma-da-previdencia-podera-acabar-com-aposentadoriaintegral-por-invalidez.
146
Ver:
http://www.correiobraziliense.com.br/app/noticia/economia/2016/10/23/internas_economia,554352/economistas
-defendem-que-auxilio-doenca-seja-pago-com-impostos.shtml.
120
115.
invalidez?
Tal qual o BPC, a aposentadoria por invalidez alvo de intensa judicializao. Em
aes individuais, o Judicirio pode discordar da percia do INSS que no considerava
algum incapacitado, e conceder o benefcio. Tambm so muitos os casos em que a Justia
at mesmo expande a lista de doenas que, independentemente de contribuio, do
direito aposentadoria por invalidez (e ao auxlio-doena).
Para os peritos previdencirios, o Judicirio no teria a expertise necessria para
tomar tais decises. Por sua vez, o INSS no tem tido capacidade de deslocar peritos para
participar de audincias na Justia: casos em que h participao do perito do INSS tendem a
ter decises mais favorveis ao rgo.
J em aes civis pblicas a Justia tem obrigado o INSS a, no caso da aposentadoria
por invalidez, auxlio-doena e BPC da pessoa com deficincia, conceder automaticamente
o benefcio se a percia no puder ser realizada em um determinado prazo. Note que a
dificuldade da Previdncia com a mo de obra pericial tem um papel fundamental nesta
questo.
Entretanto, como esse prazo mximo para que a percia seja feita no est previsto em
lei, as aes civis pblicas tambm tm o efeito adverso de adicionar mais complexidade
operao do INSS, um rgo nacional com a misso de administrar a gigantesca folha de
pagamento. Ilustrativamente, nas agncias de Roraima, ao civil pblica determina que
percia deve ser feita em no mximo 30 dias ou os benefcios devem ser automaticamente
concedidos, prazo que de 45 dias nas agncias do Rio Grande do Sul, Paran, Santa
Catarina e Maranho.
Antes, com a MP no 739/2016, o INSS fez verdadeiro mutiro para avaliar a efetiva
incapacidade de segurados que recebem a aposentadoria por invalidez (e especialmente o
auxlio-doena), em parte por conta destas decises judiciais.
121
116.
alteraes na contabilidade?
Qualquer dficit coberto pelo Tesouro: o INSS no tem obrigao de fechar suas
contas sozinho e nem teria poder para mudar regras a fim de cortar benefcios ou aumentar
alquotas das contribuies, o que compete ao Congresso. Seja o RGPS superavitrio ou
deficitrio, os benefcios sempre sero pagos. A carga tributria tambm ser a mesma.
147
http://www.ie.ufrj.br/images/pesquisa/publicacoes/teses/2006/a_politica_fiscal_e_a_falsa_crise_da_seguraridad
e_social_brasileira_analise_financeira_do_periodo_1990_2005.pdf.
122
questo?
O TCU tem repetidamente sinalizado referendar a atual forma de apresentao do
resultado do RGPS149, e no valida a tese de supervit.
120.
supervit?
No. Diz o Secretrio de Previdncia do Ministrio da Fazenda, Marcelo Abi-Ramia
Caetano: no estamos propondo acabar com o dficit da Previdncia, mas estabiliz-lo.
muito difcil que ele sequer diminua com o tempo."150
Da mesma forma, segundo o Ministro-Chefe da Casa Civil, Eliseu Padilha, o objetivo
da reforma no sequer reduzir o atual dficit, mas ajudar que suba apenas
moderadamente pelos prximos anos151.
121.
149
123
122.
contabilidade do RGPS?
Representantes de trabalhadores urbanos defendem a excluso dos trabalhadores
rurais porque a Previdncia urbana seria sempre superavitria152. A lgica que os
benefcios do campo exigem menor contrapartida contributiva, arrecadando pouco e
despendendo muito, e assim deveriam ser custeados diretamente pelo governo (ou seja, por
outras fontes de arrecadao).
De fato, no mbito da reforma. o governo parece reconhecer problemas nos benefcios
rurais, como os relacionados comprovao de efetivo trabalho no campo, sonegao e baixa
arrecadao. Estes temas foram tratados nas questes sobre a aposentadoria rural.
123.
124.
124
125.
na rural?
Frisa-se que a taxa de crescimento no nmero de benefcios urbanos muito mais
acelerada do que a dos benefcios rurais, reflexo da urbanizao pelo qual passou o pas.
Segundo os dados de Tafner (2016)154, enquanto em 1993 o nmero de aposentadorias
urbanas emitidas era apenas 26% superior ao nmero de aposentadorias rurais, este hiato
subiu para 71% em 2014. No perodo, o nmero de aposentadorias rurais cresceu em 86% (de
3,5 a 6,5 milhes), ao passo que o nmero de aposentadorias urbanas cresce a taxa muito
mais acelerada: 152% (de 4,5 a 11,5 milhes).
Este fenmeno enfraquece o argumento de que a Previdncia seria estruturalmente
equilibrada nos prximos anos caso os rurais fossem excludos do sistema. As informaes
so apresentadas no Grfico W, abaixo.
Grfico WW - Quantidade de aposentadorias emitidas segundo a clientela - 1993-2014
154
125
126.
recursos da Previdncia?
A DRU, renovada em 2016 pelo Congresso Nacional at 2023, permite que a Unio
gaste livremente 30% da arrecadao vinculadas s contribuies sociais (como Cofins,
CSLL).
Para os que defendem no haver dficit na Previdncia, seria incoerente desvincular
uma arrecadao vinculada Seguridade enquanto a apurao do resultado aponta dficit.
128.
A DRU inconstitucional?
Ver o artigo do Consultor Legislativo Fernando lvares: LVARES, F. O que e para que serve a
desvinculao das receitas da Unio (DRU). Brasil, Economia e Governo. 5 de dezembro de 2011. Disponvel
em: http://www.brasil-economia-governo.org.br/2011/12/05/o-que-e-e-para-que-serve-adesvinculacao-dereceitas-da-uniao-dru/
127
133.
Ainda que a Previdncia seja apenas um dos trs itens da Seguridade, a tese de que a
Previdncia superavitria se mistura com o argumento de que a o oramento da Seguridade
superavitrio. Este resultado no foi respaldado pelo relatrio final do Frum de Debates
sobre Polticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia, ainda no governo Dilma
Rousseff.
Segundo o relatrio, se no houvesse DRU, a seguridade social continuaria
deficitria. O Grfico X, abaixo, apresenta o resultado da Seguridade sem a incidncia
DRU.
Grfico W Resultado da Seguridade Social, incluindo DRU Em R$ bilhes nominais e % do PIB 2005 a
2015
Fonte: Secretaria de Oramento Federal (SOF/MP) e Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF). Originalmente
no Relatrio Final Frum de Debates sobre Polticas de Emprego, Trabalho e Renda e de Previdncia.
134.
folha de pagamento?
Sim. O Tesouro ressarce o RGPS das perdas com desoneraes. Entretanto, critica-se
que os valores das perdas estariam subestimados.
135.
128
136.
No. Outro argumento usado para justificar que o dficit da Previdncia seria uma
falcia que ele seria decisivamente influenciado pela no recuperao da dvida ativa do
INSS.
De fato, a dvida ativa se aproxima de R$ 400 bilhes. No entanto, cabe observar que
a recuperao da totalidade dos recursos no simples ou mera questo de vontade. Por
exemplo, entre os grandes devedores da dvida ativa esto empresas falidas (como a Varig e a
Vasp), estatais (como os Correios, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal), prefeituras
(de capitais como So Paulo, Salvador e Manaus e cidades como Campinas e Barcarena), ou
aquelas que devem porque h alguma relevante controvrsia jurdica no resolvida.
Principalmente, o problema central de apontar a recuperao da dvida ativa como
estratgia para sanear as contas da Previdncia que esta estratgia confunde um estoque, a
dvida ativa, com um fluxo, o pagamento de benefcios. Se todo este dinheiro de fato pudesse
ser recuperado, ele s seria capaz de pagar as despesas com benefcios por cerca de nove
meses.
No mbito da reforma, o governo ainda no anunciou estratgias novas de
recuperao da dvida ativa para atenuar o desequilbrio previdencirio.
137.
139.
No. Muitos segurados avaliam que o dficit do RGPS causado pela insero de
servidores pblicos no sistema. Entretanto, eles possuem um regime prprio separado
(RPPS), que por sua vez tambm deficitrio.
A Figura X, abaixo, resume simplificadamente a controvrsia sobre o dficit,
abordada nesta seo, bem como o resultado esperado para 2017 (dficit de R$ 200 bilhes
na contabilidade atual).
Figura W A controvrsia sobre o dficit da Previdncia
141.
Neste debate sobre a contabilidade do RGPS, muitos defendem que, antes da apurao
do resultado (clculo de dficit ou supervit), a participao das contribuies do governo
seja considerada. Argumenta-se que em outros pases a participao do governo no
financiamento da Previdncia maior.
130
Empregado Empregador
Incidncia
Amrica do Sul
Argentina
11%
10-13%
Folha
Bolvia
13%
2-3%
Folha
11-13%
1-3%
Folha
Colmbia
4-6%
12%
Folha
Equador
11%
1%
Folha
Paraguai
9%
14%
Folha
Peru
13%
0%
N/A
Uruguai
15%
7%
Folha
Venezuela
4%
9-11%
Folha
frica do Sul
---
---
---
Alemanha
9%
9%
Folha
Arbia Saudita
9%
9%
Folha
Chile
G-20
Austrlia
10%
Folha
Canad
5%
5%
Folha
China
8%
20%
Folha
Coreia do Sul
5%
5%
Folha
Estados Unidos
6%
6%
Folha
Frana
7-15%
10%
Folha
ndia
10-12%
5%
Folha
Indonsia
2%
4%
Folha
Itlia
9%
24%
Folha
Japo
9%
9%
Folha
Mxico
2%
9%
Folha
Reino Unido
9%
12%
Folha
Rssia
0%
22%
Folha
Turquia
9%
11%
Folha
8-11%
20%
Folha
156
Valores aproximados para o ano de 2016, conforme Portaria Interministerial MPS/MF n o 1, 8 de janeiro de
2016.
131
Brasil - Reforma da
Previdncia
8-11%
20%
Folha
Fonte: Elaborao prpria. A partir de informaes da pgina Social Security Programs Throughout the World
(2015 para pases das Amricas e frica, 2015 para os demais). *N/A: No se aplica.
Note que na Amrica do Sul muitos pases cobram mais dos empregados (chegando a
15% no Uruguai), o que incomum no grupo do G-20. Em contrapartida, na Amrica do Sul,
se praticam alquotas menores para os empregadores. Este um desenho tpico de regimes de
capitalizao (menos solidrios, com maior nus contributivo para os prprios trabalhadores).
J no caso da contribuio do empregador, que normalmente incide sobre o emprego
(via folha de pagamentos), a alquota brasileira de 20% destoa da dos demais pases sulamericanos (a segunda maior de 14%, no Paraguai). J na comparao de todos os pases
listados no Quadro, a alquota mdia de 9% menos da metade da praticada no Brasil, e
bastante prxima da alquota mdia cobrada dos empregados (8%).
Alquotas maiores sobre a folha, nesta comparao, s foram identificadas na Rssia
(22%) e na Itlia (24%). O caso russo, porm, difere do brasileiro por l no ser cobrada
qualquer contribuio do empregado em seu salrio. Em verdade, muitos pases optam por
tributar mais pesadamente apenas umas das partes: o outro extremo o caso do Peru, que no
tributa o empregador, mas onera o empregado em 13%.
Assim, observamos que a soma das contribuies de empregado e empregador no
Brasil est bastante acima da de outros pases. A mdia do grupo analisado (Amrica do Sul e
G-20) de 17%, contra os 28 a 31% do Brasil. Apenas na Itlia a tributao sobre o salrio
maior: 33%.
De fato, a Constituio permite a substituio da contribuio sobre a folha por outra,
sobre a receita ou faturamento (art. 195, I, b e 13). Entretanto, o esforo recente de
desonerao sobre a folha no governo Dilma Rousseff no foi bem aceito pela opinio
pblica, e terminou avaliado como uma medida que gerou enorme perda de arrecadao para
privilegiar grupos seletos, sem contrapartida de gerao de emprego. Em verdade, estudos
empricos apresentando o contrafactual (o nvel de emprego sem a desonerao) no so
conhecidos. Mesmo assim, este debate parece interditado por ora, sendo improvvel que
novas medidas de desonerao ganhem flego.
Como apresentado na Tabela acima, a contribuio sobre a folha de pagamentos
praticamente universal no grupo de pases analisados, ainda que com alquotas bem menores
132
do que as brasileiras (e, portanto, possivelmente com efeitos deletrios menores sobre o
desemprego e a informalidade).
O nvel relativamente alto de tributao sobre o salrio deve ser levado em conta
tambm na discusso sobre apurao do dficit previdencirio. Como vimos, muitas vezes,
no mbito dessa discusso, defendido que o governo brasileiro deve participar mais do
financiamento do sistema, porque participaria menos do que em outros pases.
pertinente ressaltar, portanto, que a sociedade j relativamente bastante tributada
via salrios/folha de pagamento, quando considerarmos que outros tributos (ou em outra
leitura, o governo) devam participar mais.
Adicionalmente, cumpre observar que enquanto as contribuies do empregado
incidem apenas sobre quem est segurado, as demais contribuies que, para alguns grupos,
tambm devem ser contabilizadas com receita do INSS (Cofins, CSLL, eventual CPMF),
incidem sobre toda sociedade incluindo sobre os grupos que no esto amparados pela
Previdncia, mas acabam a financiando.
Nesse sentido, oportuno analisar tambm o modelo de participao do governo no
financiamento da seguridade em outros pases. Identificamos, na amostra de pases da
Amrica do Sul e do G-20, quatro tipos principais de participao do governo:
O governo financia apenas benefcios de menor valor ou pouca contrapartida
contributiva (como uma aposentadoria bsica ou por invalidez ex: Canad);
O governo cobre qualquer dficit (ex: Brasil);
O governo contribuiu com uma alquota sobre a folha de pagamento (ex:
Equador);
O governo transfere parte de sua arrecadao, desvinculada de qualquer
benefcio e independentemente de dficits (ex: Argentina);
Alguma combinao das anteriores (como financiar benefcios de menor valor,
mas cobrir dficits no recorrentes ex: Reino Unido)
Novamente, sem adentrar no mrito de qual deve ser a participao ideal de outros
tributos no financiamento da Previdncia brasileira, o atual desenho no parece dar ao
governo uma participao menor do que em outros pases, como normalmente
133
defendido: em muitos pases o governo no se compromete com dficits ou entra com outros
tributos apenas para custear benefcios de menor valor157.
157
Cabe ressaltar aqui que todos os pases analisados deixam a cargo do governo o financiamento benefcios
assistenciais destinados ao idoso pobre, apresentados na seo sobre o BPC, e como ocorre no Brasil.
134