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Guerreiro Ramos
4DMINISTR4GO E
CONTEXTO BR4SILEIRC
BIBLIOTECA DE ADMINISTRAO PBLICA-12
MINISTRAAO E CONTEXTO BRASILEIRO
irreiro Ramos

anteriormente com o titulo Administrao e esdesenvolvimento elementos de uma sociologia

i administrao, este livro agora reeditado com
onais que o atualizam frente evoluo do proces)-social brasileiro.

r apresenta uma viso geral das teorias formuladas

res estudiosos do assunto, voltando-se para a elauma doutrina vinculada s caractersticas da reali-

eira. Inicia, assim, o que seria uma sociologia espeinistrao.

iuerreiro Ramos, o administrador, alm de outras

as, tem o relevante papel de agente de mudanas

o desenvolvimento. Esta obra constitui um reforo

mento dos que se dedicam complexa arte de ad>ermevel s mais diversas influncias. estudo
rangente, que enriquece a bibliografia especializaa geral da administrao, abrindo espao para noies e formulaes tericas.

EDITORA DA FUNDAO GETULIO VARGAS

ISBN 85-225-0060-6

II

GUERREIRO RAMOS
i

ADMINISTRAO E
CONTEXTO BRASILEIRO
ESBOO DE UMA TEORIA

GERAL DA ADMINISTRAO
2? edio

>

FGV Instituto de Documentao

Editora da Fundao Getulio Vargas
Rio de Janeiro, RJ 1983

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ISBN 85-225-0060-6

Direitos reservados desta edio Fundao Getulio Vargas

Praia deBoiafojo. IOO_ ?2 2"
CP. 9.052 = 20.&

Rio de Janeiro Brasil

Por fora de convnio com a Fundao Ford

vedada a reproduo total ou parcial desta obra

Copyright da Fundao Getulio Vargas
1? edio 1966
2? edio 1983

"S lidando sem fim o homem se prova."

(Goethe. Fragmento de uma fala de Fausto)

FGV Instituto de Documentao
Diretor: Benedicto Silva

Editora da Fundao Getulio Vargas

Chefia: Mauro Gama

Coordenao editorial: Francisco de CastroAzevedo

Superviso de editorao: ErcfiaLopes de Souza
Superviso grfica: Hlio Loureno Netto
Capa: Rita Ivanissevich
Composio: Compositora Helvtica Lida.

Impresso: /. Di Ciorgio &Cia i.tda.

Ramos, Alberto Guerreiro, 1913-1982.

Administrao e contexto brasileiro : esboo de uma teoria geral da ad
ministrao / Guerreiro Ramos. 2. ed. Rio de Janeiro : Ed. da Funda
o Getulio Vargas, 1983.
xxii, 350p.: il.

1. ed. 1966sob o titulo: Administrao e estratgia do desenvolvimento:

elementos de uma sociologia especial da administrao.
Inclui ndice.

Bibliografia: p. 313-24.
1. Administrao. 2. Administrao e desenvolvimento econmico. 3.

Administrao pblica Brasil. I. Fundao Getulio Vargas.

CDD 658.001
CDU 6S8

APRESENTAO

Em maro de 1964 a Fundao Getulio Vargas ea Fundao Ford firma

ram um convnio para a execuo de um programa de pesquisas sobre a admi
nistrao pblica brasileira e sua apresentao sob a forma de livros, mono
grafias ecasos. Pelo convnio, os recursos concedidos pela Fundao Ford se
destinam remunerao dos trabalhos de pesquisas e preparao de originais,
cabendo Fundao Getulio Vargas os encargos com a publicao das obras e
com a infra-estrutura tcnico-administrativa para a execuo do acordo.
Oobjetivo desse programa o.enriquecimento de nossa bibliografia espe
cializada, com trabalhos que espelhem a experincia brasileira e encerrem a re
flexo dosestudiosos denossa problemtica administrativa.

AEscola Brasileira deAdministrao Pblica, aoacrescentar esta srie ao

respeitvel acervo de publicaes da Fundao Getulio Vargas sobre o tema, o

faz com especial prazer por se tratar de trabalhos inteiramente voltados para a
1
I
1

nossa realidade e destinados a contribuir para a elaborao de uma doutrina e

o desenvolvimento de uma literatura genuinamente brasileiras no campo da
administrao pblica.

Acoordenao geral desta srie est a cargo do Centro de Pesquisas Ad

ministrativas daEBAP, cabendo acoordenao editorial Editora daFGV.
Beatriz M. de Souza Wahrlich

VII

A RESPEITO DO AUTOR
Vf

A considervel bibliografia a crdito de Alberto Guerreiro Ramos e sua

contribuio como renovador dos estudos sociolgicos no Brasil dispensam

praticamente sua apresentao ao pblico especializado brasileiro. No entanto

no serdemais regisjtrar alguns fatos da vidae da intensa atividade intelectual
do autor.

autor de vrias obras de sociologia destacando-se entre elas: Aspectos

sociolgicos da puericultura (1944); Sociologia do oramento familiar (1950);

Uma introduo aohistrico daorganizao racional do trabalho; A Sociolo

gia industrial (1952); Cartilha brasileira do aprendiz de socilogo (1954); In
troduo crtica sociologia brasileira (1957); A Reduo sociolgica (1958);

OProblema nacional do Brasil (1960); A Crise do poder no Brasil (1961) eMi

to e verdade da revoluo brasileira (1963). No Mxico publicou: Relaciones

humanas dei trabajo (1954); Sociologia deIa mortalidad infantil (1955) e uma

edio emespanhol da Reduo sociolgica (1959).

Como professor, ensinou a cadeira de Sociologia da Escola Brasileira de

Administrao Pblica daFundao Getulio Vargas, desde a criao daEsco

la, em 1952, tendo ensinado a mesma disciplina na Faculdade de Cincias da

Universidade Rural e no Instituto Superior de Estudos Brasileiros. Em 1955

pronunciou um ciclo de conferncias na Universidade de Paris, tendo feito

igualmente conferncias na Faculdade de Direito da Universidade da Bahia e

na Faculdade de CinciasEconmicasda Universidade de Minas Gerais.

Foi durante cerca de 20 anos tcnico de administrao do Dasp, tendo

ainda exercido as funes de assessor do Conselho do Desenvolvimento, do
ministro da Viao e Obras Pblicas e da Casa Civil da Presidncia da
Repblica.

Como delegado doBrasil XVI Assemblia-Geral daONU, participou da

Comisso de Assuntos Econmicos, com a qual colaborou na elaborao de

projetos que foram posteriormente adotados pela Assemblia-Geral das

Naes Unidas.

Ingressando na poltica, foi eleito para a Cmara dos Deputados, rgo

- "-eDresentou na Conferncia Latino-Americana preparatria da Confern* ^o Comrcio,

rei pela Faculdade de Direito do Rio de Janeiro e bacharel em

tais pela Faculdade Nacional de Filosofia.
IX

PREFCIO 2? EDIO

Este livro continua sendo entre ns, 14 anos aps sua publicao, o mais
lcido estudo de teoria geral da administrao do ponto de vista do contexto
brasileiro. Em sua primeira edio (1966) foi intitulado Administrao e es
tratgia do desenvolvimento elementos de umasociologia especial da admi
nistrao. Ao escrev-lo, na dcada de 60, o autor tinha de falar a linguagem
da poca; todavia, j percebia a precariedade daquela linguagem como instru
mento para diagnosticar os problemas administrativos. Em particular, o livro

indicava o que havia de falacioso no uso ento corrente de termos como racio

nalidade, modernizao, desenvolvimento. O posicionamento crtico do autor

em relao a esses e outros temas da teoria administrativa e da cincia social

em geral o mesmo que o levou elaborao da obra A Nova cinciadas orga

nizaes uma reconceituao da riqueza das naes.
O autor resistiu, por vrios anos, proposta de reedio deste livro ale

gando que, embora no o renegue, considera-o um momento da progresso de

sua pesquisa conceituai. Cedeu, porm, argumentao do editor segundo a
qual, falta de melhor texto, o seu conservava intata a importncia original, o
que podia ser comprovado pela profusa circulao, em edies clandestinas,
dentro e fora do Pas. Todavia, no se sentiu motivado para, ele mesmo, rever
o livro, e assim incumbiu-mc de organizar a sua segunda edio, recomendan
do que me limitasse a corrigir-lhe os senes formais e a acrescentar-lhe notas
que o relacionassem com a temtica e a problemtica do presente; o texto, em

ltima anlise, teria de ser o mesmo na sua essncia para que fosse possvel a
crtica do seu contedo luz do conhecimento atual. Exigiu, porm, que se lhe
desse novo ttulo, que certamente melhor exprime a natureza da obra.
Penso ter cumprido risca as recomendaes do autor. As notas que jul
guei oportuno incluir nesta segunda edio encontram-se devidamente caracte
rizadas como de minha responsabilidade, nos seus devidos lugares.
Wilson Pizza Jnior
V

I
XI

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PREFCIO 1f EDIO

O presente livro publicado num momento de encruzilhada na sociedade

e na cultura brasileiras. Quem no for insensvel ironia dos acontecimentos,

decerto entender que o processo histrico-social, nos ltimos anos e nos dias
correntes, ele prprio a demonstrao emprica da inobjetividade de teses do

minantes sobre a vida brasileira, at bem pouco acolhidas e propagadas por

numerosas pessoas, em nome da cincia social. Ora, a condio de possibilida

de da cincia social a hiptesede que o processo histrico-social inteligente,

ou seja, no consiste numa seqncia absurda de fatos. Portanto, a produo
intelectual, no domnio de tal cincia, testada luz dessa inteligncia que os
acontecimentos vo revelando. A distino, no caso,entreo cientista social e o
leigo reside no fato de que aquele tem uma imaginaocientfica e tecninamen-

te treinada e, por isso, mais do que o cidado comum, capaz de predizer o

curso do acontecer e indicar aos homens de ao, aos polticos em particular, o
que se poderiachamar de faixas de tolerncia da realidade social. Quem disto
no for capaz, quem no for capaz de pensar em concreto no merece o ttulo
de cientista social.

Nenhum profissional carece mais do que oadministrador de disciplinar ajV

sua imaginao afim de desempenhar oseu papel de agente ativo de mudanas j?

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sociais, do desenvolvimento, em suma. Este livro -lhe destinado. Pretende

servir para o trabalho de formao, em nvel superior, de especialistas na arte e

na cincia de administrar. aindaesquemtic e exploratrio, e seusenuncia

dos devero ser revistos, seja em edies posteriores, seja em outras obras fu

turas do autor. Se me fosse perguntado qual o seu principal propsito, diria f

que consiste numa tentativa de formular as bases preliminares de uma cincia

administrativa fundada no que tenho chamado de reduo sociolgica. Em

outras palavras, diria que consiste numa tentativa de delinear os rudimentos de
uma sociologia especial da administrao.

Registro e agradeo a ajuda material que me prestou a Fundao Ford,

por intermdio da Fundao Getulio Vargas, e que tornou possvel me dedi
casse, durante mais de um ano, s pesquisas e leituras de que resultou este li

vro. Tambm a colaborao que me deram o engenheiro Joo Augusto Tarqunio de Souza, Maria Jlia Abreu de Souza, Jos Artur Denot Medeiros,
SrgioGes de Paula, lvaro Gurgel de Alencar Netto, Gleisi Fernandes HeisIer, Srgio Augusto de Abreu e Lima Florncio Sobrinho, Roglio Augusto
Garcia, Nanei Valadares de Carvalho, no trabalho de levantamento bi
bliogrfico e de discusso e critica de vrios textos de autores nacionais e es
trangeiros. Ainda a valiosa e multiqualificada assistncia de Wilson Pizza JuXIII

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nior que, inclusive, se incumbiu de datilografar o manuscrito. De muito pro-

|.
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1

do Bessa de Almeida, Aluizio Loureiro Pinto, Jos Teixeira Machado, MariaHce Pessoa e Frank Sherwood que, em oportuno momento, se dignou enviarmedos Estados Unidos inestimveis indicaes bibliogrficas.

pervisionado pelo Centro de Pesquisas Administrativas (CPqA) da EBAP

(FGV), ao chefe desse setor, professor Diogo Lordello de Mello, deixo aqui
consignado o meu reconhecimento pela maneira esclarecida de superintender a

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Tendo sido a elaborao deste livro item do programa de atividades su-

execuo de nossa tarefa.

Circunstncias muito especiais, adversas elaborao deste livro, no teriam sido neutralizadas, no fosse o apoio que me deram, generosamente, o

dr. Luiz Simes Lopes e o dr. Alim Pedro, respectivamente presidente e

diretor-executivo da Fundao Getulio Vargas. Ao mencion-los aqui, no

fao propriamente um agradecimento. Dou um testemunho. Ademais, inexprimvel minha imensa divida prof? Beatriz Marques de Souza Wahrlich, di-

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SUMRIO

veito paramim foram as criticas que, sobrediferentes partes deste livro, procederam os professores Mrcio Rego Monteiro, Srgio Paulo Rouanet, Fernan-

retora da EBAP, cujo estimulo constante me deu nimo para vencer obstculos de toda sorte que, por vezes, ameaaram aexecuo do projeto desta obra.

Finalmente, devo assinalar que, principalmente quanto ssuas lacunas,

Apresentao VII
A respeito do autor IX
Prefcio 2.'edio XI
Prefcio 1.* edio XIII

fu)Notaintrodutria auma sociologia especial daadministrao 1

1.1
1.2

inteiramente minha a responsabilidade do contedo e da forma do presente

P

texto.

Guerreiro Ramos

Escola Brasileira de Administrao Pblica

Em 3 de janeiro de 1966

1.3

Temas fundamentais de uma sociologia especial da administrao 2

Definio da sociologia especial da administrao Plano da presente obra
Que fato administrativo? 6
"Fato social" como termo da sociologia clssica A tradio de Durkheim. Henderson e
Parsons sobre o conceito de "fato" Definio do "fato administrativo" Anlise da de
finio
Elementos do fato administrativo 8

Os elementos aestruturais: a) a morfologia material, b) a fora de trabalho, c) as atitudes in

dividuais e coletivas Os elementos estruturais ou confgurativos: os elementos configurativos internos (estrutura organizacional, os grupos) Os elementos confgurativos externos
de primeiro grau (associao, sindicatos, classessociais), de segundo grau (a sociedade glo

Cidade do Rio de Janeiro

bal), e de terceiro grau (a sociedade mundial) A deciso como elemento estruturante O

que se deve a Simon
1.4

A deciso e seus pressupostos sistemticos: a eficcia, a comunicao e o tempo 13

Eficcia e eficincia Nicolaidis e Simon sobre a funo do administrador como um satisficer A comunicao como referncia sistemtica da deciso A temporalidade das deci
ses administrativas

1.5

Um parntese sobre o tempo social 15

Fatores sociais e culturais da percepo do tempo Pontes de Miranda e Mario Lins sobre o
tempo social Lundberg, Gurvitch, Merton e Sorokin sobre o tempo social A temporali
dade brasileira Tempo brasileiro e carter nacional Um estudo sobre desenvolvimento
econmico e n achievement no Brasil
1.6

1.7

O fato administrativo um fato social 24

Algumas observaes sobre o fisicalismo A coero como atributo do fato social O fato
administrativo, fato coercitivo
A administrao como sistema 25

A recente utilizao do conceito de sistema As concepes sobre equilbrio O sistema

poltico segundo David Easton O sistema administrativo e sua representao grfica
1.8

Concluses 28

6> conceito de ao administrativa 36

2.1

Racionalidadefuncional e racionalidade substancial 37

Revalorizao de um texto de Chester I. Barnard As aes sociais segundo Max Weber

Ao racional no tocante a valores Ao racional no tocante aos fins Karl Mannheim e
a reformulao do conceito weberiano de racionalidade Racionalidade funcional e racio
nalidade substancial Industrializao e incremento da racionalidade funcional O
"homem-organizao", segundo Whyte

j
XIV

XV