A ciência da política pública e os ciclos das políticas

Michael HOWLETT e M.
RAMESH
A CINCIA DA POLTICA PBLICA:

Ciclos e subsistemas poltico-administrativos
Traduo
Francisco G. Heidemann
Oxford University Press

Toronto
2003
SUMRIO
LISTA DE FIGURAS vi
AGRADECIMENTOS E RECONHECIMENTOS vii
PARTE I: INTRODUO 1
CAPTULO 1: A CINCIA E OS CICLOS DA POLTICA PBLICA 2

Ambies da cincia da poltica pblica 2
Definio de poltica pblica 5
Compreenso da poltica pblica 8
Leituras adicionais 19
CAPTULO 2: ABORDAGENS POLTICA PBLICA 20

Nveis, mtodos e unidades de anlise
na pesquisa de cincias sociais 20
Teorias dedutivas 21
Teorias indutivas 33
Concluso 46
Leituras adicionais
PARTE II: INSTITUIES, ATORES E INSTRUMENTOS 51
CAPTULO 3: INSTITUIES E ATORES POLTICOS 52

Integrao dos atores e instituies:
universo da poltica pblica e seus subsistemas 53
Sistema internacional 55
Sistemas internos dos estados 60
Concluso 84
CAPTULO 4: INSTRUMENTOS DA POLTICA PBLICA 87

Classificao dos instrumentos das polticas 88
2
Concluso 116
PARTE III: O PROCESSO DAS POLTICAS PBLICAS 119
CAPTULO 5: MONTAGEM DA AGENDA:

DETERMINANTES, IDIAS E JANELAS POLTICAS 120
Modelos iniciais de uma varivel
para a montagem da agenda 122
Modelos de variveis mltiplas para a montagem da agenda 131
Estilos de montagem da agenda 139
Concluso 141
CAPTULO 6: FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS:

COMUNIDADES E REDES DE POLTICAS 143
Tipos de polticas alternativas 146
Subsistemas e formulao de polticas 147
Estrutura de subsistemas e estilo de formulao de polticas 156
Concluso: estilos de formulao de polticas 157
CAPTULO 7: TOMADA DE DECISO POLTICA:

ALM DO RACIONALISMO E DO INCREMENTALISMO 162
Atores oficiais e no oficiais no processo
de tomada de deciso 163
Tipos de escolhas: negativas, positivas e no decises 165
Modelos de tomada de deciso poltica 166
Classificao dos estilos de tomada de deciso 178
Concluso 183
CAPTULO 8: IMPLEMENTAO DE POLTICAS:

DESIGN DE POLTICAS E ESTILOS DE IMPLEMENTAO 185
3
Atores e atividades na implementao de polticas 187

Primeiros modelos de implementao de polticas 189
Implementao como design de polticas:
teorias sobre a escolha do instrumento de polticas 194
Concluso: Modelos de estilos de implementao 202
CAPTULO 9: AVALIAO DE POLTICAS:

ANLISE E APRENDIZADO DAS POLTICAS 207
Determinao do xito e do fracasso de uma poltica 207
Atores no processo de avaliao de polticas 209
Tipos de avaliao de polticas 210
Resultados da avaliao de polticas:
feedback e trmino de polticas 216
Modelos de avaliao de polticas 219
Estilos de avaliao de polticas 222
Concluso 224
PARTE IV: PARA ENTENDER A MUDANA NAS POLTICAS 227
CAPTULO 10: REGIMES E DINMICAS DAS POLTICAS 228

Padres de longo prazo para a formulao de polticas 228
Dinmica poltica: estabilidade e mudana nas polticas 234
Concluso 241
CAPTULO 11: POSFCIO:

CONTINUAO DO ESTUDO DA POLTICA PBLICA 245
BIBLIOGRAFIA 250
NDICE REMISSIVO 305
PARTE I
INTRODUO
Captulo 1
A cincia e os ciclos da poltica pblica
Captulo 2
Abordagens para a poltica pblica
Captulo 1
-2-
A CINCIA E OS CICLOS DA POLTICA PBLICA

1. Ambies da cincia poltica
2. Definio de poltica pblica
3. Compreenso da poltica pblica
3.1. Esquema de anlise do ciclo da poltica:
modelo aplicado para a resoluo de problemas do processo de poltica pblica
3.2. Em busca de um modelo melhor para o ciclo das polticas
1. AMBIES DA CINCIA POLTICA
A cincia da poltica uma disciplina relativamente recente, que surgiu na Amrica do Norte
e na Europa aps a II Guerra Mundial, quando os estudiosos da poltica procuraram explicar
de uma nova maneira as relaes que existem entre os governos e os cidados. At ento, os
estudos da vida poltica tendiam a focalizar as dimenses normativas ou morais dos governos
ou os detalhes de funcionamento de instituies polticas especficas. Os pesquisadores
interessados nas dimenses normativas ou morais dos governos estudavam os grandes textos
da filosofia poltica, buscando insights sobre a finalidade do governo e as atividades que os
mesmos deviam empreender se quisessem que seus cidados tivessem uma vida boa. Estes
questionamentos geraram um debate rico sobre a natureza da sociedade, o papel do estado e
os direitos e responsabilidades dos cidados e dos governos. Entretanto, o fosso entre a teoria
poltica prescritiva e as prticas polticas dos estados modernos que surgiu entre as duas
guerras mundiais e durante a guerra fria subseqente levou muita gente a buscar um outro
mtodo para examinar a poltica, um mtodo que reconciliasse a teoria e a prtica poltica pela
anlise emprica dos estados (politias) existentes.
Por outro lado, os estudiosos interessados nas instituies de governo realizaram
anlises empricas detalhadas sobre os legislativos, as cortes e as burocracias, embora em
geral tenham ignorado os aspectos normativos destas instituies. Estes estudos da estrutura
formal das instituies polticas se esmeravam na ateno aos detalhes e aos procedimentos,
mas em sua maior parte se limitavam a fazer descries, no gerando uma base para avaliar os
pontos fortes e fracos ou os propsitos de tais estruturas. No perodo ps-guerra da
descolonizao e da reconstruo dos estados lacerados pela guerra e do estabelecimento de
novas instituies de governana internacional, os estudiosos de poltica procuraram uma
abordagem que fundisse seus estudos com as questes de justia, eqidade e busca do
desenvolvimento social, econmico e poltico (MEAD, 1985). - 3 Neste contexto de mudana e reavaliao, surgiram novas abordagens para estudar os
fenmenos polticos. Algumas focalizaram o nvel micro do comportamento humano e a
psicologia dos cidados, eleitores, lderes e liderados; outras se concentraram nos traos
caractersticos das sociedades e culturas nacionais; outras ainda puseram o foco sobre a
natureza dos sistemas polticos nacionais e globais. Em sua maioria, estas abordagens
comportamentalismo, estudos de elite, estudos da cultura poltica e da ciberntica poltica
apareceram e desapareceram medida que os estudiosos experimentavam cada uma delas,
antes de entender suas limitaes e abandon-las para buscar algo melhor (CAIRNS, 1974).
Entretanto, uma dessas abordagens ainda est conosco. Seu foco no visa tanto a
estrutura dos governos ou o comportamento dos atores polticos, ou o que governos devem ou
no devem fazer, mas o que os governos de fato fazem. Esta abordagem focaliza as polticas
pblicas e a criao de poltica pblica (policy-making) ou, como seus fundadores a
conceberam, a cincia da poltica. Iniciada por Harold Lasswell e outros estudiosos nos
Estados Unidos e no Reino Unido, esperava-se que a cincia da poltica substitusse os
estudos polticos tradicionais, integrando o estudo da teoria poltica e da prtica poltica sem
cair na esterilidade dos estudos formais e legais (LASSWELL, 1951; TORGERSON, 1990).
Segundo Lasswell, a cincia da poltica tinha trs caractersticas distintas que a
diferenciavam das abordagens iniciais: ela seria multidisciplinar, voltada para a resoluo de
problemas e explicitamente normativa. Por multidisciplinar, Lasswell queria dizer que a
cincia da poltica devia se distinguir do estudo estreito das instituies e estruturas polticas e
incorporar o trabalho e as descobertas ou contribuies de campos como a sociologia e a
economia, o direito e a poltica. Por resoluo de problema, ele preconizava uma cincia da
poltica que se perfila pelo princpio fundamental da relevncia, que se orienta para a
resoluo de problemas do mundo real e no se envolve nos debates puramente acadmicos
que caracterizaram, por exemplo, a interpretao de textos polticos clssicos e, s vezes,
tambm obscuros. Por explicitamente normativa, Lasswell queria afirmar que a cincia da
poltica no devia se disfarar ou esconder sob a aparncia de objetividade cientfica, mas
devia reconhecer a impossibilidade de se separar objetivos e meios, ou valores e tcnicas, no
estudo das aes governamentais (TOGERSON, 1983). Ele esperava que os analistas de
polticas dissessem claramente que soluo seria a melhor.
A orientao geral para as atividades governamentais que Lasswell sugeriu continua
em vigor e constitui o assunto deste livro. Entretanto, o decurso do tempo levou a algumas
7
mudanas nos trs componentes da orientao poltica que ele identificou (GARSON, 1986;
DeLEON, 1986, 1988; HANSEN, 1983). Em primeiro lugar, enquanto a nfase na
multidisciplinaridade permanece, boa parte da literatura pe agora seu foco na poltica pblica
em geral. A cincia da poltica uma disciplina em si, com um conjunto singular de
conceitos e interesses e um vocabulrio e uma terminologia muito prprios (FISHMAN,
1991). Embora muitos destes conceitos tenham sido tomados de outras disciplinas, eles tm
um - 4 - significado um tanto particular quando so usados no contexto do estudo da poltica
pblica. Alm disso, o conceito de multidisciplinaridade se modificou, no sentido de que os
estudiosos de poltica agora no tm dvidas de que devem recorrer a emprstimos de outras
disciplinas e devem ser peritos em pelo menos dois campos: em conceitos e interesses da
cincia da poltica e em histria e em problemas (issues) presentes na rea substantiva da
poltica, ou do campo da poltica sob anlise (ANDERSON, 1979a).
Em segundo lugar, ao longo dos ltimos 40 anos, diminuiu o interesse quase exclusivo
de muitos estudiosos de polticas pela resoluo concreta de problemas. No incio, se esperava
que o estudo da public policy-making e de seus resultados rendesse concluses e
recomendaes diretamente aplicveis aos problemas sociais existentes. Embora louvvel,
esta mxima sucumbiu complexidade do prprio processo, em que os governos muitas vezes
se mostravam refratrios aos conselhos dos peritos sobre os assuntos com que lidavam
(WILDAVSKY, 1979; ASCHER, 1986). No mundo real da poltica pblica, a superioridade
tcnica da anlise estava muitas vezes subordinada ao imperativo poltico.
Finalmente, os apelos para que a cincia poltica continuasse a ser explicitamente
normativa tambm mudaram, embora menos do que os outros princpios bsicos. Em sua
maior parte, os estudiosos de polticas recusaram-se a eliminar os valores de suas anlises e
insistiram em avaliar os objetivos e os meios das polticas, bem como o prprio processo de
policy-making. Entretanto, o desejo dos analistas de prescrever normas e objetivos especficos
declinou com a crescente conscincia da intratabilidade de muitos problemas pblicos. Em
conseqncia, muitos pesquisadores agora avaliam as polticas tanto em termos de medidas
simples, como eficincia ou eficcia, como tambm usam o registro de esforos polticos para
determinar se os governos de fato direcionaram suas atividades para a realizao dos objetivos
estabelecidos, sem levar em conta tanto a desejabilidade quanto a racionalidade dos prprios
objetivos (GREENBERG et al., 1977; DeLEON, 1994).
Enquanto ocorriam estas mudanas, alguns observadores comearam a combater a
noo de uma cincia da poltica e a associar sua promoo a uma era de esperanas e
expectativas frustradas de engenharia social e planejamento governamental (TRIBE, 1972).
8
Embora, s vezes, algumas afirmaes infladas de estudos individuais a justifiquem, esta

crtica deve servir mais como uma advertncia contra as prescries prematuras ou mal
fundadas, ou contra a excessiva sofismao conceitual, do que como uma rejeio da
necessidade de se empreender o estudo sistemtico das aes governamentais. Enquanto as
cincias da poltica desenvolveram um corpo significativo de estudos empricos e tericos
sobre as atividades de muitos governos em todo o mundo, os esforos e proposies iniciais
de Lasswell e seus seguidores permanecem vlidos e continuam a proporcionar as bases para
a conduo do estudo da poltica pblica (WAGNER et al., 1991). - 5 -
2. DEFINIO DE POLTICA PBLICA
Entre as muitas definies concorrentes de poltica pblica, algumas so bem complexas,

enquanto outras so razoavelmente simples. Apesar de suas variaes, todas elas concordam
em alguns aspectos bsicos. Concordam que as polticas pblicas resultam de decises feitas
por governos e que as decises tomadas pelos governos para manter o status quo constituem
poltica pblica tanto quanto as tomadas para modific-lo. Em outros aspectos, porm, as
definies concorrentes diferem consideravelmente (BIRKLAND, 2001, cap. 1). Bastam trs
exemplos de definies amplamente utilizadas para mostrar o sentido complexo do termo.
Numa formulao particularmente sucinta, Thomas Dye nos oferece provavelmente a
definio mais conhecida e mais curta, na qual ele descreve a poltica pblica como tudo o
que um governo decide fazer ou no fazer (DYE, 1972, p. 2). Esta formulao talvez
simples demais, pois trataria de maneira igual como poltica pblica todo aspecto do
comportamento governamental, desde comprar ou no comprar grampos de papel at travar
ou no uma guerra nuclear, e no prov os meios para separar os aspectos triviais dos
importantes nas atividades do governo. No obstante, a definio de Dye tem seus mritos.
Em primeiro lugar, Dye especifica claramente que o agente da public policy-making
um governo. Isso significa que as decises privadas de negcios, as decises tomadas por
organizaes de caridade, grupos de interesse e outros grupos sociais ou por indivduos no
so, em si, polticas pblicas. Quando falamos sobre polticas pblicas, falamos das aes de
governos. Embora as atividades dos atores no-governamentais possam e com certeza influem
de fato no que os governos fazem, e vice-versa, as decises ou atividades de tais grupos no
constituem em si poltica pblica. O modo pelo qual a profisso mdica interpreta as causas
do cncer de pulmo e as solues que ela prope para reduzir sua incidncia pode ter alguma
influncia sobre o que o governo venha a fazer a respeito do problema. Entretanto, a soluo
9
proposta pela profisso mdica para o problema no em si uma poltica pblica; somente as
medidas que um governo de fato adote ou endosse constituem tal poltica.
Em segundo lugar, Dye destaca o fato de que as polticas pblicas envolvem uma
deciso fundamental por parte dos governos de fazer ou no fazer alguma coisa, e de que esta
deciso realizada por funcionrios do estado e seus rgos. A poltica pblica , em sua
forma mais simples, uma deciso tomada pelo governo para empreender um determinado
curso de ao. Uma noo ligeiramente mais difcil a da deciso negativa ou da nodeciso: isto , a deciso de um governo de nada fazer, ou de simplesmente manter o status
quo (CRENSON, 1971; R.A. SMITH, 1979). No entanto, mesmo estas devem ser decises
deliberadas, bem pensadas, quando, por exemplo, um governo decide no aumentar impostos,
ou deixa de prover recursos adicionais para as artes, os cuidados com a sade, ou alguma
outra rea de diligncia poltica. O fato de termos a liberdade de pintar o interior de nossas
casas - 6 - com as cores de nossa escolha, por exemplo, no significa que esta uma poltica
pblica, pois o governo nunca decidiu restringir deliberadamente nossas opes nesta rea.
A conceituao de poltica pblica de William Jenkins um pouco mais precisa do
que a oferecida por Dye, mas ilustra muitos dos mesmos temas. Ele define a poltica pblica
como um conjunto de decises inter-relacionadas, tomadas por um ator ou grupo de atores
polticos, que se refere seleo de objetivos e dos meios necessrios para logr-los, numa
situao especificada em que o alvo dessas decises estaria, em princpio, ao alcance efetivo
desses atores (JENKINS, 1978). Esta uma definio til, no menos porque Jenkins v
explicitamente a public policy-making como um processo, diferentemente de Dye que a define
como uma escolha, o que presume a existncia de um processo subjacente, mas no
enunciado to explicitamente. Jenkins tambm reconhece explicitamente que a poltica
pblica geralmente um conjunto de decises inter-relacionadas. Em outras palavras,
raramente um governo aborda um problema com uma nica deciso; a maioria das polticas
envolve uma srie de decises, algumas das quais podem ser mais inconscientes que
deliberadas, mas cumulativamente estas decises constituem uma poltica. Assim, uma
poltica de sade, por exemplo, consiste de uma srie de decises relacionadas com a
construo de instalaes para sade, com certificao de pessoal e de remdios e com o
financiamento da prestao dos servios de sade, entre muitos outros itens relacionados.
Com freqncia, vrias decises inter-relacionadas so tomadas por diferentes indivduos e
rgos dentro do governo, como os Ministrios da Sade, da Fazenda e do Bem-Estar, e por
vrias divises e sees dentro deles. Como observa Jenkins, para compreender inteiramente a
poltica de sade de um governo, temos que levar em conta todas as decises de todos os
10
atores governamentais envolvidos no financiamento e na administrao de suas atividades

relacionadas sade (TUOHY, 1999).
Jenkins tambm aperfeioa a definio de Dye, sugerindo que a questo da capacidade
do governo para executar suas decises tambm uma considerao importante que afeta os
tipos de deciso tomados por ele. Sua definio reconhece que certas limitaes
governamentais restringem a gama de opes disponveis numa rea poltico-administrativa.
Estas restries internas e externas do governo de fato dificultam a public policy-making e os
esforos para compreend-la. A escolha de uma poltica pelo governo pode ser limitada, por
exemplo, pela falta de recursos financeiros, de pessoal ou de informao, por obrigaes
decorrentes de tratados internacionais, ou pela resistncia nacional a determinadas opes.
Assim, por exemplo, no poderemos compreender a poltica de sade em muitos pases sem
nos darmos conta da oposio vigorosa e interesseira que a profisso mdica capaz de armar
contra todo esforo que o governo exera para cortar custos de sade pela reduo da renda da
profisso (ALFORD, 1972). De maneira semelhante, o entendimento das aes dos governos
nacionais nos dias de hoje requer cada vez mais uma compreenso detalhada das
oportunidades e limites proporcionados pelos acordos, tratados e convenes internacionais
(MILNER e KEOHANE, 1996; DOERN et al., 1996a). - 7 Jenkins tambm introduz a idia da public policy-making como um comportamento
orientado pelos governos para a consecusso de objetivos, uma idia que prov um padro
para avaliar polticas pblicas. Em sua definio, as polticas pblicas so decises tomadas
por governos que definem um objetivo e especificam os meios para atingi-lo. Embora isto
nada diga a respeito da natureza dos objetivos ou dos meios envolvidos, no entanto
proporciona vrios caminhos para se avaliar polticas que a definio de Dye no contempla.
Estes incluem a relevncia do objetivo, a congruncia do objetivo e dos meios e o grau em
que os meios conseguem, enfim, lograr ou no o objetivo inicial.
James Anderson prope uma terceira definio, intermediria, que descreve a poltica
como um curso de ao intencional perseguido por um ator ou conjunto de atores, quando
tratam de um problema ou matria de interesse (ANDERSON, 1984, p. 3). Embora seja
muito similar s outras duas, a definio de Anderson acrescenta um elemento aos apontados
por Dye e Jenkins, ao ressaltar a ligao entre a ao do governo e a percepo, real ou no,
da existncia de um problema ou interesse que requer ao. Esta perspectiva de resolver
problemas um aspecto particularmente importante na definio de public policy-making a
que voltaremos com mais detalhes abaixo.
11
Em suas limitaes, toda ou todas estas definies servem para delinear, num sentido
geral, o que poltica pblica. Todas esclarecem que o estudo da poltica pblica uma tarefa
complexa e difcil. No se pode realiz-la meramente pela anlise dos registros oficiais de
decises governamentais encontrados na forma, por exemplo, de leis, atos, regulamentos e
promulgaes. Embora estes documentos constituam uma fonte vital de informao, as
polticas pblicas estendem-se alm do registro das decises concretas e envolvem o reino das
decises potenciais, ou no tomadas, e a anlise dessas decises compreende necessariamente
a anlise da complexa ordem de atores do estado e da sociedade envolvidos nos processos de
tomada de deciso e de suas capacidades para ao (HOWLETT, 1986). Os registros das
decises no refletem tanto a vontade desimpedida dos tomadores de deciso do governo
quanto o registro da interao dessa vontade com as restries enfrentadas por ela em certas
conjunturas histricas, polticas e sociais (SHARKANSKY, 1971).
No entanto, uma tarefa relativamente mais fcil descrever, de uma forma simples,
uma poltica de governo do que saber por que o estado fez o que fez e avaliar as
conseqncias de suas aes. s vezes um governo pode anunciar as razes para tomar uma
deciso e estas podem de fato corresponder verdade. Entretanto, muitas vezes o governo no
oferece qualquer razo para tomar uma deciso; ou, quando o faz, a razo publicamente
alegada pode no ser a razo real. Nessas situaes cabe aos analistas determinar por que uma
certa alternativa foi escolhida e, muitas vezes, por que uma outra opo, aparentemente mais
atrativa, no foi selecionada. As tarefas de compreender por que no se implementou uma
certa poltica, conforme se pretendia, e de avaliar seus resultados no so mais fceis. E, para
aumentar a complexidade, o modo pelo qual os analistas explicam a poltica pblica ou
aspectos que eles destacam depende de - 8 - seus quadros de referncia (BOBROW e
DRYZEK, 1987; RADIN, 2000; LYNN, 1999), que, por sua vez, dependem de seus
interesses, ideologias e experincias (DANZIGER, 1995; YANOW, 1992; PHILLIPS, 1996).
Este ltimo ponto tem implicaes importantes para as metodologias usadas na anlise
de polticas e acabam dividindo os analistas em dois campos. Por um lado, h aqueles que
acreditam que se pode realizar uma anlise razoavelmente objetiva com o uso das
metodologias padro, positivistas ou quantitativas das cincias sociais, que, por definio,
focalizam atividades reais do governo. Outros abraam tcnicas interpretativas ou pspositivistas de maior nuance e sutileza que so mais comuns no campo das humanidades
com vistas a ajudar a discernir e criticar intenes, aes e alvos tanto concretos como
potenciais do governo (TORGERSON, 1996; THOMPSON, 2001). Embora no se deva
exagerar estas diferenas (HOWLETT e RAMESH, 1998), elas servem para sublinhar a
12
maneira pela qual as orientaes da policy-making como fenmeno social podem afetar as
tcnicas analticas e os resultados.
3. COMPREENSO DA POLTICA PBLICA
Todas as definies apreciadas acima postulam que a poltica pblica um fenmeno

complexo que consiste de inmeras decises realizadas por muitos indivduos e organizaes
integrantes do governo. Estas decises so muitas vezes moldadas por polticas anteriores e
com freqncia esto intimamente ligadas a outras decises aparentemente no relacionadas.
Como tal, o estudo da poltica pblica levanta dificuldades analticas para as quais os analistas
polticos desenvolveram um sem-nmero de solues. A soluo individual mais importante
entre elas foi reduzir o nvel de complexidade da anlise, enfatizando apenas um conjunto
limitado de fatores causais ou explicativos relevantes, mesmo ao se reiterar a necessidade
geral de uma abordagem mais holstica que englobasse a escala de variveis possveis a
influenciar a tomada de deciso governamental.
Uma abordagem comum consistiu em associar alguns tipos particulares de polticas ou
de resultados polticos natureza do regime poltico frouxamente definido como a
organizao do sistema poltico (WOLFE, 1989; PRZEWORSKI e LIMONGI, 1997).
Argumentou-se com freqncia, por exemplo, que as polticas pblicas variavam de acordo
com a natureza do sistema poltico e suas ligaes com a sociedade. Fez-se muito esforo para
classificar e diferenciar os tipos de regime, com a expectativa de que a identificao correta
do mesmo geraria importantes insights sobre a natureza das polticas mais provveis de serem
adotados por cada tipo de regime (PETERS et al., 1977; CASTELES, 1998; CASTLES e
McKINLAY, 1997). Entretanto, a classificao dos tipos de regime pode ser meramente um
ponto de partida para a anlise de poltica pblica, porque ela nos conta pouco sobre como as
caractersticas do regime se manifestam nas decises polticas especficas, individuais. Ela
nos diz apenas para onde devemos olhar para ver as influncias sobre a tomada de deciso
governamental e que relaes gerais podemos esperar encontrar ao estudar as atividades de
um governo. - 9 Uma outra orientao tomada por muitos tericos buscar variveis causais ou, como
so s vezes chamadas, determinantes polticas, na public policy-making (MUNNS, 1975;
HANCOCK, 1983). As anlises nesta linha ou tradio tendem, sobretudo, a questionar e
responder se as polticas pblicas so determinadas por fatores scio-econmicos de nvel
macro ou por elementos comportamentais de nvel micro; e acumulou-se um grande volume
13
de evidncias sobre a relao existente entre as polticas pblicas, as caractersticas das

sociedades nacionais e o sistema internacional (RAKOFF e SCHAEFER, 1970) e o
comportamento dos policy-makers. Estes estudos tm em geral uma orientao emprica,
comparativa e muitas vezes quantitativa. Enquanto seu foco emprico comparativo aumentou
a nossa compreenso das polticas pblicas, ao dissipar mitos e suposies comuns sobre as
relaes entre a poltica e outros processos scio-econmicos, eles tendem, semelhana dos
regimes polticos, a se inclinar por explanaes gerais de nvel macro sobre a policy-making e,
muitas vezes, deixam de especificar exatamente como estas caractersticas estruturais afetam
os contextos setoriais e de tempo especficos em que se desenvolvem as polticas
(WILENSKY, 1975; WILENSKY et al., 1985; WILENSKY e TURNER, 1987).
Entretanto, h ainda uma outra literatura que focaliza o contedo da poltica. Esta
abordagem est intimamente associada idia de que a natureza de um problema pblico e as
solues imaginadas para trat-lo muitas vezes determinam de que modo ele ser processado
pelo sistema poltico. Por exemplo, argumentou-se que se um problema tem basicamente um
carter regulatrio, distributivo, redistributivo ou constitutivo, este carter determinar de que
modo ele ser tratado. Numa linha anloga, James Q. Wilson (1974) argumentou que o grau
de concentrao dos benefcios e custos impostos aos atores polticos por uma poltica
particular d forma ao tipo de processos polticos que a acompanharo. Por isso, conforme
disse Theodore Lowi (1972), a poltica (policy) pode determinar a poltica (politics), e no o
contrrio, como em geral supe a maioria dos analistas. Lester Salamon (1981), levando a
srio este insight, argumentou que o enfoque sobre a natureza das ferramentas ou dos
instrumentos que os governos tm sua disposio para implementar polticas pblicas ,
portanto, a melhor forma de anlise para se compreender a poltica pblica. No entanto,
embora no se negue que a natureza do problema tem algum efeito sobre o que se pode fazer
a seu respeito, muitas vezes difcil compreender ou concordar com a natureza precisa de um
problema pblico e os padres de custos e benefcios envolvidos por suas vrias solues.
Antes de ser um exerccio tcnico, a escolha dos instrumentos ou do contedo de uma poltica
pblica muito afetada por restries e contextos sociais e polticos mais amplos
(WOODSIDE, 1986; PETERS e VAN NISPEN, 1998).
A quarta linha ou tradio se concentra na avaliao dos resultados ou impactos da
poltica. Esta literatura envolveu a avaliao dos efeitos diretos e indiretos das polticas
especficas e suas anlises tenderam a ignorar tanto os fatores causais como a natureza das
ferramentas disponveis aos governos (WEIMER e VINING, 1992). Os analistas - 10 preferem usar tcnicas de inferncia estatstica para analisar as relaes existentes entre os
14
programas especficos de governo e vrias medidas de sucesso poltico (policy success)

como os indicadores de mudana social e de progresso. Entre os economistas, estes estudos
analisaram uma ampla gama de tpicos em domnios facilmente quantificveis, tais como a
policy-making fiscal e industrial, investigando aspectos como as relaes observveis entre os
gastos do governo e a atividade de investimento das empresas ou a migrao de mo-de-obra.
Esta abordagem focaliza quase exclusivamente, no entanto, os produtos da poltica e fala
muito pouco dos processos que levaram criao desses produtos (LYNN, 1987).
Estas diferentes literaturas e tradies analticas existiram, em parte, como resultado
das diferentes comunidades de analistas que trabalham em poltica pblica. Os prprios
governos, naturalmente, sempre estiveram envolvidos no estudo tanto de suas prprias
polticas (MELTSNER, 1976; ROGERS et al., 1981), quanto das de outros pases (ROSE,
1991). Entretanto, boa parte da literatura sobre poltica pblica foi gerada por analistas que
trabalham para organizaes no-governamentais. Alguns destes analistas trabalham
diretamente para grupos que so afetados por polticas pblicas, como empresas, igrejas,
sindicatos ou outras organizaes no-governamentais. H tambm analistas que trabalham
para organizaes que so afetadas de forma menos direta, tais como think-tanks ou institutos
de pesquisa privados, alguns dos quais podem ter fortes vnculos com rgos de governo e
grupos de presso. Finalmente, alguns analistas trabalham de forma independente, muitos
deles no sistema universitrio (PAL, 1992).
Os analistas que trabalham nestes diferentes tipos de organizaes tendem a ter
interesses diferentes, quando procedem anlise de polticas (DOBUZINSKIS, 1996). Os
analistas que trabalham para governos e para grupos diretamente afetados pelas polticas
pblicas tendem a pr o foco de sua pesquisa sobre os resultados das polticas. Eles tm,
muitas vezes, interesse direto de condenar ou de sobrelevar polticas especficas com base em
seu impacto previsto ou real sobre a organizao de seu cliente, ou patro. Os think-tanks e
institutos de pesquisa privados geralmente gozam de uma autonomia maior, embora alguns
possam ser influenciados pelas preferncias das organizaes que as bancam. No obstante,
eles continuam interessados no lado prtico dos problemas polticos e tendem a se
concentrar tanto nos resultados das polticas como nos instrumentos e nas tcnicas que geram
estes resultados. Os acadmicos, por outro lado, tm uma grande independncia e em geral
no tm um interesse pessoal direto no resultado das polticas especficas. Eles podem, por
conseqncia, examinar as polticas pblicas de uma forma muito mais abstrata do que os
membros dos outros dois grupos e, como tais, tendem a lidar com as questes tericas,
conceituais e metodolgicas que envolvem a public policy-making. Os estudos acadmicos
15
tendem a considerar todo o processo poltico e a levar em conta em sua anlise uma larga
escala de fatores, incluindo os regimes polticos, as determinantes, os instrumentos e o
contedo das polticas (GORDON et al., 1977).
Estes diversos graus de neutralidade e interesse prprio levaram a uma distino na
literatura entre o estudo de polticas e a anlise de polticas - 11 - (BROOKS e GAGNON,
1990). O primeiro termo usado, s vezes, para se referir ao estudo da poltica; e o segundo,
ao estudo para a poltica. Os estudos de polticas, conduzidos principalmente por acadmicos,
relacionam-se a uma meta-poltica e se interessam, em geral, pela compreenso dos
processos gerais da poltica pblica e pelo aperfeioamento das teorias de policy-making e
metodologias de anlise. A anlise de polticas, em contraposio, um termo freqentemente
usado para caracterizar a pesquisa aplicada que funcionrios pblicos ou think-tanks levam a
cabo e que em geral se destina a planejar, implementar e avaliar polticas existentes de uma
maneira sistemtica (MELTSNER, 1976; WEIMER e VINING, 1999; PAL, 1997). Os
primeiros estudos tendem a ser descritivos e explanatrios, quando comparados orientao
mais prescritiva dos ltimos. Os dois podem ser contrastados com a crtica bem menos
sistemtica e de menor interesse prprio e com o apoio a aes especficas de governo que
procedem das organizaes e indivduos diretamente afetados. Embora valha a pena manter
em mente esta distino, no se deve superestim-la, j que no podemos compreender o que
o governo deve estar fazendo (ou no fazendo), como enfatiza a literatura de anlise, a
menos que saibamos o que ele pode ou no pode fazer que um dos interesses centrais da
literatura sobre estudos de polticas.
Embora compreensvel, a existncia das prprias tradies e literaturas distintas sobre
a public policy-making levou a uma profuso de estudos e concluses, por vezes conflitantes,
sobre o processo de policy-making. Esta fragmentao sobrecarregou as cincias da poltica
com uma complexidade aparente que pode ser confusa para quem aborda a disciplina pela
primeira vez. Em resposta, envidaram-se esforos para simplificar a anlise pela criao de
modelos ou esquemas de anlise gerais, que servem ao propsito de sintetizar diversas
literaturas e abordagens sobre o assunto (DUNN, 1988).
3.1. Esquema de anlise do ciclo das polticas:

modelo aplicado para resoluo de problemas do processo de poltica pblica
Um dos meios mais populares de simplificar os estudos de polticas consistiu em simplificar o
processo de public policy-making desdobrando-o numa srie de estgios e subestgios
discretos. A seqncia resultante de estgios referida como o ciclo da poltica. Esta
16
simplificao tem suas origens nos primeiros trabalhos sobre a anlise de polticas pblicas,
mas recebeu tratamento relativamente diferente nas mos de autores diversos. A seguir sero
apresentadas as diferentes descries do ciclo da poltica e a lgica comum que esses modelos
seguem. Um pouco mais frente no captulo, expandiremos o modelo simples do ciclo da
poltica pblica para incluir um espectro mais amplo de fatores que afetam o processo poltico
geral.
A idia de simplificar a complexidade da public policy-making pelo desdobramento do
processo de policy-making em vrios estgios discretos foi mencionada pela primeira vez nos
trabalhos iniciais de Harold Lasswell (1956). Laswell dividiu o processo de uma poltica em
sete estgios, os quais, em sua viso, - 12 - descreviam no apenas como as polticas pblicas
eram de fato construdas, mas como elas deveriam ser construdas: (1) informao, (2)
promoo, (3) prescrio, (4) invocao, (5) aplicao, (6) trmino e (7) avaliao
(LASWELL, 1971). O processo de uma poltica comeava com a reunio de informaes, ou
seja, a coleta, o processamento e a disseminao de informaes para aqueles que participam
no processo de deciso. E da ele seguia para a promoo das opes particulares pelos
envolvidos na tomada de deciso. No terceiro estgio, os tomadores de deciso de fato
prescreviam um curso de ao. No quarto, o curso de ao prescrito era invocado, na medida
em que se desenvolvia um conjunto de sanes para penalizar aqueles que no cumpriam as
prescries dos tomadores da deciso. A poltica era ento aplicada pelas cortes e pela
burocracia e corria seu curso at chegar ao trmino ou ser cancelada. Finalmente, os
resultados da poltica eram apreciados ou avaliados contra os alvos e objetivos dos tomadores
de deciso originais.
Esta anlise inicial do processo de policy-making focalizava a tomada de deciso
dentro do governo e tinha pouco a dizer a respeito das influncias externas ou ambientais
sobre o comportamento do governo. Ela simplesmente supunha que a tomada de deciso se
restringia a um nmero presumivelmente pequeno de participantes que ocupavam posies
oficiais no governo. Outra deficincia deste modelo inicial era sua lgica interna,
especialmente quanto a deixar a apreciao ou avaliao para o fim, j que, logicamente, as
polticas seriam avaliadas antes de chegarem ao fim, e no depois. Entretanto, este modelo
teve grande influncia no desenvolvimento da cincia da poltica. Embora no seja totalmente
correta, ela reduziu a complexidade do estudo da poltica pblica ao permitir que cada estgio
fosse isolado e examinado antes de recompor todo o quadro do processo.
A formulao de Lasswell serviu de base para muitos outros modelos (LYDEN et al.,
1968; SIMMONS et al., 1974). Foi tpica desses modelos uma verso mais simples do ciclo
17
da poltica desenvolvido por Gary Brewer (1974). De acordo com Brewer, o processo da
poltica era composto por seis estgios apenas: (1) a inveno/iniciao, (2) a estimativa, (3) a
seleo, (4) a implementao, (5) a avaliao e (6) o trmino. Na viso de Brewer, a inveno
ou iniciao referia-se ao primeiro estgio da seqncia, quando um problema seria
inicialmente sentido. Ele argumentava que este estgio se caracterizaria por uma definio
imperfeita do problema e sugeria solues para isso. O segundo estgio, da estimativa, dizia
respeito ao clculo dos riscos, custos e benefcios associados a cada uma das vrias solues
apontadas no estgio inicial, o que envolveria tanto uma avaliao tcnica quanto opes
normativas. O objetivo deste estgio era reduzir a gama de opes plausveis pela excluso
das que fossem inviveis e, de alguma forma, ordenar as opes remanescentes em termos de
preferncia. O terceiro estgio consistia em adotar uma, ou nenhuma, ou uma combinao das
solues remanescentes, depois de terminar o estgio da estimativa. Os trs ltimos estgios
compreendiam a implementao da opo selecionada, a avaliao dos resultados de todo o
processo - 13 - e o encerramento da poltica, consoante as concluses obtidas por sua
avaliao.
A verso de Brewer do processo poltico (policy process) aperfeioou o trabalho
pioneiro de Lasswell. Ele expandiu o processo da poltica para alm dos domnios do
governo, ao debater o reconhecimento dos problemas, e clarificou a terminologia usada para
descrever os vrios estgios do processo. Alm disso, ele introduziu a noo do processo
poltico como um ciclo contnuo, em movimento. Ele reconheceu que as polticas em sua
maior parte no tm um ciclo de vida definido do nascimento morte mas antes parecem
se reapresentar, em roupagens ligeiramente diferentes, na medida em que elas se sucedem
umas s outras, com modificaes ora superficiais, ora profundas (BREWER e DeLEON,
1983). Os insights de Brewer inspiraram o desenvolvimento de vrias outras verses do ciclo
nos anos de 1970 e 80, sendo que as mais conhecidas apareceram nos livros-texto populares
de Charles O. Jones (1984) e James Anderson (1984). Cada um deles trazia interpretaes
ligeiramente diferentes sobre os nomes, o nmero e a ordem dos estgios no ciclo.
Se julgarmos conveniente evitar a profuso dos modelos de estgios e suas variantes,
impe-se esclarecer a lgica que est por trs do modelo de ciclo. Nos trabalhos de Brewer,
Jones e outros, o princpio operacional subjacente noo do ciclo da poltica a lgica da
resoluo aplicada de problemas, mesmo que eles prprios muitas vezes no tenham
enunciado explicitamente esta lgica. As etapas na resoluo aplicada dos problemas e os
respectivos estgios no processo da poltica so descritos na Figura 1.1.
18
Figura 1.1. Cinco estgios do ciclo da poltica pblica e sua relao com a resoluo
aplicada de problemas
Resoluo aplicada de problemas
1. Reconhecimento do problema
2. Proposta de soluo
3. Escolha da soluo
4. Efetivao da soluo
5. Monitorao dos resultados
Estgios do ciclo da poltica

1. Montagem da agenda
2. Formulao da poltica
3. Tomada de deciso
4. Implementao da poltica
5. Avaliao da poltica
Neste modelo, a montagem da agenda se refere ao processo pelo qual os problemas

chegam ateno dos governos; a formulao da poltica diz respeito ao modo pelo qual as
opes de polticas so formuladas dentro do governo; a tomada de deciso o processo pelo
qual os governos adotam um curso particular de ao ou de no ao; a implementao de
uma poltica trata de como os governos efetivamente pem as polticas em prtica; e a
avaliao da poltica se refere aos processos pelos quais tanto os atores do estado como os da
sociedade monitoram os resultados das polticas, podendo decorrer da a reconceituao dos
problemas e solues poltico-administrativos.
A vantagem mais importante desta concepo de modelo de ciclo da poltica como
uma ferramenta analtica que ela facilita o entendimento da public policy-making pela
quebra da complexidade do processo em vrios - 14 - estgios e subestgios, cada qual
podendo ser pesquisado individualmente ou em termos de sua relao com qualquer outro
estgio do ciclo. Isto auxilia a construo da teoria ao permitir que se sintetize os resultados
de inmeros estudos de caso e estudos comparativos de diferentes estgios. Em segundo
lugar, a abordagem pode ser usada em todos os nveis scio-legais ou espaciais de policymaking, desde os governamentais locais at os que operam na esfera internacional (FOWLER
e SIEGEL, 2002; BOGASON, 2000; BILLINGS e HERMANN, 1998). Da mesma forma,
como se discutiu acima, este modelo permite examinar o papel de todos os atores e
instituies envolvidos na criao de polticas, e no apenas os rgos governamentais
formalmente encarregados da tarefa, como era o caso nas verses anteriores.
A principal desvantagem deste modelo que ele pode ser interpretado de um modo
equivocado como a sugerir que os policy-makers resolvem problemas pblicos de uma
maneira muito sistemtica e mais ou menos linear (JENKIS-SMITH e SABATIER, 1993). O
que, obviamente, no o caso, na realidade, uma vez que a identificao de problemas e o
desenvolvimento e implementao de solues so muitas vezes processos muito ad hoc e
idiossincrticos. Em outras palavras, os tomadores de deciso com freqncia simplesmente
reagem a circunstncias e o fazem em termos de seus interesses e disposies ideolgicas pr19
estabelecidos (STONE, 1988; TRIBE, 1972). De uma maneira semelhante, enquanto a lgica
da resoluo sistemtica de problemas pode ser precisa ou correta em termos abstratos, na
prtica os estgios so muitas vezes comprimidos, ou deixados de lado, ou seguidos numa
ordem diferente da especificada pelo modelo. O ciclo pode no ser um elo ou encadeamento
iterativo nico, por exemplo, mas antes uma srie de elos menores nos quais, para citar apenas
um caso, os resultados das decises de implementao anteriores podem ter um impacto
muito grande sobre a formulao de uma poltica futura, independentemente das
especificidades do processo de montagem da agenda no caso em questo. Ou, como
observaram alguns analistas, a formulao de uma poltica pode s vezes preceder a
montagem da agenda, na medida em que as solues procuram os problemas aos quais elas
podem ser aplicadas (KINGDON, 1984; SALAMON e LUND, 1989). E, em outros casos, to
logo se tenha completado uma nica iterao do ciclo, as atividades podem continuar a
ocorrer de forma independente em cada um dos estgios (TIMMERMANS e BLEIKLIE,
1999). Em sntese, muitas vezes, no existe a progresso linear da policy-making que o
modelo implica.
Em segundo lugar, no est claro exatamente dentro de que nvel e unidade de anlise
se deve usar o modelo do ciclo poltico. Prov o modelo uma viso geral de toda a atividade
governamental, do legislativo ao judicirio? Ou ele aplicvel apenas a tipos especficos de
decises, tomadas por tipos especficos de organizaes como as burocracias? (SCHLAGER,
1999). Em terceiro lugar, e talvez de maneira mais importante, o modelo carece de qualquer
noo de causalidade. Ele no oferece indicaes sobre o que ou quem dirige ou conduz a
poltica de um estgio para outro, e parece pressupor que o desenvolvimento de uma poltica
deve passar de modo inevitvel e seqencial por todos os estgios em vez de estacar ou
terminar em um ponto particular do ciclo no dando explicaes sobre por que este deveria
ser o caso (SABATIER, 1992).
A fragilidade do esquema sublinha a complexidade - 15 - do processo poltico assim
como a necessidade de desenvolver melhores artifcios intelectuais para facilitar o seu
entendimento. Enquanto o ciclo de cinco estgios auxilia a anlise pelo desdobramento ou
desagregao do processo poltico, ele no ilustra bem as nuances e complexidades da public
policy-making. Precisa-se de um modelo mais refinado, para delinear com mais detalhe os
atores e instituies envolvidos no processo das polticas, para ajudar a identificar os
instrumentos disponveis aos policy-makers e para ressaltar os fatores que levam a certos
resultados polticos e no a outros (MAZMANIAN e SABATIER, 1980). Em grande medida,
este o objetivo que os captulos restantes do livro procuram realizar.
20
3.2. Em busca de um modelo superior de ciclo poltico

Durante as ltimas cinco dcadas, os estudiosos e analistas dedicados elaborao de uma
cincia da poltica de fato abordaram uma srie de questes inter-relacionadas sobre o
processo da poltica, levantadas em inmeros estudos de caso, estudos comparativos e crticas
conceituais e tericas. Num nvel muito geral, estes pesquisadores lidaram com uma gama de
questes conceituais e metodolgicas que ajudaram a esclarecer algumas das dificuldades
observadas acima nos primeiros esquemas do ciclo da poltica. Embora esses estudos tenham
sido empreendidos sob inmeros pontos de vista tericos e tenham sido orientados para a
resoluo de problemas especficos relevantes quelas perspectivas, como veremos no
captulo 2, suas descobertas foram notavelmente semelhantes e, apesar de suas origens
diferentes, identificaram um foco comum e um conjunto de variveis que desempenham um
papel significativo nos processos de policy-making e suas anlises.
Metodologicamente, esses estudos compartilham um foco comum sobre processos que
existe em nvel meso ou setorial, envolvendo a anlise de setores ou campos ou domnios
poltico-administraivos (BURSTEIN, 1991; KNOKE E LAUMANN, 1982). Isto , antes de
tentar explicar toda a policy-making governamental que ocorre em nvel territorial ou
estadual, ou dentro de um sistema poltico, eles colocaram foco, ao invs, nos nveis
funcionais de atividade do estado. Como afirmou Benson (1982, p.147-8):
O setor poltico (policy sector), na forma em que concebido aqui, uma
arena em que so decididas e implementadas as polticas pblicas. Essas
arenas so convencionalmente delimitadas pelos nomes substantivos das
polticas sade, bem-estar, trabalho, recursos naturais etc. Essas unidades
so tipificaes compartilhadas que fazem parte de um capital de
conhecimentos ostentado por polticos, burocratas, lobistas e outros... O
setor de uma poltica um cluster ou um complexo de organizaes
conectadas umas s outras pela dependncia de recursos e distinto de outros
clusters ou complexos por quebras na estrutura de dependncia de recursos.
Estes setores podem ser divididos ainda mais em subsetores especficos de problemas, e
muitos estudos apontaram que a relao existente entre setores e subsetores importante para
se entender os processos de - 16 - mudana poltica (JORDAN et al., 1994; CAVANAGH et
al., 1995; RAYNER et al., 2001; HOSSEUS e PAL, 1997).
De um modo mais substantivo, estes estudos ressaltaram os papis crticos exercidos
pelos diferentes tipos de atores polticos nos processos e resultados polticos. A policy-making
envolve uma multido de atores que interagem uns com os outros de inmeras maneiras na
21
busca de seus interesses. A poltica pblica trata justamente das conseqncias dessa sua
interao. Mas esses atores no so totalmente livres, independentes e auto-determinantes, j
que atuam em meio a um conjunto de relaes sociais e idias polticas existentes, que servem
para restringir, conter seu comportamento (HALL, 1997; HECLO, 1994).
O contexto das instituies societrias, estatais e internacionais, assim como os valores
personificados por essas instituies condicionam o modo pelo qual se define um problema,
facilitam a adoo de certas solues para o problema e probem ou inibem a escolha de
outras solues. De modo semelhante, o conjunto de idias e crenas, ou o discurso que
domina um setor poltico, tambm servem para restringir os atores polticos. Apesar de que
sempre haver interpretaes conflitantes dos problemas, quase todo problema que, no final,
ser alvo de ao governamental se caracteriza por um surpreendente grau de acordo em
torno de sua gravidade e em torno do nmero limitado de opes disponveis para solucionlo. Finalmente, a gama de instrumentos disponveis aos policy-makers tambm serve para
condicionar ou restringir suas escolhas. Diferentes problemas permitem o uso de diferentes
instrumentos, nem todos completamente substituveis. Antes de conhecer a gama de
instrumentos disponveis cada tarefa, teremos dificuldade de saber por que um certo
instrumento foi escolhido para implementar uma determinada poltica.
A compreenso das atividades e interaes dos atores polticos , por conseguinte,
uma faceta essencial ao conhecimento do processo poltico. Termos e conceitos
desenvolvidos em muitos estudos de caso sobre o comportamento dos atores centraram-se
todos na idia de que os atores polticos podem ser agrupados, de forma til, em unidades
conceituais ativas nos nveis setoriais e subsetoriais de policy-making, ora sob a denominao
de subgovernos, ora como coalizes de advocacia, ou como redes poltico-administrativas
e comunidades polticas, entre outras (JORDAN, 1981; JORDAN e SCHUBERT, 1992).
Alm disso, muitos estudos tambm identificaram padres de longo prazo nas
estruturas ou regimes dentro dos quais os atores trabalham, na natureza das idias que eles
sustentam, nas lies que aprendem das experincias prprias e dos outros e nos tipos de
instrumentos que utilizam para implementar polticas (WILSON, 2000; SMITH, 2000;
EISNER, 1994a). A existncia e a longa durao desses padres sugerem que, apesar de
flutuaes freqentes nos detalhes, a natureza geral da operao dos ciclos em setores
especficos razoavelmente estvel, s raramente sofrendo mudana substancial. Um modelo
superior de processo poltico, com foco no nvel setorial, deve lidar com o modo pelo qual os
subsistemas polticos afetam as operaes do ciclo das polticas. E um modelo mais refinado
de processo poltico deve oferecer alguma explicao sobre a maneira e as razes pelas quais
22
as atividades dos mltiplos atores polticos em subsistemas de polticas tendem a dar um

padro geral - 17 - de equilbrio pontual dinmica poltica (GERSICK, 1991; GOULD e
ELDREDGE, 1977; GOULD, 2002).
Como nosso texto deixar claro, pode-se construir um modelo melhor de processo de
policy-making a partir das bases dadas pelo velho esquema do ciclo das polticas. O novo
modelo mantm os elementos bsicos desse esquema para simplificar a questo e para
estruturar sua anlise. Mas ele focaliza o nvel setorial visando captar as complexidades de
comportamento dos atores e a dinmica da policy-making que no foram captadas pelo
esquema mais antigo (HENDRICK e NACHMIAS, 1992).
Como mostraro os captulos subseqentes do livro, cada um dos cinco estgios no
processo das polticas pblicas pode ser analisado pela abordagem de um conjunto distinto de
questes referentes a atores, instituies, instrumentos e idias, de acordo com as linhas
descritas acima (DeLEON, 1994; 1999b; DUDLEY et al., 2000). Dessa maneira, pode
emergir um modelo melhor de processo poltico em que a anlise de cada estgio conter, no
apenas uma descrio das atividades que ocorrem em cada ponto do processo, mas igualmente
um esboo do conjunto de variveis que afetam a atividade naquele estgio e as hipteses
sobre as relaes existentes entre cada varivel e a natureza do comportamento dos atores
(SKOK, 1995).
Ao examinarmos com cuidado cada um dos estgios do ciclo das polticas e
elaborarmos as variveis que os afetam, conseguimos desenvolver uma taxonomia de estilos
de poltica tpicos que seja relevante para as mltiplas reas de atividade governamental
(RICHARDSON et al., 1982; VOGEL, 1986). Essa anlise contribui para o desenvolvimento
de uma cincia da poltica, no apenas pela proviso de um quadro mais acurado das
atividades em cada estgio do processo, mas tambm pelo ensejamento de uma compreenso
muito superior do por que, de acordo com os termos de Dye, os governos decidem o que fazer
e o que no fazer (FEICK, 1992).
Portanto, o propsito desse livro desenvolver os elementos de um esquema analtico
que auxilie os estudantes na anlise e estudo da poltica pblica. Ele procura lograr este
objetivo primeiramente pelo exame de abordagens amplas ao assunto e pela proviso de
inventrios sobre os atores, instituies e instrumentos polticos relevantes envolvidos na
public policy-making. Em seguida, ele desdobra o processo das polticas nos cinco
subprocessos ou subestgios mostrados acima e responde aos tipos de questes a
apresentados sobre a natureza das variveis que afetam cada estgio. E conclui com um
comentrio geral relativo natureza da mudana e da estabilidade das polticas.
23
O livro apela para muitas correntes na literatura e permite que os estudiosos cubram
uma vasta gama de materiais, enquanto mantm a coerncia na anlise mediante o uso do
esquema do ciclo das polticas. No h a inteno de predispor os estudantes a concluses
particulares com respeito aos mritos e demritos das opes ou resultados de certas polticas
em determinados setores, mas antes de ajud-los a identificar variveis-chave que afetam de
modo geral cada estgio da public policy-making.
A parte I oferece uma introduo geral disciplina. O captulo 1 esboa, de uma forma
abreviada, o desenvolvimento da poltica pblica como uma disciplina acadmica - 18 - e
explica o que o termo em geral significa. Ele delineia um modelo de cinco estgios para o
ciclo da poltica e prope questes de pesquisa relevantes anlise de cada estgio e ao
funcionamento do modelo todo. O captulo 2 examina, com mais detalhe, vrias das
abordagens mais comumente empregadas para estudar poltica pblica, enfatizando as
utilizadas pelos economistas, cientistas polticos, socilogos e outros que focalizam a natureza
dos processos gerais da poltica pblica. As potencialidades e limitaes de cada abordagem
so discutidas juntamente com a maneira particular em que evoluiu a teorizao sobre o
campo durante as ltimas dcadas.
A parte II descreve os parmetros institucionais que envolvem a criao das polticas,
a natureza dos atores que as desenvolvem e os instrumentos que os atores tm sua
disposio para implement-las. O captulo 3 discute os vrios atores e instituies do estado
e da sociedade que exercem um papel de destaque na public policy-making. Ele utiliza o
conceito de subsistema das polticas (policy subsystem) para captar as complexas relaes
existentes entre os atores do estado e da sociedade envolvidos na public policy-making. O
captulo 4 descreve as caractersticas dos tipos gerais de instrumentos disponveis ao governo
para a implementao das polticas. Ele desenvolve uma taxonomia com base na gama de
possveis meios pelos quais se pode produzir bens e prestar servios de qualquer tipo, desde a
utilizao de servios voluntrios ou comunitrios at a prestao direta dos servios pelos
funcionrios do estado. Cada captulo, nessa parte, no apenas descreve com detalhes a
extenso de instituies, atores e instrumentos que podem afetar a policy-making, mas
tambm estabelece as dificuldades de se avaliar e prever que instituies, atores e
instrumentos realmente estaro envolvidos em cada caso especfico de policy-making.
A parte III apresenta um esquema conceitual do processo de poltica com vistas a
permitir que se logre nveis mais precisos de anlise. Cada um dos captulos de 5 a 9 examina
um componente ou subestgio crtico do processo de poltica pblica, incluindo como e por
que problemas pblicos ganham lugar na agenda governamental; de que modo e por que
24
alguns indivduos e grupos recebem um tratamento especial na formulao das opes

polticas do governo; como e por que os governos tipicamente decidem tomar um curso de
ao especfico; por que os governos usam os tipos de instrumentos polticos que usam; e de
que modo suas aes e escolhas so tipicamente avaliadas.
Finalmente, a parte IV apresenta as concluses do estudo no contexto das relaes
gerais que se descobriu existirem entre as idias, interesses e instituies. O Captulo 10
apresenta o padro geral de evoluo da policy-making em muitos setores polticoadministrativos, estabelece uma taxonomia de estilos polticos tpicos e discute as razes pelas
quais as polticas tendem a desenvolver e a mudar por meio de um processo de passos ou de
equilbrios pontuais (GERSICK, 1991; BAUMGARTNER e JONES, 1993). Em seguida, o
captulo 11 prov um breve comentrio sobre a natureza da cincia poltica contempornea e a
necessidade de um estudo constante, diligente, sistemtico e emprico, caso se deseje que este
campo de estudo continue a se desenvolver de acordo com a viso de seus fundadores. - 19 -
LEITURAS ADICIONAIS
DeLEON, Peter (1988). Advice and consent: the development of the policy
sciences. New York: Russell Sage Foundation.
GARSON, G. David (1986). From policy science to policy analysis: a quarter century of
progress. In W. N. DUNN (ed.). Policy analysis: perspectives, concepts, and methods.
Greenwich, Conn.: JAI Press. p. 3-22.
JENKINS-SMITH, Hank C.; SABATIER, Paul A. (1993). The study of the public policy
processes. In SABATIER and JENKINS-SMITH (eds.). Policy change and learning: an
advocacy coalition approach. Boulder, Colo.: Westview Press. p. 1-9.
LASSWELL, Harold D. (1951). The policy orientation. In D. LERNER and LASSWELL
(eds.). The policy sciences: recent developments in scope and method. Stanford, Calif.:
Stanford University Press. p. 3-15.
SABATIER, Paul A. (1999). The need for better theories. In SABATIER (ed.). Theories of
the policy process. Boulder, Colo.: Westview Press. p. 3-17.
TORGERSON, Douglas (1986). Between knowledge and politics: three faces of policy
analysis, Policy Sciences, v.19, n.1, p. 33-59.
TRIBE, Laurence H. (1972). Policy science: analysis or ideology? Philosophy and Public
Affairs, v.2, n.1, p. 66-110.
WAGNER, Peter et al. (1991). The policy orientation: legacy and promise. In WAGNER,
Bjorn WITTROCK, and Helmut WOLLMANN (eds.). Social sciences and modern states:
national experiences and theoretical crossroads. Cambridge: Cambridge University Press.
p. 2-27.
25
QUESTIONRIO I
1. Quando e por que motivo surgiu a cincia da poltica enquanto um campo de estudo?
2. Segundo Lasswell, quais seriam as caractersticas ou proposies que distinguem a
cincia da poltica das abordagens anteriores da cincia poltica?
3. Qual a definio mais conhecida de poltica pblica (Dye) e que pontos dessa
definio so relevantes?
4. Que outras definies ampliam o conceito de poltica pblica (Jenkins, Anderson etc)?
5. Para compreender a poltica pblica, Howlett e Ramesh identificaram quatro linhas ou
tradies na literatura relativa ao assunto. Quais so elas e que argumentos contm?
6. Qual a forma ou meio de simplificar o processo de poltica pblica que mais
popular e continua a ser objeto de estudo nesse campo at hoje?
7. Quais so os cinco estgios que formam o ciclo do processo de policy-making,
segundo nossos autores?
8. Que semelhanas h entre o esquema de cinco estgios e o modelo aplicado para
resoluo de problemas do processo de poltica pblica?
9. O que um setor ou subsetor de poltica pblica?
10. Que objetivos movem os autores de nosso livro?
26
-20 Captulo 2
ABORDAGENS POLTICA PBLICA

1. Nveis, mtodos e unidades de anlise na pesquisa de cincia social
2. Teorias dedutivas
2.1. Teoria da escolha racional: Public choice
2.2. Anlise de classe: Teoria social marxista
2.3. Institucionalismo centrado no ator: Anlise dos custos de transao
3. Teorias indutivas
3.1. Individualismo sociolgico: Economia do bem-estar
3.2. Teorias de grupo: Pluralismo e corporativismo
3.3. Neo-institucionalismo scio-histrico: Estatismo
4. Concluso
Conforme observou Peter DeLeon, os estudos da poltica tm uma longa histria e um

passado curto. Isto , as aes do governo foram o foco de numerosas crticas ao longo dos
sculos, mas sua anlise sistemtica como uma cincia da poltica (policy science) data de
apenas algumas dcadas atrs (DeLEON, 1994; PETERS, 1999). Assim, uma das dificuldades
encontradas no estudo da public policy-making a gama de vrias abordagens, com origem
em diversas escolas de pensamento acadmico, que vieram a influenciar o assunto.
(SABATIER, 1999b; SCHLAGER, 1999). Neste captulo, delineamos as principais
abordagens ao estudo da poltica pblica nas disciplinas acadmicas mais diretamente
interessadas no comportamento do estado, como a cincia econmica e a cincia poltica;
ressaltamos suas foras e fraquezas; e sugerimos de que modo a cincia da poltica se valeu de
insights proporcionados por outras cincias sociais enquanto desenvolvia suas prprias
metodologias e teorias distintas.
1. NVEIS, MTODOS E UNIDADES DE ANLISE

NA PESQUISA DE CINCIA SOCIAL
Antes de iniciar este levantamento, devemos observar que as teorias nas cincias sociais se
classificam sob diferentes tipos ou ordens, dependendo da espcie e da extenso dos
fenmenos sociais que elas tentam explicar e do mtodo bsico que utilizam para derivar seus
insights e hipteses. Isto , as teorias cientficas sociais se distinguem por seu nvel de anlise,
mtodo de anlise e unidade de anlise (ver ALMOND e GENCO, 1977). Com respeito a seu
nvel de anlise, algumas teorias cientficas sociais so gerais, ou teorias sociais de nvel
macro, as quais procuram explicar todos os fenmenos dentro de seu campo de ao. Outras
so menos extensas e focam apenas alguns poucos subconjuntos bem especficos da vida
social, quer em nvel micro ou nvel meso de anlise (RAY, 2001). De forma semelhante, as
teorias sociais tambm se diferenciam por seus mtodos de anlise: algumas so teorias
dedutivas, desenvolvidas em grande parte com base na - 21 - aplicao de pressupostos,
conceitos ou princpios gerais a fenmenos especficos. Outras so menos dedutivas e mais
indutivas, desenvolvendo generalizaes apenas com base em observao cuidadosa de
fenmenos empricos e testes subseqentes destas generalizaes contra outros casos
(LUNDQUIST, 1987; PRZEWORSKI, 1987; HAWKESWORTH, 1992). E, em relao a
suas unidades de anlise, algumas teorias sociais focalizam sua ateno sobre os indivduos
como atores sociais bsicos, cujo comportamento e aes se deve explicar, enquanto outras
vem conjuntos de indivduos agregados, ou grupos, como a unidade analtica relevante.
Outras ainda julgam que estruturas sociais maiores tm impacto independente sobre as aes
individuais e coletivas (HAY e WINCOTT, 1998; CLARK, 1998; TILLY, 1984).
Considerando todas as permutaes possveis dentro dessas trs variaes, seria quase
infinita a lista de teorias sociais relevantes poltica. Mesmo que se enfoque apenas exemplos
de cada uma das diferentes categorias resultantes das diferenciaes feitas entre nvel (macro,
meso, micro), mtodo (dedutivo, indutivo) e unidade de anlise (indivduo, grupo, estrutura),
exigir-se-ia a anlise de pelo menos 18 casos representativos. Entretanto, para o nosso
propsito, esta tarefa pode ser um pouco simplificada pondo-se o foco somente nas teorias
sociais gerais ou de nvel macro; o que aceitvel, pois as disciplinas acadmicas como
economia e cincia poltica esto interessadas em todo o comportamento e atividades sociais e
tendem a ver a public policy-making apenas como um subconjunto desse comportamento,
suscetvel s teorias e explanaes gerais predominantes em cada campo. Vamos restringir,
portanto, nossos comentrios a categorias gerais bem conhecidas de teoria social comumente
aplicadas anlise de polticas. Assim, examinaremos somente seis casos representativos,
com base nas diferenas existentes na unidade bsica de anlise caracterstica que elas
empregam e em seu mtodo de construo terica (DESSLER, 1999).
As teorias examinadas abaixo diferem conforme desenvolvem ou no seus insights
sobre policy-making de uma maneira dedutiva ou indutiva ou se focam sua ateno sobre as
atividades de indivduos, grupos ou instituies no processo poltico (OLIVER, 1993). Na fig.
2.1. apresentamos exemplos representativos dos tipos bsicos de teoria geral classificados de
acordo com estas diferenas em unidades de anlise e mtodo.
2. TEORIAS DEDUTIVAS
H muitos adeptos das abordagens dedutivas para a construo terica da cincia social e
muitas verses sutilmente distintas de sua aplicao a fenmenos sociais especficos. Para se
entender a public policy-making, pode-se discernir trs subtipos gerais desta abordagem,
dependendo da unidade de anlise: teoria da escolha racional, anlise de classe ou neoinstitucionalismo centrado no ator. Os exemplos representativos de cada abordagem geral a
ser examinada abaixo - 23 - compreendem, respectivamente, a teoria da opo pblica (public
choice), a anlise marxista de classe e a anlise do custo de transao.
Figura 2.1
Abordagens gerais ao estudo dos fenmenos polticos e exemplos tericos ilustrativos
Unidade de anlise
Mtodo de construo terica
Indivduo
Coletividade
Estrutura
Dedutivo
Indutivo
Teorias de escolha racional
Individualismo sociolgico
(Opo pblica)
(Economia do bem-estar)
Anlise de classe
Teorias de grupo
(Marxismo)
(Pluralismo/corporativismo)
Institucionalismo centrado no ator
Neo-Institucionalismo
(Anlise do custo de transao)
(Estatismo)
2.1. Teoria da escolha racional: Opo pblica

A teoria da escolha racional recebeu uma grande ateno nos ltimos anos. Uma variante
desta abordagem muitas vezes denominada teoria da opo pblica (public choice), por
causa do Instituto para o Estudo da Opo Pblica na Universidade Politcnica da Virgnia
(hoje George Mason), onde trabalharam muitos pesquisadores que desenvolveram esta
abordagem (DRYZEK, 1992; MONROE, 1991).
A teoria da escolha racional aplica em geral os princpios da economia neoclssica ao
comportamento poltico. Seu pressuposto fundamental de que os atores polticos,
semelhana dos econmicos, atuam racionalmente, isto , de forma calculista, no sentido de
maximizar sua utilidade ou satisfao. Nesse modelo, o nico ator poltico que conta o
indivduo que atua de acordo com esse comportamento psicolgico caracterstico, que se lhe
atribui ou prescreve. A teoria da opo pblica uma verso forte da teoria da escolha
racional e utilizada com freqncia em anlises de polticas, fundamentalmente porque a
3
aplicao dedutiva de seus princpios gerais facilmente gera um conjunto claro e consistente
de prescries polticas, quer haja algum mrito real ou no em seus axiomas fundamentais.
Conforme afirma James Buchanan, um dos fundadores da teoria da opo pblica e o
primeiro entre os tericos da opo pblica a ganhar um Prmio Nobel (de Economia): Num
certo sentido, toda opo pblica, ou a teoria econmica da poltica, pode ser sintetizada na
descoberta ou na redescoberta de que as pessoas devem ser tratadas como maximizadoras
racionais de utilidade, em todas as suas capacidades comportamentais.
Na abordagem da opo pblica, presume-se que os atores polticos individuais (quer
sejam policy-makers ou eleitores) so guiados pelo interesse prprio quando optam pelo curso
de ao que lhes mais vantajoso (McLEAN, 1987; VAN WINDEN, 1988). Esse pressuposto
simples sobre a base do comportamento humano - 23 - leva os tericos da opo pblica a
uma srie complexa de proposies relacionadas para explicar vrios aspectos da poltica e da
public policy-making. Essa abordagem foi aplicada, por exemplo, nos estudos sobre o
comportamento eleitoral (DOWNS, 1957), sobre a relao entre os sistemas poltico e
econmico (BECKER, 1958), sobre a natureza do comportamento individual e coletivo na
tomada de deciso (COASE, 1960) e sobre a estrutura e instituies de governo, incluindo as
burocracias (DOWNS, 1967), os legislativos (NISKANEN, 1971), os partidos polticos
(RIKER, 1962) e as constituies (BUCHANAN, 1975).
Nesses estudos, cada questo analisada em termos do auto-interesse individual.
Assim, por exemplo, acredita-se que os eleitores votem nos partidos e candidatos que melhor
serviro a seus interesses com base nas recompensas que esperam receber de seus governos.
Considera-se que os polticos esto constantemente disputando eleies com o propsito de
promover seus interesses em termos da renda, poder e prestgio que derivam da ocupao de
um cargo e de propor polticas que lhes iro angariar o apoio dos eleitores. V-se que os
partidos polticos operam de uma maneira muito parecida com os polticos, arquitetando
pacotes polticos que apelem aos eleitores. O interesse prprio dos burocratas os leva a
maximizar seus oramentos, porque oramentos maiores so fontes de poder, prestgio,
vantagens adicionais e salrios mais elevados. Em grande parte, eles se do muito bem na
realizao de seus interesses, porque, na condio de fornecedores monopolistas de bens e
servios sem preos, eles no enfrentam qualquer competio, e porque os cidados e
funcionrios eleitos no tm a expertise necessria para monitorar suas atividades. Peter Self
(1985, p. 51) resumiu a teoria com estas poucas palavras:
Seguindo-se essa abordagem, os eleitores podem ser comparados a

consumidores; pode-se ver os grupos de presso como associaes polticas
de consumidores ou, s vezes, como cooperativas; os partidos polticos se
tornam empreendedores, que oferecem pacotes alternativos de servios e
impostos em troca de votos; a propaganda poltica equivale a publicidade
comercial; e os rgos do governo so empresas pblicas, que dependem do
recebimento ou da busca persistente de apoio poltico adequado para cobrir
seus custos.
Com respeito public policy-making, os tericos da opo pblica consideram que no

processo poltico h uma grande variedade de atores polticos que se engajam em
comportamentos competitivos de rent-seeking. Isto , cada ator se empenha em usar o estado
para captar uma certa poro do excedente social (rendas), que resulta do trabalho social
produtivo. Todo ator preferiria, se possvel, viajar de carona (free ride), isto , obter uma
poro do excedente resultante da ao dos outros atores sem custo para ele (BUCHANAN,
1980; KREUGER, 1974). Esta concepo das motivaes e dos papis dos eleitores, partidos
e polticos no processo poltico leva concluso de que os eleitores iro constantemente em
busca de mais programas de governo limitados apenas por sua disposio de pagar impostos
e de que os polticos, os partidos e os burocratas estaro dispostos a providenciar os
programas, por causa de seu prprio auto-interesse no poder, prestgio e popularidade. O
resultado um - 24 - aumento constante no nvel de interveno do estado na economia e na
sociedade, muitas vezes na forma de um ciclo poltico de negcios. Em outras palavras, os
governos democrticos operam numa forma de campanha eleitoral permanente em que os
tipos de decises que tomam iro variar de acordo com o timing do ciclo eleitoral, com
decises populares dispensando benefcios antes das eleies e decises impopulares,
cobrando os custos depois das eleies (BODDY e CROTTY, 1975; FREY, 1978;
LOCKSLEY, 1980; TUFTE, 1978).
De acordo com esta viso, a public policy-making , portanto, simplesmente um
processo de ampliao gradual da proviso estatal de bens e servios ao pblico. Os tericos
da opo pblica se opem a esse padro, argumentando que ele distorce a operao natural
das sociedades baseadas em mercados e reduz os nveis gerais de bem-estar social pelo
encorajamento de free riders e de outras formas contraprodutivas de comportamento rentista
(rent-seeking). Segundo a concluso geral dos tericos da opo pblica, deve-se desenvolver
instituies com o fim de refrear o deletrio comportamento maximizador de utilidade que
serve aos interesses dos indivduos particulares enquanto afeta adversamente a sociedade
como um todo. Por conseguinte, de acordo com Buchanan, a teoria da opo pblica no
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conduz concluso de que toda ao coletiva, toda ao governamental, necessariamente

indesejvel. Pelo contrrio, ela leva a um entendimento de que j que as pessoas tendem a
maximizar suas prprias utilidades deve-se idealizar instituies de tal forma que o
comportamento individual promova os interesses do grupo, pequenos ou grandes, locais ou
nacionais. O desafio , pois, construir, ou reconstruir, uma ordem poltica que canalize o
comportamento interesseiro dos participantes para o bem comum, de maneira tal que ela se
aproxime o mximo possvel da forma descrita por Adam Smith em relao ordem
econmica (BUCHANAN et al., 1978, p. 17).
Segundo esta viso, o mesmo mecanismo de maximizao da utilidade individual
que promove o bem geral no mercado toma uma forma decididamente prejudicial na arena
poltica. Isso leva os tericos da opo pblica a rejeitar a maior parte das anlises polticas e
das prescries geradas por outros analistas, que tendem a tomar uma viso mais otimista da
atividade governamental (ROWLEY, 1983). Eles argumentam que a interveno do governo
nos negcios da sociedade deve se limitar a suplementar o mercado, fiscalizando e criando
direitos de propriedade onde estes so fracos ou no existentes, de tal forma que as foras de
mercado possam operar e alocar recursos de uma maneira benfica toda a sociedade.
A simplicidade e a elegncia lgica da teoria, ao lado das apresentaes matemticas
impressionantes que acompanham os estudos dentro desse quadro de referncia, mascaram
suas muitas lacunas (JONES, 2001; GREEN e SHAPIRO, 1994). Em primeiro lugar, a teoria
se baseia numa supersimplificao da psicologia e do comportamento humanos que no esto
de acordo com a realidade. Muitas atividades polticas, por exemplo, so empreendidas por
razes simblicas ou ritualsticas; trat-las como um comportamento orientado pelo objetivo
da maximizao de utilidade significa subestimar a complexidade da poltica que cerca a
public policy-making (ZEY, 1992). Em segundo lugar, por causa dessa simplificao
excessiva, - 25 - a teoria tem pouca capacidade preditiva. No h prova emprica, por
exemplo, para a sua predio de que as funes governamentais crescero inexoravelmente
por causa da dinmica competitiva dos sistemas democrticos de representao. At pelo
contrrio, na maioria dos pases industrializados, nos ltimos anos, os gastos dos governos
foram reduzidos ou pelo menos no aumentados, e essas flutuaes nos padres de
crescimento dos governos no so novas: como e por que isso acontece virtualmente
inexplicvel, segundo o quadro de anlise da opo pblica (DUNLEAVY, 1986). Em
terceiro lugar e novamente em relao sua precria dimenso emprica a maior parte da
teorizao sobre opo pblica pesadamente influenciada pelas experincias dos EUA, a
6
qual depende, por exemplo, de um padro de competio eleitoral partidria entre dois
partidos que obriga os eleitores a escolher entre duas alternativas claramente definidas. Na
realidade, bvio que muitas democracias so sistemas multipartidrios, em que os partidos
tm que formar coalizes legislativas. Essas prticas no permitem uma dicotomia precisa de
opes para os eleitores, uma vez que as promessas eleitorais podem ser neutralizadas pelas
negociaes legislativas ps-eleitorais (WARWICK, 2000). E, apesar da insistncia das
teorias da opo pblica de que sua anlise positiva e imparcial, a teoria explicitamente
normativa. As noes de que somente as interaes sociais efetuadas por meio de trocas no
mercado produzem riqueza e de que o estado existe como uma espcie de parasita que extrai
rendas do mercado ignoram o importante papel desempenhado pelo estado, no somente de
assegurar a base da economia nos direitos e na defesa da propriedade, mas tambm de
organizar atividades econmicas fundamentais como a educao e a inovao tecnolgica
(DOSI et al., 1988). Assim, a teoria da opo pblica procura, com efeito, promover uma
viso
particular
de
liberalismo
ortodoxo
(tambm
chamado
neoconservador
ou
neoliberalismo) que promoveria mercados onde quer que fosse possvel e restringiria
severamente o escopo da atividade governamental sem qualquer justificao emprica para
faz-lo (HOOD, 1991, 1995, 1998).
Ultimamente, at os prprios tericos da opo pblica perceberam que existe um fosso
entre seus modelos dedutivos e a realidade emprica. Embora eles relutem em abandonar
qualquer um de seus pressupostos fundamentais sobre psicologia e comportamento humano,
eles se deram conta de que so necessrias modificaes em suas unidades bsicas de anlise.
Isso , reconheceu-se que a teoria da opo pblica institucionalmente limitada. Ela tem
pouco a dizer, por exemplo, sobre policy-making em sistemas no democrticos, que no
dependem de eleies livres, um pressuposto central do modelo. Alm disso, ela tambm
desconsidera ou subestima os efeitos dos fatores institucionais em relao modelao das
preferncias dos atores, a despeito de suas pretenses sobre o design institucional (OSTROM,
1986a, 1986b). Os primeiros tericos da opo pblica tendiam a considerar que as prprias
instituies eram mutveis, de acordo com as preferncias dos atores, e no estavam dispostos
a reconhecer totalmente a estabilidade das instituies e o impacto pervasivo que elas
exercem sobre o comportamento individual. A tomada de conscincia, por parte de muitos
adeptos anteriores da opo pblica, a respeito dos efeitos das estruturas institucionais sobre
as escolhas individuais - 26 - levou muitos tericos da escolha racional inclusive muitos que
haviam endossado anteriormente variantes dela, como a teoria dos jogos (HARSANYI, 1977;
7
SCHARPF, 1990; ELSTER, 1986) a abraar uma abordagem mais sutil e flexvel teoria
social dedutiva, uma forma de neo-institucionalismo economstico ou institucionalismo
centrado no ator, que ser discutido com mais detalhe abaixo.
2.2. Anlise de classe: Teoria social marxista

As teorias de classe so essencialmente teorias de grupo, no sentido de que do primazia a
entidades coletivas em suas anlises, mas diferentemente das teorias de grupo indutivas,
como o pluralismo e o corporativismo, que sero discutidas na prxima seo deste captulo
elas tendem a definir suas unidades de anlise em termos objetivos e a conduzir suas
anlises de forma explicitamente dedutiva. Isto , as teorias de classe atribuem filiao grupal
com base em certas caractersticas observveis nos indivduos, quer os envolvidos se vejam
em tais termos ou no, e esperam que decorra desta orientao atribuda um comportamento
que maximize o interesse do grupo.
De acordo com Stanislaw Ossowski, a classe refere-se a: Grupos diferenciados de
vrias maneiras dentro de uma categoria mais inclusiva, tais como a categoria dos grupos
sociais que tm interesses econmicos comuns, ou a categoria dos grupos cujos membros
compartilham condies econmicas que so idnticas em relao a determinados aspectos.
Embora haja diversos tipos de anlises de classe, vamos nos concentrar sobre a variedade
marxista, que por sua influncia no desenvolvimento e na propagao do socialismo
europeu nos sculos XIX e XX de longe a mais conhecida e teoricamente desenvolvida.
Nessa abordagem, a filiao a uma classe determinada pela presena ou ausncia de certas
caractersticas, que, de maneira geral, nem sempre esto relacionadas com a economia.
Os vrios escritos do sculo XIX do filsofo e economista poltico alemo Karl Marx
apresentaram noes um tanto diferentes de classe. Mas a noo desenvolvida por Marx em
seu Manifesto do Partido Comunista da metade do sculo XIX a mais conhecida. Nela Marx
argumentou que toda sociedade tem duas classes que contestam o poder poltico e econmico.
De acordo com sua concepo material da histria, a sociedade humana passou por inmeros
estgios distintos (modos de produo), cada um do quais com um conjunto distinto de
condies tecnolgicas de produo (meios de produo) e uma maneira distinta pela qual
os vrios atores se relacionam uns com os outros no processo de produo (estrutura de
classe ou relaes de produo) (COHEN, 1978). Cada modo de produo implica um
sistema de classe particular, que, em ltima anlise, determinado pela propriedade (ou nopropriedade) dos meios de produo.
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Em teoria, segundo a lgica deste modelo, todo modo de produo desenvolve um

sistema de classe dicotmico que consiste daqueles que tm a propriedade dos meios de - 27 produo e daqueles que devem trabalhar para os proprietrios, e a relao entre os dois
grupos inerentemente conflituosa. Os escravos confrontaram os donos de escravos nas
sociedades escravagistas; os servos combateram os senhores da terra na sociedade feudal; e os
trabalhadores lutam contra os proprietrios na sociedade capitalista. A luta de classe
continuada leva ao colapso eventual de um modo de produo e sua substituio por outro
modo, que , por sua vez, eventualmente substitudo de novo por um outro sistema. Na
prtica, Marx esperava que um sistema de classe dicotmico ocorresse apenas por um perodo
breve, durante a parte final de um modo de produo, embora se pudesse ver sua evoluo
gradual no tempo como um modo de produo maduro e desenvolvido. Em outros momentos
histricos, os modos de produo teriam estruturas de classe mais complexas, em que
existiriam classes mltiplas (NICOLAUS, 1967). Em sua forma mais complexa, um modo de
produo poderia exibir uma estrutura de classe composta por at seis classes: as duas classes
dominantes de cada um de trs modos (do modo imediatamente anterior ao vigente, do
prprio modo vigente e do modo que o sucederia). Formao social o termo muitas vezes
utilizado para captar as complexidades das estruturas de classe mltiplas nos modos mistos de
produo (POULANTZAS, 1973b).
A teoria marxista de classe interpreta que as polticas pblicas nas sociedades
capitalistas refletem o interesse da classe capitalista. O domnio que os capitalistas tm sobre
a base isto , a economia lhes confere controle sobre o estado e o que ele faz. De fato, de
acordo com Marx, o estado meramente um instrumento nas mos dos capitalistas, que o
usam para manter o sistema capitalista e aumentar os lucros (valor excedente),
necessariamente s expensas da mo-de-obra. Dada sua natureza dedutiva, a anlise da
poltica pblica, a partir da perspectiva marxista, em geral se orientou por demonstrar de que
forma uma poltica particular serve aos interesses do capital, o que tomado como prova de
que o ltimo usou o estado para promover o seu interesse. Este conjunto geral de pressupostos
sobre o governo muitas vezes referido como a teoria instrumental do estado.
Embora tenha sido uma forma popular de anlise em muitos pases e colnias em todo o
mundo nas dcadas de 1930 e 1940, no final da dcada de 1960, na Europa ocidental, os
analistas marxistas comearam a achar que ela era problemtica por duas razes. Em primeiro
lugar, mesmo que fosse verdade que uma poltica serve aos interesses do capital, no se pode
concluir ipso facto que a poltica foi decretada por ordem do capital. Para prov-lo, dever-se9
ia demonstrar que os capitalistas emitiram instrues que foram fielmente cumpridas pelos
funcionrios do estado, e esta prova em geral no existe. Em segundo lugar, e de modo mais
importante, esta abordagem no pode explicar polticas adotadas apesar da oposio dos
capitalistas. Na maior parte dos estados capitalistas, por exemplo, muitos capitalistas se
opuseram de forma veemente adoo de polticas de bem-estar social, o que no se pode
explicar a partir desta perspectiva. O reconhecimento deste problema terico exigiu uma
reavaliao do papel do estado na teoria marxista (BLOCK, 1980; FOLEY, 1978; GOUGH,
1975; POULANTZAS, 1978; THERBORN, 1977, 1986). - 28 Em segundo lugar, tal como no caso da teoria da opo pblica (public choice), na
viso marxista tradicional os meios de produo constituam a estrutura bsica que dava
forma ao estado, lei e ideologia. Como vimos, porm, esta conceituao problemtica,
pois o estado desempenhou um papel crucial na organizao da economia e na configurao
do modo de produo (COX, 1987). A promoo da produo do setor de recursos naturais,
no sculo XIX, e a proteo da ineficiente industrializao de substituio de importaes no
Canad, Argentina, Austrlia, Brasil e Mxico, por exemplo, teve um impacto decisivo sobre
as estruturas econmicas e as relaes de classe desses pases e continua a modelar os
interesses das vrias classes, os resultados polticos que elas desejam e as respostas polticas
que elas induzem (CLARKE-JONES, 1987; DUQUETTE, 1999; HIRSCHMAN, 1958). De
modo anlogo, a proliferao de polticas keynesianas nas dcadas de 1950 e 60 em muitos
pases (HALL, 1989) ocorreu apesar da oposio de interesses empresariais pertinazes e no
pode ser entendida sem referncia a fatores ideolgicos que influenciam o comportamento
estatal, da mesma forma que as polticas que promoveram a privatizao e a desregulao em
muitos dos mesmos pases na dcada de 1980 (IKENBERRY, 1990) no podem ser atribudas
total ou diretamente aos interesses dos capitalistas (AMARIGLIO et al.,1988).
Da mesma maneira que a teoria da escolha racional que em suas fases posteriores
acabou reconhecendo que eram mais extensos os efeitos independentes das instituies e
estruturas sociais sobre o comportamento individual a anlise de classe nas dcadas de 1960
e 70 tambm colocou uma nfase maior sobre os fatores institucionais ou estruturais para
explicar as atividades e o comportamento do estado (McLENNAN, 1989, p. 117-19). Para
explicar a criao de polticas a contragosto do capital, por exemplo, desenvolveu-se a noo
de autonomia relativa do estado. Embora haja inmeros neomarxistas associados a esta linha
de reinterpretao, a viso mais proeminente talvez seja a desenvolvida por Nicos Poulantzas
no incio da dcada de 1970 (POULANTZAS, 1973a; ALTHUSSER e BALIBAR, 1977).
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Poulantzas argumentou que os conflitos entre as vrias fraes do capital, juntamente com a
existncia de uma burocracia integrada por indivduos oriundos de classes no capitalistas,
permitiu ao estado um certo grau de autonomia em relao ao capital. Esta autonomia, por sua
vez, permitiu ao estado adotar medidas favorveis s classes subordinadas, se isso fosse
considerado politicamente inevitvel ou necessrio promoo dos interesses de longo prazo
do capital com estabilidade social.
Embora essas medidas possam afetar adversamente os interesses de curto prazo do
capital e possam at ser combatidas tenazmente pelos capitalistas, Poulantzas argumentou que
a longo prazo elas sempre foram de seu interesse. Isto se deve a que a estrutura do capitalismo
requer que o estado realize certas funes essenciais para que o capitalismo possa sobreviver.
Essas funes incluem fazer cumprir o direito de propriedade, manter a paz e a ordem e
promover condies favorveis acumulao contnua de lucros. Por isso, nesta verso
estrutural de neomarxismo, ainda havia a percepo de que a policy-making servia ao
interesse do capital, mas no no mesmo sentido instrumental - 29 - dos primeiros marxistas
(THOMPSON, 1978). Por exemplo, o surgimento do estado de bem-estar social se explica
no como uma resposta direta s necessidades do capital, mas como resultado das presses
polticas exercidas pela classe dos trabalhadores sobre o estado (ESPING-ANDERSEN, 1981,
1985; ESPING-ANDERSEN e KORPI, 1984). Os imperativos estruturais do capitalismo no
so ignorados, porm, porque eles impem limites ao que o estado pode fazer em resposta s
demandas da classe trabalhadora. Assim, argumenta-se, o estado do bem-estar estabelecido
por governos capitalistas em resposta s demandas da classe trabalhadora foi concebido de
forma a no solapar os direitos fundamentais da propriedade ou os lucros.
2.3. Institucionalismo centrado no ator: Anlise dos custos de transao

Uma terceira abordagem dedutiva reconhece, explicitamente, os limites que essas teorias
individuais e baseadas em classes tm para explicar um comportamento e uma atividade
social como a public policy-making. semelhana de sua contraparte indutiva, o estatismo,
sobre o qual so acrescidas mais informaes abaixo (PETERS, 1999; HALL e TAYLOR,
1996; KATO, 1996), esta abordagem originou-se diretamente das preocupaes manifestadas
sobre a habilidade das teorias dedutivas baseadas na ao individual e coletiva para lidar com
a questo que versa sobre por que, afinal, existiriam instituies polticas, econmicas e
sociais como os governos, as empresas ou as igrejas e para ajudar a determinar o impacto
que elas tiveram na modelao de restries e prover oportunidades para que estes atores
11
emirjam, evoluam e interajam (MARCH e OLSEN, 1984, 1989, 1995). Existem muitas
variantes dessa abordagem, com ttulos como a Nova Economia da Organizao (MOE,
1984, YARBROUGH e YARBROUGH, 1990; WILLIAMSON, 1996) ou Anlise e
Desenvolvimento Institucional (IAD) (KISER e OSTROM, OSTROM et al., 1993). Todos,
entretanto, usam uma forma do assim chamado, por Fritz Scharpf, institucionalismo centrado
no ator para entender os processos sociais, incluindo os processos polticos e os orientados
poltica (SCHARPF, 1997).
semelhana da recente anlise de classe, o institucionalismo-centrado-no-ator
enfatiza a autonomia das instituies polticas em relao sociedade em que elas existem. E
da mesma forma que a teoria da opo pblica, ele tambm comea com uma idia simples a
respeito do comportamento humano calculador. Mas, ao contrrio dessa abordagem anterior,
ele leva em conta os fatos de que as regras, as normas e os smbolos influenciam o
comportamento poltico; de que a organizao das instituies governamentais afeta o que o
estado faz; e de que padres nicos de desenvolvimento histrico limitam decises futuras.
As instituies, por conseguinte, so definidas no sentido de abarcar no apenas organizaes
formais como as hierarquias burocrticas e as redes de trocas de natureza mercantil, mas
tambm os cdigos e normas legais e culturais que afetam os clculos que os indivduos e
grupos fazem sobre suas estratgias e cursos timos de ao (OSTROM, 1999).
Esses pressupostos concentram esta abordagem nos efeitos da estrutura sobre os atores
sociais e, como colocam James March e Johan Olsen (1984, p. 783): - 30 -
Eles reduzem a importncia da dependncia que a politia tem em relao

sociedade, em troca de uma interdependncia entre instituies polticas e
sociais relativamente autnomas; reduzem a importncia da primazia
simples dos microprocessos e das histrias eficientes, em troca de
processos relativamente complexos e de ineficincia histrica; reduzem a
importncia das metforas de escolha e alocam os resultados para outras
lgicas de ao e para a centralidade do significado e da ao simblica.
Uma variante desta abordagem geral a anlise do custo das transaes (NORTH,
1990; WILLIAMSON, 1985). Esta abordagem reconhece o papel crucial exercido pelas
instituies na vida poltica e argumenta que estas existem na sociedade com a finalidade de
superar os impedimentos causados pelas assimetrias de informao e outras barreiras s
trocas perfeitas na sociedade. A unidade bsica de anlise nesta abordagem relaciona-se
transao que acontece entre os indivduos dentro dos contornos de uma ordem institucional
(COASE, 1937). As instituies de vrios tipos so significativas na medida em que
12
aumentam ou diminuem os custos de transao. Nesta perspectiva, as instituies so

produtos de design humano, resultam de aes intencionais de indivduos instrumentalmente
orientados (POWELL e DIMAGGIO, 1991, p. 8).
Na abordagem teoria social pelo custo da transao no se argumenta que as
instituies causam a ao. Pelo contrrio, argumenta-se que elas afetam as aes por
moldarem a interpretao dos problemas e possveis solues e por restringirem a escolha de
solues e a forma e a extenso em que elas podem ser implementadas. Na medida em que os
indivduos, grupos, classes e estados tm seus interesses especficos, eles os perseguem no
contexto das organizaes formais, regras e normas existentes que do forma s expectativas
e afetam as possibilidades de sua realizao (WILLIAMSON, 1985).
Na perspectiva dos custos de transao, as instituies so importantes no domnio
poltico porque elas constituem e legitimizam os atores polticos individuais e coletivos e
lhes provem regras comportamentais consistentes, concepes de realidade, padres de
avaliao (assessment), laos afetivos e dotaes e, por conseguinte, capacidade para ao
intencional (MARCH e OLSEN, 1994, p. 5). No campo da poltica assim como acontece
na teoria da opo pblica esta anlise leva a uma preferncia distinta por formas
governamentais de ao e atividade que se baseiam no mercado, mas, por razes diferentes,
evitando a dependncia da teoria da opo pblica, por ela atribuir aos atores governamentais
um comportamento inerentemente perdulrio de rent seeking.
Com foco na natureza das transaes econmicas, criou-se uma tipologia de bens e
servios para ilustrar os papis apropriados exercidos pelos governos e mercados para sua
proviso. Nos termos desta tipologia, todos os bens e servios na sociedade podem ser
divididos em quatro tipos, de acordo com os critrios transacionais de exclusividade e
exaustividade, isto , se a transao que envolve um bem ou servio se limita a um nico
consumidor e se este bem ou servio est totalmente consumido, ou indisponvel, aps a
transao econmica. Esses critrios de exclusividade e exaustividade geram os quatro tipos
de bens e servios listados na fig. 2.2.
Nesta viso, os bens privados puros constituem o grosso dos bens e servios gerados
na sociedade. Esses so bens ou servios, como a comida, que podem ser divididos para
venda e no esto mais disponveis para outros consumidores aps seu consumo. No outro
extremo esto os bens ou servios pblicos puros, como a iluminao pblica, que no podem
ser repartidos e que podem ser consumidos sem diminuir a soma do bem disponvel. Entre os
dois esto os bens de tarifa (toll goods) e os bens de fundo comum (common-pool goods). Os
13
primeiros incluem os bens semipblicos, como as pontes ou rodovias, que no diminuem em

quantidade aps o uso, mas por cujo uso se pode cobrar (pedgio). Os bens de fundo comum
so aqueles como os peixes no oceano, por cuja utilizao no se pode cobrar diretamente dos
indivduos, mas cujo montante diminui aps o uso.
Figura 2.2. Taxonomia geral de bens e servios
Exclusividade
Exaustividade
alta
baixa
alta
bem privado
bem tarifado (toll)
baixa
bem de fundo comum
bem pblico
FONTE: Adaptado de E.S.Savas, Alternatives for delivering public services: toward improved performance
(Boulder, Colo.: Westview Press, 1977).
Na perspectiva dos custos de transao, os dois tipos de organizao social

considerados os mais eficazes na minimizao dos custos de transao so os mercados, por
um lado, e a forma hierrquica de organizao, ou burocracia, por outro. Na forma de
mercado, os custos de suplantar a informao e outras necessidades so amplamente
externalizados na medida em que os mltiplos produtores e consumidores compartilham ou
dividem os custos de aquisio e disseminao da informao e de outros bens e servios.
Numa hierarquia, esses custos so internalizados, como ocorre, por exemplo, nas grandes
empresas da era moderna. Num arranjo timo, argumenta-se, o governo procuraria
externalizar os custos entre os cidados pela promoo de atividades tpicas de mercado. Os
cidados teriam, assim, condies de conhecer o verdadeiro preo dos servios dos governos e
atuariam de modo racional no que tange a seu consumo, gastos e decises de investimento
(HORN, 1995).
De acordo com os princpios da anlise de custos de transao, os governos no devem
intervir nas transaes e atividades relacionadas a bens e servios privados. Eles devem
simplesmente fazer cumprir os direitos bsicos de propriedade e prevenir comportamentos
criminosos (como o roubo), minando estes tipos de transao. Os bens pblicos, no entanto,
devem ser providos pelo governo, porque os mercados no podem prover bens ou servios
pelos quais as empresas no podem cobrar ou lucrar. Os governos tambm no devem
permitir que os bens de tarifa (toll goods) sejam tratados como bens pblicos e devem,
portanto, cobrar por seu uso. Com base nesta perspectiva, os custos de construo e
14
manuteno de rodovias e pontes no devem ser cobrados de todos os contribuintes e depois

oferecidos - 32 - gratuitamente aos usurios dos equipamentos, o que os estimula a trat-los
como bens pblicos; pelo contrrio, os usurios dessas infra-estruturas devem pagar por seus
custos. No caso dos bens de fundo comum, o governo deve estabelecer regimes de
propriedade mediante licenciamento para evitar sua exausto (SAVAS, 1977, 1987). A venda
de quotas de pesca em leilo pblico, que d o direito a uma certa quantidade de peixe aos
vencedores do leilo, muitas vezes mencionado como um exemplo desse princpio.
Essa anlise do comportamento institucional apropriado com base na natureza das
transaes econmicas repetida em muitas outras reas da vida social e poltica pelos
adeptos desta abordagem de estudos polticos. As atividades de relevncia poltica, como a
negociao de tratados internacionais, a operao de sistemas de governo de nveis mltiplos
e as questes de fiscalizao regulatria, esto sujeitas a anlises semelhantes em que as aes
e decises dos atores polticos so moldadas como resultados de jogos mltiplos, compactos,
que ocorrem dentro dos limites, custos e payoffs estabelecidos pelas ordens institucionais
(SCHARPF, 1997; PUTNAM, 1988; SCHOLZ, 1984; SPROULE-JONES, 1989).
Isso gera um corpo til de insights sobre o comportamento apropriado e inapropriado,
no interior das fronteiras estabelecidas de uma ordem institucional, e torna a anlise dos
custos de transao razoavelmente compatvel com as primeiras abordagens dedutivas
individualistas e coletivistas da teorizao poltica e uma extenso dela (DOWDING, 1994).
Entretanto, esta abordagem algo ecltica, no sentido de que foca sua ateno numa ampla
gama de normas, regras e comportamentos internacionais e domsticos, que afetam os custos
de transao reais e percebidos e, portanto, podem ser relevantes para explicar a policymaking (PUTNAM, 1988; ATKINSON, 1978). Isso resulta no abrandamento de uma
orientao que, de outra forma, seria puramente dedutiva, deixando que as investigaes
empricas determinem o significado de variveis especficas sobre os resultados polticos
(policy outcomes) em circunstncias especficas. Seu maior problema, no entanto, reside em
sua incapacidade de oferecer uma explicao coerente e plausvel da origem das instituies,
ou de sua alterao, sem recorrer ao funcionalismo. Isto , j que esta abordagem advoga que
as preferncias individuais e coletivas so moldadas pelas instituies, no est claro como as
prprias instituies ou regras so criadas, e uma vez criadas, como elas se modificam
(CAMMACK, 1992; MARCHE et al., 2000; PETERS, 1999; GORGES, 2001).
Por isso, o institucionalismo centrado no ator tende a propiciar uma excelente
discusso das limitaes colocadas sobre os atores polticos (policy actors) e o que seria
15
racional que eles fizessem em circunstncias especficas, mas diz muito pouco sobre o que
faz que essas limitaes se movam em qualquer direo especfica (BROMLEY, 1989, cap.
1). Embora supere muitos dos problemas associados s abordagens individuais e coletivas
iniciais, como a teoria da opo pblica e a anlise de classe, pelo reconhecimento claro da
necessidade de se levar em conta as ordens institucionais na anlise do comportamento de
policy-making a anlise dos custos de transao ao mesmo tempo limitada e vaga em seu
exame da histria e evoluo das atividades de policy-making. - 33 -
3. TEORIAS INDUTIVAS
Diferentemente das teorias dedutivas, que tentam aplicar mximas universais ao estudo dos
fenmenos polticos, as teorias indutivas so construdas, no de cima para baixo, mas de
baixo para cima. Elas dependem da acumulao de estudos empricos mltiplos sobre um
dado fenmeno qualquer, tendo em mira seus dados brutos, dos quais os tericos tentam
extrair proposies generalizveis. Por sua prpria natureza, essas teorias so menos elegantes
e mais parcimoniosas do que as teorias dedutivas. Elas, muitas vezes, no tm um conjunto
totalmente integrado ou unificado de proposies tericas que possam ser aplicadas a
qualquer caso considerado, uma vez que, por definio, elas esto sempre em construo.
semelhana das teorias dedutivas, h muitos subtipos de teorias sociais indutivas.
Essas, igualmente, podem ser distinguidas, de uma maneira til, por seu foco sobre os
indivduos ou grupos ou estruturas, em seus esforos para explicar o mundo poltico e a public
policy-making.
3.1. Individualismo sociolgico: Economia do bem-estar

Muitas teorias sociais indutivas tambm tm base no indivduo, mas em geral no contm os
axiomas psicolgicos simplificadores da automaximizao de utilidade individual tpicos de
suas contrapartes dedutivas, como a teoria da opo pblica (GERTH e MILLS, 1958). A
economia do bem-estar uma dessas teorias e , talvez, a abordagem mais amplamente
utilizada para o estudo da poltica pblica. De fato, grande parte da assim chamada anlise
poltica (policy analysis) na literatura , com freqncia, apenas uma economia de bem-estar
aplicada, mesmo que poucas vezes se diga isso de forma explcita (WEIMER e VINING,
1999).
Esta abordagem baseia-se na noo segundo a qual se espera que, por meio dos
mecanismos de mercado, os indivduos tomem a maior parte das decises sociais. De forma
16
diferente de suas contrapartes dedutivas, no entanto, os economistas do bem-estar social

reconhecem que os mercados no conseguem distribuir sempre os recursos de um modo
eficiente ou, para diz-lo de outra forma, no conseguem agregar sempre um comportamento
individual de maximizao de utilidade de modo a otimizar o bem-estar social geral. Nesses
casos, conhecidos como falhas de mercado, os economistas do bem-estar argumentam que as
instituies polticas podem atuar no sentido de suplementar ou substituir os mercados.
Os princpios da economia do bem-estar foram inicialmente formulados pelo
economista britnico Alfred Pigou (1932), durante a Primeira Guerra Mundial. Embora ele
tenha identificado apenas exemplos de falhas de mercado relacionadas tendncia de algumas
indstrias de gerarem monoplios e incapacidade dos consumidores como tambm dos
investidores de receberem as informaes necessrias tomada de deciso, analistas
posteriores demonstraram que existem muitas outras falhas de mercado (BATOR, 1958;
ZERBE e McCURDY, 1999). No mnimo, estas compreendem as seguintes:
O monoplio natural se refere situao que existe em certas indstrias, com

grandes necessidades de capital e retornos desproporcionais sua escala, o que - 34 tende a promover uma nica firma entre as concorrentes. Em indstrias como as
telecomunicaes, eletricidade e estradas de ferro, a primeira empresa a estabelecer a
infra-estrutura necessria, se no regulada, tem vantagens de custo que praticamente
impedem que outras firmas entrem na competio. A falta de concorrncia, quando
ocorre, leva perda do bem-estar econmico da sociedade.
A informao imperfeita acontece quando os consumidores e investidores no tm

informaes adequadas para tomar decises racionais. As empresas farmacuticas
no reguladas, por exemplo, no tm qualquer incentivo para revelar os efeitos
colaterais adversos de seus produtos, da mesma forma que os consumidores no tm
o conhecimento (expertise) necessrio para avaliar esses produtos. Novamente, podese tomar decises que talvez no sirvam sociedade como um todo.
Na presena de externalidades, se considera, igualmente, que o mercado falha. As

externalidades envolvem situaes em que os custos de produo no so arcados
pelos produtores (internalizados), mas so transferidos para quem est fora do (
externo ao) processo de produo. O exemplo mais freqentemente citado de uma
externalidade refere-se aos custos de poluio que uma empresa que procura
reduzir custos e aumentar lucros impe toda a sociedade.
A tragdia do condomnio (tragedy of the commons) uma falha de mercado que

17
ocorre quando os recursos de propriedade comum como as colnias de pesca, as

pastagens, as florestas ou as reservas de petrleo so exploradas sem a
regulamentao necessria sua sustentabilidade. Nessas circunstncias, os usurios
individuais muitas vezes se beneficiam por aumentarem a utilizao do recurso no
curto prazo, enquanto todos os outros usurios sofrero no longo prazo, por causa da
maior exausto desse recurso.
A competio destrutiva uma falha de mercado controvertida, que acontece quando

uma competio agressiva entre firmas causa efeitos colaterais negativos sobre os
trabalhadores e a sociedade (UTTON, 1986). Argumenta-se que a competio
exorbitante pode reduzir as margens de lucro e levar a uma restrio desnecessria
das condies de trabalho, afetando de forma adversa o bem-estar geral da sociedade.
Estes so os tipos mais importantes de falhas de mercado; outros estudiosos procuraram

ampliar o conceito, com a incluso de outros tipos de falhas neste esquema. Assim, segundo a
argumentao de muitos, a educao, a pesquisa e desenvolvimento industriais, a arte e
cultura e a paz e estabilidade sociais so exemplos de atividades com externalidades
positivas que o mercado no fornece de forma adequada, apesar da necessidade social o
que indica a existncia de falha de mercado.
As crticas contnuas vagueza dos critrios usados para definir as falhas de mercado
levaram muitos economistas do bem-estar a tentar reconceituar a noo original. Alguns
crticos recentes argumentaram que as falhas de mercado so de fato apenas um lado de uma
equao e que h tambm limitaes inatas falhas de governo capacidade do governo de
corrigir as falhas de mercado. Eles postulam que em diversos exemplos especficos o estado
no consegue emendar ou melhorar o mercado, apesar das falhas deste (LE GRAND - 35 - e
ROBINSON, 1984; MAYNTZ, 1993a; BOZEMAN, 2002). H trs exemplos de falhas de
governo que so em geral mencionadas:
O deslocamento organizacional a situao em que uma repartio administrativa,

encarregada de produzir um bem ou servio particular, desvia ou desloca os objetivos
pblicos em favor de seus prprios objetivos privados ou organizacionais. Estes
podem se estender maximizao de seu oramento ou poder, ou a tudo o mais que a
organizao valorize. Nessas circunstncias, a ao tomada pelo governo para corrigir
a falha de mercado pode simplesmente aumentar a ineficincia.
A elevao dos custos, a suposta disparidade entre as receitas e custos do governo,

18
mencionada como mais um exemplo de falha de governo. Os governos recebem

receitas tributrias de fontes gerais, mas tm custos programticos especficos. Sem
um mtodo que confronte custos e receitas, argumenta-se, os governos com freqncia
no controlam as despesas.
As externalidades derivadas constituem o terceiro tipo de falha de governo. Certas

aes do governo, como a proviso de servios de sade, tm amplo impacto sobre a
sociedade e a economia e podem ter o efeito de eliminar ou restringir a entrada de
bens e servios produzidos de forma vivel pelo mercado, afetando negativamente os
nveis gerais de bem-estar social (WOLF, 1979; LE GRANDE, 1991; WEIMER e
VINING, 1999, p. 194).
Apesar de o status e as causas precisas das falhas de governo e de mercado ainda
serem alvo de controvrsia e, em sua maior parte, terem derivao indutiva, os economistas
do bem-estar desenvolveram uma teoria de public policy-making baseada nestes conceitos.
Eles argumentam que os governos tm a responsabilidade de corrigir as falhas de mercado,
porque a tomada de deciso individual, sem coordenao, acaba no produzindo resultados
sociais timos. Segundo esta viso, os governos que enfrentam demanda por ao devem
antes que nada determinar se h uma falha de mercado a causar um certo problema social;
somente depois de constatar a existncia de falha que o governo deve intervir para corrigir o
problema (STOKEY e ZECKHAUSER, 1978). Entretanto, mesmo assim, a fim de evitar
falhas de governo, os policy-makers devem avaliar com cuidado sua prpria capacidade de
corrigir o mercado, antes de tentar faz-lo (VINING e WEIMER, 1990; WEIMER e VINING,
1992).
Quando se chega a um acordo de que um problema requer interveno do estado, a
questo chave de poltica pblica para os economistas do bem-estar encontrar a forma mais
eficiente de o fazer. Nesta perspectiva, a maneira mais eficiente a de menor custo, e a
tcnica utilizada para determin-la a anlise de custo-benefcio. Seu objetivo descobrir de
que modo se alcana o mesmo produto com menos insumos ou mais produto com o mesmo
insumo (CARLEY, 1980, p. 51). Essa anlise implica avaliar todas as alternativas e suas
conseqncias em termos de seus custos e benefcios monetrios e em seguida escolher a
alternativa que maximiza os benefcios enquanto minimiza os custos. Os custos e benefcios
nesta modalidade de anlise so determinados: - 36 (1) pela enumerao, em termos
monetrios, de todas as conseqncias adversas e positivas que decorrem da implementao
de uma opo; (2) pela estimativa da probabilidade de sua ocorrncia; (3) pela estimativa do
19
custo ou benefcio para a sociedade, caso se adote esta opo; (4) pelo clculo das perdas ou
ganhos esperados em relao a cada conseqncia, multiplicando-se (2) por (3); e (5) pela
estimativa dos custos dessas aes no futuro, para assim se calcular o valor presente lquido
(FISCHOFF, 1977; BICKERS e WILLIAMS, 2001).
A anlise de custo-benefcio , essencialmente, uma tcnica que visa fazer o governo
replicar, o mais proximamente possvel, a tomada de deciso que o mercado emprega para
alocar recursos. Ela foi descrita como uma tentativa de usar uma tcnica econmica, em vez
da barganha formal de mercado ou do estabelecimento de preo, para se descobrir uma
alternativa pareteana tima de poltica (GILLROY e WADE, 1992, p. 7; ZECKHAUSER e
SCHAEFER, 1968). O critrio da otimalidade de Pareto requer que uma ao seja
empreendida somente se ela oferecer a possibilidade de melhorar a situao de pelo menos
uma pessoa sem piorar a situao de uma outra. Entretanto, enquanto se pode alcanar a
otimalidade de Pareto num mercado competitivo (ainda que isso tambm seja questionvel),
impossvel aplic-la arena da poltica pblica, porque todas as aes de governo melhoram a
situao de uns s custas das situaes de outros. A seguridade social para os pobres piora a
situao dos ricos que pagam por ela, e no , portanto, uma opo pareteana tima; nem pe
os criminosos na cadeia, porque isso piora a situao deles.
As dificuldades com o princpio da otimalidade de Pareto levaram sua substituio
na economia contempornea do bem-estar pelo assim chamado critrio de Kaldor, que requer
que se escolha alternativas de poltica que maximizem os benefcios lquidos em relao aos
custos. Sob este critrio, pode-se optar por uma poltica, mesmo que alguns sofram perda,
desde que os ganhos totais sejam maiores que a soma das perdas. Usa-se a anlise de custobenefcio para encontrar a alocao eficiente de Kaldor, e se escolhe a opo que oferece o
quociente mais elevado entre benefcios e custos para adoo e implementao.
Embora tenha mritos, a anlise de custo-benefcio muitas vezes problemtica.
Apesar das numerosas tentativas de refinar o modelo, no h maneira aceitvel de se traduzir
vrios custos e conseqncias intangveis em valores monetrios (ZECKHAUSER, 1975).
No h como, por exemplo, calcular com preciso os custos do programa de seguridade
social, em termos de seus efeitos sobre o incentivo de trabalho de seus beneficirios, ou de
seus benefcios, em termos de paz e tolerncia sociais promovidas. Alm disso, com
freqncia, os custos e benefcios de uma poltica no so distribudos de uma maneira
uniforme, igual, porquanto uns pagam mais que outros, enquanto alguns se beneficiam mais.
E h muitas vezes um srio problema de agregao ou soma dos vrios componentes de uma
20
opo. A construo de um novo aeroporto envolve problemas dspares, como o aumento do

rudo para os residentes nas reas adjacentes, a reduo do tempo de viagem para alguns e
aumento para outros, maior poluio, efeitos benficos de emprego e poupana, e assim por
diante, que no conjunto afetam diferentes partes - 37 - da sociedade de forma diversa e assim
precisam ser avaliados de modo diferente, embora no exista uma maneira amplamente
aceitvel de faz-lo (CARLEY, 1980, p. 51-5). Os esforos para melhorar a tcnica de custobenefcio continuam; mas assim procedem tambm as crticas.
O principal problema com a concepo de public policy-making oferecida pelos
economistas do bem-estar, entretanto, no se relaciona com seus mtodos ou com a elegncia
de suas pressuposies tericas sobre falhas recprocas de mercado e de governo. Antes que
nada, estes tericos no reconheceram que os estados quase nunca criam suas polticas
segundo os termos essencialmente tcnicos supostos pela teoria. Mesmo que algum pudesse
identificar a poltica mais eficiente e eficaz o que difcil, em virtude das limitaes
inerentes s cincias sociais a escolha efetiva de uma poltica (policy) uma escolha poltica
(political), limitada por instituies polticas e decidida por atores polticos, muitas vezes em
resposta a presses polticas. Como tais, as anlises tcnicas produzidas pelos economistas do
bem-estar so, muitas vezes, apenas mais um recurso poltico usado pelos proponentes de uma
ou de outra opo, com vistas a uma ao ou inao governamental que seja favorvel a suas
reivindicaes (WEISS, 1977b). Somente em circunstncias muito especficas, quando
acontece que os economistas do bem-estar so os policy-makers como ocorre, em certos
pases, por vezes, em alguns setores como o de tributao ou gesto fiscal poder-se-ia
esperar que as decises polticas se baseassem unicamente em critrios de maximizao do
bem-estar na forma em que a definem os economistas do bem-estar (MARKOFF e
MONTECINOS, 1993). O fato de a economia do bem-estar negligenciar ou desconsiderar as
variveis polticas levou seus crticos a descrev-la como um mito, uma iluso terica que
promove uma viso falsa e ingnua do processo de poltica pblica (MINOGUE, 1983, p.
76; HOGWOOD e GUNN, 1984, p. 50 - 1).
3.2. Teorias de grupo: Pluralismo e corporativismo

Uma segunda abordagem indutiva teoria social, que foi proeminente nos estudos sobre
policy-making, especialmente na cincia poltica, focaliza grupos e no indivduos. Os
exemplos mais conhecidos desta abordagem so o 'pluralismo', que nasceu nos Estados
21
Unidos e continua sendo a perspectiva dominante na cincia poltica norte-americana, e o

'corporativismo', que uma teoria de grupo semelhante que se desenvolveu na Europa.
Enquanto se pode encontrar evidncia do pensamento pluralista nos trabalhos de um
dos fundadores (founding fathers) dos Estados Unidos, James Madison (MADISON e
HAMILTON, 1961), e de um observador francs da Amrica no incio do sculo XIX, Alexis
de Tocqueville (1956) a doutrina recebeu de Arthur Bentley sua primeira expresso formal,
em 1908. A teoria foi consideravelmente modificada e refinada ao longo dos anos, mas os
princpios fundamentais postulados por Bentley permanecem intactos. Alguns pensadores
pluralistas proeminentes, responsveis por uma revitalizao do trabalho de Bentley nos EUA,
no perodo ps II Guerra Mundial, incluem Robert Dahl (1956, 1961), Nelson Polsby (1963)
e, especialmente, David Truman (1964).
O pluralismo baseia-se no pressuposto da primazia dos grupos de interesse no
processo poltico. No livro The process of government, Bentley argumentara - 38 - que os
diferentes interesses na sociedade encontraram sua manifestao concreta em diferentes
grupos que consistem de indivduos com preocupaes semelhantes e, em ltima anlise, que
a prpria sociedade nada mais que o complexo dos grupos que a compem. Truman
modificou a noo de Bentley de correspondncia de um para um entre os interesses e os
grupos e argumentou que dois tipos de interesses latentes e manifestos resultaram na
criao de dois tipos de grupos potenciais e organizados (TRUMAN, 1964; ver tambm
JORDAN, 2000). Para Truman, no processo de emergir os interesses latentes proporcionaram
as bases para os grupos potenciais que, com o correr do tempo, levaram emergncia dos
grupos organizados, permitindo-se assim, ver a poltica como um processo mais dinmico do
que Bentley parecia advogar.
Na teoria pluralista, os grupos no so apenas muitos e de livre formao, eles tambm
se caracterizam pela superposio de seus membros e pela ausncia de um monoplio
representacional (SCHMITTER, 1977). Isto , o mesmo indivduo pode pertencer a vrios
grupos com o objetivo de perseguir seus diferentes interesses; uma pessoa, por exemplo, pode
fazer parte ao mesmo tempo do Greenpeace, da Associao Comercial local e do Clube de
Caa e Tiro, entre outros.
Diz-se que a superposio de membros um mecanismo
fundamental para reconciliar conflitos e promover a cooperao entre os grupos. Alm disso,
o mesmo interesse pode ser representado por mais de um grupo. Por exemplo, as causas
ambientais so adotadas por um grande nmero de grupos, em todos os pases
industrializados. Na perspectiva pluralista, a poltica o processo pelo qual se reconciliam os
22
vrios interesses e grupos competitivos. As polticas pblicas constituem, assim, o resultado

da competio e da colaborao entre os grupos que trabalham para promover os interesses
coletivos de seus membros (SELF, 1985).
Contrariamente interpretao exposta em muitos comentrios, os pluralistas no
acreditam que todos os grupos so igualmente influentes ou que eles tm acesso igual ao
governo (SMITH, 1990, p. 303-4). De fato, eles reconhecem que os grupos variam em termos
dos recursos financeiros ou organizacionais (pessoal, legitimidade, lealdade dos membros, ou
unidade interna) de que dispem e do acesso que tm ao governo (LINDBLOM, 1968; LOWI,
1969; McCONNELL, 1966; SCHATTSCHNEIDER, 1960). Entretanto, no que tange ao
processo poltico (policy process), como observou McLennan, impossvel ler os trabalhos
referenciais sem ser tomado pelo senso de que os recursos, as informaes e os meios de
comunicao poltica esto abertamente disponveis a todos os cidados, de que os grupos
formam uma arranjo de centros de poder equivalentes na sociedade e de que todas as vozes
legtimas podem e sero ouvidas. Como tais, as teorias pluralistas so criticadas, at certo
ponto de forma justificvel, por no terem uma noo suficientemente desenvolvida da
capacidade variada dos grupos para influenciar a tomada de deciso governamental.
Um problema mais significativo na aplicao do pluralismo public policy-making, no
entanto, d conta de que o papel do governo na criao de polticas pblicas no est
totalmente claro (SMITH, 1990). Os primeiros pluralistas partiram do pressuposto de que o
governo era uma espcie de correia de transmisso que registrava - 39 - e implementava as
demandas dos grupos de interesse. O governo, muitas vezes, no era pensado realmente como
uma entidade, mas como um lugar, uma arena onde grupos competidores se encontravam e
barganhavam (DAHL, 1967). O reconhecimento de que esta viso no correspondia
realidade do que os governos de fato faziam levou sua reconceituao como um rbitro ou
juiz da luta dos grupos. Nesta viso, o estado ainda era, em ltima anlise, um lugar em que
os grupos competidores se encontravam para resolver suas diferenas, mas agora o governo
era considerado uma espcie de autoridade imparcial que estabelecia as regras do conflito
entre os grupos e garantia que os grupos no as violassem impunemente (BERLE, 1959).
Segundo Earl Latham (1952, p. 390):
O legislativo arbitra a luta dos grupos, ratifica as vitrias das coalizes bem
sucedidas e registra os termos dos vencidos, dos acordos mtuos e das
conquistas na forma de estatutos. Todo estatuto tende a representar um
acordo, porque o prprio processo de acomodar conflitos de interesse grupal
um processo de deliberao e consentimento. O voto do legislativo em
23
relao qualquer matria tende, assim, a representar a composio de

fora, isto , o equilbrio de poder entre os grupos contendores no momento
da votao. O que se pode chamar de poltica pblica de fato o equilbrio
a que se chegou na luta dos grupos, em qualquer momento dado, e ele
representa um equilbrio entre as faces de grupos contendores que esto
constantemente fazendo a balana pender para o seu lado.
Esta uma viso excessivamente simplista de governo, como logo assinalaram crticos do
pluralismo, no campo da opo pblica (public choice), como Mancur Olson (1965), pois
presume que os funcionrios pblicos no tm seus prprios interesses e ambies que
procuram realizar por meio de seu controle da mquina governamental. Ela tambm
negligencia o fato de que os estados, muitas vezes, mantm vnculos especiais com certos
grupos e podem at patrocinar a criao de grupos onde no os h ou se julga difcil co-optar
ou acomodar os existentes (PAL, 1993a).
A noo pluralista do governo que responde s presses de grupos tambm
equivocada, pois pressupe que os governos tm unidade de propsito e ao. Como
mostraram alguns crticos, a poltica burocrtica um fenmeno pervasivo que tem impacto
crtico nas polticas pblicas (ALLISON e HALPERIN, 1972). Diferentes departamentos e
rgos tm interesses distintos e interpretaes conflitantes sobre o mesmo problema, e o
modo pelo qual estas diferenas so resolvidas acaba influenciando que polticas sero
adotadas e como sero implementadas.
O reconhecimento dos problemas envolvendo o pluralismo (CONNOLLY, 1969)
levou ao surgimento do que, s vezes, descrito como neopluralismo na comunidade norteamericana de cincia poltica. Esta reformulao manteve o significado atribudo
competio entre grupos, mas modificou a idia da igualdade aproximada entre os grupos e
reconheceu explicitamente que alguns grupos tm mais poder que outros. Por exemplo,
Charles Lindblom argumentou que as empresas de negcios so mais poderosas do que outros
atores, - 40 - por dois motivos. Em primeiro lugar, numa sociedade capitalista o governo
necessita de uma economia prspera que d base para as receitas tributrias a serem gastas
nos programas e em sua prpria re-eleio. Para promover o crescimento econmico, os
governos tm que manter a confiana dos negcios, o que muitas vezes significa dar ateno
especial s demandas da comunidade empresarial. Em segundo lugar, nas sociedades
capitalistas h uma diviso entre os setores pblico e privado, estando o primeiro sob o
controle do estado e o segundo sendo dominado pelos negcios. A dominao do setor
privado pelos negcios lhes d uma posio privilegiada em comparao com outros grupos,
no sentido de que grande parte do emprego e da atividade social e econmica associada
24
depende, em ltima anlise, do comportamento de investimento do setor privado

(LINDBLOM, 1977). Diferentemente dos pluralistas clssicos, que pareciam apenas
reconhecer, mas no incorporar, a observao de que alguns grupos podem ser mais
poderosos do que outros, por causa de sua organizao e recursos superiores, Lindblom
argumentou que a fora do negcio est na prpria natureza do capitalismo e da democracia.
Como tais, os negcios no precisam, embora possam, exercer presso sobre o governo, para
que ele realize seus interesses; o governo, de acordo com os imperativos do capitalismo e de
seu prprio auto-interesse, garantir que os interesses empresariais no sero afetados
adversamente por suas aes.
Outros problemas com as anlises pluralistas da public policy-making, no entanto,
permanecem. Uma preocupao que levou alguns dos primeiros crticos do pluralismo a
adotar uma orientao de escolha mais dedutiva, racional, envolve a motivao que os
indivduos tm para formarem grupos. Mancur Olson, por exemplo, argumentou que uma
falha fundamental na teoria pluralista se relacionava capacidade dos indivduos de
usufrurem vantagens de filiao grupal sem de fato integrarem um grupo. Esta habilidade de
viajar de graa (free ride), argumentou Olson, significava que a associao a um grupo no
devia ser simplesmente entendida como certa, mas que devia ser fomentada por incentivos
seletivos para que os indivduos faam 'valer a pena' serem membros de uma associao
(OLSON, 1965; McLEAN, 2000).
Estudos posteriores revelaram que os grupos se formam por uma variedade de razes e
apontaram o papel que os patrocinadores exerceram com a proviso de fundos para sua
instalao e assistncia organizacionais (NOWNES e NEELEY, 1996; NOWNES, 1995;
NOWNES e CIGLER, 1995). Esses estudos destacaram um segundo problema srio com a
teoria pluralista: sua concentrao excessiva no papel dos prprios grupos de interesse e sua
relativa negligncia de outros fatores igualmente importantes nos processos polticos e de
policy-making. Embora o neopluralismo tenha sido um avano significativo sobre seu
antecedente, ele no reconheceu todos os problemas inerentes ao foco concentrado nos grupos
como atores sociais coletivos.
A teoria tambm continuou a ignorar o papel que o sistema internacional exerce na
moldagem das polticas pblicas e sua implementao. A interdependncia econmica
internacional torna as polticas do estado cada vez mais sujeitas a presses internacionais,
independentemente da presso dos grupos domsticos. difcil entender, por exemplo, as
polticas industriais e comerciais dos pases industrializados, sem referncia economia
25
internacional - 41 - e presso poltica que elas exercem sobre os policy-makers. O papel da

ideologia tambm foi negligenciado, de uma forma no justificvel, nas explicaes
pluralistas da poltica e da poltica pblica. A tradio liberal, que proeminente nos pases
anglo-saxes (como Canad, EUA e Austrlia), por exemplo, teve um impacto significativo
sobre a interveno hesitante e muitas vezes contraditria de seus governos na economia.
Da mesma forma que aconteceu no caso da economia do bem-estar, estas lacunas
foram preenchidas com o acrscimo de uma dimenso institucional anlise pluralista pela
qual se passou a ver o estado como um ator independente por si s, que pode e de fato afeta os
grupos que contestam a vida poltica e criam polticas (NORDLINGER, 1981). Este
desenvolvimento ser debatido na prxima seo.
A aplicabilidade do pluralismo em pases que no os Estados Unidos tambm foi
particularmente problemtica, por causa das diferenas de instituies e processos polticos
subjacentes, que desafiam os pressupostos e preceitos pluralistas derivados exclusivamente do
exame da experincia dos EUA (ZEIGLER, 1964). As instituies parlamentaristas britnicas
encontradas na Austrlia, Canad, Reino Unido, Japo ou Sucia, por exemplo, no se
prestam ao tipo de acesso aberto que os grupos usufruem em relao aos legislativos nos EUA
e outros pases que tm sistemas republicanos semelhantes de governo (PRESTHUS, 1973).
E muitos pases autoritrios simplesmente no possuem os tipos de grupos imaginados pelos
pluralistas como blocos bsicos de construo para anlise poltica. Mesmo que os grupos
tenham a liberdade de se organizarem, as organizaes de fato constitudas so menores em
nmero do que nos EUA e tendem a ser muito mais permanentes e formalizadas. Esta
constatao levou alguns tericos de grupo, como Phillipe Schmitter, a especular que o
pluralismo era apenas uma forma em que os sistemas de grupo poderiam se desenvolver.
Schmitter (1977) argumentou que, dependendo de uma gama de variveis e fatores histricos,
era muito mais provvel que emergisse uma forma corporativista de organizao poltica, do
que uma forma pluralista, em muitos pases fora dos EUA.
Na Europa, as teorias que usam grupos como sua principal unidade de anlise
tenderam a tomar uma forma corporativista. As razes do corporativismo remontam Idade
Mdia, quando havia a preocupao de proteger os estratos intermedirios das associaes
autnomas existentes entre o estado e a famlia (GIERKE, 1958a, 1958b)4. Estas incluam as
guildas e outras formas de associaes comerciais bem como, de forma extremamente
importante, as organizaes religiosas e as igrejas. A teoria corporativista sustenta que estes
estratos intermedirios tm vida prpria, acima e alm dos indivduos que as constituem, e
26
que sua existncia parte da ordem orgnica ou natural da sociedade. Uma grande parte da
vida e dos conflitos polticos na Europa nos sculos XV e XVI dizia respeito aos esforos
empreendidos pelos emergentes estados nacionais para controlar as operaes destes estratos
autnomos e aos esforos destes para resistir ao controle estatal (CAWSON, 1986; MANN,
1984; WINKLER, 1976).
O corporativismo pode ser entendido da melhor maneira, conforme observou
Schmitter, no contraste com o pluralismo. O ltimo prope que existem grupos mltiplos para
representar os interesses de seus respectivos membros, sendo que a filiao - 42 - voluntria
e os grupos se associam livremente entre si, sem a interferncia do estado em suas atividades.
Por contraste, o corporativismo :
[Um] sistema de intermediao de interesses em que as unidades

constitutivas esto organizadas em um nmero limitado de categorias
singulares, compulsrias, no competitivas, hierarquicamente ordenadas e
funcionalmente diferenciadas, reconhecidas ou licenciadas (se no criadas)
pelo estado e munidas de monoplio representacional deliberado dentro de
suas respectivas categorias, em troca da observao de certos controles
sobre sua seleo de lderes e articulao de demandas e apoios
(SCHMITTER, 1977, p. 9).
Aqui no se pensa que os grupos so formados livremente e que so voluntrios ou

competitivos, como no pluralismo. Tambm no se considera que so autnomos, pois
dependem de reconhecimento e apoio do estado para terem um papel na policy-making. O
corporativismo leva em conta, explicitamente, dois problemas endmicos ao pluralismo: sua
negligncia do papel do estado e o no reconhecimento dos padres institucionalizados de
relaes entre o estado e os grupos.
Na teoria corporativista, a poltica pblica modelada pela interao entre o estado e o
grupo ou grupos de interesse reconhecidos pelo estado. A interao entre os grupos
institucionalizada dentro do estado e mediada por ele (McLENNAN, 1989, p. 245). A poltica
pblica de apoio a uma indstria em declnio, por exemplo, tomaria a forma de uma
negociao entre e dentro do estado e das principais associaes industriais e sindicatos de
trabalhadores, para descobrir a melhor maneira de racionalizar a indstria e torn-la
competitiva. De modo semelhante, a criao de polticas de bem-estar social envolve
negociaes com associaes empresariais, grupos de bem-estar social e, possivelmente,
sindicatos de trabalhadores caso as polticas propostas afetem seus membros. O resultado
dessas negociaes depende no apenas das caractersticas organizacionais dos grupos, mas
27
da proximidade de suas relaes com o estado. O prprio estado no visto como um

monlito, mas como uma organizao com fissuras internas que afetam suas aes.
Embora esta concepo esteja em razovel sintonia com as prticas polticas
observveis em muitos pases europeus, ainda h problemas com o corporativismo enquanto
uma abordagem poltica ou ao estudo da poltica pblica. Em primeiro lugar, ele uma
categoria descritiva de um tipo particular de arranjo poltico entre estados e sociedades (como
na Sucia ou ustria), no uma explicao geral do que os governos fazem, em especial os
governos de pases no corporativistas. Dessa maneira, ele tem pouco a dizer sobre por que
pases como a Austrlia, o Canad e os Estados Unidos tm as polticas pblicas particulares
que tm, a no ser ressaltar que a falta de co-operao institucionalizada entre o estado e os
grupos nestes pases, muitas vezes, acarreta polticas fragmentadas e inconsistentes
(PANITCH, 1977, 1979).
Em segundo lugar, a teoria pouco faz para promover a nossa compreenso dos
processos de poltica pblica, mesmo em pases claramente corporativistas. Embora seja - 43 importante saber que nem todos os pases tm uma competio aberta, flexvel, entre os
grupos, na forma em que sugerida pelo pluralismo, isto por si s no nos diz muito sobre por
que uma poltica adotada ou por que ela implementada de uma certa maneira. As relaes
prximas, ntimas, entre governos e certos grupos certamente so importantes, mas estas
tambm so apenas uma entre tantas variveis que do forma s polticas e policy-making
(CASTLES e MERRILL, 1989; KEMAN e PENNINGS, 1995).
Em terceiro lugar, a teoria no contm uma noo clara at mesmo de sua prpria
unidade de anlise fundamental, o grupo de interesse. As sociedades contemporneas
contm mirades de interesses, e no est claro quais so ou que interesses deveriam ser
representados pelo estado. Em alguns casos, os grupos relevantes so definidos em termos de
etnicidade, idioma ou religio (LIKPHART, 1969), enquanto em outros eles so definidos por
referncia a suas atividades econmicas. O grosso da literatura corporativista se concentra, de
uma maneira um tanto arbitrria, nos grupos de produtores, como as associaes industriais e
os sindicatos de trabalhadores, e no seu papel em setores especficos, como a poltica do
mercado de trabalho e a negociao salarial (SIAROFF, 1999).
Em quarto lugar, a teoria vaga sobre o significado relativo dos diferentes grupos na
poltica. Devemos tratar todos os grupos como se tivessem a mesma influncia? Se no, o que
determina, afinal, sua influncia? A literatura corporativista no se pronuncia a esse respeito.
Finalmente, a teoria no tem uma concepo clara sobre a natureza do estado, seus interesses,
28
e por que ele reconhece certos grupos e no outros como representantes dos interesses
corporativos. As respostas a estas perguntas variam dramaticamente entre os estudiosos que
trabalham com a perspectiva corporativista. Alguns argumentam que o corporativismo uma
manifestao de um estado autnomo que deseja administrar a mudana social ou garantir a
estabilidade social (CAWSON, 1978). Outros sugerem que ele um sistema de que se valem
os principais atores corporativos e , assim, simplesmente estabelecido pelo estado em seu
nome (SCHMITTER, 1985).
Apesar de suas limitaes, a teoria corporativista exerceu um papel significativo na
anlise de polticas pblicas, especialmente na Europa e na Amrica Latina. Ao sublinhar o
papel autnomo do estado na poltica, ela pavimentou o caminho para explicaes mais
sofisticadas de public policy-making do que as providas pelas teorias indutivas de grupo
anteriores, como o pluralismo (SMITH, 1997). De modo mais significativo, ao enfatizar a
importncia dos padres institucionalizados de relaes entre estados e sociedades, ela
fomentou o surgimento de novas abordagens indutivas como o 'estatismo', que oferece uma
explicao mais abrangente de public policy-making (BLOM-HANSEN, 2001).
3.3. Neo-institucionalismo scio-histrico: Estatismo

Um terceiro tipo geral de teoria poltica indutiva levou a srio os insights dos crticos do
pluralismo e do corporativismo e enfatizou as estruturas sociais organizadas e as instituies
polticas em suas anlises. Muitas - 44 - anlises deste tipo enfocam somente o estado, vendoo como a principal instituio na sociedade e o agente-chave no processo poltico. Outros,
porm, do significado explicativo tambm aos atores sociais organizados, alm do estado.
Ambas as interpretaes tm sua origem nos trabalhos dos socilogos histricos e
tericos jurdicos alemes do final do sculo XIX, que sublinharam os efeitos do
desenvolvimento das instituies do estado moderno no desenvolvimento da sociedade. Em
vez de argumentar que o estado refletia a natureza do povo comum ou a estrutura social de
uma nao, tericos como Max Weber e Otto Hintze observaram como o monoplio do
estado sobre o uso da fora lhe permitia reorganizar e estruturar as relaes e instituies
sociais (HINTZE, 1975; NETTL, 1968; WEBER, 1978).
O neo-institucionalismo histrico, ou sociolgico, foi resumido por Stephen Krasner
(1988, p.67) nos seguintes termos:
29
A perspectiva institucionalista considera as estruturas institucionais

permanentes, durveis, como os blocos de construo da vida social e
poltica. As preferncias, capacidades e auto-identidades bsicas dos
indivduos so condicionadas pelas estruturas institucionais. Os
desenvolvimentos histricos dependem de uma trajetria; to logo se faam
determinadas escolhas, estas limitam as possibilidades futuras. A gama de
opes disponveis aos policy-makers em qualquer tempo dado funo das
capacidades institucionais que foram estabelecidas em algum perodo
anterior, possivelmente em resposta a presses ambientais muito diferentes.
Esta perspectiva reconhece, de forma explcita, que as preferncias e capacidades polticas,

em geral, so compreendidas no contexto da sociedade em que o estado est encravado
(NETTL, 1968; PRZEWORSKI, 1990; THERBORN, 1986). Da mesma forma que sua
contraparte mais dedutiva, o institucionalismo centrado no ator, Peter Hall descreveu a anlise
institucionalista como a anlise que focaliza o impacto das estruturas de larga escala sobre
os indivduos e vice-versa. Em suas palavras:
O conceito de instituies... refere-se s regras formais, aos procedimentos

de conformidade e s prticas operacionais padronizadas que estruturam as
relaes entre os indivduos nas vrias unidades do estado (politia) e da
economia. Como tais, elas tm mais status formal do que as normas
culturais, mas no um status que deriva necessariamente de uma posio
legal, em vez de uma convencional. Em toda parte, pe-se nfase no carter
relacional das instituies; isto , na maneira em que elas estruturam as
interaes dos indivduos. neste sentido que se enfatiza a qualidade
organizacional das instituies (HALL, 1986, p. 19).
Entretanto, o neo-institucionalismo histrico, ou sociolgico, difere de sua contraparte

dedutiva em vrios aspectos crticos. Primeiramente, no se faz qualquer esforo nesta
abordagem para reduzir as instituies a formas menos organizadas de interao social, como
a normas, regras ou convenes. Em segundo lugar, no h - 45 - qualquer tentativa de se
reduzir as instituies ao nvel dos indivduos e atividades individuais, como a transaes
econmicas ou sociais. E, em terceiro, as instituies so, simplesmente, consideradas
dadas, inquestionveis, isto , como entidades sociais observveis em si mesmas, com pouco
esforo tendo sido feito no sentido de se derivar as razes para seu surgimento a partir de
princpios a priori de cognio ou existncia humana (MARCH e OLSEN, 1994).
O emprego de uma linha scio-histrica de anlise produz, para usar os termos de
Theda Skocpol, uma explicao estado-cntrica, em vez de uma societrio-cntrica, da
vida poltica, inclusive da public policy-making (SKOCPOL, 1985). Numa verso forte da
abordagem estatista, como Adam Przeworski (1990, p. 47-8) a apresentou num livro pioneiro:
30
os estados criam, organizam e regulam as sociedades. Os estados dominam

outras as organizaes dentro de um territrio particular, moldam a cultura
e do forma economia. Assim, o problema da autonomia do estado em
relao sociedade no faz qualquer sentido nesta perspectiva. Nem deveria
aparecer. O conceito de autonomia s um instrumento til de anlise se a
dominao do estado sobre a sociedade uma situao contingente, isto ,
se o estado deriva sua eficcia da propriedade privada, dos valores sociais
ou de outras fontes situadas fora dele. Numa verdadeira abordagem estadocntrica, este conceito nada tem a contribuir.
Na verso estatista de anlise neo-institucional, o estado visto como um ator autnomo com
capacidade de conceber e implementar seus prprios objetivos, no necessariamente to-s
em resposta presso dos grupos ou classes sociais dominantes. Sua autonomia e capacidade
tm respaldo na contratao de funcionrios com interesses e ambies pessoais e
organizacionais e no fato de que ele uma organizao soberana com incomparveis recursos
humanos, financeiros e em ltima instncia coercitivos. Os proponentes desta perspectiva
afirmam que esta nfase na centralidade do estado como varivel explicativa capaz de
oferecer explicaes mais plausveis de padres de desenvolvimento poltico de longo prazo,
em muitos pases, do que o fazem outros tipos de teoria poltica (KRASNER, 1984;
SKOWRONEK, 1982; ORREN e SKOWRONEK, 1998-9).
Entretanto, difcil aceitar o estatismo na forma vigorosa descrita acima. Por um lado,
ele tem dificuldade de explicar a existncia de liberdades e privilgios sociais ou de explicar
por que os estados nem sempre conseguem fazer valer sua vontade, como em tempos de
rebelio, revoluo, guerra civil ou desobedincia civil. De fato, mesmo os governos mais
autocrticos tentam dar alguma satisfao ao que acreditam que sejam as preferncias da
populao. claro que especialmente impossvel a um estado democrtico ser inteiramente
autnomo em relao a uma sociedade com direito de voto. E, como observaram Lindblom e
outros, alm dos esforos de manter e cultivar apoio para o regime no seio da populao, os
estados capitalistas, quer democrticos ou autocrticos, precisam acomodar os imperativos 46 - do mercado em suas polticas. Em segundo lugar, a viso estatista sugere implicitamente
que todos os estados fortes respondem ao mesmo problema da mesma maneira, por causa de
suas caractersticas organizacionais semelhantes. Este, obviamente, no o caso, porquanto
estados diferentes (tanto fortes como fracos) muitas vezes tm polticas diferentes para
tratar do mesmo problema. Para explicar as diferenas, precisamos levar em conta fatores que
so distintos das caractersticas do estado (PRZEWORSKI, 1990).
31
Para ser justo, porm, poucos subscrevem forma extrema de estatismo descrita
acima. Em vez de substituir a noo pluralista de orientao societria do estado pela noo
estatista de orientao estatal da sociedade, a maior parte dos tericos institucionalistas
indutivamente orientados deseja apenas ressaltar que preciso considerar os dois conjuntos de
fatores em suas anlises dos fenmenos polticos (HALL e IKENBERRY, 1989;
McLENNAN, 1989). Como a prpria Skocpol admitiu:
Nesta perspectiva, o estado certamente no vem a ser tudo. Outras

organizaes e agentes tambm do forma s relaes sociais e poltica, e
o analista deve explorar a estrutura do estado em relao a eles. Mas esta
viso weberiana do estado requer que o vejamos como muito mais que uma
mera arena em que os grupos sociais fazem demandas e se engajam em
lutas ou em acordos polticos. (SKOCPOL, 1985, p. 7-8).
Esta verso mais branda do estatismo se concentra, assim, nas ligaes entre o estado e a
sociedade, no contexto da proeminncia do primeiro na teoria pluralista de grupo. Nessa
medida, o estatismo antes complementa do que substitui a centralidade da sociedade e
restabelece certo equilbrio teorizao social e poltica, que, pode-se argir, havia se perdido
(ORREN e SKOWRONEK, 1993; ALMOND, 1988; CORTELL e PETERSON, 2001).
4. CONCLUSO
A primeira observao a surgir a partir desta breve discusso sobre a maneira em que se
aplicou abordagens amplas ao estudo dos fenmenos sociais na public policy-making que
existem muitas maneiras diferentes e, freqentemente, contraditrias para abordar a questo
da poltica pblica. H uma extensa literatura que ao mesmo tempo promove e denuncia as
origens, os pressupostos, e a aplicao de cada uma das abordagens ao assunto. No entanto,
pode-se extrair algumas concluses gerais desta literatura.
Em primeiro lugar, h uma tendncia muito grande na literatura dedutiva de se aplicar
insights tericos preconcebidos a situaes concretas de public policy-making. Este no ,
necessariamente, um problema, pois o uso deste mtodo permite que se observe a divergncia
que existe entre o comportamento real e o previsto, o que, supostamente, levaria a um
refinamento dos pressupostos iniciais. Entretanto, muitos pesquisadores de vis dedutivo,
muitas vezes, parecem esquecer-se da natureza contingente de suas hipteses e da necessidade
de testar e refinar, constantemente, seus pressupostos contra evidncia emprica. Por
conseqncia, em vez de usar o estudo da poltica pblica para testar hipteses e determinar a
32
capacidade explicativa de suas teorias, os analistas, muitas vezes, se limitam a ler a public
policy-making em termos dos esquemas, metforas ou modelos tericos que utilizam
(DOBUZINSKIS, 1992). A aplicao de teorias indutivas ao estudo da public policy-making
tambm revelou que a aspirao dessas abordagens ao status de uma teoria geral acabada
suspeita. Houve uma evoluo distinta de pensamento, no sentido de um afastamento da
economia do bem-estar, do pluralismo e do corporativismo, e de uma aproximao anlise
neo-institucional, que promove uma investigao mais aberta e empiricamente informada.
Em segundo lugar, muitas abordagens, tanto dedutivas quanto indutivas, tendem a
explicar os fenmenos sob anlise em termos monocausais incompatveis. Para compreender
a poltica pblica, deve-se resistir a esta tendncia. Os analistas que trabalham com
perspectivas tericas diferentes estudam o mesmo caso de modo diferente e, sem surpresa,
chegam a concluses diferentes. Enquanto a aplicao de diferentes pontos de vista a uma
questo promove nossa compreenso de um fenmeno, este exerccio tambm envolve o
perigo de se tornar um dilogo verbal entre surdos, no servindo a qualquer propsito til. Por
outro lado, enquanto alguns problemas associados s teorias gerais discutidas acima podem
ser superados pelo estabelecimento de unidades mltiplas de anlise5 e pela combinao de
metodologias indutivas e dedutivas, h limites aos tipos de sntese que se pode desenvolver
em um nvel geral de anlise.
Em terceiro lugar, as abordagens mais extensamente usadas em disciplinas como
economia e cincia poltica independentemente de serem indutivas ou dedutivas por
natureza tendem a ver a atividade humana como parte da luta pela sobrevivncia num
mundo em que as carncias ou anseios so ilimitados e os recursos disponveis para satisfazlos so limitados. Esta viso se estende a todos os fenmenos polticos, inclusive public
policy-making. Em pocas recentes, a cincia da poltica pblica comeou a abandonar esta
noo de um conflito difuso e sugeriu que as lies que os atores aprendem das experincias
prprias e alheias tambm so determinantes significativas de seu comportamento, inclusive
da policy-making. Isto , os objetivos perseguidos pelos atores dependem do que eles
acreditam que desejvel e atingvel, o que, por sua vez, depende de suas conquistas e
frustraes anteriores. A discusso, os argumentos e a persuaso entre os atores so vistos
como parte integrante do processo poltico concebido como um processo de aprendizagem por
tentativa, erro e exemplo6. Este livro foi fortemente influenciado por essas tendncias
emergentes em favor de uma ampliao do quadro de estudos da poltica pblica para
incluir tanto o conflito como a aprendizagem e em favor de uma nfase maior pela
33
incorporao dos resultados das anlises empricas de muitas reas polticas, no processo de
construo terica, cincia da poltica.
O que esta viso geral revela, ento, que as cincias polticas no podem ser
promovidas simplesmente pela aplicao das abordagens tericas gerais existentes, - 48
sejam elas dedutivas ou indutivas. O que se precisa na anlise poltica, como foi sugerido no
captulo 1, de um esquema referencial de anlise que permita levar em conta toda a gama de
fatores que afetam a poltica pblica e que permita testar hipteses por meio da anlise
emprica da realidade que os analistas esto tentando descrever e compreender.
Em vez de buscar uma sntese das teorias sociais, polticas e econmicas em geral que
explicam a policy-making, os esforos tericos nas cincias polticas devem permanecer
firmemente enraizados no nvel intermedirio. Isto , a teoria da poltica no pode e no deve
se arrogar a ser mais do que uma parte do desenvolvimento das teorias gerais de fenmenos
sociais e polticos, cujos contornos esperam ser discernidos em algum ponto no futuro.
Entretanto, estudos empricos cuidadosos e uma generalizao diligente podem propiciar uma
teoria e compreenso de alcance mdio teis sobre a public policy-making. Esta teoria pode
ser deselegante, mas, como revela a discusso das seis teorias gerais apresentadas acima, a
preciso e adequao devem ser objetivos metatericos mais importantes na anlise poltica
do que a parcimnia e a esttica. Para comear este processo de construo terica de alcance
intermedirio, na parte II consideraremos com mais detalhe a natureza dos atores, instituies
e instrumentos das polticas pblicas. - 48 -
LEITURAS ADICIONAIS
HALE, M.Q. The cosmology of Arthur F. Bentley. American Political Science Review, v.54,
n.4, p. 955-61, 1960.
KISER, Larry, e Elinor OSTROM. The three worlds of action. In OSTROM (ed.). Strategies
of politital inquiry. Beverly Hills, Calif.: Sage, 1982. p.179-222.
LE GRAND, Julian. The theory of government failure. British Journal of Political Science,
v.21, n.4, p. 423-42, 1991.
McLENNAN, Gregor. Marxism, pluralism and beyond: classic debates and new departures.
Cambridge: Polity Press, 1989.
MARCH, James G., e Johan P. OLSEN. The new institutionalism: organizational factors in
political life. American Political Science Review, v. 78, p.734-49, 1984.
NORDLINGER, Eric A. On the autonomy of the democratic state. Cambridge, Mass.:
Harvard University Press, 1981.
PIGOU, A.C. The economics of welfare. London: Macmillan, 1932.
SCHMITTER, Phillipe C. Modes of interest intermediation and models of societal change in
Western Europe. Comparative Political Studies, v. 10, n.1, p. 7-38, 1977.
34
SKOCPOL, Theda. Bringing the state back in: strategies of analysis in current research. In
Peter B. EVANS, Dietrich RUESCHEMEYER e SKOCPOL (eds.). Bringing the state back
in. New York: Cambridge University Press, 1985. p.3-43.
STOKEY, Edith, e Richard ZECKHAUSER. A primer for policy analysis. Nova York: W.W.
Norton, 1978.
TRUMAN, David R. The governmental process: political interests and public opinion. Nova
York: Knopf, 1964.
VAN WINDEN, Frans A.A.M. The economic theory of political decision making. In Julien
VAN DEN BROECK (ed.). Public choice. Dordrecht: Kluwer, 1988. p. 9-57.
WINKLER, J.T. Corporatism. European Journal of Sociology, v. 17, n.1, p. 100-36, 1976.
- 49 NOTAS
1. Ossowski (1963) argumentou que houve ao longo da histria quatro tipos diferentes de
anlise de classe usados para explicar os fenmenos polticos: sistemas de classe
dicotmicos; esquemas de gradao; concepes funcionais; e a sntese marxista de
outros modelos.
2. Keohane (1989, p. 163) os descreveu como conjuntos persistentes e conectados de regras
(formais ou informais), que prescrevem papis comportamentais, restringem atividades do
forma a expectativas.
3. Entretanto, o uso de uma anlise pluralista no exame dos estados socialistas de partido
nico mostrou-se muito mais benfico do que as anlises anteriores baseadas em noes de
totalitarismo. Para exemplos, veja Hough (1972); Skilling (1966).
4. O termo neocorporativismo , muitas vezes, usado, simplesmente, usado para dissociar a
teoria corporativista contempornea das prticas autoritrias dos governos fascistas em toda
a Europa e Amrica Latina nas dcadas de 1930 e 40, que se autodenominavam
corporativistas. Imagina-se que o neocorporativismo um termo menos provvel de
invocar imagens de militarismo, nacionalismo, ou totalitarismo associado com fascismo,
mas, em outros termos, idntico a corporativismo. No entanto, usaremos os termos
corporativismo e neocorporativismo de forma intercambivel. Veja Malloy (1993);
Schmitter (1982); von Beyme (1983).
5. Veja os esforos para logr-lo na sntese dos neo-institutionalismos dedutivo e indutivo, em
Aspinwall e Schneider (2000) e Hollingsworth (2000). Sobre os limites destes esforos,
veja Hay e Wincott (1998).
6. Enquanto as teorias de aprendizagem representam um afastamento fundamental da anlise
poltica de teorizao poltica, econmica ou sociolgica, apenas recentemente elas
comearam a tomar em conta os insights das teorias centradas no ator e nas instituies.
Como exemplo, veja Stewart (1992) e Livingston (1992).
35
QUESTIONRIO II
01. Quais so os nveis, mtodos e unidades de anlise empregados pelas teorias

cientficas sociais?
02. Em que consiste a abordagem da public choice e qual seu foco de anlise?
03. Quais so os problemas da teoria da public choice discutidos no texto?
04. Em que consiste o sistema dicotmico de classe da teoria marxista?
05. Em que termos so interpretadas as polticas pblicas com base na concepo marxista e
neomarxista e por que?
06. Segundo os princpios da anlise dos custos de transao, os governos no deveriam
interferir em transaes relacionadas com bens e servios privados. Que modelo
proposto pelos princpios dos custos de transao?
07. Na perspectiva dos custos de transao, quais so os dois tipos de organizao social
considerados mais eficazes para minimizar estes custos?
08. Por que as teorias sociais indutivas so menos elegantes e menos pretensiosas do que as
teorias dedutivas? Exemplificar.
09. O que a teoria da economia do bem-estar para o estudo da policy-making pblica?
10.Que so e quais so as principais falhas de mercado conhecidas?
11. Que so e quais so as principais falhas de governo lembradas?
12. Segundo os economistas do bem-estar, a melhor poltica pblica ser aquela que for mais
eficiente em termos de custo-benefcio. Por que a anlise de custo-benefcio com
freqncia problemtica para o estudo da policy-making?
13. Que diferena h entre o critrio da otimalidade de Pareto e o critrio de Kaldor como
alternativas de anlise dos benefcios de uma poltica pblica?
14. Que caracterstica da policy-making no em geral reconhecida por seus estudiosos?
15. Como os grupos de interesse de tradio pluralista afetam a policy-making pblica?
16. Quais as principais crticas teoria pluralista?
17. De que modo os grupos de interesse de tradio corporativista afetam a policy-making?
18. E quais as limitaes observadas na teoria do corporativismo?
19. Em que termos Krasner define o neo-institucionalismo histrico ou sociolgico?
20. Em que consiste a anlise institucionalista, segundo Peter Hall?
21. Quais so as trs principais concluses que se pode tirar das amplas abordagens usadas
para estudar os fenmenos sociais e, especificamente, a public policy-making?
36
PARTE II
INSTITUIES, ATORES E INSTRUMENTOS
Captulo 3
INSTITUIES E ATORES POLTICOS

Captulo 4
INSTRUMENTOS DE POLTICA PBLICA
Captulo 3
INSTITUIES E ATORES POLTICOS

- 52 1. INTEGRAO DOS ATORES E INSTITUIES:
o universo da poltica pblica e seus subsistemas
2. SISTEMA INTERNACIONAL
2.1. Efeitos polticos das instituies internacionais
2.1.1. Comrcio, finanas e regimes de produo internacionais
2.1.2. Efeitos da internacionalizao
2.2. Atores internacionais
3. SISTEMAS INTERNOS DOS ESTADOS
3.1. Atores estatais
3.1.1. Funcionrios eleitos
3.1.2. Funcionrios nomeados
3.2. Estruturas e atores societrios
3.2.1. Estruturas poltico-econmicas
3.2.2. Atores empresariais
3.2.3. Trabalho
3.3. Estruturas e atores polticos
3.3.1. O pblico
3.3.2. Think tanks e institutos de pesquisa
3.3.3. Partidos polticos
3.3.4. Comunicao de massa
3.3.5. Grupos de interesse
4. CONCLUSO
Conforme mostrou a discusso do captulo 2, existe um debate vibrante, apesar de ainda no

conclusivo, na literatura, sobre o papel dos indivduos, dos grupos e das instituies no
processo da poltica pblica. O debate gira em torno do significado causal dos interesses e dos
potenciais dos atores frente ao contexto ou s estruturas institucionais em que eles operam.
Alguns analistas consideram os atores individuais e coletivos como as nicas categorias
relevantes de anlise, enquanto outros advogam que tudo o que os atores buscam e fazem
depende das estruturas polticas, econmicas e sociais que os rodeiam.
A maior parte das abordagens poltica pblica discutida no captulo anterior trata os
atores individuais e grupais como as variveis explicativas primordiais. Assim, as teorias
econmicas do bem-estar social e da public choice consideram os indivduos como os agentes
que modelam as polticas, ao passo que as teorias construdas sobre a base referencial de
grupo ou classe, como o pluralismo e o marxismo, atribuem primazia aos grupos organizados.
Enquanto algumas destas anlises com maior nuance tomam em considerao o contexto
institucional em que estes atores operam, sua predisposio conceitual e metodolgica as
impede de lidar, de forma adequada, com os fatores institucionais que afetam a poltica
pblica.
Construdos com base nas crticas a estas teorias iniciais, os desdobramentos mais
recentes da evoluo da teoria social de relevncia poltica como o estatismo e a anlise dos
custos de transao tentam levar em conta tanto as variveis baseadas nos atores como as
variveis estruturais. Embora suas metodologias difiram, ambas as abordagens tratam as
organizaes do estado como atores institucionais centrais que afetam as preferncias e
atividades dos outros atores polticos. As duas tentam explicar os processos e resultados da
poltica pblica em termos dos efeitos mtuos que causam os objetivos e as potencialidades
do estado e dos atores sociais.
Portanto, grande parte da teorizao recente reflete o entendimento de que tanto os
atores como as instituies desempenham um papel crucial no processo poltico, embora uns
possam ser mais importantes que outros em situaes especficas (LUNDQUIST, 1987). Os
53 indivduos, os grupos e as classes que participam no processo poltico tm, sem dvida,
seus prprios interesses, mas a forma pela qual eles interpretam e perseguem seus interesses e
os resultados de seus esforos modelada por fatores institucionais. De modo ainda mais
significativo, acredita-se que alguns arranjos institucionais so mais favorveis policymaking e implementao efetivas de poltica pblica do que outros (STOKER, 1989; MAY,
1993; SIEDSCHLAG, 2000).
Neste livro seguimos a tendncia estatista de definir, de forma restrita, as instituies
como as estruturas ou organizaes reais do estado, da sociedade e do sistema internacional.
Seguindo esta abordagem, estamos menos interessados ao contrrio dos analistas dos custos
de transao e outros nas origens dessas instituies, que so tidas como empiricamente
dadas, indiscutveis. Estamos antes interessados na forma em que as instituies esto
organizadas, internamente, e como se relacionam umas com as outras (MARCH e OLSEN,
1998). Adicionalmente a suas caractersticas organizacionais formais filiao, regras e
procedimentos operacionais reconhecemos, no entanto, os insights dos institucionalistas
focados em atores que enfatizam no apenas os componentes estruturais das organizaes,
mas tambm os princpios, as normas e as idias que elas personificam. Esses princpios, na
forma de regras e convenes formais ou informais, assim como na forma de preocupaes
ticas, ideolgicas e epistmicas, ajudam a modelar o comportamento dos atores, ao
condicionarem sua percepo de seus interesses e a probabilidade de esses interesses se
realizarem (MARCH et al., 2000; TIMMERMANS e BLEIKLIE, 1999). Embora as
3
instituies no sejam monolticas, onipresentes ou imutveis, elas no podem ser evitadas,

modificadas ou substitudas sem um esforo considervel 1.
1. INTEGRAO DOS ATORES E INSTITUIES:

O UNIVERSO DA POLTICA PBLICA E SEUS SUBSISTEMAS
J que os atores e as instituies existem em uma relao que se define mutuamente, til que
se tenha um termo que abarque ambos os elementos desta relao fundamental da poltica
pblica. Para este fim, os estudiosos de cincias polticas desenvolveram o conceito do
universo da poltica, concebido como uma unidade fundamental que contm todos os
possveis atores e instituies internacionais, estatais e sociais que, direta ou
indiretamente, afetam uma poltica especfica. Desses membros potenciais extrai-se um
conjunto que compreende um subsistema poltico setorial (FREEMAN, 1955; CATER, 1964;
FREEMAN e STEVENS, 1987). Um subsistema de poltica pblica o espao em que os
atores relevantes discutem as questes polticas, exercem persuaso e fazem barganhas em
favor de seus interesses. Durante o curso de sua interao com outros atores, eles muitas
vezes abrem mo ou modificam seus objetivos em troca de concesses dos outros. Estas
interaes, no entanto, ocorrem no contexto de vrios arranjos institucionais envolvendo o
processo poltico, o que afeta o modo pelo qual os atores perseguem seus interesses e idias e
o grau de sucesso de seus esforos (KNOKE, 1993; LAUMANN E KNOKE, 1987;
SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993b). 54
O subsistema poltico inclui tanto os atores que esto profundamente engajados num
processo poltico como tambm outros atores que esto apenas perifericamente envolvidos.
No captulo 6 discutiremos outras terminologias desenvolvidas para caracterizar que os atores
que participam com mais freqncia e mais diretamente no processo poltico fazem parte de
redes de interesse e os que esto envolvidos em menor grau pertencem a comunidades de
discurso 2. No final, mostraremos como a natureza da relao entre estes dois componentes de
um subsistema em parte determina de modo significativo a natureza do contedo poltico e
ajuda a explicar grande parte da dinmica fundamental de uma poltica (PETERS, 1992a).
A figura 3.1 mostra as relaes bsicas existentes entre os atores e as instituies que,
tipicamente, descrevem um subsistema poltico.
Figura 3.1. Instituies e atores num subsistema poltico
Um subsistema poltico-administrativo pode ser constitudo de forma efetiva ou potencial por

uma variedade quase infinita de atores e instituies no universo da poltica. Sua composio
varia de pas a pas por setor ou domnio poltico e ao longo do tempo (JORDAN e
MALONEY, 1997). A composio exata de um subsistema poltico e o significado poltico de
seus constituintes uma questo emprica que no pode ser delineada a priori. Tudo o que
podemos dizer, com certeza, que as instituies e os atores polticos provm da mquina do
estado e da sociedade em geral. A discusso que se segue visa a dar uma idia das origens
tpicas das instituies e dos atores subsistmicos fundamentais, que tanto procedem do
sistema internacional como tambm do estado nacional e dos sistemas sociais.
2. SISTEMA INTERNACIONAL
Uma parte significativa da literatura argumenta que os estados so cada vez mais restringidos
e moldados pelas foras globais (OHAME, 1995; FALK, 1997). Entretanto, em sua maior
parte, 55 a literatura sobre poltica pblica preferiu focalizar as atividades domsticas dos
estados e tratar a esfera internacional como uma condio externa, qual os atores polticos
respondem, e no como uma parte integrante do processo poltico. Na medida em que os
pesquisadores abordam instituies e atores internacionais, eles se concentram em geral sobre
polticas globais ou transnacionais como comrcio, meio-ambiente e telecomunicaes
(GUMMETT, 1996; REINICKE, 1998). Alm disso, o campo internacional , muitas vezes,
entendido em termos monolticos, de tal forma que se pensa que seu impacto constante e
no varia de acordo com os setores e o tempo. A realidade, porm, que a esfera
internacional uma entidade diferenciada, na qual diferentes atores internacionais tm
5
diferentes impactos sobre a policy-making domstica e seus resultados (HOBSON e

RAMESH, 2002).
O reconhecimento das influncias do sistema internacional sobre a poltica pblica
um dos desenvolvimentos mais recentes e excitantes da disciplina. O sistema internacional
no s influencia os setores polticos que so obviamente internacionais como comrcio e
defesa, por exemplo mas tambm os setores que mantm uma conexo internacional
imediatamente visvel, como os servios de sade e os sistemas de aposentadoria. As fontes
de influncia esto na estrutura global do sistema internacional e no lugar que uma nao
ocupa nele e nos regimes especficos que existem em muitas reas polticas, sobre o que
falaremos mais, um pouco adiante.
Apesar de o sistema internacional, provavelmente, sempre ter afetado de algum modo
as polticas pblicas, seu escopo e intensidade aumentaram muito nos ltimos tempos. Isso se
deve ao que se chama de globalizao ou, mais precisamente, internacionalizao (HIRST
e THOMPSON, 1996). Embora tenha sido inicialmente concebida em termos um tanto
simplistas, a literatura recente sobre poltica pblica reconhece o carter altamente complexo
da internacionalizao, as diferentes formas que ele assume no espao e no tempo e os efeitos
variados que ele exerce sobre os diferentes estados e setores polticos (BERNSTEIN e
CASHORE,
2000;
BENNETT,
1997;
BRENNER,
1999;
WEISS,
1999).
Esse
reconhecimento levou os pesquisadores a investigar com mais cuidado os meios, as formas e

os mecanismos pelos quais os processos polticos domsticos se vinculam ao sistema
internacional (COLEMAN e PERL, 1999; RISSE-KAPPEN, 1995; FINNEMORE e
SIKKINK, 1998; KECK e SIKKINK, 1998). Esses estudos ainda esto em estgio inicial e os
pesquisadores esto diante do desafio de incorporar as mudanas induzidas pela
internacionalizao nas concepes existentes de processos polticos domsticos e seus
resultados (HOLLINGSWORTH, 1998).
2.1. Efeitos polticos das instituies internacionais

A determinao dos efeitos das instituies internacionais muito mais difcil do que a
determinao deles na arena domstica. Por uma parte, os estados so entidades soberanas
que tm, teoricamente, o poder de fechar suas fronteiras a toda e qualquer 56 influncia
estrangeira, sempre e quando lhes convenha. Na realidade, porm, quase impossvel que os
estados barrem a influncia externa na fronteira, por causa das restries calcadas no sistema
internacional (HELD e McGREW, 1993; WALSH, 1994). O grau em que um estado capaz
6
de afirmar sua soberania depende da severidade das presses internacionais e da natureza da

questo em jogo, bem como das caractersticas inerentes ao prprio estado (KNILL e
LEHMKUHL, 2002).
Com o propsito de compreender os diferentes fatores internacionais que afetam o
comportamento dos estados, os estudiosos desenvolveram o conceito de regimes
internacionais para descrever arranjos internacionalizados numa dada rea poltica
(KRASNER, 1982; HAGGARD e SIMMONS, 1987). Robert Keohane e Joseph Nye (1989,
p.19) definiram os regimes como conjuntos de arranjos de controle ou redes de regras,
normas e procedimentos que regularizam a conduta e controlam seus efeitos. Os regimes
variam consideravelmente em sua forma, no escopo de cobertura, no grau de adeso e nos
instrumentos pelos quais so colocados em prtica (HAGGARD e SIMMONS, 1987). Alguns
regimes se baseiam em tratados explcitos, enquanto outros se fundamentam simplesmente
em convenes que se formam a partir de um comportamento internacional repetido. Alguns
cobrem uma variedade de questes associadas, enquanto outros tm provises bem restritas.
Alguns so alvos de adeso profunda, enquanto outros so muitas vezes desdenhados. Alguns
so fiscalizados e feitos cumprir mediante penalidades formais ou informais enquanto outros
no tm esta proviso. Alguns regimes so administrados por organizaes formais, com
pessoal e oramentos expressivos, enquanto outros mais se parecem com cdigos morais (ver
RITTBERGER e MAYER, 1993).
Os regimes afetam as polticas pblicas ao promoverem certas opes e restringirem
outras. Mais do que isso, eles moldam as preferncias dos atores e a facilidade com que elas
podem ser realizadas (DOERN e al., 1996b). Assim, um governo disposto a favorecer
produtores domsticos com a oferta de subsdios exportao, por exemplo, talvez no
consiga faz-lo em razo de restries internacionais, sejam formais ou informais. Pode-se
encontrar regimes com graus variados de escopo e profundidade na maioria, embora no em
todas as reas polticas proeminentes.
Obviamente, est alm do escopo desse livro mapear todos os efeitos de todos os
regimes internacionais. Aqui vamos apenas esboar os regimes proeminentes nas reas do
comrcio, das finanas e da produo para ilustrar de que modo eles afetam as polticas
pblicas.
2.1.1. Comrcio, finanas e regimes de produo internacionais

O edifcio sobre o qual se fundamenta o regime do comrcio internacional contemporneo o
Acordo Geral de Tarifas e Comrcio (GATT), assinado em 1947, e sucedido pela
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) em 1995. Quase todos os estados do mundo
esto associados a ela e a grande maioria das exportaes so governadas por suas provises.
A OMC exige que seus membros trabalhem no sentido de reduzir as barreiras
comerciais, dando tratamento nacional s importaes 3 e no subsidiando as exportaes.
Estas exigncias tm o objetivo de dar apoio aos produtores internacionalmente competitivos,
em prejuzo de produtores no competitivos. 57 O acordo restringe a capacidade de um
governo de favorecer indstrias domsticas, seja mediante proteo contra importaes ou por
subsdios a exportaes, apesar de governos obstinados encontrarem sempre um jeito de
contornar estas restries. As dificuldades envolvidas na proteo contra importaes criam
oportunidades e riqueza para os exportadores bem sucedidos e, por implicao, para toda a
economia, mas ao mesmo tempo impem um alto custo s indstrias e empresas que no so
competitivas. Estes custos, novamente, so muitas vezes arcados por toda a sociedade na
forma de desemprego mais alto e maiores gastos pblicos com assistncia social (ver
HOEKMAN e KOSTECKI, 1995).
O regime monetrio internacional tem um impacto ainda maior sobre a poltica
pblica, especialmente aps a adoo do sistema de taxa de cmbio flexvel em 1976. O fato
de as taxas de cmbio das moedas serem determinadas pelos mercados financeiros, com base
na oferta e demanda de moeda por cada pas em vez de serem fixadas por acordo
internacional, como era o caso do acordo bsico anterior, de Breton Woods, de 1944 expe
os governos s presses financeiras internacionais. Considerando que os mercados financeiros
dependem da interpretao dos agentes de negcios sobre as condies econmicas atuais de
cada pas e suas expectativas em relao ao futuro, este sistema, muitas vezes, provoca
flutuaes imprevisveis no valor das moedas nacionais. Portanto, os governos esto sob
presso constante para no fazerem qualquer coisa que possa, de forma certa ou errada,
desagradar o mercado internacional de cmbio.
Mais importantes que o sistema de taxa de cmbio flexvel so os efeitos da
desregulao financeira e dos avanos tecnolgicos que permitem a transferncia de dinheiro
em alta velocidade em todo o mundo. No final da dcada de 1990, os negcios com cmbio
internacional movimentaram mais de US$ 2 trilhes por dia no mercado mundial. Com esses
volumes imensos em jogo, os mercados internacionais de moeda tm a capacidade de arruinar
8
um pas cujas polticas so vistas de maneira desfavorvel pelo capital internacional. Agora,
os estados tm que ser extremamente cautelosos a respeito dos efeitos de suas polticas, j que
estas afetam as taxas de cmbio que, por sua vez, afetam as taxas de juros e a competitividade
das exportaes, cujas repercusses so sentidas por toda a economia. A deciso de um
governo de aumentar os gastos na rea social, por exemplo, pode ser vista de maneira
desfavorvel pelos operadores de moeda, que podem vender a moeda depreciando-a, dessa
forma o que, por sua vez, pode implicar a necessidade de o governo aumentar as taxas de
juro, provocando uma desacelerao na economia e um nvel maior de desemprego. O saldo
final dessas aes e reaes seria a negao da deciso original de aumentar os gastos. A
esperada reao adversa do mercado ao deficit oramentrio tambm limita o escopo de usar
esse instrumento vital de poltica fiscal para acelerar a atividade econmica e reduzir o
desemprego (HUBER e STEPHENS, 1998).
De maneira semelhante, a liberalizao das regras que restringem o investimento
estrangeiro, principalmente desde a dcada de 1980, levou a uma expanso macia do
investimento estrangeiro direto e a uma proliferao de empresas transnacionais (sigla em
ingls TNCs), o que, 58 por sua vez, afetou as opes polticas dos estados. Em 1999,
havia 63 mil TNCs, que possuam 690 mil filiadas estrangeiras com ativos no valor de US$
17,7 trilhes e vendas anuais acima de US$ 13,6 trilhes (UNCTAD, 2001). As TNCs no
apenas controlam grandes fundos de capital, mas tambm so players fundamentais no
comrcio internacional e controlam grande parte das habilidades mais avanadas de
tecnologia e gesto em todo o mundo. Como seu maior interesse o lucro, as TNCs tm todos
os motivos para deslocar sua produo para onde elas vem as maiores oportunidades de
maximizao de lucros.
Em virtude de sua fora e tamanho, as TNCs so players fundamentais na economia
mundial e, por conseqncia, na poltica e nas polticas pblicas. Elas podem causar danos
srios economia de um pas ao reterem investimentos ou decidirem investir em outro lugar
possibilidades que os policy-makers s podem ignorar com um grande risco a sua economia.
Hoje tambm existe uma competio entre os pases para atrair TNCs com a oferta de
condies que lhes sejam atrativas. Esta, muitas vezes, toma a forma de um compromisso do
estado de controlar os custos de mo-de-obra, manter os nveis de tributao comparveis aos
nveis de outras naes semelhantes e estabelecer restries mnimas ao comrcio e aos
investimentos internacionais. Todas essas presses representam restries severas s opes
polticas dos estados, no apenas em matria econmica, mas tambm no econmica.
9
2.1.2. Efeitos da internacionalizao

Dito isso, os regimes internacionais no afetam todas as naes de maneira igual. As naes
mais poderosas gozam de uma autonomia poltica maior no sistema internacional do que as
menos poderosas. Isto no acontece s porque os estados poderosos tm a capacidade de
obrigar as outras naes a mudarem seu comportamento, mas tambm porque as outras com
freqncia alteram por vontade prpria o seu comportamento para se ajustarem s
expectativas dos poderes dominantes (HOBSON E RAMESH, 2002). Assim, por exemplo,
nos dias de hoje improvvel que se feche um acordo internacional de comrcio ou de
investimento contra a vontade de uma nao de comrcio ou investimento predominante
como os Estados Unidos e, caso se chegue a um tal acordo, improvvel que ele tenha
alguma relevncia. O governo chins capaz, de maneira semelhante, por exemplo, de
negociar condies com as TNCs que desejam acesso a seu gigantesco mercado domstico,
em termos que provavelmente no estaro disponveis maioria das outras naes.
A internacionalizao da economia mundial acelerou a velocidade com que os efeitos
dos eventos em outras partes do mundo (calamidades naturais, guerras, aes terroristas,
crises financeiras, convulses de mercados de capitais etc.) se difundem via mdia de
telecomunicaes (ROSENAU, 1969). Isto ampliou o escopo para as externalidades polticas,
pois setores anteriormente isolados agora convergem, se sobrepem e entram em choque. O
que se via no passado como setores discretos como as telecomunicaes e os computadores,
ou a agricultura e o comrcio hoje so vistos cada vez mais como elementos de um nico
setor. Qualquer esforo internacional no sentido de reduzir subsdios agrcolas, por exemplo,
tem um efeito no desenvolvimento rural, no bem-estar social, nas polticas ambientais 59
e, no final das contas, em toda a poltica fiscal do governo. Outro exemplo o medo da fuga
de capitais que assombra os policy-makers quando eles esto diante de decises cruciais que
envolvem despesas pblicas de monta, implicando aumento de imposto ou deficits
oramentrios. Como conseqncia, as reas tradicionais de poltica social, como a
previdncia social e os servios de sade, se tornaram, deste modo, parte do desenvolvimento
da poltica econmica (UNGER e VAN WAARDEN, 1995; COLEMAN e GRANT, 1998).
A internacionalizao tambm cria novas oportunidades para aprender com a
experincia poltica dos outros. Este o tema de grande parte do trabalho recente sobre
transferncias de polticas (policy-transfers), que sublinha, especialmente, o papel das
comunidades epistmicas e organizaes no-governamentais transnacionais na promoo de
atividades de aprendizagem (HAAS, 1992; EVANS e DAVES, 1999). As lies da
10
privatizao das telecomunicaes na Gr-Bretanha e o da desregulao do sistema de

transporte areo nos Estados Unidos, na dcada de 1980, rapidamente se espalharam pelo
mundo e permearam os setores polticos, por causa do papel ativo desempenhado pelas
respectivas comunidades poltico-administrativas (IKENBERRY, 1990). Alm disso, a
internacionalizao promoveu novos padres de policy-making (RITTBERGER e MAYER,
1993). Quando um ator poltico no logra xito em seu contexto domstico, ele pode ento
tentar transferir a poltica para a arena das organizaes internacionais, caso alimente a
expectativa de que sua posio obtenha uma recepo mais favorvel naquele espao. Novos
regimes e organizaes internacionais de poder como a Unio Europia (UE), a OMC e o
Tratado Norte-Americano de Livre Comrcio (NAFTA) abriram novos canais de ao para
os atores de polticas nacionais que correm atrs de seus interesses (HOWLETT e RAMESH,
2002; RICHARDSON, 1999; CORTELL e DAVIS, 1996; DEMARET, 1997).
2.2. Atores internacionais

O papel dos atores internacionais na policy-making ao mesmo tempo interessante e sensvel,
na medida em que, em geral, se espera que apenas os governos nacionais e seus cidados
participem na maior parte dos processos polticos domsticos. Como sugere a discusso
anterior, todavia, os atores internacionais exercem um papel cada vez mais significativo em
muitas reas da vida poltica nacional. Estes atores podem ser indivduos que trabalham como
conselheiros ou consultores para governos nacionais ou membros de organizaes
internacionais que, em virtude de acordos internacionais, tm autoridade para regular o
comportamento de seus membros.
Os atores internacionais variam consideravelmente quanto a sua habilidade para
influenciar as polticas nacionais, e isso se deve em grau significativo s diferenas em suas
dotaes de recursos. Um dos recursos mais fortes a determinar sua influncia se o regime
internacional facilita ou no o seu envolvimento. provvel que esses atores achem mais
fcil intervir em setores polticos em que j h um regime internacional que sancione sua
interveno (RISSE-KAPPEN, 1995: 6; COLEMAN e PERL, 1999). O espao central
ocupado pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) no regime monetrio internacional, por
exemplo, permite que seus funcionrios 60 interfiram nos detalhes ntimos da policymaking pblica em muitas naes que enfrentam srios problemas financeiros ou fiscais.
Um recurso ainda mais relevante a posse de uma expertise terica e prtica sobre um
setor poltico (BARNETT e FINNEMORE, 1999). Muitas organizaes internacionais
11
como, por exemplo, a ONU, o Banco Mundial, o FMI, a OCDE, a Organizao Mundial da
Sade (OMS), a Organizao Internacional do Trabalho (OIT) so repositrios de um
volume imenso de conhecimentos especializados sobre questes poltico-administrativas, e os
governos, muitas vezes, confiam nestes conhecimentos quando criam polticas, dando dessa
forma a esses atores internacionais uma influncia significativa em seu processo poltico. Os
recursos financeiros que as organizaes internacionais podem dispensar aos governos
constituem uma outra fonte de influncia. As diferenas relativas aos nveis de expertise e
finanas so, portanto, muitas vezes, determinantes cruciais no impacto diferenciado que os
diferentes atores internacionais exercem sobre as polticas domsticas (FINNEMORE e
SIKKINK, 1998).
Entretanto, a natureza do subsistema poltico que existe em nvel nacional tambm
afeta o papel dos atores internacionais no processo poltico. Pode-se esperar que os atores
internacionais tenham influncia sobre setores com subsistemas fragmentados, porque esta
fragmentao lhes faculta maior oportunidade de interveno. Por outro lado, os atores
internacionais acham difcil influenciar as polticas onde o subsistema associado coerente e
unido contra a interveno externa (RISSE-KAPPEN, 1995, p.25; SABATIER e JENKINSSMITH, 1993b). A situao mais vantajosa aos atores internacionais, evidentemente,
quando o subsistema coerente e favorvel interveno externa nesses casos pode-se
esperar que os atores internacionais constituam parte integrante do processo poltico nacional
(PAPPI e HENNING, 1999).
3. SISTEMAS INTERNOS DOS ESTADOS

Duas dimenses da organizao dos estados nacionais tm efeito profundo sobre a
competncia ou o poder dos estados de criar e implementar polticas: a autonomia e a
capacidade. A autonomia refere-se ao grau de independncia do estado em relao s
presses sociais conflitantes e de autocomplacncia.
H muito tempo, os observadores
polticos j argumentavam que os motivos e as aes de auto-satisfao dos grupos com

freqncia beneficiam seus membros s custas do resto da sociedade (OLSON, 1965, 1982).
Por conseqncia, as instituies de policy-making que so exclusiva responsivas a demandas
societrias este seria o caso, segundo argumentam os tericos da public choice, entre os
governos democrticos podem gerar polticas que beneficiam alguns grupos, mas pioram o
bem-estar geral da sociedade. O problema pode ser superado, entretanto, se o governo estiver
livre da necessidade de responder s presses societrias. Se isso pode pr em cheque alguns
12
princpios bsicos da democracia, em compensao muitas vezes propicia uma policy-making

mais efetiva de promoo do bem-estar coletivo (HAGGARD e MOON, 1990, p.212). Por
isso argumentou-se que os regimes corporativistas da Europa e alguns regimes semiautoritrios 61 da sia Oriental, por exemplo, possuem instituies polticas necessrias a
resistir s demandas de grupos e, como conseqncia, produziram polticas sadias que, de um
modo aparentemente paradoxal, conseguem promover prosperidade econmica e eqidade ao
mesmo tempo (OLSON, 1986; WEISS e HOBSON, 1995).
Mas, alm da autonomia, o estado deve tambm ter a capacidade de desenvolver e
implementar polticas efetivas. A capacidade do estado que funo de sua expertise e
coerncia organizacional tambm uma determinante significativa de seu sucesso para
desempenhar funes poltico-administrativas. A unidade dentro e entre os vrios nveis,
reparties e rgos do governo e os nveis elevados de competncia burocrtica so
considerados cruciais para aumentar a capacidade (expertise) do estado. No se pode esperar
que um executivo atolado em barganhar seu fim com o legislativo ou reparties
governamentais em conflito constante entre si desempenhe funes polticas adequadamente.
De maneira semelhante, a sociedade no ser bem servida por uma burocracia que no tem a
competncia necessria para abordar os problemas complexos que lhe compete enfrentar e
resolver.
Os estados com instituies polticas que promovem a autonomia e a capacidade so,
s vezes, descritos como estados fortes; os que no tm essas instituies so estados fracos
(ver ATKINSON e COLEMAN, 1989a; KATZENSTEIN, 1977; NORDLINGER, 1987). O
Japo , muitas vezes, mencionado como um exemplo clssico de estado forte no mundo
industrializado, ao passo os Estados Unidos so descritos como um estado fraco; outros pases
industrializados situam-se em algum ponto intermedirio (KATZENSTEIN, 1977).
Cingapura, Coria do Sul e Taiwan, na sia oriental, so considerados alguns dos estados
mais fortes do mundo. O aparato executivo-burocrtico o corao dos estados fortes; nos
estados fracos, os legislativos ocupam o espao central e os grupos de interesse dominam a
policy-making. As razes por que alguns estados so fortes e outros so fracos segundo em
geral, se argumenta so basicamente de ordem histrica e esto relacionadas s condies
vigentes em suas origens (DYSON, 1980).
Embora a descrio dos estados como fortes ou fracos exera um apelo intuitivo, ela
no est livre de problemas, em termos de anlise poltica. Em primeiro lugar, no h razo
alguma para se acreditar que os estados fortes criaro, necessariamente, polticas que sirvam
antes aos interesses de toda a sociedade do que aos interesses dos grupos autocomplacentes
13
(HAGGARD e MOON, 1990, p.215). possvel, de igual maneira, que os estados produziro
polticas imperfeitas ou predatrias, que beneficiaro as elites do estado e reduziro o bemestar geral da sociedade. De fato, nesse caso, um estado forte ser pior que um estado fraco,
no que toca sociedade, por causa de sua capacidade maior para causar danos. Os governos
militares e policialescos na frica, sia e Amrica Latina ou em muitos dos antigos regimes
comunistas na Europa Oriental so casos ilustrativos (ver MIGDAL, 1988). Em segundo
lugar, a caracterizao ampla dos estados em estados fortes ou fracos demasiadamente geral
para ter serventia analtica anlise poltica setorial (ATKINSON e COLEMAN, 1989a).
Nenhum estado forte em todos os setores, como nenhum fraco em todo setor. Assim, at
mesmo os assim chamados estados fortes mostraram notvel fraqueza em algumas reas 62
observe a contnua incapacidade do governo japons de racionalizar sua poltica agrcola e os estados supostamente fracos podem exibir notvel fora em algumas reas, tal como a
vigorosa capacidade militar do governo dos Estados Unidos, apesar da fragmentao de todo
o aparato estatal americano (WEAVER e ROCKMAN, 1993b).
Em vez de caracterizar os estados como fortes ou fracos, devemos dedicar esforos
para examinar empiricamente a capacidade e a autonomia das instituies governamentais nos
processos de polticas setoriais e subsetoriais especficas. Com relao a isso, h dois fatores
importantes que afetam o papel setorial do estado: (1) se o estado tem uma forma federal ou
unitria de governo; (2) se suas instituies representativas se caracterizam pela fuso ou
diviso dos poderes do legislativo e do executivo.
Em termos espaciais, todos os governos operam em nveis mltiplos. Nos sistemas
unitrios, a existncia de uma cadeia clara de comando ou hierarquia que una os diferentes
nveis do governo numa relao superior/subordinado reduz a complexidade do controle de
nveis mltiplos e da policy-making. Assim, na Frana ou na China, por exemplo, o governo
nacional detm, em princpio, todos os poderes de tomada de deciso. Ele pode optar por
delegar estes poderes aos nveis inferiores do governo ou ditar-lhes ordens, conforme o caso,
mas o papel do governo nacional central essencialmente incontestvel no topo da hierarquia
governamental do pas.
A caracterstica dominante dos sistemas polticos federais, no que tange a poltica
pblica, a existncia de pelo menos duas ordens ou nveis autnomos de governo dentro do
pas. Os dois nveis de governo encontrados em pases como a Austrlia, o Canad, a ndia, o
Brasil, a Nigria e os Estados Unidos, para mencionar apenas alguns deles (BURGESS e
GAGNON, 1993; DUCHACEK, 1970), no se ligam numa relao superior/subordinado,
mas, antes, gozam de uma discrio mais ou menos total em matrias sob sua jurisdio e
14
garantida pela constituio. Nisso eles se distinguem dos sistemas unitrios encontrados em
pases como a China, a Gr-Bretanha, o Japo e a Nova Zelndia, onde h apenas um nvel de
governo e as jurisdies locais (por exemplo, regies, condados ou municpios) devem sua
existncia ao governo nacional, e no constituio.
O federalismo foi citado como uma razo fundamental para a fraca capacidade poltica
dos governos, em muitos setores polticos na Austrlia, Canad e nos Estados Unidos. Ele
restringiu a capacidade destes estados de desenvolverem polticas setoriais consistentes e
coerentes. Nestes pases, na maior parte das reas polticas nacionais requerem acordos
intergovernamentais, o que envolve os governos federal e provinciais ou estaduais em
negociaes complexas, extensas e prolongadas e sem a garantia de que estas negociaes
chegaro aos termos previstos pelo governo que as iniciou (BANTING, 1982; SCHULTZ e
ALEXANDROFF, 1985; ATKINSON e COLEMAN, 1989b). De maneira semelhante, os
dois nveis de governo esto sujeitos a 63 revises judiciais imprevisveis de suas
medidas, o que restringe ainda mais a habilidade dos governos de realizar seus objetivos.
A existncia de um sistema federal afeta, assim, de modo significativo a capacidade
dos funcionrios do estado de lidarem com os problemas prementes em termos consistentes e
oportunos, porque as polticas pblicas so desenvolvidas e implementadas ao mesmo tempo
pelo governo nacional/central e pelos governos provinciais/estaduais. Ele torna a policymaking um negcio demorado, exaustivo e, muitas vezes, rancoroso, enquanto os diferentes
governos se envolvem em disputas sobre questes jurisdicionais ou em extensas negociaes
intergovernamentais ou contendas constitucionais. Diferentes governos dentro do mesmo pas
podem tomar decises contraditrias que podem enfraquecer ou anular os efeitos de uma
poltica (ver GRANDE, 1996; McROBERTS, 1993).
Uma outra varivel institucional interna, que afeta a poltica pblica, diz respeito s
ligaes entre o executivo, o legislativo e o judicirio previstas na constituio de um pas.
Nos sistemas parlamentaristas, o executivo escolhido pelo legislativo entre os seus membros
e permanece no cargo enquanto desfrutar do apoio majoritrio dos legisladores. Nos sistemas
presidencialistas, o executivo est separado do legislativo, em geral eleito diretamente pelos
eleitores e no precisa ter o apoio majoritrio do legislativo (STEWART, 1974). Os Estados
Unidos so o arqutipo do sistema presidencialista, ao passo que o resto do mundo em sua
maioria tem alguma verso do sistema parlamentarista; outros pases, como a Frana, tm um
hbrido dos dois sistemas.
A separao entre o poder executivo e o poder legislativo do governo, nos sistemas
presidencialistas, e a fuso dos dois, nos sistemas parlamentaristas tm conseqncias
15
importantes para o processo poltico 4. A diviso de poderes cria mais dificuldades para os
policy-makers nos sistemas presidencialistas. As comisses e os membros individuais do
legislativo desempenham um papel ativo na elaborao das polticas, inclusive das
submetidas pelo presidente. Por causa dos interesses locais que, muitas vezes, motivam os
legisladores, no to importante que o partido de filiao do presidente tenha maioria em
ambas as casas do legislativo. Com o objetivo de assegurar o apoio da maioria para as
medidas polticas que dependem de aprovao legislativa, comum que o presidente negocie
com os membros do legislativo, oferecendo concesses administrativas e oramentrias em
troca de apoio, e, dessa forma mudando, muitas vezes, o propsito original de uma proposta
poltica. O envolvimento ativo dos membros do legislativo na elaborao de projetos de lei
provoca muitos pontos de atrito com o executivo; tambm abre maiores oportunidades para os
grupos de interesse e os eleitores influenciarem o processo poltico, o que pode redundar em
polticas diludas ou at conflitantes.
Nos sistemas parlamentaristas, em contraposio, o executivo em geral pode contar
com o apoio certo do legislativo para as suas medidas, graas estrita disciplina partidria
cobrada dos membros individuais do parlamento. Embora possa haver alguma barganha em
torno de uma poltica por parte de um grupo dentro de um partido 64 , h pouca chance de
se mudar um projeto de lei depois que ele adentrou o parlamento. A nica oportunidade em
que isso pode no acontecer quando o partido do governo no tem maioria direta no
legislativo e governa em coalizo com outros partidos, os quais muitas vezes exigem
modificao na poltica em troca de seu apoio. Em muitos pases em especial aqueles em
que h sistemas proporcionais de representao, que permitem a proliferao de partidos
menores os governos de coalizo so rotineiros, o que complica a policy-making, embora
no tanto quanto no sistema presidencialista (WARWICK, 2000). Em termos gerais,
entretanto, a policy-making nos sistemas parlamentaristas est centralizada no executivo, que
de maneira geral permite que o governo empreenda aes decisivas, se assim o desejar.
Tratando-se da capacidade poltica do estado, isso no de todo indesejvel, porque a poltica
adversarial caracterstica dos legislativos nos sistemas presidencialistas reduz a
probabilidade de gerar polticas coerentes.
A estrutura e o papel do judicirio tambm afetam o processo poltico. Nos sistemas
federais, h tipicamente um judicirio autnomo incumbido da tarefa de julgar disputas
jurisdicionais provocados por linguagem constitucional vaga que estabelece as respectivas
reas de responsabilidade de cada nvel de governo. O mesmo se aplica a pases que tm
cartas de direitos civis ou humanos solidamente estabelecidas, e que de maneira tpica d ao
16
judicirio o poder de derrubar leis inconsistentes com os direitos individuais ou coletivos

garantidos pela constituio. Nestes pases, o judicirio atua como mais um ponto potencial
de veto a restringir o que o executivo pode fazer em matria de poltica (RUSSELL, 1982).
Nos pases sem federalismo ou cartas de direito, como a Gr-Bretanha, o judicirio exerce um
papel mais limitado, o que permite aos policy-makers mais espao de manobra e discrio em
suas aes.
Entretanto, o papel do judicirio no processo poltico varia de acordo com a natureza
das instituies polticas do pas. As prticas britnicas de reviso judicial, por exemplo, se
desenvolveram a partir dos esforos dos funcionrios centrais de controlar os funcionrios
locais, uma herana do tempo da monarquia. Muitos destes esforos foram inicialmente
contrariados pela populao de cidados comuns e nobres como uma interferncia indevida
em assuntos locais. Quando o Parlamento tomou o lugar da monarquia como fonte do poder
poltico central, entretanto, os mesmos princpios de reviso judicial central das aes locais,
que haviam sido um smbolo de despotismo, tornaram-se um smbolo de governo
democrtico. Isto substancialmente diferente das prticas judiciais nos Estados Unidos, por
exemplo, onde, depois da Revoluo Americana, os princpios da lei natural de soberania, que
haviam informado o pensamento legal britnico, foram substitudos por princpios de direitos
naturais e de supremacia constitucional. Uma manifestao disso foi a recusa do judicirio
americano de subordinar-se ao congresso ou ao executivo e de insistir em seu prprio papel
de determinar a legalidade das leis e as regulamentaes de todo tipo. Isso resultou em juzes
muito mais atuantes nos Estados Unidos do que na Gr-Bretanha e alguns com muito menos
probabilidade de fazer concesses aos desejos do legislativo ou do executivo 65 - (De
SMITH, 1973; JAFFE, .1965; WADE, 1965, 1966). Em termos gerais, essa autonomia e
assertividade do judicirio complicam a policy-making e desgastam a capacidade poltica do
estado.
3.1. Atores estatais
3.1.1. Funcionrios eleitos
Os funcionrios eleitos que participam no processo poltico podem ser divididos em duas
categorias membros do executivo e legisladores. O executivo, tambm chamado de gabinete
em muitos pases, um dos key-players em qualquer subsistema de poltica pblica. Seu
papel central provm de sua autoridade constitucional para governar o pas. Embora outros
atores tambm estejam envolvidos no processo, a autoridade para desenvolver e implementar
polticas repousa, em ltima instncia, no executivo. H de fato poucos controles sobre o
17
executivo nos sistemas parlamentaristas (como no Japo, Canad, Austrlia e Gr-Bretanha),

enquanto o governo gozar de apoio majoritrio no legislativo. um pouco diferente nos
sistemas republicanos ou presidencialistas (como nos Estados Unidos ou no Brasil), onde o
executivo tem, muitas vezes, a tarefa difcil de convencer o legislativo a aprovar suas
medidas. Mas, mesmo nesses casos, o executivo tem em geral uma ampla rea de discrio,
alm do controle legislativo, em matria financeira e regulatria, como tambm em matria de
defesa, segurana nacional e questes relacionadas a obrigaes derivadas de tratados
internacionais de diferentes tipos.
Alm de suas prerrogativas em questes polticas, o executivo possui uma gama de
outros recursos que fortalecem sua posio. O controle sobre a informao um desses
recursos crticos. O executivo tem informaes incomparveis que ele retm, libera e
manipula de maneira a favorecer suas posies e enfraquecer as s contrrias. O controle sobre
os recursos fiscais outro trunfo que favorece o executivo, pois a aprovao do oramento
pelo legislativo, em geral, permite amplas reas de discrio ao governo. O executivo tambm
tem acesso mpar aos meios de comunicao de massa para tornar pblicas suas posies o
palanque da intimidao, como se diz nos Estados Unidos e minar as posies de seus
adversrios. Alm disso, o executivo tem a burocracia sua disposio para aconselh-lo e
realizar suas preferncias. Ele pode e, muitas vezes, faz uso desses recursos para controlar e
influenciar os atores societrios, como os grupos de interesse, a mdia de massa e os thinktanks. Em muitos pases, o governo tambm tem importantes poderes que lhe permitem
determinar a hora de encaminhar e submeter aprovao projetos de leis no legislativo. Tal
confere ao executivo um grande poder de controle sobre a agenda poltica. (BAKVIS e
MACDONALD, 1993).
Os esforos para neutralizar os (efeitos dos) imensos recursos constitucionais,
informacionais, financeiros e de pessoal colocados disposio do executivo constituem
condies que dificultam sua tarefa. O tremendo crescimento em tamanho, escopo e
complexidade das funes do governo ao longo dos anos, por exemplo, impede que os
polticos generalistas 66 controlem ou, muitas vezes, consigam estar a par das muitas
atividades especficas do governo que, nominalmente, esto sob seu controle (ADIE e
THOMAS, 1987; KERNAGHAN, 1979, 1985a). Alm disso, nos governos democrticos, os
ministros so constantemente bombardeados com demandas societrias, muitas das quais so
mutuamente contraditrias, mas que eles, muitas vezes no podem ignora, por causa da
necessidade de manter o apoio dos eleitores (CANES-WRONE et al., 2001). Finalmente, e
18
qui da forma mais importante, o governo talvez no tenha a capacidade organizacional de

criar polticas coerentes e de implement-las efetivamente.
Os membros do legislativo exercem um papel muito diferente no governo. Nos
sistemas parlamentaristas, a tarefa do legislativo antes garantir que os governos prestem
contas ao pblico do que criar ou implementar polticas. Mas o desempenho desta funo
enseja oportunidades para influenciar polticas. Os legislativos so fruns cruciais onde se
expem problemas sociais e se demanda polticas para enfrent-los. Os legisladores tambm
conseguem ter voz no processo de aprovao dos projetos de lei e dos oramentos do governo
destinados a financiar sua implementao. Em troca de sua concordncia, eles conseguem, s
vezes, exigir mudanas nas polticas em questo. Os legisladores tambm podem levantar e
discutir problemas de implementao e solicitar mudanas. Entretanto, a potencialidade
poltica de um legislativo, muitas vezes, pode no se realizar na prtica. Isto se deve ao
predomnio exercido pelo executivo e seus efeitos sobre a organizao interna do legislativo e
sobre o papel desempenhado pelas comisses legislativas (OLSON e MEZEY, 1991).
A maior parte das leis so propostas pelo executivo e, com mais freqncia do que
menos, elas so em seguida adotadas pelo legislativo. Acontece dessa forma especialmente
nos sistemas parlamentaristas, onde o partido majoritrio forma o governo e, portanto, se
espera que apie a tramitao dos projetos de lei propostos pelo executivo. Nos sistemas
presidencialistas, por contraste, o legislativo independente do governo em termos
constitucionais e prticos, o que explica por que os presidentes, independentemente de seu
partido manter maioria legislativa, precisam chegar a um acordo com o legislativo ou correr o
risco de ter suas propostas polticas rejeitadas.
A organizao interna do legislativo tambm uma determinante significativa de seu
papel no processo poltico. Os legislativos em que a filiao estritamente organizada em
torno de diretrizes partidrias e marcada por um elevado grau de coeso e disciplina do
pouca chance para os legisladores tomarem posies independentes. Isto particularmente
verdadeiro nos sistemas parlamentaristas, onde se espera que os legisladores pertencentes ao
partido do governo sempre o apiem. De maneira semelhante, o papel dos legisladores
individuais menor nos parlamentos em que h um partido com clara maioria; a existncia de
diversos partidos menores nos governos de coalizo permite uma maior oportunidade para os
legisladores expressarem sua opinio e forarem o governo a fazer concesses. 67
Em muitos legislativos contemporneos, as funes polticas mais importantes so
realizadas, no no plenrio do legislativo, mas nas comisses estabelecidas em torno de linhas
funcionais ou setoriais para rever a legislao proposta. As comisses desenvolvem, muitas
19
vezes, uma expertise considervel na rea em que atuam, e, na em medida que isso acontece o
legislativo se prepara para exercer influncia sobre a criao e implementao de polticas.
Mas para desenvolver expertise, os membros precisam servir nas comisses por um perodo
de tempo relativamente longo. Os membros das comisses tambm no devem votar,
necessariamente, em linha com as diretrizes partidrias, se desejam ou devem manter sua
autonomia e assertividade.
A natureza do problema considerado tambm influencia o envolvimento legislativo no
processo da poltica. improvvel que os legisladores se envolvam com questes tcnicas,
pois eles no compreendem inteiramente os problemas ou solues, ou podem ver pouco
benefcio em seu tratamento da matria. A policy-making de segurana nacional e de relaes
exteriores tambm , em geral, conduzida sob um manto de sigilo e fora da esfera do
legislativo. De maneira anloga, improvvel que os polticos pertinentes a um problema
considerado crtico envolvam muito o legislativo por causa do tempo que seria necessrio
para apresentar, debater, tramitar e aprovar um projeto de lei. As polticas que tratam da
alocao ou redistribuio de recursos ou receitas entre os membros do pblico que geram o
grau mais elevado de paixo e debate no legislativo, mas em geral no tm muito efeito sobre
a orientao poltica global de um governo. Entretanto, outras polticas relacionadas com a
propagao e manuteno de certos valores simblicos tais como a escolha de bandeira
nacional, imigrao, multiculturalismo, orao nas escolas ou eliminao do racismo e
sexismo muitas vezes provocam tanto divisionismo que o executivo se dispe um pouco
mais a levar em considerao as vises dos legisladores ao criar legislao.
Em conseqncia destas limitaes, os legislativos de sistemas parlamentaristas em
geral exercem apenas um pequeno papel no processo poltico. Enquanto os legisladores
individuais com base em sua expertise ou interesse especial por uma questo em particular
podem ser includos num subsistema poltico, os legislativos como um todo no so atores
muito importantes no desenvolvimento e implementao de polticas pblicas. Nos sistemas
congressionais ou republicanos, por outro lado, onde a agenda legislativa menos
estritamente controlada pelo executivo, os legisladores individuais podem e de fato
desempenham um papel muito mais significativo nos processos polticos e as comisses
legislativas so membros importantes de muitos subsistemas polticos.
3.1.2. Funcionrios nomeados
20
Os funcionrios de carreira que lidam com poltica pblica e administrao so muitas vezes
referidos, coletivamente, como burocracia. Sua funo ajudar o executivo na realizao de
suas tarefas, como sugerem os termos servidores civis e servidores pblicos. No entanto, a
realidade do governo moderno tal que o seu papel vai muito alm do que se poderia 68
esperar de um servidor. De fato, os burocratas so, muitas vezes, a chave no processo
poltico e as figuras centrais em muitos subsistemas polticos (KAUFMAN, 2001).
A estrutura da burocracia tem talvez o seu efeito mais forte nos processos de poltica
pblica, especialmente em seu nvel setorial. Atkinson e Coleman (1989, p. 51) medem a
fora do estado em termos da fora da burocracia no nvel setorial e argumentam que:
crtico determinar, em primeiro lugar, o grau em que o poder final da

tomada de deciso est concentrado nas mos de um nmero relativamente
pequeno de funcionrios e, em segundo lugar, o grau em que esses
funcionrios so capazes de agir autonomamente... o estado fraco num
determinado setor, quando a autoridade est dispersa e nenhum grupo de
funcionrios consegue tomar a dianteira na formulao de polticas.
A concentrao de poder em apenas alguns rgos reduz as oportunidades de conflito

e permite planejamento poltico de longo prazo. A difuso do poder, em contraste, fomenta
conflitos entre as reparties e falta de coordenao; as decises podem ser tomadas com base
em sua aceitabilidade pelas reparties envolvidas, e no com base em seu mrito intrnseco.
A autonomia da burocracia em relao s polticas e aos grupos societrios tambm contribui
para sua fora e eficcia na policy-making. Para ser forte, a burocracia deve ter um mandato
claro, um carter profissional e gozar de forte apoio mas no de interferncia dos polticos
em suas atividades do dia-a-dia. Laos estreitos com grupos de clientes tambm devem ser
evitados, para que a burocracia seja eficaz. A capacidade de gerar e processar suas prprias
informaes tambm importante, para se evitar a dependncia de grupos de interesse.
Em pases como a Frana, Coria, Singapura e Japo, os estados tm burocracias que
gozam de um status elevado perante o governo e a sociedade (KATZENSTEIN, 1977). Diz-se
que elas constituem um agrupamento de elite homogneo, que desempenha o papel mais
importante no processo poltico. Elas se submetem a uma longa preparao profissional e se
envolvem no servio ao governo for toda a vida. Em outras sociedades, as burocracias gozam
de um status relativamente baixo e carecem da capacidade de resistir a presses dos
legisladores ou grupos sociais, o que, muitas vezes, promove incoerncia e viso estreita em
relao poltica pblica.
21
A mobilizao efetiva da expertise burocrtica mais rara do que comumente se pensa

(EVANS, 1992). Apesar da expanso macia da burocracia pelo mundo afora nas ltimas
dcadas, as burocracias fracas no sentido em que se entende o termo aqui que
constituem a norma, em vez da exceo (EVANS, 1995). Em muitos pases com corrupo,
salrios baixos e ms condies de trabalhos, as burocracias muitas vezes no tm a
capacidade de lidar com os problemas complexos que lhes incumbe enfrentar. Se prevalecem
essas condies num pas, muito provvel que o estado ter dificuldades para arquitetar
polticas efetivas e de implement-las. Em muitos pases, mesmo que exista expertise 69
burocrtica em uma rea particular, os problemas de organizao e liderana impedem sua
disposio ordenada (DESVEAUX et al., 1994).
A maior parte das funes de policymaking e de implementao de polticas
anteriormente realizadas pelos legislativos e pelo executivo poltico so agora exercidas
pela burocracia, porque as funes do governo moderno so complexas e numerosas demais
para serem executadas apenas pelo gabinete (ver BOURGAULT e DION, 1989; CAIRNS,
1990b; PRIEST e WOHL, 1980). O poder e a influncia da burocracia baseia-se em seu
comando sobre uma ampla gama de importantes recursos polticos (ver Hill, 1922, p. 1-11).
Em primeiro lugar, a prpria lei prov que certas funes cruciais sejam desempenhadas pela
burocracia e pode conferir ampla discrio a burocratas individuais para que tomem decises
em nome do estado. Em segundo lugar, as burocracias tm acesso incomparvel a recursos
materiais para perseguir seus prprios objetivos organizacionais, e at pessoais, se assim lhes
aprouver. O governo o maior gastador individual na maioria dos (seno em todos os) pases,
uma situao que d a seus funcionrios uma voz poderosa em muitas reas polticas. Em
terceiro lugar, a burocracia o repositrio de uma ampla gama de habilidades e expertises;
esses recursos a tornam a organizao mais importante na sociedade. Ela emprega um grande
nmero de profissionais de quase todo tipo, que so contratados por seu status enquanto
experts em suas reas de especializao. O fato de lidarem com problemas semelhantes numa
base contnua os favorece com insights nicos sobre muitos problemas. Em quarto lugar, as
burocracias modernas tm acesso a vastas quantidades de informao sobre os diferentes
aspectos da sociedade. s vezes, a informao coletada, deliberadamente, mas em outras
ocasies ela lhes chega simplesmente em conseqncia de sua posio central no governo.
Em quinto lugar, a permanncia da burocracia e a longa carreira de seus membros, muitas
vezes, lhes conferem uma vantagem sobre seus superiores nominais, o executivo eleito.
Finalmente, o fato de as deliberaes polticas, em sua maior parte, ocorreram segredo dentro
22
da burocracia nega a outros atores polticos a oportunidade de montar uma oposio a seus
planos.
Entretanto, devemos procurar no exagerar o papel da burocracia. O poltico executivo
responsvel, em ltima instncia, por todas as polticas, uma autoridade que ele, s vezes,
afirma. igualmente mais provvel que problemas polticos de alta visibilidade envolvam
nveis mais elevados de controle executivo. tambm provvel que o controle executivo seja
maior, se a burocracia se ope de modo consistente a uma opo poltica preferida pelos
polticos. Alm disso, a prpria burocracia no uma organizao homognea, mas antes um
agregado de organizaes, cada uma com seu prprios interesses, perspectivas e
procedimentos operacionais padro, que podem tornar difcil chegar a uma posio nica. At
dentro de um mesmo departamento, muitas vezes, h divises em torno de linhas funcionais,
pessoais, polticas e tcnicas. Portanto, no incomum que o executivo tenha que intervir
para resolver conflitos intra- e interburocrticos, e os burocratas em pases democrticos
demandam o apoio dos funcionrios eleitos para que possam exercer sua influncia de alguma
maneira significativa (SUTHERLAND, 1993). 70
3.2. Estruturas e atores societrios

3.2.1. Estruturas poltico- econmicas
As capacidades do estado so determinadas no apenas pelo modo como ele se situa na ordem
internacional e como se organiza internamente, mas tambm pela forma como ele se liga com
a sociedade cujos problemas ele deve supostamente resolver por intermdio de polticas
apropriadas. Para que o estado seja capaz de desenvolver e implementar polticas de forma
efetiva, ele precisa do apoio de atores sociais proeminentes em favor de suas aes. O quanto
esses atores sero capazes de oferecer o nvel e forma necessrios de apoio vai depender os
entre outras coisas, de sua prpria organizao interna. A fragmentao dentro e entre grupos
sociais proeminentes enfraquece a habilidade do estado de mobiliz-los em favor da resoluo
dos problemas da sociedade. Se os conflitos societrios forem particularmente graves, o
estado pode se encontrar paralisado na realizao de muitas funes polticas.
Por outro lado, a unidade dentro e entre os grupos sociais tambm conta para um
ambiente poltico estvel, que facilita a policymaking e promove a implementao efetiva
polticas estveis. As organizaes fortes podem barganhar de maneira mais eficaz e no
precisam fazer demandas absurdas para manter o apoio de seus membros. E quando elas
chegam a um acordo sobre uma medida, elas podem imp-la a seus membros, se necessrio
23
por meio de sanes. Mancur Olson argumentou que em sociedades que se caracterizam antes
por grupos aglutinadores (isto , grupos guarda-chuva que consistem de uma variedade de
interesses semelhantes) do que por grupos de interesse estreitos, os grupos internalizam
grande parte do custo das polticas ineficientes e, por conseqncia, so incentivados a
redistribuir entre si a renda, com o menor custo social possvel, e dar um certo peso ao
crescimento econmico e aos interesses de toda a sociedade (OLSON, 1982, p.92). A
existncia de numerosos grupos de interesse estreitos, em contraste, promove competio
entre os grupos que pressionam o estado para que ele sirva apenas aos interesses de seus
membros, independentemente dos efeitos sobre os outros. O efeito cumulativo dessa ao
muitas vezes pode ser polticas contraditrias e ineficazes que deixam todo mundo em
situao pior.
O problema da fragmentao societria particularmente srio quando grupos
setoriais estreitos so fortes demais para serem ignorados, mesmo por um estado forte, ou se
o estado fraco a ponto de ignorar as presses da sociedade. No entanto, a melhor situao,
no que tange criao e implementao de polticas, que o estado e a sociedade sejam
ambos fortes, com uma profunda parceria entre eles. Peter Evans (1992) d a este arranjo
institucional o nome de autonomia conjunta. Em contraste, a eficcia das polticas chega a
seu ponto mais baixo quando o estado fraco e a sociedade, fragmentada. No primeiro
cenrio, pode-se esperar que os estados que mantm parceria com grupos sociais criem
polticas coesas e de longo prazo. No segundo caso, pode-se esperar que o estado produza
apenas polticas de curto prazo e, usualmente ineficazes.
3.2.2. Atores empresariais

Como assinalaram tanto os tericos neo-pluralistas quanto os corporativistas, a organizao
71 dos negcios e do trabalho, muitas vezes, absolutamente importante na determinao
das potencialidades polticas de um estado. Isto se deve ao papel vital que cada um exerce no
processo de produo, que , em toda sociedade, uma atividade fundamental, com efeitos que
vo muito alm da economia.
Entre os grupos de interesse, os negcios so, em geral, a fora mais poderosa, com
uma capacidade sem igual para afetar a poltica pblica. Para se entender o que se conhece
como poder estrutural do capital, precisamos compreender o contexto scio-econmico mais
amplo de uma economia capitalista. Esta economia, por definio, implica uma forma de
24
mercado para organizar a economia em que a propriedade dos meios de produo est
concentrada nas mos das empresas. Este fato est na raiz do poder inigualvel dos negcios
(LINDBLOM, 1977).
A crescente globalizao da produo e das atividades financeiras graas aos
avanos nos modernos meios de comunicao e de transporte e a gradativa remoo dos
controles sobre as transaes econmicas internacionais contriburam de uma forma tremenda
para o poder do capital nas ltimas dcadas. possvel aos investidores e aos executivos
responderem, se assim o desejarem, a toda e qualquer ao governamental no desejada, com
a transferncia do capital para outro lugar. Embora esta mobilidade terica seja limitada por
uma variedade de fatores inclusive a disponibilidade de oportunidades de investimento
adequadas em outros pases a perda potencial de empregos e receitas uma ameaa real que
o estado deve levar em considerao ao tomar decises. Em virtude de seu potencial para
afetar negativamente as receitas do estado, os capitalistas tanto nacionais quanto
estrangeiros tm a capacidade de punir o estado por toda ao contrria sua aprovao
que ele possa empreender (HAYES, 1978).
As contribuies financeiras que as empresas de negcios fazem aos partidos polticos
tambm lhes proporcionam um recurso importante para influenciar os policy-makers. s
vezes, as eleies podem dar destaque a personalidades e a questes de curto prazo, o que
demanda grandes oramentos para influenciar os eleitores, por meio de extensas campanhas
nos meios de comunicao. Nessas situaes, os partidos polticos que recebem contribuies
de empresas esto em melhor posio para tocar essas campanhas e assim influenciar o
comportamento dos eleitores. Isso pode levar os partidos polticos e os candidatos
concorrentes a dar mais ateno aos interesses das empresas de negcio do que aos interesses
dos outros grupos. De maneira similar, as contribuies financeiras que as empresas muitas
vezes fazem a instituies de pesquisa e a pesquisadores individuais que estudam sobre
poltica pblica servem para fortalecer ainda mais o seu poder. As organizaes e os
indivduos que recebem fundos tendem a simpatizar com os interesses empresariais e podem
prover-lhes os recursos intelectuais de que muitas vezes precisam para se sobreporem nos
debates polticos (McGANN e WEAVER, 1999; ABELSON, 1999).
A fora estrutural do negcio tem o potencial de promover tanto quanto de arruinar o
bem-estar social. O ltimo mais provvel de acontecer quando as empresas de negcios no
tm coerncia organizacional. A habilidade das empresas e dos capitalistas individuais para
pressionar o governo a atender seus interesses pode levar, se este sucumbir presso, a
polticas incoerentes e mopes 72 . Os conflitos endmicos entre os vrios grupos
25
empresariais somente agravam essas situaes. O problema pode ser compensado, se as

empresas tiverem uma organizao coesa central ou uma associao de cpula capaz de
superar as diferenas e de produzir propostas polticas coerentes. Se o governo aceitar essas
propostas, provvel que elas sirvam preferencialmente ao interesse da economia mais ampla
(embora no a todos os setores da sociedade, de modo igual) do que aos interesses de
empresas particulares ou setores econmicos. Uma organizao forte de empresas de negcio
, portanto, uma condio necessria, embora no suficiente, para uma policy-making
coerente e eficaz.
Uma organizao empresarial forte pode adotar uma posio ousada, se necessrio, e
transmiti-la ao governo, sem incorrer numa sria oposio por parte de seus dirigentes e
membros. Em geral, ela toma a forma de uma associao de cpula (uma espcie de
federao de associaes) com autoridade para impor sanes e disciplina a seus membros,
porquanto o estado deve ter a confiana de que uma vez assumido o compromisso pela
associao ele pode esperar a adeso das empresas individuais. Alm disso, se o estado
confiar na fora da associao de negcios, ele poder ento delegar, prpria associao,
algumas responsabilidades relacionadas a negcios. Em termos gerais, acredita-se que os
Estados Unidos tm as organizaes de negcios mais fracas no mundo industrializado e o
Japo, as mais fortes com pases como a Gr-Bretanha ou o Canad se aproximando do
modelo dos Estados Unidos. Outros pases europeus, como a Frana, Espanha, Alemanha,
ustria e Sucia, esto mais prximos do modelo japons (KATZENSTEIN, 1977).
A fora ou fraqueza dos negcios e os vrios padres de relaes entre governo e
indstria encontrados em um pas so, em geral, modelados por uma srie de fatores
histricos (WILSON, 1990a). Embora o exemplo do Japo, citado acima, seja um pouco
atpico, as empresas de negcio so, muitas vezes, fortemente organizadas se enfrentaram
desafios fortes e persistentes de sindicatos e partidos socialistas. Quanto mais fortes forem os
sindicatos, mais forte ser a influncia da comunidade de negcios. A ameaa no tem que ser
necessariamente contnua, por mais que esta tenha sido o caso no passado. Em segundo lugar,
os pases com estados fortes, muitas vezes tm organizaes de negcios fortes, pois para
pressionar governos fortes, os prprios negcios devem ser bem organizados. Um estado forte
pode tambm cultivar uma associao de negcios forte, a fim de evitar os problemas que
surgem do excesso de grupos fazendo demandas conflitantes sobre o mesmo assunto. A
existncia de associaes empresariais fortes simplifica o trabalho dos governos pela
agregao de suas demandas dentro da organizao. Em terceiro lugar, a fora organizacional
dos negcios afetada pela estrutura da economia. Nas economias nacionais caracterizadas
26
por baixa concentrao industrial ou por nveis elevados de propriedade estrangeira, torna-se
difcil para elementos dspares organizarem e planejarem uma posio comum. Em quarto
lugar, a cultura poltica tambm tem um papel importante sobre a extenso e a natureza do
envolvimento das empresas de negcios na poltica. Em pases como os Estados Unidos e o
Canad, com culturas altamente favorveis aos negcios as empresas viram poucas razes
para se organizarem. 73 Alm disso, o grau em que as normas sociais aprovam a
representao funcional afeta a fora dos negcios. Os norte-americanos e, em menor grau, os
cidados da Gr-Bretanha, Canad, Austrlia e de outras democracias anglo-americanas no
confiam em empresas de negcios que representam seus interesses em bases regulares atrs
de portas fechadas. Em pases corporativistas, por outro lado, a representao funcional
aceita e, na verdade, muitas vezes encorajada (SIAROFF, 1999).
3.2.3. Trabalhadores
Os trabalhadores tambm ocupam uma posio poderosa entre os grupos sociais, embora no
to poderosa como os empresrios. Diferentemente dos negcios, que gozam de um peso
considervel junto aos policy-makers, at em nvel individual de empresas, os trabalhadores
precisam de uma organizao coletiva, de um sindicato, para ter sua voz ouvida no subsistema
poltico. Alm de negociar com os empregadores em nome dos salrios e das condies de
trabalho de seus membros que sua funo primordial os sindicatos se engajam em
atividades polticas para dar forma s polticas governamentais que os afetam (TAYLOR,
1989, p.1). A origem do papel dos sindicatos no processo de poltica pblica tem suas razes
na democratizao no final do sculo XIX, que permitiu aos trabalhadores que constituem
maioria em toda sociedade industrializada terem voz no funcionamento do governo. Dado o
poder do voto que a democracia lhes proporcionou, era s vezes mais fcil para eles
pressionar o governo no sentido de que atendesse suas necessidades do que negociar com seus
empregadores. A criao de partidos trabalhistas ou social-democratas que eventualmente,
formaram governos em muitos pases reforou ainda mais o poder poltico dos
trabalhadores (QUALTER, 1985).
A natureza e eficcia da participao dos sindicatos no processo poltico dependem de
uma variedade de fatores institucionais e contextuais. A estrutura do prprio estado uma
determinante importante da participao sindical no processo poltico. Um estado fraco e
fragmentado no ter a capacidade de assegurar a participao efetiva dos sindicatos, porque
o ltimo teria pouca certeza de que o governo seria capaz de ser fiel a seu lado em qualquer
27
negociao. Empresas de negcio fracas tambm podem inibir a emergncia de uma

organizao sindical poderosa, porque a necessidade dela menos imediata.
Entretanto, a determinante mais importante da capacidade dos trabalhadores de
influenciarem o processo poltico e seus resultados sua prpria organizao interna. O nvel
de filiao sindical influencia o quanto os estados procuram ou at aceitam a participao
sindical no processo poltico. O mesmo verdade para a estrutura das unidades negociadoras:
a negociao coletiva descentralizada promove um sistema fragmentado de articulao das
demandas trabalhistas. A Gr-Bretanha, o Canad e os Estados Unidos, por exemplo, tm
estruturas de negociao descentralizadas, ao passo que na Austrlia, ustria e nos pases
escandinavos, a negociao acontece no nvel da indstria ou mesmo em nvel nacional
(ESPING-ANDERSEN e KORPI, 1984; HIBBS, 1987). Um movimento sindical fragmentado
em torno de qualquer uma ou de todas as possveis linhas regionais, lingsticas, tnicas,
religiosas ou industriais versus profissionais, externas, versus domsticas, 74 ou de
competio por importao versus orientadas para exportao tambm experimentar
dificuldades para influir no processo poltico. A fragmentao entre os escales trabalhistas
tende a promover conflito industrial local e espordico e articulao incoerente de interesses
dos trabalhadores no processo poltico (HIBBS, 1978; LACROIX, 1986).
Finalmente, para realizar seu potencial poltico, os trabalhadores necessitam ainda
mais do que as empresas de negcios de uma organizao central, como o Trade Union
Congress (TUC), da Gr-Bretanha ou da Austrlia, o Canadian Labour Congress (CLC) e o
American Federation of Labor-Congress of Industrial Organizations (AFL-CIO). A ao
coletiva a nica ferramenta que os trabalhadores tem para influenciar o comportamento dos
empregadores ou do governo, de tal forma que quanto mais unida uma frente conseguir se
apresentar, mais bem sucedida ela provavelmente ser. Para ser eficaz, a central sindical
precisa desfrutar de filiao macia e ter capacidade organizacional de lidar com conflitos
entre seus membros e manter a unidade. O papel dos sindicatos no processo poltico tende a
ser o mais elevado nos sistemas polticos corporativistas, como na ustria, nos Pases Baixos
e nos pases escandinavos onde o estado estimula a formao e manuteno de centrais
sindicais fortes, e o mais fraco nos sistemas polticos pluralistas como nos Estados Unidos e
Canad, onde o estado no faz o mesmo 5.
3.3. Estruturas e atores polticos
A natureza da economia poltica de um pas, portanto, tem um importante impacto estrutural
sobre a policy-making. Nas sociedades capitalistas liberais do Ocidente, por exemplo, isto
28
gera pelo menos dois atores polticos importantes as empresas de negcio e os trabalhadores
que esto envolvidos em muitas deliberaes e atividades polticas. Entretanto, existem
tambm outros atores polticos importantes, ligados s estruturas e instituies da democracia
representativa, nestas sociedades.
3.3.1. O pblico
Por mais surpreendente que se possa parecer, o pblico tem um papel direto relativamente
pequeno no processo de poltica pblica. Isto no quer dizer que seu papel seja irrelevante, j
que ele prov o pano de fundo das normas, atitudes e valores contra os quais o processo
poltico se apresenta. No entanto, na maior parte dos estados democrticos liberais as decises
polticas so tomadas por instituies representativas que atribuem poder a atores
especializados para determinar o escopo e o contedo das polticas pblicas, em vez de o
prprio pblico determin-las.
Um papel importante desempenhado pelos membros do pblico nos estados (politias)
democrticos, naturalmente, a eleio. Por um lado, em estados democrticos a eleio o
meio mais bsico de participar no processo poltico e, por conseqncia, no processo de
poltica pblica. Ela no s d aos cidados a oportunidade de expressar sua escolha do
governo, mas tambm lhes d o poder para pressionar os candidatos e os partidos polticos
que buscam seus votos a oferecer-lhes 75 pacotes polticos atraentes. Por outro lado, a
capacidade poltica dos eleitores, por vrias razes, no pode ser realizada, pelo menos no
diretamente. Nas democracias modernas as polticas so criadas pelos representantes dos
eleitores que, uma vez eleitos, no so obrigados a dar ateno s preferncias de seus
constituintes em sua operao diria. Alm disso, como se discutiu acima, a maior parte dos
legisladores participa muito pouco no processo poltico, que tende a ser dominado antes por
experts em reas setoriais especficas do que por generalistas legislativos (EDWARDS e
SHARKANSKY, 1978, p. 23). De modo mais significativo, os candidatos e os partidos
polticos muitas vezes no concorrem a eleies com base em suas plataformas polticas; e
mesmo quando o fazem, os eleitores em geral no votam com base nas polticas propostas
apenas. Dito isso, verdade que os polticos do ateno opinio pblica num sentido geral
na medida em que criam polticas, mesmo o que nem sempre lhes respondam ou a satisfaam.
O impacto da opinio pblica sobre os processos polticos mais freqente e difuso,
embora ainda menos direto do que a eleio. Apesar de muitos estudos, nas ltimas dcadas,
terem constatado, de modo consistente, que a relao entre opinio pblica e public policy29
making nas sociedades democrticas tnue, complexa, ainda assim persiste a tendncia de se
v-la como uma relao simples, direta e linear (ver LUTTBEG, 1981; SHAPIRO e
JACOBS, 1989). Isto , pelo menos desde o tempo dos primeiros trabalhos sobre o assunto
por scholars como V.O. Key (1967), E.E. Schattschneider (1960) e Bernard Berelson (1952),
nas dcadas de 1940, 50 e 60, cientistas polticos proeminentes e outros encontraram,
reiteradamente pouca ou nenhuma conexo direta entre opinio pblica e resultados polticos.
No obstante, em estudo aps estudo, se faz e se refaz esta constatao, na medida em que os
pesquisadores no parecem se satisfazer com ela (MONROE, 1979; PAGE e SHAPIRO,
1992). Como sugeriu Schattschneider, isso se deve, sem dvida, s noes sinceras, mas s
vezes simplistas de democracia sustentadas por muitos analistas que difundem a noo de um
governo para o povo e se sentem desconfortveis com a idia de que no se possa logr-lo
com o governo pelo povo 6.
Mas tanto o processo poltico quanto o poltico democrtico so muito mais complexos
do que sugerem as teorias de ligao linear. A democracia significa mais do que uma
oclocracia e tericos polticos desde Edmund Burke observaram as complexas noes de
representao popular que os governos democrticos contm (BIRCH, 1972). A avaliao do
papel exercido pela opinio pblica sobre os governos democrticos contemporneos exige
uma anlise sutil das realidades da governana democrtica e dos processos de policy-making.
Embora seja louvvel o interesse pela soberania popular, como sugeriu Schattschneider, as
especulaes tericas devem ser temperadas com fatos empricos para que se possa descrever
e entender de forma adequada a natureza da relao existente entre opinio pblica e poltica
pblica.
O modelo mais simples da relao entre opinio pblica e public policy-making v o
governo como uma mquina de policy-making 76 processando, diretamente,
sentimentos populares em decises de poltica pblica e estratgias de implementao. Mas,
como se tem assinalado, reiteradamente, nos estudos sobre o assunto, na ltima metade do
sculo, nos Estados Unidos e em outras partes, essa explicao problemtica (ERIKSON et
al., 1980; ERIKSON et al., 1989). como admitir que a opinio pblica tem um carter
concreto, como que permanente, que pode ser facilmente agregado em posies polticas
coerentes. Inmeros estudos, contudo, sublinharam a natureza vaga, abstrata e transitria da
opinio pblica e enfatizaram as dificuldades encontradas para se agregar o murmrio da
vontade coletiva, como disse Rosseau, em prescries polticas endossadas em escala
universal (ROSSEAU, 1973; ver tambm LOWELL, 1926). Alm disso, muitos
pesquisadores de opinio e estudiosos de poltica pblica observaram como estas dificuldades
30
se multiplicaram medida que questes, cientficas e legais complexas passaram a dominar a

policy-making nas sociedades contemporneas, distanciando ainda mais os discursos polticos
dos pblicos (ver POLLOCK et al., 1989; TORGERSON, 1996; HIBBING e THEISSMORSE, 2002).
Este apenas o primeiro de vrios problemas lgicos e empricos fundamentais
encontrados pelas teorias de conexo linear direta da representao democrtica. Mesmo
presumindo que os sentimentos do pblico possam ser transmitidos diretamente e de forma
consistente aos policy-makers, o modelo se depara com vrios outros problemas fatais. Por
um lado, ele atribui pouqussima autonomia aos governos. O modo exato pelo qual os
governos adquirem e processam informaes no considerado uma questo fundamental,
exceto na medida em que estes processos impeam que a transmisso de sentimentos
populares se converta em ao governamental. Mas os processos pelos quais se estabelecem
as agendas de governo e se formulam as opes polticas no so, de forma alguma, simples e
destitudos de problemas. Inmeros estudos sublinharam a natureza complexa da construo
de poltica pblica e as mltiplas interpretaes concorrentes de realidade social e de
respostas polticas potenciais aos problemas sociais que os governos enfrentam ao
contemplarem ao (HOLZNER e MARX, 1979; SCHNEIDER, 1985; SAMUELS, 1991;
LIVINGSTON, 1992). Muitos outros destacaram a natureza complexa dos processos de
tomada de deciso no governo, o que desmente as formulaes simples de carter mecnico
que caracterizam o modelo de conexo-linear. Finalmente, o modelo tambm no v
problemas nas vrias conexes que existem entre a implementao ou execuo de uma
poltica e a representao oficial de suas decises e pronunciamentos. Mais uma vez, se
encontra uma enorme literatura sobre administrao pblica que ressalta a complexidade dos
processos de implementao e desmente a noo de que os funcionrios do governo
simplesmente executam decises de uma forma neutra e objetiva (ver FORESTER, 1984;
LINDBLOM e COHEN, 1979; WEISS, 1977a).
De maneira no surpreendente, as dificuldades enfrentadas com modelos simples de
efeitos diretos da opinio pblica levaram alguns estudiosos da relao entre opinio pblica e
poltica pblica a desenvolver modelos mais sofisticados que tornassem algumas dessas
preocupaes em conta. No entanto, enquanto alguns propuseram vises gerais alternativas
sobre a natureza da relao entre opinio e poltica, 77 pode-se ver que muitas so
tentativas de resgatar modelos lineares simples pela mera alterao de aspectos secundrios
do modelo geral.
31
O bem conhecido modelo de Anthony Downs do ciclo de ateno que se d aos

problemas (issue-attention cycle), por exemplo, prov um bom exemplo de um modelo de
conexo-linear que leva em considerao a natureza vaga e transitria da opinio pblica
sobre problemas polticos especficos. Como ele descreve em seu artigo de 1972, sobre a
criao de uma poltica ambiental, a public policy-making em muitas reas da vida social
tende a girar em torno de problemas especficos que captam momentaneamente a ateno
pblica e demandam ao governamental. Entretanto, ele tambm observou que quando sua
complexidade ou intratabilidade se tornam evidentes muitos desses problemas perdem a
visibilidade rapidamente; em suas palavras:
raramente, a ateno pblica se mantm firmemente focada sobre uma

questo domstica por muito tempo mesmo que ela envolva um problema
persistente de importncia crucial para a sociedade. Em vez disso, h um
ciclo sistemtico de ateno dispensada aos problemas que parece
influenciar fortemente as atitudes e o comportamento do pblico em relao
maioria dos problemas domsticos fundamentais. Cada um destes
problemas subitamente ganha notoriedade, permanece a por um curto
perodo de tempo e, em seguida, embora em grande parte ainda no
resolvido gradativamente desaparece do centro de ateno pblica
(DOWNS, 1972, p. 38).
A idia de um ciclo sistemtico de ateno dispensada a problemas na public policy-making

ganhou uma enorme ateno nos anos subseqentes e o trabalho de Downs muitas vezes
citado como um modelo melhorado para explicar as conexes existentes entre opinio pblica
e poltica pblica (ver, por exemplo, DEARING e ROGERS, 1996).
Uma concluso razovel a se chegar, a partir da discusso acima, de que quaisquer
que sejam os efeitos polticos da opinio pblica eles no so, naturalmente diretos. Como
observaram muitos estudiosos desta relao, ela levanta vrias possibilidades. Uma delas de
que a opinio pblica no tem qualquer efeito, uma possibilidade descartada pelos muitos
estudos empricos que encontraram algum tipo de correspondncia geral entre o
comportamento dos public policy-makers e a opinio pblica em algumas categorias de
problemas (ver, por exemplo, WEBER e SHAFFER, 1972; BENNETT, 1980). Uma segunda
possibilidade de que antes de afetar, diretamente, a public-making em setores especficos, a
opinio pblica em geral o clima ou o sentimento poltico de uma populao em um dado
momento constitui um dos elementos a integrar as condies contextuais ou ambientais em
que o processo poltico se desenrola (DURR, 1993; STIMSON, 1991; ADAMS, 1997; BEST,
1999).
32
3.3.2. Think-tanks e organizaes de pesquisa

Outro conjunto significativo de atores societrios no processo poltico composto por
pesquisadores que trabalham em universidades, institutos de pesquisa e think-tanks,
dedicando-se ao estudo de certas questes polticas e categorias de problemas. Os
pesquisadores universitrios, muitas vezes, tm interesses tericos e filosficos em problemas
pblicos que talvez no levem a resultados de pesquisa que possam ser diretamente traduzidos
em conhecimento utilizvel para fins de poltica pblica. Na medida em que eles de fato 78
conduzem pesquisa com vistas participao no debate poltico, eles com freqncia
procedem de forma anloga a seus colegas nos think-tanks. Na verdade, em muitos caso, os
acadmicos que empreendem diretamente pesquisa relevante sobre poltica so patrocinados
por think-tanks (RICCI, 1993; STONE et al., 1998). A discusso seguinte se concentrar,
portanto, no papel dessas organizaes privadas de base ideolgica.
Um think-tank pode ser definido como uma organizao independente, engajada em
pesquisa multidisciplinar, com o propsito de influenciar poltica pblica (JAMES, 1993, p.
492). Essas organizaes mantm interesse numa ampla gama de problemas polticos e
empregam, ora em tempo integral era em base contratual, especialistas em vrias categorias
de problemas, com a finalidade de desenvolver uma perspectiva compreensiva sobre as
questes de competncia governamental. Sua pesquisa tende a propor solues prticas para
problemas pblicos ou, no caso de alguns think-tanks, a encontrar evidncias favorveis a
posies ideolgicas ou a interesses que eles advogam. Isso os distancia um pouco dos
pesquisadores acadmicos nas universidades, cujos interesses so mais especializados, e que
no procuram necessariamente solues prticas para os problemas polticos. A pesquisa
explicitamente partidria tambm , em geral, evitada na academia.
Entretanto, apesar de os think-tanks, em geral, serem mais partidrios do que suas
contrapartes puramente acadmicas, eles tambm precisam manter uma imagem de autonomia
intelectual frente ao governo ou a qualquer partido poltico para que os policy-makers os
tomem a srio. Entre os grandes think-tanks de prova nos Estados Unidos esto o Brookings
Institution, o American Enterprise Institute e o Urban Institute. Organizaes semelhantes no
Canad incluem o C.D. Howe Institute, o Fraser Institute, o Canadian Centre for Policy
Alternatives e o Institute for Research on Public Policy. Os principais think-tanks na GrBretanha compreendem o Policy Studies Institute e o National Institute for Economic and
Social Research. H, literalmente, centenas dessas instituies em atividade nos pases
desenvolvidos do Ocidente, algumas com mandatos polticos amplos, outras que so mais
33
limitadas em seu escopo institucional, a exemplo do Canadian Environmental Law

Association (LINDQUIST, 1993; ABELSON, 1996).
Os think-tanks atrelam sua pesquisa e recomendaes aos polticos que, supostamente,
tm disposio favorvel s idias que esto em jogo (ABELSON, 2002). Eles tambm
buscam originalidade em suas idias e, diferentemente dos pesquisadores que trabalham em
universidades ou no governo, consomem um grande esforo para divulgar suas descobertas
(DOBUZINSKIS, 2000; STONE, 1996; WEAVER, 1989). A necessidade de uma resposta
rpida para as questes e problemas polticos obrigou muitos thinks-tanks a desenvolverem
novas linhas de produtos. Relatrios densos e concisos, artigos em revistas e sinopses
polticas que podem ser lidas e digeridas rapidamente tomaram o lugar dos estudos
volumosos como o principal produto de muitos think-tanks. Alm disso, foram oferecidos
prmios para a publicao de artigos e peas de opinio em jornais e para apario em
programas de rdio e televiso. Essa nova marca da 79 pesquisa e da anlise depende da
cadeia alimentar da poltica pblica, que inclui uma variedade de instituies orientadas
para o conhecimento e para a poltica. Durante as ltimas poucas dcadas, grande parte do
trabalho dos think-tanks se destinou a promover a eficincia econmica, porquanto esta foi
uma importante preocupao dos governos no mundo industrializado.
Numerosas tendncias se tornaram evidentes, nos ltimos anos, com respeito ao
funcionamento, operao e influncia dos think-tanks em muitos pases. Algumas das
tendncias mais proeminentes incluem:
Complexidade crescente dos debates polticos. Os movimentos geminados da
democracia e da diversidade serviram para incorporar grupos que, historicamente, no
estiveram representados nos negcios domsticos e internacionais. As mulheres, os grupos
indgenas e as organizaes no-governamentais esto desempenhando agora um papel
central no desenvolvimento e na implementao de polticas e programas de relaes
externas. Esses novos participantes no debate poltico criaram muitos novos think-tanks
especializados e organizaes de pesquisa sobre poltica pblica.
Natureza transnacional de muitos problemas contemporneos e a criao de redes
de think-tanks e institutos polticos. No nvel internacional, a globalizao ou
internacionalizao ao mesmo tempo une e divide os pases do Norte e Sul e do Leste e Oeste.
Problemas transnacionais como a AIDS, a fome e o aquecimento global requerem resposta
global. Alguns think-tanks responderam transformando-se em organizaes transnacionais, no
esforo de transpor o abismo entre o Norte e Sul e o Leste e Oeste. Alm disso, o surgimento
34
de alianas econmicas regionais ou continentais, como a Unio Europia e o NAFTA,

criaram novas redes de instituies polticas com orientao regional.
Downsizing dos governos e a competio cada vez maior por fundos entre os thinktanks. A proliferao de think-tanks veio acompanhada por cortes nos fundos pblicos
disponveis pesquisa. Em muitos pases, os governos federais, estaduais e locais reduziram
seus fundos para a pesquisa sobre poltica pblica. Isso aconteceu na medida em que se
enxugou ou eliminou reparties polticas nos governos nos exerccios de cortes
oramentrios da dcada de 1990. Ao mesmo tempo, eventos que ocorriam em outros lugares,
como o fim da Guerra Fria, tiveram impacto profundo sobre os fundos das organizaes de
pesquisa com foco em reas como assuntos internacionais e de segurana, uma vez que os
patrocinadores e os governos j no viam mais necessidade para essas pesquisas. Como
resultado, os think-tanks tiveram que destinar volumes considerveis de recursos para levantar
fundos, em vez de conduzir pesquisa e produzir position papers (MCGANN e WEAVER,
1999).
Os analistas que trabalham em universidades ou no governo tendem a optar por
trabalhar com problemas determinados pelo interesse do pblico ou do governo, ou por sua
prpria curiosidade pessoal sobre um assunto particular, e em geral evitaram os problemas
especficos que os think-tanks enfrentam 80 no ambiente contemporneo. No entanto, por
meio de uma anlise e da crtica contnua e persistente, esses pesquisadores podem ter um
impacto notvel sobre a poltica pblica, em grande parte por intermdio do que Carol Weiss
chamou de sua funo esclarecedora (WEISS, 1977a, 1977b; BRYMAN, 1988). Esse papel
pode tambm ser assumido por consultores, que podem fazer o papel de conduzir as idias e
resultados da pesquisa poltica diretamente aos governos (LAPSLEY e OLDFIELD, 2001).
3.3.3 Partidos polticos

Os partidos polticos constituem um ator intermedirio, como os think tanks, que existem nas
margens ou nas fronteiras entre o estado e os atores societrios. Eles tm um impacto
significativo na poltica pblica, embora na era moderna este tenha sido apenas de forma
indireta. Eles tendem a no serem representados nos subsistemas polticos, ainda que muitos
atores no subsistema possam ser influenciados pelo partido ao qual esto filiados. Os partidos
polticos tendem a influenciar a poltica pblica de uma maneira indireta, principalmente por
seu papel de provedores de pessoal para o executivo e em menor escala, para o legislativo. De
35
fato, uma vez ocupando cargos no governo no incomum que os membros do partido
ignorem a plataforma oficial do partido enquanto elaboram polticas (THOMSON, 2001).
O impacto dos partidos polticos sobre os resultados da poltica constituiu assunto de
algumas pesquisas empricas e comentrios limitados, mas especficos (BLAIS et al., 1996;
CASTELS, 1982; IMBEAU e LACHAPELLE, 1993; McALLISTER,1989). As constataes
ou concluses, no que tange ao papel dos partidos na public policy-making, por exemplo,
incluram evidncias de que, historicamente, os governos europeus liderados pelos partidos
cristos e social-democrticos estiveram positivamente associados ao desenvolvimento de
programas do estado de bem-estar (WILENSKY, 1975; KORPI, 1983) e de que os governos
de esquerda e de direita tiveram diferentes orientaes de poltica fiscal, voltando-as,
respectivamente, para o combate ao desemprego e a reduo da inflao (HIBBS 1977).
Verificou-se, igualmente, que houve relao entre diferenas partidrias e preferncias
caractersticas distintas por certos instrumentos polticos, como empresas pblicas ou
instrumentos baseados no mercado (CHANDLER e CHANDLER, 1979; CHANDLER, 1982,
1983). Entretanto, o significado contemporneo dos partidos tambm foi desafiado por
aqueles que argumentam que o governo se tornou complexo demais para ser influenciado
pelos generalistas partidrios, com a influncia diria provindo cada vez mais dos
especialistas polticos no governo e daqueles que empregam os grupos de interesse e os
institutos especializados de pesquisa poltica (KING e LAVER, 1993; PROSS, 1992). De
forma semelhante, outros estudos que focalizam a extenso da aprendizagem e emulao
polticas que ocorrem entre as unidades estatais e subnacionais (LUTZ, 1989; POEL, 1976;
ERICKSON, 1989) e aqueles que examinam o impacto das influncias internacionais sobre a
policy-making domstica argumentaram que os partidos perderam importncia nos processos
polticos contemporneos (JOHNSON e STRICHT, 1997; DOERN et al., 1996a).
A idia de que os partidos polticos exercem papel fundamental nos processos de
poltica pblica provm obviamente, de sua inegvel influncia nas eleies e resultados
eleitorais nos estados democrticos. Enquanto os candidatos e partidos polticos caa de
votos 81 tentam oferecer pacotes de polticas que, em sua expectativa, apelem aos
eleitores, o sistema eleitoral no est estruturado para permitir que os eleitores escolham
polticas especficas. Da mesma forma, como se discutiu acima, o sistema representacional
tambm limita a habilidade do pblico de assegurar que os problemas polticos de relevncia
eleitoral de fato entrem nas agendas oficiais do governo (KING, 1981; BUTLER et al., 1981).
Em geral, a agenda oficial do governo antes, de fato, dominada pelas oportunidades
36
rotineiras ou institucionalizadas da montagem da agenda do que pela atividade polticopartidria (KINGDON, 1984; WALKER, 1977; HOWLETT, 1997a).
Mesmo quando os partidos conseguem levantar um problema e v-lo integrar-se
agenda oficial, eles no conseguem controlar sua evoluo da por diante. De acordo com as
palavras de Richard Rose (1980, p. 153):
o partido pode criar um movimento em torno de um problema, mas no pode

assegurar o caminho que ele tomar. Da mesma forma que os defensores do
status quo podem achar difcil defender sua posio sem adapt-la, assim
tambm muitos proponentes de mudanas enfrentam a necessidade de
modificar suas demandas. As modificaes so necessrias para garantir que
haja acordo em torno dos interesses diversos dentro de um partido. Elas
tambm sero importantes para garantir apoio, ou pelo menos aceitao
relutante por parte dos grupos de presso afetados. Finalmente, o partido
governante tambm ter que fazer mudanas para enfrentar as fraquezas
identificadas pelos conselheiros do servio pblico e pelos redatores
parlamentares responsveis pela transformao de uma declarao de
inteno num projeto de lei a ser submetido ao parlamento.
Enquanto sua influncia direta pode ser contida, porm, sua influncia indireta no o
ser. O papel exercido pelos partidos polticos, ao proverem em pessoal para os executivos
e legislativos polticos, evidentemente, lhes permite uma influncia considervel sobre o
contedo das decises polticas tomadas por esses indivduos, inclusive das relacionadas
com o provisionamento de pessoal para o servio pblico do escalo superior. Entretanto,
este poder no deve ser superestimado. Nos governos modernos, como vimos, o grau de
liberdade gozado por cada tomador de deciso circunscrito por uma haste de fatores que
limitam a conduta de cada cargo e restringem as aes de todo detentor de cargo. Estes vo
desde limitaes impostas pela constituio do pas at o mandato especfico conferido aos
tomadores de deciso individuais pelas vrias leis e regulamentos (PAL, 1988;
AXWORTHY, 1988). As vrias regras estabelecem, no apenas as decises que podem ser
tomadas por que rgo ou funcionrio do governo, mas tambm os procedimentos que eles
devem seguir em sua ao.
Os partidos polticos tendem a ter apenas um efeito difuso, indireto na policy-making
por meio de seu papel no estabelecimento de quem realmente ocupa os gastos nas
instituies legislativas, executivas e judicirias. Seu papel de manter ou estabelecer a
agenda muito fraco, ao passo que eles tm um papel mais forte, mas ainda indireto, na
formulao e na tomada de deciso poltica, graas ao forte papel exercido nestes dois
estgios do ciclo poltico pelos membros do executivo-poltico. Seu papel na
37
implementao de polticas virtualmente nulo, enquanto eles podem ter um efeito mais
82 direto sobre a avaliao de polticas levada a efeito por legisladores e comisses
legislativas (MINKENBERG, 2001).
O fato de que a influncia dos partidos sobre os estgios particulares do processo
poltico pode ser contida, ou de que toda essa influncia pode diminuir, no conduz,
necessariamente, concluso de que os partidos no tm importncia. Isto , como
argumentou Richard Rose, h quase um quarto de sculo, em relao ao britnico:
os partidos fazem, de fato, a diferena na maneira em que [um pas]

governado mas as diferenas no so como se espera. As diferenas nos
cargos entre um partido e outro decorrem, menos provavelmente, de um
contraste de intenes do que de exigncias do governo. Grande parte da
performance de um partido no exerccio do poder ser marcada por foras
que fogem a seu controle... os partidos no so as principais foras que
modelam o destino da... sociedade; ela moldada por algo mais forte que os
partidos (ROSE, 1980; p. 141; ver tambm HOCKIN, 1977).
3.3.4. Comunicao de massa

Os meios de comunicao constituem de outros importantes atores intermedirios atuantes no
processo de policy-making. Alguns consideram que o papel das comunicaes de massa de
importncia vital no processo poltico (HERMAN e CHOMSKY, 1988; PARENTI, 1986) 7,
ao passo que outros o descrevem como marginal (KINGDON, 1984).
No h como negar que as comunicaes de massa perfazem uma conexo crucial
entre o estado e a sociedade, uma posio que permite influncia significativa sobre as
preferncias do governo e da sociedade em relao identificao dos problemas pblicos e
suas solues. E, no entanto, ao mesmo tempo, semelhana dos partidos polticos, seu papel
direto sobre os vrios estgios do processo poltico , com freqncia, espordico e, na
maioria das vezes, apenas secundrio.
O papel dos meios de comunicao no processo poltico tem sua origem no fato de
que, ao relatarem os problemas, eles atuam ao mesmo tempo como reprteres passivos e
como analistas ativos, como tambm como defensores de solues polticas de um cunho
particular. Ou seja, os noticirios no se limitam a dar notcias sobre problemas, mas muitas
vezes no medem esforos para localizar problemas que, sem esse esforo, no seriam assim
to bvios, definindo sua natureza e escopo e sugerindo ou inferindo as solues potenciais
que existem.
38
O papel dos meios de comunicao, na composio de uma agenda, , portanto,

particularmente significativo (SPITZER, 1993; PRITCHARD, 1992). A exposio dos
problemas pblicos e solues propostas pelos meios de comunicao, com freqncia,
condiciona o modo pelo qual eles so entendidos pelo pblico e muitos membros do governo,
impedindo dessa forma algumas alternativas e tornando a escolha de outras mais provvel. As
perguntas levantadas nos encontros parlamentares com a imprensa ou nas entrevistas coletivas
dos presidentes, muitas vezes, se baseiam nas histrias ou assuntos que foram noticias do dia
na TV ou nos jornais.
Este fato particularmente significativo, levando-se em conta que as reportagens
noticiosas no so um espelho objetivo da realidade, livres de distoro por vieses ou
impreciso. Os reprteres e editores so produtores de notcias, no sentido de que eles
definem o que merece ou vale a pena ser reportado e os aspectos de uma situao que devem
ser destacados. 83 Desta forma, as questes polticas que podem ser traduzidas na forma
de uma histria interessante tendem a ser vistas pelo pblico como se fossem mais
importantes do que aquelas que no se prestam to facilmente a estruturas narrativas e a
explicaes pessoais e a expresses de apelo (sound bites). Este fato explica em parte por que,
por exemplo, as histrias de crimes recebem tanto destaque nos noticirios de televiso e,
como conseqncia, o pblico pressiona os governos para que eles dem a impresso de que
combatem o crime com firmeza. De forma semelhante, os grupos e os indivduos que
conseguem apresentar problemas aos meios de comunicao, numa forma sinttica e atrativa,
tm mais chance de ver suas vises divulgadas do que seus colegas mais prolixos
(CALLAGHAN e SCHNELL, 2001; LUTZ e GOLDENBERG, 1980; HERMAN e
CHOMSKY, 1988; PARENTI, 1986).
No devemos, porm, exagerar o papel da comunicao de massa no processo poltico.
Outros atores polticos tm recursos que lhes permitem neutralizar a influncia dos meios de
comunicao, e os policy-makers so em sua maioria indivduos inteligentes e talentosos que
compreendem seus prprios interesses e tm suas prprias idias sobre as opes polticas
apropriadas ou viveis. Via de regra, eles no so facilmente influenciados pelas descries
que os meios de comunicao fazem dos problemas e das solues polticas preferidas ou pelo
mero fato da ateno dada pelos meios de comunicao. Na verdade, eles freqentemente
usam os veculos de comunicao em proveito prprio. No incomum que as autoridades
pblicas e os grupos de interesse bem sucedidos ofeream informao seletiva aos meios de
comunicao no sentido de favorecer seu prprio caso (LEE, 2001). De fato, com muita
39
freqncia, os meios de comunicao so mais induzidos pela opinio estatal do que viceversa.
3.3.5. Grupos de interesse

Um quarto e significativo ator que intervm no processo, como reconheceram os tericos
polticos pluralistas, so os grupos organizado de interesse especial. Enquanto a Policymaking o campo de competncia exclusivo do governo e, particularmente, do executivo e da
burocracia, as realidades da poltica moderna permitem que grupos formados especificamente
para promover os interesses ou posies de grupos sociais especializados desempenhem um
papel significativo no processo. Um dos recursos mais importantes destes grupos de interesse
o conhecimento, especificamente as informaes que podem no ser acessveis ou ser
menos acessveis aos outros. Os membros dos grupos especializados muitas vezes sabem o
mximo sobre suas reas de interesse. Considerando-se que a policy-making um processo
altamente intensivo de informao, quem detm informaes pode, normalmente esperar
desempenhar um papel importante nele. Os polticos e os burocratas, com freqncia, julgam
que a informao provida pelos grupos de interesse especial indispensvel ao desempenho
de suas tarefas. O governo e os polticos da oposio s vezes adulam esses grupos para
assegurar a informao necessria policy-making efetiva ou ao ataque a seus adversrios. Os
burocratas, da mesma forma, muitas vezes, precisam da ajuda desses grupos para desenvolver
e implementar muitas polticas (HAYES, 1978; BAUGMARTNER e LEECH, 1998).
Os outros recursos que os grupos de interesse ou de presso possuem so os
organizacionais e polticos. Os grupos de interesse especial, com freqncia, fazem
contribuies financeiras para os cofres de campanha dos candidatos e dos partidos polticos.
84 Eles tambm fazem campanha e votam em candidatos simpticos que, em sua
percepo apoiariam sua causa no governo. Entretanto, os impactos polticos dos grupos de
interesse
sobre
formulao
implementao
de
polticas
pblicas
variam
consideravelmente, de acordo com o seu acesso aos diferentes nveis de recursos

organizacionais (PROSS, 1992; BAUGARTNER e LEECH, 2001). Em primeiro lugar, os
grupos de interesse diferem tremendamente em termos do nmero de seus filiados. Ceteris
paribus, pode-se esperar que o governo tome os, grupos maiores mais a srio. 8 Em segundo
lugar, como se discutiu acima em relao s associaes de empresas de negcios e aos
sindicatos, alguns grupos podem formar uma associaes de cpulas a partir de
representantes de outros grupos com interesses similares (COLEMAN, 1988). Pode-se
40
esperar que uma associao de cpula coerente seja mais influente do que os grupos de
interesse que operam individualmente. Em terceiro lugar, alguns grupos esto bem dotados de
recursos, o que lhes permite contratar assessorias especializadas permanente e influenciar os
partidos e candidatos durante as eleies. Enquanto se disputa o impacto exato dos gastos de
campanha dos grupos de interesse na poltica governamental, no h dvida de que as
diferenas de recursos financeiros tm importncia (NOWNES e NEELEY, 1996; NOWNES,
1995, 2000; NOWNES e CIGLER, 1995) e de que, nos sistemas polticos democrticos, os
recursos de informao e poder dos grupos de interesse fazem deles membros-chave dos
subsistemas polticos. Embora isso no garanta que seus interesses sejam contemplados,
improvvel que eles sejam totalmente ignorados, exceto em raras circunstncias, quando os
executivos tomam uma deciso de alto nvel e deliberada de prosseguir com uma poltica,
apesar da oposio dos grupos de interesse.
4. CONCLUSO
O captulo comeou com a observao de que os processos polticos extraem cada vez mais
os seus atores de um subconjunto de membros do universo poltico dos nveis domstico e
internacional. Os subsistemas polticos so constitudos a partir deste universo, envolvendo
tanto atores do estado como da sociedade em complexos sistemas de interao. Provises
constitucionais e legais so determinantes fundamentais para a composio social do
subsistema, enquanto os recursos de poder e conhecimento dos atores subsistmicos afetam
de forma crtica a natureza de suas atividades e interaes. Na maior parte dos setores, dada
sua localizao central e o acesso a recursos organizacionais abundantes, o(s) ministro(s) e os
burocratas responsveis por um setor poltico so em geral os atores-chave do governo nos
processos polticos que afetam aquela rea, cabendo aos legisladores, particularmente nos
sistemas parlamentaristas, exercer apenas um papel secundrio. Suas contrapartes societrias
provm principalmente dos grupos de interesse especial e das organizaes de pesquisa, e as
empresas de negcio e os trabalhadores, em virtude de seu papel-chave em muitas reas
polticas, so com freqncia, atores cruciais em muitos destes processos. Todos estes atores
tm seus prprios objetivos, que eles procuram atingir por meio de sua filiao ao subsistema
e a participao no processo poltico.
Mas que objetivos eles perseguem, como o fazem e quanto 85 xito obtm em seus
esforos depende, em grande parte, do contexto institucional domstico e internacional em
que operam. No nvel domstico, a estrutura das instituies polticas afeta a autonomia e a
41
capacidade do executivo e da burocracia, uma situao que se compara, no nvel

internacional, estrutura dos regimes internacionais e ao papel desempenhado pelos recursos
de estado dentro deles. Estas estruturas tm um efeito decisivo sobre o interesse e o
comportamento dos atores e sobre os resultados do processo poltico.
LEITURAS ADICIONAIS
ATKINSON, M. e W. COLEMAN. The state, business and industrial change in Canada.
Toronto; University of Toronto Press, 1989.
CERNY, Philip. G. International finance and erosion of state policy capacity. In GUMMETT, P.(org.).
Globalization and public policy. Cheltenham: Edward Elgar, 1996. p. 83-104.
GOUREVITCH, Peter. The second image reverser: the international sources of domestic politics.
International Organization, v.32, p. 881-912, 1978.
HAGGARD, Stephen, e Beth A. SIMMONS. Theories of international regimes. International
Organization, v.41, n.3, p.491-517, 1987.
HAYES, Michael T. The semi-sovereign pressure groups: a critique of current theory and an
alternative typology. Journal of Politics, v.40, n.1, p.134-61, p.1978.
HELD, David. Democracy, the nation-state and the global system. In HELD (org.). Political theory
today. Oxford: Polity Press, 1991. p.197-235.
JAMES, Simon. The idea of brothers: the impact of think tanks on British Government. Public
Administration, v.71, p.471-90, 1993.
KAUFMAN, Herbert. Major players; bureaucracies in American Government. Public Administration
Review, v.61, n.1, p.18-42, 2001.
KING, Anthony. What do elections decide? In D. BUTLER, H.R. PENNIMAN e A. RAMSEY (org.).
Democracy at the polls: a comparative study of competitive national elections. Washington:
American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1981.
OLSON, David M. e Michael L. MEZEY (orgs.). Legislatives in the policy process: the dilemmas of
economic policy. Cambridge: Cambridge University Press. 1991.
ROSE, Richard. Do parties make a difference? London: Macmillan, 1980.
SPITZER, Robert J. (org.). Media and public policy. Westport, Conn.: Praeger, 1993.
TAYLOR, Andrew J. Trade unions and politics: a comparative introduction. Basingstoke, Macmillan,
1989.
WEAVER, R. Kent, e Bert A. ROCKMAN. Assessing the effect of institutions. In WEAVER e
ROKMAN (orgs.). Do institutions matter? Government capabilities in the United States and
abroad. Washington: Brookings Institution, 1993. p.1-41.
WILSON, Graham K. Business and politics: a comparative introduction. 2. ed. London: Macmillan,
1990.
WILSON, Graham K. Interest groups. Oxford: Basic Blackwell, 1990.
NOTAS
1. Sobre a persistncia das instituies e seus efeitos, ver Hoffman (1999); Keohane e Hoffman
(1991); Zysman (1994); Cortell e Peterson (1999); Cammack (1992).
2. Grant Jordan consumiu um grande esforo a fim de catalogar e categorizar as imagens e
metforas usadas para descrever os subsistemas de poltica pblica. Ver Jordan (1981, 1990a,
1990b); Jordan e Schubert (1992).
3. O que significa no discriminar contra importaes depois que elas atravessam a fronteira
tendo cumprido todos os requisitos legais, inclusive o pagamento das tarifas devidas.
42
4. Para uma comparao detalhada das conseqncias polticas dos sistemas parlamentarista e
presidencialista, ver Weaver e Rockman (1993a).
5. Na Austrlia, no entanto, os sindicatos desempenham um papel significativo no processo
poltico, quando o Partido Trabalhista est no poder, apesar de carter dominantemente
pluralista do sistema poltico.
6. A natureza normativa e ideolgica de grande parte da discusso sobre esse assunto visvel
nos ttulos e termos usados para descrever muitas constataes. Recentemente, pode-se ver
isso, alis, excelentes estudos comparativos e histricos de Joel Brooks, que, ao constatar uma
relao muito fraca entre opinio pblica e a policy-making, deu a este fenmeno o nome de
frustrao democrtica, sugerido que ela provm de um problema com o sistema poltico
que no consegue reagir de uma forma prpria ao sistema democrtico. Ver Brooks (1985,
1987, 1990). Mais recentemente, ver Petry (1990).
7. Para boas revises da literatura sobre o assunto, ver Cook et al. (1983); Graber (1989).
8. A fora relativa proporcionada pelos recursos ideolgicos e organizacionais alvo de algum
debate. Ver, por exemplo, Burt (1980).
43
QUESTIONRIO III
1. Em que consistem o universo da poltica pblica e seus subsistemas polticos,

conforme ilustra a fig. 3.1? (interpretar a figura)
2. Que tipos de efeitos mais observveis podem ter os regimes internacionais sobre a
poltica pblica de um estado, especialmente sobre os seus subsistemas polticos
especficos? Dar exemplos.
3. De que modo os atores internacionais esto aumentando sua influncia sobre a public
policy-making de um estado nacional nos dias de hoje?
4. Quais so as duas dimenses da organizao dos estados que tm efeitos sobre sua
capacidade de criar e implementar poltica pblica e por qu?
5. Que so estados fortes e estados fracos e de que modo sua natureza forte ou fraca
influencia a criao de polticas pblicas para a sociedade em geral?
6. Que implicaes podem existir para a criao e implementao de polticas pblicas
nos estados com mais de um nvel autnomo de governo?
7. Como funciona o processo de busca de apoio para as polticas pblicas propostas
pelos executivos dos regimes presidencialista e parlamentarista?
8. Como o papel do judicirio afeta a criao e implementao de polticas pblicas?
9. Entre os atores estatais envolvidos na formulao de polticas pblicas encontram-se
os funcionrios eleitos e os funcionrios de carreira, ou burocracia do estado. Que
funo se reserva ltima e o que ela precisa para ser forte?
10. Quais so as estruturas sociais e seus atores e por que o estado precisa de seu apoio?
11. Por que as empresas de negcios so os grupos de interesse mais poderosos?
12. Por que o mundo do trabalho precisa de algo que o fortalea no subsistema poltico?
Que fatores histricos levaram o trabalho a ocupar esta posio?
13. Que fatores institucionais e contextuais influenciam a capacidade dos trabalhadores de
interferir no processo poltico?
14. Qual o papel do pblico no processo de poltica pblica?
15. Quais so as principais limitaes das teorias de conexo linear de representao
democrtica?
16. Quais so as possibilidades levantadas pelos estudiosos sobre a relao existente entre
opinio pblica e poltica publica?
17. Que so think-tanks e o que os distingue dos pesquisadores acadmicos?
18. Que influncias se evidenciam, em muitos pases, nos ltimos anos, em relao ao
funcionamento, operao e influncia dos think-tanks?
19. O que so partidos polticos e qual sua influncia sobre o governo?
20. Como se constitui o papel dos meios de comunicao em relao ao processo de
poltica pblica?
21. Como as estruturas polticas (governo, polticos e burocratas) interagem com os meios
de comunicao e com que efeitos para a sociedade?
22. Como os grupos de interesse especializados constroem suas bases de trabalho e
facilidades de desempenho poltico?
44
Captulo 4
INSTRUMENTOS DE POLTICAS PBLICA

87
1. CLASSIFICAO DOS INSTRUMENTOS DAS POLTICAS
1.1. Instrumentos em forma de organizaes
Proviso direta
Empresas pblicas
Famlia, comunidade e organizaes voluntrias
Criao de mercado
Reorganizaes governamentais
1.2. Instrumentos baseados em autoridade
Regulao de comando e controle
Regulao delegada e auto-regulao
Comisses de assessoria e QUANGOS
1.3. Instrumentos baseados no Tesouro
Subsdios: verbas, incentivos fiscais e emprstimos
Desincentivos financeiros: impostos e taxas de uso
Financiamento de grupos de interesse
1.4. Nodalidade ou instrumentos baseados na informao
Campanhas pblicas de informao
Exortao
Investigaes de pesquisa, comisses investigativas e legislao sobre liberdade de informao
2. CONCLUSO
No captulo anterior, discutimos os principais atores e instituies que determinam e formam o

conjunto dos subsistemas polticos. Antes de nos determos, nos captulos 5 a 9, sobre o papel
desempenhado pelos subsistemas em cada estgio do processo poltico, vamos primeiramente
discutir os instrumentos de poltica pblica tambm conhecidos como ferramentas polticas ou
instrumentos de controle que os governos usam para colocar as polticas em prtica. Estes so
os meios ou dispositivos reais que os governos tm a seu dispor para implementar polticas e
dentre os quais eles tm que escolher para a formulao de polticas. Assim, um governo decide
no somente o que fazer ou no fazer sobre a deteriorao da qualidade da gua, por exemplo,
mas tambm se deve implementar sua deciso por intermdio de campanhas de massa,
persuadindo as pessoas a evitarem as atividades poluidoras, por regulamentao que proba todas
as atividades que causam poluio, pela oferta de subsdios s empresas poluidoras, estimulandoas a migrar para tecnologias de produo mais seguras, ou mediante alguma combinao desses
ou de outros meios (GUNNINGHAM et al., 1998; GUNNINGHAM e YOUNG, 1997). A
escolha do instrumento a ser usado para colocar uma deciso em prtica no menos contestvel
do que a prpria deciso e alvo srio de discusso, deliberao e disputa entre os membros dos
subsistemas que atuam no processo poltico.
Como tudo o mais nas cincias polticas, o estudo dos instrumentos polticos pelos
estudiosos de poltica pblica comeou com Harold Lasswell e seus insights sobre o assunto, em
seu livro de 1936, Politics: who gets what, when, how. Ao longo das dcadas, os esforos se
deslocaram da simples descrio de cada ferramenta para o desenvolvimento de esquemas de
classificao de categorias de ferramentas e, depois, para tentativas de compreender as razes
subjacentes a seu uso pelo governo. Nesse captulo, vamos detalhar um mtodo de classificao
dos instrumentos de poltica pblica disponveis aos policy-makers. Em seguida, vamos descrever
as principais caractersticas dos tipos-bsicos de instrumentos e observar a extenso de sua
substituibilidade. Nosso propsito nessa etapa antes descritivo que 88 prescritivo, porque h
fatores de contexto que determinam de forma significativa a propriedade dos vrios instrumentos
em circunstncias especficas (PETERS e VAN NISPEN, 1998; BEMELMANS et al., 1998). As
razes pelas quais os governos tendem a selecionar um instrumento particular e no outro
tecnicamente igual ou at de apelo maior, uma das questes abordadas no captulo 8.
1. CLASSIFICAO DOS INSTRUMENTOS DAS POLTICAS

A variedade de instrumentos disponveis aos policy-makers para abordarem os problemas de
poltica pblica limita-se apenas sua imaginao. Os scholars fizeram inmeras tentativas para
identificar esses instrumentos e classific-los em categorias significativas (ver SALAMON e
LUND, 1989, p.32-3; LOWI, 1985; BEMELMANS et al., 1998). Infelizmente, muitos desses
esquemas so construdos em nvel elevado de abstrao, tornando difcil sua aplicao a
circunstncias prticas, ou focam sua ateno nas idiossincrasias de ferramentas particulares,
limitando assim a gama de descries e explicaes que provem. Requer-se um esquema que
seja suficientemente abstrato para abarcar as vrias possibilidades, mas concreto o suficiente para
corresponder maneira em que os policy-makers de fato interpretam suas escolhas.
As origens desse esquema decorrem do insight de Laswell de que os governos usam uma
variedade de instrumentos de poltica pblica para alcanar um nmero relativamente limitado de
fins polticos. Em vez de escolher dentre um nmero enorme de ferramentas polticas, Laswell
(1958, p.204) argumentou que os governos desenvolver um nmero limitado de estratgias que
2
envolviam a gesto de recursos de valor para influenciar resultados. A compreenso dessas

estratgias bsicas e de seus instrumentos constituintes, de acordo com Lasswell, envolvia a
compreenso da natureza e dos tipos de recursos de controle que os governos tm sua
disposio (ver tambm FRENCH e RAVEN, 1959).
Nas dcadas de 1940 e 50, esse insight foi desenvolvido e elaborado por vrios cientistas
polticos norte-americanos. Em seu estudo das comisses reguladoras federais de 1940, por
exemplo, Robert Cushman desenvolveu uma taxonomia bsica simples dos instrumentos
polticos com foco no insight de que os governos poderiam optar por regular ou no regular as
atividades societrias, e caso decidissem regular, poderiam faz-lo de uma maneira coercitiva ou
no coercitiva (CUSHMANN, 1941). Em seu trabalho sobre governos e planejamento, Robert
Dahl e Charles Lindblom (1953) tambm desenvolveram vrios espectros, ou escalas contnuas,
que ressaltavam um nmero quase infinito de permutaes possveis de ferramentas polticas,
mas tambm a maneira em que estas ferramentas dependiam, para serem eficazes, de um nmero
limitado de critrios, como sua impertinncia, sua dependncia de rgos estatais ou de mercados
e de outras tantas variveis.
Na dcada de 1960, Theodore Lowi (1966, 1972) incorporou esses insights entre os
poucos tipos ou categorias bsicas de instrumentos polticos envolvidos na 89 atividade
governamental.
Ele observou que os governos norte-americanos tenderam a favorecer
determinados tipos de instrumentos por perodos prolongados, possibilitando, aos analistas a

oportunidade de com essa base, identificar transies fundamentais nas atividades de governo.
Ele argumentou que bastaria uma matriz de quatro clulas baseada na especificidade do alvo de
coero e na probabilidade de sua aplicao real, para se distinguir os principais tipos e datas de
atividade governamental. Os trs tipos originais de polticas que ele identificou incluam as
polticas distributivas, que tem por alvo indivduos e sano fraca; a poltica regulatria, que
tm por alvo indivduos e sano forte; e a poltica redistributiva, que tem o pblico em geral
como alvo e sano forte. A estas trs Lowi acrescentou, mais tarde, a poltica constitutiva, com
a categoria de sano fraca e o pblico em geral por alvo.
Embora fosse amplamente lida, a tipologia de Lowi era difcil de se operacionalizar e um
tanto inconsistente internamente por conseqncia, ela foi poucas vezes aplicada. Entretanto, a
noo da poltica que determina poltica (policy determining politics) mostrou-se fascinante e
levou a outros esforos para a classificao e compreenso dos instrumentos polticos. Como
declarou Charles Anderson (1971, p.122 ):
A poltica sempre uma questo de fazer escolhas a partir das possibilidades

oferecidas por uma dada situao histrica e um contexto cultural. Desse ponto
de vista, as instituies e procedimentos do estado que visam moldar o curso da
economia e da sociedade se tornam o equipamento proporcionado por uma
sociedade a seus lderes para a soluo dos problemas pblicos. Eles so as
ferramentas do negcio do estadista... o policy-maker habilidoso , ento, quem
consegue encontrar as possibilidades apropriadas no equipamento institucional
de sua sociedade.
Deste ponto de vista, a escolha do instrumento, ou arte de conduzir os assuntos de

estado, a public policy-making, e o papel do analista poltico o de ajudar a construir um
inventrio das capacidades e dos recursos pblicos potenciais que poderiam ser pertinentes a toda
e qualquer situao de resoluo de problemas (ibid.).
Na dcada de 1970, envidaram-se esforos para compreender melhor a natureza destes
instrumentos e ferramentas disponveis aos governos (ver RONDINELLI, 1976, 1983; GOGGIN
et al., 1990). A sugesto de Anderson de que a anlise da poltica pblica abandonou o estudo
dos problemas e ingredientes polticos em favor do estudo dos implementos e resultados polticos
foi endossada por estudiosos como Bardach (1980) e Salamon (1981), os quais sugeriram que os
estudos polticos se equivocaram logo no incio, ao definirem a poltica antes em termos de
reas ou campos que em termos de ferramentas. Como argumentou Salamon (1981, p.256):
A principal falha da atual pesquisa de implementao que ela se concentra

numa unidade de anlise equivocada, e a descoberta terica mais importante
seria identificar uma unidade mais proveitosa para sobre ela focar a anlise e a
pesquisa. Em particular, antes de pr o foco em programas individuais, como se
faz agora, ou mesmo em conjuntos de programas 90 agrupados segundo um
propsito principal, como se prope com freqncia, sugere-se aqui que
deveramos nos concentrar, em vez disso, nas ferramentas genricas de ao
governamental', nas tcnicas de interveno social.
Salamon tambm formulou duas importantes questes de pesquisa a serem abordadas na

anlise das ferramentas de ao governamental: (1) Que conseqncias tem a escolha da
ferramenta de ao governamental para a eficcia e operao de um programa de governo? e (2)
Que fatores influenciam a escolha das ferramentas programticas? (ibid., p. 265). Durante toda
a dcada de 1980 estas questes foram retomadas pela literatura de design poltico (BOBROW
e DRYZEK, 1987; DRYZEK e RIPLEY, 1988; LINDER e PETERS, 1984).
A primeira etapa em sua resposta foi inventariar os instrumentos da poltica pblica (ver
STEINBERGER, 1980). Uma primeira tentativa influente de desenvolver um catlogo exaustivo
dos instrumentos de poltica foi realizada pelo economista holands E.S. Kirschen e seus colegas,
que descobriram que, apesar do nmero quase infinito de permutaes e combinaes possveis
dos instrumentos, somente um nmero relativamente pequeno de ferramentas bsicas de poltica
foi tipicamente usado pelos governos europeus para levar a termo suas polticas econmicas.
Kirschen, no obstante, concluiu que havia pelo menos 64 tipos gerais de instrumentos somente
neste setor, ilustrando assim os dilemas de se tentar fornecer uma lista completa das ferramentas
polticas usadas em todos os campos da poltica (KIRSCHEN et al., 1964).
Em vez de tentar construir essas listas, os analistas, em sua maioria, procuraram formas de
agrupar de modo aproximado em algumas poucas categorias gerais, os tipos semelhantes de
instrumentos, os quais poderiam depois ser analisados com vistas a determinar as respostas s
questes de Salamon. A maioria dos autores olhou com ateno o trabalho inicial de Lasswell
sobre as estratgias instrumentais e tentou identificar os recursos de controle bsicos
(governing resources) sobre os quais os diferentes instrumentos se apoiaram para serem
eficazes (BALCH, 1980).
Bardach (1980), por exemplo, argumentou que o governo tinha trs tecnologias sua
disposio fiscalizar, induzir e favorecer e que estas requeriam diferentes combinaes de
quatro recursos crticos de governo: dinheiro, apoio poltico, competncia administrativa e
liderana criativa. Rondinelli fez basicamente a mesma coisa, argumentando que todos os
instrumentos polticos dependiam de um conjunto limitado de mtodos de influncia que os
governos tinham sua disposio: em seu caso, persuaso, troca e autoridade (RONDINELLI,
1983, p.125).
Christopher Hood (1986a) ofereceu uma taxonomia simples e poderosa, ao propor que
todas as ferramentas de poltica usavam uma de quatro categorias amplas de recursos de
controle1. Ele argumentou que os governos enfrentam os problemas pblicos com o uso da
informao em seu poder enquanto ator poltico central (nodalidade), seus poderes legais
(autoridade), seu dinheiro (tesouro) ou das organizaes formais sua disposio
(organizao) ou NATO. Os governos podem usar estes recursos para manipular 91 os
5
atores polticos, por exemplo, retendo ou disponibilizando a informao ou dinheiro, usando seus
poderes coercitivos para obrigar os outros atores a fazerem o que eles querem, ou simplesmente
empreendendo eles mesmos as atividades com o uso de seu prprio pessoal e conhecimento
(expertise).
Surgiram outros esquemas, como os de Elmore e Schneider e Ingram, que focaliza os
produtos associados aos instrumentos, em vez de seus ingredientes, mas estes receberam menos
ateno do que o de Hood. 2 Isso se deve ao fato de que os esquemas baseados em recursos, como
o de Hood, possibilitavam identificar um nmero relativamente pequeno de categorias gerais de
ferramentas polticas e permitiam a anlise expedita de ferramentas especficas por meio de sua
agrupao num nmero muito pequeno de categorias gerais. Esses esquemas ajudam a anlise ao
fazerem clara distino entre as decises polticas que envolvem mudanas nas ferramentas
polticas dentro das categorias e entre elas. No primeiro caso, por exemplo, os parmetros ou
'settings de uma ferramenta poderiam ser alterados, mas no a categoria bsica da prpria
ferramenta, como ocorre, por exemplo, quando varia o montante ou a extenso de um subsdio
governamental. No segundo, em vez de envolver uma mudana na calibrao de um instrumento,
as mudanas poderiam envolver uma alterao em toda a categoria de ferramentas. Um exemplo
dessa mudana seria aquela mais em decorrncia da qual a privatizao levaria o governo a
eliminar as empresas pblicas, a recorrer de preferncia a regulamentao ou a padres legais em
vez de recorrer a formas burocrticas de organizao para alcanar seus fins.
Figura 4.1 Instrumentos polticos segundo principal recurso de governo

(Clulas provem exemplos de instrumentos em cada categoria)
Nodalidade
Autoridade
Tesouro
Organizao
Monitorao e
liberao de
informao
Assessoria e
exortao
Regulao de comando
e controle
Verbas e emprstimos
Auto-regulao
Taxas de uso
Publicidade
Estabelecimento de
padro e regulao
delegada
Comits de assessoria e
consultorias
Impostos e dispndios
de impostos
Proviso direta de bens e

servios e as empresas
pblicas
Uso de famlia, comunidade
e de organizaes
voluntrias
Desenvolvimento de
mercado
Comisses e
investigaes
Criao e
financiamento de
grupos de interesse
Reorganizao
governamental
FONTE: Adaptado de Christopher Hood. The tools of government (Chatham, NJ: Chatham House), p. 124-5.
Com a idia de recursos de governo, de Hood, pode-se esboar uma taxonomia bsica
de categorias instrumentais. A figura 4.1 apresenta esse esquema de classificao com exemplos
ilustrativos dos tipos de ferramentas polticas encontradas em cada categoria.
Como mostra a figura 4.1, os instrumentos polticos tendem a se enquadrar em dois tipos:
os instrumentos substantivos, como as empresas pblicas e as taxas de uso que foram criadas para
prestar ou influenciar a prestao dos servios e bens sociedade; e os instrumentos
procedimentais, como a criao de comits consultivo e as reorganizaes de governo, que so
usadas para alterar aspectos das deliberaes polticas. Voltaremos com mais detalhes a esta
distino no captulo 8, quando examinarmos as razes pelas quais os governos usam certos tipos
de ferramentas, ou o que s vezes referido como racionlia da escolha instrumental3. Aqui,
descreveremos os contornos gerais dos tipos de instrumentos encontrados em cada uma das
categorias descritas na figura 4.1.
1.1. Instrumentos em forma de organizaes

1.1.1. Proviso direta
Em nossa nsia de compreender os instrumentos mais exticos empregados pelos governos,
tendemos a esquecer deste instrumento de poltica pblica que bsico e dos mais amplamente
utilizados. Em vez de esperar que o setor privado faa alguma coisa que ele deseja, ou de
regulamentar o exerccio no governamental de uma tarefa, o prprio governo pode, muitas
vezes, realizar a tarefa, provendo os bens e servios 92 diretamente, com o recurso dos
funcionrios do governo que o tesouro pblico financia (LEMAN, 1989, p.54; LEMAN, 2002;
MAYNTZ, 1979, DEVAS et al., 2001). Grande parte daquilo que os governos fazem realizado
por meio deste instrumento, inclusive atividades como defesa nacional, relaes diplomticas,
policiamento, servio de bombeiros, seguridade social, educao, administrao de terras
pblicas, manuteno de parques e rodovias e surveys geolgicos e de censo.
H muitas vantagens de se usar a proviso direta como instrumento de poltica pblica
(LEMAN, 1989, p.60). Primeiramente, fcil instituir a proviso direta, por causa dos baixos
requisitos de informao, diferentemente dos outros instrumentos, que dependem pesadamente de
atores no-governamentais e por isso requerem monitorao e superviso constante de suas
atividades. Em segundo lugar, o tamanho grande dos rgos em geral envolvidos na proviso
direta lhes permite construir recursos, habilidades e informaes necessrias ao desempenho
7
eficiente de suas tarefas. Em terceiro lugar, a proviso direta evita muitos problemas associados
proviso indireta discusso, negociaes e preocupaes com descumprimento o que pode
levar os governos a darem mais ateno fiscalizao dos termos relativos s verbas e contratos
do que aos resultados. Em quarto lugar, a proviso direta permite a internalizao de muitos tipos
de transaes no prprio governo, minimizando, assim, os custos envolvidos na em
implementao de polticas.
Entretanto, as desvantagens da proviso direta podem ser igualmente significativas.
Enquanto, teoricamente, o governo pode fazer tudo o que o setor privado faz, na prtica esse pode
no ser o caso. Como observaram os tericos 93 das falhas de governo, a execuo de
programas pela burocracia muitas vezes se caracteriza por inflexibilidade o que inevitvel nas
sociedades democrticas liberais, que valorizam a accountability e o governo da lei e onde os
governos devem se sujeitar a procedimentos operacionais formais previstos nos requisitos legais
de oramentao e nomeao que consomem muito tempo. Em segundo lugar, o controle poltico
sobre as reparties e os funcionrios envolvidos na proviso de bens e servios pode promover
e, com freqncia, de fato, promove interferncias polticas com o fim de fortalecer os prospectos
de re-eleio do governo ou de abordagem de outras necessidades polticas especficas do
momento, em vez de servir toda a sociedade. O controle poltico tambm pode acarretar
diretivas incoerentes aos rgos que provem bens e servios, por causa das presses
contraditrias que envolvem o governo. Em terceiro lugar, como os rgos burocrticos no esto
sujeitos competio, muitas vezes eles no tm conscincia suficiente dos custos que os
contribuintes, em ltima anlise, pagam. Em quarto lugar, o desenvolvimento dos programas
pode ser afetado por causa de conflitos inter- e intra-reparties dentro do governo (BOVENS et
al., 2001). 92
1.1.2. Empresas pblicas

Tambm conhecidas como empresas de propriedade do estado (SOEs), empresas da Coroa, ou
organizaes paraestatais, as empresas pblicas so entidades de propriedade total ou parcial do
estado, mas que ainda gozam de uma certa autonomia em relao ao governo. No h uma
maneira cabal de identificar uma empresa pblica, o que explica por que os governos, com muita
freqncia, no publicam uma lista definitiva das empresas que possuem. O problema principal
determinar quo pblica uma empresa deve ser para que seja chamada empresa pblica. Num
8
extremo, com apenas uma pequena parcela de propriedade governamental, uma firma pode
parecer uma empresa privada, e no outro, com o governo possuindo perto de 100% do capital
prprio, uma empresa pode parecer uma repartio burocrtica comum (STANTON e MOE,
2002).
Entretanto, pode-se fazer trs generalizaes sobre as caractersticas bsicas das empresas
pblicas (AHRONI,1986, p.6). Primeiramente, elas envolvem um alto nvel de participao
pblica no capital. Segundo opinio freqente entre os analistas, o governo, ou governos, devem
possuir no mnimo 51% do capital da empresa para que ela seja considerada uma empresa
pblica, porquanto este valor assegura o controle do governo sobre as nomeaes para o conselho
de diretores da companhia. No entanto, nas grandes companhias, com aes pulverizadas,
bastaria um percentual bem menor para se ter o controle sobre as nomeaes para o conselho.
Usa-se o termo empresa de economia mista para descrever uma segunda categoria de empresas
pertencentes tanto ao governo quanto ao setor privado. Em segundo lugar, as empresas pblicas
implicam um certo grau de controle ou de gesto direta pelo governo. A empresa cuja
propriedade inteiramente passiva e cuja operao feita sem qualquer controle governamental
no uma empresa pblica. As reparties operacionais especiais ou autoridades pblicas de
carter hbrido criadas em muitos pases, nos ltimos anos, para operar servios especficos
como aeroportos, portos e companhias de energia eltrica e gua no so empresas pblicas
tradicionais, 94 no sentido de que os governos em geral no tm o controle direto sobre seus
conselhos de diretores (ADVANI e BORINS, 2001; KICKERT, 2001). Em terceiro lugar, as
empresas pblicas produzem bens e servios que so vendidos, diferentemente dos bens pblicos
como defesa ou iluminao pblica, pelos quais os usurios pagam impostos. Como corolrio,
suas receitas de vendas devem guardar uma certa proporo com seus custos, embora a gerao
de lucros no seja em geral seu objetivo principal, como o caso das empresas do setor privado.
As empresas pblicas, enquanto instrumentos de poltica pblica, oferecem inmeras
vantagens aos governos (MITNICK, 1980, p.407). Inicialmente, elas constituem um instrumento
eficiente de poltica econmica quando o setor privado no produz um bem ou servio
socialmente necessrio, por causa dos elevados dispndios de capital ou baixo retorno esperado,
por exemplo, na proviso de eletrificao rural ou acesso internet de banda larga. Em segundo
lugar, como ocorre na proviso direta, o limiar de informao necessrio para estabelecer
empresas pblicas , em muitos casos, menor do que quando se usa outros tipos de instrumentos,
9
como os instrumentos voluntrios ou a regulao. No se requer informao sobre a atividade em

questo ou os objetivos e preferncias das empresas alvo, porque o governo como proprietrio
pode fazer tudo o que desejar por meio da prpria empresa. Em terceiro lugar, em termos de
administrao, as empresas pblicas podem de fato simplificar a gesto, se j existe uma extensa
regulao, estabelecida. Em vez de construir camadas adicionais de regulao para forar as
empresas a cumprir com metas governamentais, por exemplo, talvez fosse ser desejvel
simplesmente criar uma empresa que o fizessem sem a necessidade dos pesados processos e
provises de superviso previstos na legislao. Por fim, os lucros das empresas pblicas podem
aumentar os fundos pblicos, cujo supervit pode ser usado para pagar despesas pblicas em
outras reas. Uma proporo significativa das receitas de governo em Cingapura, por exemplo,
provm dos lucros de suas empresas pblicas.
As desvantagens das empresas pblicas no so menos significativas. Primeiramente, os
governos muitas vezes acham difcil control-las, porque os gestores podem adotar vrias
medidas astuciosas para fugir s diretrizes governamentais. Alm disso, os acionistas finais (os
prprios eleitores) so muito difusos e seus interesses esto muito distantes para exercerem um
controle efetivo sobre a companhia. Em segundo lugar, a empresa pblica pode ser ineficiente em
sua operao, porque prejuzos continuados no a levam falncia, como ocorreria no setor
privado. De fato, um grande nmero delas perdem dinheiro consistentemente, o que uma das
razes bsicas que esto por trs dos esforos para privatiz-las, em muitos pases, nos ltimos
anos (HOWLETT e RAMESH, 1993; IKENBERRY, 1988). Finalmente, muitas empresas
pblicas, como as de energia eltrica e suprimento de gua, operam em ambiente monopolstico,
facultando-as a repassar os custos de sua ineficincia aos consumidores, uma estratgia nada
diferente de uma empresa privada que usufrui de uma posio monopolstica (MUSOLF, 1989).
1.1.3. Famlia, comunidade e organizaes voluntrias

O trao caracterstico deste tipo de instrumento que ele implica pouco 95 ou nenhum
envolvimento por parte do governo; em vez disso, a tarefa desejada realizada numa base
voluntria por atores no governamentais. Em alguns casos, os governos tm que criar as
condies em que os atores voluntrios operam, ao passo que em outros os governos decidem de
forma deliberada que nada faro (no-deciso) em relao a um problema pblico reconhecido,
porque acreditam que uma soluo j est a caminho, ou ser proporcionada por um outro ator,
10
seja por meio de empresas privadas existentes no mercado, ou por famlias ou por organizaes
voluntrias. Estes servios so fornecidos com freqncia por organizaes no-governamentais
(ONGs) que operam em base voluntria no sentido de que seus membros no so obrigados pelo
governo a realizar uma tarefa. Se fizerem algo que serve aos objetivos da poltica pblica, eles o
fazem por razes de interesse prprio, de tica ou de gratificao emocional (SALAMON, 1995).
A existncia dessas organizaes apoiada pela (in)ao governamental e elas constituem
uma importante ferramenta para implementar muitas polticas econmicas e sociais. Seu uso
cresceu nas ltimas dcadas por causa do crescente afastamento do governo da proviso direta e
da extensa privatizao de empresas pblicas. As ONGs so preferidas em muitas sociedades
democrticas liberais, especialmente, em virtude de sua eficincia de custo, de sua consistncia
com as normas culturais de liberdade individual e o apoio que provem aos laos familiares e
comunitrios. Entretanto, elas tambm so encontradas em muitos outros tipos de sociedades.
Em todas as sociedades, os parentes, amigos e vizinhos, ou as organizaes familiares e
comunitrias, como as igrejas e as instituies de caridade, fornecem numerosos bens e servios,
e o governo pode tomar medidas no sentido de expandir o seu papel de tal modo que elas sirvam
a seus objetivos polticos. Ele pode faz-lo de forma indireta, reduzindo os servios
governamentais, na esperana de que a famlia ou a comunidade se apresentem para preencher a
lacuna, ou de forma direta, promovendo sua participao por meio de uma regulao preferencial
ou de incentivos financeiros, como dedues de impostos por conta de doaes ou despesas de
caridade (PHILLIPS et al., 2001).
Todas as sociedades consideram a solicitude com as necessidades dos membros da famlia
e das pessoas que lhes so mais caras como uma responsabilidade essencial do indivduo. As
crianas, os idosos e os doentes so comumente tratados dessa forma, principalmente em termos
de cuidados, mas tambm comum a assistncia financeira, se for necessrio. De acordo com
clculos efetuados, em 1978 o custo total das transferncias em dinheiro, alimentao e moradia
realizados entre membros de famlias nos Estados Unidos atingiu a soma de US$86 bilhes
(GILBERT e GILBERT, 1989, p.281). As transferncias no monetrias, porm, so quase
impossveis de se estimar, porque as famlias fornecem uma gama de servios cujo valor no se
presta mensurao em termos monetrios. Calcula-se, por exemplo, que em torno de 80% dos
servios com cuidados de sade prestados em domiclio a pessoas idosas so providenciados por
membros da famlia (ibid., p.19).
11
As organizaes voluntrias envolvem atividades que so de fato voluntrias, no duplo

sentido de estarem livres da coero (estatal) e livres das restries econmicas por lucratividade
e distribuio de lucros 96 (WUTHNOW, 1991, p.7). As organizaes voluntrias que
prestam servios de sade, educao e alimentao para pobres e abrigo temporrio para
mulheres vtimas de violncia e crianas desgarradas so exemplos perfeitos dessas organizaes.
Os grupos voluntrios que se formam para limpar praias, margens de rios e rodovias so outros
exemplos. Embora estas funes possam muito bem ser exercidas pelo mercado ou pelo governo,
elas tambm podem ser deixadas total ou parcialmente aos cuidados de voluntrios.
Os grupos ou instituies de caridade, sem fins lucrativos, muitas vezes constitudos em
forma de igrejas, costumavam ser os principais meios de atender (preencher) s necessidades
bsicas dos que no conseguiam prover seus prprios meios, mas durante o sculo passado a
expanso do estado do bem-estar gradualmente diminuiu sua importncia. Mesmo assim, elas
continuam a ser hoje um meio amplamente utilizado para lidar com problemas sociais. De fato,
nos EUA, muitas vezes vistos como o arqutipo de uma sociedade materialista individualista, o
setor voluntrio sem fins lucrativos presta mais servios do que o prprio governo (SALAMON,
1987, p.31). Em anos recentes, por causa das crises oramentrias enfrentadas pelos governos,
muitos pases pressionaram para expandir o papel do setor voluntrio.
Teoricamente, as organizaes voluntrias constituem um meio eficiente de prestar a
maior parte dos servios econmicos e sociais. Se fosse vivel, claro que, economicamente,
valeria a pena prestar servios de seguridade social, ou de sade e educao, ou construir represas
e estradas com base nos esforos voluntrios dos indivduos. As organizaes voluntrias
oferecem tambm flexibilidade e rapidez de resposta e a oportunidade de experimentao que
seria difcil em organizaes governamentais (JOHNSON, 1987, p.114). Com freqncia, elas
so mais rpidas do que o governo para prestar socorro a vtimas de desastres naturais, por
exemplo. Alm disso, a satisfao das necessidades sociais por esse meio diminui a necessidade
da ao governamental, o que apraz aos que acreditam que a interveno do estado
inerentemente hostil liberdade poltica. Os grupos sem fins lucrativos constituem igualmente
um instrumento justo, porque em geral se voltam exclusivamente para as vtimas de carncia.
Outra externalidade benfica sua contribuio positiva para a promoo do esprito
comunitrio, solidariedade ou coeso social e participao poltica (PUTNAM, 1995a, 1995b,
1996, 2000, 2001).
12
Entretanto, a maioria das circunstncias prticas impe severas restries utilidade das
organizaes voluntrias. Seus esforos em grande parte no so passveis de aplicao a muitos
problemas econmicos, como promoo de inovao tecnolgica e aumento de produtividade,
por exemplo. Mesmo na esfera social, sua eficincia e eficcia podem ser comprometidas pelo
fato de que os grandes grupos voluntrios podem ser caticos ou se tornar burocrticos, e na
prtica se tornar pouco diferentes das organizaes governamentais. Se dependerem de fundos do
governo, tambm podem no ser economicamente eficientes; poderia ser mais barato o estado
executar a tarefa diretamente. Nos EUA, por exemplo, o governo prov 40% do total dos
dispndios das organizaes voluntrias, uma fonte de fundos maior do que as contribuies
privadas (SALAMON, 1987, p.31). E a proporo do financiamento privado 97 teria sido
ainda menor sem a possibilidade de deduo tributrio permitida por essas contribuies.
Os problemas econmicos e sociais contemporneos so simplesmente grandes demais
para serem tratados de modo adequado com base apenas nos esforos voluntrios; a maioria das
pessoas no tem o tempo nem os recursos necessrios para contribuir com essas atividades de
uma maneira substantiva. improvvel, portanto, que essas organizaes trabalhem fora das
reas que gratifiquem seus membros ativos por razes religiosas, ticas ou polticas. Por
conseqncia, no provvel que as organizaes voluntrias empreendam a maioria das tarefas
realizadas pelos governos modernos.
A principal vantagem de promover a famlia e a comunidade como instrumento de
poltica pblica que esta promoo no representa qualquer custo para o governo, a no ser que
ele decida conceder verbas ou subsdios para estes esforos. Em muitas circunstncias, como no
caso dos cuidados dispensados pela famlia ou comunidade aos deficientes crnicos, estes
cuidados so bem mais baratos do que os que eles receberiam em instituies pblicas. Alm
disso, o funcionamento de organizaes comunitrias sem fins lucrativos, igrejas, cooperativas e
famlias goza de um apoio poltico amplo na maioria das sociedades (QUARTER, 1992). Mas
contra estas vantagens, erguem-se algumas desvantagens srias. Os instrumentos baseados na
famlia e na comunidade, por exemplo, so em geral instrumentos fracos para lidar com
problemas econmicos complexos. A eficincia de escala tambm pode tornar mais segura a
proviso centralizada pelo governo do que a proviso descentralizada pela famlia ou
comunidade. A dependncia destes tipos de instrumentos para resolver problemas pblicos
tambm pode ser injusta, porquanto muitos indivduos no tm algum, ou algum com recursos
13
financeiros ou compromisso emocional, para olhar por eles. De modo anlogo, tambm injusto
para quem dispensa os cuidados. Na maioria das sociedades, por exemplo, as mulheres tendem a
ser as principais provedoras dos cuidados, um papel que se torna cada vez mais difcil de se
realizar por causa da crescente participao feminina na fora de trabalho. Muitas vezes s se
pode contar com os instrumentos da famlia e da comunidade como tais em conjunto com outros
instrumentos necessrios para abordar os prementes problemas sociais de nosso tempo.
1.1.4. Desenvolvimento de mercado

O tipo mais importante e controverso de instrumento voluntrio de longe a organizao de
mercado. Em geral pode-se esperar que a interao voluntria entre consumidores e produtores
com os primeiros tentando comprar o quanto puderem com o montante limitado de dinheiro que
tm sua disposio e os ltimos perseguindo os lucros mais altos possveis acarrete resultados
que satisfaam a ambos. Pelo menos, em teoria, enquanto o motivo principal dos dois lados o
auto-interesse, a sociedade como um todo ganha por sua interao, porque tudo o que ela deseja
(com base em sua habilidade de pagar) lhe provido a preo mnimo. Em tese, pois, os que
aspiram at por bens crticos como cuidados de sade ou educao podem simplesmente
comprar os servios dos hospitais e escolas que operam com objetivo de lucro.
Os mercados existem quando h escassez e demanda por 98 bens e servios
especficos. Mas a ao governamental necessria tanto para criar como para dar apoio s trocas
de mercado. Isso se realiza com a garantia dada aos direitos dos compradores e vendedores de
receber e permutar propriedade mediante o estabelecimento e a manuteno dos direitos e
contratos de propriedade via tribunais, polcia e sistemas semi-judiciais de proteo ao
consumidor e ao investidor, como as comisses de valores mobilirios e os tribunais de
concorrncia. At os assim chamados tipos negros, paralelos ou outros de mercados ilegais ou
semi-legais para commodities e servios como prostituio ou drogas ilegais devem sua
existncia aos governos que tentam banir a produo e venda desses bens ou servios, criando
assim a falta de abastecimento, o que pode proporcionar taxas elevadas de retorno a quem se
dispe a correr o risco de ser punido e preso por seu fornecimento.
Os governos podem usar uma variedade de ferramentas regulatrias, financeiras e de base
informacional para influenciar as atividades de mercado o que ser discutido nas sees
seguintes. No entanto, eles usam seus recursos organizacionais para criar mercados. Uma maneira
14
de como se pode faz-lo pela criao de um novo conjunto de direitos de propriedade via
esquemas de licenciamento governamental. Com base no pressuposto de que o mercado , com
freqncia, o meio mais eficiente de alocar recursos, os leiles de direitos de propriedade pelo
governo estabelecem mercados em situaes onde eles no existem. O mercado criado pelo
estabelecimento de uma quantidade fixa de direitos transferveis para consumir um recurso
designado, o que tem o efeito de criar uma escassez artificial e de permitir que o mecanismo de
preo funcione. O recurso pode ser uma rdio, televiso comunitria ou freqncias de telefone
celular, poos de petrleo ou reservas de peixes qualquer coisa que no seria escassa a no ser
pela ao do governo (SUNNEVAG, 2000). Quem deseja consumir o recurso tem que fazer
lances nos leiles sobre a quantidade limitada disponvel. Os compradores potenciais faro seus
lances de acordo com o valor que atribuem ao recurso, prevalecendo quem oferece o mximo em
troca da garantia de seu direito pelo governo.
Muitos pases propuseram controlar o uso dos poluentes perigosos dessa maneira
(BOLOM, 2000), e existem alguns destes esquemas em tratados sobre meio ambiente, como o
assim chamado Protocolo de Kyoto, que se refere aos gases de efeito estufa. Nesses esquemas,
espera-se, tipicamente, que o governo determine o montante total de poluentes que pode entrar no
mercado e, em seguida, venda em leiles peridicos o direito de liberar o montante limitado
disponvel. Isso significa que as empresas que pretendem usar poluentes em seu processo de
produo tero que comprar o direito de faz-lo num leilo, antes de poder comprar o prprio
poluente. Quem tiver alternativas mais baratas evitar usar o poluente por causa do custo extra da
compra dos direitos. Os industriais para quem no h alternativa barata continuaro a pagar o
preo pelo direito de usar o poluente. Mesmo eles, porm, esto sob presso constante em busca
de alternativas, por causa dos custos extras, com os quais, de outra forma, tero que arcar.
A vantagem de se usar o leilo de direitos nesses casos que ele restringe o uso dos tipos
especficos de bens, enquanto ao mesmo tempo ainda os torna disponveis 99 a quem no tem
alternativa. Evidentemente, poder-se-ia o mesmo fazer mediante regulao, mas da o governo
teria que determinar a quem seria permitido usar o montante limitado disponvel uma tarefa
difcil, por causa dos elevados custos de informao envolvidos. No caso de leiles, teoricamente,
pelo menos, a deciso ser tomada pelo mercado em conformidade com as foras da procura e da
oferta (artificialmente limitada).
15
Outro exemplo do uso de leiles de direitos de propriedade est no controle do nmero de

veculos motorizados nas vias urbanas. Depois de experimentar inmeros instrumentos para
controlar o nmero rapidamente crescente de veculos motorizados que estavam causando
congestionamento de trnsito e representando risco ambiental de longo prazo o governo de
Cingapura decidiu recorrer ao leilo do direito de propriedade para veculos. A oferta anual de
novos veculos motorizados no pas est limitada a cerca de 4.000 unidades. Mas antes que
algum possa comprar um carro, ele ter que comprar um certificado de titularidade num leilo
organizado pelo governo. Como a demanda anual por carros novos excede em muito os 4.000, os
apostadores bem sucedidos tiveram que pagar nos ltimos anos mais de $50 mil de Cingapura
apenas para comprar um ttulo de direito (acima e alm do preo do prprio carro). Este
instrumento mostrou que o governo capaz de controlar o nmero de veculos nas ruas sem
determinar especificamente que indivduos ou empresas podem possuir carros, sendo esta ltima
deciso determinada pelo mercado. Obviamente, o leilo tambm uma fonte altamente lucrativa
de receita para o governo.
Uma das vantagens dos leiles de direitos de propriedade visando estabelecer mercados
que fcil conduzi-los (CANTOR et al., 1992). O governo com base no que considera ser a
quantidade mxima de um bem ou servio a ser permitida determina o teto e depois deixa o
mercado fazer o resto. Em segundo lugar, os leiles de direitos so um instrumento flexvel, que
permite o governo variar o teto se e quando desejar; os sujeitos tm que ajustar seu
comportamento de acordo. Os leiles de direitos de propriedade tambm permitem que os
sujeitos ajustem seu comportamento de acordo com outras mudanas em suas circunstncias
como em relao ao desenvolvimento de tecnologia que reduz custo sem exigir uma mudana
correspondente na poltica ou instrumento de governo. Em terceiro lugar, os leiles oferecem a
certeza de que acontece apenas uma quantidade fixa de atividade indesejada, algo que
impossvel com outros instrumentos voluntrios ou mistos.
Uma das desvantagens dos leiles que eles podem estimular a especulao, com os
especuladores comprando e aambarcando todos os direitos, mediante lances de valores elevados,
desse modo criando barreiras de entrada para as pequenas firmas ou consumidores. Em segundo
lugar, muitas vezes acontece que aqueles que no conseguem comprar os direitos porque no os
h venda sero obrigados a praticar fraudes, ao passo que no caso das taxas de uso ou dos
subsdios, eles teriam uma alternativa, mesmo que, muitas vezes, a um preo elevado. Isso pode
16
resultar em custos elevados de fiscalizao, para se evitar mercado paralelo ou negro. Em terceiro
lugar, os leiles so injustos na medida em que alocam os recursos antes pela capacidade de
pagar do que pela 100 necessidade e podem gerar oposio ferrenha dos indivduos afetados
pelos custos extras com que tero de arcar para comprar o direito (WOERDMAN, 2000; KAGEL
e LEVIN, 2002). Assim, em Cingapura, os ricos compram mais que um carro, no tanto porque a
escassez transformou a propriedade de um carro num smbolo de status, enquanto que quem
realmente precisa de um veculo por exemplo, para iniciar um negcio talvez no consiga
compr-lo, se no possuir o dinheiro adicional necessrio compra do certificado de titularidade.
Uma outra maneira pela qual os governos podem criar mercados mediante a
privatizao das empresas pblicas, em especial se estas empresas exerceram previamente
monoplio sob patrocnio estatal na produo ou distribuio, ou ambos, de um produto ou
servio particular. A privatizao pode ser realizada de diversas maneiras, a comear pela
emisso de aes a todos os cidados, at a simples transferncia das aes do estado a
organizaes comunitrias ou sua venda em bolsas pblicas. Em todos os casos, a privatizao
equivale transferncia de uma empresa pblica para o setor privado e transformao do
propsito empresarial de proviso de servio pblico em maximizao de valor para o acionista.
Alm disso, contudo, ela tambm envolve em geral a sinalizao, aberta ou dissimulada, de que
novas empresas podero entrar no mercado que, anteriormente, era servido por uma companhia
de propriedade do estado, ensejando a criao de um mercado competitivo para este produto ou
servio particular.
Embora alguns scholars vejam a privatizao como uma panacia, capaz de com um s
golpe eliminar os provedores corruptos ou ineficientes do setor pblico e substitu-los com
provedores mais eficientes do setor privado, outros assinalam que este no sempre o caso. Em
muitos pases ps-socialistas do leste europeu, por exemplo, privatizaes de grande escala e em
geral descontroladas provaram muitos casos de demisso em massa e fechamento de fbricas,
com graves conseqncias econmicas para as famlias, comunidades e regies afetadas. Em
outros pases, como na Rssia, onde os mercados de ttulos mobilirios no foram bem
desenvolvidos, as fbricas foram simplesmente transferidas para seus dirigentes que em muitos
casos foram capazes de auferir lucros inesperados de suas vendas. Acontece igualmente como
argumentaram os economistas do bem-estar que algumas indstrias tm economias de escala
que possibilitam que grandes firmas mantenham sua posio monopolstica, independentemente
17
de pertencerem a governos ou a investidores privados. A privatizao dessas empresas

meramente transfere os lucros de monoplio do setor pblico onde eles podem ser usados para
financiar outros servios pblicos para o setor privado, onde eles so usados muitas vezes para
o consumo de luxo pessoal (BEESLEY, 1992; BOS, 1991; DONAHUE, 1989; LE GRAND e
ROBINSON, 1984; MacAVOY et al., 1989; STARR, 1990a).
Nos pases ocidentais, com seus nmeros bem menores de empresas pblicas, uma forma
mais comum de privatizao envolveu a contratao externa de servios governamentais, isto ,
a transferncia de vrios tipos de bens e servios anteriormente prestados internamente por
empregados do governo a firmas privadas subcontratadas ou terceirizadas (KELMAN, 2002;
DeHOOG e SALAMON, 2002). De novo, enquanto alguns vem toda e qualquer transferncia de
proviso de servio do estado 101 para o setor privado como um ganho inerente de bem-estar,
outros observam que em muitos casos os mesmos empregados acabam sendo contratados pelo
novo prestador do servio para prestar o mesmo servio, mas com pagamento menor, enquanto
outros observaram que os custos para os administradores de estabelecer, monitorar e cumprir
contratos com freqncia anulam qualquer economia de custo (ver LANE, 2001; ASCHER,
1987; GRIMSHAW et al., 2001).
Uma forma muito comentada, mas pouco usada, de criao de mercado pelo governo
envolve o uso de vouchers (vales). Estes so papis com valor monetrio nominal, oferecidos
pelo governo aos consumidores de um bem ou servio especfico, entregues pelos consumidores
a ttulo de pagamento a seu fornecedor preferido, que por sua vez os apresenta ao governo para
resgate. Os vouchers permitem que os consumidores exeram uma escolha relativamente livre no
mercado, mas apenas para alguns tipos ou volumes especficos de bens. Eles so comuns em
tempos de guerra como meio de racionar suprimentos de materiais, mas tambm foram usados
em tempos de paz na forma de cartes-alimentao para pobres. Este esquema promove
competio entre os fornecedores, o que supostamente melhora a qualidade e reduz os custos para
o governo. No entanto, os vouchers tambm podem destruir padres estabelecidos de proviso de
servio pblico. Por exemplo, seu uso na educao pode forar as escolas a competirem umas
contra as outras por estudantes, o que pode acarretar maiores injustias na prestao do servio
entre os distritos escolares ricos e pobres (VALKAMA e BAILEY, 2001; STEUERLE e
TWOMBLY, 2002).
18
A criao de mercados pode ser um instrumento altamente recomendado em certas

circunstncias (AVERCH, 1990; OECD, 1993; HULA, 1988). Trata-se de um meio efetivo e
eficiente de prover a maior parte dos bens privados e que pode assegurar que os recursos sero
aplicados apenas aos bens e servios que a sociedade valoriza, conforme reflete a disposio de
pagar dos indivduos. Ela tambm garante que se houver competio significativa entre os
fornecedores os bens e servios valorizados sero fornecidos pelo preo mais baixo possvel.
Considerando que, em sua maioria, os bens e servios requeridos pela populao so de natureza
privada, os governos nas sociedades capitalistas contam muito com o instrumento de mercado.
Em muitas situaes, porm, o mercado pode no ser o instrumento prprio a ser usado
(KUTTNER, 1997). Como vimos no captulo 2, os mercados no conseguem prover bens
pblicos de maneira adequada exatamente o tipo de coisa com que se preocupa a maioria das
polticas pblicas. Assim, os mercados no podem ser usados para prover defesa, policiamento,
iluminao pblica e outros bens e servios semelhantes valorizados pela sociedade. Os mercados
tambm tm dificuldade de fornecer vrios tipos de bens de tarifa e bens de fundo comum (para
definies, ver captulo 2), por causa dos obstculos que enfrenta para cobrar dos consumidores
por esses tipos de produtos. O mercado igualmente um instrumento altamente inquo, porque
satisfaz as necessidades somente de quem tem condies de pagar. Num sistema puramente
mercantil de prestao de servio de sade, por exemplo, uma pessoa rica e endinheirada
consegue satisfazer seu desejo de fazer uma cirurgia esttica, ao passo que uma pessoa pobre que
sofre de falncia renal no receber tratamento. No surpreendente que o uso de mercados em
situaes dessa natureza enfrente dura 102 oposio poltica nas sociedades democrticas
que, em outros aspectos, esto estruturadas de acordo com princpios mais igualitrios.
Na prtica, portanto, quase nunca se usa o termo livre mercado, em sua verdadeira
acepo, como instrumento de poltica pblica. Quando um governo decide recorrer a este
instrumento para lidar com um problema pblico, em geral o faz com o uso concomitante de
outros instrumentos, como a regulao da proteo aos consumidores, investidores e
trabalhadores; ele tambm se vale com freqncia de subsdios para promover ainda mais a
atividade desejada (CANTOR et al., 1992). Assim, o voluntarismo dos mercados mais relativo
do que absoluto.
19
1.1.5. Reorganizaes governamentais

Ao contrrio dos instrumentos discutidos at aqui, que visam alterar a configurao dos bens e
servios prestados sociedade, tambm h instrumentos procedimentais que se valem do uso de
recursos organizacionais do governo. O objetivo destes instrumentos alterar os processos
polticos, de modo que os governos possam conservar sua legitimidade ou capacidade para agir
(HOWLETT, 2000). O exemplo mais importante desse instrumento a reorganizao
institucional pela qual os governos procuram alcanar um objetivo mediante a reorganizao das
estruturas ou processos por meio dos quais realizam uma funo (PETERS, 1992b; CARVER,
2001). s vezes refere-se a atividades como gesto de rede, em que os governos usam seu
pessoal e outros recursos organizacionais para alterar ou reestruturar o modo como os atores
polticos interagem entre si (KLIJN, 1996; KLIJN et al., 1995; KLIJN e KOPPENJAN, 2000).
As reorganizaes podem envolver a criao de reparties novas ou a reconfigurao de
velhas. Uma tcnica popular para esses fins a reorganizao ministerial. Algumas destas
alteraes podem acontecer de forma acidental e outras, como subproduto de mudanas
organizacionais na mquina governamental provocadas por outras razes como, por exemplo,
eleitorais ou partidrias. Entretanto, a mudana organizacional intencional nas estruturas bsicas
ou de pessoal dos departamentos e reparties do governo tornou-se um aspecto cada vez mais
significativo da moderna policy-making (LINDQUIST, 1992; AUCOIN, 1997). Isto pode
envolver mudanas nas relaes entre os departamentos e as reparties centrais de coordenao,
ou entre os departamentos, ou dentro dos ministrios.
No primeiro caso, os ministrios podem ganhar maior autonomia e capacidade para
estabelecer seu prprio curso, ou podem ser submetidos a um controle mais rgido pelos rgos
executivos centrais (SMITH et al., 1993). No segundo, os departamentos do governo podem ser
divididos em unidades mais especializadas, como se deu nos casos em que, por exemplo, os
departamentos especializados no trato com setores industriais particulares criaram unidades
maiores, ou como aconteceu com o processo contrrio de amalgamao das unidades de
propsito especfico em ministrios nibus. Este veio a ser o padro em muitos pases,
recentemente, por exemplo, onde os ministrios de recursos especficos, como os de florestas e
minas, foram reconfigurados como departamentos 103 de meio ambiente ou desenvolvimento
sustentvel (BROWN, 1992). Ou pode-se criar novas unidades para lidar com questes novas,
como ocorrem em muitos pases, nas duas ltimas dcadas, por exemplo, com a criao de novas
20
reparties para cuidar de direitos humanos (HOWE e JOHNSON, 2000). No ltimo caso, podese realizar os mesmos tipos de reformas interdepartamentais em nvel intradepartamental,
reduzindo ou aumentando a autonomia das subunidades, ou reorganizando-as no sentido de
expandir ou contrair suas esferas de atividade. No caso anterior, isto muitas vezes envolve
criao de unidades especializadas dentro dos departamentos para aumentar sua capacidade de
planejamento (CHENIER, 1985; PRINCE, 1979).
A reorganizao das estruturas governamentais pode ter um impacto particularmente
dramtico nos processos polticos existentes e nos tipos de interaes que ocorrem entre o estado
e os atores societrios (PETERS, 1992b). No entanto, acontece tambm que h limites para essas
reorganizaes. Em primeiro lugar, elas podem ser caras e consumir muito tempo. Em segundo,
se elas acontecerem com muita freqncia, seu impacto pode ser muito dissipado. Em terceiro
lugar, pode haver limites constitucionais ou jurisdicionais aos tipos de atividade que os governos
especficos podem assumir e forma em que eles podem faz-lo (GILMORE e KRANTZ, 1991).
1.2. Instrumentos baseados na autoridade

1.2.1. Regulao de comando e controle
Existem inmeras definies de regulao, mas a maioria tende a ter um foco razoavelmente
restritivo (MITNICK, 1978). Uma boa definio geral oferecida por Michael Reagan, que a
define como um processo ou atividade em que o governo exige ou probe certas atividades ou
conduta dos indivduos e das instituies sobretudo privadas mas, s vezes, tambm pblicas
e o faz mediante um processo administrativo contnuo, em geral por meio de rgos reguladores
especialmente designados (REAGAN, 1987, p.17). Assim, a regulao uma prescrio
governamental que deve ser cumprida pelos alvos previstos; o seu descumprimento em geral
acarreta penalidade. Este tipo de instrumento muitas vezes conhecido como regulao de
comando e controle.
Algumas regulaes como as que lidam com o comportamento criminoso so leis e
envolvem a polcia e o sistema judicirio em seu enforcement. A maior parte das regulaes,
porm, so ditos administrativos criados em termos da legislao habilitante e administrados em
base contnua por um departamento do governo ou um rgo governamental especializado e
semi-judicirio (inicialmente, com o nome de comisses regulatrias independentes nos EUA),
que mais ou menos autnomo do controle do governo em suas operaes do dia-a-dia. As
21
regulaes tomam vrias formas e incluem regras, padres, licenas, proibies, leis e ordens
executivas. Embora nem sempre estejamos conscientes de sua presena, entre outras coisas, elas
governam, o preo e os padres de uma ampla variedade de bens e servios que consumimos,
104 desde estaes de rdio at tarifas de energia, bem como a qualidade da gua que bebemos
e o ar que respiramos, entre outras coisas.
A natureza das regulaes varia um pouco, dependendo de se estarem ou no orientadas
para as esferas econmicas ou sociais da atividade humana. As regulaes econmicas controlam
aspectos dos processos de produo que so especficos a certos bens ou servios, tais como os
preos e volumes de produo, ou o retorno sobre investimento, ou a entrada ou sada de
empresas de uma indstria. Um bom exemplo desse tipo de regulao a levada a termo por
vrios tipos de conselhos de marketing, rgos regulatrios que so particularmente proeminentes
no setor agrcola. O propsito desses conselhos manter elevados os preos das commodities
agrcolas pela restrio de sua oferta. Seu objetivo corrigir injustias ou desequilbrios
percebidos nas relaes econmicas, que podem emergir por conseqncia da operao das
foras de mercado. As regulaes econmicas constituram a forma tradicional de regulao; suas
contrapartidas sociais tm origem mais recente.
As regulaes sociais se referem a controles em matria de sade, segurana e prticas
sociais, como direitos civis e discriminao de vrias espcies. Elas tm mais a ver com nosso
bem-estar fsico e moral do que com nosso bolso. Os exemplos de regulao social incluem
regras sobre venda e consumo de lcool, jogo, segurana dos bens de consumo, riscos
ocupacionais, riscos relacionados com gua, poluio do ar, poluio sonora, discriminao com
base em religio, raa, gnero ou etnicidade e pornografia (PADBERG, 1992). Muitas reas de
regulao como a proteo ambiental, o consumo de lcool e o jogo existem em formas
hbridas entre a regulao econmica pura e a social pura, porque os problemas podem ter origem
econmica, mas seus efeitos adversos so principalmente sociais. Embora haja uma grande rea
de superposio entre as duas, as regulaes sociais tendem a ser mais gerais do que as
econmicas e no se concentram sobre indstrias especficas (por exemplo, bancos ou
telecomunicaes) como o fazem as regulaes econmicas mas sobre problemas ou funes
mais amplas, como poluio, segurana ou moralidade. Isso tem implicaes importantes para
sua administrao e enforcement, porque a regulao social tende a atravessar vrios setores e a
submeter-se jurisdio de vrios rgos governamentais (ver MAY, 2002; SALAMON, 2002b).
22
Existem diversas vantagens para a regulao como instrumento de poltica pblica (ver
MITNICK, 1980, p.401-4). Primeiramente, as informaes necessrias para se estabelecer a
regulao so menores do que as necessrias em muitas outras ferramentas, porque o governo no
precisa saber de antemo as preferncias do sujeito, como deve nos casos dos instrumentos
voluntrios. Ele pode simplesmente estabelecer um padro por exemplo, um nvel permitido de
poluio e esperar seu cumprimento. Em segundo lugar, onde a atividade em questo
considerada totalmente indesejvel como acontece com os filmes e vdeos que exibem pedofilia
mais fcil estabelecer regulaes que probam a posse desses produtos do que imaginar
formas de estimular a produo e distribuio de outros tipos de bens ou servios mais benignos.
Em terceiro lugar, as regulaes permitem uma melhor coordenao dos esforos 105 e do
planejamento do governo, por causa da maior previsibilidade que implicam. Em quarto lugar, sua
previsibilidade faz delas um instrumento mais adequado em tempos de crise, quando se necessita
de respostas imediatas. Em quinto lugar, as regulaes podem ter menores custos do que os
outros instrumentos, como os subsdios ou os incentivos fiscais. Finalmente, as regulaes podem
tambm ter apelo poltico, se o pblico ou o subsistema pblico quer ver uma ao rpida e
definitiva da parte do governo.
As desvantagens da regulao so igualmente significativas (ver ANDERSON, 1976).
Inicialmente, as regulaes com muita freqncia distorcem as atividades voluntrias ou do setor
privado e podem promover ineficincias econmicas. As regulaes de preos e a alocao direta
restringem a operao das foras da demanda e da oferta e afetam o mecanismo de preos nas
sociedades capitalistas, s vezes causando, dessa forma, distores econmicas imprevisveis no
mercado. As restries quanto entrada num setor industrial ou sada dele, por exemplo, podem
reduzir a competio e ter, assim, um impacto negativo sobre os preos. Em segundo lugar, as
regulaes podem, s vezes, inibir a inovao e o progresso tecnolgico, pela segurana de
mercado que propiciam s empresas existentes e limitadas oportunidades de experimentao que
permitem. Em terceiro lugar, as regulaes so muitas vezes inflexveis e no permitem levar em
conta as circunstncias individuais, ocasionando decises e resultados no pretendidos pela
regulao (DYERSON e MUELLER, 1993). As regulaes sociais so particularmente
problemticas. praticamente impossvel especificar, em muitos casos, o que exatamente se pode
aceitar sob uma regulao. O uso de expresses como drogas seguras e eficazes, por exemplo,
d azo a incerteza demais. Se as regulaes, porm, especificarem padres detalhados, elas
23
podem se tornar irrelevantes em novas circunstncias (BARDACH, 1989, p.203-4). Em quarto

lugar, em termos de administrao, talvez no seja simplesmente possvel estabelecer regulaes
para toda e qualquer atividade indesejada. Por exemplo, existem milhes de poluentes; seria
necessria uma regulao especial para cada um deles se este instrumento fosse escolhido para
fins de poltica pblica. Finalmente, o custo da fiscalizao pelas comisses regulatrias pode ser
elevado, pois os custos de informao, investigao e execuo processual fazem com que a
policy-making se torne legalista e alvo de disputa poltica (ver HAHN e HIRD, 1991).
1.2.2. Auto-regulao ou regulao delegada

Uma outra forma de instrumento regulatrio a regulao delegada. Diferentemente da situao
que envolve a regulao de comando e controle, neste caso os governos permitem que os atores
no-governamentais se auto-regulem. Esta s vezes chamada auto-regulao, embora este
termo tenda a descrever os arranjos regulatrios resultantes como se eles fossem mais
voluntrios do que de fato o so. Isto , enquanto as entidades no-governamentais podem, de
fato, regular a si mesmas, elas o fazem tipicamente to-somente com a permisso implcita ou
explcita dos governos, que conscientemente se abstm de regulamentar as atividades de uma
maneira mais diretamente coercitiva (DONAHUE e NYE, 2001). 106
Estas delegaes podem ser explcitas e diretas, por exemplo, quando os governos
permitem que profisses, como as de mdicos, advogados ou professores regulem a si prprias
mediante a concesso de um monoplio autorizado a uma ordem de advogados, a uma associao
de medicina ou a uma associao de educao (ver SINCLAIR, 1997; TUOHY e WOLFSON,
1978). Entretanto, elas tambm podem ser bem menos explcitas, como acontece nas situaes
em que empresas industriais desenvolvem padres para produtos ou situaes em que firmas ou
associaes independentes de certificao certificam que certos padres foram atendidos em
vrios tipos de prticas privadas (ver ANDREWS, 1998; GUNNINGHAM e REES, 1997;
IANNUZZI, 2001). Enquanto muitos padres so invocados pela regulao governamental de
comando e controle, outros podem ser desenvolvidos na esfera privada. Na medida em que estas
no so substitudas por padres impostos pelo governo, elas representam a aquiescncia do
governo s regras privadas, uma forma de regulao delegada (ver HAUFLER, 2000, 2001;
KNILL, 2001).
24
Uma vantagem fundamental de se recorrer fixao voluntria de padro o custo, j que

os governos no tm que pagar pela criao, administrao e renovao desses padres, como
aconteceria com a regulao tradicional de comando e controle. Este em especial o caso em
reas como a regulao de profisses, em que as assimetrias de informao entre regulados e
reguladores significam que a administrao pblica de padres especialmente cara e
consumidora de tempo. Esses programas tambm podem ser efetivos em contextos
internacionais, onde o estabelecimento de regimes governamentais efetivos, como as prticas de
silvicultura sustentvel, podem ser particularmente difceis (ELLIOTT e SCHLAEPFER, 2001).
Entretanto, mais uma vez se deve contrapor os possveis economias em custos administrativos
com os custos adicionais sociedade que poderiam resultar de uma administrao ineficaz ou
ineficiente de padres voluntrios, em especial os relacionados com no-cumprimento4. Por
exemplo, o recente (2002) escndalo da Enron nos EUA que envolveu a empresa de auditoria
da gigante de energia, Arthur Anderson, minou a confiana da profisso contbil em sua
prpria habilidade ou at disposio para policiar-se a si mesma.
1.2.3. Comits consultivos e Quangos

Os governos tambm podem usar seus recursos de autoridade para afetar os processos polticos.
Isso envolve a alterao da autoridade do governo para enaltecer as vises de alguns atores
polticos acima de outros nos processos polticos formais e informais. Este baseia-se no
reconhecimento preferencial estendido pelos estados a atores polticos especficos, aumentando
seu acesso aos tomadores de deciso e sua voz nas deliberaes polticas (DION, 1973;
ANDERSON, 1979b).
Uma ferramenta padro nesta categoria o comit consultivo (SMITH, 1977; GILL,
1940). Alguns deles so formalizados e mais ou menos permanentes, enquanto outros tendem a
ser mais ad hoc, informais e temporrios (BROWN, 1955, 1972; BALLA e WRIGHT, 2001).
Ambos implicam que os governos selecionam representantes para compor estes comits e a
extenso 107 a estes representantes de alguns direitos especiais no processo poltico. Muitos
pases criaram organismos permanentes para aconselhar os governos em reas especficas de
preocupao constante, como economia, cincia e tecnologia e meio-ambiente (em relao ao
Canad, ver PHIDD, 1975; DOERN, 1971; HOWLETT, 1990). Entretanto, existem muitos
outros destes organismos de conselheiros em quase toda rea de preocupao poltica. Eles vo
25
desde comits consultivos gerais ou comits consultivos especializados de clientela at comits

especficos para tarefas e outros (ver PETERS e PARKER, 1993; BARKER e PETRES, 1993).
Os organismos permanentes aconselham os governos em reas particulares de problemas
em tempo contnuo, enquanto outros so formados com um horizonte de tempo mais curto para
analisar reas especficas de problemas. Os governos criam comisses de inqurito ou forastarefa ad hoc, inclusive algumas formas de comisses reais, em grande parte com a finalidade de
construir consenso entre as partes interessadas em torno da natureza de um problema poltico e
sua soluo (WILSON, 1971). Estas comisses normalmente so bastante especficas em seu
foco e conduzem diferentes tipos de audincias e consultas com stakeholders visando
desenvolver este consenso. Estes organismos no devem ser confundidos com os mais flexveis e
orientados para pesquisa que so criados com estes mesmos nomes (SHERIFF, 1983). As forastarefa ad hoc e os organismos semelhantes no visam a desenvolver um novo conhecimento ou
proclamar um velho, mas antes a oferecer um caminho para que os interesses organizados e no
organizados apresentem seus pontos de vista e anlises sobre os prementes problemas
contemporneos, ou visem a modelar ou remodelar os problemas de maneira que eles possam ser
tratados pelos governos (OWENS e RAYNER, 1999).
Uma segunda ferramenta nesta categoria uma espcie de parceria pblico-privada
(LINDER, 1999). Existem inmeros tipos diferentes dessas parcerias, muitas das quais so uma
forma de subcontratao usada para prover bens e servios e, portanto, existem como
instrumentos substantivos, e no procedimentais. Entretanto, algumas parcerias existem
sobretudo para fortalecer a capacidade e garantir a sobrevivncia de atores do setor privado, em
geral organizaes no governamentais (ONGs), s quais so delegadas tarefas governamentais
de pouca importncia para que recebam fundos, sendo o propsito principal dessa prtica mantlas disponveis para consultas e proviso de conselho aos governos (ARMSTRONG e
LENIHAN, 1999; KERNAGHAN, 1993). Em alguns pases, como na Gr-bretanha, os governos
criaram toda uma categoria de semi-ONGs, ou Quangos, que desempenham um papel importante
nos processos de policy-making (HOOD, 1986b; KICKERT, 2001).
Vrios problemas cercam o uso desta ferramenta, incluindo quem includo ou excludo,
quo ampla a gama de interesses representados pelos membros dos comits ou semi-ONGs e de
que modo os indivduos especficos so designados como representantes. Os aspectos de design
tambm envolvem questes de tamanho, na medida em que grupos maiores podem ser mais
26
representativos de um nmero maior de pontos de vista, mas tero mais dificuldades para chegar
a recomendaes uniformes. Estas questes se tornaram mais importantes nos ltimos anos,
quando houve esforos para aumentar as consultas aos stakeholders em muitas jurisdies (ver
108 LICKEN, 2000; MITCHELL et al., 1997). Se, por um lado, estes tipos de parcerias
consultivas so teis, elas tm algumas restries, sobretudo o potencial para co-optar os atores
societrios ao ponto de os conselhos que eles provem aos governos meramente refletirem os
anseios e desejos do prprio governo (PHILLIPS, 1991a; SAWARD, 1990, 1992). Tambm
difcil identificar quem exatamente um stakeholder e quem no , o que pode levar a
dificuldades, se partes interessadas so esquecidas ou deixadas de lado (GLICKEN, 2000;
MITCHELL et al., 1997). E estes processos podem levar os participantes a um certo cinismo se
eles sentirem que suas posies foram ignoradas, ou que o propsito de uma fora-tarefa ou
comit era simplesmente impor-lhes uma viso pr-determinada em vez do contrrio (RIEDEL,
1972; GRIMA, 1985).
1.3. Instrumentos baseados no Tesouro

Uma terceira categoria geral de instrumentos de poltica pblica se apia, para fins de eficcia,
no tanto no pessoal de governo ou na autoridade governamental, quanto nos recursos financeiros
e na capacidade do governo de levantar fundos e dispend-los. Esta refere-se a todas as formas de
transferncias financeiras a indivduos, empresas e organizaes por parte do governo ou de
outros indivduos, empresas ou organizaes sob controle do governo. Estas transferncias
podem servir como incentivos ou desestmulos para que os atores sigam os desejos do governo.
Como incentivo, o propsito da transferncia premiar uma atividade desejada, afetando, desse
modo, as estimativas de custos e benefcios das vrias alternativas feitas pelos atores sociais.
Enquanto a escolha final deixada aos indivduos e s empresas, aumenta-se a probabilidade de
se realizar a escolha desejada por causa do subsdio financeiro que ela atrai (BEAM e CONLAN,
2002). Como desestmulo, o propsito penalizar certos tipos de comportamento pela elevao
dos custos que os indivduos e outros atores polticos sofrero por segui-lo (CORDES, 2002).
1.3.1. Subsdios: Verbas, incentivos fiscais e emprstimos

Um dos instrumentos mais proeminentes baseados no Tesouro so as verbas, que so despesas
feitas em apoio a um fim de valor prprio, quase como se fosse uma forma de reconhecimento,
27
recompensa ou estmulo, mas no estreitamente calibradas aos custos de alcan-lo(PAL, 1992,

p.152; HAIDER, 1989). As verbas so comumente, oferecidas a produtores, com o objetivo de
faz-los aumentar a proviso de um bem ou servio desejado, o que de outra forma eles no
fariam. A despesa sai das receitas de impostos gerais do governo, o que requer aprovao
legislativa. Exemplos de verbas incluem os fundos que o governo prov s escolas, universidades
e transporte pblico.
Uma outra forma proeminente de subsdio so os incentivos fiscais que envolvem uma
remisso de impostos em alguma forma como, por exemplo, em protelamentos, dedues,
crditos, excluses ou taxas preferenciais que esto na dependncia de uma ao (ou omisso
109 de uma ao) (MITNICK, 1980, p.365). Os incentivos ou despesas fiscais envolvem
impostos ou outras formas de receitas governamentais, como royalties ou taxas de licenciamento,
que constituem renncias fiscais. Isto , d-se um subsdio porque as receitas, que seriam
normalmente coletadas, no o sero.
Para os governos, os incentivos fiscais so especialmente atrativos, no porque esto
ocultos em cdigos tributrios complicados e, assim, escapam observao o que torna seu
estabelecimento e continuao relativamente fceis (McDANIEL, 1989; LEEUW, 1998). Alm
disso, na maioria dos pases, eles no requerem aprovao oramentria do legislativo, porque de
fato no se gasta dinheiro algum; h, antes, uma renncia de receita (MASLOVE, 1994). Seu uso
no igualmente restringido pela disponibilidade de fundos, pois no envolvem qualquer despesa
direta. tambm mais fcil de administr-los e fiscaliz-los, porque no se precisa criar qualquer
burocracia especial para administr-los, como seria o caso de muitos outros instrumentos. A
burocracia fiscal existente comumente incumbida desta tarefa. Os montantes gastos dessa
maneira so imensos. Por exemplo, Christopher Howard estimou que apenas com impostos
federais dos EUA chegaram soma de U$ 744.5 bilhes ou 42% do total de despesas federais
diretas no ano de 2000 (HOWARD, 2002, p. 417).
Os emprstimos concedidos pelo governo a uma taxa abaixo da taxa de juros de mercado
tambm constituir uma forma de subsdio. Entretanto, no se deve tratar o valor total do
emprstimo como subsdio, mas apenas a diferena entre a taxa de juros cobrada e a taxa de
mercado (LUND, 1989).
Outros instrumentos de poltica pblica, no considerados tecnicamente como auxlios
podem envolver algum componente de subsdio. Assim, as regulaes que restringem a
28
quantidade de um bem ou servio particular produzido ou vendido tambm envolvem subsdio

aos produtores, porque com freqncia eles podem aumentar os preos de forma artificial. As
indstrias de laticnios e frangos em muitos pases so subsidiados desse modo. As regulaes
envolvendo marketing boards que tabelam preos para evitar que a concorrncia derrube os
preos e assim atinja outros produtores existentes, por exemplo, tambm envolvem subsdio dos
consumidores. O licenciamento restritivo, como o que os proprietrios de txis recebem na
maioria dos lugares, outro exemplo deste tipo de subsdio via regulao. Governement
procurement de produtores locais a um preo mais elevado do que o preo de mercado tambm
se caracteriza como um subsdio a esses produtores, na medida da diferena entre o preo de
compra e o preo de mercado (HOWARD, 1997).
Os subsdios oferecem inmeras vantagens como instrumentos de poltica pblica (ver
MITNICK, 1980, p.350-3; HOWARD, 1993, 1995). Primeiramente, fcil estabelec-los, se
houver coincidncia de preferncia entre o que o governo quer que algum faa e o que este
deseja. Se a populao-alvo acredita que uma determinada ao desejvel, mas, por alguma
razo, no a realiza, ento um subsdio pode fazer a diferena em seu comportamento. Por
exemplo, as empresas que esto pensando em modernizao fabril ou em treinamento de mo-deobra podem ser levadas a agir, caso sejam providos incentivos para estas atividades; de maneira
similar, as pessoas so antes encorajadas a economizar dinheiro para sua aposentadoria 110
do que o gast-lo imediatamente, se forem beneficiadas com iseno de imposto para faz-lo. Em
segundo lugar, os subsdios so um instrumento flexvel de se administrar, porque os
participantes individuais decidem por si mesmos de que modo respondero ao subsdio, luz das
circunstncias cambiantes. Do mesmo modo, eles permitem que se leve em conta as
circunstncias locais e setoriais, enquanto somente os indivduos e empresas que acreditam que
um subsdio lhes possa ser benfico a tomariam. Em terceiro lugar ao permitirem que os
indivduos e as empresas criem respostas apropriadas os subsdios podem incentivar a inovao
por parte deles. Em contraponto, as diretivas ao estabelecerem padres de desempenho
normalmente desestimulam respostas inovadoras do pblico (tambm , naturalmente, possvel
condicionar o subsdio inovao). Em quarto lugar, os custos de administrar e fiscalizar os
subsdios podem ser baixos, porque depende dos receptores potenciais reivindicar os benefcios.
Finalmente, muitas vezes os subsdios so politicamente mais aceitveis porque os benefcios se
concentram em uns poucos, ao passo que os custos so divididos entre toda a populao, com o
29
resultado de que eles tendem a ser fortemente defendidos pelos beneficirios e fracamente
antagonizados por seus adversrios (WILSON, 1974).
H tambm desvantagens no uso de subsdios, obviamente. Como os subsdios (exceto
incentivos fiscais) necessitam de financiamento, que devem vir de fontes novas ou vigentes de
receita, seu estabelecimento via do processo oramentrio formal com freqncia difcil. Eles
devem competir com outros programas de governo que precisam de fundos, cada qual apoiado
por sua prpria rede de grupos societrios, polticos e burocratas. Em segundo lugar, o custo para
se obter informaes sobre quanto subsdio seria necessrio para induzir um comportamento
desejado tambm pode ser elevado. Chegar ao montante correto de subsdio por tentativa e erro
pode ser uma maneira cara de implementar uma poltica. Em terceiro lugar, como os subsdios
funcionam de maneira indireta, tambm h com freqncia um tempo de espera antes que se
possa perceber os efeitos desejados. Este fato o torna um instrumento imprprio ao uso em
tempos de crise. Em quarto lugar, os subsdios podem ser redundantes nos casos em que a
atividade teria ocorrido mesmo que no houvesse subsdio, causando assim um ganho inesperado
aos receptores. Ao mesmo tempo, difcil elimin-los, por causa da oposio dos beneficirios
atuais que s tm a perder com sua remoo. Em quinto lugar, os subsdios podem ser banidos
por acordos internacionais, como o so nas indstrias mercantis, por causa dos efeitos perniciosos
que as importaes subsidiadas podem causar s indstrias e aos empregos locais.
1.3.2. Desincentivos financeiros: impostos e taxas de uso

O imposto um pagamento compulsrio legalmente prescrito e devido ao governo por uma
pessoa ou por uma empresa (TREBILCOCK et al., 1982, p.53). A finalidade principal de um
imposto, normalmente, levantar receitas para o financiamento das despesas do governo.
Entretanto, ele tambm pode ser usado como instrumento de poltica para induzir um
comportamento desejado ou desestimular um comportamento indesejvel. Os impostos podem
tomar uma variedade de formas e diferir quanto ao modo como so aplicados.
Os vrios tipos de impostos sobre a folha de pagamento so usados, na maioria dos
pases, para financiar 111 programas de seguridade social. Nesses esquemas, o empregador
tipicamente retm uma parcela especificada do salrio do empregado (chamada contribuio do
empregado), adiciona a sua parte de acordo com uma proporo determinada pelo governo
(contribuio do empregador) e em seguida recolhe a quantidade coletada dessa forma ao
30
governo. Os impostos sobre a folha de pagamento tm por objetivo muitas vezes construir um
pool de seguro contra riscos especificados como desemprego, doena, acidentes de trabalho e
penses de aposentados. Quando uma contingncia designada acontece, o segurado indenizado
com recursos do fundo. Em certo sentido, este no diferente do seguro privado que uma pessoa
pode comprar contra vrios riscos, salvo que alguns riscos so considerados cruciais para a
sociedade e por isso o governo torna compulsrio o seguro contra eles. A participao
compulsria num fundo de seguro expande o nmero de segurados e reduz, assim, o custo dos
prmios pela pulverizao do risco das atividades individuais especficas entre a populao geral
(KATZMAN, 1988; FELDMAN, 2002).
Os impostos podem tambm servir usados para frear um comportamento indesejvel. Em
comparao com um subsdio que um incentivo positivo e funciona premiando um
comportamento desejado os impostos podem ser aplicados como um incentivo negativo (ou
sano) que penaliza um comportamento indesejado. Ao tributar um bem, servio ou atividade, o
governo indiretamente, desestimula seu consumo ou produo, tornando-o mais caro de comprar
ou produzir. Muitos objetivos polticos de governos visando reduzir o consumo de fumo, bebida e
jogo, em virtude de seus efeitos nocivos, por exemplo, podem ser parcialmente atingidos
mediante impostos excepcionalmente elevados sobre as receitas de cigarros, lcool e jogos.
Segundo mostraram estudos, o alto preo dos cigarros causado pelos impostos elevados foi uma
razo chave para a reduo no consumo de cigarro no Canad no incio dos anos 90, por
exemplo, embora estes impostos tenham estimulado o contrabando e outras prticas de sonegao
de impostos (STUDLAR, 2002).
Um uso particularmente inovador de um imposto como instrumento de poltica pblica a
taxa de uso. Em vez de induzir um comportamento, recompensando-o com subsdio, ou
cobrando-o por meio de regulaes, o governo impe um preo sobre certos comportamentos ,
o qual deve ser pago por quem os adota. Pode-se ver o preo como uma penalidade financeira
que visa a desestimular o comportamento em questo. As taxas de uso semelhana dos leiles
de direitos de propriedade so uma combinao de instrumentos de regulao e de mercado. O
aspecto regulatrio tem a ver com o governo estabelecendo uma taxa (imposto) para uma
atividade mas sem proibi-la ou limit-la. A quantidade de atividade alvo que empreendida
determinam-na as foras de mercado que respondem ao nvel dessas taxas. O custo extra
envolvido leva as empresas e os indivduos a desenvolverem anlises de custo-benefcio formais
31
ou informais, e a concluir dessa maneira, que a atividade deve ser totalmente encerrada ou
reduzida ao nvel em que os benefcios excedam aos custos. Os esforos voltados a reduzir custos
podem estimular uma busca por alternativas (mais baratas) que reduziro a atividade onerada.
Uma empresa pode obter ganhos inesperados se for capaz de implementar tecnologias que no
envolvem o comportamento-alvo ou a taxa associada a ele. O sucesso de uma taxa de usurio
112 depende de se estabelecer taxas timas, de modo que ocorra somente um nvel aceitvel de
atividade indesejada.
As taxas de uso so comumente utilizadas para controlar externalidades negativas. Um
exemplo da rea de controle de poluio a das taxas de uso sobre poluio conhecida como
taxas de emisso (SPROULE-JONES, 1994; ZECKHAUSER, 1981). A reduo da poluio tem
custos, cuja taxa marginal tende a aumentar com cada unidade adicional de reduo. Se for
cobrada uma taxa sobre a emisso de efluentes, o poluidor ir reduzir seu nvel de poluio at o
ponto em que se torna mais caro reduzir a poluio do que simplesmente pagar a taxa sobre
emisso. Teoricamente, pelo menos, o poluidor estar, assim, constantemente, tentando encontrar
maneiras de minimizar as taxas que ele ter que pagar pela reduo do nvel de poluio que ele
libera. Em termos ideais, o governo estabeleceria a taxa de emisso no ponto em que os
benefcios sociais e os custos sociais se igualassem, presumindo-se que a sociedade saiba com
quanta poluio ela pode viver, dados os custos de diminuir o nvel de poluio. Qualquer outro
preo seria ineficiente; taxas mais baixas produziriam poluio excessiva e uma taxa alta demais
elevaria os custos e, por conseguinte, o preo que os consumidores pagariam. Outro exemplo
inovador de taxas de uso o caso dos esforos de Cingapura para controlar o congestionamento
de trnsito no centro da cidade. Durante as horas de pico, os usurios de transportes so
obrigados a pagar uma taxa para entrar na rea central da cidade, o que os fora a comparar os
custos de entrar na rea a bordo de seus prprios veculos com o custo de tomar um nibus ou
metr, que so isentos da cobrana. As pesquisas mostram que essa taxa teve um impacto
marcante sobre a reduo do fluxo do trnsito na rea central; e outras cidades, como Londres, na
Inglaterra, j implantaram ou, pelo menos, esto pensando em usar esquemas semelhantes.
Entre as vantagens dos impostos e das taxas de uso como instrumentos de poltica pblica
esto as seguintes. Primeiramente, de um ponto de vista administrativo, fcil cri-las. As
companhias tm poucas bases para se opor a essas medidas; no podem dizer que impossvel
reduzir a atividade em questo, quando conseguem continuar o nvel atual de atividade com o
32
pagamento da taxa. Em segundo lugar, os impostos e as taxas de uso provem incentivos

financeiros contnuos para reduzir as atividades indesejveis. Como a reduo das taxas que as
empresas pagam permitir-lhes-ia reduzir os preos ou aumentar os lucros, de seu prprio
interesse minimizar a atividade em questo. As regulaes, pelo contrrio, no oferecem qualquer
incentivo para reduzir o comportamento abaixo de um padro especificado. Em terceiro lugar, as
taxas de uso promovem inovao, ao fazer com que seja do interesse da prpria empresa buscar
alternativas mais baratas. Em quarto lugar, essas taxas so um instrumento flexvel, porquanto o
governo pode ir calibrando as alquotas at que chegue ao ponto em que ocorre a quantidade
desejvel da atividade em questo. Alm disso, ao contrrio da regulao, onde a descoberta de
nova tecnologia exigiria mudana nas regulaes, os sujeitos respondem s taxas de uso por sua
prpria conta. Finalmente, elas so desejveis por razes administrativas, pois a responsabilidade
113 pela reduo da atividade alvo deixada aos indivduos e as empresas, o que reduz a
necessidade de uma grande mquina burocrtica para a fiscalizao.
Existem algumas desvantagens tambm nos impostos e nas taxas de uso. Inicialmente,
eles requerem informaes precisas e certas para se estabelecer o nvel correto dos impostos ou
taxas necessrias a eliciar, produzir o comportamento desejado. Em segundo lugar, durante o
processo de experimentao para se chegar s taxas timas, os recursos podem ser mal alocados.
As taxas vigentes, por exemplo, poderiam encorajar a instalao de uma mquina que seria
invivel quando as alquotas fossem reduzidas. Em terceiro lugar, no so eficazes em tempos de
crise, quando se necessita de uma resposta imediata. Finalmente, podem envolver custos de
administrao incmodos e possivelmente prejudiciais, se suas alquotas no forem determinadas
de forma prpria e estimulem um comportamento evasivo por parte de seus alvos, como
aconteceu no exemplo do fumo citado acima.
1.3.3. Financiamento de grupos de interesse

Uma ferramenta procedimental proeminente nesta categoria o financiamento de grupos de
interesse. Como mostraram os tericos da public choice, os grupos de interesse no surgem
automaticamente para pressionar por certas solues polticas para os problemas correntes, mas
requerem antes pessoal ativo, competncia organizacional e, acima de tudo, recursos financeiros
para se tornarem uma fora poltica. Enquanto diferentes pases tm diferentes padres e fontes
33
de financiamento de grupos de interesse, em todos os estados democrticos os governos

desempenham um grande papel nesta atividade (MALONEY et al., 1994).
Em alguns pases, como os EUA, o financiamento para a criao de grupos de interesse e
despesas correntes tende a vir de atores do setor privado, em especial de fundos filantrpicos de
ttulos mobilirios e de empresas privadas, mas os governos facilitam isso com tratamento fiscal
favorvel a imveis, fundos de ttulos mobilirios voltados a caridade e doaes corporativas
(NOWNES e NEELEY, 1996; NOWNES, 1995). Em outros pases, como no Canad, o estado
exerce um papel muito maior na proviso de financiamento direto para grupos de interesse em
reas especficas em que o governo quer que esses grupos sejam ou se tornem mais ativos (PAL,
1993a; PHILLIPS, 1991a; PROSS e STEWART, 1993; FINKLE et al., 1994). E, obviamente,
nos pases corporativistas da Europa, Amrica Latina e partes da sia, os estados no somente
facilitam as atividades dos grupos de interesse por meios financeiros, mas tambm pela extenso
de reconhecimento especial e de direitos associacionais a grupos especficos, dando-lhes
monoplio ou quase monoplio sobre a representao. Isto lhes confere uma habilidade maior de
levantar receitas (JORDAN e MALONEY, 1998; SCHMITTER, 1977, 1985).
Como muitos outros instrumentos procedimentais, a alterao do sistema do grupo de
interesse mediante o uso de instrumentos financeiros ou baseados no Tesouro envolve alguns
riscos. Embora possa ser til para o governo construir capacidade social nestas reas, com vistas
a obter melhores informaes sobre as necessidades e anseios sociais, este tipo de atividade
dilatadora de fronteira5 tambm 114 pode resultarem na cooptao ou at em emasculao
de interesses de boa f. Ela pode tambm resultar numa distoro significativa de todo o sistema
de articulao de interesses, se apenas os grupos favorveis ao governo receberem financiamento
(SAWARD, 1990, 1992; CARDOZO, 1996).
1.4. Nodalidade ou instrumentos baseados na informao

A quarta categoria de ferramentas polticas envolve o uso dos recursos de informao que esto
disposio dos governos.
1.4.1. Campanhas pblicas de informao

Este um instrumento passivo pelo qual o governo publica informaes com a expectativa de que
os indivduos e as empresas mudem seu comportamento de alguma maneira. Com freqncia, as
34
informaes so de uma natureza geral e visam a tornar a populao mais esclarecida, de modo
que ela possa tomar decises mais informadas. Por exemplo, o governo dissemina informaes
sobre turismo, programas e estatsticas econmicas e sociais, por meio de campanhas
publicitrias, deixando que a populao tire suas prprias concluses e responda de acordo
(SALMON, 1989). Entretanto, as informaes tambm podem ter em mira um foco mais preciso,
para eliciar uma resposta particular, como no caso da publicao de informaes sobre os efeitos
nocivos do fumo (WEISS e TSCHIRHART, 1994; VEDUNG e DOELEN, 1998). Em um e outro
caso, no h qualquer obrigao por parte do pblico de responder de uma maneira particular
(ADLER e PITTLE, 1984). Em muitos pases, esta liberao passiva de informao pode ser
obrigatria ou facilitada por leis de liberdade de informao ou de acesso informao. Estas
leis permitem acesso a tipos especficos de informao governamental pelos membros do pblico
(RELYEA, 1977; BENNETT, 1990, 1992). Esta legislao em geral acompanhada por
disposies sobre privacidade e sigilo oficial, o que equilibra o livre acesso com restries sobre
a liberao de alguns tipos de informao, cujo contedo exato varia de pas para pas
(QUALTER, 1985).
1.4.2. Exortao
A exortao, ou persuaso, como tambm chamada, envolve apenas um pouquinho mais de
atividade de governo do que a pura disseminao de informao (STANBURY e FULTON,
1984). Ela envolve um esforo conjunto no sentido de mudar as preferncias e aes dos sujeitos,
mais do que apenas inform-los s sobre uma situao, na esperana de que eles mudem seu
comportamento num sentido desejado. Entretanto, ela no implica alterar a atratividade da
escolha pelo oferecimento de recompensa ou pela imposio de sanes.
Os exemplos de exortao incluem propaganda que incitem as pessoas a manter a forma e
a sade, a no desperdiar gua ou energia e a usar transporte pblico. As consultas entre os
funcionrios do governo e os representantes das instituies financeiras, da indstria ou dos
trabalhadores tambm so com freqncia uma forma de exortao, porque nesses encontros os
governos muitas vezes esperam alterar o comportamento 115 desses segmentos. Este grupo
de instrumentos pressupe uma ou ambas de duas coisas: (1) que o campo do comportamento
privado em questo deve permanecer privado e o governo no pode, legitimamente, aplicar
instrumentos coercitivos; (2) que as motivaes so suficientemente forte para que se possa
35
confiar que os prprios sujeitos logrem os objetivos polticos to logo estejam de posse das novas
informaes. Por exemplo, para prevenir a propagao da AIDS, o governo pode fazer pouco no
sentido de forar um comportamento sexual seguro, mas em vez disso ele deve confiar na
disseminao de informaes, com a esperana de que as pessoas tomem decises informadas
para evitar atividades que acarretem riscos de infeco.
O uso de ferramentas baseadas na informao oferece numerosas vantagens aos governos
(ibi,p. 297-301). Trata-se de um bom comeo para um governo que lida com problemas para os
quais no existem solues definitivas. Em segundo lugar, fcil de estabelec-la, e se o
problema se resolve com a mera exortao, nada mais precisa ser feito. Entretanto, mesmo que se
encontre um instrumento melhor, pode-se mudar ou abandonar a poltica da persuaso sem muita
dificuldade. Em terceiro lugar, ela barata em termos de custos financeiros e de pessoal porque
envolve pouco comprometimento de recursos financeiros ou de fiscalizao pela burocracia. E,
finalmente, a exortao consistente com as normas da democracia liberal, que valorizam o
debate, a persuaso, a responsabilidade individual e a liberdade.
Entretanto, a exortao um instrumento muito fraco, quando se requer resultados
imediatos, como em tempos de crise. O governo pode us-la apenas para mostrar que est
fazendo alguma coisa a respeito do problema, quando na realidade no est fazendo algo
significativo a respeito (EDELMAN, 1964, p.44-72). Assim, a exortao do governo contra a
violncia s mulheres, na ausncia de outros instrumentos, pode ser de pouca valia. Como
concluem Stanbury e Fulton, na ausncia de induzimentos positivos ou negativos (ou, mais
diretamente, de alavancagem), a maioria dos esforos de persuaso provavelmente tem ou uma
baixa probabilidade de sucesso ou um perodo de validade relativamente curto. No melhor dos
casos, deve-se us-la em conjunto com outros instrumentos, se estes estiverem disponveis.
1.4.3. Pesquisas investigativas, comisses de inqurito
e legislao sobre a liberdade de informao
Os recursos de informao tambm podem ser usados para fins procedimentais. Estes
instrumentos so razoavelmente variados e vo desde a seletiva liberao ou reteno de
informaes governamentais at a criao de organismos especializados de pesquisa para
compilar informaes existentes numa forma que possa ser usada pelo governo. Todas estas
ferramentas, porm, tm o mesmo objetivo em mente: alterar a natureza das percepes dos
36
atores nos subsistemas polticos de modo a alterar a natureza dos processos polticos atuais e
futuros (TERMEER e, KOPPENJAN, 1997).
Os governos podem empregar uma srie de organismos provisrios para compilar
informaes existentes em forma utilizvel ou s vezes apenas para adiar uma tomada de deciso,
na esperana de que a presso pblica em favor da ao esmorea com o tempo. O mais
importante deles o inqurito, a comisso 116 ou a fora-tarefa ad hoc. Estes rgos existem
em muitas formas em pases diferentes e so com freqncia estabelecidos com o objetivo de
lidar com problemas polticos novos ou particularmente preocupantes. Eles tentam prover um
frum que combine pesquisa acadmica especializada e uma contribuio pblica mais
generalizada na definio e soluo potencial de problemas polticos, gerando informao que se
torna disponvel a todos os participantes no processo poltico e alterando em conseqncia sua
base epistmica ou de conhecimento (SHERIFF, 1983; WRAITH e LAMB, 1971, p.302-23;
CHAPMAN, 1973).
Estas comisses tm algumas vantagens em termos de afastar uma questo do debate
partidrio imediato, embora isto possa levar a alegaes de que so meramente tticas de
adiamento e, por isso, solapam sua legitimidade (ELLIOTT e McGUINNESS, 2001). Isto resulta
com freqncia na indicao de figuras importantes ou respeitadas para dirigir essas
investigaes, afim de garantir que sua criao e deliberaes estejam acima de qualquer
reprovao partidria ou pblica. Este , especialmente, o caso das investigaes de alta
visibilidade como as comisses reais e comisses presidenciais (McDOWALL e ROBINSON,
1969; CAIRNS, 1990a; d'OMBRAIN, 1997).
Em muitas jurisdies, tambm se evidencia um sistema de revises formais de reas
polticas
contnuas.
Estas
revises
servem
como
foras-tarefas
ou
investigaes
institucionalizadas sobre problemas correntes e os esforos feitos pelos organismos

governamentais para tratar deles (BELLEHUMEUR, 1997; DE LA MOTHE, 1996; RABOY,
1995; BANTING, 1995). Estas revises em geral so feitas em casa, mas s vezes envolvem
tambm o uso de experts externos (OWENS e RAYNER, 1999). Em ambos os casos, elas geram
e disseminam informaes sobre atividades governamentais, que so ento usadas pelos atores no
processo poltico para se informar sobre as aes do governo e, como conseqncia, para ajustar
suas prprias aes dentro dos subsistemas polticos.
37
2. CONCLUSO
A discusso neste captulo indica que se pode gerar um esquema parcimonioso para categorizar
instrumentos de poltica pelo exame do nmero limitado de recursos bsicos que os governos
podem empregar. Enquanto esta discusso ajuda a esboar os tipos de decises que os policymakers tm que fazer sobre o modo exato como eles tentaro atingir seus objetivos polticos, ela
nos diz pouco sobre como ou por que estas decises so tomadas. No captulo 8 discutiremos
vrios modelos causais de escolha de instrumentos. No entanto, este captulo, como o anterior,
que descreve os principais atores e instituies envolvidas na public policy-making meramente
inventariou um elemento importante do processo de poltica pblica. Na parte III ser discutido o
modo pelo qual o processo de fato se opera.
LEITURAS ADICIONAIS
ANDERSON, Charles W. Statecraft: an introduction to political choice and judgment. New
York: John Wiley and Sons, 1977. 117
BALCH, George I. The stick, the carrot, and other strategies: a theoretical analysis of
governmental intervention. Law and Policy Quarterly, v. 2, n.1, p. 35-60, 1980.
BEMELMANS-VIDEC, Marie-Louise, Ray C. RIST e Evert VEDUNG (orgs.). Carrots, sticks
and sermons: policy instruments and their evaluation. New Brunswick, NJ: Transaction
Publishers, 1998.
GUNNINGHAM, Neil, Peter GRABOSKY e Darren SINCLAIR. Smart regulation: designing
environmental policy. Oxford: Clarendon Press, 1998.
HOOD, Christopher. The tools of government. Chatham, NJ: Chatham House, 1986.
_____. The hidden public sector: the Quangocratization of the world?'. In F-X. KAUFMAN, G.
Majone e V. OSTROM (orgs.). Guidance, control, and evaluation in the public sector.
Berlin: Walter de Gruyter, 1986. p.183-207.
LOWI, Theodore J. Four systems of policy, politics and choice. Public Administration Review,
v.32, n.4, p.298-310, 1972.
MITNICK, B.M. The political economy of regulation. New York: Columbia University Press,
1980.
PETERS, B. Guy e F.K.M. VAN NISPEN (orgs.). Public policy instruments: evaluating the tools
of public administration. New York: Edward Elgar, 1998.
SALAMON, Lester M. (org.). Beyond privatization: the tools of government action. Washington:
Urban Institute, 1989. p. 23-50.
______ (org.). The tools of government: a guide to the new governance. New York: Oxford
University Press, 2002.
SCHNEIDER, Anne e Helen INGRAM. Behavioral assumptions of policy tools. Journal of
Politics, v.52, n.2, p. 510-29, 1990.
38
WOLF, Charles, Jr. Markets or governments: choosing between imperfect alternatives.

Cambridge, Mass.: MIT Press, 1988.
WOODSIDE, K. Policy instruments and the study of public policy. Canadian Journal of
Political Science, v.19, p. 775-94, 1986.
NOTAS
1.
2.
3.
4.
5.
Sobre esquemas anteriores ou semelhantes baseados em recursos, ver Lundquist

(1987); Anderson (1977); Baldwin (1985).
McDonnell e Elmore tambm usaram uma classificao qudrupla de instrumentos,
embora os tenham classificado de acordo com o fim desejado, e no de acordo com os
recursos utilizados. Segundo McDonnell e Elmore, os instrumentos poderiam ser
categorizados como mandatos, induzimentos, construo de capacidade e mudana
sistmica. Ver McDonnell e Elmore (1987); Elmore (1987). Schneider e Ingram (1990a,
1990b) propuseram uma lista semelhante de categorias, que elas chamaram de
incentivos, capacidade de construo, simblicas e aconselhadoras e aprendentes.
Sobre a distino entre instrumentos procedimentais e substantivos, ver, em termos gerais,
Howlett (2000). Sobre a arte da manipulao poltica, ou heresttica, ver Riker (1983,
1986).
Pode-se encontrar avaliaes crticas sobre a eficcia desses instrumentos em Gibson
(1999) e Karamanos (2001).
Sobre a dilatao de fronteira nas relaes interorganizacionais, ver Cohen e Levinthal
(1990) e Lane e Lubatkin (1998).
39
QUESTIONRIO IV
1. Quais as categorias bsicas de ferramentas polticas que esto envolvidas nas atividades
governamentais, segundo Lowi? E qual o problema com estes trs tipos de polticas?
2. Qual a posio do governo em relao s estratgias que utiliza para atingir seus
objetivos?
3. Que fatores influenciam as ferramentas governamentais, segundo Salamon?
4. Quais so as trs categorias apontadas por Bardach e seus quatro fatores crticos?
5. Quais so os esquemas desenvolvidos por Elmore, Schneider e Ingram e seus respectivos
focos em instrumentos de resultados em vez de inputs?
6. Quais so as vantagens e desvantagens da proviso direta de bens e servios como
instrumento de poltica pblica?
7. Quais so as generalizaes feitas por Ahroni sobre as caractersticas bsicas das
empresas pblicas?
8. Que elementos histricos ajudam a justificar o afastamento das organizaes voluntrias
e seu recente retorno?
9. Como o governo influencia e move as famlias, as comunidades e as organizaes no
governamentais ao?
10. Que vantagem se obtm com o uso das organizaes voluntrias como instrumento de
poltica pblica?
11. O que vem a ser a organizao de mercado e como o governo pode utilizar seus recursos
originais para desenvolver mercados?
12. Quais so as vantagens e desvantagens dos leiles de direitos de propriedade utilizados
pelo governo?
13. Em que formas se pode efetuar a privatizao e o que demonstra a experincia de muitos
pases a respeito das privatizaes?
14. Qual o objetivo de um instrumento procedimental de poltica pblica?
15. Quais so as formas de reorganizao ministerial e quais os limites dos esforos de
reorganizao das estruturas de governo?
16. Em que consistem as regulaes como instrumentos de poltica pblica?
17. Quais so as vantagens e desvantagens do uso de agncias reguladoras como instrumento
de poltica pblica?
18. Que fatores influenciam a dependncia implcita ou explcita que as entidades no
governamentais tm dos governos?
19. Que elementos deve-se levar em conta para se ter um bom uso dos comits consultivos ou
semi-ongs?
20. Como se configuram a delegao regulada ou a auto-regulao como instrumentos de
poltica pblica baseada na autoridade?
21. Quais so os principais instrumentos polticos baseados no uso de recursos do tesouro?
22. Quais as vantagens e desvantagens de se recorrer ao uso de subsdios como instrumento
de poltica pblica?
23. Como as licenas influenciam as polticas pblicas e qual sua relao com o mercado?
24. Como o financiamento de grupos de interesse afeta a policy-making de um governo?
25. Como a exortao influencia a poltica pblica?
40
- 119 -
PARTE III
O PROCESSO DE POLTICA PBLICA
Captulo 5
Montagem da agenda: Determinantes, idias e janelas polticas

Captulo 6
Formulao de polticas: Comunidades e redes de polticas

Captulo 7
Tomada de deciso poltica: alm do racionalismo e do incrementalismo

Captulo 8
Implementao de polticas: Design e estilos de implementao de polticas

Captulo 9
Avaliao de polticas: Anlise e aprendizado das polticas
Captulo 5
MONTAGEM DA AGENDA:
DETERMINANTES, IDIAS E JANELAS POLTICAS
-1201. MODELOS INICIAIS DE UMA VARIVEL PARA MONTAR AGENDA
Determinismo econmico e tecnolgico: as teses de convergncia
Interao de poltica e economia: ciclos de negcios polticos
Idias e ideologia: paradigmas e humores polticos
Grupos de interesse e a mdia: o ciclo de visibilidade dos problemas
2. MODELOS DE VARIVEIS MLTIPLAS PARA MONTAR AGENDA
Funil de causalidade
Padres de montagem da agenda
Janelas e fluxos polticos
3. ESTILOS DE MONTAGEM DA AGENDA
4. CONCLUSO
Por que alguns problemas aparecem na agenda governamental como alvos de ao e outros
no? Embora eles sejam, muitas vezes, tomados como indiscutveis, os meios e mecanismos
por meio dos quais os problemas e preocupaes so reconhecidos como alvos de ao
governamental no so de forma alguma simples. Algumas demandas por soluo
governamental de certos problemas pblicos vm de atores internacionais e domsticos, ao
passo que outras so iniciadas pelos prprios governos. Essas questes se originam de vrias
maneiras e devem se submeter a processos complexos antes de serem seriamente consideradas
como alvos de soluo. A montagem da agenda o primeiro e talvez o mais crtico dos
estgios do ciclo da poltica pblica diz respeito a esses processos.
John Kingdon, em sua pesquisa pioneira sobre o assunto, no incio da dcada de 1980,
ofereceu a seguinte breve definio sobre esse estgio:
A agenda, como a imagino, a lista das questes ou problemas que recebem

dos funcionrios do governo e das pessoas de fora do governo que esto
prximas a estes funcionrios alguma ateno sria em algum momento
dado... Do conjunto de todas as questes ou problemas concebveis, aos
quais os funcionrios poderiam estar prestando ateno, na realidade eles
do ateno sria apenas a alguns, mas no a outros. Assim, o processo de
montagem da agenda limita este conjunto de questes concebveis ao
conjunto que de fato se torna foco de ateno (KINGDON, 1984, p.3-4).
2
O que acontece nesse estgio inicial tem um impacto decisivo em todo o processo
poltico e seus resultados. A maneira e a forma em que os problemas so reconhecidos se
que so, de algum modo, pelo menos reconhecidos so determinantes fundamentais de
como eles sero, enfim, tratados pelos policy-makers. Segundo Cobb e Elder (1972, p. 12):
Os processos pr-polticos, ou pelo menos de pr-deciso, muitas vezes,
desempenham o papel mais crtico na determinao sobre que questes e
alternativas devem ser consideradas pelo estado (politia) e as provveis
decises que sero 121 tomadas. O que acontece nas cmaras de tomada
de deciso das instituies formais de governo pode significar pouco mais
que reconhecer, documentar e legalizar se no legitimar os resultados
momentneos de um confronto contnuo de foras na matriz social mais
ampla.
Em sua essncia, a montagem da agenda diz respeito ao reconhecimento de um

problema por parte do governo. O modo pelo qual um problema passa a ser interpretado como
problema pblico que requer ao governamental levanta questes mais profundas sobre a
natureza do conhecimento humano e a construo social desse conhecimento (BERGER e
LUCKMANN, 1966; HOLZNER e MARX, 1979), e a literatura de cincias polticas passou
por mudanas significativas em seu entendimento do que constitui um problema pblico. Os
primeiros estudos presumiam que os problemas tinham uma existncia objetiva que
esperava ser reconhecida pelos governos. Estudos mais recentes comearam a admitir que o
reconhecimento do problema de fato um processo socialmente construdo. Isso envolve
definio de normalidade e definio do que constitui um desvio indesejvel desse status. Por
isso, o reconhecimento de um problema no um simples processo mecnico, mas um
processo sociolgico em que os arcabouos dentro dos quais os governos operam e pensam
so de importncia crtica (GOFFMAN, 1974; HAIDER-MARKEL e JOSLYN, 2001;
SCHN e REIN, 1994).
De acordo com esse ponto de vista, considera-se que os problemas que so alvo de
montagem da agenda devem ser construdos no reino do discurso pblico e privado
(BERGER e LUCKMANN, 1966; HILGARTNER e BOSK, 1981; HOLZNER e MARX,
1979; ROCHEFORT e COBB, 1993; SPECTOR e KITSUSE, 1987). Conforme argumentou
Murray Edelman (1988, p. 12-13):
Os problemas entram no discurso e, portanto, passam a existir como reforos

de ideologias, no simplesmente porque esto a ou porque so importantes
3
para o bem-estar. Eles significam quem virtuoso e til e quem perigoso e

inadequado, que aes sero premiadas e quais sero penalizadas. Eles
constituem pessoas como sujeitos com tipos particulares de aspiraes, autoconcepes e temores e criam crenas sobre a importncia relativa dos
eventos e objetos. Eles so crticos na determinao de quem exerce
autoridade e de quem a aceita. Eles tornam certas reas imunes ateno,
porque essas reas no so consideradas problemticas. semelhana de
lderes e inimigos, eles definem os contornos do mundo social, no da
mesma forma para todos, mas luz de situaes diversas a partir das quais
as pessoas respondem ao espetculo poltico.
Esses arcabouos, obviamente, nem sempre so sustentados de maneira ampla ou to

forte por todos os atores polticos importantes, o que significa que no processo de montagem
da agenda, muitas vezes, h um choque de arcabouos referenciais (BLEICH, 2002). A
resoluo desse conflito depende mais das habilidades e dos recursos dos atores concorrentes
do que da elegncia ou pureza das idias que eles sustentam (SUREL, 2000; SNOW e
BENFORD, 1992; STEINBERG, 1998). Em sua formulao 122 original, pelo filsofo
social francs Michel Foucault (1972), a noo de discurso poltico foi apresentada como uma
ferramenta para se compreender a evoluo histrica da sociedade. A tarefa da anlise
histrica e da teoria social em geral era compreender a natureza da origem e evoluo das
formaes discursivas, ao longo do tempo, e situar os discursos atuais nessa concepo
histrica global. A partir dessa perspectiva, a idia de que a montagem da agenda um
processo em que os policy-makers reagem a condies objetivas de maneira racional uma
idia enganosa, seno totalmente desnorteadora. Ao contrrio, os policy-makers, da mesma
forma que o pblico, esto envolvidos nos mesmos discursos e manipulao de smbolos, atos
e cenas de um jogo ou teatro poltico. De acordo com o script desses discursos ideolgicos, no
processo de montagem da agenda esto envolvidos diferentes grupos de atores polticos e
esto prescritos diferentes resultados (MUNTIGL, 2002).
Segundo esta viso, pois, a agenda da poltica (politics) ou da policy-making criada a
partir da histria, das tradies, atitudes e crenas de um povo, contidas e codificadas em
termos de seu discurso poltico (JENSON, 1991; STARK, 1992). Smbolos e estatsticas,
tanto reais como artificiais, so usados para dar base ao entendimento que se tem das causas
do problema. Smbolos antigos e contemporneos so descobertos ou criados para cada qual
defender seu caso. Estatsticas convenientes so reunidas para sustentar o caso em jogo.
Nessas estatsticas como sabem muito bem os policy-makers acha-se o que se procura.
Por isso, para se entender a montagem da agenda temos de compreender de que modo
as demandas por uma poltica so feitas pelos indivduos e/ou grupos e como so respondidas
4
pelo governo e vice-versa. Alm disso, deve-se entender as condies sob as quais essas
demandas emergem e so articuladas nos discursos polticos dominantes (SPECTOR e
KITSUSE, 1987, p. 75-76). Com vistas a este fim, precisamos entender os interesses materiais
dos atores sociais e estatais assim como os contextos institucionais e ideolgicos em que eles
operam (THOMPSON, 1990).
Para compreender essa interao complexa no estgio de montagem da agenda do
processo poltico, os estudiosos de policy-making, ao longo dos anos, desenvolveram vrios
modelos tericos diferentes de comportamento para a montagem da agenda. Esses variaram
desde modelos simples de mo nica (one way), em que se v os governos respondendo de
maneira semi-automtica a mudanas de grande escala na sociedade, at modelos em que se
v que a relao entre o estado e os atores sociais tm uma natureza muito mais dialtica ou
inter-relacionada.
1. MODELOS INICIAIS DE UMA VARIVEL PARA MONTAR AGENDA
A maior parte dos estudos iniciais sobre a questo da montagem da agenda comeou com o
pressuposto de que as condies scio-econmicas levavam emergncia de conjuntos
especficos de problemas aos quais os governos eventualmente respondiam de uma forma
morosa, causal. Estes incluem modelos baseados na idia de que 123 as questes com que
se defrontam os governos modernos esto convergindo para um mesmo conjunto; de que a
interao dos ciclos econmicos e polticos afetam a natureza das questes que alcanam o
status de agenda; de que essas mesmas questes so determinadas por oscilaes nos humores
ou sentimentos pblicos; e de que um padro mais especfico de oscilaes na ateno
governamental uma caracterstica da montagem de agendas nas democracias modernas.
Cada um desses primeiros modelos ser discutido individualmente.
1.1. Determinismo econmico e tecnolgico: as teses de convergncia

A idia de que os problemas e questes de poltica pblica se originam no nvel dado de
desenvolvimento de uma sociedade e de que conjuntos particulares de problemas so
comuns a estados com nveis semelhantes de desenvolvimento foi revelada inicialmente pelos
primeiros observadores da public policy-making comparada. Em meados da dcada de 1960,
Thomas Dye e outros scholars nos Estados Unidos concluram que os fatores culturais,
polticos e outros foram menos significativos para explicar a composio (mix) de polticas
5
pblicas encontrada em diferentes jurisdies do que o foram os fatores relacionados com o

nvel de desenvolvimento econmico das respectivas sociedades. Em seu estudo sobre o
desenvolvimento da poltica pblica em nvel estadual, nos Estados Unidos, por exemplo, Ira
Sharkansky concluiu que nveis elevados de desenvolvimento econmico medidos por
variveis como percentual de renda per capita urbano, nvel educacional mdio e emprego
industrial esto geralmente associados com nveis elevados de gastos e produo de servios
nos campos da educao, bem-estar e sade. Essa concluso o levou a argumentar que
caractersticas polticas que h muito se pensava que afetassem a poltica a participao do
eleitor, a fora de cada partido principal, o grau de competio interpartidria e a eqidade da
repartio legislativa tem pouca influncia independente do desenvolvimento econmico
(SHARKANSKY, 1971).
Essa observao sobre a natureza da formao da poltica pblica nos estados norteamericanos foi logo estendida para o campo da poltica pblica comparativa que trata das
diferentes composies (mixes) de polticas pblicas encontradas entre e no seio das naes.
Autores como Harold Wilensky (1975), Philip Cutright (1965), Henry Aaron (1967) e
Frederick Pryor (1968) desenvolveram todos eles as idias de que a estrutura da economia de
uma nao determinava os tipos de polticas pblicas que seu governo adotaria. Em sua forma
extrema, essa linha levou ao surgimento da tese da convergncia.
A tese da convergncia sugere que na medida em que os pases se industrializam, eles
tendem a convergir para a mesma composio (mix) de polticas (BENNET, 1991; KERR,
1983). Seus proponentes argumentam que a emergncia de estados de bem-estar semelhantes
em pases industrializados resultado direto de seus nveis semelhantes de riqueza econmica
e desenvolvimento tecnolgico. Embora os primeiros scholars tenham indicado apenas uma
correlao positiva entre polticas de bem-estar e desenvolvimento econmico, esta relao
assumiu status causal nos estudos de alguns estudiosos posteriores. Segundo esta viso
forte, nveis elevados de riqueza e desenvolvimento econmico criaram problemas e
oportunidades semelhantes, 124 com os quais os diferentes pases exercem ampla
liderana de uma mesma maneira, independentemente das diferenas em suas estruturas
sociais ou polticas.
Wilensky, por exemplo, observou que o esforo de seguridade social definido
como a percentagem do PNB de uma nao destinada aos gastos com seguridade social
variou positivamente com nveis elevados de cinco variveis scio-econmicas e polticas.
Num estudo comparativo de 60 pases, ele constatou que 83% da varincia nos nveis de
6
esforo de seguridade social podia se explicar pelo exame das diferenas na idade dos
sistemas de seguridade social, na idade da populao, no nvel do desenvolvimento
econmico definido em termos do PNB per capita e independentemente de o estado ser
totalitrio ou democrtico liberal (WILENSKY, 1975, p. 658-9). Ele descobriu que a
correlao mais forte era entre o esforo de seguridade social e o nvel do PNB per capita,
uma correlao que o levou a argumentar que os critrios econmicos eram mais
significativos do que os polticos para se entender por que surgiram aquelas polticas pblicas.
Conforme ele explicou, o crescimento econmico torna mais parecidos os pases com
tradies culturais e polticas contrastantes, em sua estratgia de construir o piso abaixo do
qual ningum afunda (ibid.).
Nessa perspectiva, a montagem da agenda , portanto, um processo virtualmente
automtico que ocorre como resultado das tenses e presses colocadas sobre os governos
pela industrializao e a modernizao econmica. Pouco importava, por exemplo, se as
questes eram de fato geradas pelos atores sociais e colocadas na agenda do governo, ou se os
estados e os funcionrios do estado tomavam a dianteira no desenvolvimento da poltica
pblica. O que foi, no entanto, significativo foi o fato de que surgiram polticas semelhantes
em diferentes pases, independentemente das diferenas em suas estruturas sociais e polticas.
A tese da convergncia foi logo questionada pelos crticos que argumentaram que ela
simplificava em excesso o processo de desenvolvimento das polticas e retratava de forma
incorreta a natureza das polticas reais de bem-estar encontradas nas diferentes jurisdies
polticas essas que se caracterizavam ao mesmo tempo por significativa divergncia e tambm
convergncia (HEIDENHEIMER et al., 1975). Observou-se, por exemplo, que em estudos
comparativos sobre o desenvolvimento de polticas nos estados norte-americanos as
medidas econmicas explicavam mais da metade das variaes interestaduais nas polticas em
apenas 4% dos setores polticos examinados. Em segundo lugar, a definio de fatores
polticos usada pelos pesquisadores restringia-se a coisas como a afluncia de eleitores, a
fora dos partidos e a justeza da repartio das verbas pelo legislativo e no inclua fatores
bvios relativos a desenvolvimento programtico tais como o esforo tributrio ou a natureza
das verbas intergovernamentais, ambos fatores significativos no sistema federal dos EUA. Em
terceiro lugar, sugeriu-se que o desejo de construir um forte argumento econmico levou os
pesquisadores a negligenciar a maneira como os fatores econmicos variavam em significado
ao longo do tempo e por reas de problemas (SHARKANSKY, 1971).
Crticas semelhantes foram feitas s comparaes transnacionais de alcance mais

amplo. As medidas usadas por Wilensky e outros foram criticadas por no captarem as
inmeras dimenses diferentes dos programas de bem-estar social (MILLER, 1976). Em vez
de enfocar os esforos de bem-estar que 125 uma medida de despesa com seguridade
social baseada numa percentagem do PIB argumentou-se que os analistas deviam levar em
conta todos os modos em que o estado afetava a distribuio de renda na sociedade (KORPI,
1983). Dizia-se que essa abordagem mais ampla revelava muita divergncia nas polticas
sociais de pases com nvel de industrializao semelhante. Sugeriu-se que diferenas sutis,
mas significativas nas polticas de bem-estar social como benefcios associados a nveis
salariais ou a rendas bsicas mnimas haviam sido mascaradas nas anlises que defendiam a
convergncia (ESPING-ANDERSEN, 1990; RAMESH, 2000; BOYCHUK, 1997). Outros
argumentaram que a questo no era simplesmente o esforo de seguridade social, mas o nvel
geral de despesas pblicas em diferentes pases, um fenmeno sentido como
inextricavelmente ligado a fatores polticos partidrios e natureza ideolgica do governo que
est no poder (CASTLES e MCKINLAY, 1979; CASTLES, 1982; HIBBS, 1977; KING,
1981; VON BEYME, 1984).
1.2. Interao de poltica e economia: Ciclos de negcios polticos

Em meados da dcada de 1980, surgiu uma segunda explicao para a montagem da agenda,
que era menos determinstica e que tratava os fatores polticos e econmicos como um todo
integral. Ela argumentava que a industrializao cria uma necessidade de seguridade social
(por causa do envelhecimento da populao e da urbanizao) bem como os recursos
econmicos (por causa dos aumentos de produtividade) para lidar com essa necessidade. Ela
tambm cria uma classe de trabalhadores que necessita de uma seguridade social e de recursos
polticos (por causa do nmero de eleitores que pertencem a essa classe) para pressionar o
estado a satisfazer suas necessidades. A ideologia do governo de planto e as ameaas
polticas que ele enfrenta tambm so fatores importantes na medida em que o estado satisfaz
a demanda por bem-estar social. Enquanto ainda se debatiam algumas questes, como o papel
das foras econmicas internacionais sobre a formao da poltica nacional (CAMERON,
1984; KATZENSTEIN, 1985), esta viso oferecia uma sntese razovel das explicaes
poltico-econmicas da poltica pblica. Entretanto, ela permanecia num nvel bastante
elevado de abstrao e era difcil de aplic-la a casos especficos de montagem de agenda (ver
UUSITALO, 1984).
8
A reintegrao das variveis polticas e econmicas numa nova economia poltica da

poltica pblica (HANCOCK, 1983) foi uma das maneiras pelas quais os scholars
procuraram superar esse problema. Nesse caso se argumentava que tanto os fatores polticos
quanto os econmicos so determinantes importantes para a montagem da agenda e deveriam,
portanto, ser estudados juntos, especialmente na medida em que os eventos polticoeconmicos podem afetar o timing das iniciativas polticas.
Uma das verses mais importantes desta linha argumentativa postulava a idia de um
ciclo de negcio poltico. Sugeriu-se que a economia tem sua prpria dinmica interna, que
ocasionalmente alterada por interferncia poltica. A noo do ciclo de negcio poltico
nasceu na literatura do ciclo de negcios, que descobriu que a economia crescia de forma
intermitente em resposta a um excitamento peridico do comportamento de investimento e
consumo 126 (ver SCHNEIDER e FREY, 1988; FREY, 1978; LOCKSLEY, 1980).
Quando aplicado public policy-making, argumentava-se que os governos da era moderna
intervinham, com freqncia, nos mercados para amenizar as flutuaes no ciclo de negcios.
Nos estados democrticos, por conseqncia, poder-se-ia prever a natureza dessas
intervenes com base na ideologia poltica do partido governante pr-estado ou prmercado ao passo que o timing real das intervenes dependeria da proximidade das
eleies. De acordo com os observadores, as polticas que causassem dificuldades para o
pblico eleitor, tinham mais probabilidade de serem desenvolvidas quando no aparecessem
eleies no horizonte prximo. Como disse Edward Tufte (1978, p. 710):
Embora a sincronizao das flutuaes econmicas com o ciclo eleitoral
muitas vezes preocupe os lderes polticos, a fora real da influncia poltica
sobre o desempenho macroeconmico se revela na determinao das
prioridades econmicas. Aqui dominam a ideologia e a plataforma do
partido poltico que est no poder. Da mesma maneira que o calendrio
eleitoral ajuda a estabelecer o timing poltico, assim tambm a ideologia dos
lderes polticos modela a substncia da poltica econmica.
Embora poucos estudiosos discordassem de que a ideologia partidria poderia ter um

impacto sobre a economia, esta abordagem foi criticada por sua aplicao limitada a pases
como os Estados Unidos, onde os ciclos eleitorais so fixos. Em muitos outros pases, as
pocas de eleies so indeterminadas e dependem de eventos nos parlamentos ou em outras
divises do governo, e se torna difcil, seno impossvel, aos governos fazerem clculos
detalhados sobre o timing da poltica (FOOT, 1979; JOHNSTON, 1986). Argumentou-se
tambm que o conceito do prprio ciclo de negcios era fundamentalmente falho e que o
9
modelo simplesmente indicava a interdependncia da poltica e da economia que, a maioria

dos analistas j reconhecia (ver McCALLUM, 1978; NORDHAUS, 1975; SCHNEIDER e
FREY, 1988; BODDY e CROTTY, 1975).
1.3. Idias e ideologias: Paradigmas e humores polticos

As explicaes poltico-econmicas representaram um aperfeioamento dos estudos que
desejavam identificar as determinantes polticas e ajudaram a sublinhar a natureza contingente
da montagem da agenda e do reconhecimento dos problemas. Mas contriburam pouco para
identificar o contedo real das iniciativas polticas. Os problemas com essas explicaes
materialistas iniciais sobre o por que de os governos lidarem com certos problemas sociais
e no com outros levaram a estudos na dcada de 1980 que focalizaram os efeitos das idias
sociais e polticas sobre a definio dos tipos de problemas com os quais os governos se
preocupavam (KING, 1973).
H muito j se observara que, obviamente, as idias que os individuais sustentam em
base contnua possuem um efeito significativo nas decises que eles tomam. Apesar dos
esforos realizados por economistas, psiclogos e outros, para reduzir esse conjunto de idias
a um clculo racional de interesse prprio, 127 claro que as tradies, convices e
atitudes a respeito do mundo e da sociedade afetam o modo como os indivduos interpretam
seus prprios interesses (FLATHMAN, 1966). Esses conjuntos de idias ou ideologias,
portanto, podem ser arranjados de modo a terem um impacto significativo sobre a public
policy-making, porquanto atravs desses prismas ideacionais que os indivduos imaginam os
problemas sociais e outros que inspiram suas demandas por ao governamental por
intermdio dos quais eles constroem vrias propostas de soluo para esses problemas
(CHADWICK, 2000; GEORGE, 1969).
Entretanto, deve-se considerar que existem diferentes tipos de idias e que seus efeitos
sobre a policy-making, e em especial sobre a montagem da agenda, variam de um modo
bastante dramtico. Como observaram Goldstein e Keohane (1993b), h pelo menos trs tipos
de idias que so relevantes poltica-pblica: vises de mundo, crenas baseadas em
princpios e idias causais (ver BRAUN, 1999; CAMPBELL, 1998). Esses conjuntos bsicos
de idias podem influenciar a policy-making ao servirem como mapas para ao, ao
afetarem as interaes estratgicas que acontecem entre os atores polticos e, uma vez
institucionalizados, ao reduzirem a natureza das opes polticas.
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As vises de mundo ou ideologias, obviamente, h muito j haviam sido reconhecidas

que ajudavam as pessoas a fazerem sentido das realidades complexas, ao identificarem, entre
outras coisas, os atores chave nos processos polticos e as motivaes deles. Todavia, esses
conjuntos de idias tendem a ser muito difusos e necessariamente no se traduzem facilmente
em vises especficas sobre problemas polticos especficos. Enquanto os scholars
reconheciam que o humor ou sentimento poltico encontrado numa jurisdio poderia ser um
componente importante de seu sistema poltico, associando, por exemplo, a eleio de
representantes de uma certa orientao poltica a cargos-chave num estado (politia)
democrtico (DURR, 1993; STIMSON, 1991; STIMSON et al., 1995; LEWIS-BECK, 1988;
SUZUKI, 1992; ADAMS, 1997), esta associao com a montagem da agenda permanecia
bastante indireta (STEVENSON, 2001; ELLIOTT e EWOH, 2000).
Por outro lado, as crenas baseadas em princpios e as histrias causais podem exercer
uma influncia muito mais direta no reconhecimento de um problema poltico e no contedo
de uma poltica. No campo da poltica, esta noo de idias que criam reivindicaes ou
demandas aos governos foi assumida por Frank Fischer e John Forester (1993) e Paul Sabatier
(1987, 1988), entre outros (ver GEORGE, 1969). O conceito de histrias causais, em
particular, foi aplicado montagem da agenda por Deborah Stone (1988, 1989). Na viso de
Stone, a montagem da agenda normalmente envolve a construo de uma histria do que
causou o problema poltico em questo. Como argumentou ela:
As teorias causais, se tiverem xito, fazem mais do que demonstrar de modo

convincente a possibilidade do controle humano sobre as ms condies.
Em primeiro lugar, elas podem ou desafiar ou proteger uma ordem social
existente. Em segundo lugar, ao identificarem os agentes causais, elas
podem atribuir responsabilidade a atores polticos particulares de forma que
algum ter que cessar uma atividade, faz-la de forma diferente,
compensar suas vtimas, ou possivelmente enfrentar 128 punio. Em
terceiro lugar, eles podem legitimar e empower atores particulares como
consertadores do problema. E, em quarto lugar, eles podem criar novas
alianas polticas entre as pessoas que esto como se v na mesma
relao de vtima para o agente causal. (STONE, 1989, p. 295)
Em seu trabalho sobre mudana poltica na Inglaterra, Peter Hall observou que as estruturas
de crenas baseadas em princpios e as idias causais constituem um paradigma poltico e
salientou seu significado em todos os estgios do processo poltico, inclusive na montagem da
agenda. Como argumentou Hall (1990, p. 59), um paradigma de poltica pblica estabelece:
11
os objetivos gerais que do base poltica, os problemas ou quebra-cabeas

relacionados que os policy-makers tm que resolver para chegar l, e, em
grande medida, o tipo de instrumentos que podem ser usados para lograr
esses objetivos. semelhana de uma Gestalt, esse quadro ainda mais
poderosa porque largamente admitido como dado e raramente sujeito a
escrutnio como um todo. Parece provvel que os policy-makers em todos
os campos so guiados por um paradigma semelhante, embora a
complexidade e a coerncia do paradigma possam variar consideravelmente
entre os campos.
Entretanto, a influncia das idias e crenas causais no automtica. Embora alguns

estudiosos argumentem que algumas idias simplesmente viram moda, em pontos especficos
no tempo, como idias cujo tempo chegou (KINGDON, 1984; JACOBSEN, 1995), outros
observaram que este, na realidade, um processo complexo que requer uma conexo bem
sucedida de idias com os atores no processo poltico e a superao da resistncia de atores
estabelecidos s novas idias (DREZNER, 2000; LEGRO, 2000). Como argumentaram
Hansen e King (2001):
mais provvel que as idias se traduzem em poltica sob trs condies:

quando h sinergia entre as idias e os interesses, quando os atores tm o
entusiasmo requerido e a posio institucional e quando o timing contribui
para uma ampla constelao de preferncias que reforam essas idias, em
vez de diminuir sua importncia.
Isto , enquanto as idias so uma importante varivel independente na policy-making,

as conexes entre as idias e os interesses, entre as idias e os atores, ou entre as idias e as
circunstncias so de mxima importncia para a compreenso de seus efeitos sobre o
comportamento da montagem da agenda (BLYTH, 1997).
1.4. Grupos de interesse e mdia: o ciclo de visibilidade dos problemas

A necessidade de caracterizar com mais exatido os conjuntos de atores e idias envolvidos
na montagem da agenda levou a outros estudos deste estgio do ciclo da poltica. Muitos dos
primeiros estudos sobre o assunto eram norte-americanos e estavam profundamente imbudos
dos sentimentos pluralistas dominantes na sua cincia poltica convencional de pocas
anteriores e, conseqentemente, focalizavam os grupos de interesse e o papel exercido por
esses grupos na criao de presso 129 sobre os governos para que levassem em conta
certas aes polticas. Assim, por exemplo, em seu trabalho clssico sobre o assunto, Cobb,
Ross e Ross definiram a montagem da agenda como o processo pelo qual as demandas de
12
vrios grupos na populao se traduzem em matrias que concorrem ateno sria dos
funcionrios pblicos (Cobb et al., 1976, p.126).
Entretanto, nem todos os autores e estudos focalizaram o papel dos grupos de interesse
ou presso em si, ao lidarem com a ateno dada pelo governo a certas questes. Na rea dos
estudos de comunicao, por exemplo, eram comuns os estudos que atribuem papel central
mdia na moldagem da discusso e do debate pblico (McCOMBS, 1981). Esses estudos em
geral examinavam as relaes entre a cobertura de questes pela mdia e o seu impacto na
opinio pblica em estados (politias) democrticos, argumentando que esta relao
estimularia os governos a agir sobre questes especficas trabalhadas pela mdia como
acionveis, isto , como solucionveis pela atividade governamental (NELSON e OXLEY,
1999; BOSSO, 1989).
Como se discutiu no captulo 3, um modelo inicial muito influente no processo de
montagem da agenda foi desenvolvido nos anos 70 pelo scholar britnico Anthony Downs,
com base neste tipo de anlise. Na viso de Downs, a public policy-making, em muitas reas
da vida social, tendeu a girar em torno de questes especficas que captaram
momentaneamente a ateno pblica, resultando em demandas por ao governamental. Estes
problemas logo desapareceriam de vista, assim que a complexidade ou intratabilidade do
problema se torna evidente aos membros do pblico. Como disse ele:
A ateno pblica poucas vezes se mantm atentamente focada sobre

qualquer questo domstica por muito tempo mesmo que ela envolva um
problema contnuo de importncia crucial para a sociedade. Em vez disso,
um ciclo sistemtico de ateno a problemas parece fortemente influenciar
as atitudes e comportamentos pblicos sobre a maioria dos problemas
domsticos fundamentais. Cada um destes problemas de repente ganha
notoriedade, permanece neste estado por um breve perodo de tempo e em
seguida embora ainda no resolvido em grande parte esvai-se em ritmo
gradual do centro da ateno pblica. (DOWNS, 1972, p. 38)
Numa democracia, em que os polticos ignoram as demandas pblicas por sua conta e risco,
argumento Downs, o crescimento e a diminuio da ateno pblica resultaria num padro
cclico caracterstico de montagem de agenda e public policy-making: o ciclo de visibilidade,
ou de ateno dada aos problemas.
Esta idia de um padro sistemtico de montagem da agenda ganhou muita ateno
nos anos subseqentes e o trabalho de Downs um dos mais freqentemente citados na
literatura sobre a montagem da agenda. No entanto, sua hiptese original era bastante vaga.
No estava claro, por exemplo, se a expectativa era de que este ciclo se aplicava maioria dos
13
problemas domsticos fundamentais, como sugere a citao acima, ou apenas a um

subconjunto de todos os principais problemas sociais, como ele sugeriu alhures, em seu
artigo freqentemente citado de 1972, sobre o assunto (ibid., p. 41).
Nesse artigo, Downs observou que nem todos os problemas seguiriam o mesmo tipo
de ciclo. Os problemas que mais provavelmente seriam afetados pela sndrome da ateno
dada aos problemas, ele argumentou, eram somente aqueles que tinham em comum trs
caractersticas bsicas. Primeiramente, eles eram em geral problemas que afetavam de forma
adversa uma minoria da populao. Em segundo lugar, estes problemas surgiam em geral
como efeitos colaterais de arranjos que beneficiavam a maioria da populao. Em terceiro
lugar, os problemas eram capazes de gerar momentos dramticos, mas no perodos
sustentados ou contnuos de ateno da mdia. Em conjunto, estas trs caractersticas
garantiriam que:
a maioria das pessoas no ser lembrada continuamente do problema por

seu prprio sofrimento dele... a soluo do problema requer ateno e
esforos sustentados, alm de mudanas fundamentais nas instituies e
comportamentos sociais o foco sustentado da mdia sobre este problema
logo deixa entediada a maioria do pblico. (Ibid., p.42)
Esta discusso, naturalmente, sugere que se espere outros tipos de comportamento de

montagem da agenda sempre que um problema deixa de satisfazer a qualquer uma das trs
circunstncias. Isto , existem inmeros problemas que tm, pelo menos, uma das seguintes
caractersticas: (1) o problema afeta diretamente a maioria da populao; (2) o problema
simples de se compreender e resolver; e/ou (3) o problema, em algum ponto no tempo,
poderia gerar uma cobertura de mdia contnua, sustentada e dramtica. Downs no se
alongou, porm, sobre estes tipos de questes ou sobre os padres tpicos provveis de
desenvolvimento e mudana polticos, eventualmente existentes, que poderiam caracteriz-las
(HOWLETT, 1997a).
Apesar de sua citao freqente na literatura sobre poltica pblica nas ltimas trs
dcadas, a idia dos ciclos de ateno dada aos problemas de tipo downsiano foi poucas vezes
submetida a uma avaliao emprica. Em 1985, Peters e Hogwood fizeram um esforo para
operacionalizar sua prpria verso do ciclo de Downs, tentando determinar a relao existente
entre as ondas de interesse pblico, conforme medidas pelas pesquisas de opinio Gallup, e as
ondas peridicas de construo institucional ou mudana organizacional no governo federal
dos EUA. Embora tenham encontrado evidncia dos principais perodos de consolidao e
14
mudana administrativa no curso da histria recente dos EUA, eles observaram que somente
sete dos 12 casos de reorganizao administrativa atenderam s expectativas do modelo
downsiano. Isto , elas exibiram essas mudanas durante a mesma dcada do pico de interesse
pblico, conforme medido pelas perguntas da pesquisa Gallup. Em outros quatro casos, no
entanto, as mudanas ocorreram na dcada subseqente ao pico de interesse pblico, enquanto
que numa rea poltica do bem-estar social a mudana ocorreu anteriormente ao pico de
interesse pblico. A evidncia se tornou ainda mais fraca, quando eles examinaram iniciaes
organizacionais. Eles constataram que somente quatro iniciaes organizacionais coincidiram
com a mesma dcada que o pico do interesse pblico, enquanto quatro ocorreram na dcada
seguinte e trs poltica econmica, habitao e bem-estar social ocorreram antes do pico
de interesse pblico (PETERS e HOGWOOD, 1985b, p. 250).
Com base nesses resultados, Peters e Hogwood deram apenas uma sustentao parcial
hiptese de Downs. Como argumentaram eles: Nossa evidncia sustenta o 131
argumento de Downs de que os problemas que estiveram sujeitos ao ciclo de exposio
mdia (issue-attention) recebero um nvel mais elevado de ateno aps o pico do que antes
dele (ibid., 251). Entretanto, eles tambm tomaram o cuidado de observar que parecia haver
pelo menos dois padres ou ciclos funcionando no processo de issue-attention, alm do que
Downs identificara inicialmente. No primeiro tipo, os ciclos tiveram incio em eventos
externos ou exgenos, tais como guerra ou crise de energia, e em seguida foram mediados
pela ateno pblica. Nesse tipo de ciclo de crise, o problema no evanesceria, conforme
hipotetizara Downs. No segundo tipo de ciclo poltico, a iniciao da questo (issue) teve
origem na liderana poltica e, em seguida, foi igualmente mediada pela ateno pblica
(ibid., p. 252; ver tambm HOGWOOD, 1992).
Enquanto estudos como este de Downs foram teis para introduzir a avaliao
sistemtica do papel dos atores polticos nas discusses da montagem da agenda, eles
tenderam a ignorar ou subestimar o papel do estado neste processo (SHARP, 1994b; YISHAI,
1993). Por exemplo, eles deixaram de observar o modo pelo qual eventos polticos
oficialmente programados como oramentos anuais, pronunciamentos do trono, ou
entrevistas presidenciais imprensa poderiam desencadear ateno da mdia, invertendo as
relaes causais originalmente atribudas a estes atores no processo de montagem da agenda
(COOKS et al., 1983; HOWLETT, 1997; ERBRING e GOLDENBERG, 1980; FLEMMING
et al., 1999). A evidncia emprica coletada em muitos outros estudos de caso revelou que as
dimenses crticas de sucesso e fracasso do grupo de interesse em ganhar acesso agenda
15
tendiam a depender de estruturas institucionais do estado e da disponibilidade de pontos de

acesso, ou caminhos polticos, a partir dos quais estes grupos poderiam ter acesso a
funcionrios do governo e tomadores de deciso (BAUMGARTNER e JONES, 1993;
BOOCKMANN, 1998; PROSS, 1992).
2. MODELOS DE VARIVEIS MLTIPLAS PARA MONTAR AGENDA
Nenhuma destas abordagens iniciais gerou modelos ou teorias de montagem da agenda que
resistissem a testagem e a exames. Na melhor das hipteses, elas estabeleceram algumas
conexes entre a emergncia de certos tipos gerais de questes (issues) relativos a agendas
polticas e determinados conjuntos de variveis sociais, polticas e econmicas gerais. Os
problemas associados a cada um dos esforos iniciais desenvolvidos para identificar uma
causa ou fator nico que guiasse a montagem da agenda de poltica pblica levou ao
desenvolvimento de modelos mais complexos, de variveis mltiplas, que procurassem
combinar de modo sistemtico algumas das variveis centrais identificadas inicialmente
nestes primeiros estudos numa teoria mais precisa de montagem da agenda.
2.1. O funil da causalidade

Na dcada de 70, Anthony King (1973), na Gr-Bretanha, Richard Hofferbert (1974), nos
Estados Unidos, e Richard Simeon (1976a), no Canad, desenvolveram individualmente
modelos que procuraram captar as relaes gerais 132 que existiam entre interesses,
instituies, idias, poltica e condies econmicas, no processo de montagem da agenda.
Estes modelos se basearam na noo de que as variveis existiam dentro de um funil de
causalidade, em que cada uma estava aninhada dentro de outra.
A abordagem do funil de causalidade fez a reviso e a sntese de grande parte da
literatura existente sobre a montagem da agenda. Mais do que considerar que as variveis
materiais, ideacionais, institucionais e de atores relacionados eram dicotmicas ou de soma
zero, esta abordagem argumentou que todos estes fatores estavam envolvidos na criao e
reconhecimento dos problemas sociais ou polticos. Mais especificamente, identificou-se uma
srie de variveis causais, inclusive as relacionadas ao ambiente fsico e scio-econmico,
distribuio de poder na sociedade, s idias e ideologias dominantes, s estruturas
institucionais de governo e ao processo de tomada de deciso dentro dos governos (KING,
1973). Hofferbert e Simeon sugeriram que estas variveis estavam entrelaadas num padro
16
nidificado de interao mtua em que a policy-making ocorre dentro de instituies, as

instituies existem dentro de conjuntos dominantes de idias e ideologias, as ideologias
dentro de relaes de poder na sociedade, e as relaes de poder dentro de um ambiente social
e material mais amplo.
Este modelo sinttico ajudou a delinear as relaes existentes entre as mltiplas
variveis materiais e ideacionais identificadas nos estudos anteriores sem se afundar nas
tentativas de especificar sua relao exata ou significado causal. Mas, enquanto esta a maior
fora do modelo, ela tambm sua maior fraqueza. uma fora, porque permite que ocorra
alguma discusso entre os pontos de vista alternativos, enquanto deixa que estudos empricos
determinem a exata relao existente entre as variveis centrais. No entanto, tambm uma
fraqueza, porque pouco contribui no sentido de explicar as diferenas encontradas em casos
especficos quanto ao agente causativo real em operao. No se especula e, muito menos, se
resolve por que uma questo (issue) poderia ser influenciada por idias e outra, por exemplo,
por fatores ambientais. De maneira semelhante, o modelo do funil-de-causalidade diz muito
pouco sobre como as foras gerais mediadas de forma mltipla por exemplo, o contexto
ambiental, as idias e os interesses econmicos se manifestam de fato por intermdio dos
atores polticos no processo de montagem da agenda (MAZMANIAN e SABATIER, 1980).
2.2. Padres de montagem da agenda

No princpio dos anos 70, ocorreu uma grande descoberta nos estudos sobre a montagem da
agenda, quando estudiosos como Cobb, Ross e Ross associaram diferentes padres ou
estilos tpicos de montagem da agenda a diferentes tipos de regimes polticos e comearam a
desenvolver um modelo de montagem da agenda para explicar essa varincia. Ao faz-lo, eles
seguiram o insight de Cobb e Elder, que fizeram uma distino entre a agenda pblica
sistmica, ou informal, e a agenda de estado ou institucional, ou formal. A agenda sistmica
consiste de todas as questes (issues) que, segundo a percepo geral dos membros da
comunidade poltica 133 so merecedoras de ateno pblica e envolvem assuntos
cabveis jurisdio legtima da autoridade governamental existente (COBB e ELDER,
1972, p. 85). Essa essencialmente uma agenda da sociedade para a discusso de problemas
pblicos, como crime e atendimento sade. Toda sociedade, obviamente, tem literalmente
milhares de questes (issues) que os cidados julgam serem objeto de ateno do governo e
gostariam que ele fizesse algo a respeito.
17
Entretanto, somente uma pequena proporo dos problemas da agenda sistmica ou

informal assumida seriamente pelo governo. Somente quando o governo aceitou que se
precisa fazer algo a respeito de um problema pode-se dizer que essa questo entrou na agenda
institucional. Essas so questes s quais o governo concordou em dar ateno sria. Em
outras palavras, a agenda pblica uma agenda para discusso, enquanto a agenda
institucional uma agenda para ao, indicando que teve incio o processo poltico de
abordagem do problema.
Cobb, Ross e Ross identificaram quatro fases principais na montagem da agenda, as
quas ocorrem enquanto as questes se moviam entre a agenda institucional e a sistmica.
Primeiramente, as questes (issues) so iniciadas, suas solues so especificadas, amplia-se
o apoio questo e se a questo for bem sucedida, ela entra na agenda institucional (COBB et
al., 1976, p. 127)1. Em estudos anteriores, que foram fortemente influenciados pelo
pluralismo, se tinha a percepo de que os problemas pblicos sempre se moviam da agenda
sistmica para a institucional. No entanto, a investigao de casos concretos de montagem de
agenda revelaram dificuldades com essa concepo, e Cobb e seus colegas desenvolveram
diversos modelos diferentes de montagem de agenda para descrever como as questes de fato
se movem da sociedade para o estado ou do estado para a sociedade enquanto eles avanavam
para a agenda oficial.
Cobb, Ross e Ross inicialmente desenvolveram esses diferentes modelos depois de
terem empreendido estudos sobre o processo de montagem da agenda em diferentes pases.
De acordo com eles, havia trs modelos ou padres bsicos para se montar uma agenda: o
modelo da iniciao externa, o modelo da mobilizao e o modelo da iniciao interna, cada
qual associado a um tipo particular de regime poltico. Eles identificaram o modelo da
iniciao externa com as sociedades pluralistas liberais. Nesse modelo, as questes surgem
em grupos no governamentais e em seguida se expandem o suficiente para atingirem,
primeiramente, a agenda pblica [sistmica] e, finalmente, a agenda formal [institucional].
Nesse modelo, o papel principal exercido pelos grupos sociais. As questes so iniciadas
quando um grupo explicita uma queixa e exige sua soluo por parte do governo. Esses
mesmos grupos tentam ampliar o apoio sua demanda, um processo que talvez implique
inserir a queixa especfica dentro de uma mais geral e a formao de alianas entre grupos.
Finalmente, esses grupos fazem lobby, contestam e se juntam a outros para tentarem colocar a
questo ampliada na agenda formal. Se eles tiverem as habilidades e os requisitos polticos
necessrios e forem capazes de sobrepujar seus oponentes ou advogados de outras questes e
18
aes, eles conseguiro colocar sua questo 133 na agenda formal. Portanto, conforme
resumem Cobb, Ross e Ross (1976, p. 132):
O modelo da iniciativa externa aplica-se situao em que um grupo
externo estrutura governamental (1) explicita uma queixa, (2) tenta
ampliar o interesse pela questo a tantos outros grupos na populao
quantos forem necessrios para ganhar espao na agenda pblica, com
vistas a (3) criar suficiente presso sobre os tomadores de deciso visando
forar a questo a entrar na agenda formal, a fim de que seja seriamente
levada em considerao.
A entrada bem sucedida na agenda formal no significa, necessariamente, que no final

resultar uma deciso governamental favorvel. Significa, simplesmente, que esse item foi
isolado dentre uma massa de outros para uma considerao mais detalhada.
O modelo da mobilizao razoavelmente diferente e, seguindo Cobb, Ross e Ross,
tem sua origem em regimes totalitrios. Esse modelo descreve os tomadores de deciso
tentando estender uma questo da agenda formal [institucional] para uma pblica [sistmica]
(ibid.). No modelo de mobilizao, as questes so simplesmente colocadas na agenda formal
pelo governo sem a necessria expanso preliminar com base numa queixa publicamente
reconhecida. Pode haver um debate considervel dentro do governo sobre a questo, mas o
pblico pode muito bem ser mantido desinformado, sobre a poltica e seu desenvolvimento,
at seu anncio formal. A poltica pode ser especificada em detalhes ou pode estabelecer
apenas princpios gerais cuja especificao ser resolvida mais tarde. A ampliao do apoio
para a nova poltica importante, porm na medida em que a implementao bem sucedida
dependa de uma reao pblica que lhe seja favorvel. Para esse fim, os lderes do governo
realizam reunies e se engajam em campanhas de relaes pblicas visando mobilizar apoio
pblico para suas decises. Como dizem os autores, o modelo da mobilizao descreve o
processo de montagem da agenda em situaes em que os lderes polticos iniciam uma
poltica, mas exigem o apoio do pblico em massa para sua implementao... o problema
crucial transpor a questo da agenda formal para a agenda pblica.
No modelo da iniciao interna, grupos influentes com acesso especial aos tomadores
de deciso iniciam uma poltica e no desejam, necessariamente, que ela seja ampliada e
contestada em pblico. Isso pode se dar por motivos tcnicos como tambm por motivos
polticos e um padro de montagem da agenda que se espera encontrar em regimes
corporativistas. Nesse modelo, a iniciao e a especificao ocorrem ao mesmo tempo, na
medida em que um grupo ou rgo de governo enuncia uma queixa e especifica determinada
soluo potencial para o problema. A ampliao restrita a grupos ou rgos especializados
19
com algum conhecimento ou interesse no assunto. O acesso agenda virtualmente

automtico pelo lugar privilegiado que ocupam os que desejam uma deciso. De acordo com
Cobb, Ross e Ross:
135
As propostas surgem dentro de unidades governamentais ou em grupos
prximos ao governo. A questo (issue) ento ampliada para grupos de
ateno e identificao com vistas a criar presso suficiente sobre os
tomadores de deciso para coloc-la na agenda formal. Em nenhum ponto o
pblico envolvido de maneira expressiva e os iniciadores no fazem
qualquer esforo para colocar a questo na agenda pblica. Ao contrrio,
eles tentam mant-la fora. (Ibid., p. 136)
Essa linha de anlise identifica vrios padres ou estilos tpicos de montagem de

agenda. Enquanto ela faz isso na base de uma noo no declarada de um subsistema poltico
relativamente rude no qual os atores estatais e societrios esto claramente separados a
varivel mais importante nesta anlise a de tipo regime. Isto , neste modelo o tipo de
processo de montagem de agenda a ser encontrado em qualquer setor determinado, em
ltima anlise, pela natureza geral do sistema poltico; argumenta-se que a iniciao externa
tpica de democracias liberais; a mobilizao tpica de estados de partido nico; e a iniciao
interna tpica de regimes burocrticos autoritrios.
Entretanto, logo se reconheceu que esses diferentes tipos de montagem de agenda no
variavam tanto por causa do regime quanto por causa do setor, pois podia-se encontrar
exemplos de cada tipo de comportamento de montagem de agenda em todo tipo de regime.
Isso levou a estudos adicionais que tentaram ser mais especficos sobre exatamente que
processos eram seguidos nos regimes polticos, especialmente em estados (politias)
democrticos complexos como os Estados Unidos.
2.3. Janelas e fluxos polticos

Na dcada de 1980, John Kingdon (1984) desenvolveu uma abordagem sofisticada para a
montagem da agenda com base em seu estudo detalhado sobre os processos de agenda no
sistema legislativo federal dos Estados Unidos. Seu modelo lida com a questo das influncias
estatais e no estatais sobre a montagem de agenda, focando o papel desempenhado pelos
empreendedores polticos dentro e fora do governo, ao se aproveitarem das oportunidades de
montagem da agenda janelas polticas para transpor questes para as agendas formais do
governo. O que sugere que as caractersticas das questes (issues) combinam com as
caractersticas das instituies e circunstncias polticas e o desenvolvimento de solues
20
polticas, de um modo que pode levar abertura e ao fechamento de janelas de oportunidade

para a entrada na agenda. Essas oportunidades podem ser aproveitadas ou no, dependendo do
caso, pelos empreendedores polticos que so capazes de reconhec-las e agir sobre elas.
No estudo de Kingdon sobre a montagem de agenda nos Estados Unidos, diz-se que
trs conjuntos de variveis interagem os fluxos de problemas, as polticas pblicas e a
poltica. O fluxo do problema (problem stream) refere-se s percepes de problemas
enquanto problemas pblicos que requerem ao governamental e os esforos anteriores do
governo para resolv-los. As pessoas vem uma certa condio como um problema por
referncia sua concepo de um estado desejado de coisas. 136 Na viso de Kingdon, os
problemas, vm ateno dos policy-makers, tipicamente, ou por conta de eventos
inesperados, como em situaes de crise, ou por feedback propiciado pela operao dos
programas existentes (ibid., p. 20). O fluxo poltico (policy stream) consiste de experts e
analistas que examinam os problemas e propem solues para eles. Neste fluxo, as vrias
possibilidades so exploradas e reduzidas. Finalmente, o fluxo poltico compe-se de fatores
como oscilaes no humor nacional, turnos administrativos ou legislativos e campanhas de
presso de grupos de interesse (ibid., p. 21). Na viso de Kingdon, estes trs fluxos operam
em trilhas diferentes e seguem cursos mais ou menos independentes uns dos outros at que,
em certos pontos no tempo, ou janelas polticas, suas trajetrias se cruzam.
Dadas as circunstncias corretas, as janelas polticas podem ser aproveitadas por
atores chave no processo poltico com vistas a dar acolhimento a questes particulares. Os
empreendedores polticos desempenham o papel principal neste processo, ao associarem ou
conjugarem as solues e os problemas polticos s oportunidades polticas (ibid., caps. 78). Como sustenta Kingdon, [o]s distintos fluxos de problemas, polticas pblicas e a poltica
convergem em determinados momentos crticos. As solues se compem com os problemas
e os dois se associam a foras polticas favorveis. Nesse ponto, a issue entra na agenda
oficial (ou institucional) e inicia-se o processo de poltica pblica.
importante observar, no entanto, que a conexo dos trs fluxos polticos uma
condio necessria, mas no suficiente, para a entrada de uma issue. Exige-se algo mais para
que estes trs fluxos se unam e assegurem a entrada da issue a abertura de uma janela
poltica. Kingdon sugeriu que, enquanto as aberturas de janela s vezes eram governadas por
certos acontecimentos fortuitos inclusive eventos focalizadores externos aparentemente
sem relao, crises ou acidentes; ou a presena ou ausncia de empreendedores polticos
dentro e fora do governo em outros momentos, eles eram afetados por eventos
21
institucionalizados, tais como eleies peridicas ou ciclos oramentrios (BIRKLAND,

1997, 1998). Como sustentou ele:
As janelas so abertas ou pelo surgimento de problemas prementes ou por

acontecimentos no fluxo poltico... Os empreendedores polticos, as pessoas
que esto dispostas a investir seus recursos em favor de suas propostas ou
problemas favoritos, so responsveis no s por acionar pessoas
importantes a dar ateno, mas tambm por vincularem as solues aos
problemas e por conjugarem os problemas e as solues poltica
(KINGDON, 1984, p. 21).
Kingdon identificou diferentes tipos de janelas que esto implcitas em seu trabalho.
Como afirmou Kingdon:
s vezes, as janelas se abrem de maneira bem previsvel. Aparece legislao

para renovao de acordo com o calendrio, por exemplo, criando
oportunidades para mudar, expandir ou abolir determinados programas. Em
outras ocasies, as janelas se abrem de uma maneira pouco previsvel, como
quando cai uma aeronave ou 137 uma eleio produz uma reviravolta
inesperada nos tomadores de deciso fundamentais. Previsveis ou
imprevisveis, janelas abertas so pequenas e raras. As oportunidades
aparecem, mas elas tambm passam. As janelas no permanecem abertas por
perodos longos. Se uma chance perdida, importa aguardar outra (ibid., p.
213)
Em ltima anlise, Kingdon sugeriu que existem dois tipos fundamentais de janelas: a janela
do problema e a janela poltica:
Basicamente, uma janela se abre por conta de mudana no fluxo poltico
(por exemplo, uma mudana de administrao, uma guinada na distribuio
partidria ou ideolgica dos assentos... ou uma reviravolta no humor poltico
da nao); ou ela se abre porque um novo problema capta a ateno dos
funcionrios do governo e daqueles que esto prximos a eles. (Ibid., p. 176)
A esta distino inicial, Kingdon acrescentou a idia de que a janela tambm variaria em
termos de sua previsibilidade. Enquanto argumentava que eventos aleatrios ocasionalmente
so significativos, ele enfatizava a maneira em que o processo de montagem da agenda nos
Estados Unidos dominada por janelas institucionalizadas 2. Segundo suas palavras, [s]obra
algum grau de imprevisibilidade. No entanto, seria um grave erro concluir que os processos...
so essencialmente aleatrios. Um certo grau de padro evidente (ibid., p. 216). De fato,
ele argumentou que muitas janelas se abrem num padro mais ou menos previsvel, cclico:
As janelas s vezes se abrem com grande previsibilidade. Ciclos regulares de vrios tipos
abrem e fecham janelas de acordo com um calendrio. Esse programa varia em sua preciso e,
22
portanto, em sua previsibilidade, mas a natureza cclica de muitas janelas , no entanto,

evidente (ibid., p. 193).
Portanto, o modelo geral estabelecido por Kingdon sugere a existncia de pelo menos
quatro possveis tipos de janelas com base na relao entre a origem da janela poltica ou
problema e seu grau de institucionalizao ou rotinizao. Embora Kingdon no tenha
providenciado uma nomenclatura especfica para descrever os quatro tipos de janelas, pode-se
discernir um esboo geral de cada tipo a partir do exame de seu trabalho e de vrias de suas
fontes principais 3. Assim, os quatro tipos principais de janelas so:
janelas polticas de rotina, em que eventos procedimentais institucionalizados

prescrevem aberturas de janela previsveis;
janelas polticas discricionrias, nas quais o comportamento dos atores polticos

individuais leva a aberturas menos previsveis de janelas;
janelas de problemas de externalidade, em que questes relacionadas so atradas para

uma janela j aberta; e
janelas de problemas aleatrios, em que crises ou eventos aleatrios abrem janelas

imprevisveis.
Estes tipos bsicos de janelas e suas relaes esto esboados na figura 5.1. Neste modelo, o
nvel de institucionalizao de um tipo de janela 138 determina sua freqncia de apario
e, por conseguinte, sua previsibilidade (BOIN e OTTEN, 1996; HOWLETT, 1997b).
Janelas ALEATRIAS
Janelas DISCRICIONRIAS
Janelas de EXTERNALIDADE
Janelas de ROTINA
Figura 5.1 Modelo de tipos de janelas polticas
Grau de institucionalizao e previsibilidade
Elevado
Baixo
23
O modelo de Kingdon foi usado para descrever e avaliar a natureza da montagem da

agenda de poltica externa dos Estados Unidos (WOODS e PEAKE, 1998); a poltica de
privatizao na Gr-Bretanha, Frana e Alemanha (ZAHARIADIS, 1995; ZAHARIADIS e
ALLEN, 1995); a natureza da poltica interna anti-drogas dos Estados Unidos (SHARP,
1994a); o comportamento colaborativo de grupos empresariais e ecolgicos em determinadas
iniciativas anti-poluio nos Estados Unidos e na Europa (LOBER, 1997); e a natureza global
do processo de reforma poltica na Europa do leste (KEELER, 1993). Embora represente um
avano fundamental em relao aos modelos anteriores, todavia, ele foi criticado por
apresentar uma viso do processo de montagem da agenda que depende muito de
circunstncias imprevistas, ignorando o fato de que na maioria dos setores polticos, como
observou Downs, as atividades tendem a ocorrer em espasmos e depois se congelarem por
longos perodos de tempo. Em outras palavras, enquanto o modelo de Kingdon proporcionou
uma excelente discusso sobre a dinmica da montagem da agenda, ele no abordou de forma
adequada a existncia da estabilidade de montagem da agenda observada por Cobb e seus
colegas (ver DODGE e HOOD, 2002)
2.4. Modelos de monoplio poltico

Na dcada de 1990, comeando pela observao de que o processo de montagem da agenda
envolve tanto perodos de estabilidade como de dinamismo, os scholars focalizaram as
atividades dos atores envolvidos na montagem da agenda, ao tentarem explicar este padro.
Deu-se ateno particular aos processos de discusso, debate e persuaso entre os atores
interessados na poltica, com cada ator apresentando uma variedade de evidncias e
argumentos em apoio a uma posio particular (MAJONE, 1989). Sobre essa base
Baumgartner e Jones 139 (1991, 1993, 1994) desenvolveram um modelo que modifica o
trabalho de Kingdon e ajuda a explicar os padres tpicos do comportamento de montagem de
agenda encontrado nos estados (politias) democrticos. Para Baumgartner e Jones a
imagem de um problema poltico significativa por causa do modo como ela influencia os
membros ou scios nos subsistemas polticos relevantes. Por isso, eles argumentam que:
Quando eles so retratados como problemas tcnicos e no como questes

sociais, os experts podem dominar o processo de tomada de deciso. Quando
as implicaes ticas, sociais ou polticas dessas polticas assumem o centro
de cena, uma gama muito mais ampla de participantes pode subitamente
ficar envolvida. (BAUMGARTNER e JONES, 1991, p. 1047)
24
O elemento chave no processo de montagem da agenda, argumentam Baumgartner e

Jones, revolve em torno da criao de monoplios polticos em que subsistemas especficos
desenvolvem habilidade para controlar a interpretao de um problema e a maneira em que
ele concebido e discutido. Tanto o governo como os membros do pblico esto localizados
nos subsistemas polticos, e a relao primria sobre a qual Baumgartner e Jones focalizam
sua anlise da montagem da agenda nos EUA a que existe entre os indivduos e grupos
representados nos subsistemas existentes e os que gostariam de estar. Em seu modelo, os
membros do subsistema procuram alterar as imagens polticas por meio de inmeras tticas
que visam alterar o lugar (venue) do debate poltico, ou outros aspectos do discurso poltico
dominante e com isso a complacncia ou estabilidade do subsistema poltico existente.
As estratgias adotadas pelos grupos argumentam Baumgartner e Jones em geral
se enquadram em dois tipos. Na estratgia downsiana, os grupos podem publicizar um
problema com o propsito de alterar sua cena, estimulando o pblico a exigir que os governos
o resolvam (BAUMGARTNER e JONES, 1993, p. 88). Numa segunda abordagem tpica, que
eles chamam de mobilizao Schattschneider, os grupos envolvidos no subsistema poltico e
que no gostam das polticas que esto sendo desenvolvidas ou discutidas pelos governos
procuram alterar os arranjos institucionais segundo os quais o subsistema opera com o fim de
expandir ou contrair o nmero de seus membros. (Ibid., p. 89)
3. ESTILOS DE MONTAGEM DA AGENDA
Esta breve reviso dos estudos sobre montagem da agenda mostrou como estes se moveram
de modelos invariveis simples para modelos mais sofisticados que conectam inmeras
variveis em relaes multivariveis complexas. Ele mostrou tambm como os estudos
contemporneos se concentraram na elaborao de um conjunto bsico de padres ou estilos
de montagem da agenda, revelando muito sobre o timing da atividade de montagem da agenda
e a natureza global da dinmica poltica que dela resulta.
Edificando sobre estudos anteriores de varivel nica que focavam o impacto sobre a
montagem da agenda que exerciam variveis como a natureza da economia, o sistema
poltico, as idias e crenas de relevncia poltica e as atividades de atores polticos centrais, 140 - os estudos atuais mostraram como estas variveis se congregam para criar um nmero
relativamente pequeno de estilos de montagem de agenda e como eventos polticos fortuitos e
25
esperados podem atrair a ateno social e do estado para questes particulares de vrias
maneiras razoavelmente previsveis.
Como descobriram Cobb, Ross e Ross, em termos pioneiros, as variveis mais
significativas relacionadas com a identificao de estilos tpicos de montagem da agenda tm
a ver com a natureza dos atores que iniciam a discusso poltica e a maneira como o governo
se envolve nessa iniciao. Em vez de enfatizar a natureza do regime poltico no sentido de
determinar esses padres, porm, seria mais profcuo, como sugeriram Kingdon e
Baumgartner e Jones, conceituar o processo da montagem da agenda em termos da interao
da natureza do subsistema poltico envolvido na rea da questo (issue area) com a natureza
do prprio problema. Nessa ltima dimenso, numa sociedade democrtica crtico o nvel de
apoio pblico para a resoluo de um problema (SOROKA, 2002). Alguns problemas tm um
impacto amplo sobre a sociedade e, portanto, provvel que as demandas por sua soluo
sejam iniciadas pelo pblico. Outros so significativos apenas para grupos particulares, os
quais dependendo da proximidade de suas relaes com o governo do dia talvez tenham
condies de empreender uma iniciao interna. Os funcionrios do governo podem se
envolver tanto em mobilizao como em iniciao interna, dependendo do nvel de apoio
pblico para a soluo do problema em questo: se o apoio estiver prximo, ento provvel
que vejamos sua consolidao; em caso contrrio, o governo ter que recorrer mobilizao.
Assim, a questo central na montagem da agenda no o tipo de regime envolvido,
mas antes como reconheceram tanto Kingdon quanto Baumgartner e Jones (1) a natureza
do subsistema poltico envolvido no problema, que determina se so estatais ou societrios os
atores que iniciam o processo, e (2) o nvel de apoio pblico em favor da soluo (MAY,
1991). Isto , o modo de montagem da agenda determinado pela natureza do apoio pblico
questo (issue) e pela natureza dos atores que a iniciam.
Figura 5.2 Modelos de montagem de agenda por tipo de poltica
Iniciador do
debate
Natureza do envolvimento pblico

Elevado
Baixo
Atores societrios
Iniciao externa
Iniciao interna
Estado
Consolidao
Mobilizao
FONTE: Adaptado de Peter J. May. Reconsidering policy design: policies and public. Journal of
Public Policy, vol. 11, n. 2, p. 187 206, 1991.
26
Os trs padres tpicos identificados por Cobb, Ross e Ross se enquadram em trs dos
quatro estilos bsicos de montagem da agenda gerados dessa maneira (ver figura 5.2). 141
O quarto tipo de montagem de agenda, consolidao, ocorre quando o governo inicia o
processo de resoluo de um problema pblico para o qual j h um extenso apoio popular.
Nesses casos, a issue no precisa ser iniciada nem precisa de mobilizao do apoio
pblico. Basta o estado consolidar o apoio existente e prosseguir com a criao da poltica.
4. CONCLUSO
Enquanto o timing exato da emergncia de uma issue na agenda formal ou sistmica de uma
poltica depende, como mostrou Kingdon, da existncia de uma janela poltica, da natureza da
recepo dada a uma issue e, como veremos no capitulo 6, dos tipos de soluo propostos
todos estes aspectos do processo de montagem da agenda dependem muito da natureza do
subsistema poltico encontrado na rea em questo. Se os membros de um subsistema tm ou
no a capacidade de criar e manter um monoplio sobre a interpretao e o entendimento de
uma issue poltica, como ressaltaram Baumgartner e Jones em seu trabalho, essa capacidade
que determina em larga escala se o pareamento dos problemas e solues encontrado na
montagem da agenda e nos estgios subseqentes da formulao de polticas do processo
poltico resultaro na considerao da issue num paradigma poltico existente ou em
abordagens mais novas ao assunto (HAIDER-MARKEL e JOSLYN, 2001; JEON e
HAIDER-MARKEL, 2001).
A montagem da agenda no automtica. Os monoplios polticos no somente
controlam como uma issue considerada, mas tambm se lhe dada ou no ao menos alguma
considerao (DAVID, 2000; GENT, 2000). Muitos estudos, nas dcadas de 1950 e 60, sobre
problemas raciais na Amrica do Norte, e outros nas dcadas de 1970 e 80, sobre questes
(issues) como discriminao de gnero, atestam para o fato de que no-decises ou decises
para no se fazer de uma issue um problema social que merecesse ao so resultados bem
tpicos de atores polticos empedernidos que esto satisfeitos com o status quo (ver YANOW,
1992; BACHRACH e BARATZ, 1962; DEBNAM, 1975; FREY, 1971; R. A. SMITH, 1979).
Alm disso, os governos, em particular, podem praticar diferentes estratgias no somente
para montar a agenda, mas para inibi-la. Isto , como revelou a discusso no captulo anterior,
os governos tm diferentes ferramentas de procedimento disposio que lhes permitem
controlar muitos aspectos do comportamento do subsistema poltico, inclusive o seu conjunto
27
de membros e as relaes entre esses membros, o que pode ajud-los a canalizarem os

discursos polticos no sentido desejado (COBB e ROSS, 1997b).
LEITURAS ADICIONAIS
BAUMGARTNER, Frank R. e Bryan D. JONES. Agendas and instability in American politics.
Chicago: University of Chicago Press, 1993.
BENNETT, Colin J. What is policy convergence and what causes it. British Journal of Political
Science, v. 21, p. 215-34, 1991.
COBB, Roger W., J. K. ROSS e M. H. ROSS. Agenda building as a comparative political process.
American Political Science Review, v. 70, n. 1, p. 126-38, 1976.
_____ e ROSS, Marc Howard (orgs.). Cultural strategies of agenda denial: avoidance, attack and
redefinition. Lawrence: University Press of Kansas, 1997.
DOWNS, Anthony. Up and down with ecology the issue-attention cycle. The Public Interest, v.
28, p. 38-50, 1972.
DYE, Thomas R. Politics versus economics: the development of the literature on policy determination.
Policy Studies Journal, v. 7, p. 652-62, 1978.
KINGDON, John W. Agendas, alternatives and public policies. Boston: HarperCollins, 1995 [1984].
MAY, Peter J. Reconsidering policy design: policies and publics. Journal of Public Policy, v.11, p.
187-206, 1991.
SIMEON, R. Studying public policy. Canadian Journal of Political Science, v. 9, p. 548-80, 1976.
SPECTOR, Malcolm e John I. KITSUSE. Constructing social problems. New York: Aldine de
Gruyter, 1987.
STONE, Deborah A. Policy paradox and political reason. Glenview, Ill.: Scott, Foresman, 1988.
WILENSKY, H. L. The welfare state and equality: structural and ideological roots of public
expenditures. Berkeley: University of California Press, 1975.
YANOW, Dvora. Silences in public policy discourse: organizational and policy myths. Journal of
Public Administration Research and Theory, v. 2, n. 4, p. 339-423, 1992.
NOTAS
1. Kingdon (1984, p. 4) faz distines adicionais no interior da agenda institucional, localizando
as agendas especializadas dos rgos governamentais, a agenda legislativa do governo e a
agenda de deciso do executivo.
2. Outros autores, obviamente, argumentam que a montagem da agenda norte-americana um
processo muito menos aleatrio. Ver Baumgartner e Jones (1993).
3. Grande parte da anlise de Kingdon baseia-se em trabalho anterior empreendido por Jack
Walker (1977) sobre o processo de montagem da agenda observado no Senado dos EUA. Um
exame do trabalho de Walker torna claro que a principal hiptese de Kingdon relacionada
freqncia de janelas previsveis e imprevisveis derivara da aplicao da observao de
Walker de que os itens da agenda do Senado dos EUA variavam muito em termos do nvel de
institucionalizao ou rotinizao. Kingdon tambm fez uso da distino de Walker entre
assuntos discricionrios e no-discricionrios.
4. Sobre estudos de caso empricos destes efeitos, ver Druckman (2001) e Jacoby (2000).
28
QUESTIONRIO V
1. Do que trata, em essncia, o estgio de montagem da agenda poltica, segundo seus estudiosos
passados e presentes?
2. Em que termos, os problemas constituem reforos ideolgicos, de acordo com o argumento de
Edelman?
3. Pela perspectiva do discurso poltico (viso de Foucault), enganosa e totalmente
desnorteadora a idia de que a montagem da agenda um processo em que os policy-makers
reagem de maneira racional a condies objetivas. Por que?
4. Segundo Foucault, a agenda da poltica ou da policy-making constri-se a partir da histria,
das tradies, atitudes e crenas de um povo contidas e codificadas em seu discurso poltico.
Explicar.
5. De que tratam os modelos iniciais de varivel nica desenvolvidos para montar a agenda e, em
particular, o modelo da tese de convergncia?
6. O que significa a idia do ciclo poltico dos negcios para o timing da montagem de uma
agenda poltica?
7. Quais so os trs tipos de idias que so relevantes para a poltica pblica, segundo Goldstein
e Keohane? O que elas significam?
8. Em que consiste a teoria downsiana do ciclo de ateno dada a um problema de interesse
poltico (issue)?
9. Quais so as trs caractersticas bsicas dos problemas que mais provavelmente seguem o
ciclo downsiano de ateno a problemas?
10. A que concluses chegaram Peters e Hogwood (1985), ao tentarem operacionalizar a sua
verso do ciclo de Downs?
11. O que significa o modelo do funil de causalidade para se entender a montagem da agenda?
12. Segundo Cobb, Ross e Ross, quais so as quatro etapas principais na montagem da agenda que
ocorrem enquanto as questes se movem entre a agenda sistmica e a institucional?
13. Quais so os trs padres bsicos de montagem da agenda, segundo Cobb, Ross e Ross, e a
que concluses se pode chegar a seu respeito?
14. Em que termos Kingdon concebe seus trs modelos de fluxos polticos?
15. Que so janelas polticas e que tipos de janelas existem, segundo Kingdon?
16. Interpretar a figura 5.2, adaptada de Peter J. May.
29
Captulo 6
FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS:

comunidades e redes de polticas
- 143 1. TIPOS DE ALTERNATIVAS POLTICAS (146)
2. SUBSISTEMAS POLTICOS E FORMULAO DE POLTICAS (147)
2.1. Modelos de subsistemas poltico-administrativos (148)
2.1.1. Subgovernos, tringulos-de-ferro e redes de issues (148)
2.1.2. Redes e comunidades polticas (150)
2.1.3. Coalizes de advocacia
2.2. Taxonomias de subsistemas polticos e componentes de subsistemas (152)
3. ESTRUTURA SUBSISTMICA E ESTILO DE FORMULAO DE POLTICAS (156)
4. CONCLUSO: ESTILOS DE FORMULAO DE POLTICAS (157)
Depois que um governo reconheceu a existncia de um problema pblico e a necessidade de

se fazer alguma coisa a respeito, os policy-makers precisam decidir-se por um curso de ao.
O desenvolvimento desse curso de ao o segundo estgio fundamental no ciclo poltico: a
formulao da poltica. Como observou Charles Jones (1984, p.7), a caracterstica distintiva
da formulao da poltica simplesmente a proposio de meios para resolver a percepo
que algum tem sobre as necessidades que existem na sociedade. A formulao da poltica,
por conseguinte, significa avaliar as possveis solues para os problemas polticos ou, para
diz-lo de outro modo, explorar as vrias opes disponveis para enfrent-los. As propostas
podem surgir no prprio processo da montagem da agenda na medida em que um problema
e sua soluo chegam simultaneamente agenda do governo (KINGDON, 1984) ou podem
ser desenvolvidas depois que uma issue j foi incorporada na agenda oficial. Em todos os
casos, consideram-se as opes disponveis e reduz-se o nmero delas a quantas os policymakers tm condies de acolher. Este processo de definio, considerao e aceitao ou
rejeio de opes a substncia do segundo estgio no ciclo da poltica pblica.
Para que no haja qualquer mal-entendido, deve-se enfatizar que a escolha de uma
soluo para um problema pblico ou a satisfao de uma necessidade social no se parece,
nem de longe, com o processo linear proposto por alguns analistas. Vimos no captulo
anterior, dedicado montagem da agenda, que a definio e interpretao de problemas um
processo altamente nebuloso, que nem sempre leva a definies claras e consensuais sobre
eles. Mesmo que os policy-makers estejam de acordo sobre a existncia de um problema, eles
1
talvez no compartilhem do mesmo entendimento sobre suas causas ou desdobramentos.

Deve-se, portanto, admitir que a busca de soluo para um problema ser polmica e sujeita a
uma grande variedade de presses, muitas vezes anulando os esforos desenvolvidos no
sentido de considerar as opes polticas de uma maneira racional ou sistemtica.
A essncia da busca de solues para um problema implica descobrir no somente as
aes que so consideradas tecnicamente adequadas 144 a lidar com um problema, ou
corrigi-lo, mas tambm as que so consideradas possveis ou viveis de se pr em prtica
(MAJANE, 1975, 1989; HUITT, 1968; MELTSNER, 1972; DROR, 1969; WEBBER, 1986).
Nesse estgio, eliminam-se as opes que se acredita que no funcionem ou que por alguma
razo no sejam aceitveis aos atores fundamentais no processo poltico. Assim, por exemplo,
os policy-makers envolvidos no planejamento de uma poltica de sade que vise conter os
custos dos servios de sade em pases industrializados em geral no usam como referncia
um servio de sade nacionalizado como o britnico, que muito bem avaliado por sua
eficincia de custo, em virtude da oposio que suscitaria na profisso mdica, que teme pela
reduo de sua renda. Tambm no pensam em negar servios de sade aos idosos que
respondem por uma parcela desproporcionalmente alta dos custos dos servios de sade por
causa da indignao moral e poltica que essa deciso provocaria (ver ALFORD, 1972, 1975).
O modo pelo qual os policy-makers excluem de considerao as opes neste estgio
da formulao da poltica nos diz muito sobre as opes polticas que foram enfim escolhidas
para implementao no estgio da tomada de deciso. Entre outras coisas, algumas partes
interessadas no processo de uma poltica podem levar vantagem sobre outras, se lhes for
concedida autoridade para diagnosticar um mal poltico ou determinar a viabilidade de uma
dada soluo poltica proposta. Este o caso, por exemplo, que ocorre com os cientistas ou
especialistas governamentais em muitas reas poltico-administrativas, mas isso talvez no
acontea se no houver acordo sobre a habilidade dos experts de lidar com um problema de
maneira competente ou imparcial (ver NATHANSON, 2000; HEIKKILA, 1999; DOERN e
REED, 2001; HARRISON, 2001; CALLAGHAN e SCHNELL, 2001).
Jones (1984, p. 78) descreve outras caractersticas amplas da formulao de polticas:
1. A formulao no precisa se limitar a um conjunto de atores. Assim, pode haver dois ou
mais grupos de formulao produzindo propostas concorrentes (ou complementares).
2. A formulao pode prosseguir sem uma clara definio do problema ou sem que os
formuladores tenham jamais tido algum contato com os grupos afetados...
3. No h uma coincidncia necessria entre a formulao e determinadas instituies,
embora esta seja uma atividade freqente de rgos burocrticos.
2
4. A formulao e a reformulao podem ocorrer durante um longo perodo de tempo, sem

jamais se conseguir apoio suficiente para uma ou outra proposta.
5. Muitas vezes, h diversos pontos de apelao, em todo e qualquer nvel, para quem perde
no processo de formulao.
6. O prprio processo nunca tem efeitos neutros, imparciais. Algum ganha e algum perde,
mesmo nas operaes da cincia.
O retrato da formulao de polticas que pintado com esta caracterizao revela que ela
um processo altamente difuso e complexo que varia de caso para caso. semelhana da
montagem da agenda, pode-se captar as nuances da formulao de polticas em situaes
particulares 145 somente pelo estudo de casos empricos. No obstante, em sua maioria,
os processos de formulao de polticas compartilham de algumas caractersticas comuns.
Em primeiro lugar, a formulao de polticas envolve o reconhecimento de restries
tcnicas e polticas ao do estado. Ela envolve o reconhecimento das limitaes o que
revela o que invivel e, por implicao, o que vivel. Isso pode parecer bvio, mas ainda
precisa ser refletido em muitos dos volumosos escritos que fazem proposies sobre o que os
policy-makers deveriam estar fazendo sem levar em conta as limitaes que restringem a
escolha de qualquer ao proposta. Por exemplo, o pressuposto chave dos tericos da public
choice de que os polticos escolhem as polticas que mais promovem seu apelo eleitoral
pressupe mais espao de manobra do que de fato acontece (MAJONE 1989, p.76). Os
polticos no podem, simplesmente, fazer tudo o que eles acham que apela aos eleitores.
Antes de considerar as limitaes com que os policy-makers tipicamente se deparam e
que os levam a rejeitar certos tipos de opes, vale a pena mencionar que as restries no
precisam ter base em fatos (MERTON, 1948). Se atores importantes no subsistema poltico
crem que alguma coisa invivel ou inaceitvel, isso basta para exclu-la de considerao
adicional no processo poltico. Como vimos na discusso sobre montagem da agenda, no
captulo anterior, a percepo to real quanto a prpria realidade no processo poltico.
As restries encontradas pelos membros dos subsistemas polticos podem ser de
substncia ou de procedimento. As restries substantivas so inerentes natureza do prprio
problema. Assim, os policy-makers que desejam eliminar a pobreza no tm a opo de
imprimir moeda e distribu-la aos pobres, porque a inflao far a compensao de todos os
ganhos; por isso, eles tm que enfrentar, necessariamente, o problema de uma maneira mais
indireta. De modo semelhante, o objetivo de promover excelncia nas artes ou nos esportes
no pode ser realizado simplesmente com a ordem de que as pessoas sejam os melhores
3
artistas ou esportistas do mundo; a perseguio destes objetivos requer medidas muito mais
delicadas, dispendiosas e consumidoras de tempo. O problema do aquecimento global no
pode ser inteiramente eliminado, porque no h soluo eficaz conhecida que possa ser
empregada sem causar tremendas rupturas econmicas e sociais, o que deixa os policy-makers
a gastar tempo com opes que mal arranham a superfcie do problema. Os problemas
substantivos so, portanto, objetivos, no sentido de que sua redefinio no os faz
desaparecerem, e sua resoluo total ou parcial, requer o uso de recursos e capacidades do
estado como dinheiro, informao, pessoal, e/ou exerccio de autoridade estatal.
As restries procedimentais tm a ver com os procedimentos envolvidos na adoo
de uma opo ou de sua execuo. Estas restries podem ser institucionais ou tticas. As
restries institucionais, como se discutiu no captulo 3, incluem provises constitucionais, a
organizao do estado e da sociedade e padres estabelecidos de idias e crenas. Elas inibem
a escolha de algumas opes polticas e promovem outras (YEE, 1996). Os esforos no
sentido de controlar 146 o uso de armas de mo nos Estados Unidos, por exemplo, correm
contra as restries impostas pelo direito constitucional de portar armas. O federalismo impe
restries similares aos policy-makers alemes, norte-americanos, mexicanos, australianos e
canadenses, entre outros, em muitas reas da poltica pblica em que dois nveis de governo
devem chegar a um acordo antes que se possa fazer alguma coisa. O modo como os principais
grupos sociais esto organizados internamente e ligados ao estado tambm afeta o que pode
ou no pode ser feito, especialmente a natureza do partido poltico e dos sistemas eleitorais,
que podem criar horizontes polticos ou conjuntos limitados de escolhas aceitveis para
atores especficos no processo poltico (WARWICK, 2000; BRADFORD, 1999). Numa linha
semelhante, a predominncia de conjuntos especficos de idias filosficas ou religiosas, em
muitas sociedades, pode acarretar dificuldades a solues polticas potenciais que poderiam
parecer rotineiras em outras (De LEON, 1992).
1. TIPOS DE ALTERNATIVAS POLTICAS

Uma maneira til de se pensar sobre a natureza das opes polticas que so desenvolvidas no
processo de formulao de polticas est nos termos da extenso em que elas propem
solues para problemas que se afastam do status quo da poltica. Algumas opes requerem
uma mudana nova, substancial ou dramtica de poltica, ao passo que outras envolvem
apenas uma mexida de pouca monta nas polticas e programas existentes (MAJONE, 1991).
Em seu trabalho sobre mudana na poltica econmica da Gr-Bretanha, Peter Hall

identificou trs tipos diferentes de mudana: a mudana de primeira ordem em que variaram
apenas os settings dos instrumentos polticos; a mudana de segunda ordem em que houve
mudana nos tipos ou nas categorias bsicas dos instrumentos usados para efetivar a poltica;
e a mudana de terceira ordem em que foram alterados os objetivos da poltica (HALL, 1993)
1
. Embora seja til, parte dessa terminologia confusa e deve ser alterada, ao passo que a
lgica do modelo tambm sugere que deve haver quatro tipos bsicos de mudana, no trs.
Com relao terminologia, o uso do termo settings para descrever a mudana de
primeira ordem pode ser desconcertante, j que a maior parte dos usos do termo levaria
algum a considerar que este se refere localizao do instrumento poltico no ambiente da
poltica, quando Hall tem a inteno de descrever a calibrao ou o ajuste fino do contedo ou
partes componentes do instrumento. De uma forma mais significativa, o modelo de Hall,
como se v na figura 6.1, baseia-se na distino entre os meios e os fins da policy-making e
entre os aspectos abstratos e concretos da produo poltica (ver CAMPBELL, 1998). Dadas
estas duas dimenses, so possveis quatro categorias distintas de mudana poltica, no trs.
Estas podem ser descritas como mudanas relacionadas aos objetivos polticos abstratos ou
especificaes programticas mais concretas, referindo-se aos fins da policy-making; e ao
gnero ou tipo de instrumento poltico bsico, em oposio s alteraes dos componentes
instrumentais existentes, por ocasio da discusso das mudanas nos meios da poltica. 2
147
Figura 6.1
Tipos de opes polticas por nvel de generalidade e componentes polticos afetados
___________________________________________________________________________
Nvel de generalidade do contedo poltico
Conceitual / Poltica
Prtico / Programa
Elementos afetados
Fins
Objetivos da poltica
Especificaes programticas
da poltica
Meios
Tipos de instrumento
Componentes instrumentais
_________
FONTE: Adaptado de Peter A. Hall. Policy paradigms, social learning and the state: the case of economic policy
making in Britain. Comparative Politics, v.25, n.3, p. 275-96, 1993.
As opes que tratam de objetivos polticos e tipos de instrumentos requerem a injeo de

algumas novas idias e pensamentos nas deliberaes polticas. As opes mais especficas
que lidam com especificaes programticas e settings ou componentes instrumentais, por
outro lado, so muito mais orientadas para o status quo, envolvendo alteraes relativamente
pouco relevantes nas polticas existentes. As propostas para mudana nas polticas e
5
programas tendem a surgir de atores novos nos processos polticos existentes, ao passo que as
mudanas que se relacionam com os tipos e componentes instrumentais tendem a se
desenvolver entre os atores existentes na medida em que suas preferncias mudam
(KRAUSE, 1997). Esta situao geral ilustrada na figura 6.2.
Figura 6.2 Modelo dos efeitos da presena ou ausncia de novos atores e idias sobre os
tipos de opes polticas consideradas
__________________________________________________________________________________
Presena de novos atores
Continuidade de velhos atores
Presena de
idias novas
Continuidade de
idias velhas
Opes relacionadas com

mudanas nos objetivos
polticos
mudanas nos tipos
de instrumentos

especificaes programticas
mudanas nos componentes
dos instrumentos
2. SUBSISTEMAS POLTICOS E FORMULAO DE POLTICAS

A discusso anterior destaca o significado que tm para a formulao de polticas a natureza
dos atores polticos presentes nesse estgio do ciclo poltico e as idias e conhecimentos que
eles mantm sobre a viabilidade tcnica e poltica dos cursos de ao possveis. Isso levanta
diversas perguntas importantes sobre o processo de formulao de polticas. Entre as mais
importantes esto: Quem est de fato envolvido nesse processo? Quais so as qualificaes
requeridas para a participao? (TIMMERMANS e BLEIKLIE, 1999). Conquanto
precisemos de uma anlise emprica distinta para cada exemplo especfico 148 de
formulao de polticas, a fim de respondermos a essas perguntas podemos, no entanto,
estabelecer parmetros amplos para ajudar essas anlises.
Como vimos em nossa discusso sobre a montagem da agenda, a noo de um
subsistema poltico um conceito poderoso para a anlise de polticas. Estudos recentes sobre
a formulao de polticas enfatizam em especial a importncia da estrutura e comportamento
do subsistema poltico no estgio de formulao do ciclo poltico (ver HOWLETT, 2002;
NYLAND, 1995; MARIN e MAYNTZ, 1991, p.297-330; LE GALES e THATCHER, 1995;
KINGDON, 1984; MILWARD e WALMSLEY, 1984; GOLDFINCH, 2000). Diferentemente
da montagem da agenda, em que os membros de todo o universo poltico teoricamente podem
estar envolvidos nas deliberaes e aes polticas, na formulao de polticas os atores
relevantes em geral se restringem aos membros dos subsistemas polticos, j que um requisito
de participao neste estgio do processo um certo nvel mnimo de conhecimento sobre a
6
rea em questo, permitindo que um ator faa comentrios, pelo menos hipoteticamente,
sobre a viabilidade das opes propostas para resolver os problemas polticos.
De uma maneira no surpreendente, a identificao dos atores chave nos subsistemas
polticos, das razes que os renem, do modo como interagem e do efeito que sua interao
tem sobre a poltica atraiu a ateno de muitos estudiosos da formulao de polticas
(HECLO, 1994; HALL, 1997). Ao longo dos anos os estudiosos desenvolveram uma
variedade
de
modelos,
muitos
dos
quais
eram
mutuamente
desnecessariamente elaborados, para tratar dessas questes.
contraditrios
Nas prximas pginas,
examinaremos diversos desses modelos, realaremos os pontos de acordo e ofereceremos um

modelo que seja til para conceituar a natureza dos subsistemas polticos e o papel que
exercem no processo da formulao de polticas.
2.1. Modelos de subsistemas de poltica pblica

2.1.1. Subgovernos, tringulos-de-ferro e redes de issues
A idia mais antiga de um subsistema poltico-administrativo foi elaborada nos Estados
Unidos pelos primeiros crticos do pluralismo. Eles desenvolveram a noo do subgoverno,
entendido como agrupaes de atores societrios e estatais em padres rotineiros de interao
(DeHAVEN-SMITH e VAN HORN, 1984). Este conceito baseia-se na observao de que os
grupos de interesse, as comisses parlamentares e os rgos de governo nos EUA
desenvolveram um sistema de apoio mtuo no curso da interao contnua sobre matrias
legislativas e regulatrias. Estas relaes de trs faces em reas como agricultura, transporte e
educao foram muitas vezes chamadas de tringulos-de-ferro, para captar a essncia de seu
controle blindado sobre muitos aspectos do processo poltico (CATER, 1964). Essas
agrupaes foram condenadas por terem aprisionado o processo da poltica, subvertendo
assim os princpios da democracia popular, ao garantirem que seus prprios auto-interesses
prevalecessem sobre os do pblico em geral. 4
Nas dcadas de 1960 e 70, outras pesquisas sobre o caso norte-americano 149
revelaram que muitos subgovernos no eram todo-poderosos e que de fato sua influncia
sobre a policy-making variava de acordo com as issues e ao longo do tempo (HAYES, 1978;
RIPLEY e FRANKLIN, 1980). Logo surgiu uma noo mais flexvel e menos rgida de
subsistema poltico, chamada por Hugh Heclo de rede de issues (HECLO, 1978).
Com base em seu trabalho inicial em que comparava a policy-making social da GrBretanha e da Sucia (HECLO, 1974, p.308-10), Heclo argumentou que enquanto algumas
7
reas
da
vida
poltica
norte-americana
eram
organizadas
segundo
um
sistema
institucionalizado de representao de interesses, outros no eram. Como afirmou ele:
Preocupados com a tentativa de encontrar os poucos atores verdadeiramente

poderosos, os observadores tendem a negligenciar o poder e a influncia que
provm das configuraes por meio das quais os principais policy-makers se
movimentam e fazem negcio entre si. Ao procurarmos os tringulos
fechados de controle, tendemos a no ver as redes razoavelmente abertas de
pessoas que cada vez mais exercem impacto sobre o governo.
Ele no estava negando a existncia dos tringulos de ferro, evidentemente, mas apenas
indicando que sua associao e funcionamento no eram muitas vezes to fechados ou rgidos
quanto sugeriram alguns comentaristas.
Heclo tinha a concepo de que os subsistemas polticos existiam num continuum,
com tringulos-de-ferro numa extremidade do espectro e redes de issues na outra. Ele
explicou as diferenas entre os tringulos-de-ferro e as redes-de-issues nos seguintes termos:
A noo de tringulos-de-ferro e subgovernos presume pequenos crculos de

participantes que foram bem sucedidos em se tornarem em grande parte
autnomos. As redes-de-issues, por outra parte, compreendem um grande
nmero de participantes com graus bem variveis de compromissos ou
dependncia de outros, em seu ambiente; de fato, quase impossvel dizer
onde termina uma rede e comea seu ambiente. Os tringulos-de-ferro e os
subgovernos sugerem que um conjunto estvel de participantes se uniu para
controlar programas pblicos razoavelmente restritos que esto no interesse
econmico direto de cada partcipe na aliana. As redes-de-issues so quase
uma imagem contrria em todos os aspectos (HECLO, 1978, p.102).
As redes-de-issues eram, portanto, maiores, bem menos estveis, tinham uma troca constante
de participantes e eram bem menos institucionalizadas que os tringulos-de-ferro.
A interpretao alternativa de Heclo sobre a natureza dos subsistemas polticos
envolvidos na formulao de polticas fomentou diversos estudos na Europa e na Amrica
do Norte com vistas ao refinamento do conceito. Esses estudos levaram identificao de
uma grande variedade de subsistemas que requeriam o desenvolvimento de taxonomias
alternativas para o espectro simples de Heclo das redes-de-issues e dos tringulos-de-ferro.
2.1.2. Redes polticas e comunidades polticas

O estudo comparado dos subsistemas levou a aclarar as variveis que distinguem subgovernos
de redes-de-issues e sua renominao como redes polticas e comunidades polticas.
8
Em seu estudo comparativo sobre a poltica econmica externa, Katzenstein (1977)

referiu-se s redes polticas como conexes que renem os atores estatais e societrios num
processo poltico. Embora ele tenha apenas mencionado o termo, outros autores combinaram
discusses anteriores sobre subsistemas polticos com elementos de anlise organizacional e
antropolgica para dar corpo ao conceito (MILWARD e WALMSLEY, 1984). 5
Uma dessas aplicaes foi feita na Gr-Bretanha por R.A.W. Rhodes, que argumentou
durante os primeiros anos da dcada de 1980 que as interaes dentro e entre os rgos de
governo e as organizaes sociais constituam redes polticas que eram instrumentais
formulao e ao desenvolvimento de polticas. Rhodes sugeriu que as redes variavam de
acordo com seu nvel de integrao, o que era funo da estabilidade de sua filiao, da
restritividade quanto a novas filiaes, do grau de isolamento em relao a outras redes e ao
pblico e da natureza dos recursos que controlavam (RHODES, 1984, p.14-15). Nos Estados
Unidos, atributos semelhantes foram identificados por Hamm, que afirmou que os
subgovernos poderiam ser diferenciados por sua complexidade interna, autonomia funcional
e (nveis internos e externos de) cooperao ou conflito (HAMM, 1983, p.415).
Num estudo de peso sobre a policy-making industrial europia, Wilks e Wright
endossaram a tipologia de Rhodes, argumentando que as redes variavam em torno de cinco
dimenses importantes: os interesses dos membros da rede, a associao, a extenso da
interdependncia dos membros, a medida do isolamento da rede em relao s outras redes e
as variaes na distribuio dos recursos entre os membros. Ao refinarem o espectro ou
continuum tringulo-de-ferro rede-de-issues, desenvolvido por Heclo, eles argumentaram
que esta concepo permitia que se desenvolvesse uma escala de forte e fraco em que as
redes fortemente integradas seriam caracterizadas pela estabilidade da filiao e relaes
entre os membros, pela interdependncia no interior da rede e pelo isolamento da rede em
relao s outras redes. No outro extremo, as redes fracamente integradas seriam grandes e
frouxamente estruturadas, com ligaes mltiplas e muitas vezes incipientes com outros
grupos e atores (WILKS e WRIGHT, 1987, p.301-2).
Nos Estados Unidos tambm se empreenderam esforos empricos para esclarecer e
reformular o conceito de redes polticas. Salisbury, Heinz, Laumann e Nelson, por exemplo,
argumentaram que as redes tendiam a ter ncleos ocos em que at as redes mais
institucionalizadas pareciam no ter qualquer liderana clara (HEINZ et al., 1990;
SALISBURY et al., 1987). Outros argumentaram que as redes poderiam ser classificadas
conforme os membros estatais e societrios compartilhassem ou no dos mesmos objetivos e
concordassem com os mesmos meios para alcanar esses objetivos. Outros mais sugeriram
9
que 151 o nmero dos interesses discernveis envolvidos era a varivel crucial que definia
os diferentes tipos de redes (McFARLAND, 1987).
importante observar que todas estas diferentes concepes entendiam que as redes
polticas se baseavam essencialmente em interesses. Isto , presumia-se que os membros
participassem nessas redes para levar avante seus prprios fins, que eram percebidos, de fora
da rede, como sendo essencialmente materiais e objetivamente reconhecveis. Essa nfase
nos interesses materiais comuns tornou os estudos de redes poltica distintos dos estudos que
focalizavam um segundo tipo de subsistema, a comunidade de uma poltica.
Em seus primeiros estudos sobre os subsistemas polticos britnicos, Richardson e
Jordan identificaram grupos fechados de atores polticos, a que deram o nome de
comunidades polticas. Embora em sua maioria, os observadores mais tarde denominassem
a estas de redes polticas (RICHARDSON e JORDAN, 1979; RHODES, 1984), os dois
termos continuaram a ser usados de modo intercambivel ainda por vrios anos (ver
MILWARD e FRANCISCO, 1983; SHARPE, 1985). Mais tarde, Wilks e Wright (1987, p.
296) procuraram fazer com que o termo comunidade se referisse a uma categoria mais
inclusiva de todos os envolvidos na formulao de polticas e tentaram restringir o termo
rede ao subconjunto dos membros comunitrios que interagiam com os outros em base
regular. Em sua viso, a comunidade poltica identifica os atores reais e potenciais
originrios do universo poltico que compartilham de um foco poltico comum. A rede o
processo de conexo dentro da comunidade poltica ou entre duas ou mais comunidades.
Embora alguns estudiosos europeus continuassem a usar o termo comunidade para
se referirem a conjuntos de atores polticos muito coesos (ver RHODES, 1996, 1997a;
RHODES e MARSH, 1992), o uso de comunidade em sentido amplo para descrever os
atores polticos que compartilham de uma perspectiva ou conjunto de idias comuns se ajusta
bem com a distino anterior, produzida nos EUA por Heclo e outros, entre subgovernos
pequenos, fechados e redes maiores de issues (WALKER, 1981; BERRY, 1989; JORDAN e
MALONEY, 1997). Enquanto alguns estudiosos continuavam a usar os dois termos para se
referirem a duas extremidades de um espectro de subsistemas, bem semelhana do que
fizera Heclo em sua discusso inicial, outros comearam a pensar a respeito dos dois como se
coexistissem de uma forma aninhada, no sentido de que as redes polticas orientadas por
interesses existiam como um subconjunto dos membros associados das comunidades polticas
orientadas por idias (CHADWICK, 2000; SINGER, 1990; TOGERSON, 1996; REIN e
SCHON, 1996; DUDLEY e RICHARDSON, 1999).
10
2.1.3. Coalizes de advocacia

Este insight de que o subsistema poltico-administrativo poderia consistir de numerosos
subcomponentes foi desenvolvido em detalhe na dcada de 1980 nos trabalhos de Paul
Sabatier e seus colegas. Eles desenvolveram um esquema sofisticado para estudar as
atividades dos atores polticos nos subsistemas da poltica. Em seu trabalho, a coalizo de
advocacia refere-se a um subconjunto de atores no subsistema poltico (SABATIER e
JENKINS-SMITH, 1993b). De acordo com Jenkins-Smith e Sabatier:
152
Uma coalizo de advocacia consiste de atores de uma variedade de
instituies pblicas e privadas em todos os nveis de governo que
compartilham de um conjunto de crenas bsicas (objetivos polticos mais
percepes causais e outras) e que procuram manipular as regras, os
oramentos e o pessoal das instituies governamentais com o fim de lograr
estes objetivos ao longo do tempo.
Jenkins-Smith e Sabatier argumentaram que as coalizes de advocacia incluem tanto

os atores estatais como os atores societrios nos nveis nacionais, subnacionais e locais de
governo. Seu esquema combina, de uma forma inteligente, o papel do conhecimento e do
interesse no processo poltico, na medida em que se percebe que os atores polticos se
associam por motivos de crenas comuns, com base muitas vezes em seu conhecimento
compartilhado de um problema pblico e em seu interesse comum de buscar determinadas
solues para ele. O ncleo de seu sistema de crenas que consiste de vises sobre a
natureza da humanidade e do estado final das coisas desejado razoavelmente estvel e
mantm a coalizo coesa. Todos os integrantes de uma coalizo de advocacia participam no
processo poltico a fim de usar a mquina do governo para perseguir seus objetivos de autosatisfao (self-serving).
Enquanto os sistemas de crenas e os interesses determinam as polticas que uma
coalizo de advocacia procurar adotar, sua habilidade de sair-se bem neste esforo afetada
por uma hoste de fatores. Estes compreendem recursos da coalizo como dinheiro, expertise,
nmero de patrocinadores e autoridade legal (SABATIER, 1987, p.664). Os fatores externos
tambm afetam o que ela pode lograr, ao tornar mais fcil alcanar alguns objetivos do que
outros (JENKINS-SMITH e SABATIER, 1993, p.5). Alguns desses fatores externos a
natureza do problema, o patrimnio de recursos naturais, os valores culturais e as provises
constitucionais so relativamente estveis por longos perodos de tempo e so, portanto,
razoavelmente previsveis. Outros esto sujeitos a um grau maior de mudana incluindo a
opinio pblica, a tecnologia, o nvel de inflao ou desemprego e a troca do partido que est
11
no poder. Sabatier e seus colegas levaram avante a discusso dos subsistemas polticos de
muitas maneiras, no tanto pelo argumento de que eles no so totalidades coesas, mas de que
em geral se compem de vrias partes. Isto , em seu esquema, na maioria dos casos haver
pelo menos duas coalizes de advocacia num subsistema uma apoiando o status quo e outra
propondo mudanas mas pode haver mais.
2.2. Taxonomias de subsistemas polticos e componentes de subsistemas

No final dos anos 80, ficou claro nesses trabalhos e em outros, em muitos pases diferentes,
que existia uma variedade de tipos distintos de subsistemas, dependendo das inter-relaes
estruturais existentes entre suas partes constitutivas. Os esforos se voltaram ento para o
desenvolvimento de um mtodo mais consistente de classificao desses componentes, de
forma que os diferentes tipos de subsistemas pudessem ser mais bem entendidos (ver
McCOOL, 1989; QUIMET e LEMIEUX, 2000). 153
Num esforo inicial de classificao das redes poltico-administrativas, Atkinson e
Coleman desenvolveram um esquema com base na organizao do estado e da sociedade e
nas conexes entre os dois, identificando oito tipos bsicos de subsistemas. Em sua viso, as
duas questes crticas eram se os interesses societrios estavam organizados de forma
centralizada e se o estado tinha capacidade para desenvolver polticas de modo independente
deles em outras palavras, o nvel de autonomia do estado em relao aos atores societrios.
Apesar de inicialmente clara, essa taxonomia foi turvada pela adio de uma preocupao
com o nvel de concentrao de donos de propriedade nos setores afetados, gerando um
sistema ctuplo de subsistemas poltico-administrativos. Estes variavam desde um tipo de
pluralismo que segundo se afirmava descrevia situaes em que todas as trs variveis
eram fracas, at a rede de concertao, que se dizia existir quando os interesses estavam
organizados de forma centralizada, o capital estava concentrado e o estado gozava de uma
forte capacidade e autonomia (ATKINSON e COLEMAN, 1989a, p.54).
Outros esforos resultaram em taxonomias ainda mais complexas e confusas. Assim,
por exemplo, Frans Van Waarden (1992) tentou combinar a anlise de Rhodes com a de
Atkinson e Coleman, argumentando que as redes variavam de acordo com sete critrios, a
saber: nmero e tipos de atores, funo das redes, estrutura, institucionalizao, regras de
conduta, relaes de poder e estratgias dos atores. Por fim, a tipologia desenvolvida por ele
incluiu 12 tipos de subsistemas, dependendo do nmero e do tipo de atores e da natureza das
12
funes que eles desempenhavam. semelhana dos esforos iniciais de Atkinson e

Coleman, ela revelou-se difcil de se aplicar na prtica.
Parte do problema com esses sistemas de classificao tinha a ver com os propsitos
para os quais eles eram desenvolvidos. Alguns, como o modelo de Atkinson e Coleman,
foram desenvolvidos para se entender a poltica de public policy-making num setor especfico,
como a poltica industrial, por exemplo, e acrescentaram um grau de detalhe envolvendo um
ator industrial especfico (negcio), o que no necessrio na anlise de outros subsistemas.
Outros, como Van Waarden, representaram tentativas de sintetizar esquemas dspares, todos
desenvolvidos em termos indutivos a partir de estudos de caso setoriais especficos, e ao nvel
de issues, sem antes tentar eliminar elementos setoriais idiossincrticos como os encontrados
no esquema de Atkinson e Coleman.
A adoo de uma abordagem diferente para a classificao dos subsistemas pode
ajudar a simplificar sua anlise e esclarecer o papel que eles desempenham na formulao das
polticas. A separao analtica entre comunidade e rede, em particular, ajuda a esclarecer a
conceituao do desenvolvimento de uma poltica e os vrios fatores que lhe do sustentao
(ATKINSON e COLEMAN, 1992; CARLSON, 2000). Essa distino conceitual nos ajuda a
compreender a importante diferena entre os dois diferentes conjuntos de motivaes que
guiam as aes dos envolvidos na formulao da poltica: o conhecimento, ou expertise, e o
interesse material. Uma comunidade de discurso define sua associao de membros por
referncia a uma base de conhecimento especfica, ao passo que uma rede de interesses
baseia-se em alguns interesses materiais comuns. Vistos dessa forma, dois aspectos diferentes
154 do processo de formulao de polticas se tornaram mais claros. Alguns membros de
subsistemas polticos esto juntos por questes epistmicas uma base compartilhada de
conhecimento enquanto outros devem ter no somente essa base, mas tambm algum tipo
de interesse material que lhes permita ou estimule um contato regular (PAPPI e HENNING,
1999). Embora o prprio subsistema poltico contenha elementos tanto de idias como de
interesses, estes podem ser distinguidos um do outro e seus impactos sobre a formulao da
poltica podem ser analisados separadamente (ver HOBERG, 1996).
As comunidades de discurso compartilham um nvel comum de entendimento de um
problema, sua definio e suas causas,
apesar de haver em geral alguma discordncia, no
apenas sobre como traduzir esses entendimentos em solues polticas, mas muitas vezes
tambm sobre aspectos desses elementos bsicos (ver HAJER, 1993; FISCHER, 1993). Por
isso, pode-se traar uma distino til entre as comunidades em que h uma base de
conhecimento dominante e aquelas em que no h esta base. Uma segunda dimenso crtica
13
da estrutura da comunidade poltica o nmero de conjuntos de idias relativamente

distintos que existem na comunidade (ver SCHULMAN, 1988) e se, em que medida, houver
consenso em torno de algum conjunto em particular (ver HASS, 1992; McRAE, 1993;
SMITH, 1993). A utilizao dessas duas dimenses permite-nos construir uma matriz simples
de tipos comuns de comunidades de discurso (ver Figura 6.3).
Figura 6.3 Taxonomia de comunidades de discurso
___________________________________________________________________________
Nmero de conjuntos de idias
Sim
Poucos
Comunidade
hegemnica
Muitos
Comunidade
refratria
Comunidade
contestada
Comunidade
catica
Conjunto de idias dominante

No
____________
FONTE: Adaptado de Michael Howlett e M. Ramesh. Policy subsystem configurations and policy change:
operationalizing the postpositivist analysis of the policy process. Policy Studies Journal, v.26, n.3, p.466-82,
1998.
.
Numa situao em que um conjunto de idias dominante e no desafiado como

acontece atualmente na rea da poltica fiscal, em que no h virtualmente oposio
ortodoxia do oramento equilibrado pode-se desenvolver uma forma de comunidade
monopolstica, ou hegemnica. Por outro lado, onde circulam conjuntos mltiplos de idias,
sem uma em particular com posio dominante, haver uma comunidade muito mais catica.
Um bom exemplo disso atualmente a situao da poltica de biogentica, onde coexistem no
subsistema idias que vo desde a cincia pura da pesquisa sobre genoma at teorias
religiosas, supersticiosas e conspiratrias de poder industrial. Nas situaes em que existem
vrios conjuntos de idias importantes e que contestam a dominao como observaram
Sebastier 155 e Jenkins-Smith pode-se formar um terceiro tipo de comunidade,
contestada; por exemplo, em reas de proteo ambiental, em muitos pases, conceitos de
biodiversidade e desenvolvimento sustentvel contestam igualmente conceitos bem arraigados
de explorao de recursos e utilitarismo. Finalmente, onde um conjunto de idias
dominante, mas enfrenta desafios de idias menos populares, provvel que se encontre uma
comunidade refratria, ingovernvel. Este o tipo de comunidade encontrado atualmente nos
subsistemas de poltica comercial e de desenvolvimento, por exemplo, em que conjuntos de
idias menos populares, mas ainda vigorosos, desafiam o globalismo dominante de livre
comrcio e promovem formas locais ou nacionais mais autrquicas de mudana e
desenvolvimento econmico.
14
Com relao s redes de interesses, ou formas mais estruturadas de interaes

subsistmicas, muitos observadores destacaram a importncia de duas variveis chave na
modelao da estrutura e do comportamento das redes poltico-administrativas: o nmero e o
tipo de membros associados a elas e o questionamento sobre quem membros estatais ou
societrios domina suas atividades e interaes (SMITH, 1993; COLEMAN e PERL, 1999).
Pode-se desenvolver uma classificao razovel de redes de issues com o uso dessas
variveis, como mostra a figura 6.4 (ver ATKINSON e COLEMAN, 1989a; COLEMAN e
SKOGSTAD, 1990).
Figura 6.4 Taxonomia de redes de interesses
___________________________________________________________________________
Nmero de membros
Estatal
Ator dominante
Societrio
Poucos
Redes corporativistas
estatais
Redes corporativistas
sociais
Muitos
Redes pluralistas
estatais
Redes pluralistas
sociais
______
operationalizing the postpositivist analysis of the politics of the policy process. Policy Studies Journal, v.26, n.3,
p.466-82, 1998.
Neste modelo, pode-se distinguir as pequenas redes dominadas por atores

governamentais como em geral se encontra em reas com alto nvel tcnico, como a
regulao nuclear, qumica ou de substncias txicas das redes em que se incluem mltiplos
atores societrios, como poderia ser o caso da educao ou de outras reas de policy-making
conduzidas pelo estado. Existem outros tipos distintos de redes em que uns poucos atores
societrios dominam uma pequena rede, como em muitas reas da poltica industrial, ou em
que eles dominam grandes redes, como acontece em muitos pases nas reas de transporte e
servios de sade. 7
Enquanto estes tipos de esquemas de classificao ajudam a esclarecer a possvel
estrutura das comunidades de discurso e das redes de interesse nos subsistemas polticos
156 e nos do uma idia geral sobre a natureza dos processos deliberativos seguidos no
estgio de formulao do ciclo poltico por si ss, porm, eles no geram hipteses ou
indicaes especficas sobre propensidades dos tipos especficos de subsistemas para tipos
especficos de opes. Para se ter um senso melhor sobre essa questo, necessrio discutir,
no apenas os componentes distintos dos subsistemas, mas de que modo estes componentes se
associam em configuraes especficas de atores e idias ou tipos de subsistemas polticos e
15
de que modo esses tipos tendem a promover ou a inibir a considerao de certos tipos de
opes polticas (RICHARDSON, 1995).
A esse respeito, os insights de autores como Baumgartner e Jones sobre montagem da
agenda aplicam-se igualmente formulao de polticas. Isto , os subsistemas que so
monopolsticos, envolvendo comunidades polticas hegemnicas, e que exibem redes com
nmero menor de membros tendero a promover opes polticas que reforam o status quo.
mais provvel que as maiores e mais caticas sugeriro cursos alternativos de ao.
3. ESTRUTURA SUBSISTMICA E ESTILO DE FORMULAO DE POLTICAS

Vrios autores sugeriram que os subsistemas exercem um papel significativo no processo de
formulao de polticas (ZIJLSTRA, 1978-9; RHODES e MARSH, 1992). Sabatier, por
exemplo, argumentou que a natureza do subsistema poltico responsvel pela formulao de
polticas um elemento importante na anlise da mudana poltica, na medida em que os
membros da coalizo medeiam a troca de interesses e idias na public policy-making. Embora
tenham focado sua anlise no papel de perturbaes externas como eleies, guerras,
acidentes ou crises que podem desestabilizar subsistemas estabelecidos, eles tambm
reconheceram que o comportamento interno dos subsistemas deve ser tal que as
oportunidades apresentadas pelos choques externos de fato levem a mudanas internas. 8
Mais especificamente, autores como Marsh e Rhodes (1992b), Bressers e OToole
(1998) e Zahariadis e Allen (1995) sugeriram que o grau de coeso ou de fechamento dos
subsistemas polticos um fator importante que afeta a propenso para que surjam solues
polticas novas ou inovadoras a partir do processo da formulao de polticas. 9 Por isso, um
dos aspectos mais significativos da estrutura subsistmica envolve a natureza da relao, ou a
configurao, que existe entre as duas partes que compem o subsistema: a comunidade de
discurso e a rede de interesses (ver BULKLEY, 2000; SCHAAP e VAN TWIST, 1997).
Assim porque os subsistemas que se caracterizam por comunidades e redes intimamente
integradas sero mais coesos e capazes de resistir entrada de novos atores e idias nos
processos polticos do que os que tm diferenas intelectuais e psicolgicas considerveis
entre os dois conjuntos de atores.
Isso sugere que o principal fator que se pode usar para identificar a propensidade de
um subsistema poltico para promover opes polticas inovadoras que envolvam mudanas
substanciais nos arranjos polticos existentes uma 157 estrutura subsistmica, que
permite que novos atores e novas idias faam parte das deliberaes polticas (SCHMIDT,
16
2001). Em contrapartida, pode-se explicar a predominncia das opes polticas do status quo
por referncia ao fato de que os mesmos conjuntos de atores e idias esto envolvidos no
processo poltico durante um longo perodo de tempo. 10
Os observadores, muitas vezes, se deram conta de como os policy-makers no curso
da interao entre eles e em seus tratos dirios com problemas pblicos tendem a
desenvolver um jeito comum de olhar e lidar com os problemas (KENIS, 1991; HAAS, 1992;
SABATIER, 1988). Os pequenos ajustes e adaptaes de viso, com base na experincia e em
informaes novas, so endmicos ao processo poltico, mas a maior parte dos estudos
constatou que os entendimentos da natureza dos problemas pblicos e das solues aceitveis
ou viveis que lhes so propostos so incrivelmente durveis e, uma vez implantados, torna-se
difcil mud-los (PIERSON, 2000; SABATIER, 1988). Mas esse entendimento comum dentro
de um subsistema poltico pode s vezes se romper, criando as condies para a emergncia
de novos atores e discursos polticos, para a considerao de novas opes polticas e, em
ltima anlise, para resultados polticos inovadores.11
Isto sugere que os tipos gerais relevantes de subsistemas polticos, que determinam os
resultados do processo da formulao de polticas, so como ilustra a Figura 6.5.
Figura 6.5 Configuraes bsicas dos subsistemas polticos

___________________________________________________________________________
Subsistemas receptivos a novos atores
No
Subsistemas receptivos
a novas idias
Sim
No
Subsistema fechado
(Comunidades e redes
polticas integradas)
Sim
Subsistema resistente
(Comunidade poltica
fechada e rede aberta)
Subsistema contestado
(Comunidade poltica
aberta e rede fechada)
Subsistema aberto
(Comunidades e redes
polticas no integradas)
___________
operationalizing the postpositivist analysis of the politics of the policy process. Policy Studies Journal, v.26, n.3,
p. 466-82, 1998.
4. CONCLUSO: ESTILOS DE FORMULAO DE POLTICAS

Como descreveram Hanspeter Kriesi e Maya Jegen (2001, p.251), o conhecimento da
constelao de atores significa o conhecimento dos parmetros que determinam as escolhas
entre as opes polticas substantivas. Em outras palavras, a estrutura 158 do subsistema
17
afeta em grande medida sua propensidade para desenvolver determinados tipos de opes
polticas. Como foi sugerido acima, isso se deve ao fato de as opes desenvolvidas quer
afetem os objetivos das polticas, as especificaes programticas, os tipos de instrumentos ou
seus componentes serem afetadas pela presena ou ausncia de novos atores e novas idias
no estgio da formulao de polticas (ver MENAHEM, 2001; MONTPETIT, 2002;
BULKLEY, 2000).
A existncia de subsistemas abertos a novas idias e novos atores necessria para o
surgimento de opes pertinentes aos objetivos polticos no estgio da formulao de
polticas. Se um subsistema estiver aberto apenas para atores e no para idias, ou vice-versa,
provvel que as opes que surgem se refiram apenas a alteraes nas especificaes
programticas ou nos tipos de instrumento. No caso de subsistemas fechados uma situao
muito comum, como sugeriram Baumgartner e Jones as opes tendero a se restringir
calibrao dos instrumentos polticos existentes. A relao entre a estrutura subsistmica e as
opes polticas e os estilos resultantes de formulao de polticas esto descritos na fig. 6.6.
Figura 6.6 Modelo de estilos de formulao de polticas

Entrada de novos atores
Sim
Sim
No
Renovao da poltica
(Subsistemas abertos)
Reforma programtica
(Subsistema contestado)
Experimentao poltica
(Subsistemas resistentes)
Ajustamento de instrumento
(Subsistema fechado)
Entrada de novas idias

No
Embora o desenvolvimento destes conceitos seja relativamente recente, eles j tiveram

bom uso no tratamento de um sem nmero de setores polticos (ATKINSON e COLEMAN,
1989a: PROSS, 1992). Estudos baseados na noo de comunidades e redes polticas
revelaram muita coisa sobre a formulao de polticas em reas como poltica de pesca
(PROSS e McCORQUODALE, 1990), problemas femininos (PHILLIPS, 1992b), poltica
ambiental (BRUTON e HOWLETT, 1992, p.25), produtos farmacuticos (ATKINSON e
COLEMAN, 1989b), poltica de informao (BENNETT, 1992) e muitos outros (COLEMAN
e SKOGSTAD, 1990). O desenvolvimento do conceito de subsistemas complexos de polticas
compostos de comunidades de discurso fundadas sobre conhecimento e em redes baseadas
em interesses teve um impacto significativo sobre os estudos recentes da formulao de
polticas pblicas.
18
Estes estudos tambm indicaram a necessidade de compreenso do processo de

mudanas nos subsistemas, para se entender o processo geral de mudana e desenvolvimento
poltico (ver JENKINS-SMITH et al., 1991; BAUMGARTNER e JONES, 1991). de vital
importncia saber que tipo de subsistema existe num dado setor ou rea de issue para se
compreender a dinmica da formulao de poltica nessa rea. As opes polticas seriamente
consideradas 159 para adoo na agenda institucional e os tipos de solues ou opes
tidas como viveis soluo de problemas polticos dependem, em grande parte, da natureza
e motivao dos atores chave presentes nos subsistemas polticos (HOWLETT, 2002).
LEITURAS ADICIONAIS
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governance. Governance, vol. 5, n.2, p. 154-80, 1992.
DAUGBJERG, Carsten e David MARSH. Explaining policy outcomes: integrating the policy network
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learning therein. Policy Sciences, vol. 21, n. 2/3, p. 129-68, 1988.
NOTAS
1. Exemplos de mudanas de primeira ordem num setor de sade, por exemplo, 160
incluiriam a alterao dos nveis de pessoal nos hospitais ou a alterao das tabelas de
pagamento dos mdicos. As mudanas de segunda-ordem envolveriam a mudana dos tipos de
19
2.
3.
4.
5.
6.
7.
8.
9.
instrumentos usados para a prestao dos cuidados mdicos, como, por exemplo, deixar de
lado as taxas de uso e adotar arranjos compulsrios de seguros. A mudana de terceira-ordem
envolveria uma guinada nos objetivos da poltica, como, por exemplo, afastar-se do enfoque
biomdico sobre o indivduo em prol de um objetivo mais holstico de bem-estar coletivo,
social ou de comunidade.
Para modelos similares baseados numa crtica semelhante de Hall, ver Daugbjerg (1997);
Smith (2000).
Grant Jordan consumiu muito esforo catalogando e categorizando as imagens e metforas
usadas para descrever os subsistemas polticos envolvidos na formulao de polticas. Ver
Jordan (1981, 1990a, 1990b); Jordan e Schubert (1992). Para uma fonte mais recente, ver
Borzel (1998); e Thatcher (1998).
Para estudos iniciais nessa linha, ver Bernstein (1955); Huntington (1952); Lowi (1969).
Aldrich e Whetton (1980), por exemplo, falaram sobre conjuntos-de-ao e redes os
primeiros referindo-se a um grupo de organizaes criadas para um propsito especfico, e as
ltimas referindo-se s formas mais gerais de coordenao interorganizacional em que as
organizaes estavam unidas por uma relao comum. Ver tambm Benson (1982).
Neste momento, vale a pena observar que surgiu uma concepo semelhante de comunidade
poltica na literatura de relaes internacionais em que se diz que h agrupaes dispersas de
atores de conhecimento por trs das instituies e regimes internacionais. Estas comunidades
epistmicas so definidas, nas palavras de Peter Haas (1992, p.3), como uma rede de
profissionais com expertise e competncia reconhecidas num domnio particular e com
credenciais de autoridade em relao ao conhecimento de relevncia poltica para esse
domnio ou rea de interesse (issue). Em termos mais elaborados, ele esclarece: Embora a
comunidade epistmica possa consistir de profissionais de vrias disciplinas e backgrounds,
eles (1) tm um conjunto compartilhado de crenas normativas e fundadas sobre princpios
que provem um fundamento racional baseado em valores para a ao social dos membros da
comunidade; (2) possuem crenas causais compartilhadas que so derivadas de suas anlises
de prticas que levam ou contribuem para um conjunto central de problemas em seu domnio
que depois servem como base para a elucidao das mltiplas conexes existentes entre as
possveis aes polticas e os resultados desejados; (3) compartilham noes de validade isto
, critrios intersubjetivos definidos internamente para ponderar e validar o conhecimento no
domnio de sua expertise; e (4) tm um empreendimento poltico comum isto , um conjunto
de prticas comuns associadas a um conjunto de problemas para os quais dirigem sua
competncia profissional, presumivelmente com base na convico de que o bem-estar
humano aumenta em conseqncia. Esta uma elucidao clara da base de conhecimento
que une as comunidades de atores num conjunto e de como ela afeta seu comportamento. A
nfase no profissionalismo, porm, significa que o conceito se refere apenas a um
subconjunto especfico das comunidades polticas. Para evitar confuso, usamos neste livro o
termo comunidade de discurso para fazer referncia tanto s comunidades polticas
epistmicas quanto s de outros tipos. Ver tambm E. Haas (1975); Keohane (1990).
Sobre as ligaes ou elos entre estes tipos e as concepes corporativistas e pluralistas
tradicionais de intermediao de interesses, ver Sciarini (1986). 161
Ver tambm as modificaes a esta posio contidas em Sabatier (1993b). As mudanas
externas afetam os recursos dinheiro, expertise, nmero de patrocinadores e autoridade legal
que esto disposio dos membros do subsistema e, por isso, conduzem a alteraes em
seu comportamento e nos resultados da poltica. Sabatier (1987, p.664). Ver tambm JenkinsSmith et al. (1991).
Embora este insight seja semelhante ao usado para gerar um espectro simples de tipos de
subsistemas que variam desde um tipo integrado at um no integrado e em geral
relacionado a apenas uma varivel, como o tamanho do subsistema este no capta de todo a
complexidade da estrutura do subsistema. Ver Marsh e Rhodes (1992b). Embora seja comum
associar a idia da integrao a subsistemas pequenos e a idia da falta de coeso a
subsistemas grandes muitos estudos mostraram que h subsistemas pequenos que exibem
comunidades e redes no integradas, enquanto que, de maneira semelhante, o fato de ser
20
grande no impede que um subsistema seja unido e coeso. Ver, por exemplo, Giuliani (1999);
Kriesi e Jegen (2001).
10. A anlise da tomada de deciso incremental, por exemplo, atribui que h uma certa propenso
de ocorrer mudana poltica em decorrncia da anlise das diferenas marginais entre as
opes polticas existentes e as propostas devido ao fato de que os mesmos grupos de policymakers tm que barganhar entre si para chegarem a uma deciso e, portanto, improvvel que
passem por cima de acordos baseados em negociaes e acordos anteriores. Ver Hayes (1992).
11. Na mesma linha do que argumentou Thomas Kuhn e outros, no caso do avano do
conhecimento cientfico. Ver Kuhn (1962, 1974). Em seus primeiros trabalhos, Kuhn no
tinha clareza sobre o que constitua exatamente um paradigma cientfico. Em seus trabalhos
posteriores, porm, ele foi mais especfico, argumentando que um paradigma era sinnimo da
noo de uma matriz disciplinar. Era o que os membros de uma comunidade cientfica, e
somente eles, compartilhavam. Ver Kuhn (1974, p.463); Masterman (1970).
QUESTIONRIO VI
1. De que trata, em essncia, o estgio da formulao de polticas no processo de public policymaking?
2. Que caractersticas comuns compartilham os processos de formulao de polticas?
3. Interpretar a fig. 6.1 (opes polticas por nvel de generalidade e por componentes polticos
afetados).
4. Interpretar a fig. 6.2 (efeitos da presena/ausncia de novos atores e idias sobre as opes
polticas).
5. O que eram tringulos-de-ferro e redes-de-issues?
6. O que so comunidades e redes de polticas e que relaes h entre elas?
7. Que motivaes unem os membros de uma comunidade de discurso e os membros de uma
rede de interesses?
8. Interpretar a fig. 6.3 (taxonomia de comunidades de discurso).
9. Interpretar a fig. 6.4 (taxonomia de redes de interesse).
10. Interpretar a fig. 6.5 (configuraes bsicas dos subsistemas poltico-administrativos).
11. Interpretar a fig. 6.6 (modelo dos estilos de formulao de polticas que resulta da relao
entre a estrutura subsistmica e as opes polticas).
12. Que caractersticas via Charles Jones no estgio do processo poltico designado como
formulao de polticas pblicas?
13. Segundo Peter Hall, quais so os tipos de aes polticas a partir dos nveis de generalidade de
seus contedos e dos componentes que as afetam?
14. Em que termos o conceito de subsistema poltico-administrativo pode influenciar a
formulao de polticas?
15. Que so e que outras designaes podem ser usadas como equivalentes noo de subsistema
de poltica pblica?
16. O que uma coalizo de advocacia?
17. Que tipo de classificao sugerem os autores como forma de simplificar o entendimento sobre
sua atuao na formulao de polticas e quais os benefcios que este critrio cria?
18. Que caractersticas marcantes distingue cada uma dessas formas de organizao?
19. Quais so as quatro situaes que lidam com os conjuntos de idias possveis em comunidades
e redes polticas?
20. Quanto s redes de interesses, quais so as duas variveischave a serem observadas quando
se criam a estrutura e o comportamento de uma rede de relacionamentos?
21. Como identificar o nvel ideal de integrao do subsistema poltico considerando o foco de
aplicao do grupo, mas sem correr o risco de desintegrao excessivo e, por outro lado,
desenvolver group think?
22. Interpretar fig. 6.1.
21
Captulo 7
162
TOMADA DE DECISO POLTICA:

ALM DO RACIONALISMO E DO INCREMENTALISMO
1. ATORES OFICIAIS E NO OFICIAIS NO PROCESSO DE TOMADA DE DECISO)
2. TIPOS DE ESCOLHAS: NEGATIVAS, POSITIVAS E NO-DECISES
3. MODELOS DE TOMADA DE DECISO POLTICA
3.1. Modelos primordiais: racionalismo e incrementalismo
3.2. Modelo racional e seus crticos
3.3. Modelo incremental e seus crticos
3.4. Primeiros esforos para superar o racionalismo e o incrementalismo
3.4.1. Tentativas de sntese: o modelo de dois estgios do mixed scanning
3.4.2. Recurso ao irracionalismo: o modelo da lixeira
3.4.3. Rendio complexidade: acreo decisional, arenas mltiplas e modelo
das rodadas de tomada de deciso
4. CLASSIFICAO DOS ESTILOS DE TOMADA DE DECISO
5. CONCLUSO
O estgio da tomada de deciso no processo poltico a etapa a partir da qual surge uma
declarao formal ou informal de inteno por parte dos atores pblicos autorizados no
sentido de se empreender ou no alguma ao (OSULLIVAN e DOWN, 2001). Na verdade,
o ato de empreender esse curso de ao continua tambm como objeto do prximo estgio do
ciclo poltico-administrativo, a implementao da poltica, discutido no captulo 8.
Gary Brewer e Peter DeLeon (1983, p. 179) caracterizam o estgio da tomada de
deciso no processo de poltica pblica como:
a escolha entre as alternativas de poltica que foram geradas e seus provveis efeitos
sobre o problema em apreo.... o estgio mais evidentemente poltico, na medida em
que as muitas solues potenciais para um certo problema devem ser de algum modo
reduzidas a apenas uma ou umas poucas selecionadas e preparadas para uso.
Obviamente, em sua maior parte, as escolhas possveis no sero todas realizadas e a
deciso de no tomar determinados cursos de ao parte da seleo como o a
definio final do melhor curso.
Esta definio assinala vrios pontos importantes sobre o estgio da tomada de deciso do
ciclo poltico. Em primeiro lugar, a tomada de deciso no um estgio autocontido e
tambm no sinnimo de todo o processo de tomada de deciso poltico-administrativa. Ele
, antes, um estgio firmemente alicerado nos estgios anteriores do ciclo de uma poltica.
Ele implica fazer escolhas a partir de um nmero relativamente pequeno de opes polticas
alternativas conforme identificadas no processo de formulao da poltica com vistas a
resolver um problema pblico. Em segundo lugar, essa definio ressalta o fato de que de um
1
processo decisrio podem resultar diferentes tipos de deciso. Isto , as decises podem ser
positivas, no sentido de que elas alteram o status quo de alguma maneira, ou podem ser
negativas, no sentido de que no o alteram. Em terceiro lugar, essa definio sublinha o
ponto de que a tomada de deciso poltica no um exerccio tcnico, mas um processo de
natureza inerentemente poltica. Reconhece que as decises de polticas pblicas 163
produzem ganhadores e perdedores, mesmo que a deciso signifique fazer nada e manter o
status quo.
A definio de Brewer e De Leon nada diz, obviamente, sobre os atores envolvidos
nesse processo ou sobre a desejabilidade, a provvel orientao ou o escopo da tomada de
deciso pblica. Com o objetivo de lidar com estas questes, foram desenvolvidas diferentes
teorias que servem para descrever como se toma decises e para prescrever como se deve
tomar decises no governo. A seguir descreve-se a natureza dos tomadores de decises
polticas, os diferentes tipos de deciso que eles tomam e o desenvolvimento e a evoluo dos
modelos de tomada de deciso concebidos para ajudar a entender a relao entre os dois.
1. ATORES OFICIAIS E NO OFICIAIS NO PROCESSO

DE TOMADA DE DECISO
Com exceo dos exerccios geralmente pouco freqentes de democracia direta tais como os
referendos (WAGSCHAL, 1997; BUTLER e RANNEY, 1994) o nmero dos atores
polticos relevantes diminui de forma substancial, na medida em que o processo da poltica
pblica se aproxima do estgio da tomada de deciso. Assim, a montagem da agenda envolve
uma ampla variedade de atores estatais e societrios; pelo menos em termos tericos, qualquer
membro do universo poltico poderia virtualmente atuar e envolver-se no processo de
montagem da agenda. No estgio da formulao da poltica, o nmero de atores continua
sendo potencialmente grande, mas na prtica tende a compreender somente os atores estatais e
societrios que so membros de um subsistema poltico especfico.
Quando chega a hora de se decidir por uma opo especfica, no entanto, o grupo
relevante de atores polticos se restringe quase que invariavelmente queles que tm
capacidade e autoridade para tomar decises pblicas vinculativas. Em outras palavras, o
estgio da tomada de deciso poltica normalmente envolve apenas aqueles que ocupam
cargos formais no governo. Esto excludos virtualmente todos os atores no estatais,
incluindo os de outros nveis de governo, quer do mbito domstico ou internacional. Podem
participar com voz e voto neste estgio do ciclo poltico apenas os polticos, os juzes e os
funcionrios do governo que esto de fato autorizados a tomar decises oficiais na rea em
2
questo (ABERBACH et al., 1981)1. Isto no quer dizer que outros atores incluindo os no
estatais e os que pertencem a outros governos no atuem neste estgio do processo poltico.
Esses atores podem e, evidentemente, de fato se engajam em vrios tipos de atividades de
lobby, com vistas a persuadir, estimular e s vezes at a coagir os ocupantes de cargos oficiais
a adotarem as opes de sua preferncia. No entanto, ao contrrio dos detentores de cargos,
esses outros atores, na melhor das hipteses, tm apenas voz no processo da tomada de
deciso, mas no voto (ver PAL, 1993 b; RICHARDSON et al., 1978; SARPKAYA, 1988).
Isto tambm no quer dizer que os tomadores de deciso dada sua investidura 164
em cargos estratgicos possam adotar a poltica que bem entenderem. Como se viu em
captulos anteriores, o grau de liberdade de que goza cada tomador de deciso de fato se
circunscreve a uma hoste de regras que governam os cargos polticos e administrativos e
restringem as aes de todo ocupante de cargo. Como vimos, essas regras vo desde a
constituio de um pas at os mandatos especficos conferidos aos tomadores de deciso
individuais, como juzes e servidores pblicos, pelas vrias leis e regulamentaes
(MARKOFF, 1975; PAGE 1985a).
Como j se discutiu no captulo 3, em nvel macro, os diferentes pases tm arranjos
constitucionais distintos e conjuntos de regras diversos para governar a estrutura dos rgos
governamentais e a conduta dos funcionrios. Alguns sistemas polticos concentram a
autoridade da tomada de deciso no executivo eleito e na burocracia, ao passo que outros
permitem que o legislativo e o judicirio exeram um papel mais amplo. Os sistemas
parlamentaristas tendem a se enquadrar na primeira categoria e os sistemas presidencialistas,
na ltima. Assim, na Austrlia, Gr-Bretanha e Canad e em outras democracias
parlamentaristas, o gabinete e a burocracia so com freqncia os responsveis exclusivos
pela tomada de muitas decises polticas. s vezes eles podem ser alvo de decises impostas
pelo legislativo, quando o governo no tem maioria parlamentar, ou pelo judicirio em seu
papel de intrprete da constituio, mas essas no so ocorrncias corriqueiras. Nos Estados
Unidos e em outros sistemas presidencialistas muito embora a autoridade de tomar a
maioria das decises polticas repouse no executivo (e no gabinete e na burocracia que atuam
em nome do presidente ou do governador) as decises que requerem aprovao legislativa
muitas vezes envolvem intensa negociao com os membros do legislativo, enquanto algumas
so modificadas ou rejeitadas regularmente pelo judicirio com base na constituio ou em
outros fundamentos (WEAVER e ROCKMAN, 1993b).
Em nvel micro, vrias regras geralmente estabelecem no somente as decises que
podem ser tomadas por qual rgo ou funcionrio do governo, mas tambm os procedimentos
3
que devem ser seguidos em cada caso. Como observaram Allison e Halperin, ao longo do
tempo estas regras e procedimentos operacionais muitas vezes proporcionam aos tomadores
de deciso canais de ao isto , um conjunto regular de procedimentos operacionais
padronizados para a produo de certos tipos de deciso (ALLISON e HALPERIN, 1972).
Essas regras e procedimentos de operao padres ajudam a explicar por que existe tanta
tomada de deciso de natureza rotineira e repetitiva no governo2. Entretanto, enquanto eles
restringem a liberdade disponvel aos tomadores de deciso, especialmente de quem est em
posio administrativa ou judicial, os tomadores de deciso individuais continuam a ter
sempre uma considervel discrio para chegar a seu prprio julgamento sobre o melhor
curso de ao a ser seguido em circunstncias especficas. Como os prprios tomadores de
deciso variam em grande medida em termos de background, conhecimento e preferncias
o que afeta o modo pelo qual eles interpretam um problema e suas solues (HUITT, 1968)
os diferentes tomadores de deciso, que operam em ambientes institucionais semelhantes,
podem dar respostas diferentes, ao lidarem com problemas iguais 165 ou semelhantes. Por
conseguinte, mesmo com a observncia de procedimentos operacionais padres, o processo
exato seguido e a deciso considerada tima variam.
2. TIPOS DE ESCOLHAS: NEGATIVAS, POSITIVAS E NO DECISES

Independentemente de quem toma uma deciso se um grupo relativamente grande de
legisladores num contexto poltico-partidrio ou se um servidor pblico individual num
contexto burocrtico mais isolado desse processo pode emergir apenas um nmero
relativamente pequeno de tipos de deciso. Isto , muito embora a substncia real das decises
individuais possa variar infinitamente, essas decises podem ao mesmo tempo perpetuar o
status quo da poltica ou podem alter-lo.
As decises positivas tradicionais que alteram o status quo so o alvo da maior parte
da literatura sobre tomada de deciso e da maior parte da discusso neste captulo. No entanto,
importante observar de pronto que outros tipos de deciso sustentam o status quo. Aqui
podemos fazer uma distino entre decises negativas em que se toma uma deciso
consciente de preservar o status quo e o que s vezes se chama de no decises, discutido
no captulo 5 em que se elimina de considerao sistematicamente as opes que visam a
alterar o status quo (Ver ZELDITCH et al., 1983; R. A. SMITH, 1979).
As no-decises foram alvo de muitas pesquisas e estudos (Ver BACHRACH e
BARATZ, 1962, 1970, cap. 3; DEBNAM, 1975; BACHRACH e BARATZ, 1975;
4
ZELDITCH e FORD, 1994; SPRANCA et al., 1991). Mas existem muito poucas pesquisas
sobre decises negativas. Isso se deve em parte s dificuldades associadas com a identificao
de exemplos em que as opes polticas voltadas a alterar o status quo tenham sido
explicitamente rejeitadas em favor de sua manuteno (Ver HOWLETT, 1986). Entretanto,
pode-se discernir os elementos dessas decises a partir de um exame do modo pelo qual eles
afetam a operao do ciclo poltico. Isto , as decises negativas so exemplos de ciclos
polticos interrompidos. Diferentemente do que acontece com as no-decises, em que certas
opes so excludas dos estgios de montagem da agenda e de formulao da poltica e
talvez nunca sequer entrem nas deliberaes polticas, no caso da tomada de deciso negativa,
a montagem da agenda e a formulao da poltica de fato ocorrem e so propostos cursos de
ao alternativos aos cursos estabelecidos para os tomadores de deciso oficiais. No entanto,
ao contrrio do que ocorre com as decises positivas, o processo poltico no avana para o
estgio da implementao. No caso de uma deciso negativa, o ciclo poltico tem incio,
avana para os estgios da montagem de agenda e de formulao da poltica, mas no
ultrapassa o estgio da tomada de deciso, o ponto em que se toma a deciso de manter o
status quo (VAN DER EIJK e KOK, 1975).
3. MODELOS DE TOMADA DE DECISO POLTICA

Quer seja negativa ou positiva, a deciso pblica envolve o 166 desenvolvimento e a
expresso de uma declarao de inteno por parte dos tomadores de deciso oficiais no
sentido de se empreender algum curso de ao ou inao. Os processos pelos quais essas
decises emergem so, evidentemente, de grande interesse para os estudiosos do governo,
bem como para os que estudam a gesto do setor privado, sua psicologia e muitos outros
campos. Na seqncia, apresentamos um panorama dos modelos desenvolvidos nesses
campos para ajudar a descrever, conceituar e analisar os processos de tomada de deciso em
situaes simples e complexas. Vamos especificar os elementos desses modelos e discutir seu
sucesso e suas limitaes no trato com os processos de tomada de deciso nos governos.
Embora existam inmeros modelos diferentes na vasta literatura que trata do assunto nesses
diversos campos, veremos que todos eles sugerem que existe uma variedade de diferentes
estilos de tomada de deciso, e que a probabilidade de um modelo se impor pode ser
determinada com alguma certeza pelo exame da natureza dos atores envolvidos no processo
de tomada de deciso e das restries sob as quais eles atuam.
3.1. Modelos primordiais: racionalismo e incrementalismo

O estgio da tomada de deciso no ciclo da poltica recebeu muita ateno nos primeiros anos
do desenvolvimento das cincias polticas, quando os analistas recorreram extensamente aos
modelos e estudos de tomada de deciso em organizaes complexas desenvolvidos pelos
estudiosos da administrao pblica e da organizao de negcios.
Na metade da dcada de 1960, as discusses sobre a tomada de deciso em poltica
pblica estavam imobilizadas em torno de dois modelos pretensamente incompatveis, um dos
quais o modelo racional afirmava que a tomada de deciso poltica era acima de tudo uma
busca de solues maximizadoras para problemas complexos em que se reunia informaes
relevantes poltica e em seguida se concentrava cientificamente sobre a avaliao das opes
da poltica em questo. O outro modelo muitas vezes denominado modelo incremental
descrevia a tomada de deciso poltica como uma atividade menos tcnica e mais poltica, em
que a anlise exercia um papel bem menor na determinao dos resultados do que a barganha
e outras formas de interao e negociao entre os principais tomadores de deciso (ver
MOSSBERGER, 2000, cap. 2). A posio dominante durante quase todo esse perodo era de
que enquanto o modelo racional era prefervel, no sentido de mostrar como as decises
deveriam ser tomadas, o modelo incremental descrevia melhor a prtica real da tomada de
deciso nos governos (DROR, 1968; ETZIONI, 1967; HOWARD, 1971).
Entretanto, na metade da dcada de 1970, muitos observadores j tinham clareza de
que nenhum dos modelos representava de forma precisa todos os casos de tomada de deciso
e que as diferentes oportunidades de tomada de deciso apresentavam diferentes mtodos e
estilos de tomada de deciso; e que a gama de estilos de tomada de deciso ia alm dos dois
tipos ideais representados pelos modelos racional e incremental (SMITH e MAY, 1980;
ALLISON, 1969, 1971). Isso levou 167 a esforos para se desenvolver modelos
alternativos de tomada de deciso em organizaes complexas. Alguns tentaram fazer uma
sntese dos modelos racional e incremental. Outros incluindo o assim chamado modelo da
lixeira de tomada de deciso punham foco sobre os elementos irracionais do
comportamento organizacional, a fim de chegarem a um terceiro caminho que superasse o
racionalismo e o incrementalismo (COHEN et al., 1972; MARCH e OLSEN, 1979a). Foi s
recentemente que se realizaram esforos no sentido de se ir alm destes debates entre
racionalistas, irracionalistas e incrementalistas e desenvolver uma compreenso com maior
nuance dos complexos processos associados com a tomada de deciso poltica.
3.2. Modelo racional e seus crticos

Desenvolvida, inicialmente, no mbito da anlise econmica e, especialmente, para a anlise
das escolhas do produtor e do consumidor, a teoria racional de tomada de deciso postulava
que, ao desenvolverem e expressarem preferncia por um curso de ao em relao a outro, os
tomadores de deciso estariam na prtica tentando se aproximar de uma estratgia que,
teoricamente, maximizaria os resultados esperados das escolhas que poderiam fazer
(EDWARDS, 1954). Via-se a tomada de deciso na arena da poltica pblica como se ela
fosse semelhante ao processo que ocorre no mercado, onde compradores e vendedores
procuram tirar o mximo de utilidade de seus recursos limitados.
O modelo idealizado da tomada de deciso racional que se esperava que os
tomadores de deciso seguissem o mais fielmente possvel em todas as circunstncias
implicava que eles empreendessem a seguinte srie de atividades seqenciais: (1) estabelecer
um objetivo para a resoluo de um problema; (2) explorar e listar todas as estratgias
alternativas para atingir o objetivo; (3) prever todas as conseqncias importantes de cada
estratgia alternativa e calcular a probabilidade de ocorrncia dessas conseqncias; e (4)
finalmente, selecionar a estratgia que resolvesse o problema da forma mais perfeita ou que o
resolvesse pelo menor custo. (CARLEY, 1980, p.11)
O modelo racional racional no sentido de que prescreve procedimentos para a
tomada de deciso que, teoricamente, levam escolha dos meios mais eficientes que existem
para se atingir os objetivos da poltica. Com origem no racionalismo e no positivismo dos
iluministas escolas de pensamento que procuraram desenvolver um conhecimento cientfico
imparcial para melhorar as condies humanas (JENNINGS, 1987; TORGERSON, 1986)
este modelo supe que se possa obter resultados mximos por meio da reunio ordenada de
informaes relevantes que levem a identificar e selecionar a melhor alternativa (WEISS,
1977b). Supe-se que os tomadores de deciso atuem como tcnicos ou gestores de negcios
que coletam e analisam as informaes que lhes 168 permitem adotar o modo mais eficaz
ou eficiente de resolver qualquer problema que venham a enfrentar. por sua abordagem
tcnica neutra resoluo de problemas que esta abordagem tambm conhecida como
cientfica, de engenharia ou gerencialista por natureza (ELSTER, 1991, p.115).
Todas as primeiras tentativas de estabelecer uma cincia do comportamento
organizacional e de administrao pblica e de negcios retrataram esforos no sentido de
promover uma maior aplicao e uso do modelo racional de tomada de deciso. Pode-se
encontrar elementos desse modelo nos trabalhos dos primeiros estudiosos da administrao
7
pblica como Henri Fayol na Frana e Luther Gulick e Lyndal Urwick na Gr-Bretanha e nos
Estados Unidos. Com base nos insights que Fayol (l949) obtivera em seus estudos da
indstria francesa de carvo, na virada do sculo, Gulick e Urwick, por exemplo,
promoveram, na dcada de 1930, o que eles denominaram como o modelo POSDCoRB, um
modelo de gesto em que instigaram as organizaes a maximizar seu desempenho pela
prtica
sistemtica
de
planejamento,
organizao,
contratao
(staffing),
direo,
coordenao, elaborao de relatrios e oramentao de suas atividades (GULICK, 1937). A

conduo de um curso particular de ao para Gulick e Urwick e os tericos de gesto que
seguiram seus passos significava ponderar os benefcios de toda deciso contra seus custos
esperados e chegar a um fluxo constante de decises necessrio ao funcionamento da
organizao (ver, por exemplo, KEPNER e TREGOE, 1965).3
Em termos ideais, o processo envolveria a atribuio de custos e benefcios a cada
opo, comparando-os aos de opes amplamente divergentes e estimando a probabilidade de
sucesso e fracasso para cada opo (EDWARDS, 1954; MARCH, 1994). Reconheceu-se
desde muito cedo, porm, que nem sempre seria possvel conseguir racionalidade plena na
prtica. Pois mesmo que um tomador de deciso desejasse adotar decises maximizadoras,
poderia no ser possvel faz-lo por causa das limitaes de informao e tempo. No entanto,
para muitos analistas estes problemas no eram extremos ou insuperveis. Pelo contrrio, eles
simplesmente reconheceram as dificuldades que poderiam ser encontradas no ato de se
traduzir a teoria da tomada de deciso para a prtica da tomada de deciso, o que significava
que as decises resultantes poderiam no ser perfeitamente racionais ou prova de erros, mas
estariam normalmente perto o bastante para se aproximarem de uma racionalidade perfeita.
Alguns analistas, entretanto, asseguravam que estas limitaes racionalidade tinham
implicaes muito mais srias para a teoria e a prtica da tomada de deciso. Talvez o crtico
mais famoso do modelo racional tenha sido o falecido cientista comportamental norteamericano Herbert A. Simon, o nico estudioso de administrao pblica a ganhar um dia o
prmio Nobel. Simon e outros argumentaram que as limitaes racionalidade observadas
anteriormente no eram simplesmente desvios que poderiam ser superados por uma anlise
mais cuidadosa, ou que irromperiam apenas em circunstncias excepcionais. Pelo contrrio,
estas deficincias eram impossveis de se evitar e srias o suficiente para minar totalmente
qualquer noo de racionalidade pura e de maximizao de resultados pretensamente
contidas no primeiro modelo racional. 169
Simon, em particular, argumentou numa srie de livros e artigos, na dcada de 1950,
que vrios obstculos especficos impediam que os tomadores de deciso alcanassem
8
racionalidade pura em suas decises (SIMON, 1955, 1957b). Primeiramente, ele observou
que esta forma de tomada de deciso geraria resultados mximos somente se todas as
possveis alternativas e os custos de cada alternativa fossem determinados antes que ocorresse
uma deciso. No entanto, ele verificou que havia limites cognitivos habilidade dos
tomadores de deciso para considerar um nmero quase infinito de opes possveis,
forando-os a considerar, de modo seletivo, apenas um nmero limitado de alternativas que
julgassem promissoras, ou provveis, ou praticveis. Simon observou que era provvel que
essas escolhas pr-deciso ocorreriam em bases ideolgicas, profissionais, culturais, ou em
outras similares, seno aleatrias, sem referncia a suas implicaes para a eficincia,
minando desse modo seriamente a demanda por racionalidade na seleo subseqente de um
curso de ao entre as opes restantes (ver FERNANDES e SIMON, 1999).
Em segundo lugar, Simon observou que o modelo racional tambm supunha que
possvel que os tomadores de deciso conheam de antemo as conseqncias de cada
deciso, o que raramente acontece na realidade. De novo, no sendo a gente capaz de predizer
o futuro, ser impossvel determinar objetivamente os custos e benefcios das diferentes
opes, conforme exige o modelo racional. Em terceiro lugar, Simon observou que toda
opo poltica implica um pacote de conseqncias favorveis e adversas e no seria fcil
calcular o custo de cada pacote, j que ele envolveria um escalonamento preliminar de
ganhos parciais potenciais que, novamente, no poderia ele prprio ser tomado em termos
racionais. Em quarto lugar, Simon tambm verificou que com muita freqncia a mesma
opo pode ser eficiente ou ineficiente, dependendo de circunstncias distintas e variveis.
Por esta razo, muitas vezes no possvel aos tomadores de deciso chegar a concluses
inequvocas e duradouras sobre a alternativa que superior, como requer o modelo racional
(ver EINHORN e HOGARTH, 1986).
Na esteira de crticas como essas se seguiram inmeros esforos no sentido de se
modificar o modelo racional, todos com o empenho de preservar a idia da maximizao na
tomada de deciso (KRUSE et al., 1991, cap.1). As teorias de tomada de deciso desfocada
(fuzzy), por exemplo, argumentavam que mesmo que no se pudesse enunciar claramente
ou especificar com preciso os custos e benefcios associados com as opes polticas
especficas poder-se-ia usar tcnicas probabilsticas para clarificar a gama de resultados
maximizados, permitindo se fazer pelo menos uma escolha aproximadamente racional
(BELLMAN e ZADEH, 1970; WHALEN, 1987; MENDOZA e SPROUSE, 1989). Outros
estudos, principalmente no campo da psicologia, tentaram especificar, com base em
experincias de campo, exatamente os tipos de vieses comuns que os tomadores de deciso
9
exibiam ao liderem com as incertezas descritas por Simon (ver SLOVIC et al., 1977, 1985).
Este o caso, por exemplo, da teoria da prospectiva (ver KAHNEMAN e TVERSKY, 1979;
TVERSKY e KAHNEMAN, 1981, 1982, 1986; HAAS, 2001), que postulava que os seres
humanos do peso excessivo s perdas relativamente aos ganhos que lhes so comparveis,
se envolvem em comportamento de averso a risco nas escolhas, mas 170 se envolvem em
comportamento de aceitao de risco nas escolhas feitas entre perdas, e respondem a
probabilidades de uma maneira no-linear (LEVY, 1997, p.33). Fazia-se isso na esperana
de se ensejar alguma especificao dos limites cognitivos da tomada de deciso,
possibilitando-se assim o desenvolvimento de modelos racionais de maximizao de segunda
linha que tomassem em conta as limitaes do comportamento humano diante da incerteza
(ver YATES e ZUKOWSKI, 1976; SUEDFELD e TET-LOCK, 1992; EINHORN, 1982).
Simon, entretanto, concluiu que as decises pblicas que fossem ostensivamente
tomadas em conformidade com os preceitos e mtodos esboados pelo modelo racional
jamais maximizariam os benefcios em relao aos custos, mas tenderiam meramente a
satisfazer quaisquer critrios que os tomadores de deciso estabelecessem para si mesmos em
cada caso especfico. Este critrio satisfatrio, como ele o caracterizou, era realstico, dada a
racionalidade limitada com que os seres humanos so dotados e com a qual devem trabalhar
quando tomam decises (ver MARCH, 1978, 1994). Embora ele mesmo no tenha
desenvolvido um modelo alternativo de tomada de deciso com base na noo de
satisfatoriedade (ver JONES, 2001, cap.3), seus insights seriam assumidos mais tarde por
Charles Lindblom, que os incorporaria na mais bem conhecida alternativa ao modelo racional,
o modelo incremental de tomada de deciso.
3.3. Modelo incremental e seus crticos

As dvidas sobre a praticidade ou at mesmo a utilidade do modelo racional levaram a
esforos no sentido de se desenvolver uma teoria de tomada de deciso poltica que fosse mais
prxima do comportamento observvel dos tomadores de deciso em situaes de vida real.
Este fato fomentou o surgimento do modelo incremental, que representou a tomada de deciso
poltica como um processo poltico caracterizado pela barganha e pelas concesses mtuas
entre os tomadores de deciso auto-interessados (BRAYBROOKE e LINDBLOM, 1963;
DAHL e LINDBLOM, 1953; LINDBLOM, 1959). Nesse modelo, as decises eventualmente
tomadas representam antes o que politicamente vivel do que o que desejvel, e antes o
10
que possvel do que o mximo, no sentido do termo usado pelos adeptos do modelo
racional.
O crdito pelo desenvolvimento do modelo incremental de tomada de deciso pblica
atribudo ao cientista poltico da Universidade de Yale, Charles Lindblom, e seus colegas de
outras universidades norte-americanas (DAHL e LINDBLOM, 1953; LINDBLOM, 1955,
1958, 1959). Ele tomou a srio as idias de Simon da racionalidade limitada e do
comportamento de satisfatoriedade entre os tomadores de deciso e, a partir de suas
observaes dos processos reais de tomada de deciso nos governos, esboou o que ele
sugeriu que eram os elementos comuns das estratgicas de deciso efetivamente seguidas
pelos tomadores de deciso. O modelo que ele props ordenava estas estratgias num
conjunto mutuamente apoiador de estratagemas simplificadores e focalizadores e inclua os
seguintes elementos:
a. Anlise limitada a umas poucas alternativas polticas mais ou menos familiares...
diferindo apenas marginalmente do status quo; 171
b. Uma fuso da anlise dos objetivos polticos e outros valores com os aspectos
empricos do problema (isto , sem a exigncia de que os valores fossem especificados
antes que os meios encontrados subseqentemente para promov-los);
c. Uma preocupao analtica maior com os males a serem remediados do que com os
objetivos positivos a serem perseguidos;
d. Uma seqncia de tentativas, erros e tentativas revistas;
e. Uma anlise que explore apenas algumas, no todas, as possveis conseqncias
importantes de uma alternativa considerada;
f. Fragmentao do trabalho analtico entre muitos participantes (partes interessadas) na
policy making (cada qual dando ateno sua parte do domnio global do problema)
(LINDBLOM, 1979, p.517).
Na viso de Lindblom, os tomadores de deciso de fato tanto desenvolveram quanto
devem desenvolver polticas mediante um processo de sucessivas comparaes limitadas em
relao a decises anteriores, com as quais tm familiaridade. Como ele expressou em seu
artigo freqentemente citado sobre cincia incremental, os tomadores de deciso trabalham
por meio de um processo de construo contnua, partindo da situao atual, passo a passo e
em pequenos graus (LINDBLOM, 1959, p.81). As decises obtidas dessa maneira so em
geral apenas marginalmente diferentes das que existem. Em outras palavras, na tomada de
deciso os desvios em relao ao status quo so incrementais.
De acordo com Lindblom, h duas razes para as decises em geral no se afastarem
substancialmente do status quo. Em primeiro lugar, considerando-se que a barganha requer a
distribuio de recursos limitados entre vrios participantes, mais fcil continuar o padro
existente de distribuio do que tentar atribuir valores a propostas radicalmente novas. Os
11
custos e benefcios dos arranjos atuais so familiares aos atores polticos, diferentemente das
incertezas que cercam os novos arranjos, o que torna difcil chegar a um acordo sobre
mudanas. O resultado ou a continuao do status quo ou pequenas variaes em relao a
ele. Em segundo lugar, os procedimentos operacionais padres que so a marca oficial da
burocracia tendem a promover a continuao das prticas existentes. Os mtodos pelos
quais os burocratas identificam opes e os mtodos e critrios de escolha so com freqncia
estabelecidos previamente, inibindo a inovao e perpetuando os arranjos existentes
(GORTNER et al., 1987, p.257).
Lindblom tambm argumentou que a exigncia do modelo racional de separao entre
meios e fins no era funcional na prtica, no somente pelas restries de tempo, informao e
conhecimento identificadas por Simon e outros, mas tambm porque pressupunha que os
policy-makers poderiam separar claramente os meios dos fins na avaliao de polticas e
depois conciliar as duas coisas. Lindblom argumentou que, na maioria das reas polticoadministrativas, os fins so inseparveis dos meios e os objetivos perseguidos muitas vezes
dependem de haver ou no meios viveis para logr-los. A essncia do incrementalismo,
segundo argumentou Lindblom, era antes tentar sistematizar os processos de tomada de
deciso 172 pela nfase na necessidade de acordo poltico e no aprendizado por tentativa e
erro do que simplesmente tropear em decises aleatrias (LINDBLOM e COHEN, 1979).
Embora o modelo incremental possa ser uma descrio acurada de como as decises
de poltica pblica so com freqncia tomadas o que igualmente discutvel (ver BERRY,
1990; JONES et al., 1997) os crticos encontraram muitas falhas nas implicaes da linha de
pensamento que ele sugere (WEISS e WOODHOUSE, 1992). Em primeiro lugar, ele foi
duramente criticado por sua falta de qualquer tipo de orientao para um objetivo. Como
colocou John Forester (1984, p.23), o incrementalismo nos faria cruzar e recruzar
interseces sem saber para onde estamos indo. Em segundo lugar, o modelo foi criticado
por ser inerentemente conservador, dada sua desconfiana contra a mudana e inovao de
larga escala. Em terceiro lugar, ele foi criticado por no ser democrtico, na medida em que
restringia a tomada de deciso barganha entre um seleto grupo de policy-makers seniores
(GAWTHROP, 1971). Em quarto lugar, por desestimular a anlise e o planejamento
sistemticos e enfraquecer a necessidade de uma busca de novas alternativas promissoras,
afirmou-se que ele promove decises de viso curta que podem ter conseqncias adversas
para a sociedade no longo prazo (LUSTICK, 1980). Alm das crticas quanto desejabilidade
das decises tomadas incrementalmente, o modelo tambm foi criticado por sua utilidade
analtica estreita. Yehezkel Dror (1964), por exemplo, notou que o incrementalismo s pode
12
funcionar quando existe muita continuidade na natureza dos problemas tratados pelas polticas
e nos meios disponveis para trat-los, uma continuidade que nem sempre existe. O mtodo
incremental mais caracterstico da tomada de deciso em ambientes relativamente estveis
do que em situaes que so incomuns, como numa crise (NICE, 1987; LUSTICK, 1980).
Lindblom rebateu muitas dessas crticas em seus prprios escritos, afirmando que o
incrementalismo no era inerentemente conservador nem mope, uma vez que o tamanho
relativo e o direcionamento dos incrementos no eram predeterminados, mas emergiriam do
processo deliberativo de barganha, que caracterizava a policy-making incremental
(LINDBLOM 1979, p.517). E ele tambm sugeriu que o mtodo incremental no era
inerentemente democrtico ou no democrtico, mas seguiria simplesmente a estrutura de
representao presente nos diferentes sistemas e situaes polticos (LINDBLOM, 1968).
Entretanto, em resposta a uma crtica bsica de que o incrementalismo era mais
adequado ou mais provvel de ocorrer em certos contextos de policy-making do que em
outros os adeptos do modelo incremental tiveram de aceitar que a natureza do processo de
tomada de deciso variaria de acordo com fatores como o nmero de tomadores de deciso
envolvidos e se estes compartiam ou no de consenso em torno das metas e objetivos da
policy-making (BENDOR, 1955). Isso significava que o modelo no era o modelo ideal de
tomada de deciso, como fora sugerido por alguns adeptos, nem o nico mtodo possvel,
como o prprio Lindblom alegara em alguns de seus escritos. Ao contrrio, ele era apenas um
entre vrios tipos ou estilos possveis de tomada de deciso. 173
3.4. Primeiros esforos para superar o racionalismo e o incrementalismo

No incio da dcada de 1980, se tornara claro para muitos observadores que o debate contnuo
entre os defensores do racionalismo e do incrementalismo estava interferindo no trabalho
emprico e no desenvolvimento terico do assunto. Como argumentaram Smith e May (1980,
p.156):
O debate sobre os mritos relativos dos modelos racionalista e incrementalista de

tomada de deciso j se estendeu agora por alguns anos e, embora seus termos sejam
relativamente bem conhecidos, este debate teve comparativamente pouco impacto sobre
as pesquisas empricas tanto nas reas de estudos polticos como administrativos.
Em vez de continuar este debate, os autores sugeriram que:

precisamos de mais de uma explicao para descrever as vrias facetas da vida
organizacional. O problema no reconciliar as diferenas entre os modelos
13
contrastantes do racionalismo e do incrementalismo, nem construir uma terceira

alternativa que combine as caractersticas mais fortes de cada um deles. O problema
relacionar os dois no sentido de explicitar a relao existente entre as realidades sociais
com as quais cada um est preocupado.
A conscincia das limitaes dos dois modelos de tomada de deciso incremental e

racional levou os estudiosos de polticas a buscar alternativas. Estas surgiram em muitas
formas. Apesar da advertncia de Smith e May, alguns analistas tentaram fazer uma sntese
dos dois modelos, um objetivo inicialmente improvvel, mas que no impossvel de se
realizar. Outros adotaram os elementos da imprevisibilidade e da caprichosidade abertos com
a queda do incrementalismo como a principal alternativa ao modelo racional. Enquanto
nenhuma dessas orientaes tericas revelou-se particularmente til, um terceiro esforo no
sentido de clarificar a natureza exata dos estilos alternativos de tomada de deciso e as
provveis condies sob as quais eles seriam empregados, mostrou que tinha um valor mais
duradouro e continua a informar o trabalho atual sobre o assunto.
3.4.1. Tentativas de sntese: modelo de dois estgios tipo mixed scanning

A resposta inicial de muitos estudiosos s criticas levantadas contra o incrementalismo como
alternativa ao modelo racional foi tentar resgatar os dois modelos combinando-os numa
espcie de sntese construtiva. J em 1967, por exemplo, Amitai Etzioni desenvolveu o seu
modelo de sondagem mista (mixed scanning) para superar as deficincias dos modelos
racional e incremental pela combinao de seus elementos.
Ao aceitar as crticas de que o modelo racional em grande parte no funcionava na
prtica e que o modelo incremental s convinha em certos tipos de ambientes polticos,
Etzioni sugeriu que a combinao dos dois modelos permitiria que as duas crticas fossem
superadas, ao mesmo tempo em que forneceria um guia para a tomada de deciso tima. Ao
adotar 174 uma posio similar a de Simon, Etzioni e, mais tarde, outros tantos scholars
sugeriram que o processo de tomada de deciso de fato consistia de dois estgios, um prdecisional ou representativo de definio e modelagem de problemas que utilizaria a
anlise incremental e uma segunda fase analtica em que se definiriam as solues
especficas a qual seria naturalmente mais racional (ver VOSS, 1998; SVENSON, 1979;
ALEXANDER, 1979, 1982).
No modelo do mixed scanning de Etzioni resultariam decises timas a partir de um
rpido rastreamento (scanning) de alternativas, seguido de uma sondagem detalhada das
alternativas mais promissoras. Este modelo possibilitaria mais inovao do que a permitida
14
pelo modelo incremental, sem impor as demandas irrealsticas prescritas pelo modelo
racional. Etzioni argumentou que na realidade esse era o modo como as decises eram de fato
tomadas, no sendo incomum encontrar-se uma srie de decises incrementais seguidas por
uma deciso substancialmente diferente, quando os tomadores de deciso se deparam com um
problema significativamente diferente dos problemas enfrentados antes. Assim, ele apresentou
o seu modelo como uma abordagem prescritiva e ao mesmo tempo descritiva de tomada de
deciso que superaria as limitaes conceituais dos modelos anteriores enquanto tambm se
ajustaria prtica real dos tomadores de deciso na realidade concreta.
Em trabalhos mais recentes, os estudiosos das decises de poltica externa dos EUA
desenvolveram um modelo semelhante de dois estgios sobre os processos de tomada de
deciso, por vezes conhecido como o modelo poli-heurstico (ver MINTZ e GEVA, 1997;
MINTZ et al., 1997). Segundo essa viso, os tomadores de deciso usam uma variedade de
atalhos cognitivos (heursticas) para compensar as limitaes de conhecimento e para
reduzir inicialmente as alternativas a um conjunto delas que sejam viveis e aceitveis
(FERNANDES e SIMON, 1999; VOSS e POST, 1988). Essas heursticas incluem o uso de
analogias histricas, preferncia por polticas incrementais, desejo de consenso entre os atores
polticos concorrentes e desejo de reivindicar crdito ou evitar culpa pelos resultados
potenciais de uma poltica (ver GEORGE, 1980; WEAVER, 1986; HOOD, 2002;
VERTZBERGER, 1998). No segundo estgio, submete-se um nmero limitado de
alternativas a uma anlise mais racional, maximizadora.
Como descobriu Mintzberg, em seu estudo de 1976 sobre tomada de deciso
estratgica ou no-rotineira, com resultados incertos:
Diante de uma situao complexa, no programada, os tomadores de deciso

procuram reduzir a deciso a subdecises s quais eles aplicam um propsito geral,
conjuntos intercambiveis de procedimentos, ou rotinas. Em outras palavras, os
tomadores de deciso lidam com situaes no estruturadas, decompondo-as
fatorialmente em elementos familiares, estruturais. Alm disso, o tomador de
deciso individual usa vrios atalhos para a resoluo de problemas contenta-se
com o que o satisfaz, no tenta obter vantagem mxima, no olha para muito
longe, reduz o ambiente complexo 175 a uma srie de modelos conceituais
simplificados (MINTZEBERG et al., 1976, p. 247; ver tambm WEISS, 1982).
No fica claro, porm, de que modo estes modelos diferem dos modelos incremental e
racional que eles aparentemente deveriam substituir. Isto , as tcnicas de anlise propostas
por Lindblom e outros j previam uma busca limitada de alternativas e uma seleo delas, as
quais seriam em seguida isoladas para uma anlise mais detalhada. E tambm no est claro
15
como o mixed scanning superaria os problemas associados com o modelo racional, uma vez
que sem a comparao sistemtica de todas as alternativas possveis torna-se impossvel
assegurar que uma deciso final seja maximizadora. Entretanto, a demanda de Etzioni por um
tipo menos abertamente poltico de incrementalismo do que o baseado no ajuste mtuo entre
as partes de Lindblom foi bem recebida por muitos profissionais de poltica pblica. Entre os
estudiosos de poltica, no entanto, ela foi logo esquecida em favor de outros modelos como
a assim chamada teoria da lixeira discutida abaixo que pretendiam chegar mais
diretamente a um acordo sobre a realidade da incerteza e da ambigidade que enfrentam os
policy-makers nas situaes de tomada de deciso no dia-a-dia.
3.4.2. Recurso ao irracionalismo: o modelo da lixeira

No final da dcada de 1970, um modelo bem diferente afirmava e, de fato, endossava a
inerente falta de racionalidade no processo de tomada de deciso identificada por Simon e
outros. Desenvolvido em parte por um dos co-autores de Simon, James March, e pelo colega
noruegus de March, Johan Olsen, o assim chamado modelo da lixeira de tomada de deciso
negava ao processo de tomada de deciso at mesmo a racionalidade limitada atribuda a ela
pelo incrementalismo (MARCH e OLSEN, 1979b). March e Olsen, juntamente com outro
colega, Michael Cohen, partiram do pressuposto de que os modelos racional e incremental
presumiam ambos um nvel de intencionalidade, compreenso de problemas e predizibilidade
de relaes entre atores que simplesmente no existiam na realidade. Na viso deles, a tomada
de deciso era um processo altamente ambguo e imprevisvel, que se relacionava apenas de
longe com a busca de meios para alcanar objetivos. Ao rejeitarem o instrumentalismo que
caracterizava a maior parte dos outros modelos, Cohen, March e Olsen (1979, p.26)
argumentaram que as oportunidades de deciso nada mais eram que:
uma lixeira na qual vrios problemas e solues so atirados ou jogados pelos

participantes. A mistura do lixo numa nica lixeira depende em parte dos rtulos dados
s outras lixeiras; mas tambm depende do lixo que est sendo produzido no momento,
do conjunto de lixeiras disponveis e da velocidade com que o lixo coletado e
removido de cena.
Cohen, March e Olsen usaram de forma deliberada a metfora da lixeira para 176 afastar a
aura de autoridade cientfica atribuda tomada de deciso pelos primeiros tericos. Eles
procuraram firmar o ponto de que os policy-makers muitas vezes no conhecem os objetivos,
como tambm desconhecem as relaes causais. Na viso deles, os atores simplesmente
16
definem os objetivos e escolhem os meios na medida que se envolvem no processo poltico,

que necessariamente contingente e imprevisvel. Como exprimiu em palavras Gary
Mucciaroni (1992, p. 461), nesse modelo:
No falta espao no sentido de oportunidade, criatividade humana e escolha para

influenciar os resultados. O que entra na agenda em certos pontos no tempo advm de
uma conjuno fortuita qualquer que seja a composio dos problemas importantes,
solues disponveis e circunstncias polticas que existam. Eventos, como a abertura de
uma janela de oportunidade, so muitas vezes imprevisveis, e os participantes com
freqncia so incapazes de controlar os eventos depois que eles se pem em marcha.
No entanto, os atores individuais no so totalmente desprovidos da capacidade de
influir nos resultados. Os empreendedores escolhem os problemas que vo dramatizar,
decidem por que solues vo lutar e formulam as estratgias polticas para fazer com
que suas questes entrem na agenda. No processo, os atores desenvolvem definies e
solues a problemas que so plausveis e impositivas, acoplam-nas e as tornam
congruentes com as condies polticas existentes.
March e Olsen (1979a) buscaram evidncia em vrios estudos de caso sobre o

processo de tomada de deciso em universidades europias para substanciar sua proposio de
que as decises so muitas vezes tomadas de forma por demais ad hoc e acidental para serem
consideradas incrementais, e muito menos racionais. Outros pesquisadores, como Paul
Anderson (1983), por exemplo, tambm forneceram evidncia no sentido de que at decises
referentes a eventos internacionais importantes como as que envolveram a crise dos msseis
de Cuba em 1962 um dos acontecimentos mais crticos da poca da Guerra Fria foram
tomadas em termos de escolhas binrias simplistas de tipo sim/no sobre propostas que
emergiriam no curso da discusso.
Seja como for, enquanto seus princpios fundamentais podem muito bem ser uma
descrio razoavelmente acurada do modo como as organizaes s vezes tomam decises,
em outros casos seria razovel que se esperasse mais ordem. Segundo argumentaram crticos
como Mucciaroni, em vez de apresentar um modelo geral de tomada de deciso, a idia da
lixeira representa apenas um tipo ou estilo de tomada de deciso caracterstico de um
ambiente poltico ou organizacional em particular:
Talvez o modo de tomada de deciso retratado pelo modelo da lixeira esteja em si

encravado numa estrutura institucional particular. Dito de outra maneira, talvez este
modelo sirva melhor para descrever a tomada de deciso nos Estados Unidos, onde a
estrutura institucional fragmentada e permevel, a participao pluralstica e fluida e
as coalizes so com freqncia temporrias e ad hoc. Por contraste, a policy-making
em outros pases acontece entre instituies que so mais centralizadas e integradas,
onde o nmero de participantes limitado 177 e sua participao altamente
estruturada e previsvel (MUCCIARONI, 1992, p. 466).
17
Desafiadora e controvertida, a principal fora do modelo da lixeira foi de ajudar a romper o

impasse do que se tornara um debate um tanto estril entre os incrementalistas e racionalistas
em torno dos mritos de seus modelos, permitindo assim que se empreendam estudos mais
detalhados sobre tomada de deciso em contextos institucionais.
3.4.3. Rendio complexidade: acreo decisional, arenas mltiplas e

o modelo das rodadas de tomada de deciso
Na dcada de 1980, muitos estudos assinalaram o significado das estruturas e dos contextos
de tomada de deciso para se entender o modo como as decises so de fato tomadas nas
organizaes complexas. Em seu trabalho sobre a utilizao do conhecimento no processo
poltico, por exemplo, a pesquisadora da Universidade de Harvard Carol Weiss observou que
em muitos casos as deliberaes polticas no so decididas de uma forma distinta e precisa
de uma s vez numa nica instituio ou contexto. Pelo contrrio, muitas decises desde as
mais importantes at as de importncia mnima so de fato tomadas de forma fragmentada,
sem qualquer plano global de ataque ou deliberao consciente, parecendo-se antes com uma
prola numa ostra, que vai se acumulando em camadas mltiplas no decurso de um perodo
relativamente longo de tempo por meio das aes de mltiplos tomadores de deciso (WEISS,
1980).
Diferentemente do incrementalismo, que tambm pinta um quadro semelhante de
tomada de deciso como a acumulao de decises anteriores, ou do modelo da lixeira, que
igualmente descreve a emergncia de uma poltica como algo mormente fortuito as noes
de acreo decisional no se fiam em processos de barganha intra-organizacional ou
conjuntos fluidos de participantes para explicar este padro. Ao contrrio, diz-se que ela
emerge por causa da natureza da deciso a ser tomada e da estrutura das organizaes que as
tomam. Como argumentou Weiss:
Em organizaes grandes, as decises relativas a questes complexas raramente so

da rea de competncia de um s indivduo ou cargo. Muitas pessoas em muitos
cargos tm algo a dizer e quando os resultados de um curso de ao so incertos,
muitos participantes tm oportunidade de fazer proposies, planejar, conferir,
deliberar, aconselhar, argumentar, propor enunciados de polticas, rejeitar, rever, vetar
e re-escrever (Ibid., p. 399).
Em tais situaes, sugeriu Weiss, os indivduos muitas vezes nem sequer se do conta
de quando acontece uma deciso. Cada pessoa d apenas um pequeno passo num processo
18
amplo com conseqncias aparentemente pequenas. Mas, no decurso do tempo, estes

mltiplos pequenos passos impedem cursos de ao alternativos e reduzem o alcance ou a
escala do possvel. De maneira quase imperceptvel, s vezes algum tomava uma deciso
sem que tivesse conscincia de que ele ou ela estava decidindo (ibid., p. 401).
Essa anlise ressalta o significado das arenas mltiplas e das rodadas mltiplas de
tomada de deciso para muitas decises de poltica pblica nos dias de hoje. 178 Isto ,
como sugeriram Weiss e outros estudiosos, a tomada de deciso com freqncia tende a
ocorrer em muitos locais ou foros, cada qual com um conjunto de atores, regras de
procedimento e capacidade de influenciar o resultado de um processo de deciso num sentido
preferido (ver KLIJN, 2001; MINTZBERG et al., 1976)4. Alm disso, cada foro ou arena
pode estar envolvida em um ou mais processos simultneos de tomada de deciso,
aumentando a probabilidade de que ocorram aglutinaes e desagregaes de problemas
(issues) de uma forma altamente contingente (ver ROE, 1990; PERROW, 1984; VAN
BUEREN et al., 2001).
Como sugeriu Teisman (2000), nesse processo a tomada de deciso tende a acontecer
em inmeras rodadas com os diferentes conjuntos de atores participando e propondo
diferentes conjuntos de solues para os problemas. Em cada arena, os diferentes atores
podem lavrar tentos em termos de ver adotada a sua definio de problema ou de soluo.
Estas decises so colhidas numa rodada em que os resultados de cada rodada so
realimentados a outras arenas para a continuao da discusso e do debate e surjam decises
modificadas ou novas (ver HAMMOND, 1986).
A focalizao sobre a natureza das interaes entre os atores tanto dentro como entre
as arenas e sobre as tticas utilizadas para influenciar os resultados da arena argumenta-se
permite que se faa algumas predies sobre os tipos provveis de decises que podem
emergir desses processos longos e complexos (ver ALLISON e HALPERIN, 1972; SAGER,
2001; STOKMAN e BERVELING, 1998). Alm disso, ela tambm considera que existe o
design consciente dos processos de tomada de deciso que tem por objetivo esclarecer os
papis dos diferentes atores e estgios no processo e garantir que os resultados sejam menos
irracionais e contingentes do que aconteceria, de outra forma, com os casos de rastreio
decisional puro (DEBRUIJN e TEN HEUVELHOT, 2000). Grande parte do trabalho sobre
as ferramentas e estratgias de deciso tais como os relatrios de impacto ambiental
(RIMA), a anlise de riscos e a diplomacia intergovernamental envolvia o estudo desses
processos formais de deciso de modo que os governos que procuram certos resultados
19
polticos poderiam projetar melhor sua forma e estrutura (ver KENNETT, 2000; BREGA et
al., 1990; KOPPENJAN, 2001; GREGORY et al., 2001).
4. CLASSIFICAO DOS ESTILOS DE TOMADA DE DECISO

Como vimos, os modelos iniciais do racionalismo e do incrementalismo sugeriam que se pode
encontrar estilos diversos de tomada de deciso no processo de poltica pblica. Modelos
posteriores como os do mixed scanning, da lixeira e das rodadas de deciso oferecem uma
indicao das variveis que so responsveis pelo uso de um estilo em particular numa dada
circunstncia: a natureza do problema poltico-administrativo; o nmero e o tipo de atores
envolvidos; a natureza das restries de informao, de tempo e institucionais em que
operam; e o conjunto de idias ou quadros de referncia pr-existentes e de rotinas de tomada
de deciso com e por meio dos quais os tomadores de deciso abordam suas tarefas. 179
A idia de que existe uma escala de estilos possveis de tomada de deciso no nova
(ver WILDAVSKY, 1962; SCHARPF, 1991). Em alguns de seus primeiros escritos, por
exemplo, Charles Lindblom e vrios de seus co-autores sustentaram a possibilidade de que a
tomada de deciso incremental poderia coexistir com esforos para se lograr decises mais
racionais. Assim, Braybrooke e Lindblom (1963), por exemplo, argumentaram que poderse-ia discernir quatro tipos diferentes de tomada de deciso, dependendo da quantidade de
conhecimento disponvel aos tomadores de deciso e do tanto de mudana que a seleo
envolvia a partir de decises anteriores. Isso gerou o modelo mostrado na figura 7.1
Figura 7.1 Modelo inicial de quatro tipos de tomada de deciso

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Nvel de conhecimento disponvel
Alto
Nvel de mudana
Baixo
Alto
Revolucionrio
Analtico
Baixo
Racional
Incremental desconexo
_________
FONTE: Adaptado de David Braybrooke e Charles Lindblom. A strategy of decision: policy evaluation as a
social process (New York: Free Press of Glencoe, 1963).
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Na viso de Braybrooke e Lindblom, era provvel que a maioria absoluta das decises
seriam tomadas de modo incremental, envolvendo mudanas mnimas nas situaes de baixo
nvel de conhecimento disponvel. Entretanto, havia tambm trs outras possibilidades,
20
emergindo o modelo racional como uma delas e tambm existindo outros dois modelos de
estilos pobremente definidos o revolucionrio e o analtico como alternativas pouco
freqentes, dadas as configuraes especficas de mudana e de conhecimento.
Mais tarde em sua carreira, Lindblom retornou a esta idia argumentando que existia
um espectro ou uma gama de estilos de tomada de deciso que dependia do grau de
sistematicidade com que era feita a anlise da respectiva tomada de deciso. Estes estilos iam
desde a tomada de deciso sinptica, que se assemelha ao ideal racional, at a tomada de
deciso atabalhoada ou confusa, isto , que simplesmente se rende a intuies ou palpites,
sem um esforo real de anlise sistemtica das alternativas estratgicas e que se parece com o
modelo da lixeira. O espectro ilustrado na figura 7.2 .
Figura 7.2 Primeiro modelo espectral de estilos de tomada de deciso

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Sinptico Estratgico Incremental desconexo Incremental simples Confuso
Nvel de racionalidade
_________
FONTE: Adaptado de Charles E. Lindblom e D. K. Cohen. Usable knowledge: social science and social
problem solving (New Haven: Yale University Press, 1979). 180
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Nenhuma dessas primeiras taxonomias levou em considerao as principais variveis

que foram identificadas pelos modelos mais recentes de tomada de deciso como sendo
significativas para o processo de seleo. O incio mais promissor nesse sentido foi
empreendido por John Forester em seu trabalho sobre os estilos de tomada de deciso.
Forester (1984, 1989) argumentou que existiam pelo menos cinco estilos distintos de tomada
de deciso associados a seis conjuntos bsicos de condies. De acordo com ele, a
racionalidade das aes dos administradores funo das situaes em que eles trabalham.
Isto , esperar-se-ia que o estilo de tomada de deciso e o tipo de deciso tomada pelos
tomadores de deciso variassem de acordo com os contextos das problemas (issues) e das
instituies. Conforme ele colocou:
Dependendo das condies disposio, uma estratgia pode ser prtica ou

ridcula. Havendo tempo, expertise, dados e problemas bem definidos, tornase razovel a realizao de clculos tcnicos; se no houver tempo, dados,
definio e expertise, o esforo de realizar esses clculos pode muito bem ser
perda de tempo. Num ambiente organizacional complexo, as redes de
informao sero to ou mais importantes que os documentos quando se
precisa de informao. Num ambiente de conflito inter-organizacional, podese tornar necessrio realizar barganhas e acordos. As estratgias
21
administrativas fazem sentido apenas num contexto poltico e organizacional

(FORESTER, 1984, p. 25).
Forester sugere que para que a tomada de deciso ocorra de acordo com o modelo
racional, deve-se atender s seguintes condies. Em primeiro lugar, o nmero de agentes
(tomadores de deciso) dever ser limitado, possivelmente at a uma s pessoa. Em segundo
lugar, o contexto (setting) organizacional para a deciso dever ser simples e fechado s
influncias de outros atores. Em terceiro lugar, o problema deve estar bem definido; em
outras palavras, deve-se entender bem seu escopo, o horizonte temporal, as dimenses de
valor e as cadeias de conseqncias. Em quarto lugar, a informao deve ser to perfeita
quanto possvel; em outras palavras, ela deve ser completa, acessvel e compreensvel.
Finalmente, no deve haver urgncia em relao deciso, isto , deve haver tempo
disponvel ad infinitum para que os tomadores de deciso considerem todas as possveis
contingncias e todos os seus efeitos atuais e previsveis. Quando essas condies estiverem
plenamente atendidas, espera-se que prevalea a tomada de deciso racional.
Figura 7.3 Parmetros bsicos da tomada de deciso

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Variveis
Dimenses
1. Agente
2. Contexto (setting)
3. Problema
4. Informaes
5. Tempo
nico vs mltiplos
nico, fechado vs mltiplos, abertos
Bem definido vs mltiplos, vagos
Perfeitas vs contestadas
Infinito vs manipulado
_________
FONTE: Adaptado de John Forester. Bounded rationality and the politics of muddling-through. Public
Administration Review, vol. 44, n. 1 (1984), p.26.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Na medida em que estas cinco condies no forem atendidas, como si acontecer

quase sempre, Forester argumenta que encontraremos outros estilos de tomada de deciso.
Assim, o nmero de agentes (tomadores de deciso) pode aumentar e se multiplicar quase ao
infinito; o contexto pode incluir muitos tipos diferentes de organizaes e pode ser mais ou
menos aberto a influncias externas; o problema pode ser ambguo ou suscetvel a muitas
interpretaes que competem entre si; a informao pode ser incompleta, enganosa ou
intencionalmente retida ou manipulada; e o tempo pode ser limitado ou artificialmente
restringido e manipulado5. Essas variveis e parmetros so apresentados na figura 7.3.181
22
A partir desta perspectiva, Forester sugere que h cinco estilos possveis de tomada de
deciso: de otimizao, satisfatrio, de sondagem, de barganha e organizacional. O estilo de
otimizao a estratgia que predomina quando so atendidas as condies (mencionadas
acima) do mtodo racional-global. A prevalncia de outros estilos depende do grau em que as
condies no so atendidas. Quando as limitaes so de ordem cognitiva, pelas razes
citadas anteriormente, provvel que nos deparemos com o estilo satisfatrio de tomada de
deciso. Os outros estilos mencionados por Forester so sobrepostos e, portanto, difceis de se
distinguir claramente. Segundo argumentou ele, quando o problema vago, provvel que
ocorra uma estratgia de sondagem. J quando muitos atores lidam com um problema sem
contar com informao e tempo, provvel que se encontre a estratgia de barganha. A
estratgia organizacional envolve contextos e atores mltiplos que dispem de recursos de
tempo e informao, mas tambm contam com muitos problemas. Basta dizer que estes tipos
envolvem um nmero maior de atores, contextos mais complexos, problemas mais intratveis,
informaes incompletas ou distorcidas e disponibilidade limitada de tempo para a tomada de
deciso6.
Embora tenha sido um progresso fundamental em relao s primeiras classificaes e
taxonomias, e certamente um avano em relao aos modelos racional e incremental e aos de
seus rivais da lixeira, o modelo de Forester representou apenas um primeiro passo na
determinao de um modelo superior de estilos de tomada de deciso. Um problema
fundamental que ocorre com sua taxonomia particular, por exemplo, que ela no decorre de
fato de seus argumentos. Um exame profundo da discusso dos fatores que modelam a
tomada de deciso (FORESTER, 1984, p. 26) revela que se imaginaria encontrar muito mais
do que cinco estilos possveis a fluir das possveis combinaes e permutaes de variveis a
que ele se refere. Apesar de muitas dessas categorias serem indistinguveis na prtica e, em
todo caso, terem pouco interesse analtico, ainda no est claro por que se deveria esperar que
surgissem apenas os cinco estilos que ele menciona.
Pode-se fazer um aperfeioamento no modelo dos estilos de tomada de deciso, de
Forester, pela remodelao de suas variveis para relacionar mais clara e consistentemente os
estilos de tomada de deciso com os tipos de variveis que foram julgados significativos
182 nas pesquisas anteriores sobre tomada de deciso pblica. Ao combinar os conceitos de
'agente' e de 'contexto' de Forester, por exemplo, se ressalta o papel desempenhado pelos
diferentes tipos de subsistemas polticos isto , pelos diferentes nmeros e tipos de atores
situados em diferentes nmeros e tipos de contextos institucionais7 no processo de tomada
de deciso (MARCH, 1994). A complexidade do subsistema poltico influencia o nmero de
23
foros, a natureza das idias e interesses polticos dominantes e o grau de acordo ou oposio
em torno de uma opo dentro do subsistema e entre os tomadores de deciso (ver BENDOR
e HAMMOND, 1992). Algumas opes esto de acordo com os valores centrais dos membros
do subsistema enquanto outras no, dando assim uma feio de escolhas difceis e fceis s
decises (POLLOCK et al., 1989). De modo semelhante, possvel fazer combinaes entre
as noes de problema e os recursos de informao e tempo, de Forester que se
relacionam todos, conforme se pode observar, com os tipos de restries identificados por
Simon e Lindblom e outros como se eles incumbissem aos tomadores de deciso em suas
atividades (ver PAYNE, 1982; SIMON, 1973). Isto , a tomada de deciso claramente sofre
restries em graus variados pelas limitaes de informao e de tempo (ROCHEFORT e
COBB, 1993; WEBBER, 1992; PAPPI e HENNING, 1998), como tambm pela
intratabilidade ou perversidade do problema (RITTEL e WEBBER, 1973; SHARKANSKY,
1997, cap. 2). Mas muitas vezes acontece que estas restries caminham juntas, porque parte
da questo da tratabilidade do problema refere-se falta de informao sobre o assunto e de
tempo necessrio para configur-lo ou desenvolv-lo (RADFORD, 1977).
Assim, so duas as variveis significativas que podem ser usadas para construir uma
taxonomia simples de estilos de tomada de deciso: (1) a complexidade do subsistema
poltico envolvido na deciso e (2) a severidade das restries que os tomadores de deciso
enfrentam ao fazerem suas escolhas (ver LINDQUIST, 1988; MARTIN, 1998, cap. 2). A
figura 7.4 esboa os quatro estilos bsicos de tomada de deciso que emergem a partir dessas
duas dimenses.
Nesse modelo, as decises que envolvem subsistemas polticos complexos por
exemplo, com atores e settings mltiplos provavelmente estaro mais envolvidos em
estratgias de ajustamento do que em sondagens, um ponto observado e defendido tanto pelos
incrementalistas como pelos proponentes da teoria das rodadas de deciso. Como os
incrementalistas tambm sugerem, provvel que as situaes de alta restrio envolvam uma
abordagem de barganha tomada de deciso, ao passo que mais provvel que as situaes
de baixa restrio gerem uma atividade racional ou de otimizao (THART e KLEIBOER,
1995; DE BRUIJN e TEN HEUVELHOF, 2000).
Dessa anlise emergem quatro estilos de tomada de deciso. provvel que os ajustes
incrementais la Lindblom ocorram nas situaes em que os subsistemas polticos so
complexos e so altas as restries sobre os tomadores de deciso. Nessas situaes espera-se
que seja rara a adoo de opes de larga escala e alto risco. No cenrio contrrio, onde o
subsistema poltico simples e as restries so baixas, sondagens racionais mais tradicionais
24
podem resultar em adoo de novas opes e mudanas profundas. Quando existe um

subsistema complexo e as restries so baixas, torna-se provvel uma estratgia de ajuste
183 , mas uma estratgia que pode tender para a otimizao, como sugerem os proponentes
dos modelos de dois estgios, de mixed scanning.
Figura 7.4 Modelo superior de estilos bsicos de tomada de deciso

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Complexidade do subsistema poltico
Alta
Baixa
Severidade das
Alta
Ajuste incremental
Sondagem satisfatria
restries
Baixa
Ajuste de otimizao
Sondagem racional
_________
FONTE: Modelado de acordo com Martin J. Smith. Policy networks and state autonomy. In S. Brooks e A.-G. Gagnon,
(orgs.). The political influence of ideas: policy communities and the social sciences (New York: Praeger, 1994).
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Finalmente, nas situaes em que as restries so altas, mas os subsistemas so

simples, provvel que prevaleam decises satisfatrias, como sugeriu Simon, pois
provvel que as estratgias mais maximizadoras se tornem ineficazes nesses casos.
5. CONCLUSO
Esta discusso demonstra que o carter essencial do processo de tomada de deciso pblica
quase igual ao dos outros estgios que examinamos. Isto , do mesmo modo que os estgios
anteriores da montagem da agenda e da formulao da poltica, o estgio da tomada de
deciso influenciado pela natureza do subsistema poltico envolvido e pelas restries sob as
quais operam os atores polticos-chave, nesse caso os tomadores de deciso oficiais. Isso
resulta numa situao em que, como afirma John Forester (1984, p. 23), a racionalidade dos
atos dos administradores e dos polticos:
depende da situao em que eles trabalham. Pressionados por recomendaes rpidas,

eles no podem iniciar longos estudos. Diante de rivalidades organizacionais,
competio e lutas por espao, eles podem com justia ser menos que cndidos sobre
seus planos. O razovel a se fazer depende do contexto em que se est, no menos na
vida ordinria do que na administrao pblica.
25
LEITURAS ADICIONAIS
ALLISON, Graham T. e Morton H. HALPERIN. Bureaucratic politics: a paradigm and some policy
Implications. World Politics, v. 24 (Supplement), p. 40-79, 1872.
BACHRACH, Peter e Morton S. BARATZ. Decisions and nondecisions: an analytical framework.
American Political Science Review, v. 56, n. 2, p. 632-42, 1962.
CAHILL, Anthony e E. Sam OVERMAN. The evolution of rationality in policy analysis. In: Stuart S.
NAGEL (org.). Policy theory and policy evaluation. New York: Greenwood, 1990. pp. 11-27.
COHEN, M.; J. MARCH e J. OLSEN. A garbage can model of organizational choice. Administrative
Science Quarterly, v. 17, n.1, p. 1-25, 1972.
ETZIONI, Amitai. Mixed-scanning: a third approach to decision-making. Public Administration
Review, v. 27, p. 385-92, 1967.
FORESTER, John. Bounded rationality and the politics of muddling through. Public Administration
Review, v. 44, p. 23-30, 1984.
LINDBLOM, Charles. The science of muddling through. Public Administration Review, v. 19, p. 7988, 1959.
MARCH, James G. A primer on decision-making: how decisions happen. New York: Free Press,
1994.
MUCCIARONI, Gary. The garbage can model and the study of policy-making: a critique. Polity, v.
24, n. 3, p. 460-82, 1992.
SIMON, Herbert. A behavioral model of rational choice. Quarterly Journal of Economics, v. 69, n. 1,
p. 99-118, 1955.
SMITH, Gilbert e David MAY. The artificial debate between rationalist and incrementalist models of
decision-making. Policy and Politics, v. 8, p. 147-61, 1980.
TEISMAN, Geert R. Models for research into decision-making processes: on phases, streams and
decision-making rounds. Public Administration, v. 78, n. 4, p. 937-56, 2000.
WEISS, Carol H. Knowledge creep and decision accretion. Knowledge: Creation, Diffusion,
Utilization, v.1, n. 3, p. 381-404, 1980.
NOTAS
1. Sobre as origens da autoridade legtima no governo, ver Weber (1978).
2. Para uma excelente reviso da literatura, ver Lindquist (1988).
3. Para uma crtica desta posio oriunda das fileiras dos tericos da administrao, ver Wagner
(1991).
4. Sobre a aplicao deste modelo aos casos dos EUA e da UE, ver Jones (1994) e Peterson (1995).
5. Outros, obviamente, tambm discutiram estes elementos. Sobre o significado das restries de
problema, ver Weick (1976) e Hisschemoller e Hoppe (1995). Sobre as restries de tempo e seus
efeitos no comportamento da tomada de deciso, ver Maule e Svenson (1993) e Payne et al. (1988).
6. Sobre estas diferentes estratgias, ver March (1981).
7. Sobre o significado do contexto organizacional e dos quadros de referncia ideacionais construdos
pelos tomadores de deciso para a tomada de deciso dentro destes contextos, ver Black (1997);
Hammond e Knott (1999); Metcalfe (1978); Milliz (1993).
26
QUESTIONRIO VII
1. Em que consiste (definies sobre) o estgio da tomada de deciso poltica no processo de

policy-making? (introduo)
2. Quais e quantos so os atores com direito a voz e voto e quais os que tm apenas direito a
usar a voz ou exercer lobby no processo de tomada de deciso? (7.1)
3. O que so decises ou escolhas positivas, negativas e no-decises e de que modo estas
escolhas fluem pelo processo de policy-making? (7.2)
4. Em que consistem, essencialmente, o racionalismo e o incrementalismo enquanto esquemas
pioneiros e primordiais concebidos para construir decises? (7.3.1)
5. Em que consiste o modelo de tomada de deciso racional, quais as pressuposies em que se
apia e quais as crticas levantadas contra ele por Simon? (7.3.2)
6. Quais so os termos que melhor definem o modelo incremental de tomada de deciso? Que
argumentos tinha Lindblom para sustentar o modelo que criou e que crticas foram dirigidas a
ele? (7.3.3)
7. Em que consiste o modelo de tomada de deciso de dois estgios conhecido como mixed
scanning e o que ele tem a ver com os modelos racional e incremental? (7.3.41)
8. Em que consiste e qual o propsito especial do modelo irracional de tomada de deciso da
lixeira? (7.3.42)
9. Que modelos de tomada de deciso foram especialmente pensados para levar em conta a
complexidade envolvida no tratamento dos problemas e solues relativos a polticas
pblicas? (7.3.43)
27
Captulo 8
- 185 -
IMPLEMENTAO DE POLTICAS: DESIGN DE POLTICAS E

ESTILOS DE IMPLEMENTAO
1. ATORES E ATIVIDADES NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS
2. PRIMEIROS MODELOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS
2.1. Administrao cientfica e burocratas de balco: o
debate top-down vs bottom-up
2.2 Teoria do principal e do agente
3. IMPLEMENTAO COMO DESIGN DE POLTICA: TEORIAS SOBRE
A ESCOLHA DO INSTRUMENTO POLTICO
3.1. Fundamento racional para a escolha do instrumento:
modelos tcnicos vs polticos
3.2. Fundamento racional para a escolha do instrumento:
modelos de subsistemas
4. CONCLUSO: MODELOS DE ESTILOS DE IMPLEMENTAO
Depois que um problema pblico conseguiu entrar na agenda poltica, depois que foram propostas
vrias opes para sua resoluo e que o governo j fez opo por uma dessas propostas, resta ainda
pr a deciso em prtica. Esse o estgio da implementao no ciclo da poltica, em que as decises
polticas so transformadas em ao. Ela definida como o processo pelo qual os programas ou
polticas so executados; a traduo dos planos em prtica. Enquanto algumas decises foram
tomadas na forma geral de polticas, outras ainda so necessrias para p-la em marcha. Entre
outros assuntos, faz-se mister alocar fundos, designar pessoal e criar regras.
At o incio da dcada de 1970, a implementao com freqncia no era considerada
problemtica, em termos de uma poltica. Embora existisse uma ampla literatura, h mais de um
sculo, em campos como administrao pblica, comportamento organizacional e administrao,
sobre a execuo efetiva das decises governamentais (WILSON, 1887; GOODNOW, 1900;
GAUS, 1931), muitos estudiosos de poltica pblica ignoravam ou minimizavam os aspectos
problemticos desse estgio do ciclo poltico-administrativo, pressupondo que to logo uma deciso
poltica fosse tomada o brao administrativo do governo simplesmente a executaria (HARGROVE,
1975). No mbito das cincias polticas, essa viso comeou a mudar com a publicao da obra de
Pressman e Wildavsky, em 1973, sobre implementao de programas. Seu estudo sobre os
programas federais em favor dos moradores desempregados das reas pobres da cidade de Oakland,
na Califrnia, mostrou que os programas de criao de emprego no estavam sendo de fato levados
a efeito da maneira prevista pelos policy-makers. Outros estudos confirmaram que os programas da
Grande Sociedade, institudos pela administrao de Lindon Johnson (1963-8), nos EUA, no
estavam logrando os objetivos pretendidos e argumentaram que o problema tinha origem na
maneira em que eles estavam sendo implementados (ver VAN METER e VAN HORN, 1975;
BARDACH, 1977). Pesquisas realizadas em outros pases chegaram a concluses semelhantes

(HJERN, 1982; MAYNTZ, 1979). O resultado de todos esses 186 estudos foi um esforo mais
sistemtico, na dcada de 1980, no sentido de se entender os fatores que facilitavam ou restringiam
a implementao de polticas pblicas (SABATIER e MAZMANIAN, 1981).
Essa segunda gerao de pesquisas sobre implementao nas cincias polticas foi logo
tomada por uma disputa sobre o foco analtico requerido para descrever e analisar seu objeto: o
assim chamado debate top-down versus bottom-up1. Alguns estudos geraram anlises e prescries
segundo as quais a implementao efetiva da poltica era um processo top-down interessado em
criar mecanismos para garantir que os funcionrios encarregados da implementao pudessem ser
levados a fazer seu trabalho com mais eficcia. Esse mtodo foi contestado por aqueles que
defendiam uma abordagem bottom-up, que enfocasse o estudo mais cuidadoso das aes de quem
era afetado e estava envolvido na implementao da poltica (SABATIER, 1986). Enquanto as duas
abordagens de fato produziram insights valiosos semelhana de muitos outros debates
dicotmicos na rea elas tendiam a se engessar em posies inflexveis, que sufocavam o
desenvolvimento conceitual e a pesquisa, levando a demandas, nos anos de 1980 e 90, por novas
abordagens que representariam uma terceira gerao, mais cientfica, de pesquisa sobre
implementao (ver LESTER et al., 1987; GOGGIN et al., 1990; DELEON, 1999a).
Estudiosos em muitos pases responderam a esse chamado e os anos de 1990 se revelaram
uma dcada muito profcua para a pesquisa sobre implementao (LESTER e GOGGIN, 1998;
OTOOLE, 2000b). Adicionalmente aos estudos que usavam os insights da teoria dos jogos e dos
modelos de comportamento do agente e do principal (e.g., SCHOLZ, 1984, 1991; HAWKINS E
THOMAS, 1989a) que enfocavam questes como a natureza da fiscalizao envolvida no uso das
tcnicas administrativas tradicionais surgiu uma terceira gerao. Em vez de estudar as questes
puramente administrativas voltadas a colocar programas em prtica, essa abordagem considerava o
processo de implementao como um processo em que as vrias ferramentas de governo, descritas
no captulo 4, eram aplicadas em casos concretos, por meio de um processo de design de polticas
(ver SALAMON, 1981; MAYNTZ, 1983)2. J que, como se viu no captulo 4, os contornos gerais
dos instrumentos polticos disponveis so razoavelmente bem conhecidos, os estudos neste formato
tenderam a se concentrar sobre os fundamentos racionais para a escolha de ferramentas especficas
por parte do governo e o potencial de seu uso em circunstncias futuras (ver HOOD, 1986a;
LINDER e PETERS, 1989). Os trabalhos recentes nessa rea avanaram alm da questo das
escolhas isoladas de instrumento e examinaram em detalhe as composies ou o coquetel de
instrumentos e os estilos de implementao, isto , as preferncias relativamente duradouras, quase
2
permanentes, demonstradas em relao questo, em nvel setorial, e s vezes em nveis nacional e

internacional, a respeito dos tipos especficos ou combinaes de instrumentos (ver LOWI, 1985;
MAY et al., 1997; cap. 5; KNILL, 1998; KAGAN E AXELRAD, 1997).
Nesse captulo, esboamos os fatores que fazem da prtica e da anlise da implementao da
poltica pblica uma tarefa difcil e discutimos a evoluo do pensamento sobre o assunto a partir da
primeira at a terceira gerao. Em particular, 187 o captulo far uma ampliao da
descrio dos instrumentos polticos contida no captulo 4 e uma avaliao dos fatores identificados
na literatura que afetam a escolha dos instrumentos usados para a implementao de polticas.
Finalmente, discutir-se- a maneira pela qual os instrumentos procedimentais e substantivos
delineados no captulo 4 se combinam para criar estilos distintos de implementao.
1. ATORES E ATIVIDADES NA IMPLEMENTAO DE POLTICAS

A burocracia com os conflitos intra- e interorganizacionais que lhe so endmicos um ator
significativo e determinante na implementao de polticas. Diferentes rgos burocrticos, em
diferentes nveis de governo (nacional, estadual ou provincial e local) esto envolvidos na
implementao da poltica pblica, cada um com seus prprios interesses, ambies e tradies, que
de algum modo afetam o processo de implementao e do forma a seus resultados (ver
BARDACH, 1977; ELMORE, 1978). A implementao por rgos pblicos , com freqncia, um
esforo caro e de muitos anos, o que significa dizer que o financiamento contnuo de programas e
projetos em geral no permanente nem garantido, mas, pelo contrrio, requer negociao contnua
e discusses entre as reas poltica e administrativa do Estado. Isso d chance para os polticos,
rgos e outros membros dos subsistemas polticos simplesmente se valerem do processo de
implementao como mais uma oportunidade para dar continuidade s lutas que eles podem ter
perdido em estgios anteriores do processo poltico, como na formulao de polticas ou, com mais
freqncia, na tomada de deciso, se suas solues preferidas para um problema no foram
bafejadas pela preferncia da maioria.
Embora os polticos sejam atores importantes nas decises que afetam o processo de
implementao, a maior parte das atividades dirias de rotina administrativa compete tipicamente
categoria dos servidores pblicos assalariados. Na maioria dos pases, h um conjunto de leis
tradicionais, civis ou comuns, que constituem um estatuto inicial (default), ou conjunto bsico de
princpios, que governam o modo como os indivduos iro interagir uns com os outros e com o
Estado em suas vidas dirias. Essas leis esto muitas vezes codificadas em documentos escritos
como o caso em muitos pases do continente europeu mas tambm podem ser encontradas em
3
forma menos sistemtica no registro global dos precedentes estabelecidos pelos rgos judicirios,
como ocorre na Gr-Bretanha e em suas ex-colnias. At mesmo em pases de lei comum, os
parlamentos criam leis estatutrias para substituir ou suplementar a lei civil, ou comum (GALL,
1983; BOGART, 2002).
Esses estatutos tomam a forma de leis que, entre outras coisas, em geral designam um
rgo administrativo especfico, com autoridade para realizar todas as regulamentaes que sejam
necessrias para garantir a implementao bem sucedida dos princpios e aspiraes da legislao
competente. Em geral, as leis tambm criam uma srie de regras a serem observadas no processo de
implementao, assim como uma gama de infraes admissveis e penalidades para o no
cumprimento da lei. Os servidores pblicos empregados 188 pelos rgos administrativos, no
raro em conjunto com os grupos alvos, preparam ento as regulaes para dar efeito a esses
princpios gerais nas circunstncias especficas (KAGAN, 1994). As regulaes contemplam itens
como padres de conduta ou desempenho que devem ser logrados pelos grupos alvos bem como os
critrios a serem usados para administrar a poltica. Estes servem como base para o licenciamento
ou aprovao e, embora no preceituado por lei, constituem a fonte efetiva de direo e antecedente
histrico para o processo de implementao nos Estados modernos. Como se discutiu no captulo 4,
essa forma geral de implementao s vezes referida como regulao de comando e controle pela
qual um comando dado por um rgo autorizado e a administrao encarregada de controlar o
grupo alvo no sentido de assegurar conformidade (SINCLAIR, 1997; KERWIN, 1994, 1999).
Na era moderna, esses processos legais formam a base da implementao em todos os
governos, salvo nos piores casos ditatoriais ou de governo pessoal. Assim porque os processos
legais so uma parte necessria do ato de adaptao dos enunciados genricos de inteno que
geralmente resultam do estgio da tomada de deciso s circunstncias e situaes especficas que
os administradores enfrentam na base. A prtica efetiva de administrar uma poltica nessa situao
desempenhada dominantemente por servidores pblicos que atuam em vrios tipos de rgos
administrativos, como ministrios, departamentos, reparties e agncias, e por membros de
conselhos nomeados e tribunais (tribunals) criados especificamente para fins regulatrios.
A forma usual desses foros administrativos ministrio ou departamento foi discutida no
captulo 4. Os tribunais so criados por lei e desempenham muitas funes semi-judiciais, incluindo
recursos relacionados a licenciamentos, certificao de pessoal ou programas e emisso de
permisses. Nomeados pelo governo, eles em geral representam, ou tm o propsito de representar,
uma certa diversidade de interesses e expertise. As audincias administrativas so conduzidas pelos
tribunais em termos semi-judiciais, a fim de ajud-los em suas atividades. As audincias so
4
limitadas pelas regras do direito natural e seus procedimentos tambm podem ser ditados por
provises estatutrias (que podem ser gerais e discricionrias). As audincias objetivam produzir
decises vinculantes para o rgo em questo, mas podem estar sujeitas a vrios tipos de recursos
polticos, administrativos e judiciais. As audincias pblicas podem ser definidas por estatuto como
um componente do processo administrativo e voltado a assegurar conformidade regulatria. Na
maioria dos casos, porm, as audincias so realizadas por discrio de uma autoridade com
competncia para a tomada de deciso e constituem com freqncia sesses de informao pblica
post facto, mais que verdadeiros expedientes de consulta (TALBERT et al., 1995; GRIMA, 1985).
Embora os tomadores de deciso oficiais, tanto polticos como administrativos, continuem a
ser uma fora significativa no estgio de implementao do processo poltico, associam-se a eles,
neste estgio, outros membros dos subsistemas polticos relevantes, na medida em que o nmero e o
tipo de atores polticos cada vez mais se parecem com os encontrados no estgio da formulao
(BENNETT e MCPHAIL, 1992). Os grupos alvos isto , os grupos cujo comportamento se
pretende ou se espera alterar com a ao governamental desempenham um papel 189
significativo, direto e indireto, no processo de implementao. Os recursos polticos e econmicos
dos grupos alvos tm, em especial, um efeito fundamental na implementao de polticas
(MONTGOMERY, 2000). Grupos poderosos afetados por uma poltica podem condicionar o tipo
de implementao, apoiando-o ou se opondo a ele. , portanto, bem comum que os reguladores
firmem acordos com os grupos, ou tentem usar recursos prprios dos grupos, em alguns casos, para
tornar a tarefa de implementao mais simples ou menos onerosa. Embora se faa isso tipicamente
de um modo informal, em algumas jurisdies, como nos EUA, realizaram-se esforos mais formais
em muitos setores, com a finalidade de incorporar as negociaes entre o regulador e o regulado no
desenvolvimento dos padres administrativos e em outros aspectos do processo regulatrio
(COGLIANESE, 1997). Os diferentes nveis de apoio pblico a uma poltica tambm afetam sua
implementao. Muitas polticas experimentam um declnio no apoio depois que se tomou uma
deciso poltica, dando uma maior oportunidade aos administradores de mudar a inteno original
de uma deciso (ver HOOD, 1983, 1986a).
2. PRIMEIROS MODELOS DE IMPLEMENTAO DE POLTICA PBLICA

2.1. Administrao cientfica e burocratas de balco:
O debate top-down vs bottom-up
A maior parte dos primeiros estudos sobre implementao poltica enfocou questes de design
gerencial e institucional, que se tornaram conhecidas na dcada de 1970 como uma abordagem top5
down ao assunto (NYE, 2002). Essa abordagem pressupe que podemos ver com vantagem o
processo da poltica como uma srie de cadeias de comando em que os lderes polticos articulam
uma preferncia poltica clara que ento levada a cabo em nveis crescentes de especificidade na
medida em que ela flui atravs da mquina administrativa que serve ao governo (CLARKE, 1992,
p. 222). Essa abordagem foi muito til para estabelecer uma variedade de princpios de design
gerencial e organizacional, ou mximas de administrao, dos quais se esperava que gerassem uma
composio tima, ou maximizadora, entre a inteno poltica e a ao administrativa. Em nome de
uma administrao cientfica, esperava-se que estes princpios que, por exemplo, incluam
orientaes no sentido de os administradores limitarem a amplitude de controle encontrada nas
organizaes e reduzirem o nmero de nveis nas hierarquias administrativas permitissem que eles
descobrissem e executassem a melhor maneira de implementarem as polticas.
Nas dcadas de 1950 e 1960, no entanto, a natureza cientfica desses princpios foi desafiada
na medida em que crticos como Herbert Simon (1946) ressaltaram sua natureza muitas vezes
contraditria e proverbial em vez de cientfica. Observou-se tambm que essa abordagem
pressupe que os tomadores de deciso proporcionam direcionamento e objetivos claros aos
implementadores, quando como vimos no captulo 7 na realidade as intenes governamentais
podem surgir a partir de processos de barganha e assim resultar muitas vezes em orientao e
objetivos vagos, obscuros, 190 ou at mesmo contraditrios. A deficincia mais sria dessa
abordagem, porm, era seu foco nos polticos e funcionrios seniores que, com freqncia, exercem
apenas um papel marginal na implementao cotidiana, comparativamente aos funcionrios de
baixo escalo e aos membros do pblico.
Esta crtica negligncia praticada pela abordagem top-down em relao aos funcionrios de
nvel inferior levou, na dcada de 1980, ao desenvolvimento da assim chamada abordagem bottomup, ou da linha de frente, ao estudo da implementao de poltica pblica (ver HJERN e PORTER,
1993; HJERN, 1982; BARRETT e FUDGE, 1981). Essa abordagem mais emprica ao assunto
instigou os analistas a considerar, em primeiro lugar, todos os atores pblicos e privados envolvidos
na implementao de programas e a examinar de modo sistemtico, por meio de entrevistas e
pesquisas de survey, seus objetivos pessoais e organizacionais, suas estratgias de implementao e
a rede de contatos que eles criam. Estudos conduzidos pelo padro top-down mostraram que o
sucesso ou fracasso de muitos programas depende muitas vezes do compromisso e das habilidades
dos atores diretamente envolvidos na implementao de programas (LIPSKY, 1980).
A vantagem principal da perspectiva bottom-up que ela d ateno s relaes formais e
informais que constituem os subsistemas polticos envolvidos na criao e implementao de
6
polticas. Como vimos, subsistemas poltico-administrativos formados por atores privados e

pblicos primordiais, num setor de poltica pblica, desempenham um papel crucial em todas as
fases do processo poltico. Isto to verdadeiro a respeito da implementao da poltica como o a
respeito da montagem da agenda, da formulao da poltica, da tomada de deciso e dos outros
estgios do ciclo poltico (HALL e O'TOOLE, 2000; KIVINIEMI, 1986).
Apesar de uma certa retrica em sentido contrrio, porm, tornou-se bvio para a maioria
dos observadores que as duas abordagens no eram contraditrias, mas complementares uma outra
(SABATIER, 1993a). Isto , a abordagem top-down comea com as decises do governo, examina
at que ponto os administradores levam a termo ou falham no cumprimento dessas decises e busca
encontrar as razes subjacentes extenso da implementao. A abordagem bottom-up apenas
comea na outra extremidade da cadeia de comando da implementao e exige que se leve de todo
em conta as atividades assim chamadas implementadoras da linha de frente. Alm disso, grande
parte do debate entre essas abordagens metodolgica e trata da melhor maneira de se analisar as
atividades de implementao, dos melhores meios para elaborar hipteses testveis sobre a natureza
do processo de implementao e dos fatores que influenciam o sucesso e o fracasso. Tomadas em
conjunto, as abordagens top-down e bottom-up fornecem melhores insights sobre a implementao
de polticas do que qualquer uma delas em particular (FOX, 1990; SABATIER, 1986).
Por conseqncia, para avanar no estudo dos processos de implementao de uma maneira
que lanasse luzes sobre sua operao em circunstncias especficas e ajudasse na conceituao
global do processo de poltica, muitos estudiosos de poltica pblica se afastaram do debate topdown versus bottom-up, a fim de examinar a implementao da poltica como uma questo de
cumprimento e controle. Eles comearam a enfocar as razes pelas quais tanto os implementadores
de cpula como os da linha de frente 191 muitas vezes seguiram o curso de ao que seguiam,
em vez do caminho que os tomadores de deciso esperavam.
2.2. Teoria do agente e do principal

Em ambos os estudos de caso, top-down ou bottom-up, foram muitas vezes alegadas como razes
bsicas para o fracasso de uma poltica as lacunas existentes entre a inteno legislativa ou poltica
e a prtica administrativa (ver KERR, 1976; INGRAM E MANN, 1980b; MULFORD, 1978). Na
teoria do agente e do principal que foi desenvolvida em seguida para explicar esse fenmeno
essas lacunas foram vistas como resultados inevitveis da estrutura das instituies polticas nos
Estados modernos, em que os tomadores de deciso tm que delegar responsabilidade pela
implementao a funcionrios que eles controlam apenas de maneira indireta. A existncia de
7
discrio estrutural para os agentes administrativos em relao aos principais polticos

introduziu a potencialidade de se traduzir a inteno governamental em realidade de forma
ineficiente ou ineficaz. 4
V-se, desse ponto de vista, que o problema do agente e do principal na implementao de
polticas surge da prtica comum na maioria dos pases, conforme indicado acima, onde as leis
gerais produzidas pelas instncias polticas do governo so postas em prtica mediante regulaes
minuciosas, criadas pelos rgos administrativos encarregados de implement-las. Este arcabouo
legal estabelece um tipo particular de relao de agente e de principal entre polticos e
administradores, em que h um problema inerente de garantir o cumprimento por parte dos ltimos
(ver COOK e WOOD, 1989; GORMLEY, 1989). Os administradores tm sua prpria compreenso,
ambies e recursos fiscais e de conhecimento que podem criar dificuldades para as polticas serem
implementadas de acordo com a inteno original dos tomadores de deciso.
Esse problema estrutural torna-se ainda maior diante de vrias outras dificuldades embutidas
nesses sistemas. Em primeiro lugar, acontece com freqncia que a implementao envolve no
apenas um, mas vrios rgos de governo. Isso significa que a implementao ocorre cada vez mais
em contextos interorganizacionais complexos, em que as questes de coordenao de esforos de
implementao no so triviais, mas requerem a criao de outro escalo de rgos administrativos
especializados, especificamente projetado para esse fim, como as comisses interdepartamentais ou
intergovernamentais ou os assim chamados staffs ou rgos centrais, exacerbando ainda mais os
dilemas dos agentes e dos principais (ver SMITH et al., 1993; CAMPBELL e SZABLOWSKI,
1979; MAYNTZ, 1993b; ROGERS e WHETTON, 1982). Outras dificuldades encontradas, muitas
vezes, se relacionam com a natureza dos problemas de implementao e as circunstncias que os
cercam, ou com a organizao da mquina administrativa encarregada do programa. Para os
tericos do agente e do principal, estas so as realidades de implementao, em contraposio aos
objetivos explcitos dos tomadores de deciso e aos procedimentos formais prescritos para o alcance
desses objetivos. 5
A natureza dos prprios problemas afeta de vrias maneiras a implementao dos programas
criados para resolv-los. Em primeiro lugar, as decises polticas 192 envolvem graus variados
de dificuldades tcnicas durante a implementao, das quais algumas so mais intratveis que
outras. Pode-se imaginar que a implementao de alguns programas no seja problemtica, como no
caso de se fechar um cassino ilegal ou de se abrir mais uma escola num bairro novo, porque estas
so decises isoladas especficas, cuja realizao usualmente um tanto rotineira. J o mesmo no
verdadeiro para programas que visam a lidar com problemas de longo prazo, crnicos, ou mal
8
definidos, como a eliminao do vcio do jogo ou a melhoria dos nveis de desempenho educacional
dos alunos. Problemas pblicos como a violncia domstica ou o baixo desempenho educacional
esto enredados em tantas causas que se pode esperar que os programas projetados para lidar com
causas isoladas, ou at mesmo mltiplas, normalmente fiquem aqum de seus objetivos. O
problema do excesso de velocidade nas ruas das cidades tem origens mais simples e pode, portanto,
ser tratado mais facilmente, embora seja improvvel erradic-lo por completo. De modo
semelhante, os programas destinados a eliminar a poluio, ou a sonegao de impostos e a fraude
na previdncia, tm que enfrentar a realidade de que nenhuma tecnologia disponvel permitir a
realizao plena destes objetivos. Mesmo que haja tecnologia disposio, ela pode ser mais cara
do que a sociedade est disposta a pagar. Como se discutiu no captulo 7, simplesmente mais
difcil atacar os problemas perversos, por causa de sua complexidade, novidade ou natureza
interdependente, e porque envolvem, no uma nica deciso, mas uma srie de decises sobre como
executar a poltica do governo (CHURCHMAN, 1967; RITTEL e WEBBER, 1973). O trato com
esses problemas aumenta a discrio administrativa, tendo em vista que quanto mais complexo e
difcil for um problema, tanto maior ser a extenso da discrio que os administradores tero para
lidar com ele.
A natureza do grupo alvo afetado tambm objeto de disputa. O tamanho do grupo alvo, por
exemplo, um fator que afeta a discrio administrativa, na medida em que quanto maior e mais
diverso for o grupo, mais difcil se tornar influenciar seu comportamento num sentido desejado.
Assim, por causa do pequeno nmero de fabricantes envolvidos, por exemplo, a poltica concebida
para melhorar as caractersticas de segurana dos automveis mais fcil de se implementar do que
poltica destinada a fazer com que os milhares de motoristas descuidados observem as regras de
segurana do trnsito (HOOD, 1986a). A extenso da mudana comportamental que a poltica
requer do grupo alvo , por conseqncia, uma determinante-chave do nvel de dificuldade
enfrentado em sua implementao. mais difcil de implementar uma poltica de erradicao de
machismo, racismo ou intolerncia religiosa, por causa das profundas razes dessas atitudes nos
sistemas de crena cultural das sociedades. Por contraste, o aumento da oferta de eletricidade no
requer quase mudana alguma no comportamento dos consumidores (SCHNEIDER e INGRAM,
1990, 1993a).
Alm da natureza do problema tratado pela poltica pblica, a discrio administrativa no
processo de implementao tambm influenciada por seus contextos social, econmico,
tecnolgico e poltico (HUTTER e MANNING, 1990). Para comear, as mudanas nas condies
sociais podem afetar a interpretao do problema e, assim, o modo pelo qual os programas em curso
9
so implementados. Dessa forma, muitos problemas que so atualmente enfrentados 193 pelos
programas de previdncia social nos pases industrializados surgem do fato de que eles no foram
concebidos para lidar com a proporo sempre crescente de idosos ou as contnuas altas taxas de
desemprego que impem um fardo pesadssimo s finanas pblicas. Em segundo lugar, as
mudanas nas condies econmicas podem ter impacto semelhante na implementao de uma
poltica. Pode-se imaginar que um programa em prol dos pobres e desempregados, por exemplo,
sofra mudanas depois de um boom ou de uma depresso da economia. As condies econmicas
tambm variam de uma regio para outra, demandando maior flexibilidade e discrio na
implementao. Em terceiro lugar, a disponibilidade de nova tecnologia tambm pode gerar
expectativas de mudana na implementao de uma poltica. As polticas para o controle da
poluio, por exemplo, freqentemente mudam no curso da implementao, depois que se descobre
uma tecnologia mais eficaz ou mais barata. Em quarto lugar, as variaes nas circunstncias
polticas tambm so importantes. A mudana de governo pode levar a mudanas na maneira em
que as polticas so implementadas. Muitos governos conservadores, por exemplo, ficaram
conhecidos por reduzirem a disponibilidade dos programas de previdncia social estabelecidos por
governos trabalhistas ou socialistas, sem necessariamente mudar a poltica em si (MAZMANIAN e
SABATIER, 1983, p. 31).
Por conta desses aspectos do processo e do ambiente de implementao, muitas vezes colocase uma grande soma de discrio nas mos de funcionrios pblicos que rapidamente se tornam
mais especializados numa certa rea administrativa do que os generalistas que costumam ocupar os
gabinetes polticos. Os funcionrios pblicos podem decidir como e a quem sero aplicadas as leis
(CALVERT et al., 1989; MCCUBBINS et al., 1987, 1989), o que coloca os polticos e os
administradores num tipo particular de relao entre agente e principal, semelhante s relaes
comumente encontradas entre advogado e cliente, mdico e paciente, ou comprador-intermediriovendedor, em que o principal depende da boa vontade do agente para promover seus interesses,
quando o agente pode no estar interessado em faz-lo (ELLIG e LAVOIE, 1995; FRANCIS, 1993;
BANKS, 1995). A dinmica particular dessa relao afeta o teor e a qualidade de suas interaes e
restringe a habilidade dos principais polticos de limitarem efetivamente o comportamento dos
agentes que os precedem (BOZEMAN, 1993; MILWARD e PROVAN, 1998).
As teorias do agente e do principal argumentam que muitos esforos notveis por parte de
governos e cidados, no sentido de criar um mundo melhor e mais seguro, sucumbiram a estas
realidades da implementao e a seu problema implcito do agente e do principal. Isso levou no
s a uma maior apreciao das dificuldades encontradas na implementao da poltica, mas tambm
10
a tentativas de projetar polticas de molde a oferecer uma razovel chance de sucesso na

implementao. Embora ainda se continue a tomar muitas decises de governo sem a devida
ateno s dificuldades de implementao, hoje em geral se reconhece a necessidade de se tomar
em conta essas preocupaes nos estgios iniciais do processo poltico, como, por exemplo, no da
formulao da poltica (SPENCE, 1999). mais fcil e mais eficaz para os policy-makers levarem
em considerao essas limitaes e planejarem uma resposta apropriada ex ante do que ex post
(LINDER e PETERS, 1984, 1988, 1990).
- 194 3. IMPLEMENTAO COMO DESIGN DE POLTICA:
TEORIAS SOBRE ESCOLHA DO INSTRUMENTO DA POLTICA
A teoria do agente e do principal apontou as implicaes do design de estruturas administrativas
para a implementao eficaz de polticas e ressaltou a importncia dos mecanismos destinados a
garantir a superviso contnua dos atores administrativos por parte de seus patres polticos. Este
foco ampliou o insight dos estudos de implementao bottom-up relativos necessidade de
estruturas que permitam aos funcionrios seniores controlar os funcionrios da linha de frente, ou
baixo escalo, ao mesmo tempo em que concedem a esses autonomia suficiente para executar
eficazmente seu trabalho (MCCUBBINS e MCCUBBINS, 1994; MCCUBBINS e SCHWARTZ,
1984). Esta nfase renovada na importncia de um design institucional para a implementao
efetiva da poltica conjuminou-se nos anos 90 com outros esforos para estudar as caractersticas
dos instrumentos de poltica e as razes de sua seleo pelos governos, empreendidos com o intuito
de melhorar o processo de implementao mediante a seleo de ferramentas apropriadas ao
trabalho a ser feito.
A abordagem da escolha de instrumento para a implementao de poltica comeou com a
observao de que, em grande parte, a implementao de uma poltica envolve a aplicao de uma
ou mais das tcnicas bsicas de governo discutidas no captulo 4 conhecidas como ferramentas de
poltica, instrumentos polticos ou de controle para a resoluo de problemas de poltica (ver
BRESSERS e KLOK, 1988; SCHNEIDER e INGRAM, 1990a, p. 513-14; McDONNEL1 e
ELMORE, 1987; ELMORE; 1978, 1987). Esta abordagem parte da premissa de que
independentemente de estudarmos o processo de implementao de uma forma top-down ou
bottom-up o processo de dar forma ou substncia a uma deciso governamental, ou declarao de
inteno, sempre envolve a escolha de uma ou de diversas ferramentas disponveis na caixa de
ferramentas do governo (HOOD, 1986a; LINDER e PETERS, 1991). Aps ter desenvolvido
inventrios bsicos destas ferramentas, como se descreveu no captulo 4, a perspectiva da escolha
11
de instrumento tratou da questo da razes pelas quais os implementadores deveriam escolher um

instrumento em particular dentre os muitos disponveis. Mais tarde, estes estudos se questionaram
se estas escolhas resultaram em modelos ou estilos distintos de implementao que pudessem ser
discernidos nos processos de poltica encontrados nas diferentes jurisdies (ROTHMAYR et aI.,
1997).
A resposta a estas questes desviou a anlise da implementao de suas razes, no estudo da
administrao pblica, e ajudou a integrar a pesquisa sobre implementao s indagaes e
interesses gerais das cincias polticas. Especificamente, estes estudos sublinharam as profundas
conexes que existem entre a formulao da poltica, a tomada de deciso e a implementao.
As anlises sistemticas das escolhas de instrumentos geralmente comeam com a tentativa
de se identificar um nmero nico ou limitado de dimenses ao longo das quais se diz que variam
as categorias de instrumentos polticos. Para esta finalidade, da mesma maneira que no captulo 4,
podemos traar uma distino til entre os instrumentos substantivos 195 e os de procedimento,
isto , entre aqueles instrumentos que afetam a substncia dos outputs de uma poltica e aqueles que
visam antes a manipulao dos processos da poltica. No caso dos instrumentos substantivos, ou
daqueles de que se espera que alterem de algum modo a natureza ou a configurao dos bens e
servios na sociedade, as taxonomias foram elevadas de um nvel de pura descrio e classificao
para um nvel mais terico ou conceitual, mediante a construo de modelos que enfocaram
elementos como a extenso da coero legtima inerente no uso das diferentes ferramentas
polticas. Esse aspecto das ferramentas polticas poderia ser empregado como critrio bsico para
explicar a relao existente entre as categorias gerais de instrumentos e as razes pelas quais se
usaria um deles em vez de outro. 6
Estudos mais recentes expandiram esta anlise, enfocando outros aspectos, como o nvel de
envolvimento direto do Estado na proviso de bens e servios enquanto critrio principal para
diferenciar entre as categorias de instrumentos causadores de impacto (ver BAXTER-MOORE,
1987). Em outras palavras, poder-se-ia ver diferentes instrumentos substantivos de poltica afetando
diferentes nmeros e tipos de atores envolvidos nas atividades produtivas da sociedade. Nesses
esquemas, os instrumentos voluntrios, que requerem um envolvimento mnimo do Estado, situamse numa extremidade do continuum, e os instrumentos compulsrios, que envolvem quase
exclusivamente atividade estatal, situam-se na outra extremidade. Entre os dois plos, como mostra
a figura 8.1, existe uma escala ampla de instrumentos mistos, requerendo nveis diversos de
envolvimento estatal e privado na operao de mercados mistos (HULA, 1988).
12
Voluntrio
Misto
Baixo
Proviso direta
Empresas pblicas
Regulao
Impostos & taxas
Subsdios
Informao & exortao
Mercado privado
Organizaes voluntrias
Famlia & comunidade
Figura 8.1 Espectro de instrumentos polticos substantivos
Compulsrio
Alto
Nvel de atividade estatal envolvido na produo de bens e

prestao de servios
FONTE: Adaptado de Michael Howlett. Managing the hollow state: procedural policy instruments and modern
governance. Canadian Public Administration , v. 43, n.4, p.412-31, 2000. 196
Com respeito aos instrumentos procedimentais, cujo propsito fundamental alterar ou

manipular aspectos do subsistema poltico-administrativo ou do comportamento da rede num
processo poltico, poder-se-ia v-los influenciando de maneira semelhante a natureza, o nmero e as
atividades dos diferentes arranjos de atores no processo de uma poltica. Estas ferramentas
manipulam os laos e os ns das redes de atores envolvidos na policy-making (ver KLIJN, 1996; de
BRUIJN e TEN HEUVELHOF, 1995, 1997)7 da mesma maneira que os instrumentos substantivos
manipulam as relaes de mercado. possvel uma ampla escala de manipulaes de rede ou de
subsistema, variando desde uma gesto de rede voluntria limitada at uma reestruturao
subsistmica mais fundamental e coercitiva (DE BRUIJN e TEN HEUVELHOF, 1991, 1995;
OTOOLE, 2000a; KLIJN e TEISMAN, 1991; KLIJN e KOPPENJAN, 2000). A incorporao
desse insight tambm permite que se ordene os instrumentos polticos de procedimento num nico
espectro, de acordo com o nvel de manipulao estatal sobre os membros do subsistema e as
atividades tipicamente envolvidas (ver figura 8.2).
Nesse espectro pode-se ver que os instrumentos polticos procedimentais variam desde uma
supresso ou liberao limitada de informao visando afetar moderadamente o comportamento do
subsistema, por meio de respostas voluntarsticas obtidas dos atores alvos, at reformas
institucionais, que visam a reestruturar os subsistemas existentes por meios mais ou menos
compulsrios. 8
13
Gesto
Misto
Baixo
reorganizao governamental
Reforma institucional e
comits consultivos
Participao / acesso e criao de
grupos de interesse
Financiamento de pesquisa e
informao
Gesto e difuso de
operao de redes
Autocriao e
Figura 8.2 Espectro de instrumentos polticos de procedimento
Reestruturao
Alto
Nvel de manipulao estatal dos membros e da estrutura do subsistema

FONTE: Adaptado de Michael Howlett. Managing the hollow state: procedural policy instruments and modern
governance. Canadian Public Administration, v.43, n.4, p.4123-31, 2000.
3.1 Racionlia para a escolha do instrumento: modelos tcnicos vs polticos

Para dizer alguma coisa significativa a respeito da implementao de uma poltica, entretanto, a
perspectiva da escolha do instrumento requer um modelo que associe escolhas especficas de
instrumento a fundamentos racionais especficos. Dois grupos distintos de estudiosos trabalharam
sobre esta questo da racionlia da escolha do instrumento e as solues que elas propuseram para
responder a essa pergunta variaram de modo dramtico. Em sua maioria, os economistas tenderam a
interpretar a escolha do instrumento poltico como, pelo menos em tese, um exerccio tcnico de
casar os atributos das ferramentas especficas tarefa em jogo. Os cientistas polticos, por sua vez,
tenderam a argumentar que os instrumentos numa base puramente tcnica so mais ou menos
substituveis e, por outro lado, enfocaram as foras polticas que eles acreditam governar a seleo
de instrumentos (ver PETERS e VAN NISPEN, 1998).
Os estudos dos economistas foram moldados pelos debates tericos, discutidos no captulo
2, entre economistas neoclssicos e economistas do bem-estar social sobre o papel que cabe ao
Estado na economia. Embora todos dem preferncia a instrumentos voluntrios, alguns
economistas permitem um escopo maior ao uso de instrumentos compulsrios e mistos para corrigir
as falhas de mercado (BATOR, 1958; Conselho Econmico do Canad, 1979; UTTON, 1986). Em
contraste, outros aprovam o uso de tais instrumentos somente para a proviso de bens pblicos
puros; seu uso por qualquer outro motivo visto como uma distoro do processo de mercado e
conduz a resultados sociais agregados subtimos (BREYER, 1979, 1982; POSNER, 1974;
14
STIGLER, 1975; WOLF, 1987). A maior aceitao terica da interveno estatal por parte dos
economistas do bem-estar os leva a anlises mais sistemticas sobre a escolha do instrumento.
Entretanto, eles ainda tendem a tratar a escolha de instrumentos como um exerccio estritamente
tcnico, que consiste em avaliar as caractersticas dos vrios instrumentos, ajust-los aos diferentes
tipos de falhas do mercado, calcular seus custos relativos e escolher o instrumento que supera da
forma mais eficiente a falha de mercado em questo (MITNICK, 1980; STOKEY e
ZECKHAUSER, 1978; WEIMER e VINING, 1992).
Outros economistas em geral se apiam na teoria da public choice para explicar os padres
de uso do instrumento. Como vimos no captulo 2, eles argumentam que em uma democracia a
dinmica do comportamento de auto-satisfao dos eleitores, polticos e burocratas promove uma
tendncia crescente de tributar e gastar e de regular e nacionalizar a atividade privada. Argumentase que a poltica democrtica leva os Estados a escolherem instrumentos que fornecem benefcios
concentrados a eleitores marginais, enquanto distribuem os custos a toda a populao (ver
BUCHANAN, 1980; TREBILCOCK e HARTLE, 1982). Por razes eleitorais, os governos se
empenham em escolher instrumentos que no revelam seus verdadeiros custos aos eleitores, que,
em ltima instncia, pagam por eles. 198
Embora a incorporao de alguns fatores polticos na anlise seja um aperfeioamento em
relao s primeiras abordagens, puramente econmicas, essas anlises pouco contribuem para a
explicao dos padres sistemticos de escolhas de instrumento. muito difcil, por exemplo,
casar tipos de instrumento com padres de distribuio de custos e benefcios (WILSON, 1974),
pois importa saber de antemo se os governos pretendem reivindicar crdito ou evitar culpa pela
ao a ser empreendida (WEAVER, 1986; HOOD, 2002). A maioria dos instrumentos pode ser
usada para ambos os propsitos e o propsito a ser escolhido depende de fatores altamente
idiossincrticos e contextuais. De modo semelhante, as teorias econmicas sobre a escolha do
instrumento carecem de uma base emprica slida em estudos sobre as escolhas reais de instrumento
por parte dos governos. As racionlias para a escolha de instrumentos de poltica que eles oferecem
baseiam-se em suposies tericas a respeito do que governos fazem ou devem fazer, e no em
pesquisas empricas sobre o que os governos de fato fazem (HOWARD, 1995; BOHM e
RUSSELL, 1985; Peters, 2002).
Os estudos dos cientistas polticos, como mostrar a discusso seguinte, tendem a expor uma
variedade mais abrangente e so, em geral, de natureza mais emprica. Para aqueles que buscam
simplicidade terica, eles podem no parecer to elegantes quanto os estudos gerados pelos
economistas, mas ajudam a lidar com a complexidade dos instrumentos polticos e desenvolver, de
15
forma indutiva, uma teoria plausvel para a escolha de instrumentos (ver Howlett, 1991) e a
implementao de polticas.
Uma abordagem de cincia poltica citada com freqncia para teorizar a questo da escolha
de instrumentos polticos foi desenvolvida nos anos 70 por Bruce Doern e vrios de seus colegas
canadenses (DOERN, 1981; PHIDD e DOERN, 1983; TUPPER e DOERN, 1981). Admitindo que
todos os instrumentos so tecnicamente substituveis isto , que, pelo m enos em tese, todo
instrumento poderia ser vergado, moldado e torcido para desempenhar qualquer tarefa
eles
argumentaram que numa sociedade democrtica liberal os governos simplesmente prefeririam usar
os instrumentos menos coercitivos disponveis e aumentariam a escala de coero na medida
necessria a subjugar toda resistncia social encontrada consecuo de seus objetivos. Em outras
palavras, qualquer instrumento pode, teoricamente, alcanar qualquer objetivo escolhido, mas os
governos escolhem os instrumentos menos coercitivos possveis para a tarefa em questo, dado o
estado de resistncia social que eles enfrentam a suas aes. De modo geral, esta concepo levou
Doern e seus colegas a sugerirem que em termos de um padro tpico de uso de instrumento em
muitos Estados os governos comeassem com atividades mnimas, como a exortao, e se
movessem devagar, conforme necessrio, no sentido de uma proviso direta.
H problemas srios com este entendimento da substituibilidade entre os instrumentos e com
este modelo de racionlia para a escolha de instrumentos. Em primeiro lugar, nenhum governo tem
sua disposio uma gama completa de instrumentos: as restries sociais e polticas favorecem a
escolha de alguns instrumentos e inibem a escolha de outros (WOODSIDE, 1986). Em segundo
lugar, a concepo de mudanas na escolha de instrumentos, que consiste em um movimento lento
na escala de coero, no corresponde evidncia emprica 199 recolhida por muitos estudiosos
que trabalham nesse campo. Muitos governos, por exemplo, comearam perto do topo da escala,
criando empresas pblicas para lidar com elementos de tecnologias emergentes, sem jamais terem
tentado antes ferramentas menos coercitivas (ver TUPPER, 1979; LAUX e MOLOT, 1988). Em
terceiro lugar, a idia da resistncia social que provocaria os governos a se moverem no sentido de
instrumentos mais coercitivos tambm problemtica. Enquanto em algumas reas de poltica
pblica notavelm ente na econom ia possa ser verdade que h com freqncia uma resistncia
social ao aumento da ao governamental, em muitos outros campos esta resistncia no ocorre. Na
rea de poltica social, por exemplo, a presso social muitas vezes acontece em sentido contrrio,
cobrando mais em regulao e gastos do que os governos, por razes fiscais, ideolgicas e outras,
esto dispostos a prover.
16
Um segundo modelo, amplamente citado, de escolha de instrumentos da cincia poltica foi

desenvolvido por Christopher Hood nos anos 80. Da mesma forma que Doern et al., ele comeou
com a observao de que a escolha de instrumentos no era um exerccio tcnico, mas uma questo
de f e poltica (HOOD, 1986a, p. 9). Ele postulou que a escolha moldada por restries de
recursos, presses polticas, limitaes legais e por lies aprendidas a partir das falhas de
instrumentos no passado (ibid., p. 118-20, 141-3). Embora ele no tenha explicitado a natureza
exata destas foras, Hood discutiu vrios padres normais de reinstrumentao do governo ao
longo do tempo. Estes incluem: 1. Troca de instrumentos baseados na informao por instrumentos
baseados em outros recursos; e 2. Mudana da dependncia exclusiva da coero para o uso de
recursos financeiros e organizacionais. Alm disso, ele argumentou que a mudana tecnolgica
pode corroer a utilidade dos velhos instrumentos e levar aplicao de novos, muitas vezes a partir
de analogias entre as circunstncias histricas e presentes traados pelos policy-makers.
Embora Hood admitisse a natureza essencialmente contingencial do processo de escolha de
instrumentos, ele argumentou que esse processo era conduzido por foras identificveis, a partir da
experincia de implementao do governo com vrios instrumentos e seus efeitos sobre os atores
sociais. De acordo com ele, os diferentes instrumentos variam em eficcia de acordo com a natureza
dos grupos sociais que eles pretendem influenciar; por exemplo, se existem grupos sociais grandes e
bem-organizados, os governos usaro os instrumentos da persuaso e dos gastos. O tamanho do
grupo alvo importante, pois quanto maior for o grupo a ser afetado, mais provvel ser que os
governos usem instrumentos passivos (voluntrios), em vez de instrumentos ativos (compulsrios),
por causa da preocupao com o custo e a eficcia. No obstante, ele tambm argumentou que, a
despeito do tamanho do grupo social atingido, os governos no empregaro instrumentos
coercitivos, se quiserem a aquiescncia voluntria da parte de um grupo social. Por outro lado, se
um governo desejar redistribuir recursos entre esses grupos, ele os utilizar (ibid., p. 138-9).
Assim, para Hood, a escolha do instrumento funo da natureza dos objetivos e recursos
do Estado e da organizao e capacidade dos atores societrios alvos. 200 De modo geral,
argumentou ele, estes levaram governos democrticos liberais a praticar o ethos de usar a
burocracia moderadamente: isto , rumo a uma preferncia distinta pelo uso de instrumentos de
informao e autoridade, j que estes instrumentos so inesgotveis (HOOD, 1983). De fato,
argumentou ele, o recurso favorito a influncia da nodalidade, ou baseado na informao, pois
somente os instrumentos baseados nesse recurso so esgotveis e, simultaneamente, impem
restries mnimas aos cidados. Quando a coero necessria, ela deve-se primeiramente ao
desejo de alvejar de forma mais prxima grupos societrios especficos para ao. Mesmo nesse
17
caso, prefere-se a autoridade organizao, porque a primeira muito menos dependente de

recurso.
O modelo de Hood avanou em alguns elementos sobre as formulaes de Doern, mas tem
tambm seus prprios problemas. Por que deveriam os governos, naturalmente, querer usar a
burocracia com moderao? Por que recursos como o tesouro e a organizao deveriam ser
considerados menos renovveis do que recursos como a informao ou a autoridade, quando
maioria dos observadores parece que o uso extensivo tanto da propaganda como da fora tem
retornos decrescentes? Estas perguntas ficaram sem resposta na anlise de Hood.
3.2 Fundamento racional para a escolha do instrumento: modelos de subsistemas

Num dos trabalhos iniciais mais sofisticados sobre a questo da escolha de instrumentos, Linder e
Peters desenvolveram um terceiro modelo que integra muitas das vrias concepes propostas na
literatura de economia e cincia poltica (LINDER e PETERS, 1989). Ao sintetizarem muitos
insights e observaes feitas por Doern, Hood e outros, esses autores listaram os seguintes fatores
como sendo responsveis por um papel crtico na modelagem dessas escolhas.
Em primeiro lugar, maneira de muitos economistas, eles concordaram que as
caractersticas dos instrumentos de uma poltica so importantes para os propsitos de seleo,
porque alguns instrumentos so mais apropriados do que outros para a tarefa mo. Eles
argumentaram que os instrumentos variam de acordo com quatro categorias gerais de
caractersticas, cada qual variando desde alta at baixa, numa escala contnua, a saber:
1. forte dependncia de recursos, incluindo custo administrativo e simplicidade operacional;
2. determinao de alvo, incluindo preciso e seletividade;
3. risco poltico, incluindo natureza de apoio e de oposio, visibilidade pblica e chances de
insucesso; e
4. restries atividade estatal, incluindo dificuldades com coercitividade e princpios ideolgicos
que limitam a atividade do governo (Ibid., p. 47).
Em segundo lugar, semelhana de muitos cientistas polticos, eles argumentaram que o

estilo da poltica e a cultura poltica de uma nao e a profundidade de suas clivagens sociais tm
peso crtico sobre a escolha de um instrumento. Cada nao tem seu prprio estilo, cultura e padro
de conflitos sociais, que predispem seus tomadores de deciso a escolherem certas instrumentos.
Em terceiro lugar, eles argumentaram que a 201 escolha de um instrumento circunscrita pela
cultura organizacional dos rgos de implementao interessados e a natureza de suas ligaes com
os clientes e outros rgos. Em quarto lugar, segundo seus argumentos, o contexto da situao do
problema, seu timing e o escopo dos atores que o mesmo inclui, tambm afetaro a escolha do
18
instrumento. Finalmente, porm, para Linder e Peters, a escolha do instrumento uma questo de
preferncias subjetivas dos tomadores de deciso da administrao, com base em seu background
profissional, filiao institucional e formao intelectual. So eles que definem o contexto
situacional a limitar a escolha e, no processo, estabelecem suas preferncias profissionais e pessoais
na escolha do instrumento.
Essa anlise sugere que a escolha dos instrumentos de poltica pblica modelada pelas
caractersticas dos instrumentos, a natureza do problema em questo, as experincias passadas dos
governos no trato com problemas iguais ou semelhantes, a preferncia subjetiva dos tomadores de
deciso e a provvel reao dos grupos sociais atingidos pela escolha. Isso sublinha a importncia
de duas variveis gerais interligadas que podem ajudar a explicar as escolhas do instrumento. Estas
so, em primeiro lugar, o tamanho da capacidade de planejamento do estado, ou a habilidade
organizacional dos Estados de influenciarem os atores societrios; e, em segundo, a complexidade
do subsistema, especialmente o nmero e tipo de atores com quem o governo deve contar e levar
em conta na implementao de seus programas e polticas (ibid.; BRESSERS e O'TOOLE, 1998;
SCHNEIDER e INGRAM, 1990a, p.513-14; GRABOSKY, 1995; GRANTHAM, 2001). Assim, no
caso de instrumentos substantivos, o tipo de instrumento escolhido pelos governos para
implementar decises polticas que afetam a atividade econmica e social depender da interseo
entre a capacidade de interveno do Estado e a complexidade dos atores que os Estados desejam
influenciar (ver KRIESI e JEGEN, 2000; CANTOR et al., 1992, cap.2; VARONE, 2000).
Segundo essa viso, os instrumentos organizacionais que criam ou reestruturam mercados
somente deveriam ser usados, ou somente podem ser eficazmente usados, quando h nveis
elevados de capacidade estatal coexistindo com subsistemas complexos, como acontece, por
exemplo, na promoo de inovao tecnolgica. Somente um Estado com nvel elevado de
capacidade organizacional, operando num subsistema de implementao complexo, pode
implementar com eficcia, por exemplo, uma poltica industrial extensiva com vistas criao de
indstrias de vanguarda. Se um Estado se depara com um conjunto complexo de atores de
implementao, mas conta apenas com uma capacidade limitada, por outro lado, mais provvel
que ele empregue instrumentos baseados no tesouro para manipular as relaes de produo
existentes. Isso ocorre em muitas situaes em que os governos podem no ter acesso informao
ou expertise necessrias a causar um impacto direto maior sobre a produo de bens e a prestao
de servios pelos atores de mercado, como o caso, por exemplo, da regulao da indstria de
petrleo e de gs.
19
Quando um Estado tem alta capacidade, mas se encontra num ambiente social ou poltico
relativamente simples, que se caracteriza por poucos atores e um pequeno nmero de relaes
interorganizacionais importantes, ele pode usar instrumentos baseados na autoridade para regular
mercados. Esta uma situao razoavelmente comum, encontrada 202 em indstrias e
atividades plenamente desenvolvidas e consolidadas, como os sistemas de produo e distribuio
de telefonia e eletricidade, que so dominados por poucos atores apenas. Finalmente, quando a
capacidade do Estado baixa e o ambiente da poltica no muito complexo, comum confiar-se
nos mercados existentes ou no uso de instrumentos voluntrios, como acontecia, antes do sculo
XX, em muitas reas de seguridade social e de tratamento de sade. Em nosso tempo, exemplos
dessas atividades de implementao so as campanhas governamentais baseadas em informao que
visam preveno de furtos de carros e dissuaso do consumo de lcool associado com a
atividade de dirigir.9
Estes fatores tambm afetam a escolha dos instrumentos de procedimento (SAWARD,
1992; RHODES, 1997b; HOWSE et al., 1990; BENNETT, 1992a). Diante de ambientes polticos
complexos, os governos com alta capacidade so capazes de usar instrumentos procedimentais
diretivos, tais como a reorganizao governamental, com a finalidade de criar novos subsistemas
polticos ou reestruturar os existentes (ver SUCHMAN, 1995; HERITIER, 1997, 1999). Os
governos de baixa capacidade, quando lidam com ambientes polticos de complexidade menor,
usam instrumentos como a manipulao de informaes, por exemplo, mediante a liberao ou
reteno de documentos, com o intuito de influenciar o comportamento dos atores polticos
(McGUIRE, 2002).
Nas situaes em que os governos com baixa capacidade se defrontam com ambientes
complexos de implementao, eles no conseguem confiar na proviso de informaes para o fim
de alterar o comportamento dos atores, mas podem usar fundos seletivos para apoiar grupos de
interesse especficos ou para criar novos que atendam a suas necessidades (ver KING e WALKER,
1991; BROWNE, 1991; PAL, 1993a). Em situaes de baixa complexidade, os governos altamente
capazes podem alterar estruturas subsistmicas de uma forma mais direta, pelo reconhecimento de
novos atores ou pelo ato de privilegiar atores antigos, usando recursos de autoridade como, por
exemplo, a criao de comits consultivos especializados semi-independentes e/ou QUANGOs (ver
HOOD, 1986b, 1988; BROWN, 1972; SMITH, 1977; DION, 1973).
O uso eficaz de instrumentos de procedimento, da mesma forma como o que envolve os
instrumentos substantivos, requer, por conseguinte, que o governo tenha a capacidade de efetuar
mudanas, enquanto a real extenso necessria do uso de recurso variar em proporo ao tamanho
20
e complexidade dos atores polticos que ele est tentando influenciar (ver SAWARD, 1990;
BRYSON e CROSBY, 1993; MALONEY, 2001).
Este modelo no entra em detalhe sobre o grau de refinamento do uso do instrumento dentro
de cada categoria geral, obviamente, como tambm no lida com os contextos especficos das
decises individuais, que podem resultar em erros nas escolhas de instrumento (ver VARONE e
LANDRY, 1997), nem se reporta questo que trata das composies timas e subtimas de
instrumentos em reas ou setores polticos especficos.10 Entretanto, ele sugere que, embora as
escolhas de instrumento para a implementao de polticas sejam complexas, pode-se, no obstante,
discernir e explicar padres gerais de tais escolhas e pode-se dar conselhos aos gestores pblicos
sobre os tipos de instrumentos que so prprios a circunstncias especficas (ver BRESSERS, 1998;
BRESSERS e O'TOOLE, 1998; MANDELL, 2000).
203
4. CONCLUSO: MODELOS DE ESTILOS DE IMPLEMENTAO
Nos ltimos 30 anos, os estudos de implementao geraram insights sobre as atividades de
implementao e uso de instrumentos que lanaram luz sobre as possibilidades e restries que
afetam este estgio do processo poltico-administrativo e a habilidade dos profissionais de projetar e
melhorar a implementao de polticas. Embora alguns estudos empreendidos nesta linha tenham
sido, e continuem a ser, influenciados pela idia de que a implementao meramente de natureza
tcnica e, portanto, sujeita a mudanas e reconfiguraes freqentes, em sua maioria os estudos
atrelaram as atividades de implementao a arranjos mais permanentes e de escala mais ampla de
instrumentos polticos, ou estilos de implementao. Apesar de metodologias e arcabouos um tanto
distintos, estas abordagens compartilham a viso de que a implementao envolve muito mais do
que simplesmente a execuo de decises prvias ou a conjuno ou fuso de objetivos e meios.
Elas endossam a noo de que a implementao de polticas s pode ser entendida e avaliada de um
modo significativo em termos da extenso de atores e instituies existentes em cujo seio os
implementadores tomam suas decises (LINDER e PETERS, 1991, p.131).
Segundo o preceito central destas abordagens, o processo de implementao e seus
resultados so modelados por fatores polticos relacionados capacidade do Estado e
complexidade do subsistema (ATKINSON e NIGOL, 1989, p.114). Considerando que estas
variveis s tendem a mudar de forma muito lenta, conclui-se que as atividades de implementao
tendem a exibir uma soma surpreendente de similaridades entre os setores polticos e no decurso do
tempo. O que os policy-makers britnicos poderiam lograr com o uso de empresas pblicas, por
exemplo, poderia tender a ser implementado nos EUA por meio de regulao. Para seu desgosto, a
21
esta constatao que os economistas constantemente chegam quando suas propostas de empregar
novos tipos de instrumentos econmicos para controlar os males sociais, como a poluio, so
rejeitadas em favor do uso continuado da regulao, como se tornou quase habitual entre muitos
pases que lidam com este tipo de problema (DOERN, 1998; DOERN e Wilks, 1998).
Embora sejam possveis inmeros arranjos e combinaes, o modelo de estilos bsicos de
implementao encontrado na figura 8.3 indica as composies tpicas de instrumentos polticos
substantivos e procedimentais encontrados em muitas jurisdies. Os governos que enfrentam uma
variedade de limitaes e lidam com alvos amplos de poltica tendero a usar instrumentos de baixo
custo, como a exortao, enquanto promovem a reestruturao ou a reforma das instituies
polticas bsicas para alterar a estrutura fundamental da rede de setores especficos e reas de
problemas. Isso resulta num estilo de implementao de voluntarismo institucionalizado. Um
exemplo deste estilo ocorreu quando o governo canadense estabeleceu novas estruturas para lidar
com a poltica da lngua oficial e o bilingismo, enquanto investia somas vultosas em propaganda,
durante a prolongada crise de unidade nacional nas dcadas de 1970 a 1990 (ver ROSE, 1993;
RYAN, 1995).
Figura 8.3 Modelo de estilos bsicos de implementao

Natureza do alvo da poltica
ALTO
Grau de
AMPLO
ESTREITO
Voluntarismo institucionalizado
Legalismo representativo
(Ferramentas substantivas
baseadas em informao e
baseadas em regulao e
reorganizao institucional)
manipulao financeira)
Subsidiao dirigida
Proviso direta (Ferramentas
substantivas baseadas em
baseadas no tesouro e
organizao e manipulao da
manipulao do reconhecimento)
informao)
severidade de
restries ao
estado
BAIXO
Quando confrontados com restries menores, mas sujeitos a uma amplitude semelhante,
204 os governos tendem a desenvolver estilos de implementao que se valem de instrumentos
baseados no tesouro, enquanto estendem reconhecimento a grupos de interesse especficos na forma
de consultorias e comits consultivos. Em muitos pases, o uso desse estilo de implementao de
22
subsidiao dirigida muito comum e pode-se encontrar exemplos dela em muitas reas de
polticas, inclusive econmicas e industriais (ver ATKINSON e COLEMAN, 1989b).
Nas situaes em que os governos se deparam com alvos precisos sob condies de elevada
restrio, eles tendem a usar formas de instrumentos substantivos compulsrios incluindo
ferramentas como a regulao juntamente com ferramentas de procedimento, tais como a extenso
de incentivos financeiros para a formao e organizao de atores polticos especficos. Isto resulta
num estilo de implementao de legalismo representativo, que foi usado em muitos pases em
tempos recentes em reas como direitos humanos e assuntos femininos, na medida em que os
governos criavam novas regulaes para lidar com questes especficas nestas reas enquanto
proviam fundos para financiar grupos multiculturais de direitos humanos e de mulheres (ver BURT,
1990; PAL, 1993a; FINKLE et al, 1994).
Finalmente, nas situaes em que enfrentam baixas restries e so alvos de natureza
estreita, os governos tendem a usar ferramentas organizacionais substantivas, tais como rgos de
governo, empresas pblicas e prestao de servio pblico diretamente administrada em
combinao com ferramentas procedimentais como audincias pblicas, revises e avaliaes.
Exemplos desse quarto estilo de implementao de proviso dirigida so encontrados tambm em
muitos pases e em muitas reas, como a radiodifuso e televiso e, no passado, no transporte por
estrada de ferro e por avio no Canad e em outros pases (ver DWIVEDI, 1982; HODGETTS,
1973; de LA MOTHE, 1996).
LEITURAS ADICIONAIS
BARDACH, Eugene. The implementation game: what happens after a bill becomes a law. Cambridge,
Mass.: MIT Press, 1977.
BRESSERS, Hans Th. A. The choice of policy instruments in policy networks. In: B.G. PETERS e
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New York: Edward Elgar, 1998. pp. 85-105.
DOERN, G. Bruce e Richard W. PHIDD. Canadian public policy: ideas, structure, process. 2 ed.
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Economic approaches to organizations and institutions: an introduction. Aldershot: Dartmouth,
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GOGGIN, Malcolm L. et al. Implementation theory and practice: toward a third generation.
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HOWLETT, Michael. Managing the hollow state: procedural policy instruments and modern
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23
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Management, v. 10, n. 3, p. 369-406.
KLIJN, Erik-Hans, Joop KOPPENJAN e Katrien TERMEER. Managing networks in the public
sector: a theoretical study of management strategies in policy networks. Public Administration, v.
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Publicado primeiramente em 1986 no Journal of Public Policy.
SCHNEIDER, Anne e Helen INGRAM. Social construction of target populations: implications for
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SIMON, H.A. The proverbs of administration. Public Administration Review, v. 6, p. 53-67, 1946.
WOODSIDE, K. Policy instruments and the study of public policy. Canadian Journal of Political
Science, v. 19, n. 4, p. 775-93, 1986.
NOTAS
01. Com relao s geraes de pesquisa sobre implementao, ver Goggin et al. (1990).
02. Para rever literatura semelhante no campo da poltica externa, ver Hermann (1982).
03. Os princpios do POSDCoRB, estabelecidos por Gulick e Urwick, em seu estudo de 1947, e
abordados no captulo 7, servem como o ponto alto desse movimento.
04. Sobre o prejuzo de agncia como falha de governo, ver Weimer e Vining (1999).
05. A seguinte discusso se apia fortemente em Mazmanian e Sabatier (1983, p. 21-5).
06. Encontrou-se um esforo de vanguarda nesse processo no trabalho de Doern e seus
colaboradores, nas dcadas de 1970 e 80. Ver Doern e Aucoin (1971); Doern e Wilson (1974a,
1974b); Tupper e Doern (1981).
07. Sobre a manipulao de redes, ver Leik (1992).
08. Sobre este ltimo ponto e o papel exercido pelos rgos de governo nesse processo, ver Smith et
al. (1993); Savoie (1999).
09. Para exemplos de cada tipo de escolha de instrumento, ver Vogel (1996); Eisner (l994b); Tupper
(1979); Laux e Molot (1988); Hall e Banting (2000).
10. Os primeiros estudos sobre escolha de instrumentos tendiam a olhar para exemplos de seleo de um s
instrumento e, com base nesses casos, tentavam discernir as razes pelas quais os governos escolheriam
uma categoria geral de instrumento em vez de outra. Entretanto, logo ficou claro para os pesquisadores
que a maioria dos programas tendia a recorrer a pacotes de instrumentos em vez de a ferramentas
isoladas, nicas (ver Gunningham e Sinclair, 1999; Cunningham e Young, 1997; Rhodes, 1997b).
Estudiosos sofisticados de implementao de polticas dirigiram sua ateno para a descrio desses
pacotes de tcnicas de implementao, com o objetivo de discernir as combinaes de instrumentos que
eram auto-reforadoras, as que eram redundantes e as que na verdade eram contraprodutivas (ver
Gunningham et al., 1998; Cunningham e Sinclair, 1999; Cunningham e Young, 1997; Sinclair, 1997).
24
QUESTONRIO VIII
1. Caracterizar e descrever brevemente a histria das trs geraes de pesquisas sobre
implementao de polticas (introduo).
2. Em que consistem as abordagens top down e bottom up de implementao de polticas
pblicas? (2.1)
3. Em que consiste a teoria do agente (administrativo) e do principal (poltico), em relao
implementao de uma poltica? (2.2)
4. O que so instrumentos polticos substantivos, por que so escolhidos e como funcionam?
Interpretar fig. 8.1.
5. Quais os principais fatores criticamente responsveis pela escolha do instrumento de uma
poltica pblica? (3.2)
25
Captulo 9
- 207 -
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS:

ANLISE POLTICA E APRENDIZAGEM A PARTIR DE POLTICAS
1. DETERMINAO DO SUCESSO OU INSUCESSO DE UMA POLTICA
2. ATORES NO PROCESSO DE AVALIAO DE POLTICAS
3. TIPOS DE AVALIAO DE POLTICAS
3.1. Avaliao administrativa: Desempenho gerencial e sistemas oramentrios
3.2. Avaliao judicial: Reviso judicial e discrio administrativa
3.3. Avaliao poltica: Eleies, think-tanks, investigaes e controle legislativo
4. RESULTADOS DA AVALIAO DE POLTICAS:
Realimentao e descontinuidade de polticas
4.1 Feedback de polticas e dependncia da trajetria
4.2 Descontinuidade das polticas
5. MODELOS DE AVALIAO DE POLTICAS
5.1 Primeiros modelos: avaliao tcnica ou cientfica
5.2 Modelos mais recentes: avaliao de polticas como aprendizagem sobre polticas
6. ESTILOS DE AVALIAO DE POLTICAS
7. CONCLUSO
Depois de se ter reconhecido a necessidade de lidar com um problema pblico, depois de se

ter submetido considerao vrias solues possveis e de se ter selecionado e posto em
prtica algumas delas, o governo muitas vezes avalia de que forma a poltica est
funcionando. Ao mesmo tempo, vrios membros interessados do subsistema poltico e do
pblico se engajam em suas prprias avaliaes sobre o funcionamento e os efeitos da
poltica, com o intuito de expressar apoio ou oposio a ela ou de cobrar mudanas nela.
Assim, o conceito de avaliao de polticas refere-se, em termos gerais, ao estgio do
processo em que se determina como uma poltica de fato funcionou na prtica. Ela diz
respeito avaliao dos meios que so empregados e dos objetivos que so atendidos. Como a
definiu Larry Gerston (1997, p.120), a avaliao de uma poltica pblica determina sua
eficcia em termos de seus propsitos e resultados percebidos. A profundidade e completude
da avaliao dependem daqueles que decidem realiz-la e/ou daqueles que a empreendem e
do que eles pretendem fazer com as constataes a que chegarem a respeito.
Depois de uma poltica ser submetida avaliao, o problema e as solues que ela
envolve podem ser totalmente repensados; nesse caso, o ciclo pode retornar ao estgio da
montagem da agenda ou a um outro estgio, como tambm se pode manter o status quo. A
reconceituao pode consistir de pequenas mudanas ou de uma reformulao profunda do
problema, incluindo at mesmo a total descontinuidade da poltica (DeLEON, 1983). Este

captulo trata das formas de conduo da avaliao, dos problemas que este exerccio acarreta
e da gama de resultados que ela normalmente produz. Em seguida, ele esboa os padres de
mudana poltica a que, tipicamente, levam os diferentes tipos de avaliao de polticas.
1. DETERMINAO DO SUCESSO OU INSUCESSO DE UMA POLTICA

Como argumentaram Bovens e tHart (1996, p. 4), a ausncia de critrios definidos de 208
sucesso e fracasso, que sejam aplicveis, independentemente de tempo e espao, um
problema srio para quem deseja entender de avaliao de polticas. As polticas podem ser
bem ou mal sucedidas de vrias maneiras. s vezes, todo um regime poltico pode falhar,
embora seja mais freqente que, em determinado campo poltico, apenas alguns programas
especficos possam ser considerados bem ou mal sucedidos (MUCCIARONI, 1990). E as
polticas e os programas podem ambos ser bem ou mal sucedidos, tanto em termos
substanciais isto , quando provem ou no os bens de modo objetivo ou apenas de modo
aparente como em termos de procedimento sendo legtimos ou ilegtimos, imparciais ou
parciais, justos ou injustos (BOVENS e tHART, 1995; WEAVER, 1986; McGRAW, 1990;
HOOD, 2002).
O sucesso sempre difcil de definir. Em alguns casos bem simples, especialmente
nos que envolvem tragdias dramticas, como queda de avies ou colapso de reatores
nucleares, as anlises podem indicar com preciso fatores bem conhecidos como as falhas
tcnicas, incompetncia gerencial e corrupo (BOVENS e tHART, 1996; GRAY e tHART,
1998), ou fatores menos conhecidos, como o impulso prtico como sendo os responsveis
por uma calamidade1. Embora se possa extrair algumas lies desses acidentes isolados para o
estudo das polticas pblicas como o significado delas para o potencial de falha da natureza
frouxa ou solidamente compacta dos sistemas organizacionais complexos que criaram um
problema (PERROW, 1984) em muitas circunstncias a operao de um sistema poltico
muito idiossincrtica, o nmero de atores muito grande e a dimenso dos resultados muito
pequena para permitir autpsias claras e inequvocas. No obstante, esses esforos so feitos e
os resultados dessas investigaes, precisos ou no, so realimentados no processo poltico,
influenciando o rumo e o contedo das iteraes posteriores do ciclo poltico-administrativo.
Os julgamentos sobre sucesso e fracasso de uma poltica dependem, em parte, muitas
vezes, da imputao de noes de intencionalidade aos atores governamentais de modo que
os resultados da policy-making podem ser apurados em relao a expectativas. Entretanto,
2
esta no tarefa fcil (ver SIEBER, 1981, cap. 2). Em primeiro lugar, como vimos, as
intenes de um governo podem ser vagas e ambguas, ou at mesmo potencialmente
contraditrias ou mutuamente excludentes. Em segundo lugar, rtulos como sucesso e
fracasso tm carter inerentemente relativo e sero interpretados de modo diferente por
diferentes atores polticos. Alm disso, essas mesmas designaes so tambm instrumentos
semnticos usados no debate pblico e na contestao de polticas com a finalidade de obter
vantagem poltica. Isto , as avaliaes de polticas influenciam as consideraes e as
conseqncias em relao determinao de culpa e reivindicao de crdito para as
atividades governamentais em todos os estgios do processo poltico, podendo ter efeitos
eleitorais, administrativos e outros para os atores polticos (BOVENS e tHART, 1996, p.9).
Como observam Bovens e tHart (ibid., p. 21), os julgamentos sobre fracasso ou sucesso de
polticas ou programas pblicos so altamente maleveis. O fracasso no inerente aos
eventos polticos em si. O fracasso um julgamento sobre eventos. Por natureza, esses
julgamentos esto ligados, pelo menos em parte, a fatores como a natureza das teorias causais
usadas para modelar os problemas polticos, no estgio da montagem da agenda, 209 e
as solues conceituais desenvolvidas no estgio da formulao, bem como as expectativas
que os tomadores de deciso tm sobre os provveis resultados do programa ou da poltica em
questo e a extenso de tempo que se concede e se julga razovel conceder, antes que os
avaliadores faam seus julgamentos (ibid., p.37). Os processos de avaliao de polticas, ao
reconhecerem estes vieses embutidos, muitas vezes, simplesmente objetivam prover juzes
de polticas com informao suficiente para serem capazes de fazer avaliaes razoavelmente
inteligentes, defensveis e replicveis.
2. ATORES NO PROCESSO DE AVALIAO DE POLTICAS

As avaliaes de polticas quase sempre envolvem os burocratas e os polticos que lidam com
uma poltica em particular dentro do governo e em geral tambm envolvem os integrantes das
organizaes no governamentais relacionados com os subsistemas polticos. Alm disso,
podem igualmente envolver os membros do pblico, os quais muitas vezes tero a palavra
final sobre o desempenho poltico do governo quando votam nas eleies (BREWER e
DeLEON, 1983, p. 319-26). Assim, os foros de avaliao de polticas so mais amplos do que
muitas vezes se imagina na literatura, a qual tende a se concentrar de maneira avassaladora
sobre a avaliao feita pelos burocratas e consultores privados externos e think-tanks. A
avaliao de polticas no prerrogativa exclusiva do governo. Na realidade, a avaliao de
3
polticas envolve a maioria dos atores-chave que integram os subsistemas polticos, em uma
variedade de foros formais e informais, visando avaliar e criticar os resultados e os processos
polticos.
Num extremo, os analistas de polticas pblicas que trabalham em reparties ou
unidades especializadas da administrao aplicam rotineiramente tcnicas formais como a
anlise de custo-benefcio ou vrios outros tipos de medidas de desempenho, na tentativa de
quantificar os outputs dos programas e determinar com exatido seus resultados (ver
MELTSNER, 1976; FRIEDMAN, 2002). Esses analistas podem ter um impacto substancial
nas rodadas subseqentes da policy-making, por causa dos vrios papis distintos que podem
desempenhar no processo de avaliao. Eles podem afetar a modelagem e a determinao do
sucesso ou fracasso das polticas pelo modo como desenvolvem e aplicam vrias medidas,
indicadores e marcos de referncia aos outputs dos programas, s vezes servindo como
crticos ou defensores de abordagens especficas aos problemas (ver DAVIES, 1999; DE LA
PORTE et al., 2001; LEVY, 2001). Eles tambm podem atuar como intermedirios que
pem em contato os policy-makers e os implementadores de polticas, ou os atores de fora das
instituies formais de governo que esto gerando novos conhecimentos sobre problemas
sociais e tcnicas para resolver ou tentar resolver esses problemas (ver MELTSNER, 1976;
GUESS e FARNHAM, 2000).
No outro extremo, os protestos pblicos dos grupos de interesse afetados tambm
representam avaliao de uma poltica vigente, embora este tipo de avaliao seja post hoc,
informal e externo ao circuito da poltica. Essa avaliao pode envolver crticas tanto
substncia quanto ao processo de uma poltica e pode levar a mudanas nas organizaes e
nos procedimentos administrativos como, por exemplo, um aumento ou diminuio no acesso
informao pelo pblico 210 (ver SNOW e BENFORD, 1992). No intervalo entre esses
dois plos encontra-se uma variedade de outros foros e meios de avaliao de polticas que
envolvem elos institucionalizados entre os avaliadores polticos formais e informais no
governo e na sociedade civil. Estes incluem o judicirio, que pode rever aes legislativas e
administrativas para determinar at que ponto as polticas correspondem aos princpios
maiores de justia e conduta social, muitas vezes estabelecidos constitucionalmente (ver De
SMITH, 1973; EDLEY, 1990; HUMPRHIES e SONGER, 1999; JAFFE, 1965). Tambm
incluem os esforos mais recentes, por parte dos administradores, de trazer pontos de vista do
pblico para dentro do processo de avaliao pelo uso de instrumentos procedimentais como
grupos de foco, surveys, inquritos e foras-tarefa (ver HASTAK et al., 2001; PETERS e
PARKER, 1993; SCHWARTZ, 1997; WRAITH e LAMB, 1971).
4
A avaliao inclui, pois, respostas tanto informais quanto espontneas s medidas de

uma poltica e, como tal, envolve no apenas tomadores de deciso oficiais e membros dos
subsistemas poltico-administrativos atuantes nos estgios de formulao e implementao do
processo poltico, mas potencialmente tambm pode envolver membros de todo o universo
poltico, como no estgio da montagem da agenda,.
3. TIPOS DE AVALIAO DE POLTICAS

A existncia de diferentes tipos de avaliadores de polticas resulta em vrios tipos distintos de
anlise e de avaliao de polticas. Em nvel geral, as avaliaes de polticas podem ser
classificadas em trs categorias amplas avaliao administrativa, avaliao judicial e
avaliao poltica que se distinguem pela forma em que so conduzidas, pelos atores que
envolvem e por seus efeitos. Na seo seguinte, so apresentados os foros para esses tipos de
avaliao, bem como uma descrio dos atores envolvidos nesses processos e suas atividades.
3.1. Avaliao administrativa:

desempenho gerencial e sistemas oramentrios
A avaliao administrativa o foco de muitos estudos acadmicos publicados sobre avaliao
de polticas. Ela normalmente empreendida dentro do governo e ocasionalmente por rgos
especialistas cuja nica tarefa a avaliao de polticas, mas com mais freqncia feita por
supervisores financeiros, jurdicos e polticos ligados a reparties governamentais, rgos
executivos especializados, legislativos e judicirios. As vrias divises e rgos de governo
podem tambm contratar, mediante pagamento, consultores privados para conduzir a
avaliao.
A avaliao administrativa, em geral, mas nem sempre, se limita a examinar a
produo dos servios pelo governo e tentar determinar se est valendo a pena ou no o custo
incorrido, mesmo respeitando os princpios de justia e democracia. Com ela pretende-se
211 garantir que as polticas atinjam os objetivos esperados com o menor custo possvel e
ao menor sacrifcio possvel para os cidados individualmente. Esta preocupao com a
eficincia est por trs de inmeros sistemas formais de avaliao, tais como o desempenho
gerencial e as revises de pessoal, como tambm a conduo de auditorias anuais e a criao
de sistemas oramentrios que tentam conciliar objetivos e gastos. A avaliao administrativa
requer a coleta de informaes precisas sobre a produo dos programas e sua compilao de
forma padronizada para permitir cotejamento de custos e resultados atravs do tempo e entre
5
setores polticos. Como tais, esses esforos so muito tcnicos e cada vez mais sofisticados,
embora o aumento em complexidade no corresponda necessariamente a um aumento
equiparvel em utilidade (FRIEDMAN, 2002).
As avaliaes administrativas das polticas se apresentam numa variedade de formas e
diferem amplamente em nveis de sofisticao e formalidade. As que so empreendidas por
rgos de governo, com o interesse de minimizar custos, em geral so de cinco tipos
diferentes: (1) avaliao de esforo; (2) avaliao de desempenho; (3) adequao da avaliao
de desempenho; (4) avaliao de eficincia; e (5) avaliao de processo (SUCHMAN, 1967).
A avaliao do esforo tenta medir a quantidade de insumos do programa, isto , o
montante de esforo que os governos investem para a realizao de seus objetivos. Os
insumos ou investimentos podem ser em pessoal, em espaos para escritrios, comunicao,
transporte e assim por diante que so todos calculados em termos dos custos monetrios
envolvidos. O propsito da avaliao estabelecer uma base inicial de dados que possa servir
para outras avaliaes da eficincia ou qualidade do servio prestado.
A avaliao do desempenho examina antes os produtos do que os insumos de um
programa. Exemplos de produtos podem ser leitos de hospital ou nmero de vagas em
escolas, nmero de pacientes atendidos ou de crianas formadas. O alvo principal da
avaliao de desempenho simplesmente determinar o que a poltica est produzindo, muitas
vezes a despeito dos objetivos estabelecidos. Esse tipo de avaliao produz dados que so
usados como insumos nas avaliaes mais abrangentes e intensivas mencionadas abaixo.
A adequao da avaliao de desempenho (tambm conhecida como avaliao da
eficcia) envolve uma maior complexidade do que simplesmente computar a soma dos
insumos ou produtos de um programa; ela visa descobrir se um programa est fazendo o que
se espera que faa. Nesse tipo de avaliao, o desempenho de um determinado programa
confrontado aos objetivos pretendidos, a fim de determinar se o programa est atingindo seus
objetivos e/ou se estes precisam ser ajustados luz das realizaes do programa. Com base
nas constataes, pode-se fazer recomendaes para alterar ou mudar os programas ou as
polticas. Embora esse tipo de avaliao seja muito til para os policy-makers, tambm o
mais difcil de realizar. As necessidades de informao so imensas e o nvel de sofisticao
requerido para levar a termo o processo mais alto do que os governos em geral esto
dispostos a topar.
A avaliao da eficincia tenta determinar os custos de um programa e 212 julgar
se o mesmo montante e qualidade de produtos poderiam ser alcanados de forma mais
eficiente, isto , a um custo mais baixo. As avaliaes de insumos e produtos so os blocos ou
6
elementos de composio dessa forma de avaliao, que de grande importncia em tempos

de restrio oramentria. As dificuldades envolvidas nas avaliaes mais compreensivas de
eficcia significam que os policy-makers muitas vezes tm que se contentar com as avaliaes
de eficincia como uma alternativa de segundo nvel.
Finalmente, as avaliaes do processo examinam os mtodos organizacionais,
incluindo as regras e procedimentos operacionais usados para a realizao dos programas. Em
geral, o objetivo verificar se um processo pode fluir melhor e ser mais eficiente. Com vistas
a este objetivo, a implementao de uma poltica em geral desdobrada em tarefas discretas,
como planejamento estratgico, gesto financeira e relaes com clientes e, em seguida, uma
ou mais dessas tarefas so avaliadas em termos de eficincia, eficcia e/ou accountability.
Esses tipos diferentes de avaliao administrativa de polticas produziram uma
variedade de sistemas ou tcnicas de avaliao formais (NACHMIAS, 1979; SUCHMAN,
1967, 1979). Nas dcadas de 1970 e 80, eles incluam os seguintes sistemas: o Sistema de
Planejamento e Oramento de Programas (sigla em ingls PPBS), desenvolvido inicialmente
na Ford Motor Company e depois adotado pelo Departamento de Defesa norte-americano e,
finalmente, por todo o Governo Federal dos EUA; o Oramento de Base-Zero (sigla em ingls
ZBB), uma variante do PPBS, desenvolvido na Xerox Corporation e adotado pela Governo
Carter nos EUA e, mais tarde, em muitos outros pases; e a Administrao por Objetivos
(sigla em ingls MBO), um sistema de desempenho gerencial de prestao automtica de
contas implementado nos EUA (REID, 1979; ROGERS, 1978; WILDAVSKY, 1969).
Essas tcnicas foram empregadas em graus variados por diferentes governos em todo
o mundo. Alm disso, diversos pases e governos desenvolveram seus prprios sistemas de
avaliao. Assim, no Canad, por exemplo, nos anos 80, estabeleceu-se em nvel federal uma
nova Poltica e um novo Sistema Gerencial de Dispndios (sigla em ingls PEMS), junto com
um novo Gabinete de Controladoria Geral (OCG), especificamente designado para levar a
cabo a pesquisa de avaliao, enquanto o Conselho Federal do Tesouro procurava introduzir
um novo Sistema de Mensurao de Desempenho Operacional (sigla em ingls OPMS) para
todo o governo (Canad, Conselho do Tesouro, 1976, 1981; ROGERS et al., 1981). Mais
recentemente, tais tcnicas incluem esforos para se estabelecer indicadores de desempenho
ou benchmarks que permitam comparar esforos e resultados do setor pblico entre rgos
pblicos ou com suas contrapartes no setor privado (SWISS, 1991; KERNAGHAN et al.,
2000). Esses esforos foram popularizados na Amrica do Norte nas iniciativas de
reinventar o governo, e tornaram-se ferramenta predominante da assim chamada Nova
7
Gesto Pblica (New Public Management) que influenciou a reforma administrativa na

Europa, Australsia e Amrica Latina, bem como na Amrica do Norte. 2
Embora se tenha investido muito esforo no sentido de desenvolver essas tcnicas de
avaliao de polticas, elas em grande parte no lograram xito em seu propsito de superar as
limitaes inerentes anlise racionalista de polticas (DOBELL e ZUSSMAN, 1981;
JORDAN e 213 SUTHERLAND, 1979): os pr-requisitos para seu sucesso so muito
elevados para serem atingidos no disputado mundo da produo de poltica pblica. Toda
nfase sobre o exame que se faz para determinar at que ponto um programa atinge seus
objetivos polticos deve confrontar a realidade de que as polticas com freqncia no
enunciam seus objetivos com preciso suficiente para permitir uma anlise rigorosa sobre o
seu alcance ou no alcance. Alm disso, a mesma poltica talvez pretenda alcanar uma
variedade de objetivos, sem indicar sua prioridade relativa, tornando assim difcil descobrir se
um dado objetivo est sendo alcanado ou no (CAHILL e OVERMAN, 1990; FORMAINI,
1990; MCLAUGHLIN, 1985; PALUMBO, 1987; WEISS, 1977a). Os problemas sociais e
econmicos tendem a estar profundamente interligados, por exemplo, e virtualmente
impossvel isolar e avaliar os efeitos das polticas criadas para lidar com cada um deles. Alm
disso, toda poltica tem efeitos sobre os problemas estranhos aos pretendidos, e que uma
avaliao ampla deve levar em conta, mas que pode tornar intratvel a tarefa da avaliao. As
dificuldades envolvidas na coleta de informaes confiveis e utilizveis agravam ainda mais
esses problemas.
As limitaes enfrentadas pela avaliao administrativa e nos referimos apenas a
algumas delas aumentam com seu nvel de sofisticao e amplitude. Assim, as avaliaes de
eficcia que seriam claramente as mais usadas pelos policy-makers so as mais difceis de
empreender. Diante das dificuldades encontradas, o entusiasmo pela avaliao administrativa
racional entrou em declnio em muitos pases industrializados desde o incio da dcada de
1980. A frustrao com as dificuldades envolvidas na avaliao administrativa levou, por
exemplo, o Auditor Geral do Canad a concluir, em seu Relatrio Anual de 1983, que uma
proporo significativa dos estudos de avaliao no formou uma base adequada para uma
orientao slida". Dez anos mais tarde, a reviso do Auditor Geral sobre a avaliao
programtica do governo federal canadense encontrou inmeras mudanas de forma, mas
poucas de substncia. De acordo com o Relatrio, as avaliaes ainda continuavam a:
[...] ser uma provvel fonte de informao de pouca importncia para as

decises sobre programas e polticas referentes a questes de relevncia
8
contnua e eficcia de custo. mais provvel que as avaliaes forneam

informaes para fins de accountability, mas que so muitas vezes parciais.
A informao mais completa disponvel refere-se eficcia operacional, o
modo pelo qual um programa est funcionando. (Canad, Auditor Geral,
1993).
Para dar maior expresso avaliao administrativa e tentar, de alguma forma, avaliar
a questo da eficcia programtica, muitos governos procuraram promover a participao
pblica no processo de avaliao. A inteno ao mesmo tempo avaliar as polticas e remover
as resistncias a essas polticas que decorram da falta de consulta aos membros do pblico
interessado ou atingido. Mas a utilidade e legitimidade desses tipos de foros pblicos foram
desafiadas a vrios ttulos. 214 H preocupao com o grau de representatividade dos
participantes em relao a uma gama de vises e idias e com os efeitos de questes como o
financiamento sobre a qualidade e a quantidade da representao (ver PATEMAN, 1970;
WAGLE, 2000; ENGLEHART e TREBILCOCK, 1981; MITCHELL et al., 1997).
3.2. Avaliao judicial:

reviso judicial e discrio administrativa
Um segundo tipo principal de avaliao de polticas no se interessa por oramentos,
prioridades, eficincias e dispndios, mas por assuntos legais que se reportem maneira como
so implementados os programas de governo. Essas avaliaes so levadas a cabo pelo
Judicirio e se referem a possveis conflitos entre as aes do governo e os princpios
constitucionais ou padres estabelecidos de conduta administrativa e direitos individuais
(JACOBSON et al., 2001).
Ao Judicirio compete fazer a reviso das aes do governo quer por iniciativa prpria
ou em nome de um indivduo ou organizao que abre processo contra um rgo de governo
em um tribunal de justia. Os fundamentos para uma reviso diferem de modo considervel
entre os pases, mas em geral se estendem ao exame da constitucionalidade da poltica em
implementao, ou possibilidade de sua implementao ou desenvolvimento violarem
princpios de direitos naturais ou de justia em sociedades democrticas. Isto , os juzes
avaliam fatores que questionam se o desenvolvimento e a implementao de uma poltica
acontecia de acordo com os princpios do processo devido e do direito administrativo
estabelecido, e no por capricho e de forma arbitrria. (JAFFE, 1965).
Em pases governados por sistemas parlamentaristas, como Austrlia, Nova Zelndia e
Inglaterra, os tribunais de justia se concentram sobre questes como saber se uma corte, um
9
tribunal inferior de justia ou um rgo de governo agiu dentro dos limites de seus poderes ou
de sua jurisdio. Caso assim tenha agido e tambm tenha se submetido aos princpios da
justia natural e no tenha procedido de forma caprichosa ou arbitrria, suas decises sero
mantidas, sujeitas a todas as provises estatutrias de apelao existentes. Em palavras
simples, as revises judiciais nesses pases pem o foco sobre questes ou erros na lei
(JAFFE, 1969; WADE, 1965, 1966). Isto , nesses sistemas os tribunais no examinam os
fatos especficos ao caso, mas tendem a restringir sua avaliao a questes de procedimento.
Assim, desde que os rgos administrativos operem dentro de sua jurisdio e de acordo com
os princpios da justia e do processo devido fundamentais, improvvel que suas decises
sejam revertidas. Por outro lado, em sistemas republicanos os tribunais tm um papel
constitucional muito diferente, proporcionando-lhes mais autoridade e a legitimidade
necessria para questionar as aes legislativas e executivas. Em conseqncia, eles so muito
mais ativos e esto muito mais dispostos a considerar os erros de fato como tambm os erros
de direito em suas avaliaes do comportamento administrativo (JAFFE, 1965). 215
3.3. Avaliao poltica:

eleies, think-tanks, investigaes e controle legislativo
A avaliao de uma poltica governamental empreendida por quem quer que tenha algum
interesse na vida poltica. Diferentemente das avaliaes administrativas e judiciais, as
avaliaes polticas em geral no so sistemticas, nem so necessariamente sofisticadas em
termos tcnicos. Na verdade, muitas delas so inerentemente partidrias, parciais e
tendenciosas. As avaliaes polticas de teor partidrio, muitas vezes, simplesmente tentam
rotular uma poltica como um sucesso ou um fracasso, para depois demandar sua continuidade
ou mudana. O mesmo verdadeiro para o trabalho de muitos think-tanks, que, semelhana
dos partidos polticos, trazem uma perspectiva ideolgica especfica ou outro vis mais ou
menos fixo para o processo de avaliao (ver BOVENS e t'HART, 1995; ABELSON, 1996;
LINDQUIST, 1998; RICCI, 1993; WEAVER, 1989). Isto, porm, no invalida sua
importncia, porque seu objetivo inicial de empreender uma avaliao raramente de
melhorar uma poltica de governo, mas antes de apoi-la ou contest-la. O elogio ou a crtica
neste estgio pode levar a novas iteraes do ciclo, enquanto os governos tentam responder s
crticas ou transferir lies de experincias passadas para polticas novas ou reformadas,
exatamente como ocorre com muitas das avaliaes mais fundamentadas, tcnicas.
10
Embora a avaliao poltica esteja aumentando, ela entra no processo poltico somente
em ocasies especiais. Uma das ocasies mais importantes nas democracias acontece nas
eleies, quando os cidados tm a oportunidade de julgar o desempenho de um governo. Os
votos nas eleies ou nos referendos expressam as avaliaes informais dos eleitores sobre a
eficincia e a eficcia dos governos e de seus programas e polticas. Entretanto, na maioria
dos pases democrticos, so relativamente raros os referendos ou plebiscitos sobre polticas
especficas. Enquanto as eleies acontecem regularmente, como se discutiu no captulo 3,
elas, por sua prpria natureza, em geral envolvem uma ampla gama de assuntos, o que torna
imprprio tirar concluses sobre o que os eleitores pensam acerca de polticas especficas.
Quando os cidados expressam suas preferncias e sentimentos na poca das eleies, a
avaliao em geral significa antes um julgamento agregado sobre o conjunto global de
atividades do governo de planto do que sobre a eficcia ou utilidade de polticas particulares.
No obstante, as percepes pblicas sobre a ineficcia ou os efeitos prejudiciais das
atividades especficas de grande impacto do governo podem influenciar e de fato influenciam
o comportamento dos eleitores, uma realidade que os governos s podem ignorar por sua
prpria conta e risco (KING, 1981).
Um tipo mais comum de avaliao poltica de uma poltica pblica envolve a consulta
a membros de subsistemas polticos relevantes. H muitos mecanismos para tais consultas, os
quais envolvem o uso de alguns dos instrumentos polticos de procedimento discutidos nos
captulos 4 e 8. Estes incluem a criao de foros administrativos para audincias pblicas e o
estabelecimento de comisses consultivas, foras-tarefa e investigaes especiais para fins
avaliativos (ver CAIRNS, 1990a; BULMER, 1993; CLOKIE e ROBINSON, 1969), 216 e
podem variar de pequenas reunies de curta durao, com menos de uma dzia de
participantes, at pesquisas multimilionrias que ouvem milhares de relatos individuais e
podem levar anos para chegar ao fim (DOERN, 1967; SALTER, 1981; WILSON, 1971). Em
muitos Estados, a avaliao poltica da ao governamental est embutida no sistema, na
forma, por exemplo, de comisses parlamentares ou congressuais de superviso (ver
McCUBBINS e McCUBBINS, 1994; McCUBBINS e SCHWARTZ, 1984). Enquanto em
alguns pases, como nos EUA, estas tendem a se reunir com certa regularidade, em outros,
como no Canad, o processo pode ser menos rotineiro, na medida em que as revises polticas
so empreendidas em base mais ad hoc (ver DE LA MOTHE, 1996; BANTING, 1995).
Estes mecanismos polticos para a avaliao de polticas normalmente so capazes de
descobrir as vises de muitos membros do subsistema poltico e do pblico afetado sobre
questes polticas especficas. Entretanto, no se garante, simplesmente por terem se tornado
11
conhecidas, que essas vises tero um reflexo sobre toda a reviso de uma poltica
governamental, ou mesmo que um estudo ir necessariamente provocar revises. A eficcia
depende, muitas vezes, de que as opinies ouvidas sejam congruentes com as vises do
governo de planto (DYE, 1972, p.353-75), as quais por sua vez dependem dos critrios que
os membros do governo e os agentes polticos utilizam para determinar o sucesso ou fracasso
de polticas ou programas particulares.
4. RESULTADOS DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS:

realimentao e descontinuidade das polticas
Os resultados potenciais que decorrem do estgio da avaliao de uma poltica no ciclo
poltico so de trs ordens. Em primeiro lugar, pode-se chegar concluso de que uma
poltica bem sucedida e pode continuar em sua forma atual. Em segundo lugar, e de forma
bem mais tpica, pode-se julgar que uma poltica deixa a desejar em algum aspecto e ento se
sugere ou fazem-se esforos no sentido de sua reforma (ver PATTON e SAWICKI, 1993).
Finalmente, pode-se avaliar que uma poltica um fracasso (ou sucesso) total e que ela pode
ser descontinuada (ver DELEON, 1978; GEVA-MAY, 2001; BOVENS e t'HART, 1996;
BOVENS et al., 2001). Nos dois primeiros casos, o estgio da avaliao de uma poltica serve
para remeter a poltica a algum outro estgio do processo poltico. Enquanto no estiver claro
a que estgio o processo ir, ele retorna em muitos casos ao da montagem da agenda, dando
desse modo, ao ciclo poltico a sua forma cclica, iterativa (ver PIERSON, 1993; ANGLUND,
1999; COLEMAN et al., 1997; BILLINGS e HERMANN, 1998).
4.1. Realimentao da poltica e dependncia da trajetria

Como observou E.E.Schattschneider (1935, p.38), as novas polticas (policies) produzem
uma nova poltica (politics). Isto , os eventos e acontecimentos em um processo de policymaking tendem a realimentar o ambiente da policy-making, alterando assim aspectos
importantes desse ambiente, inclusive as regras e operaes institucionais, 217 a
distribuio de riqueza e poder na sociedade e a natureza das idias e interesses relevantes s
polticas e programas. Este processo de feedback pode facilmente afetar a identificao e
interpretao dos problemas polticos, as avaliaes acerca da viabilidade das solues
potenciais e o julgamento a respeito da natureza das respostas dos grupos-alvo, alterando
desse modo as circunstncias sob as quais as polticas so desenvolvidas e implementadas. As
polticas podem criar novos esplios para os polticos se digladiarem em torno deles, ou
12
podem resultar na mobilizao ou contra-mobilizao dos atores que sentem no terem se

beneficiado de uma poltica ou programa vigente (PIERSON, 1993). Por isso, no
absolutamente incomum, pelo contrrio, bem tpico que a policy-making faa reiterao do
processo poltico a partir dos resultados do estgio da avaliao como revela a descrio dos
ciclos da poltica pblica.
importante observar, no entanto, que distinta a forma que tomam as iteraes
subseqentes do ciclo. Como sugeriram incrementalistas do naipe de Charles Lindblom e
outros, em suas prprias anlises da dinmica da policy-making, as rodadas subseqentes da
policy-making constroem-se sobre a base das rodadas anteriores e, em conseqncia, tendem a
incorporar muitos aspectos de polticas anteriores. Embora possam ocorrer mudanas
dramticas, o padro mais tpico o de que se alterem apenas aspectos bem secundrios das
polticas anteriores, j que, em muitos casos, a configurao global geral dos principais
elementos dos processos polticos como a composio dos membros do subsistema e as
capacidades do Estado no tero se alterado dramaticamente entre uma rodada e outra. Os
processos tpicos de feedback decorrentes do estgio da avaliao de uma poltica do ciclo,
como observou Paul Pierson, ressaltam e explicam a natureza da dependncia de trajetria`
da policy-making nos Estados modernos (ibid.).
A dependncia da trajetria` um termo geral usado por economistas, socilogos e
outros estudiosos de sistemas sociais e de outros tipos de sistemas, para captar a maneira pela
qual os estados anteriores de um sistema afetam os estados futuros (ver MAHONEY, 2000;
PIERSON, 2000; HAYDU, 1998). Ele descreve a situao pela qual, uma vez estabelecida, a
trajetria de um sistema tende a se perpetuar pela limitao da gama de escolhas ou da
capacidade das foras tanto externas (exgenas`) quanto internas (endgenas`) do sistema
para alterar essa trajetria. Isto , to logo uma trajetria se estabelece, ela tende a bloquear
o estado anterior do sistema e o sentido de sua dinmica (ARTHUR, 1989)3. Na literatura
poltica isso se chama, s vezes, de influncia dos legados polticos`, que limitam a natureza
e a extenso de escolha que tm os policy-makers para tomar novas decises (ver WEIR,
1992; ROSE, 1990). Os exemplos deste fenmeno variam desde o modo como as decises
sobre a localizao inicial de hospitais e escolas afetam sua operao, at decises de proibir
o uso de energia nuclear, decises que so muito mais difceis e caras de se tomar, depois que
as usinas j foram construdas, do que seriam se, antes que nada, elas jamais tivessem sido
construdas (WILSFORD, 1994; POLLOCK et al., 1989; RONA-TAS, 1998).
O destino ou o estgio para onde o processo poltico pode prosseguir, depois do
estgio da avaliao, depende da natureza da crtica feita e dos tipos de atores envolvidos. As
13
avaliaes formais feitas pelos atores governamentais, 218 por exemplo, tendem a resultar
em crticas limitadas que poderiam tipicamente envolver alteraes no processo de
implementao de uma poltica, como a criao de novos rgos e regulaes para tratar de
questes levantadas no processo avaliativo. Entretanto, estes e outros tipos de avaliao
tambm podem resultar em novas maneiras de pensar sobre um problema ou em novas opes
para lidar com um programa, realimentando estgios anteriores, tais como a montagem de
agendas e a formulao de polticas.
4.2. Descontinuidade de polticas

Novas iteraes do ciclo das polticas so produtos tpicos dos processos de avaliao e,
muitas vezes, envolvem reformas maiores ou menores das polticas e processos existentes.
Embora haja muitas permutaes desse processo de realimentao, uma grande opo
alternativa de reforma poltica , obviamente, dar fim, simplesmente, a uma poltica ou
programa. semelhana das propostas mais limitadas de reforma, esta opo envolve a
realimentao dos resultados do processo avaliativo no processo da poltica, muitas vezes
diretamente no estgio da tomada de deciso. De modo diferente das propostas de reforma
mais limitadas, ou simplesmente de aceitao do status quo, a alternativa de descontinuidade
de uma poltica prev uma interrupo total do ciclo da poltica em um futuro bem prximo
(DeLEON, 1978, 1983).
Embora seja muito comum que as avaliaes, especialmente as polticas, sugiram a
adoo da opo de descontinuidade, a maioria dos observadores tem constatado a relutncia
dos tomadores de deciso em adotar este curso de ao e o fenmeno geral da continuidade
das polticas e programas, depois de uma vez estabelecidos (WEAVER, 1988). Isto se deve
em parte s dificuldades inerentes, mencionadas acima, de se chegar a um acordo sobre o
sucesso ou insucesso de uma poltica. Embora, ocasionalmente, um problema possa ser visto
como to danoso que no se pode razoavelmente imaginar uma opo possvel para resolv-lo
isto , todas as opes falharo ou como to bem sucedido que a ao do governo j no
mais necessria, todos os observadores constatam que a obteno de uma opinio nica, um
consenso entre os atores relevantes da poltica, sobre estas matrias, uma circunstncia
rarssima (ver DANIELS, 1997; KAUFMAN, 1976; LEWIS, 2002).
Segundo observam os estudiosos da descontinuidade das polticas, muito mais tpico
que os programas e polticas existentes tenham estabelecido beneficirios e, com freqncia,
se tenham institucionalizado de uma maneira tal que sua cessao se torna um processo
14
oneroso a envolver um considervel custo jurdico, burocrtico e poltico (WEAVER 1988:

BARDACH, 1976; GEVA-MAY, 2001). Todos os manuais e diretrizes disposio de quem
pretende promover a descontinuidade de polticas enfatizam a necessidade de se desenvolver
coalizes polticas e circunstncias favorveis superao desses custos (ver BEHN, 1977;
GEVA-MAY e WILDAVSKY, 1997, cap. 5). Todos eles destacam a extenso em que a
interrupo representa, com efeito, um esforo para superar as dependncias de trajetria e os
legados das polticas no processo poltico, tornando sua realizao particularmente difcil,
muitas vezes exigindo uma guinada ideolgica no governo e na sociedade que permita
julgamentos uniformes necessrios sobre sucesso 219 ou fracasso para tornar
incontestvel a descontinuidade a ser efetuada (KIRKPATRICK et al., 1999; DeLEON,
1997). Cabe tambm mencionar, obviamente, que uma interrupo bem sucedida no curto
prazo no garante um resultado semelhante no longo prazo. Assim, se a percepo de um
problema persistir, uma poltica descontinuada poder voltar a fazer parte de uma
reconceituao de problemas e alternativas de polticas. Se outra alternativa apropriada
aparecer nesta deliberao, esta pode resultar na reverso de uma descontinuao e no
restabelecimento de uma poltica ou programa interrompido.
5. MODELOS DE AVALIAO DE POLTICAS

5.1. Primeiros modelos:
avaliao tcnica ou cientfica
O estudo da avaliao de polticas foi dominado por aqueles que tentaram v-la como um
exerccio neutro, tcnico. Para eles, a avaliao de uma poltica consiste em determinar se
uma poltica pblica est alcanando seu objetivo declarado e, em caso negativo, o que se
pode fazer para eliminar os obstculos em seu caminho. David Nachmias (1979, p.4), um
nome influente na rea, definiu avaliao de polticas como um exame emprico, sistemtico
e objetivo dos efeitos que as polticas e programas pblicos correntes tm sobre seus alvos,
em termos dos objetivos que eles se propem a alcanar. Os leitores atentos no tero
dificuldade em detectar a orientao racionalista desta definio. Ela especifica de forma
explcita que o exame dos efeitos de uma poltica para o alcance de seus objetivos deve ser
objetivo, sistemtico e emprico. Entretanto, como mencionamos antes, na poltica pblica os
objetivos com freqncia no so declarados com a clareza suficiente para se verificar se e at
que ponto eles foram alcanados. As possibilidades de uma anlise objetiva tambm so
limitadas por conta de dificuldades instransponveis na definio de padres objetivos a que
15
se possa recorrer para avaliar o sucesso do governo quando lida com reivindicaes subjetivas
e problemas socialmente construdos.
Depois de muitos trabalhos desenvolvidos nas dcadas de 1960 e 70 para criar
sistemas quantitativos de avaliao de polticas, tornou-se mais claro para muitos
pesquisadores (ANDERSON, 1979a; KERR, 1976; MANZER, 1984) que o desenvolvimento
de medidas adequadas e aceitveis para a avaliao de polticas uma tarefa difcil e
controvertida, polmica. Em conseqncia, o pensamento mais recente tende a ver a avaliao
de polticas semelhana dos outros estgios do processo poltico como uma atividade
inerentemente poltica. J que a mesma condio pode ser interpretada de forma muito diversa
por diferentes avaliadores, no h uma maneira definitiva de determinar quem est correto. O
que determina que interpretao vai, finalmente, prevalecer so os conflitos e os acordos
polticos entre os vrios atores (INGRAM e MANN, 1980b, p. 852).
Observadores perspicazes tambm se deram conta de que ingnuo acreditar que a
avaliao de polticas se destina sempre a revelar os efeitos de uma poltica. De fato, s vezes
ela usada para mascarar ou esconder certos fatos que o governo teme que venham a denegrilo. tambm possvel que os governos 220 definam os termos da avaliao de maneira tal
que ajudem a pintar uma imagem que lhes seja mais favorvel. Ou, se quiser alterar ou
descartar uma poltica, o governo pode ajustar os termos da avaliao de acordo. De modo
semelhante, as avaliaes feitas pelos pesquisadores de fora do governo no tm sempre o
intuito de melhorar a poltica, mas de critic-la para tirar vantagem poltica especfica ou para
reforar postulados ideolgicos (CHELIMSKY, 1995; BOVENS e t'HART, 1995).
Isto no significa sugerir que a avaliao de polticas um processo irracional ou
totalmente poltico, destitudo de intenes genunas que visam a fazer descobertas sobre o
funcionamento de uma poltica e seus efeitos. Pelo contrrio, no se deve confiar por demais
em avaliaes formais para extrair concluses sobre uma poltica. Para se tirar o mximo de
proveito das avaliaes de polticas, deve-se reconhecer claramente os limites da
racionalidade e as foras polticas que lhe do forma.
5.2. Modelos mais recentes:

avaliao de polticas como aprendizagem sobre polticas
Talvez o maior benefcio da avaliao de polticas no sejam os resultados diretos produzidos
por ela, mas o processo educacional que ela pode engendrar (PRESSMAN e WILDAVSKY,
1984). Se esto ou no conscientes do processo, o fato que os atores envolvidos na avaliao
16
de polticas esto muitas vezes participando de um processo maior de aprendizagem poltica,

que proporcionado pelo esforo de melhorar ou incrementar a policy-making a partir da
avaliao de experincias anteriores (ver ETHEREDGE e SHORT, 1983; SABATIER, 1988).
Dos diferentes tipos de avaliao podem resultar diferentes tipos de aprendizagem
(BENNETT e HOWLETT, 1991; MAY, 1992). provvel que algumas lies refiram-se a
sugestes prticas sobre diferentes aspectos relativos ao funcionamento do ciclo poltico no
passado. Estas incluem, por exemplo, lies sobre que instrumentos polticos foram bem
sucedidos, em que circunstncias e quais falharam, ou que questes tiveram apoio pblico
no processo de montagem da agenda e quais no tiveram. J outras lies referem-se antes aos
objetivos do que aos meios de uma poltica. Este um tipo mais fundamental de
aprendizagem, que decorre de mudanas no pensamento subjacente a uma poltica.
O conceito de aprendizagem em geral est associado s conseqncias intencionais,
progressivas e cognitivas da educao que resulta da avaliao de uma poltica. Entretanto, a
aprendizagem poltica tambm tem um significado mais amplo, que inclui (ver MERTON,
1936) tanto as conseqncias intencionais quanto as no intencionadas pelas atividades de
policy-making, bem como as implicaes tanto positivas quanto negativas das polticas
vigentes e suas alternativas.
Para a avaliao de polticas fundamental o impacto que ela produz em termos de
mudana poltica. Afinal de contas, o propsito implcito de uma avaliao mudar a poltica,
caso se julgue necessrio faz-lo em decorrncia da iniciativa de sua reviso (FEICK, 1992).
Sob a perspectiva de aprendizagem, a avaliao de uma poltica pblica concebida como um
processo iterativo de aprendizagem ativa sobre a natureza dos problemas polticos e suas
solues por parte dos atores polticos (RIST, 1994; LEVITT e MARCH, 1988). 221
semelhana de outros conceitos na cincia das polticas, h interpretaes diferentes
sobre o que significa aprendizagem poltica e sobre ter ela sua fonte e motivao no interior
ou fora dos processos polticos existentes 4. Peter Hall argumenta em favor da aprendizagem
endgena, definindo-a como uma tentativa deliberada de ajustar os objetivos ou as tcnicas
da poltica luz das conseqncias de polticas anteriores e informaes novas, de forma a
alcanar melhor os propsitos ltimos da governana (HALL, 1993, p.278). Hugh Heclo, por
outro lado, sugere que a aprendizagem uma atividade menos consciente, ocorrendo com
freqncia como resposta do governo a algum tipo de mudana externa ou exgena em um
dado ambiente poltico. De acordo com ele, pode-se considerar a aprendizagem como uma
alterao relativamente duradoura no comportamento que resulta da experincia; usualmente,
esta alterao conceituada como uma mudana provocada por reao a algum estmulo
17
percebido (HECLO, 1974, p. 306) Por isso, diferentemente de Hall, na viso de Heclo a
aprendizagem o que os governos fazem em resposta a uma situao nova, inspirados por sua
experincia passada.
As duas definies descrevem a natureza da relao que existe entre a aprendizagem
poltica e a mudana poltica, mas diferem substancialmente em seu tratamento da questo.
Para Hall, a aprendizagem parte do processo normal de poltica pblica em que os policymakers tentam compreender por que determinadas iniciativas foram bem sucedidas enquanto
outras falharam. Se as polticas sofrem mudana em decorrncia da aprendizagem, o mpeto
para a mudana nasce dentro do processo poltico formal do governo. Para Heclo, por outro
lado, a aprendizagem poltica vista como uma atividade empreendida pelos policy-makers,
mormente em reao a mudanas nos ambientes externos da poltica. Na medida em que o
ambiente sofre mudana, os policy-makers devem se adaptar para que suas polticas sejam
bem sucedidas.
Estes dois aspectos distintos da aprendizagem sobre a poltica devem ser claramente
distinguidos no pensamento sobre a avaliao de polticas enquanto aprendizagem poltica.
Isto , a partir de uma perspectiva de aprendizagem, a avaliao envolve processos impostos
aos policy-makers tanto de fora como de dentro do processo poltico, enquanto os policymakers tentam refinar e adaptar suas polticas luz de suas aes passadas. As caractersticas
destes dois tipos diferentes de aprendizagem esto indicadas na Fig. 9.1.
A aprendizagem endgena ocorre no interior dos subsistemas poltico-administrativos;
seu objetivo aprender algo sobre os contextos ou instrumentos das polticas. Por contraste, a
aprendizagem exgena ocorre no universo amplo da poltica e pode envolver o
questionamento da interpretao de um problema ou do objetivo de uma poltica imaginada
para tratar dele. As lies apreendidas da experincia podem constituir um tipo de avaliao
endgena, segundo Richard Rose (1988, 1991). Este tipo de aprendizagem se origina no
processo poltico formal e se volta fundamentalmente para a escolha das tcnicas ou meios
empregados pelos policy-makers em seus esforos para atingir seus objetivos5. provvel que
estas lies se refiram a sugestes prticas sobre os diferentes aspectos do ciclo da poltica, na
forma em que ele operou no passado por exemplo sobre que instrumentos polticos foram
bem sucedidos em que circunstncias e quais falharam, ou sobre que questes obtiveram
apoio pblico no processo de montagem da agenda e quais no obtiveram.
Figura 9.1 Conceitos exgenos e endgenos de aprendizagem sobre polticas e de
avaliao de polticas
----------------------------------------------------------------------------------------------------------------18
Aprendizagem endgena
Aprendizagem exgena
Sujeito da aprendizagem
(Quem aprende)
Subsistemas de polticas
Universo da poltica
Objeto da aprendizagem
(O que se aprende)
Especificaes de uma poltica Percepo do problema

ou instrumentos polticos
ou objetivos de uma poltica
_______
FONTE: Adaptado de Colin J. Bennett e Michael Howlett. The lessons of learning: reconciling theories of policy
learning and policy change. Policy Sciences, vol. 25, n.3, p. 275-94, 1991. 222
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Seguindo Hall, um tipo de aprendizagem exgena a aprendizagem social. Ela tem

origem fora do processo da poltica e afeta as limitaes ou capacidades dos policy-makers de
alterar a sociedade. Esta forma de aprendizagem versa, em geral, sobre os prprios objetivos
da poltica. o tipo mais fundamental de aprendizagem, pois dela decorrem mudanas no
pensamento subjacente a uma poltica. Exemplos de aprendizagem social podem ser vistos no
movimento pela privatizao e na crena aceita de que a inflao era um problema mais srio
do que o desemprego, dois fenmenos ocorridos e observados em muitos pases durante as
dcadas de 1980 e 90 (HALL, 1993; HOWLETT e RAMESH, 1993).
As avaliaes de polticas podem envolver o tipo endgeno como tambm o exgeno
de aprendizagem. As avaliaes administrativas, quase por definio, ocorrem no interior das
instituies administrativas do governo e tendem a tomar a forma de lies apreendidas, tanto
no sentido positivo como negativo do termo. As avaliaes judiciais tanto quanto as polticas
so muito mais capazes de produzir mudanas nos valores e costumes sociais e, por
conseguinte, constituem um meio pelo qual a aprendizagem social pode influenciar o processo
avaliativo (ver BUSENBERG, 2001).
6. ESTILOS DE AVALIAO DE POLTICAS

O entendimento das relaes existentes entre os tipos de avaliao e seus resultados requer
uma melhor compreenso das razes pelas quais acontecem a aprendizagem e a noaprendizagem nas organizaes complexas. A no-aprendizagem envolve tanto a falta de
empreender avaliaes como a aprendizagem limitada em que se extraem apenas lies de
escopo muito restrito do processo de avaliao (ABRAHAMSON e FAIRCHILD, 1999;
TAMUZ, 2001; MAY, 1999; SIMON, 1991; MARCH e OLSEN, 1975).
19
Pesquisas nas cincias administrativas e organizacionais sugerem que a probabilidade

de os policy-makers aprenderem ou no lies das avaliaes depende de sua capacidade e
disposio para absorver 223 novas informaes (ver HUBER, 1991; PETERS, 1998).
Como observaram Cohen e Levinthal, em relao a empresas privadas:
a habilidade para avaliar e utilizar conhecimento externo depende em grande
parte do nvel do conhecimento anterior que lhe diz respeito. Em seu nvel
mais elementar, este conhecimento prvio inclui competncias bsicas ou at
mesmo uma linguagem compartilhada, mas pode tambm incluir
conhecimento sobre os desenvolvimentos cientficos ou tecnolgicos mais
recentes em um dado campo. Assim, o conhecimento pertinente anterior
confere habilidade para reconhecer o valor das novas informaes, assimillas e aplic-las aos fins comerciais. Em conjunto, estas habilidades so o que
chamamos de capacidade de absoro de uma empresa. (COHEN e
LEVINTHAL, 1990, p. 132; ver tambm LANE e LUBATKIN, 1998)
Numa organizao complexa como uma grande empresa ou um governo, isso implica que a
aprendizagem um processo cumulativo e que o estoque existente de conhecimentos em
grande parte determina o que se far com toda informao nova que entra na organizao. A
esse respeito, tambm so crticas, como observaram Adrich e Herker (1977), as conexes
ampliadoras de fronteiras entre a organizao e seu ambiente, conexes que so receptivas a
novas informaes e capazes de dissemin-las dentro da organizao.
No caso da avaliao de polticas, isso implica, como vimos tambm nos outros
estgios do ciclo poltico, que h duas variveis relevantes a afetar o potencial das avaliaes
para a aprendizagem: (1) a capacidade organizacional do Estado, incluindo em especial sua
expertise na rea envolvida; e (2) a natureza do subsistema poltico-administrativo e, em
especial, a relao entre seus membros estatais e societrios. Estes fatores determinam, por
exemplo, a habilidade dos avaliadores para sistematicamente pinar idias de outras
jurisdies sobre design apropriado de polticas (SCHNEIDER e INGRAM, 1988) e a
extenso em que eles podem criar conselhos consultivos e participao de cidados e
mecanismos eleitorais necessrios a que a aprendizagem social influencie as deliberaes
governamentais (MAY, 1999, p. 27; ROTHMAYR e HARDMEIER, 2002). Juntas, as duas
variveis nos permitem discernir a existncia de quatro estilos de avaliao (ver figura 9.2).
Neste modelo, o Estado deve ter alta capacidade administrativa para que ocorra uma
verdadeira aprendizagem. Se o Estado o ator dominante, mas tem conexes frgeis com a
sociedade, pode-se esperar que ocorra uma forma de apreenso endgena de lies. Se, ao
contrrio, a capacidade administrativa do Estado baixa, pode-se esperar que predominem
formas mais simples de avaliao formal e uma aprendizagem ftil. Se os atores societrios
20
dominam o subsistema poltico e h conexes ampliadoras de fronteira com o governo, nesse

caso h condies favorveis aprendizagem social. Sem essas conexes, porm, h menos
probabilidade de que de fato ocorra alguma aprendizagem dentro do prprio Estado. 224
Figura 9.2 Estilos bsicos de avaliao de polticas

----------------------------------------------------------------------------------------------------------------Ator dominante no subsistema poltico-administrativo
Capacidade administrativa do Estado
Atores societrios
Atores estatais
Alta
Aprendizagem social
Aprendizagem instrumental
(Lesson-drawing)
Baixa
No-aprendizagem
(Avaliaes polticas)
Aprendizagem limitada
(Avaliaes tcnicas)
______
FONTE: Adaptado de Wesley M. Cohen e Daniel A. Levinthal. Absorptive capacity: a new perspective on
learning and innovation. Administrative Science Quarterly, v. 35, p. 128-52, 1990.
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
7. CONCLUSO
Este captulo apontou as diferentes formas de avaliao administrativa, judicial e poltica
que ocorrem no processo de poltica pblica e os diferentes resultados possveis que podem
emergir e realimentar o ciclo da poltica, em decorrncia do processo avaliativo. Apesar das
dificuldades inerentes ao processo de determinar o sucesso ou fracasso dos esforos de uma
poltica pblica, a literatura anterior sobre o assunto da avaliao de polticas tendeu de forma
avassaladora a se concentrar sobre o desenvolvimento, a crtica e o refinamento de tcnicas de
avaliaes administrativas formais. No processo, muitas vezes, se esqueceu dos limites da
racionalidade no processo das polticas. A avaliao de polticas, no entanto, semelhana
dos outros estgios do ciclo de polticas, um exerccio inerentemente poltico e deve ser
explicitamente reconhecido como tal (HELLSTERN, 1986; CHELIMSKY, 1995).
Os analistas conscientes da poltica que est por trs da avaliao de polticas pblicas
vem a avaliao como uma continuao do conflito em torno de recursos escassos ou de
ideologias e tambm como parte de um processo de aprendizagem em que as polticas se
desenvolvem e mudam em conseqncia das apuraes do sucesso e fracasso do passado e
dos esforos conscientes para emular sucessos e evitar fracassos (ver SANDERSON, 2002).
Esta concepo no s ajuda a fazer sentido da avaliao de polticas e a afasta das estreitas
21
preocupaes tecnocrticas tpicas da avaliao administrativa, mas tambm ajuda a

identificar os diferentes estilos de aprendizagem que podem emergir no processo avaliativo e
ressalta o papel significativo exercido por todas as formas de avaliao no funcionamento do
ciclo de uma poltica em ao.
LEITURAS ADICIONAIS
ALDRICH, Howard e Diane HERKER. Boundary spanning roles and organizational structure.
Academy of Management Review, v. 2 (Apr.), p. 217-30, 1977. 225
BENNETT, Colin e Michael HOWLETT. The lessons of learning: reconciling theories of policy
learning and policy change. Policy Sciences, v. 25, n. 3, p. 275-94, 1991.
BOVENS, Mark, Paul t'HART e B. Guy PETERS. Analysing governance success and failure in six
European States. In: BOVENS, tHART e PETERS (Orgs.). Success and failure in public
governance: a comparative analysis. Cheltenham: Edward Elgar, 2001. pp.12-32.
COHEN, Wesley M. e Daniel A. LEVINTHAL. Absorptive capacity: a new perspective on learning
and innovation. Administrative Science Quarterly, v. 35, p. 128-52, 1990.
DAVIES, I. Evaluation and performance management in government. Evaluation, v.8, n.2, p.150-9,
1999.
DeLEON, Peter. Policy evaluation and program termination. Policy Studies Review, v.2, n.4, p.631-47,
1983.
GEVA-MAY, Iris. When the motto is Till death do us part: the conceptualization and the craft of
termination in the public policy cycle. International Journal of Public Administration, v. 24, n. 3,
p. 263-88, 2001.
HALL, Peter A. Policy paradigms, social learning and the State: the case of economic policy-making
in Britain. Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-96, 1993.
HUBER, George P. Organization learning: the contributing processes and the literatures. Organization
Science, v. 2, n. 1, p 88-115, 1991.
INGRAM, Helen M. e Dean E. MANN. Why policies succeed or fail. Beverly Hills, California: Sage,
1980.
JAFFE, Louis L. Judicial control of administrative action. Boston: Little, Brown, 1965.
MAY, Peter J. Fostering policy learning: a challenge for public administration. International Review
of Public Administration, v. 4, n. 1, p. 21-31, 1999.
NACHMIAS, David. Public policy evaluation: approaches and methods. New York: St Martins
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PALUMBO, Dennis J. The politics of program evaluation. Beverly Hills. California: Sage, 1987.
PIERSON, Paul. When effect becomes cause: policy feedback and political change. World Politics,
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ROSE, Richard. Lesson-drawing in public policy: a guide to learning across time and space. Chatham,
NJ: Chatham House, 1993.
NOTAS
1. Sobre esta tendncia das organizaes de se distanciarem, com o passar do tempo, das medidas
estabelecidas, ver Snook (2000) e Vaughan (1996).
2. Sobre o movimento da reinveno do governo nos EUA, ver Osborne e Gaebler (1992). Sobre a
disseminao do NPM por todo o mundo, ver Christensen e Laegreid (2001). Para uma viso algo
ctica da coerncia deste movimento, ver Hood (1991, 1995) e Dunleavy e Hood (1994).
3. Sobre a aplicao desse conceito s cincias sociais, ver Abbott (1990). Para uma viso ctica do
significado desse fenmeno, ver Liebowitz e Margolis (1995). 226
4. Usa-se uma variedade de termos para descrever esse fenmeno, incluindo aprendizagem poltica,
aprendizagem social e aprendizagem governamental. Existe um quarto termo, aprendizagem
22
organizacional, no campo meio tangencial do comportamento organizacional. Ver Sabatier (1988);

Hall (1993); Etheredge (1981). Ver tambm Argyris (1992) e Argyris e Schn (1978).
5. Tendemos a pensar sobre aprendizagem, principalmente, ao longo do tempo, dentro de contornos de
aes histricas domsticas; assim, aprender da experincia implica aprender de sua da prpria
experincia. Este o significado dominante, possivelmente exclusivo, usado nos estudos citados
com freqncia por Heclo e Hall. Um reconhecimento que tomou um pouco mais de tempo para
afetar a pesquisa dos analistas de polticas o de que os Estados podem aprender no s de suas
prprias experincias, mas tambm das aes de outros Estados. Foram usados vrios conceitos
para descrever como os policy-makers de um pas emulam, imitam ou apreendem de suas
contrapartes estrangeiras. Como mostra Rose (1991, p.21), em todo esforo para reduzir
insatisfao, os policy-makers tm trs alternativas: voltar-se para o seu passado nacional;
especular sobre o futuro; ou buscar lies da experincia corrente em outros lugares. A
aprendizagem nesse sentido pode ser positiva e negativa. Isto , a aprendizagem diz respeito ao que
fazer e tambm ao que no fazer, de modo que o mesmo programa pode atuar como modelo ou
exemplo para um pas e pode servir como exatamente o contrrio para outro (BENNETT e
HOWLETT, 1991). A derivao ou apreenso de lies negativas muito diferente da noaprendizagem; a primeira denota que os policy-makers de um pas examinaram as lies polticas
de outro e decidiram evitar aquele programa de ao; a segunda sugere que eles nunca tomaram
conhecimento do assunto (HECLO, 1974).
QUESTIONARIO IX
01. Em que consiste o estgio da avaliao de uma poltica pblica? (intr.)

02. O que uma poltica bem sucedida e uma mal sucedida? Por que to difcil
determinar que uma poltica foi um sucesso ou foi um fracasso? ( ponto 1)
03. Que categorias de atores se envolvem no processo de avaliao de uma poltica?
(ponto 2)
04. Em que consiste cada um dos cinco tipos de avaliao administrativa de uma poltica e
quais so suas principais limitaes? (ponto 3.1)
05. Sobre que questes se concentram os avaliadores judiciais de uma poltica? (ponto
3.2)
23
06. Por meio de que mecanismos principais podemos realizar a avaliao poltica de uma
poltica determinada? (ponto 3.3)
07. O que significa a realimentao de uma poltica, uma providncia passvel de ser feita
depois da avaliao dela? Por que uma poltica pode sofrer de dependncia de
trajetria e o que isso significa? (4.1)
08. Por que dificlimo descontinuar uma poltica uma vez estabelecida? (ponto 4.2)
09. Por que a avaliao tcnica ou cientfica no satisfatria e por que toda avaliao
deve contemplar dimenses outras que no apenas as racionais? (ponto 5.1)
10. O que uma aprendizagem endgena e uma exgena que as avaliaes de polticas
podem propiciar? (sntese na fig. 9.1) (ponto 5.2).
11. Quais so as variveis relevantes a afetar o potencial das avaliaes para a
aprendizagem e que estilos bsicos de avaliao podem ser derivados a partir dessas
variveis? (ponto 6)
24
Captulo 10
- 228
REGIMES E DINMICA DAS POLTICAS

1. PADRES DE LONGO PRAZO DE POLICY-MAKING
1.1 Estilos de polticas pblicas:
Padres de desenvolvimento de uma poltica
1.2 Paradigmas de polticas:
Padres de longo prazo no contedo de uma poltica
1.3 Conceito de um regime de poltica pblica: Combinao dos padres
de longo prazo dos processos e contedos polticos
2. DINMICA DE UMA POLTICA:
ESTABILIDADE E MUDANA DAS POLTICAS
2.1 Mudana normal e atpica das polticas
2.2 Mudana poltica normal
2.3 Mudana poltica atpica
2.4 Combinao da mudana poltica normal com a mudana atpica:
dinmica poltica de equilbrio pontual
3. CONCLUSO
O estudo de um modelo desagregado e seqencial do processo de poltica pblica o ciclo das

polticas ajuda a ressaltar a natureza dinmica da policy-making e a organizar as relaes que
conectam os atores, idias, instituies e instrumentos e que de outra forma seriam difceis de
compreender. Mas, enquanto a desagregao permite o exame detalhado de cada estgio do
processo de uma poltica, ela levanta a questo de como vai se parecer esse processo quando
todos os seus componentes estiverem juntos. H padres gerais tpicos, ou normais, de
desenvolvimento e mudana de uma poltica? E se existem, como eles surgem e como afetam os
diferentes nveis da policy-making? So estas as questes que examinaremos neste captulo.
1. PADRES DE LONGO PRAZO DE POLICY-MAKING

1.1. Estilos de polticas pblicas:
padres de desenvolvimento de uma poltica
Na metade da dcada de 1970 parecia claro a muitos observadores que os atores nos processos de
poltica pblica conforme do conta Simmons, Davis, Chapman e Sager (1974, p. 461)
tendiam a assumir, por um certo tempo, um estilo distinto que afeta [...] as decises polticas, isto
, eles desenvolvem uma tradio e histria que restringe e refina suas aes e interesses.
O primeiro desses estudos argumentava que os resultados de uma poltica pblica

variavam de acordo com a natureza do sistema poltico existente em cada pas (PETERS et al.,
1978). Embora se tenha descoberto, em testes empricos desta hiptese, que havia alguma
evidncia emprica de diferenas substanciais nos padres de resultados (ver CASTLES, 1998;
OBINGER e WAGSCHAL, 2001), logo se sugeriu que o conceito poderia ser aplicado de forma
mais proveitosa, no aos resultados, mas ao processo poltico que prevalecia em um dado pas.
Dizia-se que cada pas ou jurisdio tinha seu prprio padro de policy-making a caracterizar seus
processos polticos e a afetar as polticas resultantes. Diversos estudos desenvolveram o conceito
de um estilo de poltica nacional e o aplicaram policy-making em vrias naes (ver TUOHY, 229 - 1992; VOGEL, 1986; KNOEPFEL et al., 1987). Logo se constatou, porm, que era difcil
fazer generalizaes de nvel nacional e que o conceito descrevia com mais preciso as realidades
da policy-making de nvel meso ou setorial (FREEMAN, 1985; COLEMAN, 1994).
Os estudos mais proeminentes sobre estilos de polticas at a presente data classificaram
os estilos em termos das dimenses gmeas de uma metodologia de resoluo de problemas
tpica de um governo, por um lado, e do padro de relao desse governo com os grupos
societrios, por outro. Richardson, Gustafsson e Jordan (1982, p. 13) que em conjunto fizeram
o mximo para desenvolver o conceito definiram o estilo de uma poltica como a interao
entre (a) a abordagem adotada pelo governo para a resoluo de problemas e (b) a relao entre o
governo e os outros atores no processo da poltica. Eles mencionaram que havia duas
abordagens gerais de resoluo de problemas a antecipatria/ativa e a reativa enquanto as
relaes entre os atores governamentais e no-governamentais tambm eram divididas, de modo
semelhante, em duas categorias: de consenso e imposio (ver figura 10.1). Segundo este
modelo, por exemplo, o estilo alemo de poltica era antecipatrio e baseado em consenso, ao
passo que o britnico era reativo, embora tambm fosse baseado em consenso. O estilo francs de
poltica, por outro lado, era antecipatrio, mas levado a cabo pela imposio em vez do consenso.
Por contraste, dizia-se que o estilo holands de poltica era tanto reativo quanto impositivo.
Alguns trabalhos sobre estilos de poltica continuam a pr o foco no nvel nacional. Os
trabalhos recentes de Christoph Knill (1998, 1999), por exemplo, consideram a existncia de
estilos administrativos nacionais e sugerem que eles tm importncia crtica para se entender o
desenvolvimento e a reforma dos sistemas de administrao pblica e o papel que estes sistemas
desempenham no processo de poltica pblica (ver tambm ZYSMAN, 1994). Apesar de sua
2
utilidade, porm, outros pesquisadores constataram que poucos governos so ativos ou reativos
de um modo consistente; da mesma forma, nenhum governo operou sempre por consenso ou 230 por imposio. Em vez de pensar que existem estilos de poltica em nvel nacional, eles
argumentaram que seria mais acurado e produtivo pr o foco no nvel setorial (GRIGGS, 1999;
FREEMAN, 1985; GUSTAFSSON e RICHARDSON, 1979). Descrever os estilos de nvel
setorial , evidentemente, mais difcil do que seria faz-lo em termos de nvel nacional, j que os
setores poltico-administrativos so muito mais numerosos.
Figura 10.1 Modelo preliminar de estilo nacional de poltica
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Abordagem dominante para a resoluo de problemas
Relao entre
governo e
sociedade
Consenso
Imposio
Antecipatria
Estilo alemo de consenso
racionalista
Estilo francs de concertao
Reativa
Estilo britnico de negociao
Estilo holands de
negociao e conflito
_______
FONTE: Adaptado de Jeremy Richardson, Gunnel Gustafsson e Grant Jordan. The concept of policy style. In:
RICHARDSON (org,). Policy styles in Western Europe (London: George Allen and Unwin, 1982).
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Um modo de conceituar esses estilos setoriais inspirar-se nos insights sobre o
funcionamento de cada estgio do ciclo poltico definido nos captulos 5 a 9, acima. A
conceituao da policy-making como um processo em etapas, seqencial e iterativo tem a
vantagem metodolgica de reduzir a complexidade do processo a um nmero restrito de estgios
e sub-estgios, permitindo dessa forma identificar um nmero pequeno de variveis responsveis
pelos processos tpicos observveis em cada estgio do ciclo. Combinando-se os estilos
encontrados em cada estgio produz-se, assim, uma descrio til do estilo geral de poltica
encontrado em um setor.
No estgio da montagem da agenda, como se viu no captulo 5, h dois fatores crticos: o
nvel e a extenso da participao pblica na rea problemtica e a resposta ou pr-resposta do
Estado, em termos de direcionamento, mediao e acomodao dessa atividade (ver MAY, 1991;
MAJONE, 1989). Os estilos resultantes para a montagem da agenda foram: iniciao externa,
mobilizao, iniciao interna e consolidao.
No captulo 6, vimos que os estilos de formulao de polticas so tambm afetados de
forma significativa pelos tipos de atores que interagem com o propsito de desenvolver e refinar
3
as opes polticas para o governo. Mas, diferentemente do que ocorre na montagem da agenda
onde o pblico muitas vezes se envolve ativamente na formulao de polticas os atores
relevantes de uma poltica em geral se limitam queles que no s tm uma opinio sobre o
assunto, mas tm tambm um nvel mnimo de expertise sobre ele. De acordo com esta viso, os
provveis resultados da formulao de uma poltica dependem da natureza e configurao das
redes de interesse e das coalizes de discurso que constituem um subsistema poltico setorial e
afetam sua disposio e habilidade para propor e acomodar novas idias e novos atores polticos
(ver ZAHARIADIS e ALLEN, 1995; BULKLEY, 2000; HOWLETT e RAMESH, 1998). Os
quatro estilos de formulao de polticas identificados foram: o remendo da poltica, em que os
subsistemas fechados tomariam em conta to-somente as opes que envolvem componentes
instrumentais; a experimentao poltica, em que os subsistemas resistentes considerariam,
adicionalmente, mudanas nos tipos de instrumentos; a reforma programtica, em que os
subsistemas contestados revisariam, alm disso, mudanas nas especificaes dos programas; e a
renovao poltica, em que os subsistemas abertos levariam em considerao tambm opes que
envolvem mudanas nos objetivos de uma poltica.
O estgio da tomada de deciso, como vimos no captulo 7, se caracteriza igualmente por
quatro estilos distintos, que refletem a natureza dos atores presentes nesse estgio do ciclo bem
como a natureza das restries de tempo, informao e recursos sob as quais funcionam.
Dependendo da complexidade do subsistema poltico envolvido e afetado pela deciso e da
severidade das restries sob as quais os tomadores de deciso - 231 - operam (ver SMITH, 1994;
FORESTER, 1984), foram identificados quatro estilos de tomada de deciso, a saber: ajuste
incremental, ajuste otimizador, sondagem satisfatria e sondagem racional.
O captulo 8 avaliou a implementao de polticas e as escolhas dos instrumentos polticos
procedimentais e substantivos usados para implementar a poltica pblica. Determinou a
importncia das constataes de pesquisadores como Kagan e Hawkins, segundo os quais muitas
naes e setores combinaram ou fundiram vrios tipos de instrumentos em alguns estilos mais ou
menos coerentes de implementao (HAWKINS e THOMAS, 1989a; KAGAN e AXELRAD,
1997). Estes e outros estudos deram nfase ao grau em que as escolhas dos dois tipos de
instrumentos foram afetadas pela natureza dos alvos das polticas e pelos recursos que os
governos poderiam aplicar em implementao. Quatro estilos bsicos de implementao foram
identificados: voluntarismo institucionalizado, legalismo representativo, subsidiao direcionada

e proviso pblica sob superviso.
Finalmente, a discusso sobre a avaliao de polticas no captulo 9 sugeriu que o que
importante nesse estgio do processo poltico no tanto o sucesso e fracasso ltimo dos
resultados das polticas, mas antes se os atores polticos e as organizaes e instituies que eles
representam conseguem ou no aprender com a avaliao formal e informal da poltica em que
esto engajados (LINDBLOM, 1968). Revelaram-se fatores ou variveis importantes a
influenciar a propenso para a aprendizagem, por um lado, a capacidade de absoro do governo
e, por outro, a espcie de elos de expanso de fronteiras que existem entre os governos e seus
pblicos (COHEN e LEVINTHAL, 1990; ALDRICH e HERKER, 1977). Estas ajudaram a
determinar os estilos bsicos de avaliao da aprendizagem social, da aprendizagem limitada, da
aprendizagem pobre e da no-aprendizagem.
Com base nos insights dos captulos 5 a 9, podemos sugerir que os componentes bsicos
de um estilo geral de poltica setorial se acham entre as opes indicadas na figura 10.2.
Figura 10.2 Componentes de um estilo de poltica setorial
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Elementos de um estilo de poltica setorial
Estgio no
processo poltico
Montagem da
agenda
Formulao da
poltica
Tomada de
deciso
Implementao da
poltica
Avaliao da
poltica
Possveis estilos presentes em cada estgio do ciclo de uma poltica

Iniciao
externa
Renovao poltica
Ajuste incremental
Iniciao
interna
Reforma
programtica
Ajuste satisfatrio
Voluntarismo
institucionalizado
Aprendizagem
social
Subsidiao
direcionada
Aprendizagem
instrumental
Consolidao
Mobilizao
Experimentao
poltica
Sondagem
otimizadora
Legalismo
representativo
Aprendizagem
limitada
Conserto de
poltica
Sondagem racional
Proviso
direcionada
No-aprendizagem
--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Sem dvida, da combinao dos possveis estilos encontrados em cada estgio poderia
resultar um grande nmero de estilos potenciais de polticas. No entanto, visto que o tipo de estilo
que emerge afetado por variveis-chave como a natureza do subsistema poltico e os vrios
aspectos da capacidade do sistema administrativo envolvido, qualquer estilo eventualmente
presente ter, com toda probabilidade, uma durao relativamente longa (CERNY, 1996;
5
HARROW, 2001). Por conseguinte, o conceito de um estilo de poltica setorial til no somente
por ajudar a descrever processos polticos tpicos, mas tambm por captar um aspecto importante
da dinmica poltica, qual seja, a natureza relativamente duradoura destes arranjos.
1.2. Paradigmas de polticas:

padres de longo prazo no contedo de uma poltica
A existncia de padres durveis de processos polticos evoca a questo de saber se h ou no,
igualmente, padres semelhantes na substncia de uma poltica. Comparaes internacionais e
subnacionais sobre a substncia da policy-making de fato identificaram uma persistncia de
contedos polticos por longos perodos de tempo (ver LEMAN, 1977: LOWI, 1998; GORMLEY
e PETERS, - 232 - 1992). O conceito de uma paradigma de poltica pblica, discutido no
captulo 3, foi desenvolvido para descrever este fenmeno. Ao faz-lo, ele estendeu a discusso
sobre os padres de policy-making de longo prazo para a questo dos contedos das polticas.
Desenvolvido originalmente para descrever conjuntos de idias de longo prazo presentes
nas cincias propriamente ditas, ou naturais, o termo paradigma foi, mais tarde, aplicado s
cincias sociais. O conceito de paradigma poltico se relaciona de perto com noes filosficas
tradicionais de ideologia ou com noes sociolgicas mais recentes de discurso ou quadros
de referncia (GOFFMAN, 1974; SUREL, 2000). Ele capta a idia de que crenas, atitudes e
valores estabelecidos que ajudam a entender os problemas polticos e as noes de viabilidade
das solues propostas so determinantes-chave do contedo de uma poltica (HALL, 1990, p.
59; tambm EDELMAN, 1988; HILGARTNER e BOSK, 1981; SCHNEIDER, 1985).
Figura 10.3 Componentes ideacionais dos contedos das polticas
-------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Nvel do debate poltico afetado
Nvel de idias
afetado
Cognitivo
(causal)
Normativo
(valor)
Foreground
Idias programticas
Background
Paradigmas polticos
Quadros simblicos de
referncia
Sentimentos pblicos
_______
FONTE: Adaptado de John L. Campbell. Institutional analysis and the role of ideas in political economy. Theory and
Society, v. 27, n. 5, p. 385 (1998).
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Como observou John Campbell, os paradigmas de poltica pblica constituem apenas um

entre muitos conjuntos distintos de idias que integram a policy-making, ao lado de idias
programticas, quadros simblicos de referncia e sentimentos pblicos (ver figura 10.3). No
entanto, diferentemente dos quadros simblicos de referncia e dos sentimentos pblicos, que
tendem a afetar a percepo de legitimidade ou correo de certos cursos de ao, um
paradigma poltico representa um conjunto de pressupostos cognitivos de base (background) que
restringem a ao mediante a limitao da gama de alternativas que as elites de policy-making
provavelmente vo perceber como teis e dignas de considerao (CAMPBELL, 1988, p. 385;
tambm SUREL, 2000). As idias programticas representam em grande parte a seleo de
solues especficas a partir do conjunto designado como aceitvel por um paradigma -233Paul Sabatier argumentou que num subsistema poltico os indivduos mantm uma
estrutura profunda de crenas e valores fundamentais que inibe tudo menos mudanas
marginais em idias programticas e contedos polticos. Como observou Gersick (1991), esta
estrutura profunda produz uma forte inrcia, primeiramente para evitar que o sistema gere
alternativas fora de suas prprias fronteiras e depois para corrigir quaisquer desvios que ocorram.
Segundo esta lgica, a estrutura profunda deve em primeiro lugar ser desmantelada, deixando o
sistema temporariamente desorganizado, para que se possa lograr alguma mudana fundamental.
Assim, um paradigma poltico mantm e d forma ao conjunto de idias sustentado pelos
membros relevantes de um subsistema poltico uma doutrina ou escola de pensamento como o
keynesianismo ou o monetarismo, no caso de subsistemas de poltica econmica que molda os
objetivos amplos que os policy-makers perseguem, o modo como vem os problemas pblicos e
os tipos de solues que pensam adotar. Embora a construo de um paradigma envolva em geral
uma quantidade enorme de reflexo, nem sempre ele coerente, refletindo as limitaes inerentes
ao estudo dos problemas pblicos e as complexas concesses com que os policy-makers tm que
lidar. Consistentes ou no, porm, esses grupos de idias dominantes, de durao relativamente
longa, moldam de um modo decisivo o contedo das escolhas e dos resultados polticos.
1.3. Conceito de regime de poltica pblica:
combinao dos padres de longo prazo dos processos e contedos polticos
Nos ltimos tempos, os estudiosos da policy-making esto cada vez mais sugerindo que os
padres de longo prazo dos processos, ou estilos de polticas, e os padres de longo prazo do
contedo, ou paradigmas de polticas, podem ser fundidos num nico construto: o regime de
7
polticas pblicas. Embora o termo seja s vezes confundido com conceitos similares, como
regime poltico, regime internacional (PRESTON e WINDSOR, 1992; KRASNER, 1983;
YOUNG, 1980), regime de implementao (STOKER, 1989), ou regime de acumulao
(LIPIETZ, 1982; AGLIETTA, 1979), a idia de um regime de poltica pblica 234 ajuda a
captar a natureza mais ou menos permanente tanto do processo como do contedo poltico no
nvel setorial da policy-making (DOERN, 1998; DOERN et al., 1999). Derivado da noo mais
antiga de regime regulatrio (LOWI, 1966, 1972; KELMAN, 1981), o termo regime de
polticas tenta captar de que modo as instituies, idias e atores polticos tendem a se congelar
em padres institucionalizados de prazo relativamente longo de interao poltica, que se fundem
para manter os contedos e processos polticos mais ou menos constantes em cada setor.
Em seu trabalho sobre poltica social, por exemplo, Gosta Esping-Andersen descobriu que
existem arranjos institucionais especficos adotados pelas sociedades na busca de trabalho e
bem-estar. Determinada organizao de relaes entre Estado e economia tem a ver com uma
lgica particular de poltica social (REIN et al., 1987). Inicialmente, Esping-Andersen
argumentou que esses regimes estavam ligados a padres nacionais mais amplos de relaes
econmico-estatais ou organizao de instituies baseadas no Estado e no mercado. De modo
semelhante, em seu trabalho sobre policy-making nos EUA, Harris e Milkis (1989, p. 25)
definiram esses regimes como uma constelao ou conjunto (1) de idias que justificam a
atividade governamental, (2) de instituies que estruturam a policy-making e (3) de polticas.
Eisner, de maneira semelhante, definiu regime como uma configurao historicamente
especfica de polticas e instituies que estabelece determinados objetivos amplos que
transcendem problemas especficos a certos setores (EISNER, 1993, p. xv; ver tambm
EISNER, 1994a). No entanto, em trabalhos posteriores, Esping-Andersen e outros autores
argumentaram que se poderia encontrar diferentes regimes em diferentes setores polticos,
incluindo regimes de mercado de trabalho, de penses, de distribuio e de emprego (ver
ESPING-ANDERSEN, 1990; KOLBERG e ESPING-ANDERSEN, 1992; KASZA, 2002).
Por a pode se ver que um regime poltico funde vrios dos conceitos discutidos nos
captulos anteriores. Pode-se imagin-lo integrando um conjunto comum de idias polticas (um
paradigma poltico) e um processo poltico tpico ou comum (um estilo poltico).2 Como tal, ele
um termo til para descrever padres de longo prazo encontrados tanto na substncia como no
processo de policy-making de um setor em particular. A idia geral de que a policy-making
8
setorial tende a se desenvolver de tal modo que os mesmos atores, instituies, instrumentos e
idias dominantes tendem a dominar a policy-making setorial por longos perodos de tempo,
inspirando um setor poltico-administrativo com um contedo consistente tanto quanto com um
conjunto de processos ou procedimentos polticos tpicos. Portanto, trata-se de um importante
aspecto do estudo da poltica pblica entender como os estilos, paradigmas e regimes se formam,
se sustentam e se transformam.
2. DINMICA DE UMA POLTICA:

ESTABILIDADE E MUDANA DAS POLTICAS
2.1. Mudana normal e atpica das polticas
A maioria dos observadores reconhece que h duas espcies ou padres comuns de mudana que
so tpicos da policy-making pblica. No captulo 9, por exemplo, - 235 - argumentou-se que
existem tipos distintos de aprendizagem poltica a aprendizagem instrumental restrita de
tomada de lies e a aprendizagem social, mais orientada a objetivos que influenciam o
modo como os governos, os membros dos subsistemas polticos e o pblico avaliam e alteram as
polticas pblicas. Estes dois tipos de aprendizagem implicam que se pode esperar pelo menos
dois padres distintos de mudana poltica. De modo semelhante, a discusso no captulo 6
argumentava que se podia dintinguir entre as opes de poltica que propunham a alterao do
status quo e as que propunham uma mudana mais substancial nos objetivos de uma poltica.
Estas discusses sugerem que existem pelo menos dois processos bsicos de mudana
poltica. O padro mais normal envolve consertos relativamente insignificantes nas polticas e
programas j estabelecidos nos regimes polticos vigentes. Essas mudanas so incrementais e
no afetam os contornos bsicos dos estilos ou paradigmas polticos existentes. O segundo
padro, mais substancial, transforma fundamentalmente a policy-making e envolve mudanas nos
conjuntos bsicos de idias, instituies, interesses e processos polticos.
2.2. Mudana poltica normal

Existe um grau surpreendente de continuidade nas polticas pblicas. Muitos observadores se
deram conta de que as polticas produzidas pelos governos so, quase todas e na maior parte do
tempo, de alguma forma, uma continuao de polticas e prticas do passado. H amplas
9
evidncias empricas, fornecidas literalmente por milhares de estudos de caso sobre diferentes
questes e setores polticos em um grande nmero de pases que mostram exatamente isso, isto ,
que em sua maior parte as polticas produzidas pelos governos so de alguma maneira uma
continuao de polticas e prticas anteriores. Mesmo as que muitas vezes so apresentadas como
novas iniciativas polticas, com freqncia, so, simplesmente, variaes em torno de prticas
existentes (POLSBY, 1984; LINDBLOM, 1959; HAYES, 1992).
O padro normal de uma mudana poltica consiste em consertar ou alterar aspectos
diversos dos estilos e paradigmas polticos existentes, sem realmente mudar a forma ou a
configurao global do regime de uma poltica. Por isso, a existncia de um recurso de tempo
maior pode permitir que haja um processo de sondagem, no estgio da tomada de deciso de um
ciclo poltico, sem que se altere de modo permanente a tendncia geral de a tomada de deciso no
setor ser categorizada, por exemplo, como um ajuste satisfatrio. Da mesma forma que no
aconteceria qualquer mudana permanente num estilo poltico neste caso, assim tambm uma
certa experimentao com meios alternativos de produo de servios ou execuo de programas
no implicaria mudana permanente num paradigma poltico dominante. Num regime poltico
podem ocorrer, portanto, flutuaes considerveis e mudanas marginais sem que se altere a
natureza global do padro de longo prazo dos procedimentos ou contedos polticoadministrativos (HAYES, 2001).
Este padro global de estabilidade na policy-making de longo prazo tem sido tema de
estudo h muito tempo e os resultados de um sem nmero de estudos de caso montados durante
os ltimos 30 anos ressaltaram como os fatores ideolgicos e institucionais isolam os regimes
polticos das presses por mudana. Conforme sugeriu a discusso feita nos captulos 5 a 9, os
processos de poltica pblica tpicos tm cinco aspectos - 236 - que inibem a mudana em vrios
estgios do ciclo de uma poltica e, assim, promovem a estabilidade da poltica: negao de
agenda, redes fechadas, decises negativas, recursos limitados e no-aprendizagem.3
Estes processos favorecem a manuteno de estruturas polticas estveis, ou conjuntos
relativamente estveis de idias polticas dominantes, e filtram vises alternativas de poltica
pblica que poderiam inspirar esforos no sentido de uma mudana mais profunda (SCHN e
REIN, 1994). Bachrach e Baratz (1962) usaram o termo no-decises, discutido no captulo 7,
para descrever situaes em que os debates polticos ficam atolados no status quo, porquanto as
alternativas simplesmente no so consideradas ou debatidas (ver YANOW, 1992). So exemplos
10
dessas situaes a incapacidade de lidar com questes importantes sobre pobreza urbana e a falta
de ao semelhante em relao a uma ampla gama de temas femininos.
A estabilidade tambm ampliada pelas caractersticas de algumas questes polticas.
Estudiosos dos processos de montagem de agenda, como Cobb, Ross e Ross e Downs, por
exemplo, observaram que certos temas no conseguem gerar mobilizao pblica em larga
escala, o que acarreta a manuteno do status quo (COBB e ELDER, 1972; COBB et al., 1976;
DOWNS, 1972; MAY, 1991; POLLOCK et al., 1989). A expresso questes complexas foi
cunhada por Pollock, Lillie e Vittes para descrever um aspecto observado com freqncia de
muitos processos polticos, em que a natureza de uma questo poltica em particular pode isol-la
do debate pblico. Questes como a regulao de produtos txicos ou a fixao de tarifas
pblicas so complexas no sentido de que so tcnicas, legais, referem-se a meios ou,
simplesmente, no so familiares maioria dos membros do pblico. mais provvel que essas
questes envolvam conjuntos menores de atores polticos especializados do que questes como
segurana de trnsito, crime e sade, que tm maior probabilidade de atrair a ateno do pblico
e engaj-lo na discusso (KELLER, 1999). mais provvel que as questes complexas
envolvam um nmero bem limitado de atores polticos especializados e, portanto, atuem como
barreira para a entrada de novos atores nos processos polticos existentes, contribuindo dessa
forma para a estabilidade da poltica.
Rhodes (1997a) e Schaap e van Twist (1997), bem como muitos outros estudiosos,
argumentaram que a estabilidade de uma poltica em grande parte aumentada pelo fato de que
todos os subsistemas tendem a construir monoplios de uma poltica nos quais a interpretao e
a abordagem geral a um assunto so mais ou menos invariveis (ver BAUMGARTNER e
JONES, 1991, 1993). apenas quando se quebra o monoplio, com a emergncia de novos
atores, que se pode esperar uma mudana significativa, em qualquer sentido, numa poltica (ver
KUBLER, 2001; DUDLEY e RICHARDSON, 1998). Estas redes fechadas so uma fonte
fundamental de estabilidade poltico-administrativa, que se baseia simplesmente na habilidade
dos atores polticos atuais de evitar que novos membros se insiram nos debates e discursos
polticos (ver DAUGBJER, 1997; HAMMOND e KNOTT, 2000). Isto ocorre, por exemplo,
quando os governos se recusam a nomear crticos proeminentes para conselhos consultivos ou
tribunais reguladores, quando no se faz provises para a prtica da interveno em audincias,
quando h resistncia criao desses conselhos e procedimentos, ou quando o comportamento
11
dos grupos interessados em - 237 - nichos especializados de problemas elimina a competio

numa rede de polticas (BROWNE, 1990, 1991).
Todos esses legados polticos afetam a policy-making atual pela criao de rotinas e
procedimentos institucionais que podem forar a tomada de deciso em sentidos especficos
seja pela eliminao ou pela distoro de uma gama de opes disponveis aos governos (ver
WILSFORD, 1985, 1994; PIERSON, 2000; RONA-TAS, 1998). A dependncia de trajetria,
discutida no captulo 9, refere-se ao modo como as decises polticas atuais so influenciadas
pelos legados institucionais e comportamentais do passado (PIERSON, 2000; WEIR, 1992;
DAVID, 1985; ROSE, 1990). Como argumentaram Pierson, Weir e March e Olsen (1989, p. 52),
entre outros, espera-se que ocorra estabilidade quando se rotiniza ou institucionaliza uma soluo
poltica ou uma definio de problema, aumentando o eleitorado para sua preservao e elevando
os custos e dificuldades para alter-la ou encerr-la (ver HAYDU, 1998; TORFING, 2001).
2.3. Mudana poltica atpica

Estes aspectos dos processos poltico-administrativos que promovem a estabilidade poltica,
conforme descritos acima, so poderosos, e ningum deveria surpreender-se que sua operao
resulte no padro de persistncia comumente observado nos estilos, paradigmas e regimes de
polticas pblicas. No entanto, muitos observadores tambm constataram a existncia de um
segundo tipo de mudana poltica, que muito menos freqente e envolve uma alterao
profunda na substncia e nos processos normais de policy-making.4 Este tipo de mudana poltica
atpica envolve mudanas substanciais nos paradigmas e nos estilos das polticas.
Enquanto os estilos polticos mudam, principalmente, por causa de alteraes na natureza
dos membros que compem o subsistema poltico e das capacidades do Estado (JENS, 1997),
como se discutiu acima, os paradigmas polticos mudam, em grande parte, por causa das
atividades dos membros do subsistema que respondem crescente evidncia da incapacidade dos
paradigmas existentes de lidarem de modo eficaz com os problemas polticos. Isto , h na
literatura uma forte tendncia a argumentar que essas mudanas ocorrem em conseqncia das
atividades dos atores polticos especializados que reagem a discordncias ou a anomalias:
discrepncias entre os eventos no terreno da ao e sua teorizao no seio do paradigma
dominante.5 Como argumentaram Sabatier, Kingdon e outros, os eventos anmalos e as
atividades inesperadas ou ininteligveis, luz dos discursos dominantes, ou que desconcertam o
12
clculo do interesse prprio do ator, do azo a que atores inovadores, ou empreendedores

polticos, dem respostas s circunstncias instveis e s suas prprias ambies e introduzam
novas idias no ambiente poltico.6 Muitas vezes se v estes novos atores entrando em conflito
com os atores estabelecidos, que em geral resistem introduo de idias novas e defendem o
status quo ou, pelo menos, tentam limitar as mudanas ao compatvel com os arranjos existentes
(ver NUNAN, 1999; HOWLETT e RAYNER, 1995; JENKINS-SMITH et al., 1991). - 238
2.4. Combinao da mudana poltica normal com a mudana atpica:
dinmica poltica de equilbrio pontual
As dinmicas polticas normais e atpicas se associam para formar o padro global particular de
mudana poltica evocado em captulos anteriores como um processo de equilbrio pontual. Isto
, a mudana ocorre como uma funo irregular, por etapas, em que perodos relativamente
longos de estabilidade poltica so entremeados por perodos pouco freqentes de mudana
profunda (ver ELDREDGE e GOULD, 1972; GOULD e ELDREDGE, 1977; GERSICK, 1991).
No reino da poltica pblica isso se refere situao em que a policy-making normal envolve
mudanas bem comuns, rotineiras e no inovadoras, margem de polticas vigentes que seguem
idias e processos polticos estabelecidos. A mudana atpica, ou no incremental, envolve
polticas novas que representam uma forte ruptura com o modo pelo qual as polticas eram
desenvolvidas, concebidas e implementadas no passado (BAUMGARTNER e JONES, 1993;
BERRY, 1990; ROSE, 1976; TRUE et al., 1999; HAYES, 2001). Um exemplo muitas vezes
citado dessas mudanas a guinada da poltica fiscal e monetria, em muitos pases ocidentais,
com o abandono da ortodoxia do oramento equilibrado e a adoo dos princpios e prticas
keynesianos de administrao da demanda, nas dcadas de 1930 e 40, e a subseqente
substituio do keynesianismo por abordagens monetaristas nas dcadas de 1980 e 90 (HALL,
1989, 1992).7 Mudanas semelhantes ocorreram tambm na poltica de recursos, quando se
abandonou sua mera explorao pela conservao, no sculo XIX, e posteriormente se substituiu
a conservao pelo manejo sustentvel, no sculo XX (ver HAYS, 1959, 1987).
Durrant e Diehl (1989; ver tambm MEYER et al., 1990) sugeriram uma maneira til de
se olhar para esses diferentes padres de mudana poltica. Fazendo analogia com os trabalhos
sobre paleobiologia, pode-se argumentar que a mudana do regime poltico tem dois
componentes. As polticas podem variar no s em termos do modo da mudana entre o padro
13
normal de mudana incremental fragmentria e o padro de mudana paradigmtica mencionado

acima mas tambm em termos da velocidade ou ritmo da mudana (ver figura 10.4).8
Figura 10.4 Padres bsicos de mudana poltico-administrativa

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Ritmo da mudana
Modo da mudana
Rpida
Atpica rpida
Normal rpida
Fundamental
Incremental
Lenta
Atpica gradual
Normal gradual
_______
FONTE: Adaptado de Robert F. Durrant e Paul F. Diehl. Agendas, alternatives and public policy: lessons from the
U. S. Foreign policy arena. Journal of Public Policy, v. 9, n. 2, 1989, p.179-205.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
Como demonstra este modelo, a mudana atpica, ainda que pouco freqente, pode ser
tanto rpida como lenta. Isto um pouco diferente da concepo - 239 - usual de mudana
fundamental citada na literatura, que tem enfatizado sua natureza freqentemente rpida (HALL,
1990; p. 61).9 No entanto, os pesquisadores produziram evidncia emprica desses processos
graduais em diferentes reas, como nas polticas fiscal, agrcola, indgena e florestal, entre outras
(ver HALL, 1993; HOWLETT, 1994; COLEMAN et al., 1996). O mesmo verdadeiro para o
padro mais comum de mudana incremental, que pode ocorrer sob ambos os ritmos, apesar da
tendncia da literatura de pr o foco na natureza gradual de muitos processos polticos
incrementais (ver HAYES, 1992).10
At bem recentemente, pensava-se muitas vezes que a mudana do regime poltico ocorria
em grande parte em funo de eventos externos a estes sistemas estveis de policy-making (ver
HECLO, 1994, 1976). A noo de que os regimes polticos mudariam somente por causa de
eventos ou choques externos surgiu da pressuposio de que esses regimes eram uma forma de
sistema homeosttico estvel ou auto-ajustvel. Argumentava-se que, dado um conjunto inicial
de caractersticas e de composio, os sistemas polticos se ajustariam a quaisquer mudanas
internas e apenas sofreriam desequilbrios por conta de eventos externos que introduzissem novos
elementos dinmicos no sistema (ver ZUCKER, 1988; STARLING, 1975; AMINZADE, 1992).
Essa noo da natureza exgena da mudana poltica colocou o foco da ateno nos vrios
tipos de crises externas que poderiam provocar uma resposta governamental ou uma mudana
14
poltica. Duas dessas crises receberam exame detalhado na literatura: os distrbios sistmicos e
os spillovers, ou efeitos extras, de uma poltica.
Paul Sabatier, por exemplo, argumentou que as mudanas nos aspectos centrais de uma
poltica em geral resultam de distrbios em fatores no cognitivos externos ao subsistema, tais
como as condies macroeconmicas ou a ascenso de uma nova coalizo sistmica dominante
(SABATIER, 1988, p. 140; ver tambm SABATIER, 1987; SABATIER e JENKINS-SMITH,
1993a). O termo distrbios sistmicos , pois, usado para descrever uma das mais antigas
formas conhecidas de provocar mudana poltica as crises externas que transtornam as rotinas
polticas estabelecidas (MEYER, 1982). Estas podem incluir fenmenos idiossincrticos, como
guerras ou desastres, ou eventos que se repetem, como eleies crticas e alternncia de
lideranas. A introduo de novos atores nos processos polticos o principal mecanismo pelo
qual acontece a mudana, muitas vezes na forma de uma maior ateno pblica dada a uma
questo poltica por causa de uma situao crtica percebida.
Os spillovers de um subsistema se referem a um processo de mudana exgeno, descrito
mais recentemente, que ocorre quando as atividades nos subsistemas que, de outra forma,
seriam diferentes transcendem as velhas fronteiras polticas e afetam a estrutura ou o
comportamento dos outros subsistemas (DERY, 1999; LYNGGAARD, 2001).11 Exemplificam
este fenmeno casos como os que ocorreram quando os computadores conectados Internet
entraram em coliso com os regimes vigentes de telecomunicao e quando os atores polticos de
recursos naturais h muito tempo estabelecidos descobrem que necessrio lidar com as questes
da reivindicao de terras pelos indgenas (HOBERG e MORAWASKI, 1997; GRANT e
MAcNAMARA, 1995; ROSENDAL, 2000; GEHRING - 240 - e OBERTHUR, 2000; MARION,
1999; RAYNER et al., 2001). Embora se tenha apenas iniciado e exame deste processo particular
de mudana de regime, pelo que parece os spillovers podem ocorrer em problemas especficos
sem qualquer mudana permanente nos membros dos subsistemas interseco subsistmica
ou podem ser naturalmente de prazo mais longo convergncia subsistmica. Este processo
geral, como os distrbios sistmicos, afeta os processos polticos em grande parte por fora da
introduo de atores novos nos subsistemas que, de outra forma, seriam estveis. Diferentemente
dos distrbios sistmicos, porm, os novos atores tendem a ser especialistas em polticas e partes
interessadas delas, antes que meramente membros do pblico atento.
15
Entretanto, as concepes mais recentes de sistemas polticos so mais caticas,

abandonando noes de equilbrio dinmico em prol de conceitos adaptativos em que se acredita
que estes sistemas afetam seus ambientes e, por conseqncia, alteram a natureza de suas
prprias restries (ver DANEKE, 1992; JERVIS, 1997; BUCKLEY, 1968). Nas cincias
polticas, esta troca se manifestou no reconhecimento de que as crises no so a nica fonte de
mudana poltica e que fatores internos ou endgenos aos sistemas e subsistemas de policymaking tambm podem levar mudana poltica, quer de forma independente ou em conjuno
com fatores externos (ver PETERS, 1992a; NUMAN, 1999). Dois processos, em particular,
foram relacionados a importantes mudanas no regime poltico e foram discutidos nos captulos 5
e 9: a mudana de foro e a aprendizagem poltica.
A mudana de foro se refere s mudanas de estratgia que os atores de uma poltica
fazem para perseguir seus interesses.12 Em seu trabalho sobre a formao de polticas nos EUA,
Baumgartner e Jones (1993; p. 26 e 239-41) observaram vrias estratgias empregadas pelos
atores que na poca estavam excludos dos subsistemas polticos e por isso impedidos de ter
acesso s deliberaes polticas e de influenciar os resultados das polticas. Em geral essa prtica
usualmente tem envolvido membros das comunidades de discurso que tentam invadir as redes
de interesse mais restritas dos atores polticos centrais, mas tambm pode significar a articulao
de manobras para obter vantagens entre os prprios atores da rede. As estratgias de troca de foro
comumente envolvem a redefinio de um problema poltico para facilitar a alterao do local em
que ocorre a formulao da poltica. Elas incluem casos notveis como os grupos ambientalistas
que tentam redefinir a imagem de uma questo, como o tratamento de lixo, de uma questo
regulatria tcnica para uma questo de sade pblica ou de direitos de propriedade para que
ela seja passvel de processos judiciais e de recursos a tribunais (ver JORDAN, 1998; HOBERG,
1998; RICHARDSON, 1999). Nem todas as questes polticas so suscetveis, ou to suscetveis,
reconfigurao ou manipulao de imagem, como nem todos os sistemas polticos contm
algum, ou tantos, foros polticos alternativos. No entanto, Baumgartner e Jones argumentam que,
principalmente, os atores externos aos processos polticos formais tentaro alterar as imagens
polticas dominantes, na esperana de que encontrem com sucesso um foro alternativo em que
seus problemas e interesses recebam uma acolhida favorvel. A internacionalizao da policymaking e seu impacto sobre a mudana poltica muitas vezes tratada tout court como
globalizao ou internacionalizao - 241 - resulta em mudana no regime poltico, sobretudo
16
por meio da proliferao de novos foros a serem explorados pelos atores (EPSTEIN, 1997;
CERNY, 2001; DOERN et al., 1996a).
A aprendizagem poltica um segundo processo endgeno de promoo de mudana.
Como se discutiu no captulo 9, ela se refere maneira como, segundo observou Hugh Heclo
(1974), uma alterao poltica relativamente duradoura resulta do aprendizado que tiveram os
policy-makers e demais participantes a partir das experincias prprias e de terceiros com
polticas semelhantes. Enquanto alguns tipos de aprendizagem se limitam a reflexes sobre
prticas existentes, outros tm alcance bem maior e podem influenciar uma ampla gama de
elementos polticos (ver BENNET e HOWLETT, 1991; MAY, 1992). Todos envolvem o
desenvolvimento e a difuso de idias novas nos processos polticos vigentes. Essas diferentes
concepes de aprendizagem e seu papel na formao de polticas pblicas so usadas por muitos
analistas para descrever uma tendncia comum das polticas de mudarem em funo das
alteraes nas idias polticas que circulam nos subsistemas polticos, na medida em que o
conhecimento de experincias passadas afeta os julgamentos dos membros sobre a viabilidade ou
desejabilidade de certos cursos de ao atuais (KNOEPFEL e KISSLING-NAF, 1998).
Essas anlises sugerem que o processo de mudana do regime poltico pode tanto ter
causas exgenas como endgenas, ou seja, pode envolver tanto a emergncia de novos problemas
e questes como o comportamento e a atitude dos membros do subsistema em relao a eles.
Segundo o argumento geral que explica os padres de equilbrio pontual da dinmica poltica, a
mudana atpica ocorre em ltima anlise por causa das anomalias que se acumulam entre o
regime poltico e a realidade que ele regula, resultando em crise no seio do regime vigente
(LINZ, 1978). A mudana precipitada por indivduos inovadores, no interior do subsistema, que
respondem a circunstncias modificadas e a suas prprias ambies. No incio, o processo de
mudana do regime bastante instvel, na medida em que surgem idias conflitantes que
competem por predominncia. O processo se completa, pelo menos at a prxima sublevao,
quando um novo conjunto de idias triunfa sobre as demais e aceito pela maioria dos membros
do subsistema poltico, ou ao menos pelos membros mais poderosos. A hegemonia do novo
regime finalmente se estabelece quando ele se institucionaliza e se reconhece sua legitimidade de
tal modo que ele parece normal e as alternativas desajustadas parecem incomuns (ver WILSON,
2000; SKOGSTAD, 1998; JENSON, 1989; LEGRO, 2000). Na figura 10.5 apresenta-se um
modelo geral deste processo de mudana no regime poltico-administrativo.
17
Figura 10.5 Modelo geral do processo de mudana de um regime poltico-administrativo

--------------------------------------------------------------------------------------------------------------------Estgio
Caractersticas
1. Estabilidade do regime
A ortodoxia dominante institucionalizada e os

ajustamentos polticos so feitos em grande parte
por um grupo fechado de experts e funcionrios.
Os desenvolvimentos do mundo real no so
previstos nem so totalmente explicveis em termos
da ortodoxia dominante.
Fazem-se esforos para forar o regime a explicar
as anomalias.
Os experts e funcionrios ficam desacreditados e os
novos participantes desafiam o regime vigente.
O debate transborda para a arena pblica e envolve
o processo poltico mais amplo, incluindo
consideraes eleitorais e partidrias.
Aps um perodo de tempo, os defensores de um
novo regime asseguram posies de autoridade e
mudam os arranjos organizacionais e de tomada de
deciso vigentes, a fim de institucionalizar o novo
regime.
2. Acumulao de anomalias
3. Experimentao
4. Fragmentao da autoridade
5. Contestao
6. Institucionalizao do novo regime
______
FONTE: Adaptado de Peter A. Hall. Policy paradigms, social learning and the State: the case of economic policy
making in Britain. Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-96, 1993.
---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------
1. CONCLUSO
As dinmicas polticas so complexas e se caracterizam por diferentes foras e processos que
acentuam a estabilidade e a turbulncia de uma poltica. Processos como a aprendizagem poltica
e a dependncia de trajetria, com freqncia, se sobrepem e seus efeitos interativos podem
levar a mudanas menores ou maiores, dependendo da presena ou ausncia de outras condies
que aumentam as oportunidades de os novos atores -242- e idias entrarem nos regimes polticos
existentes (ver THOMAS, 1999; ALINK et al., 2001; NISBET, 1972).
A anlise do processo da poltica pblica em termos de ciclos e subsistemas polticos
ajuda tanto a conceituao dessas dinmicas polticas fundamentais como sua identificao e
investigao. A identificao de estilos e paradigmas polticos caractersticos, por meio da anlise
dos estgios do ciclo poltico-administrativo, ajuda a estabelecer uma linha de base em relao
qual se pode medir a mudana, enquanto a observao e a investigao cuidadosa do
comportamento do subsistema ajudam a esclarecer as tendncias para a mudana poltica atpica.
18
No curso do desenvolvimento poltico normal, a atividade crtica empreendida por um

subsistema uma forma de aprendizagem poltica em que os resultados dos ciclos anteriores de
uma poltica e os estgios do ciclo realimentam novas iteraes do ciclo (COLEMAN et al.,
1996). Isso permite que ocorram mudanas no estilo e paradigma polticos estabelecidos sem que
se alterem os elementos fundamentais de um regime poltico. Neste sentido, a mudana
evolucionria e dependente de trajetria. - 243 As mudanas polticas atpicas representam um rompimento significativo, embora no
necessariamente total, com o passado, em termos dos objetivos globais de uma poltica, da
compreenso dos problemas pblicos e suas solues e dos instrumentos polticos usados para
implementar as decises (KENIS, 1991; MENAHEM, 1998, 2001). Essas mudanas profundas
ocorrem nas circunstncias em que as mudanas normais em uma poltica so consideradas
insuficientes para a tarefa mo. Sua ocorrncia , por sua prpria natureza, pouco freqente,
mas quando ocorrem, seus efeitos so sentidos por todo o setor da poltica.
LEITURAS ADICIONAIS
BAUMGARTNER, Frank R. e Bryan D. JONES. Agenda dynamics and policy subsystems. Journal of Politics,
v. 53, n.4, p. 1044-74, 1991.
CAMPBELL, John L. Institutional analysis and the role of ideas in political economy. Theory and Society, v.
27, n. 5, p. 377-409, 1998.
COLEMAN, William D.; Grace D. SKOGSTAD e Michael ATKINSON. Paradigm shifts and policy
networks: cumulative change in agriculture. Journal of Public Policy, v.16, n. 3, p. 273-302, 1996.
EISNER, Marc Allen. Discovering patterns in regulatory history: continuity, change and regulatory regimes.
Journal of Policy History, v. 6, n. 2, p. 157-87, 1994.
ESPING-ANDERSEN, Gosta. Power and distributional regimes. Politics and Society, v. 14, n. 2, p. 223-56,
1985.
GERSICK, Connie J.G. Revolutionary change theories: a multilevel exploration of the punctuated
equilibrium paradigm. Academy of Management Review, v. 16, n. 1, p. 10-36, 1991.
HALL, Peter A. Policy paradigms, social learning and the State: the case of economic policy-making in
Britain. Comparative Politics, v. 25, n. 3, p. 275-96, 1993.
HARRIS, Richard; e Sidney MILKIS. The politics of regulatory change. Nova York: Oxford University Press,
1989.
HERNES, Gudmund. Structural change in social processes. American Journal of Sociology, v. 82, n. 3, p. 51347, 1976.
MENAHEM, Gila. Policy paradigms, policy networks and water policy in Israel. Journal of Public Policy, v. 18,
n. 3, p. 283-310, 1998.
RICHARDSON, Jeremy; Gunnel GUSTAFSSON e Grant JORDAN. The concept of policy style. In
RICHARDSON, J. (Org.). Policy styles in Western Europe. London: George Allen and Unwin, 1982.
pp.1-16.
THOMAS, Gerald B. External shocks, conflict and learning as interactive sources of change in U.S. security
policy. Journal of Public Policy, v.19, n. 2, p. 209-31, 1999.
19
TRUE, James L.; Bryan D. JONES e Frank R. BAUMGARTNER. Punctuated-equilibrium theory:

explaining stability and change in American policymaking. In P.A. SABATIER, (Org.). Theories of the
policy process. Boulder, Colo.: Westview Press, 1999. pp. 97-115.
WILSON, Carter A. Policy regimes and policy change. Journal of Public Policy, v. 20, n. 3, p. 47-71, 2000.
-244NOTAS
01. At mesmo este termo teve dois significados. Um deles refere-se aos arranjos institucionais
encontrados em um pas. Ver, por exemplo, Gunther (1996). O outro refere-se aos valores e
orientao ideolgica geral de um pas. Ver, por exemplo, Elkin (1986).
02. Isso se assemelha idia de um perfil de poltica, apresentada por Feick (1992).
03. Para discusses semelhantes sobre as atividades em cada estgio do ciclo de uma poltica que
promovem estabilidade e mudana, ver Webber (1986); Thomas e Grindle (1990); Howlett e Ramesh
(2002).
04. Sobre a definio de uma mudana no-incremental como inovadora ou revolucionria, ver Hayes
(1992, especialmente o captulo 10).
05. Este modelo de mudana se assemelha ao apresentado por Kuhn em seu trabalho sobre mudanas de
paradigma na pesquisa cientfica. Ver Kuhn (1962, p. 110). Sobre o papel das anomalias na policymaking, ver Hall (1993); Laughlin (1991). Sobre o papel dos empreendedores de polticas, ver
Kingdon (1984); Mintron (1997); Roberts e King (1991).
06. Com base nos trabalhos realizados na sociologia da cincia por Robert K. Merton, Walker (1974, p. 89) sugeriu que as motivaes pessoais dos membros individuais da comunidade sem relao com a
busca de um conhecimento objetivo podem explicar as variaes. Ele argumenta que o desejo dos
membros por prestgio e reconhecimento na comunidade cientfica desempenha um grande papel neste
processo.
07. Este no foi o primeiro uso desse modelo de mudana, claro. Ele corresponde muito de perto
noo de mudana dialtica encontrada nas obras de Hegel e seus seguidores, incluindo, obviamente,
Karl Marx. Ver Hernes (1976).
08. Sobre as razes paleobiolgicas deste argumento, ver Gould e Eldredge (1977).
09. Embora Kuhn tenha argumentado em seus primeiros trabalhos que um paradigma mudaria
rapidamente do velho para o novo, em seus trabalhos posteriores ele sugeriu que havia um perodo de
transio entre as duas fases. Ver Kuhn (1974).
10. O criador do conceito, Charles Lindblom, observara que a mudana incremental pode ocorrer em
ambos os ritmos. Ver Lindblom (1979).
11. Sobre os usos anteriores do termo, para explicar o processo da integrao europia, ver Haas (1958) e
Keohane e Hoffman (1991).
12. Sobre os primeiros usos deste conceito, ver Schattschneider (1960). Sobre sua relao com os
sistemas de governana de nveis mltiplos, ver Richardson (1999, 2000).
20
Captulo 11
- 245 -
Post scriptum:
Poltica pblica como um campo de estudo em construo
A discusso neste livro mostrou que a produo de poltica pblica uma matria altamente
complexa que consiste em uma srie de decises envolvendo um grande nmero de atores que
atuam dentro dos limites de um contexto amorfo, mas inevitvel, ideacional e institucional, e que
usa uma variedade de diferentes instrumentos polticos de mltiplos aspectos. Esta complexidade
apresenta srias dificuldades para quem busca uma compreenso ampla do assunto.
Como mostraram os captulos neste volume, uma das maneiras mais simples e mais
efetivas de se lidar com esta complexidade desdobrar o processo de policy-making em uma
srie de sub-processos discretos, mas inter-relacionados, que em conjunto formam um ciclo
poltico-administrativo contnuo. Os estgios no ciclo correspondem s cinco etapas da resoluo
aplicada de problemas, em que se reconhece os problemas, se prope solues, se escolhe uma
soluo e se pe em prtica a soluo escolhida e, finalmente, se monitora e se avalia os
resultados. No processo da poltica pblica, esses estgios so expressos na forma de montagem
da agenda, formulao de polticas, tomada de deciso, implementao e avaliao de polticas.
O processo de poltica pblica, evidentemente, no segue, de longe, a seqncia rgida,
linear e orientada para objetivos que este modelo parece sugerir. Conforme se pode argumentar,
guisa de justificao, os atores polticos no saem por a criando e implementando polticas da
maneira sistemtica que o modelo sugere. Se esta , sem dvida, uma queixa legtima contra a
concepo de que a poltica pblica levada a efeito numa srie de estgios, tambm verdade
que, com cautela e diligncia, pode-se atenuar esta limitao em grande medida, na hora de sua
aplicao. A vantagem de se usar o ciclo est em seu papel de uma heurstica metodolgica, que
facilita a compreenso do processo da poltica pblica pelo seu desdobramento em partes, com
cada uma delas podendo ser estudada separadamente ou em termos de sua relao com os outros
estgios do ciclo. Isso permite a integrao do estudo de casos individuais, dos estudos
comparativos de uma 246 - srie de casos e do estudo de um ou muitos estgios de um ou
vrios casos, sobre os quais, afinal de contas, se fundamenta, em sua maior parte, a literatura
relativa poltica pblica.
A maior virtude do modelo, porm, sua orientao emprica, que permite a avaliao
sistemtica de uma extensa gama de fatores polticos que guiam a produo da poltica pblica
nos vrios estgios do processo de policy-making. Embora a conceituao abstrata se faa
necessria para desenvolver um quadro amplo do processo poltico, essencial que haja um
arcabouo analtico que tome em conta os detalhes dos sub-processos no desenvolvimento de um
quadro de todo o processo.
Os fatores levados em considerao em cada estgio do ciclo poltico-administrativo
foram os atores, as instituies e as idias que integraram o desenvolvimento do contedo e do
processo de produo da poltica em questo e os instrumentos disponveis para lev-la a efeito.
Cada um destes aspectos do processo de policy-making em si mesmo um fenmeno complexo e
a natureza geral de cada um foi esboada no livro.
Conforme argumentamos, ao avaliarmos de que modo os atores e as instituies se unem
no ciclo poltico para influenciar as idias e os instrumentos que formam os objetivos e os meios
da poltica pblica, torna-se til pensar que eles constituem subsistemas poltico-administrativos
mais ou menos coerentes. Estes subsistemas tm propriedades especficas e caractersticas
estruturais que influenciam os tipos de objetivos polticos que eles adotam e os tipos de
instrumentos viveis e aceitveis para pr em prtica suas idias polticas. Mais especificamente,
o livro mostra como as polticas pblicas emergem de uma interao complexa de variveis como
formas de governo, tipos de problemas e a organizao dos Estados e das sociedades em tipos
particulares de subsistemas polticos setoriais. Cada subsistema setorial tende a desenvolver um
estilo particular de policy-making e um conjunto particular de idias sobre polticas que se
manifestam em um conjunto distinto de preferncias previamente estabelecidas por tipos
particulares de instrumentos e conjuntos de reivindicaes polticas ou de problemas
compartilhados pelos membros do subsistema.
O livro revela como os atores que participam nos subsistemas polticos incluem
indivduos e grupos que provm tanto de dentro como de fora das instituies formais de governo
e da sociedade civil. Os atores governamentais que exercem papel crtico no processo so o
executivo, a burocracia e o legislativo. Na maioria dos casos, a burocracia desempenha o papel
principal, embora seja provvel que as questes de destaque ou os talentos e a determinao de
alguns ministros individuais estimulem um papel maior para o executivo. Somente em um
nmero limitado de circunstncias, em que haja ordens constitucionais favorveis, os legislativos

sero capazes de influenciar de modo significativo o processo poltico e seus resultados.
Os atores societrios profundamente envolvidos no processo de poltica pblica so os
grupos de interesse, as organizaes de pesquisa, os meios de comunicao de massa, os lobistas
e, em ocasies relativamente raras, o pblico. Dependendo de seus recursos internos e das
conexes com os atores governamentais, os grupos sociais organizados podem se tornar atores
altamente influentes. Pode-se esperar que sejam atores influentes no subsistema poltico os
grupos e as organizaes que contam com nmero elevado de membros e com seu apoio, que tm
fundos adequados, 247 informaes escassas e conexes ntimas com os atores burocrticos e
executivos relevantes. Todos os atores envolvidos no processo tm interesses fundados em seus
recursos, necessidades ou ideologia que buscam alcanar mediante sua participao no processo
poltico. O modo como participam e a extenso de seu xito dependem do contexto institucional
mais amplo em que operam.
As instituies de relevncia mxima para a policy-making so as que tratam da
organizao do Estado e dos atores societrios e das conexes entre eles. A forma em que os
atores polticos esto organizados internamente e em relao uns aos outros dentro do subsistema
determina a natureza de sua capacidade de participar no processo poltico e de influenciar seus
resultados. A fragmentao de um Estado se reflete nas capacidades executiva e burocrtica de
seus funcionrios de dominar e controlar atividades como a montagem da agenda ou a
formulao de polticas. Um Estado dividido internamente muitas vezes incapaz de resistir s
demandas conflitantes que lhe so feitas pelos grupos da sociedade. De maneira semelhante, a
fragmentao entre os principais grupos societrios cria dificuldades para eles vislumbrarem
posies coerentes que possam levar mesa de deliberao poltica. As caractersticas
organizacionais que tm uma natureza particularmente frgil so o federalismo, o sistema
presidencialista ou republicano e a burocracia no profissional. O federalismo divide a autoridade
entre dois nveis de governo, ao passo que o sistema presidencialista divide a autoridade entre
vrios poderes ou divises de governo; o efeito lquido de ambos reduzir sua capacidade estatal
comparativamente aos sistemas parlamentaristas unitrios. Uma burocracia com recursos
insuficientes, fragmentada, desmoralizada, ou corrupta tambm se fragiliza por causa de sua
inabilidade para imaginar polticas coerentes e defend-las contra as presses dos grupos sociais e
dos polticos.
3
A organizao dos grupos societrios tambm um fator importante que afeta a natureza
dos subsistemas polticos e, por conseqncia, a operao do processo poltico e seus resultados.
Em geral, o Estado procura tratar os problemas da sociedade por intermdio de polticas pblicas,
e de se esperar, portanto, que os atores diretamente atingidos por estes problemas se organizem
para influenciar a policy-making. Os atores societrios engajados no processo poltico variam de
acordo com os setores polticos, na medida em que cada poltica envolve normalmente apenas os
grupos que tm interesses diretos no problema em questo. Os grupos mais amplos e coesos so
capazes de divisar posies coerentes que se elevam acima dos interesses setoriais estreitos e,
portanto, tm mais probabilidade de servir aos interesses da sociedade toda. A pior situao
aquela em que h grupos individualmente to fortes que difcil o Estado no lhes dar ateno,
mas que ao mesmo tempo so por demais desunidos para desenvolver propostas coesas para lidar
com os problemas pblicos.
A estrutura dos subsistemas polticos afeta os conjuntos predominantes de idias polticas
que determinam o reconhecimento dos problemas sociais, a construo das opes polticas
destinadas a resolv-los e a implementao e avaliao dos meios usados para atingir as solues
na prtica. A estrutura do subsistema 248 d forma ao discurso poltico por condicionar a
percepo dos membros sobre o que desejvel e possvel, afetando dessa forma a escolha dos
instrumentos e resultados da poltica. As fontes dessas idias so variadas, para no dizer
contenciosas; elas vo desde construes meramente ideolgicas at manifestaes de condies
materiais. O que ningum questiona, porm, o seu efeito sobre o processo poltico.
O debate sobre o papel chave desempenhado pelos subsistemas polticos em todos os
estgios do processo poltico nos ajudou a prover uma forma de ver a operao do ciclo poltico
que diferente daquela tipicamente encontrada na literatura (ver DeLEON e KAUFMANIS,
2001). Os captulos 1 a 4 estabeleceram as intenes bsicas das cincias polticas e discutiram a
maneira em que as atuais teorias gerais da vida poltica no conseguem oferecer um
entendimento satisfatrio da policy-making e dos papis exercidos pelos atores, instituies e
instrumentos encontrados no processo poltico dos modernos Estados democrticos liberais. Os
captulos 5 a 9 debateram os vrios estgios do ciclo poltico e identificaram os diferentes estilos
em que as deliberaes polticas procedem, mas disseram pouco sobre o modo como estes
estgios se ajustam, ou se existiam padres caractersticos de mudana poltica nos processos ou
contedos da polticas pblica.
4
A discusso no captulo 10 abordou a questo da mudana poltica e a existncia de

padres de estabilidade de longo prazo na policy-making, destacando a maneira em que os atores,
as instituies e as idias se articulam para produzir padres, paradigmas e regimes polticos
razoavelmente estveis. A public policy-making foi descrita como um processo caracterizado, no
por um, mas por dois padres interconectados de mudana poltica. Em outras palavras, mostrouse que existiam dinmicas polticas dentro de um arcabouo de equilbrio pontual, em que um
processo de mudana normal segundo o qual os aspectos dos estilos e paradigmas polticos
mudam em termos incrementais periodicamente interrompido por uma mudana mais
fundamental na natureza dos regimes polticos.
A noo de mudana poltica fundamental como sinnimo de mudanas nos regimes
polticos d realce noo de que a public policy-making no simplesmente um processo de
resoluo de conflitos, conforme alega a maior parte das teorias econmicas e polticas de base
cientfica, como tambm no somente um processo composto por policy-makers que respondem
a choques ou sobressaltos externos. Alm disso, a policy-making influenciada em grande parte
pelas atividades dos membros do subsistema poltico, que tentam influenciar a estrutura e
operao da policy-making por meio da troca de foros, reconstituio de imagem e aprendizagem
baseada nas polticas.
Este afastamento da interpretao linear tradicional do ciclo poltico e voltado para uma
posio de maior nuance sobre a pesquisa e a conceituao do processo de poltica pblica reflete
uma tendncia recente no sentido dos modos ps-positivistas de anlise nas cincias polticas
como um todo (ver DUDLEY et al., 2000; HOWLETT e RAMESH, 1998; LYNN, 1999). Os
estudiosos de polticas pblicas reconhecem agora que os fenmenos sociais so moldados por
processos altamente complexos e contingentes, que requerem uma metodologia apropriada de
pesquisa para acomodar a incerteza e a complexidade (ver HILGARTNER 249 e BOSK,
1981; HOLZMER e MARX, 1979). Nesta viso, o prprio modo de anlise se torna tanto sujeito
de anlise e reflexo quanto objeto de anlise. Teorias grandiosas so evitadas e substitudas pelo
reconhecimento de que os problemas sociais e a resposta que o governo lhes d so afetados por
uma gama de fatores cuja forma geral mas no seu contedo especfico pode-se admitir de
antemo (veja COOK, 1985; JENNINGS, 1987). A nfase est em considerar tantos fatores
quantos for possvel considerar. No se tem a pretenso de reivindicar que, em bases cientficas,
uma soluo melhor que outra. O estudo das polticas pblicas complexo porque a tomada de
deciso governamental sujeito e objeto de estudo complexo (ver ROE, 1990, 2000).
A compreenso da produo de poltica pblica envolve respostas a muitas questes que
se pode fazer sobre polticas pblicas. Deve-se identificar os problemas alvo das polticas, o que
os governos j fizeram, ou no, a seu respeito no passado, os contextos estatal, societrio e
internacional dentro dos quais os governos operam, os atores engajados no processo poltico e
seus interesses e a adequao dos vrios instrumentos polticos disponveis para enfrentar os
problemas (CLEMONS e McBETH, 2001). Esta poderia parecer uma tarefa imensa, mas ela no
um objetivo impossvel. Sobre cada uma dessas questes h amplas informaes disponveis
para a maior parte das polticas na maioria dos pases. O que se necessita de um esforo
concertado, com vistas a reunir as informaes disponveis para desvendar a inter-relao
existente entre os ciclos e subsistemas poltico-administrativos.
Nota
1. Sobre a necessidade, utilidade e desvantagens de uma sntese deste tipo, ver Franke (2001).

A ciência da política pública e os ciclos das políticas

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Michael HOWLETT e M.

A CINCIA DA POLTICA PBLICA:

Oxford University Press

CAPTULO 1: A CINCIA E OS CICLOS DA POLTICA PBLICA 2

CAPTULO 2: ABORDAGENS POLTICA PBLICA 20

PARTE II: INSTITUIES, ATORES E INSTRUMENTOS 51

CAPTULO 3: INSTITUIES E ATORES POLTICOS 52

CAPTULO 4: INSTRUMENTOS DA POLTICA PBLICA 87

PARTE III: O PROCESSO DAS POLTICAS PBLICAS 119

CAPTULO 5: MONTAGEM DA AGENDA:

CAPTULO 6: FORMULAO DE POLTICAS PBLICAS:

CAPTULO 7: TOMADA DE DECISO POLTICA:

CAPTULO 8: IMPLEMENTAO DE POLTICAS:

Atores e atividades na implementao de polticas 187

CAPTULO 9: AVALIAO DE POLTICAS:

PARTE IV: PARA ENTENDER A MUDANA NAS POLTICAS 227

CAPTULO 10: REGIMES E DINMICAS DAS POLTICAS 228

CAPTULO 11: POSFCIO:

NDICE REMISSIVO 305

A CINCIA E OS CICLOS DA POLTICA PBLICA

1. AMBIES DA CINCIA POLTICA

Embora, s vezes, algumas afirmaes infladas de estudos individuais a justifiquem, esta

2. DEFINIO DE POLTICA PBLICA

Entre as muitas definies concorrentes de poltica pblica, algumas so bem complexas,

atores governamentais envolvidos no financiamento e na administrao de suas atividades

3. COMPREENSO DA POLTICA PBLICA

Todas as definies apreciadas acima postulam que a poltica pblica um fenmeno

de evidncias sobre a relao existente entre as polticas pblicas, as caractersticas das

programas especficos de governo e vrias medidas de sucesso poltico (policy success)

3.1. Esquema de anlise do ciclo das polticas:

Estgios do ciclo da poltica

Neste modelo, a montagem da agenda se refere ao processo pelo qual os problemas

3.2. Em busca de um modelo superior de ciclo poltico

as atividades dos mltiplos atores polticos em subsistemas de polticas tendem a dar um

alguns indivduos e grupos recebem um tratamento especial na formulao das opes

ABORDAGENS POLTICA PBLICA

Conforme observou Peter DeLeon, os estudos da poltica tm uma longa histria e um

1. NVEIS, MTODOS E UNIDADES DE ANLISE

Mtodo de construo terica

Teorias de escolha racional

Institucionalismo centrado no ator

(Anlise do custo de transao)

2.1. Teoria da escolha racional: Opo pblica

Seguindo-se essa abordagem, os eleitores podem ser comparados a

Com respeito public policy-making, os tericos da opo pblica consideram que no

conduz concluso de que toda ao coletiva, toda ao governamental, necessariamente

2.2. Anlise de classe: Teoria social marxista

Em teoria, segundo a lgica deste modelo, todo modo de produo desenvolve um

2.3. Institucionalismo centrado no ator: Anlise dos custos de transao

Eles reduzem a importncia da dependncia que a politia tem em relao

aumentam ou diminuem os custos de transao. Nesta perspectiva, as instituies so

primeiros incluem os bens semipblicos, como as pontes ou rodovias, que no diminuem em

Figura 2.2. Taxonomia geral de bens e servios

bem tarifado (toll)

bem de fundo comum

Na perspectiva dos custos de transao, os dois tipos de organizao social

manuteno de rodovias e pontes no devem ser cobrados de todos os contribuintes e depois

3.1. Individualismo sociolgico: Economia do bem-estar

diferente de suas contrapartes dedutivas, no entanto, os economistas do bem-estar social

O monoplio natural se refere situao que existe em certas indstrias, com

A informao imperfeita acontece quando os consumidores e investidores no tm

Na presena de externalidades, se considera, igualmente, que o mercado falha. As