NOV 04, 2008 PAULOQ DIREITO PROCESSUAL PENAL 10 COMENTRIOS
De acordo com a Constituio Federal, Polcia Federal compete
exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria (art. 144, 1, IV). Discute-se ento se outras instituies, exemplo das Polcias Legislativas, poderiam ou no investigar, instaurar inqurito policial e assim exercer atividades de polcia judiciria. Parece-nos que, apesar da exclusividade a que se refere a lei, outras instituies podem, sim, investigar e instaurar inquritos, relativamente aos crimes de sua competncia, especialmente a Polcia Legislativa, mesmo porque, numa perspectiva poltico-criminal voltada para apurao das infraes penais mais graves, especialmente a chamada criminalidade do poder, isto , praticada por agentes do Estado, em particular autoridades responsveis pela segurana pblica, quanto mais rgos puderem investigar tanto melhor. O que convm evitar a possibilidade de todos poderem tudo investigar, e arbitrariamente, da a necessidade de criao de instituies especializadas com competncia claramente definida, sujeitas ao controle ministerial e judicial inclusive. Afinal, a segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de todos (CF, 144, caput), motivo pelo qual a pretenso de conceder exclusividade a um nico rgo ou instituio para investigar crimes federais seria contrria ao Estado de Direito. Exatamente por isso, a expresso exclusivamente a que se refere a Constituio Federal no pode ser interpretada literalmente, nem considerada de forma assistemtica, mesmo porque todo texto pressupe um dado contexto. Ademais, a atividade de polcia judiciria da Unio, que constitui uma das possveis formas de investigao, no a nica, nem a mais importante, apenas uma das vrias funes cometidas Polcia Federal, conforme dispe o art. 144, 1, IV, da Constituio. Na verdade, a exclusividade a que se refere o artigo visou a um tempo ressaltar a competncia da Polcia Federal e afastar a eventual ingerncia da polcia judiciria dos Estados e do Distrito Federal nas infraes penais de competncia da Polcia Federal, alm das demais polcias federais (Rodoviria, Ferroviria etc.). A propsito, AURY LOPES JNIOR escreve: No disps a Constituio que a polcia judiciria tenha competncia exclusiva para investigar, pois o art. 144, 1, I, e 4, simplesmente prevem que a Polcia Federal e a Civil devero exercer as funes de polcia judiciria, apurando as infraes penais. No existe exclusividade desta tarefa, inclusive porque quando pretendeu estabelecer a exclusividade de competncia o legislador o fez de forma expressa e inequvoca. Tampouco a natureza da atividade ou dos rgos em discusso permite ou exige uma interpretao restritiva; ao contrrio, trata-se de buscar a melhor forma de administrar justia.2
No mesmo sentido, ELMIR DUCLERC:
No nos convence o argumento conforme o qual os rgos policiais tm
exclusividade na tarefa de investigar. O que se pode depreender do art. 144 da CF que a Polcia Civil e a Polcia Federal devem investigar infraes penais no mbito de suas atribuies, e que ltima cabe, com exclusividade, a funo de polcia judiciria da Unio. Levando-se em conta, todavia, a noo de polcia judiciria (manifestao do poder de polcia do Estado, que visa restringir certas liberdades para apurar infraes penais) j estabelecida linhas acima, parece claro que exclusividade nessa atividade no significa, necessariamente, exclusividade na funo de reunir informaes para exerccio da ao penal, coisa que pode ser realizada at mesmo pela prpria vtima. A exclusividade a que se refere o legislador constituinte, assim, s tem sentido quando considerada em face de outros rgos (como as policias civis), que tambm exercem a atividade policial.3
E tambm CLMERSON MERLIN CLVE:
Percebe-se que h uma distino no texto, correta ou no, entre as funes de apurao de crimes e polcia judiciria. Diante disso, ressalva-se que, ao tratar da Polcia Federal, o Constituinte s reservou a exclusividade quanto funo de polcia judiciria, e no quanto apurao de crimes. Em relao Polcia Civil, a diferenciao tambm se manifesta, como se percebe pela leitura do 4 do art. 144 da Constituio Federal. Levando a cabo a interpretao do dispositivo em questo, resta assentado que Polcia Federal reservada, com exclusividade, a funo de polcia judiciria da Unio, ou seja, no h exclusividade quanto apurao de crimes e a exclusividade referida se opera em relao ao mbito de atuao das funes de polcia judiciria federal em contrapartida ao das polcias civis. Assim, no h exclusividade constitucionalmente garantida aos rgos que exercem funo de polcia judiciria para a apurao de infraes criminais. No outra a concluso decorrente da interpretao do dispositivo constitucional seno a de que a exclusividade conferida Polcia Federal se d apenas em relao a outros rgos policiais, e no em prejuzo dos demais mecanismos de apurao de infraes penais. Frise-se que no se pretende aqui restringir a interpretao constitucional tcnica gramatical, olvidando os mtodos mais festejados de otimizao dos preceitos superiores. Assim, nem mesmo a regra da exclusividade da Polcia Federal deve ser entendida de forma absoluta. Ainda que se entenda que a separao entre as funes de polcia judiciria e de apurao de crimes decorra de censurvel tcnica legislativa o que parece ser correto e que a titularidade da primeira engloba a segunda, no se poderia concordar com a impossibilidade de qualquer outro rgo pblico exercer excepcionalmente atividades enquadradas na funo de polcia judiciria. Tanto verdade que nem mesmo os resistentes mais empedernidos podem olvidar o que est disposto expressamente no Cdigo de Processo Penal. () Apenas por hiptese, ainda que o dispositivo conferisse literalmente polcia judiciria a exclusividade das investigaes criminais em quaisquer circunstncias, no feriria a harmonia da ordem constitucional a previso, explcita ou implcita, de outro rgo dotado de semelhante atribuio. A explicao simples, exigindo, apenas, compromisso com a concretizao da Constituio: as normas constitucionais formam um sistema em que a dotao absoluta de sentidos cede passo a uma relativizao tributria da otimizao no quadro de inter-relao dinmica em que se encontram os rgos constitucionais, atravessados pelos valores, bens, interesses e objetivos (positivados) da sociedade plural.
No mesmo sentido, de afastar a alegada exclusividade da Polcia Federal
relativamente s funes de polcia judiciria, FERNANDO DA COSTA TOURINHO FILHO4, EUGNIO PACELLI DE OLIVEIRA5, DIRLEY DA CUNHA JNIOR6 e diversos outros autores.
E tanto no h exclusividade no particular, que compete ao chefe do
Ministrio Pblico (Procurador-Geral da Justia e Procurador-Geral da Repblica) a apurao de infrao penal praticada por seus membros (Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico, art. 41); ao Tribunal de Justia, a investigao dos crimes praticados por magistrado (Lei Complementar n 35, de 14.03.1979); e o Regimento Interno do STF (art. 43) prev que, ocorrendo infrao penal em sua sede ou dependncia, o Presidente instaurar inqurito. Caberia citar ainda os inquritos a cargo das foras armadas (Exrcito, Marinha e Aeronutica), quanto apurao das infraes penais de sua competncia. No bastasse isso, as investigaes por infrao penal ou no-penal distino que no preexiste interpretao, mas dela resultado so cometidas a um sem nmero de rgos e instituies, no mbito de suas respectivas atribuies: polcias ostensivas ou especializadas (Polcia Militar, Polcia Rodoviria Federal, Polcia Ferroviria Federal); rgos administrativos (Secretaria da Receita Federal, Secretaria da Receita Previdenciria, INSS, Controladoria-Geral da Unio, IBAMA, Polcia Florestal); Comisses Parlamentares de Inqurito, Tribunais de Contas, Ministrio Pblico e tambm empresas pblicas, autarquias etc., relativamente s infraes de que so vtimas. Tais hipteses esto a demonstrar, primeiro, que o termo exclusividade no pode ser levado a extremos; segundo, que a possibilidade de apurao de infrao penal comum aos trs Poderes da Repblica (Executivo, Judicirio e Legislativo), e no prerrogativa de um nico poder (o Executivo), mesmo porque, apesar da classificao tripartida, tudo isso Estado, e o Estado, como monoplio organizado da fora, no pode ser refm de suas prprias instituies. Nem tampouco a sociedade poderia s-lo, afinal o Estado que no um fim em si mesmo, mas um meio deve servir ao homem, e no o contrrio. Se certo, assim, que no existe monoplio da investigao criminal, razo pela qual, em princpio, at particulares poderiam, em tese, prender em flagrante e fazer apuraes paralelas ou complementares, tampouco poderia existir exclusividade para instaurar e presidir inqurito policial, que apenas uma das possveis formas/nomes que as investigaes podem assumir. Alis, o nome a ser dado a esse procedimento (se inqurito, se investigao) o que menos importa. Mais: se existe um poder de investigar, h de tambm existir, em conseqncia, o respectivo dever de submeter a investigao ao controle ministerial e judicial, e de lhe dar prosseguimento/concluso na forma da lei. Portanto, no cabe tomar em termos absolutos o vocbulo exclusividade a que se refere o art. 144, 1, IV, da CF, nem o inviolabilidade, inviolvel, livre e semelhantes, to freqentes no texto constitucional, especialmente quando a prpria Constituio (art. 52, XIII) diz competir ao Senado (privativamente) dispor sobre sua polcia,
mesmo porque, se assim no fosse, ter-se-ia criado uma instituio
grandemente intil, isto , uma polcia sem funes de polcia, seja porque tais funes poderiam ser exercidas pelas polcias j existentes (militar, civil), seja porque as infraes cometidas por seus servidores poderiam ser apuradas na forma da lei, sem mais. Tambm no faria sentido interpretar tais palavras (exclusividade etc.) acriticamente, por no existirem princpios absolutos, at porque absolutizlos implicaria a negao mesma do direito7. O sentido das coisas (palavras, textos etc.) no dado pelas prprias coisas, mas por quem as interpreta. Como diz PAUL RICOEUR, graas escrita, o discurso se liberta da tutela de inteno do autor, das circunstncias e da orientao voltada para o leitor primitivo, sendo que a autonomia semntica que resulta dessa tripla libertao garante uma carreira independente do texto e abre para interpretao um campo de exerccio considervel.8 E, a pretexto de conferir exclusividade a uma dada instituio para investigar (a Polcia Federal, do Poder Executivo), extinguir-se-ia uma outra (a do Senado, do Poder Legislativo), violando-se o princpio da diviso de poderes, inclusive. Finalmente, releva notar que a Polcia Legislativa, que resulta da autonomia do Parlamento, remonta Constituio do Imprio de 1824 9 (art. 21), sendo tambm prevista nas Constituies de 1934 10 (art. 91, VI), 193711 (art. 41), 194612 (art. 40) e 196713(art. 32). Na Constituio Federal de 1988, alm dos artigos 51, IV, e 52, XIII, relativamente Cmara e Senado, h previso, ainda, quanto s Assemblias Legislativas dos Estados e do Distrito Federal, conforme dispem os artigos 27, 3 e 32, 3. No preciso dizer que o Cdigo de Processo Penal (art. 4, pargrafo nico), ao tratar da polcia judiciria, dispe que a competncia definida nesse artigo no excluir a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma funo. Em semelhante contexto, no h como recusar validade Smula 397 do STF, independentemente do contexto jurdico-constitucional Constituio de 1946 em que foi forjada14, que tambm previu a Polcia Legislativa, conforme assinalado. Convm tambm lembrar que a Resoluo n 20, de 28 de maio de 2007, do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, prev o controle externo das polcias legislativas pelo Ministrio Pblico (art. 1), reconhecendo-lhe, assim, a similitude com as demais polcias. Nenhum vcio h, ainda, no que diz respeito Resoluo do Senado n 59/2002, que cuidou de regulamentar a sua polcia. No h, pois, cogitar de exclusividade de instituio alguma quanto ao poder de investigar. De todo modo, parece que, a prevalecer a tese de exclusividade para exercer a funo de polcia judiciria, o mais correto seria admitir, em virtude do princpio da especialidade, a competncia constitucional do parlamento (especial), em prejuzo da competncia da
Polcia Federal (geral), e no o contrrio, semelhana do que se passa com
as instituies militares. Uma ltima observao: o conceito de polcia judiciria, que remonta ao direito francs, no unvoco e nem seu exerccio exclusivo da Polcia Civil ou Federal, havendo quem afirme, como JOS CRETELLA JR., que no Brasil, a distino da polcia judiciria e administrativa, de procedncia francesa e universalmente aceita, menos pelos povos influenciados pelo direito ingls (Gr-Bretanha e Estados Unidos) no tem integral aplicao, porque a nossa Polcia mista, cabendo ao mesmo rgo, como dissemos, atividades preventivas e repressivas. 15 de se reconhecer, portanto, que a competncia da Polcia Federal para exerccio das funes de polcia judiciria no exclui, necessariamente, a competncia de outras instituies tambm dotadas de poderes de polcia judiciria na forma da prpria Constituio, razo pela qual a Polcia Legislativa pode, sim, prender em flagrante, presidir inqurito etc., sob o controle do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, relativamente aos crimes praticados em suas dependncias. 1LOPES JR., Aury. Sistema de Investigao Preliminar no Processo Penal. Rio de Janeiro: Lumen Juris/Editora. 2 edio, p.p.154-155. 2DUCLERC, Elmir. Curso Bsico de Direito Processual Penal . Rio de Janeiro: Lumen Juris/Editora. Volume 1. 2 : edio, pg 109. 3TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo Penal. Vol. I. 29 ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 194: O inqurito, de regra, policial, isto , elaborado pela Polcia Civil. Todavia, o pargrafo nico do art. 4. do CPP estabelece que a competncia definida neste artigo no excluir a de autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma funo. Observa-se, desse modo, que o dispositivo invocado deixa entrever a existncia de inquritos extrapoliciais, isto , elaborados por autoridades outras que no as policiais, inquritos esses que tm a mesma finalidade dos inquritos policiais. Nota-se que o texto do pargrafo nico do art.4. fala em autoridade administrativa a quem por lei seja cometida a mesma funo, isso , a funo de apurar as infraes penais e sua autoria. Como bem disse Tornaghi, o pargrafo quis, apenas, ressalvar a competncia de outras autoridades administrativas para procedem a inquritos. Assim, nos crimes contra a sade pblica, em determinadas infraes ocorridas nas reas alfandegrias, tm as autoridades administrativas poderes para elaborar inquritos que possam servir de alicerce denncia. Veja-se, ainda a alnea b do art. 33 da Lei n 4.771, de 15/09/1965, sobre infrao ambiental. 4DE OLIVEIRA, Eugnio Pacelli. Curso de Processo Penal. 9 Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris/Editora, 2008., p.63. Concluindo: no h regra de interpretao possvel que no recorra s exigncias da lgica e da no-contradio. No h como conceder uma leitura constitucional que permita a investigao ao Ministrio Pblico dos Estados e a vede ao Ministrio Pblico Federal; ambos pertencem a uma mesma e vocacionada instituio exclusivamente, que se encontra no citado art. 144, 1, da CF, nada mais faz que esclarecer que, no mbito das policias da Unio Policia Federal, Polcia Ferroviria Federal. Polcia Militar e Polcia Rodoviria Federal , caberia apenas primeira (a Polcia Federal) a funo de Polcia Judiciria. Nada mais. 5DIRLEY DA CUNHA, Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspodivum, 2008. A polcia legislativa rgo de segurana interna das casas legislativas, responsvel pelas atividades tpicas de polcia, porm limitada ao mbito dos fatos ocorridos no recinto da Cmara, do Senado e do Congresso. 6Sequer o direito vida o , tanto que a lei admite a pena de morte nalguns casos excepcionais; assegurada a legtima defesa; e o aborto est autorizado para certos casos. E to importante quanto o direito liberdade de expresso, por exemplo, o direito honra, igualmente protegido constitucionalmente, razo pela qual, a pretexto de absolutizar o primeiro, extinguir-se-ia o segundo (e vice-versa). 7in o justo e a essncia da justia, instituto Piaget, Lisboa, 1995.
8Art. 21. A nomeao dos respectivos presidentes, vice-presidentes e secretrios das
Cmaras, verificao dos poderes dos seus membros, Juramento e sua polcia interior se executar na forma de seus Regimentos. 9Art 91 Compete ao Senado Federal: VI eleger a sua Mesa, regular a sua prpria polcia, organizar o seu Regimento Interno e a sua Secretaria, propondo ao Poder Legislativo a criao ou supresso de cargos e os vencimentos respectivos; 10Art 41 A cada uma das Cmaras compete: eleger a sua Mesa; organizar o seu Regimento interno; regular o servio de sua polcia interna; nomear os funcionrios de sua Secretaria. 11 Art 40 A cada uma das Cmaras compete dispor, em Regimento interno, sobre sua organizao, polcia, criao e provimento de cargos. 12 Art 32 A cada uma das Cmaras compete dispor, em Regimento Interno, sobre sua organizao, polcia, criao e provimento de cargos. 13Dispe a Smula que o poder de polcia da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, em caso de crime cometido nas suas dependncias, compreende, consoante o regimento, a priso em flagrante do acusado e a realizao do inqurito. 14Polcia Militar e Poder de Polcia no Direito Brasileiro, in Direito Administrativo da Ordem Pblica. Rio: Forense, 2 ed., 1987, p. 173. Tambm HELY LOPES MEIRELLES afirma que pode a Polcia Militar desempenhar funo de polcia judiciria, tal como na perseguio e deteno de criminosos, apresentando-os Polcia Civil para o devido inqurito a ser remetido, oportunamente, Justia Criminal. Nessas misses a Polcia Militar pratica atos discricionrios, de execuo imediata . Polcia de Manuteno da Ordem Pblica e suas Atribuies, in Direito Administrativo da Ordem Pblica. Rio: Forense, 2 ed., 1987, pp. 154155.