Book Direito Administrativo

Direito Administrativo
Rosana Bellan
Braslia
2016
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Nononon nonononon / Nononon nononon nonon. Braslia:
Projeo, 2016.
000 p. : il. color.
Material didtico-pedaggico do EaD da Faculdade Projeo.
ISBN: 000-00-00000-00-0
1. Nonono nononno 2. Nononon nononononononon nonon
3. Nononon nonono nonon I. Nononon.
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Diagramao
Cassiana Mendona Pottmaier
>> Boas-vindas!
Caro estudante, a disciplina de Direito Administrativo pertence a um ramo do
direito especializado em estudar a atividade administrativa prestada pelo Poder Pblico.
Voc vai perceber que o estudo do Direito Administrativo aborda o dia a dia
da vida em sociedade, e que as funes prestadas pela Administrao Pblica
esto presentes constantemente na vida das pessoas, desde o nascimento at
a morte.
Com este estudo, voc ter a oportunidade de compreender como se desenvolvem as aes administrativas prestadas pelo Poder Pblico, quem responsvel por seu desempenho e qual a estrutura necessria para que seja exercida.
Para melhor compreenso do contedo, dividimos a abordagem em seis unidades. Na primeira Unidade, voc ter acesso aos conceitos e princpios que
norteiam a disciplina. Na Unidade 2, estudar como a administrao se organiza e quais as pessoas responsveis pelo desempenho das funes administrativas.
Na terceira Unidade, voc ingressar no tema de atos administrativos e descobrir que as aes praticadas na esfera da Administrao ocorrem por meio
da prtica de atos administrativos. Ao ingressar na Unidade 4, voc identificar
quais so os servios pblicos oferecidos ao cidado.
Na quinta unidade, voc estudar os contratos administrativos firmados pela
Administrao. Por fim, na ltima Unidade deste estudo, voc compreender a
finalidade e as peculiaridades do procedimento de licitaes.
Aproveite os ensinamentos desta disciplina para entender com maior clareza
as informaes trazidas diariamente pela mdia sobre os acontecimentos polticos e sociais de nosso pas.
Bons estudos!
Ementa
Texto.
>> Iconografia
Ponto de partida
O que voc ver na unidade.
O que aprendemos
Resumo dos principais
pontos.
Roteiro do conhecimento
O contedo propriamente
dito.
Referncias
Obras e links utilizados na
unidade.
Refletindo
Propostas para voc pensar
sobre um assunto.
Glossrio
Definio de palavras
importantes.
Na prtica
Exemplos e casos reais.
Propostas para voc
realizar.
Retorna
Ao tocar na seta, voc
retorna ao ponto onde
estava antes.
Ampliando os horizontes
Links, vdeos e textos para
voc aprofundar o assunto.
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>> Lista de figuras, quadros

e tabelas
Figuras
Figura 1.1 Direito Administrativo.................................................................................. 16
Figura 2.1 Administrao Pblica.................................................................................38
Figura 3.1 Fatos humanos ou atos jurdicos.................................................................60
Figura 4.1 Iluminao pblica......................................................................................85
Figura 4.2 Transporte Pblico......................................................................................86
Figura 4.3 Telefonia......................................................................................................86
Figura 5.1 Contrato..................................................................................................... 104
Figura 6.1 Licitao..................................................................................................... 127
Figura 6.2 Leilo......................................................................................................... 145
>> Sumrio
Unidade 1 - Direito Administrativo............................................................................. 12
Ponto de partida............................................................................................................. 13
Roteiro do conhecimento............................................................................................... 14
1.1 Conceito e objeto do Direito Administrativo........................................................ 15
1.2 Sistemas administrativos...................................................................................... 17
1.3 Regime jurdico administrativo............................................................................. 19
1.4 Princpios do Direito Administrativo.................................................................... 21
O que aprendemos..........................................................................................................33
Referncias da unidade...................................................................................................34
Unidade 2 - Administrao Pblica.............................................................................35
Ponto de partida.............................................................................................................36
Roteiro do conhecimento...............................................................................................37
2.1 Administrao Pblica..........................................................................................37
2.2 Organizao da Administrao Pblica................................................................38
2.3 Administrao direta............................................................................................39
2.4 Administrao indireta.........................................................................................44
2.5 Agentes pblicos...................................................................................................49
O que aprendemos..........................................................................................................55
Referncias da unidade...................................................................................................56
Unidade 3 - Atos administrativos...............................................................................57
Ponto de partida.............................................................................................................58
3.1 Atos administrativos.............................................................................................59
3.2 Conceito................................................................................................................ 61
3.3 Classificao dos atos administrativos.................................................................62
3.4 Elementos dos atos administrativos.....................................................................66
3.5 Atributos dos atos administrativos......................................................................69
3.6 Espcies de atos administrativos.......................................................................... 71
3.7 Extino dos atos administrativos........................................................................73
3.8 Convalidao e converso dos atos administrativos...........................................77
O que aprendemos..........................................................................................................79
Referncias da unidade................................................................................................... 81
Unidade 4 - Servios pblicos.....................................................................................82

Ponto de partida.............................................................................................................83
4.1 Servios pblicos conceito.................................................................................84
4.2 Princpios do servio pblico................................................................................87
4.3 Classificao dos servios pblicos...................................................................... 91
4.4 Competncia.........................................................................................................93
4.5 Formas de prestao.............................................................................................93
4.6 Concesso e permisso de servio pblico..........................................................94
O que aprendemos..........................................................................................................99
Referncias da unidade..................................................................................................101
Unidade 5 - Contratos administrativos.................................................................... 102
Ponto de partida........................................................................................................... 103
Roteiro do conhecimento............................................................................................. 104
5.1 Contrato administrativo conceito.................................................................... 104
5.2 Caractersticas dos contratos administrativos................................................... 107
5.3 Durao dos contratos administrativos..............................................................114
5.4 Prorrogao dos contratos administrativos........................................................115
5.5 Reajuste dos contratos administrativos..............................................................116
5.6 Reviso dos contratos administrativos................................................................116
5.7 Extino dos contratos administrativos..............................................................118
O que aprendemos........................................................................................................ 120
Referncias da unidade................................................................................................. 122
Unidade 6 - Licitaes............................................................................................... 123
Ponto de partida........................................................................................................... 124
Roteiro do conhecimento............................................................................................. 125
6.1 Fundamento e conceito de licitao................................................................... 125
6.2 Princpios licitatrios.......................................................................................... 127
6.3 Obrigatoriedade, dispensa e inexigibilidade da licitao................................... 132
6.4 Modalidades de licitao.....................................................................................141
6.5 Procedimento da licitao.................................................................................. 146
O que aprendemos........................................................................................................ 148
Referncias da unidade................................................................................................. 150
Consideraes finais..................................................................................................151
Glossrio................................................................................................................... 152
Referncias............................................................................................................... 155
Sobre a autora.......................................................................................................... 157
Unidade 1
Ponto de partida
Iniciaremos nosso estudo trazendo as noes introdutrias do Direito Administrativo. Para tanto, trataremos do conceito e do objeto da disciplina.
Em seguida, identificaremos os diferentes sistemas jurdico-administrativos
existentes no Brasil e no mundo.
Ao final, abordaremos os princpios jurdicos aplicveis ao Direito Administrativo.
Ao estudar esta Unidade, voc estar apto a:
entender qual o conceito e o objeto de anlise do Direito Administrativo;
identificar o sistema administrativo adotado pelo Brasil;
compreender a finalidade e aplicao dos princpios do Direito Administrativo.
>> Refletindo
Lembre-se: a sua reflexo individual! No precisa ser enviada aos tutores.
13
Prezado estudante, antes de ingressarmos no estudo do Direito Administrativo,
importante compreender que o Direito, como ramo do saber, dividido em
dois grandes grupos: o Direito Pblico e o Direito Privado.
O Direito Pblico preocupa-se em disciplinar os interesses do Poder Pblico e
da sociedade como um conjunto, cuidando apenas reflexamente dos interesses individuais. So ramos do Direito Pblico: o Direito Administrativo, Direito
Constitucional, Eleitoral, dentre outros.
O Direito Privado disciplina prioritariamente os interesses individuais, de
modo a garantir a convivncia pacfica entre as pessoas. So ramos do Direito
Privado: o Direito Civil e o Direito Comercial.
Outra questo muito importante para o entendimento da disciplina do Direito
Administrativo sua interpretao. Ao interpretar o contedo desta disciplina
voc deve levar em conta trs aspectos (MEIRELLES, 2015): a supremacia do
interesse pblico, a presuno de legitimidade que vigora sobre os atos da Administrao e a necessidade de discricionariedade para que a Administrao
possa atender com mais eficincia o interesse pblico.
Observe no que consiste cada um deles.
Supremacia do interesse pblico

No decorrer da disciplina, voc vai perceber que existe uma desigualdade jurdica entre o Estado (Poder Pblico) e os administrados (cidados). Isso ocorre
em razo da supremacia do interesse pblico sobre o particular, muito presente na Administrao Pblica. Enquanto no Direito Privado vigora igualdade
entre as partes na relao jurdica, no Direito Pblico vigora princpio inverso.
Em virtude da prevalncia dos interesses coletivos sobre os individuais, fala-se
que existe supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado, sendo
este um princpio vetor de interpretao do Direito Administrativo.
14
Presuno de legitimidade dos atos da Administrao Pblica

Como o administrador pblico somente pode realizar o que as leis permitem,
os atos praticados no mbito da Administrao Pblica presumem-se sempre
legtimos e verdadeiros.
Necessidade
de discricionariedade para que a
Administrao
atenda ao
interesse pblico
J mencionamos que o administrador s pode fazer o que permitido em lei.

Mas, como impossvel previso legal de todas as situaes de fato possveis,
confere-se ao administrador certa liberdade para agir dentro dos limites da lei.
A essa liberdade regrada d-se o nome de discricionariedade.
1.1 Conceito e objeto do Direito

Administrativo
Agora que voc j sabe que Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico, vamos analisar o conceito do Direito Administrativo.
Celso Antnio Bandeira de Mello conceitua o Direito Administrativo de forma
bem sucinta como [...] o ramo do Direito Pblico que disciplina o exerccio da
funo administrativa, bem como pessoas e rgos que a exercem (MELLO,
2015, p. 37).
J Hely Lopes Meirelles trouxe um conceito mais abrangente. Para Meirelles
(2015, p. 39), o Direito Administrativo deve ser entendido como [...] conjunto
harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins
desejados pelo Estado.
Note que, a depender do autor, o conceito sofre pequena variao, mas a ideia
de base continua a mesma. Podemos concluir que o Direito Administrativo
o conjunto de princpios e regras que disciplina a atividade da Administrao
Pblica, seus rgos e agentes, com a finalidade de atender finalidade bus-
15
cada pelo Estado. Em outras palavras, o Direito Administrativo a cincia que

tem por objeto o estudo dos rgos, agentes e atividades da Administrao
Pblica.
Figura 1.1 Direito Administrativo
Legenda: Direito Administrativo o conjunto de princpios e regras

que disciplina a atividade da Administrao Pblica.
Imagem: 123RF.
O estudo do Direito Administrativo leva em conta quatro principais fontes: a

lei, a doutrina, a jurisprudncia e os costumes. Fique atento na explicao de
cada um delas.
Estudar a fonte de um ramo do Direito descobrir a partir de onde ele se

forma, qual sua origem.
Lei
A lei considerada a fonte principal do Direito Administrativo. Por isso, ela
chamada de fonte primria do Direito. Em sentido amplo, a Constituio Federal a principal lei do pas. Em seguida, temos as leis em sentido estrito leis
ordinrias, leis complementares, leis delegadas. Como fontes secundrias, podemos citar os atos normativos inferiores s leis. So as resolues, as portarias, os decretos, os regulamentos.
16
Doutrina
A doutrina formada pelos ensinamentos dos escritores do direito. Eles elaboram ideias e constroem teses que servem de subsdio para o estudo e a interpretao, para a tomada de decises e at para a elaborao das leis em sentido
amplo. So consideradas fontes secundrias do Direito Administrativo.
Jurisprudncia
Jurisprudncia consiste na reiterao de decises em um mesmo sentido,
oriundo do Poder Judicirio. Decorrem de fatos concretos submetidos anlise do Poder Judicirio e, por esse motivo, possuem um carter mais prtico e
objetivo do que as leis e a prpria doutrina.
Costumes
Costumes so regras no escritas, mas aceitos de forma reiterada pelas pessoas, de forma que passam a ideia de serem obrigatrias. Em razo do princpio da legalidade ao qual se submete a Administrao Pblica, os costumes
tm pouca utilizao no campo do Direito Administrativo.
1.2 Sistemas administrativos

Sistema administrativo ou sistema de controle jurisdicional da Administrao
o [...] regime adotado pelo Estado para a correo dos atos administrativos
ilegais ou ilegtimos praticados pelo Poder Pblico em qualquer dos seus departamentos de governo (MEIRELLES, 2015, p. 53).
Existem duas diferentes espcies adotadas pelo mundo afora: o sistema do
contencioso administrativo e o sistema judicirio ou de jurisdio una.
Fique atento definio de cada um deles e, aps, acompanhe qual deles foi
adotado pelo sistema jurdico brasileiro.
17
Sistema do contencioso administrativo

De origem francesa, por esse sistema a atividade da Administrao Pblica
est vinculada ao controle direto ou indireto de um Tribunal de natureza administrativa, que opera como juzo de apelao dos conflitos administrativos.
Podemos afirmar que h uma dualidade de jurisdio a administrativa com
a finalidade de resolver demandas de ndole administrativa, e a jurisdio comum formada pelos rgos do Poder Judicirio, com a competncia de resolver os demais litgios.
Sistema judicirio ou de jurisdio una

De origem inglesa, por esse sistema todos os litgios so resolvidos pelo Poder Judicirio, sejam administrativos ou de interesse exclusivamente privados.
Como somente o Judicirio capaz de produzir decises definitivas, com fora
de coisa julgada, tambm designado de jurisdio una ou nica.
De posse dessas informaes, podemos compreender melhor sobre o sistema
adotado pelo Brasil.
Voc j ouviu falar sobre a existncia, no Brasil, de Tribunais Administrativos
com a competncia para solucionar toda e qualquer demanda administrativa?
Sua resposta dever ser no, pois, no Brasil, todas as demandas podem ser submetidas ao Judicirio, que o nico Poder do Estado apto a gerar coisa jugada.
Esse sistema foi adotado pelo Brasil desde a Constituio de 1891. As Constituies seguintes (1934, 1937, 1946, 1967 e 1969) tambm adotaram o sistema
de jurisdio una.
Na histria de nosso pas, houve apenas uma previso para criao de contencioso administrativo. Isso aconteceu em 1977, por meio da Emenda Constitucional n 7, de 1977. Mas esse sistema no saiu do papel, pois, na prtica, ele
nunca foi implantado.
Assim, podemos afirmar com segurana, que, na prtica, o Brasil sempre adotou (desde a Constituio de 1891 at a atual Constituio de 1988) o sistema de
jurisdio una de tradio inglesa.
18
Na prtica
Para que voc visualize melhor, basta imaginar o que acontece
quando voc tem um pedido administrativo negado. Um exemplo: se lhe foi imputada uma multa de trnsito e voc recorre e
mesmo assim possui uma resposta negativa da Administrao,
voc poder, com tranquilidade, ingressar no Poder Judicirio
para discutir a legalidade dessa multa.
Isso ocorre porque adotamos o sistema de Jurisdio Una, em
que toda e qualquer demanda de natureza administrativa pode
ser levada ao Judicirio. A deciso que prevalecer, neste caso,
ser a proferida pelo juiz e no a administrativa.
1.3 Regime jurdico administrativo

Regime jurdico administrativo [...] o conjunto de prerrogativas e restries
a que est sujeita a Admistrao e que no se encontram nas relaes entre
particulares (DI PIETRO, 2015, p. 96).
Podemos tambm conceitu-lo como o conjunto de regras e princpios que
disciplinam a atividade da Administrao Pblica, colocando-a em uma posio privilegiada na relao com o particular, para que possa atingir os interesses da coletividade.
Como o Poder Pblico existe para satisfazer os interesses da coletividade, a
Administrao dotada de normas que garantem a ela poderes especiais em
relao ao particular, assim como trazem limitaes na sua atuao.
Esses poderes e limitaes podem ser sintetizados nos princpios da supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade do interesse pblico. Vejamos
com maior detalhes:
19
Supremacia do interesse pblico

Segundo esse princpio, a atividade administrativa tem por finalidade o atendimento das necessidades da coletividade (sociedade), ou seja, satisfazer o interesse pblico.
Para Mello (2015, p. 62), interesse pblico [...] o interesse resultante do conjunto de interesses que os indivduos pessoalmente tm quando considerado
em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem.
Em outras palavras, podemos concluir que o interesse pblico o prprio interesse da coletividade. Por ser coletivo, esse interesse prevalece se sobrepe
aos interesses particulares.
Refletindo
Imagine que o Poder Pblico verifica a necessidade de construir
um hospital em determinada regio. Esta ao tem por finalidade beneficiar toda uma coletividade, no mesmo? Ocorre
que, em muitas situaes, o Poder Pblico no dono do terreno pretendido para a construo. Utilizando-se do princpio da
supremacia do interesse pblico, a Administrao pode desapropriar a rea para que a construo do hospital seja possvel.
A supremacia do interesse pblico sobre o particular confere Administrao

as seguintes prerrogativas (MELLO, 2015):
Presuno de legitimidade e veracidade dos atos administrativos:

significa que as aes da Administrao Pblica so consideradas
verdadeiras e legtimas.
Exigibilidade e autoexecutoriedade dos atos administrativos: por

esta prerrogativa a Administrao tem o poder de exigir o cumprimento de suas determinaes sem recorrer ao Poder Judicirio.
Poderes da Administrao: para o exerccio de suas funes a Administrao dotada de poderes que os particulares no possuem.
20
Possibilidade de constituir ou desconstituir relaes jurdicas com

terceiros sem a necessidade de concordncia da outra parte.
Clusulas exorbitantes nos contratos administrativos: a Administrao pode alterar contratos administrativos firmados, por sua
prpria vontade, sem consulta prvia a outra parte; note que o
particular no possui este poder, pois, para que altere um contrato
j firmado com outra parte, ele precisa da concordncia da outra.
Requisio de servios: solicitao compulsria de servios particulares. Exemplo: convocao para ser jurado no Tribunal do Jri
ou convocao para trabalhar voluntariamente como mesrio na
eleio.
Indisponibilidade do interesse pblico

Por este princpio, a Administrao Pblica no pode dispor dos servios pblicos, nem dos bens pblicos que lhe esto afetos, sem autorizao legal.
Sendo o interesse pblico indisponvel, tem-se que o gestor no pode dispor
dos bens, direitos e interesses como se fossem seus. Desta forma, a autoridade
no pode deixar de agir quando a lei assim lhe impe e no pode utilizar o dinheiro pblico onde bem entende.
1.4 Princpios do Direito Administrativo

De acordo com o Dicionrio Aurlio (FERREIRA, 2010), princpio uma [...]
frase ou raciocnio que base de uma arte, de uma cincia ou de uma teoria.
Os princpios do Direito Administrativo podem ser entendidos justamente
desta forma, como orientaes que embasam este ramo do Direito. So linhas
mestras que orientam as atividades da Administrao Pblica. Tais princpios
podem estar explcitos em uma norma ou virem implcitos, como objeto de
interpretao.
Para iniciar nossa anlise dos princpios, trataremos daqueles que esto previstos expressamente no art. 37 da Constituio Federal de 1988.
21
A Constituio Federal de 1988 a lei maior do sistema jurdico brasileiro.

Assim, saiba que todas as demais normas e princpios devem observar os
preceitos estabelecidos na Constituio.
Nos termos do art. 37 da Constituio Federal de 1988, a Administrao Pblica

dever observar, alm de outros preceitos, aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Observe:
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: [...]. (BRASIL,
1988).
Passemos a analisar cada um deles.
Princpio da Legalidade
Pelo princpio da legalidade, o administrador pblico somente deve agir dentro dos limites determinados pela lei. Segundo ensina Di Pietro (2015, p. 98), a
Administrao s pode fazer o que a lei permite.
diferente do que ocorre nas relaes privadas, em que vigora o princpio da
autonomia da vontade, segundo o qual permitido fazer tudo o que a lei no
probe. De fato, o art. 5, inciso II, da Constituio Federal, define como direito
fundamental do cidado que [...] ningum ser obrigado a fazer ou deixar de
fazer alguma coisa seno em virtude de lei (BRASIL, 1988).
Da obra de Meirelles (2015, p. 91), extramos que [...] na Administrao Pblica
no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular
lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido
fazer o que a lei autoriza.
Veja que, enquanto para a Administrao Pblica vigora o princpio da legalidade, para os particulares vigora a autonomia da vontade.
22
O princpio da legalidade constitui importante garantia para que os administrados tenham seus direitos respeitados, pois qualquer ato decorrente da Administrao s ser vlido se amparado em lei. Em outras palavras, a Administrao Pblica somente poder agir se e quando a lei determinar ou autorizar.
Refletindo
Se ao administrador s admitido fazer o que a lei permite,
como podemos assistir diariamente notcias de escndalos nacionais relatando o descumprimento das leis pelos nossos representantes? Por que diariamente assistimos a reiterados atos
de desrespeito Constituio Federal e por conseguinte aos direitos dos cidados?
Princpio da impessoalidade
Sobre o princpio da impessoalidade, destaca-se que as aes do administrador pblico devem ser impessoais, ou seja, ele no pode agir de forma a favorecer interesse prprio ou de terceiros. Pelo contrrio, deve buscar sempre o
interesse da coletividade envolvido em determinado ato. Fala-se tambm em
princpio da finalidade, pois a finalidade dos atos praticados na Administrao
deve ser sempre pblica e no particular.
Este princpio est intimamente ligado com o princpio da indisponibilidade do
interesse pblico, segundo o qual o administrador no pode dispor dos bens e
valores pblicos, j que no so dele, mas de toda a sociedade.
Celso Antnio Bandeira de Mello (2015, p. 117) d um sentido de igualdade a
este princpio, afirmando que:
[...] nele se traduz a ideia de que Administrao tem que tratar a todos os administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nem favoritismo nem perseguies so tolerveis. Simpatias
ou animosidades pessoais, polticas ou ideolgicas no podem interferir na atuao administrativa e muito menos interesses sectrios, de faces ou grupos de qualquer espcie.
23
Um dos exemplos do princpio da impessoalidade na CRFB/88 o

ingresso em cargo, emprego ou funo pblica, depender de concurso pblico (art. 37 II), onde se dar igualdade de participao a
todos os interessados que preencham determinados requisitos estabelecidos no edital do certame.
Com fundamento neste princpio, o art. 37, 1, da Constituio Federal de 1988,
probe que autoridades, partidos ou agentes pblicos se promovam s custas
das realizaes da Administrao Pblica, utilizando-se da propaganda oficial,
por exemplo, como forma de angariar popularidade. Observe o texto da Constituio Federal:
Art. 37 []
1 A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas
dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou
de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos
ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou
servidores pblicos. (BRASIL, 1988).
Refletindo
Apesar de ser um princpio previsto na Constituio como obrigatrio, voc talvez j tenha observado polticos usando dinheiro pblico para fazer propaganda de seu governo com o intuito
de se promover e angariar votos para a prxima eleio. Reflita
sobre isso e fique mais atento a esta prtica. Voc pode denunciar o uso de dinheiro pblico em promoo pessoal.
Princpio da moralidade
Pelo princpio da moralidade, o administrador pblico deve agir com honestidade, e pautado pela tica e pelos bons costumes.
Para Di Pietro (2015), trata-se de um princpio que deve ser observado no
apenas pelo administrador, mas tambm pelo particular quando se relaciona
com a Administrao Pblica, pois, como lembra a autora, frequente, em li-
24
citao, o conluio entre licitantes. O conluio em licitao configura violao ao

princpio da moralidade pelo particular.
Para Mello (2015, p. 123), o princpio da moralidade ensina que:
[] a Administrao haver de proceder em relao aos administrados com sinceridade e lhaneza, sendo-lhe interdito qualquer comportamento astucioso, eivado de malcia, produzido de maneira a
confundir, dificultar ou minimizar o exerccio de direitos por parte
dos cidados.
Agir com desonestidade pode configurar ato de improbidade administrativa,
previsto no art. 11 da Lei n 8.429/1992, sujeitando o administrador a sanes
previstas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992), como a
perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de trs a cinco anos
e pagamento de multa civil.
Princpio da publicidade
O princpio da publicidade determina que os atos da administrao devem ser
pblicos, sendo que todo cidado tem o direito de ter acesso a tais atos. Neste
caso, estamos diante da exigncia de transparncia da atuao administrativa,
importante para que seja possvel um maior controle por parte da populao
sobre as aes de seus governantes.
Como nos ensina Mello (2015, p. 117),
[...] no se pode falar em Estado Democrtico de Direito, segundo o
qual o poder reside no povo, se os administrador forem privados de
ter acesso aos assuntos que a todos interessam, e muito menos em
relao aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.
A Constituio Federal traz vrios dispositivos em que podemos visualizar a
aplicao do princpio da publicidade. Podemos citar, por exemplo, o direito
de obter informaes e o direito de obteno de certides, previsto no art. 5,
inciso XXXIII e XXXIV, respectivamente. Observe:
25
Art. 5 [...]
XXXIII todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral,
que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado; (Regulamento)
XXXIV so a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas:
a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou
contra ilegalidade ou abuso de poder;
b) a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de
direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal. (BRASIL,
1988).
Atendendo a esta faceta do princpio da publicidade, no ano de 2011 foi aprovada a Lei n 12.527, de 18 de novembro de 2011, conhecida como Lei de Acesso
Informao ou Lei da Transparncia, a qual dispe sobre os procedimentos
a serem observados pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, com o
fim de garantir o acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5, no
inciso II do 3 do art. 37 e no 2 do art. 216 da Constituio Federal.
Note que todas as esferas da Federao (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) sujeitam-se aos preceitos da nova lei. Trata-se, portanto, de uma Lei
de normas gerais, de carter nacional, que obriga todos os entes federados.
Podemos afirmar, com certeza, que esta lei fundamental para garantir o acesso informao e efetivar a democracia em nosso pas.
Outro lado deste princpio a necessidade de que alguns atos administrativos
possuem de serem publicados oficialmente para produzirem efeitos no mundo
jurdico. Alguns atos somente produzem efeitos perante as pessoas envolvidas
e os terceiros ao serem publicados em meio de divulgao oficial.
Existem atos, no entanto, que no devem ser publicados. Isso acontece quando
necessria a defesa da intimidade das pessoas, no caso de proteo da segurana da sociedade e do Estado (art. 5, incisos LX e XXXIII da Constituio
Federal).
26
Para ampliar seus conhecimentos sobre princpios, sugerimos
a voc mais um mtodo de estudo. Clique aqui e assista ao vdeo promovido pela TV Justia. Nele, o professor Eduardo Souza
aborda o tema Os Princpios Fundamentais do Direito Administrativo. O programa tem durao de aproximadamente 55
minutos e est dividido em trs blocos.
Princpio da eficincia
O princpio da eficincia foi introduzido na Constituio Federal de 1988, dez
anos aps o nascimento da Constituio em 1998, com a chamada reforma
administrativa. O objetivo inicial de introduo deste princpio, pela Emenda
Constitucional 19/1998, no caput, do art. 37 da Constituio Federal, foi trazer para a Administrao Pblica mtodos de gesto j utilizados nas empresas
privadas, as quais buscam sempre a produtividade, qualidade na prestao de
servios e maximizao de resultados.
Por este princpio, o administrador pblico em sua atividade administrativa
deve atender s necessidades da populao, utilizando-se dos recursos humanos, materiais, tcnicos de forma eficiente. O objetivo atingir mais resultados
com menos gastos possveis para o atingimento pleno dos resultados almejados.
Para Di Pietro (2015, p. 117), o princpio da eficincia pode ser visto sob dois
pontos de vista. Em um primeiro aspecto a ser considerado [...] em relao
ao modo de atuao do agente pblico, do qual se espera o melhor desempenho possvel de suas atribuies, para lograr os melhores resultados.
Um segundo aspecto a ser considerado [...] em relao ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a Administrao Pblica, tambm com o mesmo
objetivo de alcanar os melhores resultados na prestao do servio pblico
(DI PIETRO, 2015, p. 117).
27
Note que este princpio busca aferir mais resultados com menos dispndios.
Por este motivo, pode ser chamado de princpio da proibio de excesso, que
significa aferir a compatibilidade entre os meios e os fins, de modo a evitar
atuaes desnecessrias ou abusivas por parte da Administrao Pblica.
Princpios da razoabiliade e proporcionalidade

So princpios implcitos da Constituio. Apesar de alguns autores diferenci-los, em linhas gerais, eles possuem um mesmo sentido.
O princpio da razoabilidade exige do administrador proporcionalidade entre
os meios que se utiliza para alcanar determinada finalidade. O princpio do ato
praticado pela Administrao deve ser proporcional ao objetivo a ser buscado.
Como voc pode perceber, razoabilidade envolve a proporcionalidade e vice-versa. importante lembrar que tais princpios devem sempre respeito legalidade, uma vez que, como j vimos, o administrador somente pode fazer o
que est autorizado em lei.
De Mello (2015) entende que os princpios da razoabilidade e proporcionalidade no se confundem. Para ele, o princpio da razoabilidade exige da Administrao uma atuao dentro de critrios aceitveis do ponto de vista racional,
em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas, respeitadas as finalidades de competncia outorgadas.
J a proporcionalidade significa que o administrador deve utilizar-se dos
meios indispensveis para a satisfao do interesse pblico pretendido. Para
Mello (2015, p. 113),
Sobremodo quando a Administrao restringe situao jurdica dos
administrados alm do que caberia, por imprimir s medidas tomadas uma intensidade ou extenso suprfluas, prescindendas (sic),
ressalta a ilegalidade de sua conduta. que ningum deve estar
obrigado a suportar constries em sua liberdade ou propriedade
que no sejam indispensveis satisfao do interesse pblico.
28
Como concluso, podemos afirmar que o princpio da proporcionalidade um

desdobramento do princpio da razoabilidade, j que a razoabilidade impe
proporcionalidade entre os meios utilizados e o fim almejado para determinado ato administrativo.
Princpio da segurana jurdica

O princpio da segurana jurdica tem por finalidade garantir maior segurana
aos cidados. Com fundamento neste princpio, entende-se que os cidados
no podem ser prejudicados pela vontade do administrador e por novas interpretaes a qualquer tempo. Um bom exemplo a regra da prescrio administrativa, que impede a Administrao de agir em prejuzo do administrador
aps o transcurso de determinado prazo legal.
O art. 54 da Lei n 9.784/1999 tem como fundamento este princpio, ao proibir
que a Administrao anule atos j benficos aos administrados praticados h
mais de cinco anos. Observe o texto da lei: Art. 54. O direito da Administrao
de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os
destinatrios decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados,
salvo comprovada m-f (BRASIL, 1999, grifo nosso).
Ao tratar do princpio da segurana jurdica, afirma Di Pietro (2015, p. 119):
O princpio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudana de interpretao de determinadas normas legais, com a consequente mudana de orientao, em carter
normativo, afetando situaes j reconhecidas e consolidadas na
vigncia de orientao anterior.
Veja que o objetivo deste princpio sempre proteger o cidado contra novos
atos praticados pelo administrador.
Mas, fique atento, porque a segurana jurdica no ampara atos ilegais. Caso a
Administrao tenha praticado atos ilegais, ela pode anul-los dentro do prazo
previsto em lei, que em regra de cinco anos, conforme previsto no art. 54 da
Lei n 9.784, acima descrito.
29
Princpio da motivao
O princpio da motivao exige que a prtica dos atos administrativos esteja
acompanhada da devida justificao.
Para Di Pietro (2015, p. 115), este princpio significa que a Administrao deve
indicar [...] os fundamentos de fato e de direito de suas decises. Segundo a
autora (2015, p. 115), [...] a sua obrigatoriedade se justifica em qualquer tipo de
ato, porque trata de formalidade necessria para permitir o controle de legalidade dos atos administrativos.
Corroborando este entendimento, o art. 50 da Lei n 9.784 enumera vrias situaes em que h a exigncia de motivao dos atos administrativos. Observe:
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;
II imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;
III decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V decidam recursos administrativos;
VI decorram de reexame de ofcio;
VII deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou
discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao
de ato administrativo. (BRASIL, 1999).
Pela anlise da lei e das consideraes trazidas pela autora Maria Sylvia Di Pietro, podemos concluir que todas as decises administrativas devem ser motivadas. De fato, os incisos do art. 50 no diferenciam uns ou outros atos, de
modo que todos os que se encontrarem nas situaes elencadas devem obrigatoriamente trazer os argumentos que levaram a uma ou outra deciso.
Observe tambm que praticamente todo ato administrativo est abrangido
pelo dispositivo citado acima. Analisando-se somente o inciso I voc pode
constatar que a maioria absoluta dos atos j est a abrangida, pois qual ato
administrativo no nega, limita ou afeta algum direito ou interesse?
30
Sobre o momento para se expressar a motivao, dever ser feita antes ou no

momento da expedio do ato administrativo. Nos casos de aplicao automtica da lei, ser suficiente a meno do fato concreto e a respectiva norma legal
para cumprir o princpio em tela.
Refletindo
Voc consegue observar que a necessidade da motivao dos
atos administrativos tem como finalidade a proteo do interesse dos administrados? Ora, se o objetivo da Administrao
satisfazer o interesse pblico, a motivao dos atos a forma mais eficiente de demonstrar a legalidade e as razes que
ensejaram sua prtica, de forma que todos possam verificar a
existncia do interesse pblico envolvido.
Princpios do contraditrio e ampla defesa

Estes princpios, apesar de terem significados distintos, so decorrncia um do
outro e, por isso, so apresentados em conjunto. A prpria Constituio Federal faz isso no art. 5, inciso LV. Veja:
Art. 5. [...]
LV - A todos os litigantes, em processo judicial ou administrativo,
e aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e ampla
defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. (BRASIL, 1988).
Mas, no que consistem estes princpios? O contraditrio o direito que tem
o indivduo de tomar conhecimento de todo o contedo do processo que seja
parte, bem como de se manifestar sobre os fatos ou argumentos de que discorde, contraditando os argumentos da parte adversa ou da prpria Administrao.
J a ampla defesa consiste no direito de o indivduo trazer ao processo todos
os meios e elementos de prova admitidos em lei, alm de poder calar-se ou
omitir-se.
31
Como voc viu, so princpios garantidos pela Constituio aplicveis aos processos administrativos e judiciais.
Com esta explicao, finalizamos a primeira Unidade desta disciplina. Na prxima Unidade, veremos como a Administrao Pblica se organiza e quais so
as pessoas fsicas e jurdicas responsveis pela realizao das suas atividades.
At l!
32
O que aprendemos
Chegou a hora de relembrar o que acabamos de estudar.
Nesta primeira Unidade, voc aprendeu que:
o estudo do Direito dividido em dois grandes grupos: Direito Pblico
e Direito Privado. O Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico;
o Direito Administrativo a cincia jurdica que tem por objeto o estudo dos rgos, agentes e atividades da Administrao Pblica;
so fontes do Direito Administrativo: as leis, a jurisprudncia, a doutrina e os costumes;
sistema administrativo consiste no regime adotado pelo Estado para a
correo dos atos administrativos ilegais ou ilegtimos praticados pelo
Poder Pblico;
existem duas diferentes espcies de sistemas jurdicos administrativos
no mundo: o sistema do contencioso administrativo e o sistema judicirio ou de jurisdio una;
o Brasil adotou o sistema Judicirio ou de jurisdio una, de origem
inglesa;
regime jurdico administrativo o conjunto de regras e princpios que
disciplinam a atividade da Administrao Pblica, colocando-a em
uma posio privilegiada na relao com o particular, para que possa
atingir aos interesses da coletividade;
princpios do Direito Administrativo so orientaes, linhas mestras
que embasam as atividades da Administrao Pblica;
esto expressos no art. 37 da Constituio Federal os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
>> Sua vez

Agora o momento de ir ao Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA) e participar do Frum de Discusso. Voc ir interagir com seus colegas e com
o seu tutor, assim, ampliar o seu conhecimento, debatendo um tema polmico. Sua opinio muito importante! Lembre-se, tambm, de realizar a
atividade de fixao do conhecimento.
33
Referncias da unidade
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em:
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 20 out.
2015.
______. Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no
mbito da Administrao Pblica Federal. Dirio Oficial da Unio, Braslia, DF, 29
jan. 1999. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm>.
Acesso em: 23 out. 2015.
DI PIETRO, M. S. Z. Direito administrativo. 28. ed. So Paulo: Atlas, 2015.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Dicionrio da lngua portuguesa. 5. ed.
Curitiba: Positivo, 2010.
MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 41. ed. So Paulo: Malheiros,
2015.
MELLO, C. A. B. Curso de direito administrativo. 32. ed. So Paulo: Malheiros, 2015.
34
Unidade 2
Administrao Pblica
Ponto de partida
Nesta segunda Unidade, voc ter a oportunidade de compreender como se
organiza a Administrao Pblica.
Iniciaremos abordando acerca das pessoas jurdicas e dos rgos que compem a Administrao e qual a funo de cada um deles na estrutura. Na sequncia, versaremos sobre os agentes pblicos que atuam nessa rea. Voc
verificar que os agentes pblicos compreendem o gnero do qual so espcies: os agentes polticos, os servidores pblicos e os particulares em colaborao. So estas pessoas fsicas que agem em nome dos rgos e instituies
e so responsveis pelo funcionamento da mquina pblica.
Ao final desta Unidade, voc estar apto a:
entender como se organiza a Administrao Pblica;
identificar as pessoas jurdicas e fsicas responsveis pela atuao administrativa;
compreender quais as funes das entidades e rgos que compe a
Administrao;
identificar quais so os agentes pblicos e qual seu papel na estrutura
administrativa.
>> Refletindo
36
2.1 Administrao Pblica
Na primeira Unidade, voc viu que o Estado tem por objetivo desenvolver atividades com o fim de promover o interesse pblico. Para isso, desempenha
basicamente trs funes: a legislativa, a judicial e a executiva (ou administrativa). A legislativa compreende fundamentalmente a elaborao de normas
jurdicas para reger a vida em sociedade. A judiciria tem por finalidade resolver conflitos no intuito de pacificar as relaes jurdicas e sociais. E, por
fim, a administrativa exercer atividades para implementar o bem comum dos
indivduos.
Assim, podemos afirmar que a Administrao existe com o objetivo de atingir
um dos fins pblicos do Estado, qual seja, o de exercer atividades para o bem
comum da sociedade.
Para que isso seja possvel, necessria a existncia de uma estrutura composta pessoas fsicas, pessoas jurdicas e rgos.
Para Di Pietro (2015), a estrutura composta por rgos, pessoas e seus agentes designada de Administrao Pblica em sentido formal. J as atividades
exercidas por eles compreendem a Administrao Pblica em sentido material.
Veja: a Administrao Pblica, em sentido formal (orgnico ou subjetivo), compreende as pessoas jurdicas, os rgos e os agentes pblicos encarregados de
exercer a funo administrativa. J a Administrao Pblica em sentido material (objetivo ou funcional) compreende a prpria atividade administrativa (DI
PIETRO, 2015).
Acompanhe como isso acontece.
37
2.2 Organizao da Administrao Pblica

A Administrao Pblica se organiza e assim exerce suas atividades por meio
de rgos, pessoas jurdicas e pessoas fsicas (agentes pblicos).
As pessoas jurdicas compreendem a administrao direta e a indireta. A administrao direta composta pela prpria pessoa do Estado e seus rgos.
J a administrao indireta composta por outras pessoas jurdicas criadas
pelo Estado para desenvolverem atividades especficas em seu nome. A criao
de rgos dentro da estrutura administrativa decorre da desconcentrao da
atividade. A criao de pessoas jurdicas, por outro lado, uma forma de descentralizao da atividade.
Figura 2.1 Administrao Pblica
Legenda: a Administrao Pblica se organiza e assim exerce suas atividades por

meio de rgos, pessoas jurdicas e pessoas fsicas (agentes pblicos).
Imagem: 123RF.
A desconcentrao e a descentralizao das atividades so formas adotadas

para o melhor desempenho das suas funes e distribuio de competncias.
Mas, enquanto na desconcentrao a repartio de atribuies d-se por uma
mesma pessoa jurdica, por meio da criao de rgos pblicos, na descentralizao a repartio de atribuies ocorre entre pessoas diferentes (de uma
pessoa para outra). Assim, o Estado cria pessoas jurdicas para exercer indiretamente, de forma descentralizada, as atribuies estatais.
38
Adiante, voc ver que a administrao indireta compreende as autarquias, as

fundaes, as sociedades de economia mista, as empresas pblicas e as associaes pblicas.
2.3 Administrao direta

A administrao direta abrange, em sentido amplo, todos os rgos do Estado
encarregados de desempenhar a funo administrativa, seja no Poder Executivo, Legislativo, Judicirio, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas, seja na Defensoria Pblica.
Em sentido estrito, a administrao direta abrange apenas os rgos integrantes do Poder Executivo de qualquer dos entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios).
O Estado brasileiro uma pessoa jurdica de direito pblico. Ele dividido

em unidades federadas que so: a Unio, os Estados, o Distrito Federal e
os Municpios.
2.3.1 rgos pblicos

Segundo entendimento extrado da obra de Meirelles (2015, p. 69-70), rgos
pblicos so [...] centros de competncia institudos para o desempenho de
funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa
jurdica a que pertencerem. Dito de outra forma, so centros de atribuies,
institudos por lei para o desempenho das funes estatais.
Mas, quem efetivamente exerce estas atribuies dentro dos rgos?
Sendo eles um centro de atribuies, quem exerce estas atribuies so os
agentes pblicos. Assim, podemos dizer que a vontade dos rgos exercida
por meio dos agentes pblicos, chamados genericamente de servidores pblicos.
39
No intuito de explicar a relao existente entre os agentes pblicos e a pessoa

jurdica da qual fazem parte, foram desenvolvidas teorias do mandato, da representao e do rgo.
Vamos conhec-las melhor?
Teoria do mandato
Segundo a teoria do mandato, o agente pblico mandatrio da pessoa jurdica a que pertence. Assim, a pessoa jurdica delegaria poderes ao agente, que
atuaria em nome dela, como um mandatrio.
Essa teoria acabou no sendo aceita, pois s algum com vontade prpria pode
delegar poderes, o que no possvel verificar na relao entre rgos do Estado e seus agentes.
Realmente, na medida em que a vontade do Estado expressa pelos seus
agentes, podemos afirmar que o Estado no possui vontade prpria. Logo, no
existe algum acima do agente com aptido para delegar poderes.
Alm disso, pelo contrato de mandato, quando o mandatrio age com excesso
de poder, aquele que delegou os poderes no responde por estes atos perante
terceiros. Isso no acontece na relao com o Estado, que sempre tem responsabilidade pelos atos dos agentes pblicos que se encontrem investidos no
poder, na forma do art. 37, 6 da Constituio Federal.
Teoria da representao
Por esta teoria, o agente pblico representa a vontade da pessoa jurdica.
Ocorre que a representao legal tem por finalidade suprir a capacidade jurdica dos incapazes. Assim, dizer que a relao entre Estado e agente de representao seria o mesmo que equipar-lo a um incapaz.
Alm do mais, como acontece na teoria do mandato, se o representante ultrapassar os poderes da representao, o Estado representado no poderia res-
40
ponder por estes atos perante terceiros. E o Estado, como j vimos, sempre
responde pelos atos de agentes pblicos investidos deste poder.
Em razo destas questes, a teoria da representao tambm no foi aceita.
Teoria do rgo
Pela teoria do rgo, a pessoa jurdica expressa sua vontade por meio dos seus
rgos. Desta maneira, quando os agentes expressam sua vontade, como se a
prpria pessoa jurdica do Estado o fizesse.
A teoria do rgo foi criada pelo alemo Otto Gierke, e a que melhor explica a
relao existente entre Estado, seus rgos e agentes, pois os atos praticados
pelos agentes so responsabilidade da pessoa jurdica da qual pertencem.
Mas, como j salientamos, somente podem ser creditados ao Estado, os atos
praticados pelos agentes que se encontrem investidos no poder jurdico do Estado ou, como afirma Di Pietro (2015), que estejam aparentemente investidos
de poder jurdico estatal, como acontece nas funes de fato.
Em resumo, pela teoria do rgo, a pessoa jurdica age por meio de seus rgos
que a compe, e estes por intermdio dos agentes pblicos. Significa dizer que
os agentes agem em imputao pessoa jurdica a que pertencem, ou seja, os
atos praticados pelos agentes so imputados pessoa jurdica a qual pertencem: ao Estado.
Outra questo muito importante em relao aos rgos pblicos que eles
no possuem personalidade jurdica prpria. Por essa razo, sua atuao imputada pessoa jurdica da qual fazem parte, que possui personalidade jurdica e dotada de capacidade para contrair direitos e obrigaes.
Se os rgos no possuem personalidade jurdica, eles no podem demandar
ou serem demandados em juzo. Excepcionalmente, entretanto, possvel que
demandem em juzo, como acontece quando precisam defender suas atribuies e prerrogativas.
41
Para que voc compreenda melhor a teoria do rgo, sugerimos
a voc que assista a esta videoaula ministrada pelo professor
Eduardo Guedes. Nela, o professor faz uma breve abordagem
com a teoria do rgo e a relao existente entre pessoa jurdica, rgo pblico e agentes pblicos.
2.3.2 Classificao dos rgos pblicos

Existe uma infinidade de rgos pblicos na estrutura pblica brasileira. Convidamos voc a conhecer como podem ser classificados os rgos pblicos, de
acordo com a doutrina de Meirelles (2015):
Quanto posio estatal, eles podem ser independentes, autnomos, superiores e subalternos.
rgos independentes: representam os trs Poderes do Estado (Legislativo, Executivo e Judicirio). Isso mesmo: os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio so rgos do Estado. E
estes rgos dividem-se em outros rgos. No Legislativo, por
exemplo, temos o Congresso Nacional e as Assembleias Legislativas. No Judicirio, o Supremo Tribunal Federal e os demais
tribunais e juzes. No Executivo, a Presidncia da Repblica, as
Governadorias de Estado, e as Prefeituras.
rgos autnomos: representam a cpula da Administrao.

Podemos citar os Ministrios, as Secretarias de Estado e de Municpios.
rgos superiores: exercem funo de direo, controle e deciso.
rgos subalternos: possuem atribuies de mera execuo

e esto subordinados a outros rgos mais elevados. Como
exemplos temos os setores de expediente, de pessoal etc.
42
Quanto estrutura, os rgos podem ser simples e compostos:

rgos simples: possuem um s centro de competncia. Exercem atribuies de forma concentrada, independentemente do
nmero de cargos que o compe.
rgos compostos: renem outros rgos em sua estrutura.

Exemplo: um ministrio composto por vrios outros rgos
menores dentro da sua estrutura.
Quanto atuao funcional, os rgos so classificados em singulares e colegiados:
rgos singulares: quando as atribuies so concentradas

em um nico agente, seu chefe e representante. Exemplo: Presidncia da Repblica.
rgos colegiados ou pluripessoais: so os que atuam pela

manifestao conjunta de seus membros. Exemplo: Congresso
Nacional e rgo Pleno dos Tribunais.
Na prtica
Falamos anteriormente que a principal caracterstica dos rgos pblicos a ausncia de personalidade jurdica, caracterstica prpria de pessoas fsicas ou jurdicas. Apesar de no
possurem personalidade jurdica, voc j observou que muitos
deles possuem CNPJ? Embora seja contraditrio, pois o CNPJ,
como o prprio nome indica, o Cadastro Nacional de Pessoas
Jurdicas, isso existe na prtica por conta de uma exigncia da
Receita Federal do Brasil.
43
2.4 Administrao indireta

Como acabamos de abordar, os rgos so centros de atribuies criados pelo
Estado para a execuo de atividades administrativas. Eles fazem parte da prpria pessoa jurdica do Estado e, por isso, compem a administrao direta.
Alm de exercer atividades diretamente, por meio dos rgos, o Estado tambm desempenha atividade administrativa indiretamente, por meio de pessoas
jurdicas independentes. Estas entidades so criadas pelo Estado para o exerccio de outras funes pblicas, que no as desenvolvidas pela administrao
direta.
A administrao indireta compreende as seguintes categorias de entidades, todas dotadas de personalidade jurdica prpria:
autarquias;
fundaes pblicas;
empresas pblicas;
sociedades de economia mista; e
associaes pblicas.
Enquanto as quatro primeiras espcies esto previstas no art. 4 do Decreto-Lei n 200/1967, que trata da organizao da Administrao Federal, as
associaes pblicas vm previstas na Lei n 11.107, de 6 de abril de 2005,
que dispe sobre normas gerais para que a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios contratem consrcios pblicos.
44
2.4.1 Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico, criadas por lei especfica para exercer atividades administrativas especificadas em lei e sujeitas ao
controle do Estado.
Segundo Di Pietro (2015), as autarquias possuem as seguintes caracteristicas:
Devem ser criadas por lei especfica: o que estabelece o art. 37,
inciso XIX, da Constituio Federal. Observe:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa pblica, de sociedade de economia
mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo
caso, definir as reas de sua atuao (BRASIL, 1998, grifo nosso).
Possuem personalidade jurdica prpria e pblica: significa

que so pessoas distintas da pessoa jurdica que as criou, sendo
tambm titulares de direitos e obrigaes distintas e especficas.
Possuem personalidade pblica e, por isso, submetem-se ao regime jurdico pblico, quanto criao, extino, aos poderes, s
prerrogativas, aos privilgios e s sujeies.
Possuem capacidade de autoadministrao: tm o poder de se

autoadministrar no que toca s competncias especficas que lhes
foram confiadas pela pessoa jurdica que as criou.
Sujeitam-se ao controle ou tutela do ente que as criou: a pessoa jurdica que cria a autarquia deve fiscalizar e supervisionar as
atividades por esta desenvolvidas. No h hierarquia, e sim relao de vinculao, existindo apenas um controle sobre as atividades finalsticas, com o objetivo de observar se a autarquia executa
as tarefas para a qual foi criada.
Desenvolver atividades especializadas: so criadas para determinados fins, logo, atividades especficas e especializadas.
Como exemplos de autarquias, temos: Instituto Nacional do Seguro Social
INSS e Banco Central BC.
45
2.4.2 Fundaes pblicas

So pessoas jurdicas criadas pelo Estado pela personificao de um patrimnio pblico destacado e afetado a uma finalidade pblica especfica, aps prvia autorizao por lei especfica.
Note que, enquanto as autarquias so criadas por lei especfica, as fundaes
so autorizadas por lei especfica, conforme previsto no art. 37, inciso XIX, da
Constituio Federal, transcrito anteriormente.
As fundaes podem ser de direito pblico ou de direito privado.
Segundo Di Pietro (2015, p. 541):
Quando o Estado institui uma pessoa jurdica sob a forma de fundao, ele pode atribuir a ela regime jurdico administrativo, com
todas as prerrogativas e sujeies que lhes so prprias, ou subordin-la ao Cdigo Civil, neste ltimo caso, com derrogaes por
normas de direito pblico.
Lembre-se ento que o Estado poderia instituir duas diferentes espcies de
fundaes, as quais veremos a seguir.
A fundao pblica de direito pblico, que possui as mesmas caractersticas
e prerrogativas das autarquias, designadas de autarquias fundacionais e as
fundaes pblicas de direito privado, simplesmente designadas de fundaes
pblicas.
As fundaes pblicas possuem as seguintes caractersticas:
dotao patrimonial formada por patrimnio inteiramente pbli

co ou misto (pblico e privado);

personalidade jurdica de direito pblico ou de direito privado;
exercem atividades estatais de natureza social. Como exemplo podemos citar atividades ligadas educao, sade, ao meio ambiente, assistncia social;
capacidade de autoadministrao, do mesmo modo que as autarquias; e
sujeitam-se ao controle da entidade estatal que as criou.
46
Como exemplos de fundaes pblicas, temos: Fundao Nacional do ndio

(Funai) e Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
2.4.3 Empresas pblicas e sociedades de economia

mista
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, tambm designadas
empresas estatais ou governamentais, [...] so pessoas jurdicas de direito privado cuja criao autorizada por lei especfica, como patrimnio pblico ou
misto, para a prestao de servio pblico ou para a execuo de atividade
econmica de natureza privada (MEIRELLES, 2015, p. 448).
Note que as empresas estatais, diferentemente das autarquias e assim como
as fundaes, so autorizadas por lei especfica. Outra caracterstica especfica
das empresas pblicas e sociedades de economia mista sua personalidade
jurdica de direito privado.
Segundo Meirelles (2015, p. 448), a personalidade de Direito Privado apenas
a forma adotada para lhes assegurar melhores condies de eficincia, mas em
tudo e por tudo ficam sujeitas aos princpios bsicos da Administrao Pblica.
Podem ser criadas para o exerccio de servios pblicos ou para o desempenho de atividades econmicas. Se executarem servios pblicos, sero regidas
principalmente por normas de direito pblico. Quando desempenharem atividades econmicas, sero regidas principalmente as normas de direito privado.
Conforme a Constituio Federal de 1988, as empresas pblicas e sociedades
de economia mista no podem ser criadas para executar qualquer tipo de atividade econmica, mas somente aquelas autorizadas no art. 173, que englobam
atividades necessrias aos imperativos da segurana nacional ou relevante
interesse coletivo. Observe a redao do dispositivo constitucional:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou
a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei. (BRASIL,
1988, grifo nosso).
47
So caractersticas comuns das empresas pblicas e sociedades de economia

mista:
sua criao e extino deve ser autorizada por lei especfica;

possurem personalidade jurdica de direito privado;
sujeitarem-se ao controle estatal, pois seu patrimnio total (empresa pblica) ou parcialmente pblico (sociedade de economia
mista);
vinculao aos fins definidos lei instituidora; e

desempenho de atividade de natureza econmica.
As principais diferenas entre sociedade de economia mista e empresa pblica
so:
forma de organizao: de acordo com artigo 5 do Decreto-lei n

200/67, a sociedade de economia mista deve ser estruturada sob a
forma de sociedade annima, j a empresa pblica, sob qualquer
das formas admitidas em direito. Assim, verificamos que a primeira sempre sociedade empresria e a segunda pode ser civil ou
empresria;
composio do capital: a empresa pblica constituda por capital

totalmente pblico. J o capital da sociedade de economia mista
dever ser majoritariamente pblico, ou seja, mais de 50% pblico.
Vale acrescentar aqui uma semelhana: o regime celetista a espcie de regime
de pessoal adotado pelas empresas estatais (empresas pblicas e sociedades
de economia mista), j que so pessoas jurdicas de direito privado. (MEIRELLES, 2015).
48
Na prtica
Na prtica, as Sociedades de Economia Mista normalmente
adotam a espcie empresria de Sociedade Annima. Por serem
Sociedades Annimas e possurem parte do capital privado, podem negociar suas aes a qualquer interessado, na bolsa de
valores. o que ocorre com o Banco do Brasil e a Petrobrs.
Voc nunca ver, entretanto, uma empresa pblica negociando
aes na bolsa de valores, uma vez que o seu capital inteiramente pblico e no pode ser aberto negociao privada. o
que ocorre com a Caixa Econmica Federal, por exemplo.
2.4.4 Associaes Pblicas

Associaes pblicas so pessoas jurdicas criadas quando da celebrao de
consrcio pblicos pelas entidades federadas (Unio, Estados, Distrito Federal
e Municpios). O fundamento para sua criao est na Lei n. 11.107/2005, que
dispe sobre normas gerais de contratao de consrcios pblicos.
Ao celebrar um consrcio pblico, as entidades federadas podem decidir se ele
vai ter natureza jurdica de direito pblico ou de direito privado. Caso assumir
a natureza de direito pblico, teremos uma associao pblica. A criao de um
consrcio sob a forma de associao pblica destina-se a atingir finalidades de
interesse comum das entidades federativas que a criaram, sendo que ela pertencer administrao indireta de todas as entidades federadas consorciadas.
2.5 Agentes pblicos

Voc j estudou que o Estado exerce atividades atividades administrativas por
meio de estrutura organizada, composta por pessoas jurdicas, rgos e seus
agentes pblicos. Agora que j compreendemos o que so os rgos e quais as
pessoas jurdicas que compe a Admistrao, chegou a hora de ingressarmos
no estudo de agentes pblicos.
49
Segundo Mello (2015, p. 250), a expresso agentes pblicos

[...] a mais ampla que se pode conceber para designar genrica e
indistintamente os sujeitos que servem ao Poder Pblico como instrumentos expressivos de sua vontade de ao. [...] quem quer que
desempenhe funes estatais, enquanto as exercita, um agente
pblico.
Assim, agentes pblicos so todas as pessoas naturais que, de qualquer modo
e independentemente do vnculo formado com o Estado, exercem funes pblicas em nome do Estado. So exemplos desde os chefes do Poder Executivo,
os detentores de mandato eletivo, de cargos e empregos pblicos, at os contratados para o exerccio de funes temporrias, os concessionrios, permissionrios e autorizatrios, os que exercem funes delegadas e os requisitados
para o desempenho de atividades pblica, sem qualquer vnculo com o Estado.
2.5.1 Classificao
A maioria da doutrina classifica os agentes pblicos em trs grandes grupos:
agentes polticos;
servidores estatais ou servidores administrativos; e
agentes particulares em colaborao com o Poder Pblico.
Agentes polticos
Os agentes polticos so os titulares dos cargos estruturais do Estado e formam
a vontade superior do Estado. So agentes polticos: o Presidente da Repblica,
os governadores, os prefeitos e respectivos auxiliares imediatos (ministros e
secretrios das diversas pastas), os senadores, os deputados e os vereadores.
Alguns autores, como Meirelles (2015), consideram tambm como agentes polticos: os magistrados, os membros do Ministrio Pblico e os dos Tribunais
de Contas.
50
Servidores estatais
Tambm designados servidores pblicos em sentido amplo ou servidores administrativos, so todos aqueles que mantm com o Estado ou com as entidades da administrao indireta relao de trabalho de natureza profissional, de
carter no eventual e sob vnculo de dependncia (MELLO, 2015).
Representam a maioria esmagadora dos agentes pblicos e compreendem as
seguintes espcies:
servidores estatutrios ou servidores pblicos em sentido estrito: ocupam cargos pblicos e so regidos por estatuto funcional.
Por tal motivo, so chamados estatutrios e mantm com o Estado
vnculo de trabalho de natureza institucional, criado por lei especial de cada uma das pessoas jurdicas estatais. Na esfera federal, o
regime jurdico estatutrio regulamentado pela Lei n 8.112/1990.
Nos termos do art. 2 da Lei n 8.112/1990, servidor pblico a
pessoa legalmente investida em cargo pblico;
empregados pblicos: ocupam emprego pblico e so contratados sob o regime da Legislao Trabalhista (CLT). Os servidores
das empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes
pblicas de direito privado so contratados pelo regime celetista;
servidores temporrios: conforme estabelece o art. 37, inciso IX

da Constituio Federal, so servidores contratados por tempo
determinado para atender necessidade temporria de excepcional interesse pblico. No so regidos nem por estatuto nem pela
CLT, mas por lei especfica. Tambm no ocupam cargos e nem
empregos, mas apenas funes pblicas.
51
Agentes particulares em colaborao com o Poder Pblico

Abrangem todas as pessoas fsicas que, sem perderem a qualidade de particulares, exercem atividade pblica sem vnculo empregatcio com o Estado.
Podem ou no ser remunerados.
Exercem funes em caso de:
requisio pelo Poder Pblico: como exemplo temos os jurados

do Tribunal do Jri, os membros de mesa receptora e apuradora
de votos nas eleies, os recrutados para o servio militar obrigatrio;
delegao do poder pblico: o que acontece com os empregados

das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos.
voluntariado: so os que prestam servio voluntrio, nos casos de

enchente, desastre, sem qualquer pedido ou interveno do Estado.
2.5.2 Ingresso no servio pblico

Segundo estabelece o art. 37, inciso II, da Constituio Federal de 1988, a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico, com algumas excees. Observe o texto da Constituio:
Art. 37.
II a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos,
de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego,
na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeaes para cargo em
comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. (BRASIL, 1998).
Observe que excetuadas as nomeaes para o provimento de cargos em comisso, tanto os cargos quanto os empregos pblicos somente podem ser providos aps prvio concurso pblico.
52
Refletindo
Voc saberia dizer qual princpio est sendo observado pela regra constitucional do concurso pblico? Tal exigncia decorre
de um princpio tico e moralizador que visa assegurar igualdade e impessoalidade no provimento dos cargos e empregos.
Alm disso, a profissionalizao do servio pblico est ligada
ao princpio da eficincia na Administrao.
Para finalizar nosso estudo acerca dos agentes, vamos fazer uma breve abordagem sobre as diferenas entre cargos, empregos e funes pblicas.
2.5.3 Cargo, emprego e funo pblica

Cargo pblico: cargos so as mais simples e indivisveis unidades
de competncia a serem expressadas por um agente, previstas em
nmero certo, com denominao prpria, retribudas por pessoas
jurdicas de Direito Pblico e criadas por lei (MELLO, 2015, p. 261).
De acordo com o art. 3 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990,
cargo pblico o conjunto de atribuies e responsabilidades
previstas na estrutura organizacional que devem ser cometidas a
um servidor (BRASIL,1990).
Empregos pblicos: so ncleos de encargos de trabalho permanentes a serem preenchidos por agentes contratados para desempenh-los, sob relao trabalhista (MELLO, 2015).
Em apertada sntese, podemos afirmar que tanto cargos quanto
empregos so unidades especficas de atribuies, localizadas no
interior dos rgos. A diferena essencial entre cargo e emprego
o regime jurdico e o vnculo que os ligam com o Estado. Enquanto
o ocupante de cargo possui vnculo estatutrio e institucional, o
ocupante de emprego possui vnculo trabalhista e contratual.
53
Funes pblicas: so um [...] conjunto de atribuies que a Administrao confere a cada categoria de profissional ou comete
individualmente a determinados servidores para a execuo de
servios eventuais (MEIRELLES, 2015, p. 512).
Em linhas gerais, voc pode concluir que tanto os cargos quanto
os empregos possuem funes pblicas, pois elas compreendem o
conjunto de atribuies conferidas a um agente para o alcance das
finalidades pblicas.
54
O que aprendemos
Nesta Unidade, voc aprendeu que:
o Estado exerce a funo administrativa por meio de uma estrutura organizada, composta por pessoas jurdicas, rgos e agentes pblicos;
a prpria pessoa do Estado e seus rgos formam o que chamamos de
administrao direta;
rgos pblicos so centros de competncias ou atribuies, sem personalidade jurdica, institudos por lei para o desempenho das funes
estatais;
so entidades da administrao indireta, todas dotadas de personalidade jurdica prpria: as autarquias, empresas pblicas, sociedades de
economia mista, fundaes pblicas e associaes pblicas;
agentes pblicos compem uma categoria genrica de pessoas naturais que, de qualquer modo e independentemente do vnculo formado
com o Estado, exercem funes pblicas em nome do Estado;
os agentes pblicos podem ser divididos em trs grandes grupos:
agentes polticos, servidores estatais ou servidores administrativos e
agentes particulares em colaborao com o Poder Pblico;
cargos e empregos empregos pblicos so unidades especficas de
atribuies, localizadas no interior dos rgos, para o desempenho de
funes pblicas.
>> Sua vez

55
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 5 nov.
2015.
2015.
56
Unidade 3
Atos administrativos
Ponto de partida
Nesta Unidade, estudaremos um dos assuntos mais importantes no campo
do Direito Administrativo os atos administrativos.
Voc ir descobrir que todas as aes realizadas na esfera da Administrao
Pblica so viabilizadas por meio da prtica de atos, sendo o mais importante deles designado de ato administrativo.
Como no existe lei disciplinando especificamente a matria de atos administrativos, o estudo ter como base os ensinamentos dos mais importantes
juristas especialistas da rea.
entender no que consistem os atos administrativos;
identificar os atos administrativos e diferenci-los dos demais atos jurdicos emitidos pela Administrao;
conhecer os elementos para a validade do ato administrativo;
compreender caractersticas do ato administrativo.
>> Refletindo
58
3.1 Atos administrativos
A partir de agora, voc aprender um dos assuntos mais importantes do Direito Administrativo os atos administrativos.
Saiba que no existe uma legislao tratando especificamente da matria, motivo pelo qual o estudo ser baseado nas lies dos especialistas em Direito
Administrativo.
Para implementar os objetivos buscados pela sociedade, a Administrao Pblica pratica inmeros atos, de modo que a ao executada na Administrao
Pblica ocorre por meio da prtica de atos. Os atos administrativos so o mais
importante deles.
Mas, os atos administrativos compreendem uma das espcies do gnero atos
jurdicos em sentido amplo ou fatos humanos. So jurdicos, pois produzem
efeitos no mundo do Direito.
Para que voc compreenda melhor, os atos jurdicos em sentido amplo ou fatos humanos dividem-se em atos jurdicos lcitos (ou atos jurdicos em sentido
estrito) e atos ilcitos. Os atos ilcitos no interessam ao nosso estudo. J os
atos lcitos ou (atos jurdicos em sentido estrito) dividem-se em atos jurdicos
gerais (outros atos jurdicos) e atos da Administrao. Dentro dos atos da Administrao situam-se os atos administrativos.
59
A fim de que voc visualize melhor o que acabamos de explicar, preste ateno
na Figura 3.1 a seguir:
Figura 3.1 Fatos humanos ou atos jurdicos
Fatos humanos ou atos

jurdicos em sentido amplo
Atos jurdicos em sentido

estrito ou atos lcitos
Atos da
administrao
Atos
administrativos
Atos ilcitos
Outros atos
jurdicos
Outros atos da
administrao
Legenda: desenho esquemtico dos fatos humanos ou atos jurdicos em sentido amplo.
Fonte: Elaborada pela autora (2015).
Aps esta viso geral da classificao dos atos jurdicos, ingressaremos no estudo do ato administrativo.
60
3.2 Conceito
O conceito mais esclarecedor de ato administrativo ensinado pelo jurista
Celso Antnio Bandeira de Mello. Nas palavras desse autor, ato administrativo
consiste na:
[...] declarao do Estado ou de quem lhe faa as vezes (como, por
exemplo, um concessionrio de servio pblico), no exerccio de
prerrogativas pblicas, manifestada mediante providncias jurdicas complementares da lei a ttulo de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por rgo jurisdicional. (MELLO, 2015,
p. 393).
J na lio de Di Pietro (2015, p. 239), o ato administrativo uma [...] declarao do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita ao
controle pelo Poder Judicirio.
Levando em considerao os conceitos trazidos anteriormente, atos administrativos so:
uma declarao jurdica: a declarao jurdica, pois produz efeitos no mundo do Direito. Estes efeitos podem consistir em criar,
modificar, transferir, declarar, extinguir direitos ou obrigaes;
nascem de uma ao do Estado ou de algum que fale em seu

nome, como as concessionrias e permissionrias de servio pblico;
praticados com o uso de prerrogativas pblicas: pois a Administrao os pratica na posio de autoridade e sob a regncia do Direito Pblico;
so complementares lei, uma vez que vinculam-se estritamente

ao que est previsto em lei, dando cumprimento a ela;
subordina-se exame jurisdicional, ou seja, podem ser revistos

pelo Judicirio.
61
Refletindo
Voc percebeu que quem faz uso das prerrogativas pblicas e
pratica atos administrativos so pessoas que voc talvez conhea? Estas pessoas so dotadas de interesses dos mais variados,
mas, ao praticar atos em nome da Administrao, devem estar
sempre cientes do seu papel de atender a interesses que no
so seus, mas de toda uma coletividade, no ? Ser que nossos
administradores possuem esta conscincia? Pense nisso, e procure fazer sua parte, sempre que possvel.
3.3 Classificao dos atos administrativos

A classificao dos atos administrativos, assim como qualquer classificao,
tem por finalidade a melhor compreenso do contedo estudado. Os autores
costumam adotar diferentes classificaes para os atos administrativos. Vamos apresentar a voc a mais utilizada. Acompanhe!
3.3.1 Quanto aos destinatrios

Os atos podem ser gerais ou individuais. Vejamos a explicao.
Atos gerais: tambm chamados de atos normativos, so os que

apresentam comandos genricos, atingindo todas as pessoas que
se encontrem na situao descrita por eles. Por esta razo, diz-se
que os destinatrios so pessoas indeterminadas.
Esta caracterstica tem muita semelhana com as leis e os atos abstratos, pois
estes tambm atingem, indistintamente, todas as pessoas que se encontrarem
em determinada situao.
Como exemplos de atos gerais, podemos citar os atos normativos, como as resolues, os decretos regulamentares, as instrues normativas, as circulares,
dentre outros.
62
Atos individuais: so os que possuem destinatrios especificados,

certos. Quando o destinatrio for pessoa determinada, teremos
um ato singular, como a nomeao de um servidor, decreto para
desapropriao de um terreno, o tombamento. Quando o ato tiver mais de um destinatrio, estaremos diante de um ato chamado
plrimo, a nomeao de uma lista de servidores, como a concesso de frias coletivas.
Segundo Meirelles (2015, p. 182), os atos gerais [...] prevalecem sobre os

individuais, ainda que provindos da mesma autoridade. Assim, um decreto individual no pode contrariar um decreto geral ou regulamentar em
vigor.
3.3.2 Quanto ao grau de liberdade do administrador

Quanto liberdade do administrador, os atos podem ser discricionrios ou
vinculados.
Atos discricionrios: so aqueles praticados com certo grau de

liberdade. O administrador os pratica usando seu poder discricionrio. A discricionariedade existe toda vez que o administrador
puder praticar o ato com certa liberdade, dentro da oportunidade
e convenincia do interesse pblico. Mas, note, mesmo na discricionariedade, o administrador deve sempre praticar o ato dentro
dos limites da lei.
Atos vinculados: so aqueles praticados nos exatos termos definidos pela lei, sem qualquer margem de liberdade. Neste caso,
cumpridos os requisitos legais, o ato deve ser praticado.
63
3.3.3 Quanto estrutura

Levando em considerao sua estrutura, os atos podem ser concretos ou abstratos.
Atos concretos: so os que se aplicam em uma situao nica especfica. Exemplo: nomeao ou exonerao de um servidor, licena para construir uma casa.
Atos abstratos: so os que podem ser aplicados vrias e at infinitas vezes. Como exemplos, podemos citar os atos normativos,
como resolues.
3.3.4 Quanto formao da vontade do ato

Considerando o modo de sua formao, o ato pode ser simples, complexo ou
composto.
Ato simples: aquele que resulta da vontade de um nico rgo

ou agente pblico. Exemplo: como a nomeao de um servidor ou
a autorizao de uso de bem pblico.
Ato complexo: resulta da soma de vontades de mais de um rgo ou agente, de modo que todas as vontades tm o mesmo valor. Exemplo: a nomeao de um desembargador nos Tribunais de
Justia dos Estados formada pela soma da vontade do prprio
Tribunal de Justia e do governador do respectivo estado. Neste
caso, o Tribunal elabora uma listra trplice e o governador escolhe
um dos nomes da lista, formando-se assim o ato de nomeao,
Ato composto: forma-se pela unio de uma vontade considerada

principal e outra considerada acessria. No ato composto, diferentemente do ato complexo, no h uma soma de vontades de
igual valor, mas sim uma segunda vontade que refora a primeira
j expressa. Sempre que a formao depender da homologao
ou ratificao de outro rgo, teremos um ato composto. o que
64
ocorre na nomeao dos ministros do Supremo Tribunal Federal,

em que o Presidente da Repblica faz a escolha e, posteriormente,
o nome escolhido depende da aprovao do Senado Federal.
3.3.5 Quanto posio jurdica da Administrao

Podemos ter atos de imprio, de gesto ou de expediente.
Atos de imprio: nestes a Administrao age com supremacia pblica, no uso das prerrogativas de autoridade, impondo ao administrado obrigatrio atendimento. Um bom exemplo a interdio
de uma casa noturna que esteja descumprindo as regras de segurana para funcionamento.
Atos de gesto: nestes a Administrao age sem se utilizar de sua

supremacia pblica. Por exemplo, na assinatura de um contrato
de aluguel para o funcionamento de uma repartio pblica.
Atos de expediente: so os que tm por finalidade apenas dar andamento aos processos e papis que tramitam na Administrao.
3.3.6 Quanto aos efeitos

Podem ser classificados em atos constitutivos e declaratrios.
Atos constitutivos: so os que criam, modificam ou extinguem um

direito ou uma situao jurdica para o administrado. So exemplos: a nomeao de um servidor, a licena para construir, a aplicao de uma penalidade.
Atos declaratrios: so os que apenas reconhecem e afirmam situaes j existentes. So exemplos: as certides e as homologaes.
65
3.4 Elementos dos atos administrativos

Para que um ato administrativo seja considerado vlido, ele deve apresentar
pelo menos cinco elementos ou requisitos de validade. So eles:
sujeito competente;
forma prevista em lei;
finalidade pblica;
motivo;
objeto.
Para que voc compreenda no que consistem e qual a importncia destes elementos, vamos analisar cada um deles:
3.4.1 Sujeito competente

Sujeito aquele a quem a lei atribui competncia para a prtica do ato (DI
PIETRO, 2015, p. 246).
A competncia para a prtica dos atos administrativo atribuda s pessoas
jurdicas, aos rgos e agentes pblicos.
A competncia [...] o conjunto de atribuies das pessoas jurdicas, rgos e
agentes, fixadas pelo direito positivo (DI PIETRO, 2015, p. 246).
A competncia para a prtica dos atos administrativos possui as seguintes caractersticas:
decorre da lei e por ela delimitada;

inderrogvel, ou seja, no pode ser transferida ou modificada por
vontade dos interessados, pois conferida em benefcio do interesse pblico;
pode ser delegada ou avocada, dentro dos limites definidos em lei.
66
Se o agente pblico pratica um ato excedendo o poder conferido a ele pela

lei, ele estar agindo com excesso de poder, um vcio na competncia que
acarreta a nulidade do ato.
3.4.2 Forma
A forma simboliza o modo como o ato se manifesta. No Direito Administrativo,
a regra que os atos tenham uma forma estabelecida pela lei. Para Meirelles
(2015, p. 170), todo ato administrativo, , em princpio, formal.
Em regra, os atos administrativos so manifestados de forma escrita. Mas, os
atos tambm podem ser manifestados de forma verbal. Um bom exemplo o
caso do policial de trnsito em caso de falha na sinalizao eletrnica.
Na prtica
Voc j presenciou um policial conduzindo o trnsito em caso
de acidente ou falha na sinalizao eletrnica? Ele o faz por
meio da utilizao de apito e de gestos, no mesmo? O policial, neste caso, um agente pblico, praticando atos administrativos de forma no escrita.
3.4.3 Finalidade pblica

Finalidade o resultado que a Administrao quer alcanar com a prtica do
ato (DI PIETRO, 2015, p. 252).
A finalidade dos atos administrativos deve ser sempre o interesse pblico, sob
pena de invalidade do ato praticado.
A modificao da finalidade do ato ou seu desvio caracteriza desvio de poder,
vcio insanvel que leva nulidade do ato.
67
3.4.4 Motivo
Motivo o pressuposto de direito e de fato que serve de fundamento ao ato
administrativo (DI PIETRO, 2015, p. 253).
Em outras palavras, o motivo de direito a disposio legal que define a prtica do ato, e o pressuposto de fato so as circunstncias ou a situao que leva
a Administrao a praticar o ato.
Como exemplos, podemos citar a necessidade de construo de um hospital
como o motivo de fato para a desapropriao de um terreno. A infrao de
trnsito o motivo para a aplicao de multa.
A inexistncia de motivo ou a indicao de falso motivo invalidam o ato administrativo.
Saiba que motivo no se confunde com motivao. Para que
voc compreenda melhor esta diferena, sugerimos a leitura
deste texto publicado em abril de 2014, que bem explica de forma objetiva a diferena entre motivo e motivao.
3.4.5 Objeto
Objeto [...] aquilo que o ato dispe, isto , o que o ato decide, enuncia, certifica, opina ou modifica na ordem jurdica. [...] Em ltima instncia, o prprio
ato, em sua essncia (MELLO, 2015, p. 403, grifo nosso). Exemplos: o objeto
do ato de desapropriao o prprio decreto desapropriatrio. J o objeto da
portaria de nomeao de um servidor a prpria nomeao.
O objeto do ato administrativo deve ser sempre lcito, sob pena de nulidade.
68
3.5 Atributos dos atos administrativos

Atributos dos atos administrativos so prerrogativas conferidas Administrao para que ela consiga satisfazer os interesses da coletividade com maior
efetividade. Em outras palavras, so qualidades atribudas aos atos administrativos para que o Estado exera a atividade administrativa com mais eficincia.
So atributos dos atos administrativos:
presuno de legitimidade;
imperatividade;
autoexecutoriedade;
tipicidade.
Acompanhe com ateno a anlise de cada um deles:
3.5.1 Presuno de legitimidade

Como todos os atos administrativos devem ser praticados em conformidade
com a lei, h uma presuno de que todos eles sejam legtimos. Assim, a presuno de legitimidade uma qualidade inerente a todo ato administrativo,
qualquer que seja sua natureza.
Mas, esta presuno de legitimidade relativa, pois os atos presumem-se legtimos at que se prove o contrrio.
3.5.2 Imperatividade
a qualidade pela qual os atos administrativos se impem aos administrados
independentemente de sua vontade. Esta qualidade confere aos atos administrativos fora obrigatria em relao aos seus destinatrios.
Mas, nem todo ato administrativo possui este atributo, pois ele conferido
apenas aos atos que impem obrigaes aos administrados ou so a ele impostos independentemente de sua vontade. Podemos citar os atos normativos
e os atos punitivos.
69
No existe imperatividade em uma licena para construir, ou em uma autorizao de uso de bem pblico.
3.5.3 Autoexecutoriedade
a qualidade que certos atos administrativos possuem de serem executados
direta e imediatamente pela Administrao, independentemente de interveno judicial.
Mas, ateno, pois a autoexecutoriedade no afasta a apreciao judicial do
ato, apenas dispensa a prvia autorizao judicial para sua prtica.
A autoexecutoriedade no est presente em todos os atos administrativos.
Existe quando expressamente prevista em lei ou quando se tratar de medida de urgncia. So exemplos: a interdio de um estabelecimento que vende
produtos no autorizados e a demolio de prdio prestes a ruir.
Por outro lado, no possui autoexecutoriedade a cobrana de uma multa, pois,
caso no for paga espontaneamente pelo destinatrio, a Administrao no
pode executar sem ingressar judicialmente com essa finalidade.
3.5.4 Tipicidade
Tipicidade uma decorrncia do princpio da legalidade, pois [...] o atributo
pelo qual o ato administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a produzir determinados resultados (DI PIETRO,
2015, p. 244).
70
3.6 Espcies de atos administrativos

Existem vrias espcies de atos administrativos. Acompanhe as mais importantes.
3.6.1 Quanto ao contedo

Podemos ter as seguintes espcies de atos:
autorizao: trata-se de um unilateral, discricionrio e precrio.

Unilateral, porque a prtica depende da vontade da Administrao. Discricionrio, porque o administrador possui certa margem
de liberdade para pratic-lo; e precrio, pois pode ser revogado
caso interesse Administrao. Como exemplos, temos a autorizao de uso de bem pblico, autorizao para porte de arma.
permisso: [...] ato administrativo unilateral, discricionrio e

precrio, gratuito ou oneroso, pelo qual a Administrao Pblica
faculta ao particular a execuo de servio pblico ou a utilizao
privativa de bem pblico (DI PIETRO, 2015, p. 274). No se confunde com a autorizao, pois a permisso, em regra, exige prvia
licitao. Exemplo: permisso de uso de bem pblico ou permisso de servio pblico.
licena: [...] ato administrativo unilateral e vinculado, pelo qual

a Administrao faculta quele que preencha os requisitos legais
o exerccio de uma atividade (DI PIETRO, 2015, p. 273). So exemplos: a licena para o exerccio de atividade profissional; a licena
para construir; a licena dirigir veculo automotor.
admisso: [...] ato administrativo, unilateral e vinculado pelo

qual a Administrao Pblica reconhece ao particular, que preencha os requisitos legais, o direito prestao de um servio pblico (DI PIETRO, 2015, p. 274). Temos como exemplos: admisso de
enfermo em um hospital ou de aluno em escola pblica;
71
homologao: [...] ato unilateral e vinculado pelo qual a Administrao Pblica reconhece a legalidade de um ato jurdico (DI
PIETRO, 2015, p. 275). Exemplo: homologao de um concurso pblico, de procedimento licitatrio.
Parecer: [...] ato pelo qual rgos consultivos da Administrao

emitem opinio sobre assuntos tcnicos ou jurdicos de sua competncia (DI PIETRO, 2015, p. 275). Exemplo: parecer emitido por
Procuradoria Jurdica.
3.6.2 Quanto forma

possvel identificarmos os seguintes atos:
decreto: ato privativo dos chefes do Poder Executivo. Os decretos expedidos pelos Chefes do Executivo podem ser regulamentares, autnomos ou concretos. Os regulamentares servem para
explicar ou regulamentar contedo de uma lei. J os decretos autnomos tm por objetivo disciplinar matria no prevista em lei.
Atualmente, os nicos decretos autnomos so aqueles previstos
no art. 84, inciso VI, da Constituio Federal. Os decretos concretos so os emitidos para situaes especficas, como o decreto declaratrio de utilidade pblica de desapropriao;
resolues e portarias: so atos gerais ou podem tambm ser individuais, emanados de outras autoridades que no o chefe do Poder Executivo. Por exemplo: resolues emanadas por Tribunais,
para regulamentar lei;
alvar: um ato concreto utilizado, por exemplo, para conceder

licenas ou autorizaes;
despacho: ato de contedo decisrio emitido pelas autoridades

sobre assunto de interesse individual ou coletivo. Exemplo: despacho determinando a citao de interessado em processo administrativo;
72
apostila: ato utilizado para declarar situaes anteriormente

criadas por lei. Exemplo: apostila que reconhece o direito a licena
prmio aps cinco anos de atividade no servio pblico;
ofcio: ato de comunicao, pelo qual os agentes pblicos comunicam-se em carter administrativo ou social. Documento em
que uma autoridade presta uma informao solicitada por outra
autoridade;
circular: ato usado pelas autoridades emitirem ordens a seus

agentes. Exemplo: Documento que determina a realizao de determinado servio.
3.7 Extino dos atos administrativos

A extino dos atos administrativos pode decorrer de diversas situaes. Para
Celso Antnio Bandeira de Mello, os atos administrativos eficazes podem extinguir em razo de alguns fatores. Veja quais so eles:
3.7.1 Pelo cumprimento dos seus efeitos

Cumpridos os efeitos para o qual foi criado, o ato naturalmente ser extinto.
Trata-se de uma extino natural que pode decorrer das seguintes formas:
Pelo esgotamento do contedo jurdico: o gozo de frias de um

servidor, por exemplo, esgota o contedo da portaria que concedeu frias.
Pela execuo material: o ato de demolio de um prdio que

ameaa ruir se esgota naturalmente com sua execuo.
73
3.7.2 Pelo desaparecimento da pessoa ou do objeto

da relao que o constituiu
o caso da morte de um servidor, que gera a extino natural do ato de sua
nomeao. Tambm podemos citar a runa de um imvel tombado, que extingue o ato de tombamento.
3.7.3 Pela retirada do ato em virtude da prtica de

outro ato administrativo
Esta a mais importante forma de extino do ato administrativo. Pode acontecer em razo da:
Revogao
a extino do ato em virtude da convenincia e oportunidade da Administrao. S possvel a revogao dos atos discricionrios, pois s nestes que
possvel visualizarmos convenincia e oportunidade do administrador. Em razo desta caracterstica, a revogao somente pode ser efetivada pela prpria
administrao que praticou o ato. Uma vez revogado, o ato deixa de produzir
efeitos, mas deve ser respeitado o direito adquirido.
Alguns atos no podem ser revogados sequer pelo administrador. So eles:
Atos consumados: no podem ser revogados pelo simples fato de

j terem produzido seus efeitos. Se por exemplo foi concedida licena a um servidor e ela j a gozou, no h como revog-la.
Atos vinculados: so aqueles destitudos da chamada convenincia e oportunidade da administrao. Por no possurem essa
qualidade, uma questo de lgica afirmar a impossibilidade de
revogar os atos vinculados.
Atos que geraram direitos adquiridos: segundo o art. 5, inciso

XXXVI, da Constituio Federal, a lei no prejudicar o direito adquirido, o ato jurdico perfeito e a coisa julgada. Em virtude des-
74
te comando constitucional, os atos que geram direitos adquiridos

so insuscetveis de revogao, pois, se nem a lei pode mexer no
direito adquirido, quanto mais um outro ato administrativo.
Atos que integraram um procedimento administrativo: se o ato

fez parte de um procedimento administrativo com a prtica de sucessivos atos, passada a sua fase, ocorre a precluso administrativa, ou seja, a perda do direito da Administrao revog-lo.
Invalidao
A invalidao a extino do ato por ter sido praticado em desconformidade
com a ordem jurdica. Trata-se de um ato ilegal, mas que precisa desta declarao para ser considerado formalmente invlido.
Na invalidao, h controle de legalidade do ato. A invalidao retira o ato do
mundo jurdico, pois, se considerado ilegal, ele nunca deveria ter existido. O
ato ilegal um ato nulo e, por esta razo, no gera direitos ou obrigaes para
as partes. A declarao de nulidade produz efeitos desde o momento em que o
ato foi praticado.
Qualquer ato suscetvel de invalidao por ilegalidade. Devem ser resguardados, entretanto, os efeitos j produzidos em relao aos terceiros de boa f.
Como se trata de um controle de legalidade, a anulao do ato ilegal uma obrigao da Administrao. Pode ser feita pela Administrao, independentemente
de provocao (de ofcio), ou pelo Poder Judicirio, mediante provocao.
Para ampliar seu estudo sobre extino dos atos administrativos, propomos a voc que assista a esta explanao feita pela
professora Lacnia Rossi, no programa Prova Final da TV Justia.
No vdeo de aproximadamente 50 minutos, a professora faz
uma breve abordagem sobre os atos administrativos e sua extino. No deixe de acompanhar.
75
Cassao
A cassao a extino do ato em razo do descumprimento, por parte do
destinatrio, das condies para a permanncia do ato. So exemplos: o ato de
licena para construo de uma casa deve ser cassado se o destinatrio comea construir um prdio, ou mesmo a cassao da licena de funcionamento de
um hotel convertido em casa de prostituio.
Caducidade
Caducidade a extino do ato pela edio de norma jurdica que gera incompatibilidade entre o ato anteriormente praticado e a nova norma editada.
Exemplos: a autorizao para porte de arma por um vigia caducar caso for
editada uma lei proibindo porte de arma para esta categoria profissional. Tambm exemplo quando a licena para construir caduca no caso em que a lei
torna certo local uma reserva ambiental.
Contraposio
Contraposio acontece quando um ato emitido com fundamento diverso
daquele que gerou o ato anterior. H uma contradio entre os dois atos, logo,
o primeiro extinto naturalmente. Como exemplo podemos citar a exonerao de um servidor, que extingue o ato de sua nomeao.
3.7.4 Renncia
a extino do ato em razo da vontade do prprio beneficirio que no quer
mais desfrutar de tal condio. Exemplo: quando um servidor pede exonerao, h renncia de sua nomeao.
76
3.8 Convalidao e converso dos atos

administrativos
3.8.1 Convalidao
Convalidao a correo do vcio de legalidade existente em um ato ilegal.
A convalidao s possvel quando verificado que o defeito de ilegalidade
pode ser sanado. o que estabelece o art. 55 da Lei n 9.784/1999. Segundo
este dispositivo legal, [...] em deciso na qual se evidencie no acarretarem
leso ao interesse pblico nem prejuzo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanveis podero ser convalidados pela prpria Administrao
(BRASIL, 1999).
Veja que, pela disposio legal, somente podem ser convalidados os atos:
Que no geram prejuzos a terceiros ou ao interesse pblico.

Que apresentem defeitos sanveis.
Quando o vcio de um ato considerado sanvel?
Sanveis so os defeitos encontrados nos elementos competncia e forma.
Vamos explicar melhor: se o ato foi praticado por sujeito incompetente e essa
competncia no for exclusiva de uma autoridade, o ato poder ser ratificado
pelo agente competente, ocorrendo a convalidao. A convalidao tambm
possvel quando o ato foi praticado de forma diversa da prevista em lei, desde
que essa forma no seja essencial sua prpria validade. Nesse caso, a convalidao exige que o ato seja novamente praticado, mas pela forma correta.
Saiba que nunca possvel sanar um ato com vcio de ilegalidade nos elementos: motivo e finalidade. A razo simples: o motivo a situao que autoriza
a prtica do ato; se o motivo no existe ou ilegal, no possvel convalid-lo.
Quanto finalidade, vimos anteriormente que a finalidade do ato administrativo sempre o interesse pblico. Assim, se a finalidade no for pblica, no h
como corrigi-la, pois a inteno do agente j foi expressa.
77
Mas, ateno: nestes dois casos, possvel a prtica de um novo ato vlido,
com a declarao de nulidade do ato anterior.
3.8.2 Converso
A converso ocorre pela substituio de um ato invlido por outro vlido.
possvel quando presente um vcio no elemento objeto. Vamos a um exemplo? Se uma concesso de uso efetivada sem prvia licitao, no lugar de invalidar o ato de concesso de uso possvel convert-lo em permisso de uso,
espcie de ato que no exige licitao.
78
O que aprendemos
Nesta Unidade, voc aprendeu que:
os atos administrativos compreendem uma das espcies do gnero
atos jurdicos em sentido amplo;
o ato administrativo uma [...] declarao do Estado ou de quem o
represente, que produz efeitos jurdicos imediatos, com observncia
da lei, sob regime jurdico de direito pblico e sujeita ao controle pelo
Poder Judicirio (DI PIETRO, 2015, p. 239);
quanto aos destinatrios, os atos podem ser gerais ou individuais;
no que se refere liberdade do administrador, os atos podem ser discricionrios ou vinculados;
quanto estrutura, podem ser concretos ou abstratos;
em relao ao modo de sua formao, o ato pode ser simples, complexo ou composto;
no que toca posio jurdica da Administrao, podem ser atos de
imprio, de gesto ou de expediente;
quanto aos efeitos, eles podem ser constitutivos ou declaratrios;
o ato administrativo vlido quando apresenta pelo menos cinco elementos ou tambm designados requisitos de validade. So eles: sujeito competente; forma prevista em lei; finalidade pblica; motivo; e
objeto;
so atributos dos atos administrativos: presuno de legitimidade; imperatividade; autoexecutoriedade; e tipicidade;
os atos podem se extinguir pelo cumprimento dos seus efeitos, pelo
desaparecimento da pessoa ou objeto da relao que o constituiu, pela
retirada em razo da prtica de outro ato ou pela renncia;
a forma mais importante de extino dos atos administrativo a retirada em virtude de outro ato e pode ocorrer pela revogao, invalidao, cassao, caducidade ou contraposio;
revogao a extino do ato em razo da convenincia e oportunidade da Administrao;
invalidao a extino do ato por razes de ilegalidade.
79
>> Sua vez

80
<www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>. Acesso em: 28 out.
2015.
______. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no
2015.
81
Unidade 4
Servios pblicos
Ponto de partida
Nesta quarta Unidade faremos o estudo dos servios pblicos. Verificaremos
que a prestao dos servios pblicos dever do Estado e est presente em
nosso cotidiano. Basta pensarmos em servios essenciais vida das pessoas
em sociedade, os servios pblicos, como o transporte, a educao pblica,
a sade, dentre outros. Vamos constatar que os servios pblicos podem
ser executados diretamente pelo Estado, ou de forma indireta, por meio dos
contratos de concesso ou permisso.
compreender o que servio pblico;
identificar como so classificados os servios pblicos;
verificar que os princpios dos servios pblicos esto presentes diariamente em sua vida;
identificar a quem compete a prestao dos servios pblicos;
reconhecer as formas de diferentes formas de prestao dos servios
pblicos;
compreender a diferena entre concesso e permisso de servio pblico.
>> Refletindo
83
4.1 Servios pblicos conceito
Para definir quando uma atividade pode ser considerada servio pblico, a
doutrina adotou trs critrios, a saber: o critrio material, o critrio subjetivo e
o critrio formal (DI PIETRO, 2015). Vejamos cada um deles:
Critrio material: sob o ponto de vista material, servio pblico

toda a atividade que tem por objetivo satisfazer s necessidades
essenciais da coletividade.
Critrio subjetivo ou orgnico: por este critrio, servio pblico

toda e qualquer atividade diretamente prestada pelo Estado. A
criao dos institutos da concesso e da permisso do servio pblico, que permite a prestao de servios por outras pessoas que
no o Estado, fez com que este conceito fosse deixado de lado.
Critrio formal: sob o aspecto formal, servios pblicos so todas

as atividades assim consideradas pelas normas jurdicas.
Com o decorrer do tempo, a realidade prtica mostrou aos estudiosos do Direito Administrativo que a adoo de apenas um critrio no suficiente para
conceituar servios pblicos. Assim, para melhor conceituao, costuma-se
conjugar mais de um dos critrios acima indicados, no existindo uma uniformidade de conceitos entre os autores.
No decorrer dos anos, por exemplo, percebeu-se que o Estado no dispunha
de organizao suficiente para prestar, sozinho, servios adequados populao. Esta realidade fez com que sentisse a necessidade de delegar determinados servios aos particulares, nascendo assim a concesso e permisso, por
exemplo.
84
A fim de sistematizar nosso estudo, adotaremos o conceito trazido por Mello

(2015, p. 695), para quem servio pblico
[] toda atividade de oferecimento de utilidade ou comodidade material destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel
singularmente pelos administrados, que o Estado assume como
pertinente a seus deveres e presta por si mesmo ou por quem lhe
faa s vezes, sob um regime de Direito Pblico portanto, consagrador de prerrogativas de supremacia e de restries especiais ,
institudo em favor dos interesses definidos como pblicos no sistema normativo.
Para que voc compreenda melhor o conceito, acompanhe a explicao mais
detalhada. Servio pblico :
Atividade de utilidade ou comodidade material: so as utilidades

ou comodidades, por exemplo, os servios de gua, luz, transporte coletivo, telefonia e outros.
Figura 4.1 Iluminao pblica
Legenda: Iluminao pblica exemplo de atividade de utilidade ou comodidade material.

Imagem: 123RF.
Destinada satisfao da coletividade em geral, mas fruvel singularmente pelos administrados: o servio pblico tem como
objetivo satisfazer a toda a coletividade, mas cada cidado utiliza
do servio sua maneira, de forma singular. Os servios de abas-
85
tecimento de gua, de transporte coletivo e de energia eltrica so

prestados de forma geral a toda a coletividade, mas cada cidado
utiliza e paga de forma singular.
Figura 4.2 Transporte Pblico
Legenda: Transporte pblico exemplo de atividade destinado

coletividade, em que cada pessoa utiliza de maneira diferente.
Imagem: 123RF.
O Estado assume como parte de seus deveres e presta por si

mesmo ou por quem lhe faa as vezes: embora o servio pblico
seja dever do Estado, ele pode prest-lo de forma direta ou de forma indireta. Neste ltimo caso, o Estado transfere ao particular a
prestao do servio, por meio da delegao. o que ocorre com
os servios de telefonia, por exemplo.
Figura 4.3 Telefonia
Legenda: A telefonia exemplo de atividade em que o servio transferido pelo Estado.

Imagem: 123RF.
86
Sob um regime de Direito Pblico: o regime total ou parcialmente

de Direito Pblico sempre utilizado para a prestao de servio
pblico. Significa dizer que o prestador do servio o executa com
prerrogativas de supremacia e restries especiais. totalmente
pblico quando o Estado assume e presta o servio pblico de forma direta. Ser predominantemente pblico, entretanto, quando
executado por um particular, mediante delegao. Nos casos de
concesso e permisso de servios pblicos previstos no artigo
175 da Constituio Federal de 1988, por exemplo, so adotadas
as normas de Direito Pblico e subsidiariamente, por disposio
expressa da Lei n 8.987/1995, os direitos e obrigaes estabelecidos no Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei n 8.078, de 11 de
setembro de 1990).
Institudo em favor dos interesses definidos como pblicos pelo

ordenamento jurdico: significa que a definio das atividades
consideradas servios pblicos estabelecida pelo ordenamento
jurdico.
Agora que voc j conhece o conceito de servio pblico, importante saber
tambm que prestao de servios pblicos deve atender a uma srie de princpios, expressamente previstos nas normas jurdicas e na doutrina. Vamos a eles.
4.2 Princpios do servio pblico

A execuo dos servios pblicos exige do Estado, ou de quem preste o servio
em seu nome, a observncia de princpios considerados essenciais na prestao. Alguns princpios esto expressamente previstos no art. 6, 1, da Lei n
8.987/1995, quando define que os servios pblicos devem ser adequados ao
pleno atendimento dos usurios (BRASIL, 1995), sendo adequado aquele [...]
que satisfaz s condies de regularidade, continuidade, eficincia, segurana,
atualidade, generalidade, cortesia na sua prestao e modicidade das tarifas
(BRASIL, 1995).
Agora, voc vai conhecer quais so os princpios aplicveis aos servios pblicos executados diariamente pelo Estado ou seus delegatrios. Fique atento!
87
4.2.1 Princpio da continuidade do servio pblico

Como o prprio nome indica, por este princpio os servios pblicos devem
ser prestados de forma contnua, sem interrupes.
Na prtica
Apesar da existncia do princpio da continuidade voc j presenciou a interrupo do fornecimento de energia eltrica ou
gua, por exemplo? Ser que esta prtica considerada legal?
Se voc fizer uma pesquisa sobre as hipteses legais de interrupo do servio, vai descobrir casos em que a Lei n 8.987/95
autoriza a descontinuidade do servio em situaes de emergncia ou aps aviso prvio, no caso de inadimplemento do
usurio. Para que voc fique por dentro de tais situaes, faa
uma breve pesquisa das situaes admitidas e suas excees.
Uma questo importante a respeito da interrupo em caso de inadimplncia

que a prpria Administrao Pblica pode se tornar inadimplente pelo no
pagamento da energia eltrica. Apesar da inadimplncia, entende-se que no
possvel a suspenso do fornecimento de energia eltrica para servios pblicos de natureza essencial, como os ligados sade pblica (em hospitais)
e segurana (delegacias, iluminao pblica). Isso ocorre para preservar bens
maiores da coletividade.
Em caso de servios no essenciais, contudo, como o no pagamento de energia eltrica da Secretaria de Turismo ou do almoxarifado de uma prefeitura,
por exemplo, cabvel a suspenso do fornecimento para servios pblicos,
pela falta de pagamento.
4.2.2 Princpio da eficincia

J vimos, na Unidade 1, que a eficincia tambm um princpio do Direito Administrativo, voc recorda? No mesmo sentido j estudado, o princpio da eficincia tem por objetivo fazer com que os servios sejam prestados com maior
88
qualidade possvel, objetivando a satisfao plena de seus administrados, com

menores custos aos usurios.
4.2.3 Princpio da atualidade

Podemos afirmar que a atualidade uma decorrncia lgica do princpio da
eficincia, pois o Estado deve executar os servios buscando sempre tcnicas, equipamentos e instalaes modernos, bem sua conservao, melhoria e
a expanso do servio. o que estabelece expressamente o art. 6, 2, da Lei
n 8.987/95, observe: A atualidade compreende a modernidade das tcnicas,
do equipamento e das instalaes e a sua conservao, bem como a melhoria
e expanso do servio.
4.2.4 Princpio da mutabilidade do regime jurdico

Pelo princpio da mutabilidade, a execuo do servio pode sofrer mudanas a
fim de se adaptar ao interesse pblico, que varia no decorrer dos anos. Assim,
com o objetivo de adapt-lo s novas necessidades que surgem ao longo do
tempo e bem satisfazer o interesse o da coletividade, dado ao Estado o poder
de modificar de forma unilateral as regras de determinado servio prestado.
4.2.5 Princpio da igualdade entre os usurios ou

generalidade
Segundo este princpio, o servio deve ser prestado sem diferenciao de pessoal entre os usurios que se encontram na mesma situao. Note que um
desdobramento do princpio da impessoalidade j estudado na Unidade 1 e
aplicvel atuao da Administrao Pblica como um todo. Desta forma, a
execuo do servio pblico deve ser realizada sem qualquer discriminao
ou favorecimento a todos os cidados que estejam nas mesmas condies tcnicas e jurdicas.
Mas, ateno: o art. 13 da Lei n 8.987/95 autoriza a cobrana de uma tarifa diferenciada a usurios [...] em funo das caractersticas tcnicas e dos custos
89
especficos provenientes do atendimento aos distintos segmentos de usurios

(BRASIL, 1995). Esta disposio legal justifica isenes ou redues de tarifas
para idosos e usurios de menor poder aquisitivo, por exemplo.
4.2.6 Princpio da cortesia

Por este princpio, os usurios dos servios devem receber um tratamento corts, educado, prestativo, pois o servio no se constitui um favor do Estado
para com o cidado, mas sim um dever de bem atender coletividade.
4.2.7 Princpio da modicidade das tarifas

Visando a dar maior amplitude prestao do servio, o princpio da modicidade ensina que as tarifas cobradas dos usurios devem ter valores mdicos.
Quando o servio prestado diretamente pela Administrao, busca-se um
equilbrio entre os custos do servio e as receitas necessrias eficiente execuo. A possvel ocorrncia de uma diferena positiva admitida, mas deve ficar
limitada ao interesse da coletividade. Na prestao indireta, quando ocorre a
delegao a um particular (concessionria ou permissionria, por exemplo), a
tarifa cobrada deve custear no s as despesas incorridas, mas tambm o lucro
ao delegatrio.
Refletindo
Agora que voc j conhece quais os princpios devem ser observados pelo Estado e pelos delegatrios na execuo dos servios pblicos, convidamos a fazer uma reflexo. Ser que a
prestao dos servios de transporte pblico, sade, educao,
energia eltrica e telefonia observa os princpios aqui estudos?
Em que voc pode contribuir para modificar esta realidade presente em nosso pas? Pense nisso!
90
4.3 Classificao dos servios pblicos

Assim como o conceito, a classificao dos servios pblicos no apresentada de maneira uniforme pela doutrina. Adotaremos aqui os critrios da essencialidade, do objeto e dos destinatrios. Vamos a eles:
4.3.1 Quanto essencialidade

Sob o ponto de vista da essencialidade, os servios podem ser pblicos ou de
utilidade pblica.
Pblicos ou servios pblicos propriamente ditos: so todos aqueles que no podem ser delegados a particulares, por ser considerados essenciais e necessrios sobrevivncia da populao e do
prprio Estado. Como exemplos, podemos citar o servio de polcia e de defesa nacional (Exrcito, Marinha e Aeronutica).
De utilidade pblica: so considerados teis coletividade, mas

no to essenciais quanto os anteriores. Por esta razo podem ser
prestados diretamente pelo Estado ou indiretamente, pela delegao a terceiros. A delegao feita por meio de contrato de concesso e permisso, nas condies regulamentadas determinadas
pelo Estado e sob seu controle. So exemplos os servios de energia eltrica, gua, transporte coletivo.
4.3.2 Quanto ao objeto

No que se refere ao objeto a ser prestado, os servios podem ser administrativos, comerciais (ou industriais) e sociais. Vejamos explicao.
Administrativos: servios administrativos so todas as atividades desempenhadas pela Administrao Pblica para assegurar
a prestao dos demais servios. No beneficiam diretamente a
populao por serem atividades-meio, mas essenciais para assegurar a boa execuo dos outros servios de utilidade direta coletividade.
91
Comerciais ou industriais: so aqueles prestados com o objetivo

de atender s necessidades coletivas de ordem econmica, assim
previstas no art. 175 da Constituio Federal de 1988. So exemplos os servios de telefonia e transporte.
Servios sociais: so os que visam a atender s necessidades coletivas. A atuao do Estado em relao a estes servios essencial,
sem ser exclusiva, motivo pela qual h tambm a participao da
iniciativa privada juntamente com a atuao estatal. Como exemplos, podemos citar os servios de sade, educao, meio ambiente e previdncia.
4.3.3 Quanto aos destinatrios

No que se refere aos destinatrios, os servios podem ser classificados como
gerais (ou uti universi) e os individuais (uti singuli ou divisveis).
Gerais: so os prestados a toda a coletividade, sem identificao dos usurios.
So considerados indivisveis, pois no h como mensurar quanto cada indivduo utiliza do servio. Como exemplos temos o servio de iluminao pblica,
o de limpeza de ruas e o de saneamento bsico.
Individuais: so chamados individuais os servios cujos usurios so determinados. Sua utilizao particular, por esta razo possvel mensurar quanto
cada usurio utiliza. Temos os exemplos da energia eltrica residencial e gua.
92
4.4 Competncia
A competncia para a prestao de servios pblicos est prevista nos artigos
21 a 24, 25, 1 e 30 da Constituio Federal e dividida entre Unio, estados,
Distrito Federal e municpios.
Para que voc saiba de quem a competncia para a prestao
de cada servio pblico, sugerimos que voc faa uma leitura
dos artigos 21 a 24, 25, 1 e 30 da Constituio Federal.
4.5 Formas de prestao

Os servios pblicos podem ser prestados diretamente pelo Estado, por seus
rgos ou pessoas jurdicas por ele institudas, ou indiretamente, por meio da
delegao a particulares. o que estabelece o art. 175 da Constituio Federal,
observe: Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou
sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (BRASIL, 1988).
A prestao centralizada quando o Estado executa o servio por meio de
seus prprios rgos (Administrao direta), em seu nome e sob sua responsabilidade exclusiva.
A prestao descentralizada quando o Poder Pblico transfere o servio a
outra pessoa jurdica. A transferncia pode ser apenas da execuo ou da titularidade e execuo ao mesmo tempo. Assim, pode ocorrer de duas maneiras
distintas:
Descentralizao por outorga: ocorre quando o Poder Pblico

transfere a execuo e a titularidade a pessoas jurdicas da Administrao Indireta, como autarquias, criadas por lei para este fim
especfico. Note que na descentralizao por outorga, o Poder Pblico cria outra pessoa jurdica (Autarquia ou Fundao Pblica) e
transfere a ela, por lei, a titularidade e execuo.
93
Descentralizao por delegao: ocorre quando o Poder Pblico

transfere apenas a execuo, sendo que a titularidade do servio
continua nas mos do Estado. Esta forma de transferncia d-se a
particulares, por meio de contrato de concesso ou por ato unilateral de permisso ou autorizao. Como a prestao realizada
por particulares, a transferncia apenas da execuo, mas nunca
da titularidade, j que esta sempre do Estado. Os particulares,
entretanto, prestam o servio em seu nome e por sua conta e risco,
nas condies estabelecidas e sob o controle do Poder Pblico.
Passemos agora a tratar especificamente dos casos de concesso e permisso
de servio.
4.6 Concesso e permisso de servio

pblico
A concesso e permisso de servios pblicos estabelecida pela Lei n
8.987/95 e aplicvel a todos os entes da federao Unio, estados, Distrito
Federal e municpios.
4.6.1 Concesso de servio pblico

Saiba que concesso de servio pblico consiste na transferncia da execuo
do servio a um particular (pessoa jurdica ou consrcio de empresas), a fim de
que este o preste por sua conta e risco, mas sob a fiscalizao do Poder Pblico. A concesso deve ser sempre precedida de licitao. Este conceito trazido
pelo art. 2, inciso II, da Lei n 8.987/1995 (que dispe sobre o regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos). Observe o que diz a lei:
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
[...] II - concesso de servio pblico: a delegao de sua prestao,
feita pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade de
concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e
por prazo determinado.
94
Considerando o conceito trazido pela lei, a concesso de servio pblico apresenta as seguintes caractersticas:
Transfere-se apenas a execuo, pois a titularidade do servio pblico permanece com o Poder Pblico concedente.
A prestao do servio ocorre sob a conta e risco do concessionrio,

que deve prestar um servio adequado, sob pena de interveno,
aplicao de penalidades ou at extino do contrato por ato do
Poder concedente.
Deve ser precedida licitao na modalidade de concorrncia.

formalizada por meio de contrato, com prazo determinado, podendo ser prorrogada.
o contrato firmado com pessoas jurdicas ou consrcio de empresas.
O contrato de concesso pode ser extinto, na forma do art. 35 da

Lei n 8.987/95, nos seguinte casos:
trmino do prazo contratual;

encampao: a retomada do servio pelo poder concedente,
antes do trmino da concesso, com fundamento no interesse
pblico, sem que exista qualquer falha da concessionria;
caducidade: a extino por inexecuo total ou parcial do

contrato por parte do concessionrio;
resciso: ocorre sempre pela via judicial, em razo do descumprimento de regras contratuais;
anulao: d-se em por ilegalidade;

falncia ou extino da empresa concessionria e falecimento
ou incapacidade do titular em caso de empresa individual.
95
Visando a aprofundar seus conhecimentos sobre concesso e
permisso de servio pblico, sugerimos a voc mais uma forma de estudo. Assista ao vdeo promovido pela TV Justia. Nele
o professor Alosio Zimmer Junior d uma aula sobre o tema
concesso e permisso de servios pblicos. Bons estudos!
Para finalizar o tpico a respeito da concesso de servios pblicos, vamos fazer uma breve abordagem do tema parceria pblico-privada, que consiste em
uma modalidade especfica de concesso de servios.
4.6.2 Parceria pblico-privada

A parceria pblico-privada est definida na Lei n 11.079/2004 como modalidade especfica de contrato de concesso. Veja o que estabelece o art. 2 da
referida lei:
Art. 2 Parceria pblico-privada o contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou administrativa.
1 Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou
de obras pblicas de que trata a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
2 Concesso administrativa o contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou indireta,
ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao
de bens. (BRASIL, 2004, grifo nosso).
Note que a parceria pblico-privada nada mais do que um contrato de concesso com algumas peculiaridades. A principal diferena consiste no fato de
que, na parceria pblico-privada h sempre uma contraprestao pecuniria
do parceiro pblico ao privado.
96
Na concesso patrocinada, a remunerao do parceiro privado realizada

por tarifa paga pelo usurio mais uma contraprestao do parceiro pblico ao
parceiro privado. J na concesso administrativa, a remunerao ao parceiro privado feita exclusivamente por contraprestao do parceiro pblico ao
privado.
Para Di Pietro (2015, p. 353), por envolver duas modalidades em um mesmo
conceito, diz-se que a parceria pblico-privada :
[...] o contrato administrativo de concesso que tem por objeto (a)
a execuo de servio pblico, precedida ou no de obra pblica,
remunerada mediante tarifa paga pelo usurio e contraprestao
pecuniria do parceiro pblico, ou (b) prestao de servio de que
a Administrao seja usuria direta ou indireta, com ou sem execuo de obra e fornecimento e instalao de bens, mediante contraprestao parceiro pblico.
Outra peculiaridade da parceria pblico-privada que ela somente pode ser
firmada quando:
o valor de contrato for igual ou superior a 20 milhes de reais;

o perodo da prestao do servio for por tempo igual ou superior
a cinco anos;
o objeto do contrato no for nico. Nas palavras do art. 2, 3 da

Lei n 11.079/2004, o contrato no pode ter por [...] objeto nico
o fornecimento de mo de obra, o fornecimento e instalao de
equipamentos ou a execuo de obra pblica (BRASIL, 2015).
Conforme se percebe, o objetivo do contrato de parceria pblico-privada
atrair grandes investimos do setor privado nacional e internacional, para grandes projetos de investimentos em infraestrutura, uma vez que recursos pblicos para tal fim normalmente so escassos. Como exemplos de contratos de
concesso na modalidade de parceria pblico-privada, podemos citar a construo de um grande hospital, de complexos penitencirios, de autoestradas
etc.
97
4.6.3 Permisso de servio pblico

Muito semelhante ao contrato de concesso, a permisso de servio pblico
consiste na transferncia da execuo do servio a um particular (pessoa fsica
ou jurdica), a fim de que este o preste por sua conta e risco, e sob a fiscalizao
do Poder Pblico.
O conceito de permisso de servio pblico tambm vem expresso na Lei
n8.987/95. Observe:
Art. 2o Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
[...]
IV - permisso de servio pblico: a delegao, a ttulo precrio, mediante licitao, da prestao de servios pblicos, feita pelo poder
concedente pessoa fsica ou jurdica que demonstre capacidade
para seu desempenho, por sua conta e risco. (BRASIL, 1995).
Note que apesar de muito semelhante concesso, a permisso apresenta algumas diferenas. So elas:
Enquanto a concesso deve ser celebrada com pessoas jurdicas

ou consrcios de empresas e a permisso deve ser firmada com
pessoas fsicas e jurdicas.
Para a concesso obrigatrio procedimento licitatrio na modalidade de concorrncia. Para a permisso obrigatrio procedimento licitatrio, mas por qualquer das modalidades.
Enquanto na permisso o contrato tem natureza precria, ou seja,

pode ser revogado por deciso unilateral do Poder Pblico, na
concesso o contrato no precrio, no sendo cabvel sua revogao.
98
O que aprendemos
Nesta quarta Unidade, voc aprendeu que:
servio pblico toda atividade de utilidade ou comodidade material
destinada satisfao da coletividade, fruvel singularmente pelos administrados, dever do Estado que o presta diretamente ou por terceiros,
institudo em favor do interesse pblico e sob regime jurdico pblico;
os servios pblicos devem atender aos princpios da continuidade da
eficincia, da atualidade, da mutabilidade do regime jurdico, da cortesia, da modicidade das tarifas do servio pblico;
sob o ponto de vista da essencialidade, os servios podem ser pblicos
ou de utilidade pblica;
no que se refere ao objeto a ser prestado, os servios podem ser administrativos, comerciais (ou industriais) e sociais;
quanto aos destinatrios, os servios podem ser classificados como
gerais (ou uti universi) e individuais (uti singuli ou divisveis);
a competncia para a prestao dos servios pblicos estabelecida
nos artigos 21 a 24, 25, 1 e 30 da Constituio Federal e dividida entre
Unio, estados, Distrito Federal e municpios;
os servios pblicos podem ser prestados diretamente pelo Estado,
por seus rgos ou pessoas jurdicas por ele institudas, ou indiretamente, por meio da delegao a particulares;
a prestao centralizada quando o Estado executa o servio por meio
de seus prprios rgos (Administrao direta), em seu nome e sob
sua responsabilidade exclusiva;
a prestao descentralizada quando o Poder Pblico transfere o servio a outra pessoa jurdica;
a descentralizao por outorga ocorre quando o Poder Pblico transfere a execuo e a titularidade a pessoas jurdicas da Administrao
Indireta, como autarquias, criadas por lei para este fim especfico;
a descentralizao por delegao ocorre quando o Poder Pblico transfere apenas a execuo, sendo que a titularidade do servio continua
nas mos do Estado;
99
concesso de servio pblico consiste na transferncia da execuo do

servio a um particular (pessoa jurdica ou consrcio de empresas), a
fim de que este o preste por sua conta e risco, mas sob a fiscalizao
do Poder Pblico. A concesso deve ser sempre precedida de licitao;
parcerias pblico-privadas so espcies de concesso de servios pblicos, criadas pela Lei n 11.079/2004;
a permisso de servio pblico consiste na transferncia da execuo
do servio a um particular (pessoa fsica ou jurdica), a fim de que este
o preste por sua conta e risco, e sob a fiscalizao do Poder Pblico.
>> Sua vez

100
BRASIL. (Constituio 1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao.htm>.
______. Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispe sobre o regime de concesso
e permisso da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio
Federal, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm>. Acesso em: 18 dez. 2015.
______. Lei n 11.109, de 30 de novembro de 2004. Institui normas gerais para
licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao
pblica. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2004/lei/l11079.htm> Acesso em: 18 dez. 2015.
2015.
101
Unidade 5
Contratos administrativos
Ponto de partida
Nesta quinta Unidade, nos ocuparemos do estudo dos contratos administrativos.
Contrato qualquer acordo de vontades entre pelo menos duas partes, gerando direitos e obrigaes recprocas. No Direito Privado vigora ampla liberdade de contratar. J no Direito Administrativo, ramo do Direito Pblico,
a liberdade bem mais restrita, de modo que a formalizao dos contratos deve observar exigncias de forma e de contedo determinadas pela lei.
Alm disso, voc vai verificar que os contratos firmados pela Administrao
gozam de determinadas prerrogativas e clusulas prprias ao interesse pblico, que no existem nos contratos privados.
Ao fim desta Unidade, voc estar apto a:
compreender o conceito dos contratos administrativos;
identificar as caractersticas especficas dos contratos administrativos
e a razo de sua existncia;
saber qual o prazo de vigncia de um contrato administrativo;
conhecer as hipteses de prorrogao, reajuste, reviso e extino dos
contratos administrativos.
>> Refletindo
103
5.1 Contrato administrativo conceito
Contrato pode ser entendido como qualquer acordo de vontades, que visa a
estabelecer e regulamentar interesses entre as partes, com o objetivo de criar,
modificar ou extinguir relaes jurdicas. Os contratos administrativos so espcies do gnero contrato, com algumas caractersticas peculiares, que veremos a seguir.
Saiba que no mbito da Administrao Pblica, utiliza-se a expresso contratos
com a administrao para designar todos os contratos celebrados pelo Poder
Pblico. So espcies os contratos administrativos e os contratos da administrao. Enquanto nos contratos da administrao predominam as normas do
Direito Privado (Direito Civil ou Empresarial), nos contratos administrativos
predominam as normas de Direito Pblico.
Figura 5.1 Contrato
Legenda: Um contrato qualquer acordo de vontades, que visa a

estabelecer e regulamentar interesses entre as partes.
Imagem: 123RF.
104
Atualmente, a norma geral aplicvel aos contratos administrativos a Lei Geral de Licitaes e Contratos Lei Federal n 8.666/1993, aplicvel Unio,
estados, Distrito Federal e municpios. Mas, subsidiariamente, podem ser aplicadas as regras do Direito Privado.
Podemos afirmar que contratos administrativos so aqueles celebrados pela
Administrao, para a consecuo de interesses pblicos, sendo regidos por
normas de Direito Pblico.
Segundo Di Pietro (2015, p. 297), contratos administrativos [...] so ajustes que
a Administrao, nessa qualidade, celebra com pessoas fsicas ou jurdicas, pblicas ou privadas, para a consecuo de fins pblicos, segundo regime jurdico de direito pblico.
J para Mello (2015, p. 638-639), contrato administrativo
[...] um tipo de avena travada entre a Administrao e terceiros
na qual, por fora de lei, de clusulas pactuadas ou do tipo de objeto, a permanncia do vnculo e as condies preestabelecidas sujeitam-se a cambiveis imposies de interesse pblico, ressalvados
os interesses patrimoniais do contratado privado.
Para que voc compreenda melhor, explicaremos com mais detalhes os elementos comuns extrados do conceito de contratos administrativos:
Ajuste firmado pela Administrao Pblica: a Administrao deve

estar em um dos polos da relao jurdica.
Agindo nessa qualidade: o contrato administrativo pressupe que

a Administrao Pblica esteja revestida de sua condio de superioridade sobre o particular. a aplicao da supremacia do interesse pblico sobre o particular, abordada na primeira Unidade
de nosso estudo. Quando isso no ocorre, fala-se em contrato da
administrao e no contrato administrativo.
105
Terceiros pessoas fsicas ou jurdicas (de Direito Pblico ou Privado): em regra os contratos so celebrados entre o Poder pblico
e pessoas jurdicas de Direito Privado, que no pertencem estrutura estatal. Isso acontece nas concesses e permisses de servio
pblico, por exemplo.
Sob o regime jurdico administrativo: para caracterizar um contrato administrativo fundamental a sua submisso s normas do
Direito Administrativo. Em outras palavras, a presena da Administrao Pblica em um dos polos no suficiente para caracterizar o contrato como administrativo, necessrio que a Administrao se revista de sua superioridade e que as regras e princpios
aplicveis sejam as de Direito Pblico.
Persecuo do interesse pblico: os contratos administrativos tm

por objetivo a consecuo dos interesses da coletividade.
Para melhor compreenso da matria estudada, sugerimos
mais um complemento em seus estudos. Leia com ateno os
artigos 54 a 99 da Lei n 8.666/1993, disponvel aqui.
Agora que j sabemos o conceito, passemos a analisar as caracterstias comuns aos contratos administrativos.
106
5.2 Caractersticas dos contratos

administrativos
So caractersticas dos contratos administrativos destacadas pela maior parte
doutrina:
5.2.1 Presena da Administrao Pblica em

posio de supremacia sobre o particular
Esta posio de supremacia vem expressa precisamente pela existncia das
chamadas clusulas exorbitantes, que garantem alguns privilgios Administrao em relao ao particular. Mais adiante estudaremos com mais vagar no
que consiste cada uma destas clusulas. Por ora, saiba apenas que elas existem
e que caracterizam o contrato como administrativo.
5.2.2 Submisso aos princpios e regras do Direito

Pblico
Ao contrrio dos contratos privados, que so regidos pelo Direito Civil e pelo
Empresarial, os contratos administrativos esto submetidos aos princpios e
normas de Direito Pblico, especialmente do Direito Administrativo. Supletivamente, no entanto, aplicam-se aos contratos administrativos as regras do
Direito Privado.
5.2.3 Presena da Administrao em pelo menos

um dos polos
A presena da Administrao condio necessria, mas como j vimos, no
suficiente para caracterizao do contrato como administrativo, pois ela deve
figurar em uma posio de supremacia em relao ao particular.
107
5.2.4 Procedimento legal

A celebrao de um contrato administrativo exige a observncia de procedimentos previamente previstos na lei. Um dos procedimentos que em regra
deve ser observado a realizao de licitao. A licitao um procedimento
administrativo formal que visa escolha da melhor contratante, como veremos com mais detalhes na prxima Unidade deste estudo.
Refletindo
Voc est percebendo que os contratos administrativos devem
obedecer a uma srie de regras e princpios no aplicveis ao
ambito privado? Considerando o o que voc j aprendeu no estudo do Direito Administrativo, reflita sobre estas caractersticas e tente compreender a razo desta diferenciao.
5.2.5 Mutabilidade
Uma das mais importantes caractersticas do contrato administrativo a mutabilidade, que confere Administrao o poder de modificar ou rescindir unilateralmente o contrato, por motivo de interesse pblico. Esta possibilidade
de modificao unilateral, por convenincia exclusiva de uma das partes, no
regra nos contratos privados em que vigora o princpio segundo o qual os
contratos devem ser cumpridos tal como firmados.
5.2.6 Formalismo
Via de regra, os contratos administrativos devem ter a forma escrita. Segundo
o art. 60, pargrafo nico da Lei n 8.666/1993, [...] nulo e de nenhum efeito
o contrato verbal com a Administrao, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento (BRASIL, 1993). De acordo com a prpria lei, so consideradas
de pequeno valor as compras de at R$ 4.000,00.
108
5.2.7 Natureza intuitu personae ou confiana

recproca
O contrato administrativo personalssimo, ou seja, assinado levando em
considerao determinadas caractersticas pessoais do contratado. Por meio
do procedimento de licitao, matria que veremos na Unidade seguinte, o Poder Pblico seleciona o melhor contratante, levando em conta sua capacidade
tcnica e econmica para a fiel execuo do contrato, por exemplo.
Por este motivo, a subcontratao no prevista no edital de licitao e no contrato, a falncia, a dissoluo da sociedade e o falecimento do contratado autorizam inclusive a resciso do ajuste.
o que estabelece o art. 78 da Lei n 8.666/93 (BRASIL, 1993). Observe:
Art. 78. Constituem motivo para resciso do contrato:
[...]
VI - a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do
contratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial,
bem como a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital
e no contrato;
[...]
IX - a decretao de falncia ou a instaurao de insolvncia civil;
X - a dissoluo da sociedade ou o falecimento do contratado; [...]
5.2.8 Natureza de contrato de adeso

Contrato de adeso aquele em que todas as clusulas so fixadas por uma das
partes. o que ocorre nos contratos administrativos, em que todas as clusulas do contrato so fixadas unilaberalmente pela Administrao. A minuta do
contrato faz parte inclusive do edital de licitao, de modo que os concorrentes
aderem a ela quando participam do procedimento de escolha.
109
5.2.9 Presena de clusulas exorbitantes

O regime jurdico aplicvel aos contratos administrativos confere Administrao poderes especiais dentro do contrato, no extensveis ao contratante
privado.
Podemos destacar as seguintes:
Exigncia de garantia: a Administrao goza da prerogativa de

exigir do contratado a prestao de garantia, a fim de assegurar a
plena execuo do contrato, no caso de compras, obras ou servios. Esta exigncia somente pode existir se houver previso para
tanto no edital de licitao e est limitada a 5% valor do contrato,
podendo ser elevada para 10%, em casos de obras, servios e fornecimentos de grande vulto envolvendo alta complexidade tcnica e riscos financeiros considerveis.
Cabe ao contratado optar por uma das garantias estabelecidas no
art. 56 da Lei n 8.666/1993, que so:
I cauo em dinheiro ou ttulos da dvida pblica;
II seguro-garantia;
III fiana bancria.
Alterao unilateral do objeto do contrato: para melhor se adequar ao interesse pblico, o regime jurdico administrativo confere Administrao a prerrogativa de modificar unilateralmente o
contrato, mas sempre respeitados os direitos do contratado.
Isso pode ocorrer em duas situaes previstas no art. 65, inciso I,
da Lei n 8.666/1993. Sao elas:
a) Quando houver modificao do projeto ou das especificaes,
com o objetivo de melhor adequao tcnica aos fins do contrato;
ou
b) Quando necessria a modificao do valor em razo de acrscimo ou diminuio quantitativa do objeto do contrato. Esta modificao fica limitada a 25% de acrscimos ou supresses, do valor
110
inicial atualizado do contrato, ou 50% de acrscimo no caso de

reforma de edifcio ou equipamento e em qualquer percentual no
caso de reduo, se houver acordo entre os contratantes.
Rescindir unilateralmente o contrato: o art. 78, combinado com

o art. 79, inciso I, da Lei n 8.666/1993, confere Administrao
a prerrogativa de rescindir o contrato administrativo unilateralmente, nos seguintes casos:
a) Por descumprimento ou cumprimento irregular do objeto;
b) Por atraso injustificado no incio da execuo;
c) Em razo da paralisao da execuo do contrato, sem justa
causa e sem prvia comunicao Administrao Pblica;
d) No caso de subcontratao no autorizada, seja ela total ou parcial;
e) Por cometimento reiterado de falhas na execuo;
f) Em virtude da decretao de falncia ou instaurao de insolvncia civil;
g) Por dissoluo da sociedade ou falecimento do contratado;
h) Pela utilizao do trabalho de menores em desacordo com as
exigncias constitucionais. O art. 7, inciso XXXIII, da Constituio
Federal probe o trabalho noturno, perigoso ou insalubre aos menores de 18 anos e ainda qualquer tipo de trabalho aos menores de
16 anos, salvo na condio de aprendiz, a partir dos 14 anos.
i) Por razes de interesse pblico ou por caso fortuito ou fora
maior. Nestas hipteses, se verificado que o contratado no teve
culpa, ele ser indenizado pelos prejuzos que houver sofrido e
ter direito devoluo da garantia e aos pagamentos devidos
pela que foi executado at a data da resciso e ao pagamento do
custo da desmobilizao.
Em qualquer dos casos acima expostos, a resciso dever ser sempre motivada sendo assegurado ao contratado conhecimento prvio dos motivos
e defesa.
111
Poder de fiscalizao: nos termos do art. 67 da Lei n 8.666/1993, a

Administrao Pblica goza da prerrogativa de fiscalizar o contrato, por meio da designao de um representante seu para acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato.
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo
de informaes pertinentes a essa atribuio.
1o O representante da Administrao anotar em registro prprio
todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato, determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou defeitos observados.
Aplicao de penalidades: a Administrao tem o poder de aplicar penalidades ao contratado, em razo da inexecuo total ou
parcial do contrato, mas sempre motivadamente e garantida a defesa prvia do contratado.
So as seguintes sanes possveis de serem aplicadas.
a) Advertncia: a advertncia configura por uma chamada de
ateno de forma oficial.
b) Multa de mora, ou seja, pelo atraso na execuo: esta multa
pode ser aplicada cumulativamente com as demais sanes.
c) Multa por inexecuo total ou parcial.
d) Suspenso temporria de participar de licitao e impedimento
de contratar com a Administrao, por prazo mximo de 2 anos.
e) Declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administrao Pblica pelo tempo que durarem os motivos ensejadores da punio ou at que seja promovida a reabilitao.
112
Restries do uso da clusula exceptio non adimpleti contractus (exceo

do contrato no cumprido)
No Direito Privado, se um dos contratantes no cumpre suas obrigaes no
contrato, a outra parte pode, invocando esta clusula, deixar de cumprir suas
obrigaes. No Direito Administrativo, por outro lado, o contratado somente
pode invocar a exceo de contrato no cumprido quando o atraso das obrigaes de pagamento por parte da Administrao superar 90 dias, salvo no
caso de calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra.
Essa vedao decorre do princpio da continuidade dos servios pblicos, que
vimos na Unidade anterior. Assim, mesmo que a Administrao no cumpra
com suas obrigaes de pagamento, por exemplo, o contratado no goza da
prerrogativa de deixar de cumprir com as suas obrigaes imediatamente.
Anulao do contrato por vcio de ilegalidade

Quando estudamos os atos administrativos vimos que a Administrao deve,
no exerccio da autotutela, anular os atos quando verificar que eles possuem
vcio de ilegalidade. Nos contratos administrativos isso tambm ocorre. Verificado que o contrato apresenta alguma ilegalidade, a Administrao tem o
devem de anular o contrato. A declarao de nulidade, entretanto, no exonera
a Administrao do dever de indenizar o contratado pelo j houver executado.
Retomada do objeto
A fim de assegurar a continuidade do contrato e, por conseguinte, dos servios
pblicos, pode a administrao retomar o objeto do contrato sempre que sua
interrupo puder ocasionar prejuzo ao interesse pblico.
113
5.3 Durao dos contratos administrativos

Segundo o art. 57 da Lei n 8.666/1993, o contrato administrativo deve ser celebrado pelo tempo da vigncia dos crditos oramentrios, ou seja, por prazo
determinado. Os crditos oramentrios tm vigncia sempre at o final do
ano, pois o oramento pblico sempre aprovado para vigorar do dia 1 de
janeiro at dia 31 de dezembro de cada ano.
H excees em que se admite que os contratos podem durar mais do que pelo
prazo dos crditos oramentrios. Isso se d, conforme estabelece o art. 57,
quanto:
I - aos projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas estabelecidas no Plano Plurianual, os quais podero ser prorrogados
se houver interesse da Administrao e desde que isso tenha sido
previsto no ato convocatrio;
II - prestao de servios a serem executados de forma contnua,
que podero ter a sua durao prorrogada por iguais e sucessivos
perodos com vistas obteno de preos e condies mais vantajosas para a administrao, limitada a 60 meses;
III - ao aluguel de equipamentos e utilizao de programas de
informtica, podendo a durao estender-se pelo prazo de at 48
meses aps o incio da vigncia do contrato.
IV - s hipteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do art.
24, da Lei n 8.666, cujos contratos podero ter vigncia por at 120
(cento e vinte) meses, caso haja interesse da administrao.
114
5.4 Prorrogao dos contratos

administrativos
Como j vimos, os contratos administrativos devero ser sempre celebrados
por prazo determinado. De fato, no possvel a formalizao de contratos
administrativos por tempo indeterminado.
H casos em que se admite a prorrogao do contrato por prazo superior ao
que foi inicialmente pactuado.
Qualquer prorrogao de prazo deve ser justificada por escrito e autorizada pela autoridade administrativa competente. A prorrogao ainda deve
assegurar a manuteno das clusulas originais do contrato, sob pena de
configurar um novo contrato e incidir em ilegalidade.
De acordo com o art. 57, 1 da Lei n 8.666/1993, admitida a prorrogao

dos prazos de incio das etapas de execuo, concluso e entrega do objeto do
contrato, apenas nas seguintes hipteses:
I - alterao do projeto ou especificaes, pela Administrao;
II - supervenincia de fato excepcional ou imprevisvel, estranho
vontade das partes, que altere fundamentalmente as condies de
execuo do contrato;
III - interrupo da execuo do contrato ou diminuio do ritmo de
trabalho por ordem e no interesse da Administrao;
IV - aumento das quantidades inicialmente previstas no contrato,
nos limites permitidos por esta Lei;
V - impedimento de execuo do contrato por fato ou ato de terceiro reconhecido pela Administrao em documento contemporneo
sua ocorrncia;
VI - omisso ou atraso de providncias a cargo da Administrao,
inclusive quanto aos pagamentos previstos de que resulte, diretamente, impedimento ou retardamento na execuo do contrato,
sem prejuzo das sanes legais aplicveis aos responsveis.
115
5.5 Reajuste dos contratos administrativos

O reajuste do contrato uma situao programada para ocorrer e deve vir
previsto no edital quando o prazo do contrato superar um ano. Deve tambm
estar previamente estabelecido no contrato. Trata-se de uma garantia do contratado que tem por objetivo a reposio de perdas inflacionrias. Est prevista
no art. 40, XI, da Lei n 8.666/1993:
Art. 40. O edital conter no prembulo o nmero de ordem em srie
anual, o nome da repartio interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execuo e o tipo da licitao, a meno de que
ser regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da
documentao e proposta, bem como para incio da abertura dos
envelopes, e indicar, obrigatoriamente, o seguinte:
[...]
XI - critrio de reajuste, que dever retratar a variao efetiva do
custo de produo, admitida a adoo de ndices especficos ou setoriais, desde a data prevista para apresentao da proposta, ou do
oramento a que essa proposta se referir, at a data do adimplemento de cada parcela.
5.6 Reviso dos contratos administrativos

A reviso contratual pode acontecer em razo de fatos imprevisveis, caso fortuito ou fora maior e fato do prncipe, conforme estabelece o art. 65, inciso II,
alnea d, da Lei de Licitaes:
Art. 65. Os contratos regidos por esta Lei podero ser alterados, com
as devidas justificativas, nos seguintes casos:
[...]
II - por acordo das partes:
[...]
d) para restabelecer a relao que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuio da administrao para a justa remunerao da obra, servio ou fornecimento,
objetivando a manuteno do equilbrio econmico-financeiro ini-
116
cial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou

previsveis porm de consequncias incalculveis, retardadores ou
impeditivos da execuo do ajustado, ou, ainda, em caso de fora
maior, caso fortuito ou fato do prncipe, configurando lea econmica extraordinria e extracontratual. (grifo nosso).
Nota-se que, de acordo com a lei, a reviso tem por finalidade restabelecer o
equilbrio econmico e financeiro pactuado pelas partes quando da assinatura
do contrato.
Pode acontecer em virtude da ocorrncia de fatos imprevisveis ou previsveis
porm de consequncias incalculveis ou ainda em razo de fora maior, caso
fortuito ou fato do prncipe.
Vamos compreender no que consiste cada uma destas hipteses:
Fatos imprevisveis: neste caso, temos a aplicao da chamada

teoria da impreviso, que consiste em um acontecimento externo
ao contrato, estranho vontade das partes e imprevisvel, que torna a execuo do contrato excessivamente onerosa para o contratado. Quando isso acontecer, fica autorizada a reviso do contrato,
a fim de recompor o equilbrio financeiro e econmico estabelecido inicialmente.
Na prtica
Voc consegue verificar, na prtica, situaes imprevisveis que
podem ensejar a reviso do contrato? O aumento do dlar, por
exemplo, pode ser considerado como fato imprevisvel aos contratados? Propomos a voc uma pesquisa prtica de situaes
que, na prtica, podem ensejar a reviso contratual em razo
de fatos no previsto e estranhos vontade das partes.
117
Fora maior e caso fortuito: segundo se extrai da obra de Meirelles (2015), so eventos que, por sua imprevisibilidade e inevitabilidade, criam para o contratado a impossibilidade de regular a
execuo do contrato. Enquanto a fora maior relaciona-se a atos
praticados pelo ser humano, o caso fortuito ltimo diz respeito a
eventos da natureza, como uma enchente, um vendaval que destri as instalaes. Tais situaes, assim como a teoria da impreviso, autorizam a reviso do contrato ou at mesmo a resciso. Em
qualquer das hipteses, no havendo culpa do contratado, este
dever ser ressarcido dos prejuzos que houver sofrido.
Fato do prncipe: consiste em um ato do Poder Pblico, geral e

imprevisvel, que acaba impedindo ou onerando substancialmente a execuo do contrato, e autorizam sua reviso ou sua resciso.
Um bom exemplo de fato do prncipe o aumento inesperado e
exagerado de um tributo.
5.7 Extino dos contratos administrativos

Via de regra os contratos so extintos pelo trmino do prazo de durao ou
ainda pela execuo total do objeto. Neste caso temos a extino ordinria dos
contratos.
H tambm casos em que o contrato extinto por causas extraordinrias, pela
resciso e anulao.
A anulao ocorre por ato da Administrao ou do Judicirio, a qualquer tempo, quando verificado vcio de ilegalidade no contrato. Nesta situao, o contratado deve ser indenizado pelo que j foi executado e pelos prejuzos que
sofreu, exceto se tiver dado causa nulidade.
A resciso (art. 79, da Lei de Licitaes) configura a extino do contrato antes
de executado o objeto e antes do trmino do prazo de durao. Pode ocorrer
por iniciativa do contratado, via judicial, por acordo entre as partes ou por
iniciativa da Administrao, nos casos acima expostos, que correspondem aos
incisos I a XII e XVII do art. 78, da Lei de Licitaes expostos acima quando
tratamos das hipteses de resciso, e ainda nos seguintes casos:
118
a) supresso, por parte da Administrao, de obras, servios ou compras, acarretando modificao do valor inicial do contrato alm do
limite permitido no 1o do art. 65 desta Lei (art. 78, inciso XIII, da
Lei n 8.666/1993);
b) a suspenso de sua execuo, por ordem escrita da Administrao, por prazo superior a 120 (cento e vinte) dias, salvo em caso de
calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, ou ainda por repetidas suspenses que totalizem o mesmo prazo, independentemente do pagamento obrigatrio de indenizaes
pelas sucessivas e contratualmente imprevistas desmobilizaes e
mobilizaes e outras previstas, assegurado ao contratado, nesses
casos, o direito de optar pela suspenso do cumprimento das obrigaes assumidas at que seja normalizada a situao (art. 78, inciso XIV, da Lei n 8.666/1993);
c) o atraso superior a 90 (noventa) dias dos pagamentos devidos
pela Administrao decorrentes de obras, servios ou fornecimento, ou parcelas destes, j recebidos ou executados, salvo em caso de
calamidade pblica, grave perturbao da ordem interna ou guerra, assegurado ao contratado o direito de optar pela suspenso do
cumprimento de suas obrigaes at que seja normalizada a situao (art. 78, inciso XV, da Lei n 8.666/1993);
d) a no liberao, por parte da Administrao, de rea, local ou
objeto para execuo de obra, servio ou fornecimento, nos prazos
contratuais, bem como das fontes de materiais naturais especificadas no projeto (art. 78, inciso XVI, da Lei n 8.666/1993);
e) descumprimento do disposto no inciso V do art. 27, sem prejuzo das sanes penais cabveis (art. 78, inciso XVIII, da Lei n
8.666/1993).
119
O que aprendemos
Nesta quinta Unidade, voc aprendeu que:
contratos administrativos so acordos celebrados pela Administrao,
revestida de sua condio de superioridade sobre o particular, para a
consecuo do interesse pblico, e so regidos por normas jurdicas
de Direito Pblico;
a Lei n 8.666/1993 a lei geral de licitaes e contratos, aplicvel
Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios;
so caractersticas dos contratos administrativos: presena da Administrao Pblica em posio de supremacia sobre o particular, submisso aos princpios e regras do Direito Pblico, presena da Administrao em pelo menos um dos polos, ser um procedimento legal,
possuir mutabilidade, revestir-se pelo formalismo, possuir natureza
intuitu personae ou confiana recproca, ter natureza de contrato de
adeso, trazer a presena de clusulas exorbitantes do direito comum;
o contrato administrativo deve ser celebrado pelo tempo da vigncia
dos crditos oramentrios, que corresponde ao ano civil;
no possvel a formalizao de contratos administrativos por tempo
indeterminado, mas h casos em que se admite a prorrogao por
prazo superior ao que foi inicialmente pactuado;
o reajuste do contrato uma situao programada para ocorrer e deve
vir previsto no edital quando o prazo do contrato superar um ano;
a reviso tem por finalidade restabelecer o equilbrio econmico e financeiro pactuado pelas partes quando da assinatura do contrato;
a reviso pode ocorrer em virtude de fatos imprevisveis, ou previsveis
porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos
da execuo do ajustado, ou, ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prncipe;
via de regra, os contratos so extintos ordinariamente pelo trmino
do prazo de durao ou ainda pela execuo total do objeto; tambm
podem ser extintos por situaes extraordinrias, como a anulao e
resciso.
120
>> Sua vez

121
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Acesso em: 21 dez. 2015.
______. Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/L8666cons.htm>. Acesso em: 21 dez. 2015.
2015.
122
Unidade 6
Licitaes
Ponto de partida
Nesta ltima Unidade de nosso estudo abordaremos um tema muito importante para o Direito Administrativo as licitaes. J aprendemos que
a Administrao Pblica instruda pelo princpio da indisponibilidade do
interesse pblico. Por este princpio, o administrador no pode dispor dos
bens, direitos e interesses como se fossem seus, razo pela qual deve sempre respeitar procedimentos formais previstos em lei. Assim, a contratao
de bens e servios em nome da Administrao exige a observncia de vrios
procedimentos especiais, sendo um dos mais importantes, a licitao.
Nesta Unidade, voc vai aprender que licitao um procedimento administrativo prvio que visa a selecionar a melhor proposta para os contratos
com a Administrao. Com exceo das hipteses descritas em lei, todos os
contratos devem ser precedidos de licitao.

compreender o conceito e qual a finalidade da licitao;

conhecer os princpios aplicveis ao procedimento licitatrio;
reconhecer as hipteses em que possvel contratar sem licitao;
identificar as diferentes modalidades de licitao;
compreender as etapas do procedimento licitatrio.
>> Refletindo
124
6.1 Fundamento e conceito de licitao
Segundo o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, ressalvadas as hipteses autorizadas em lei, as contrataes efetivadas pela Administrao Pblica devero ser precedidas de processo de licitao, que garanta a todos os
interessados iguais condies de participao. Observe o teor do dispositivo
constitucional:
Art. 37. A Administrao Pblica direta e indireta de qualquer dos
Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
[...]
XXI ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo
de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os
concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da
lei, o qual somente permitir as exigncias de qualificao tcnica
e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes. (BRASIL, 1993, grifo nosso).
Conforme voc pode observar, a licitao uma obrigao da Administrao e
somente pode ser dispensada nos casos especificados na legislao.
A lei que regulamentou o art. 37, inciso XXI, da Constituio, fixando as normas gerais sobre licitaes e contratos a Lei n 8.666/1993. Trata-se de uma
lei federal, de observncia obrigatria para Unio, estados, Distrito Federal e
municpios.
125
Com muita frequncia os meios de comunicao trazem notcias sobre licitaes, no mesmo? Mas, voc sabe no que consiste uma licitao? Ento fique
atento aos conceitos que vamos te apresentar!
Na lio de Meirelles (2015, p. 302-303),
Licitao o procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contato de seu interesse. Visa a propiciar iguais oportunidades aos que
desejam contratar com o Poder Pblico, dentro dos padres previamente estabelecidos pela Administrao, e atua como fator de
eficincia e moralidade nos negcios administrativos.
Para Di Pietro (2015, p. 408), por sua vez, licitao
[...] o procedimento administrativo pelo qual um ente pblico, no
exerccio da funo administrativa, abre a todos os interessados,
que se sujeitem s condies fixadas no instrumento convocatrio,
a possibilidade de formularem propostas dentre as quais selecionar e aceitar a mais conveniente para a celebrao de contrato.
Em outras palavras, podemos conceitu-la como sendo o procedimento previsto em lei, pelo qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais
vantajosa para aquisio e venda de bens e servios de que necessita para
satisfao dos interesses da sociedade, devendo proporcionar a todos os interessados, igualdade de condies. A formalizao deste procedimento exige a
observncia de vrios princpios e regras, sendo a maioria deles estabelecidos
na Lei n 8.666/1993.
126
Figura 6.1 Licitao
Legenda: Licitao o procedimento administrativo no qual a Administrao Pblica

seleciona a proposta mais vantajosa para o contato de seu interesse.
Imagem: 123RF.
Agora que j sabemos o que uma licitao, vamos estudar quais so os princpios aplicveis quando da sua realizao.
6.2 Princpios licitatrios

Conforme j destacamos, a obrigatoriedade de licitao uma consequncia
do princpio da indisponibilidade do interesse pblico e configura, por si s,
um princpio a ser observado pela Administrao quando necessita realizar
um contrato administrativo. Os mais importantes princpios licitatrios esto
previstos no art. 3 da Lei n 8.666/1993, o qual estabelece:
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio
constitucional da isonomia, a seleo da proposta mais vantajosa
para a administrao e a promoo do desenvolvimento nacional
sustentvel e ser processada e julgada em estrita conformidade
com os princpios bsicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento
objetivo e dos que lhes so correlatos. (BRASIL, 1993, grifo nosso).
127
Note que de acordo com a lei, a licitao tem como objetivo garantir a seleo
da proposta mais vantajosa para a Administrao e a promoo do desenvolvimento nacional sustentvel e a observncia de vrios princpios, em especial
dos seguintes:
6.2.1 Princpio da legalidade

Na primeira Unidade desta disciplina, destacamos que o princpio da legalidade constitui importante garantia para os administrados, pois segundo ele,
a Administrao Pblica somente pode agir nos limites determinados pela lei.
No procedimento licitatrio aplica-se o mesmo princpio. Quando a Administrao precisa realizar uma obra, um servio pblico ou a compra de algum
bem ela deve o fazer de acordo com os meios e as formas estabelecidas na lei.
Se suas aes devem observar as regras estabelecidas na lei, dizemos que na
Administrao Pblica no h espao para liberdades e vontades particulares.
Se o administrador e os governantes agem em nome da sociedade e exercem
o poder em nome do bem pblico, suas aes devem sempre obedecer aos
comandos da lei, evitando quaisquer tipos de favoritismos ou desmandos que
possam prejudicar toda uma populao ou mesmo uma pessoa em detrimento
de outras.
Refletindo
O Estado existe com o objetivo de promover o bem comum
da sociedade, sem discriminaes ou privilgios, certo? Voc
j imaginou se o administrador pblico tivesse a liberdade de
adquirir bens e contratar servios de quem ele quisesse? Voc
concorda que sendo ele um ser humano, dotado dos mais diversos interesses, ele facilmente privilegiaria pessoas ligadas aos
seus interesses? Pense nisso e avalie a importncia dos princpios, em especial o princpio da legalidade.
128
6.2.2 Princpio da impessoalidade

Pelo princpio da impessoalidade as aes do administrador devem ser impessoais, ou seja, ele no pode agir de forma a favorecer ou prejudicar interesses
pessoais de um ou outro cidado. Assim, todas as decises tomadas no procedimento licitatrio devem observar critrios objetivos, sem levar em considerao as condies pessoais dos licitantes ou as vantagens oferecidas por ele,
salvo aquelas estabelecidas em lei e no edital da licitao, e que tenham por
objetivo selecionar a proposta que mais atenda ao interesse pblico. Busca-se ento a soluo mais eficiente, sem prejudicar nem privilegiar quem quer
que seja. Em suma, a impessoalidade conduz a uma deciso que independe da
identidade das partes envolvidas.
6.2.3 Princpio da moralidade

Por este princpio a atuao dos agentes pblicos deve observar princpios
ticos, de honestidade, de acordo com a moral e os bons costumes.
Sabemos ainda que o princpio da moralidade deve ser observado no apenas
pelo administrador, mas tambm pelo particular quando se relaciona com a
Administrao Pblica. Assim, no s o administrador, mas tambm o licitante
devem agir com honestidade, oferecendo proposta que sabem que dever ser
cumprida, no aceitando combinaes (conluio) com outro licitante a fim de
vencer a licitao por meio de artimanhas, por exemplo.
O no atendimento da moralidade configura descumprimento da lei, e pode
acarretar nulidade do ato ou procedimento de licitao. Assim, a licitao deve
sempre ser norteada pela seriedade e honestidade de todos os participantes
administrao e licitantes.
129
6.2.4 Princpio da igualdade

O princpio da igualdade ou da isonomia consiste no dever de tratar todos os
que participam do certame licitatrio de forma igual, dando iguais oportunidades de disputa. Novamente devemos dizer que so vedados tratamentos que
visem a favorecer ou a discriminar quem quer que seja, sem razes objetivas e
justificadas.
Pelo art. 3, inciso I, da Lei n 8.666/93, vedado [...] admitir, prever, incluir
ou tolerar, nos atos de convocao, clusulas ou condies que comprometam,
restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo (BRASIL, 1993, grifo nosso). Impedir ou vedar a competio em uma licitao decorrncia lgica do
princpio da isonomia.
O princpio da isonomia aplicvel ao procedimento licitatrio tambm vem
previsto no art. 37, inciso XXI, Constituio Federal, ao estabelecer que a licitao deve assegurar [...] igualdade de condies a todos os concorrentes
[...], somente permitindo-se as exigncias de qualificao tcnica e econmica
indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes (BRASIL, 1988).
6.2.5 Princpio da publicidade

Por este princpio, todos os atos do procedimento licitatrio devem ser pblicos, exceto o contedo das propostas apresentadas pelos licitantes, at o momento da sua abertura. Segundo o princpio da publicidade, deve-se dar pleno
conhecimento acerca da existncia, do contedo do edital de licitao e das
decises tomadas durante o procedimento, pela comisso de licitaes.
A publicidade confere lisura ao procedimento, de modo que sua violao pode
acarretar a nulidade dos atos ou a necessidade de sua reiterao.
130
6.2.6 Princpio da probidade administrativa

Podemos afirmar que a probidade se confunde com a moralidade, pois assim
como esta, a probidade indica uma conduta pautada pela tica e pela honestidade. A probidade na Administrao to importante que o art. 37, 4 da
Constituio Federal e a Lei n 8.429/1992 determinam a incidncia de vrias
sanes aos agentes e particulares que violem regras de honestidade.
6.2.7 Princpio da vinculao ao instrumento

convocatrio
Instrumento convocatrio nada mais do que o edital de licitao. Por este
princpio, tanto a Administrao quanto os licitantes devem ficar estritamente
vinculados s normas e condies do edital. Assim, as fases de habilitao dos
licitantes, o julgamento e a classificao das propostas devem seguir os critrios estabelecidos no instrumento convocatrio. Em suma, podemos afirmar
que as regras fixadas no edital de licitao vinculam todo o procedimento e
ainda o futuro contrato que ser assinado, devendo ser observadas por todos
os participantes e pela entidade pblica que promover a licitao.
6.2.8 Princpio do julgamento objetivo das

propostas
Julgamento objetivo significa que anlise das propostas deve se pautar por
critrios claros fixados no edital de convocao. Estamos diante de mais um
princpio que visa a impedir favorecimentos, de modo que obriga os julgadores a seguirem os critrios previamente fixados no edital de licitao, afastando julgamentos subjetivos ou sigilosos.
131
6.3 Obrigatoriedade, dispensa e

inexigibilidade da licitao
Conforme j abordamos, vigora entre ns a regra da obrigatoriedade da licitao. De acordo com o art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, [...] ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, servios, compras e
alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica (BRASIL,
1988). Assim temos que a licitao s no obrigatria nos casos definidos
expressamente na lei. Tais hipteses esto previstas na Lei n 8.666/1993, e as
estudaremos a partir de agora.
6.3.1 Dispensa de licitao

A dispensa de licitao configura exceo regra da obrigatoriedade definida
pela Constituio Federal. Pode acontecer somente nas situaes expressamente estabelecidas no art. 24 da Lei n 8666/1993. Significa dizer que esto
taxativamente previstas, no havendo a possibilidade de a Administrao dispensar licitao fora das hipteses expressas naquele dispositivo legal.
Conforme ensina Di Pietro (2015), a lei utilizou quatro critrios para definir as
hipteses de dispensa de licitao. So eles:
em razo do pequeno valor;

em razo de situaes excepcionais;
em razo do objeto;
em razo da pessoa.
Para lhe auxiliar na fixao destas hipteses, que so muito recorrentes na

prtica administrativa e nas provas, vamos abordar cada um dos critrios separadamente.
132
Dispensa em razo do pequeno valor

As situaes de dispensa em virtude do valor esto previstas nos incisos I e II
do art. 24 da Lei n 8.666/1993. So elas:
Art. 24. dispensvel a licitao:
I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por
cento) do limite previsto na alnea a, do inciso I do artigo anterior,
desde que no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio
ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento)
do limite previsto na alnea a, do inciso II do artigo anterior e para
alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde que no se refiram a
parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto
que possa ser realizada de uma s vez;
No que toca primeira hiptese, o inciso I, alnea a, do art. 23 da Lei de Licitaes fixa o valor de R$ 150 mil de modo que 10% deste valor equivale a R$
15 mil. Assim, para a contratao de obras e servios de engenharia possvel
dispensar a licitao quando o valor do contrato no superar 15 mil reais.
Em relao segunda situao, o inciso II, alnea a, do art. 23 da Lei, estabelece o valor de R$ 80.000,00. Desta forma pode-se dispensar a licitao
em casos de contratao de servios, compras e alienaes quando o valor do
contrato for de at R$ 8 mil.
Acompanhe o trecho de Lei que cita as alneas:
I para obras e servios de engenharia:
a) convite: at R$ 150.000,00 (cento e cinquenta mil reais);
b) tomada de preos de at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais);
c) concorrncia: acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos
mil reais);
133
II - para compras e servios no referidos no inciso anterior:

a) convite - at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
b) tomada de preos - at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil
reais);
c) concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta
mil reais). (BRASIL, 1993).
Importante destacar que o 1 do art. 24 aumenta estes percentuais para 20%
quando os contratos de obras, compras e servios forem realizados com consrcios pblicos, sociedade de economia mista, empresa pblica e por autarquia
ou fundao qualificadas, na forma da lei, como agncias executivas. Observe:
Art. 24. [...]
1 Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo
sero 20% (vinte por cento) para compras, obras e servios contratados por consrcios pblicos, sociedade de economia mista, empresa pblica e por autarquia ou fundao qualificadas, na forma
da lei, como Agncias Executivas. (BRASIL, 1993).
Em razo de situaes excepcionais

Por ocasio de situaes excepcionais, a administrao tambm pode dispensar a licitao nos casos elencados nos incisos III, IV, V, VI, VII, IX, XII, XIV,
XVIII, XXVII e XXVIII. Muita ateno para quais so estas situaes:
Art. 24. [...]
III - nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem;
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando
caracterizada urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a segurana de pessoas, obras,
servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou particulares,
e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios
que possam ser concludas no prazo mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia da
emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos
contratos;
134
V - quando no acudirem interessados licitao anterior e esta,

justificadamente, no puder ser repetida sem prejuzo para a Administrao, mantidas, neste caso, todas as condies preestabelecidas;
VI - quando a Unio tiver que intervir no domnio econmico para
regular preos ou normalizar o abastecimento;
VII - quando as propostas apresentadas consignarem preos manifestamente superiores aos praticados no mercado nacional, ou
forem incompatveis com os fixados pelos rgos oficiais competentes, casos em que, observado o pargrafo nico do art. 48 desta
Lei e, persistindo a situao, ser admitida a adjudicao direta dos
bens ou servios, por valor no superior ao constante do registro de
preos, ou dos servios;
IX - quando houver possibilidade de comprometimento da segurana nacional, nos casos estabelecidos em decreto do Presidente da
Repblica, ouvido o Conselho de Defesa Nacional;
XI - na contratao de remanescente de obra, servio ou fornecimento, em consequncia de resciso contratual, desde que atendida a ordem de classificao da licitao anterior e aceitas as mesmas condies oferecidas pelo licitante vencedor, inclusive quanto
ao preo, devidamente corrigido;
XIV - para a aquisio de bens ou servios nos termos de acordo
internacional especfico aprovado pelo Congresso Nacional, quando as condies ofertadas forem manifestamente vantajosas para o
Poder Pblico;
XVIII - nas compras ou contrataes de servios para o abastecimento de navios, embarcaes, unidades areas ou tropas e seus meios
de deslocamento quando em estada eventual de curta durao em
portos, aeroportos ou localidades diferentes de suas sedes, por motivo de movimentao operacional ou de adestramento, quando a
exiguidade dos prazos legais puder comprometer a normalidade e
os propsitos das operaes e desde que seu valor no exceda ao
limite previsto na alnea a do inciso II do art. 23 desta Lei;
XXVII - na contratao da coleta, processamento e comercializao
de resduos slidos urbanos reciclveis ou reutilizveis, em reas
com sistema de coleta seletiva de lixo, efetuados por associaes ou
cooperativas formadas exclusivamente por pessoas fsicas de baixa
135
renda reconhecidas pelo poder pblico como catadores de materiais reciclveis, com o uso de equipamentos compatveis com as
normas tcnicas, ambientais e de sade pblica;
XXVIII - para o fornecimento de bens e servios, produzidos ou prestados no Pas, que envolvam, cumulativamente, alta complexidade
tecnolgica e defesa nacional, mediante parecer de comisso especialmente designada pela autoridade mxima do rgo. (BRASIL,
1993).
Em razo do objeto
Tendo em vista o objeto a ser contratado, pode-se dispensar a licitao quando se tratar da aquisio dos bens e servios elencados nos incisos X, XII, XV,
XVII, XIX, XXI, XXV e XXIX, do art. 24. Veja quais so:
Art. 24 [...]
X - para a compra ou locao de imvel destinado ao atendimento
das finalidades precpuas da administrao, cujas necessidades de
instalao e localizao condicionem a sua escolha, desde que o
preo seja compatvel com o valor de mercado, segundo avaliao
prvia;
XII - nas compras de hortifrutigranjeiros, po e outros gneros perecveis, no tempo necessrio para a realizao dos processos licitatrios correspondentes, realizadas diretamente com base no preo
do dia;
XV - para a aquisio ou restaurao de obras de arte e objetos histricos, de autenticidade certificada, desde que compatveis ou inerentes s finalidades do rgo ou entidade;
XVII - para a aquisio de componentes ou peas de origem nacional ou estrangeira, necessrios manuteno de equipamentos
durante o perodo de garantia tcnica, junto ao fornecedor original
desses equipamentos, quando tal condio de exclusividade for indispensvel para a vigncia da garantia;
XIX - para as compras de material de uso pelas Foras Armadas, com
exceo de materiais de uso pessoal e administrativo, quando houver necessidade de manter a padronizao requerida pela estrutura
136
de apoio logstico dos meios navais, areos e terrestres, mediante

parecer de comisso instituda por decreto;
XXI - para a aquisio de bens e insumos destinados exclusivamente
pesquisa cientfica e tecnolgica com recursos concedidos pela
Capes, pela Finep, pelo CNPq ou por outras instituies de fomento
pesquisa credenciadas pelo CNPq para esse fim especfico;
XXV - na contratao realizada por Instituio Cientfica e Tecnolgica - ICT ou por agncia de fomento para a transferncia de tecnologia e para o licenciamento de direito de uso ou de explorao de
criao protegida;
XXIX - na aquisio de bens e contratao de servios para atender
aos contingentes militares das Foras Singulares brasileiras empregadas em operaes de paz no exterior, necessariamente justificadas quanto ao preo e escolha do fornecedor ou executante e
ratificadas pelo Comandante da Fora. (BRASIL, 1993).
Em razo da pessoa
Considerando as qualidades da pessoa contratada, seja fsica ou jurdica,
possvel dispensar a licitao nas hipteses previstas nos incisos VIII, XIII, XVI,
XX, XXII, XXIII, XXIV, XXVI, XXX, XXXI, XXXII e XXXIII, do art. 24. Observe
quais so estas pessoas:
Art. 24. [...]
VIII - para a aquisio, por pessoa jurdica de direito pblico interno, de bens produzidos ou servios prestados por rgo ou entidade
que integre a Administrao Pblica e que tenha sido criado para
esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei, desde que
o preo contratado seja compatvel com o praticado no mercado;
XIII - na contratao de instituio brasileira incumbida regimental
ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento
institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do
preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao
tico-profissional e no tenha fins lucrativos;
XVI - para a impresso dos dirios oficiais, de formulrios padronizados de uso da administrao, e de edies tcnicas oficiais, bem
como para prestao de servios de informtica a pessoa jurdica
137
de direito pblico interno, por rgos ou entidades que integrem a

Administrao Pblica, criados para esse fim especfico;
XX - na contratao de associao de portadores de deficincia fsica, sem fins lucrativos e de comprovada idoneidade, por rgos ou
entidades da Administrao Pblica, para a prestao de servios
ou fornecimento de mo de obra, desde que o preo contratado seja
compatvel com o praticado no mercado;
XXII - na contratao de fornecimento ou suprimento de energia
eltrica e gs natural com concessionrio, permissionrio ou autorizado, segundo as normas da legislao especfica;
XXIII - na contratao realizada por empresa pblica ou sociedade de economia mista com suas subsidirias e controladas, para a
aquisio ou alienao de bens, prestao ou obteno de servios,
desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no
mercado;
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com
as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto;
XVI - na celebrao de contrato de programa com ente da Federao
ou com entidade de sua administrao indireta, para a prestao de
servios pblicos de forma associada nos termos do autorizado em
contrato de consrcio pblico ou em convnio de cooperao;
XXX - na contratao de instituio ou organizao, pblica ou privada, com ou sem fins lucrativos, para a prestao de servios de
assistncia tcnica e extenso rural no mbito do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na Agricultura Familiar
e na Reforma Agrria, institudo por lei federal;
XXXI - nas contrataes visando ao cumprimento do disposto nos
arts. 3, 4, 5 e 20 da Lei n 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observados os princpios gerais de contratao dela constantes;
XXXII - na contratao em que houver transferncia de tecnologia
de produtos estratgicos para o Sistema nico de Sade - SUS, no
mbito da Lei n 8.080, de 19 de setembro de 1990, conforme elencados em ato da direo nacional do SUS, inclusive por ocasio da
aquisio destes produtos durante as etapas de absoro tecnolgica;
138
XXXIII - na contratao de entidades privadas sem fins lucrativos,

para a implementao de cisternas ou outras tecnologias sociais
de acesso gua para consumo humano e produo de alimentos,
para beneficiar as famlias rurais de baixa renda atingidas pela seca
ou falta regular de gua;
XXXIV - para a aquisio por pessoa jurdica de direito pblico interno de insumos estratgicos para a sade produzidos ou distribudos
por fundao que, regimental ou estatutariamente, tenha por finalidade apoiar rgo da administrao pblica direta, sua autarquia
ou fundao em projetos de ensino, pesquisa, extenso, desenvolvimento institucional, cientfico e tecnolgico e estmulo inovao,
inclusive na gesto administrativa e financeira necessria execuo desses projetos, ou em parcerias que envolvam transferncia de
tecnologia de produtos estratgicos para o Sistema nico de Sade
SUS, nos termos do inciso XXXII deste artigo, e que tenha sido criada para esse fim especfico em data anterior vigncia desta Lei,
desde que o preo contratado seja compatvel com o praticado no
mercado. (BRASIL, 1993).
6.3.2 Inexigibilidade de licitao

A inexigibilidade tambm exceo regra da obrigatoriedade de licitao e
possvel sempre que houver a impossibilidade jurdica de competio.
Assim, enquanto as hipteses de dispensa so apresentadas pela lei de forma exaurida, taxativa, no havendo espao para novas situaes no descritas expressamente, as hipteses de inexigibilidade so apresentadas de forma
exemplificativa, ou seja, h lugar para novas situaes, desde que verificada a
impossibilidade de competio.
E quais so as situaes em que no possvel competio? Precipuamente
quando houver mais de uma pessoa capaz de satisfazer ao objeto. O art. 25, da
Lei n 8.666/1993 afirma ser invivel a competio nos seguintes casos:
139
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial:

I - para aquisio de materiais, equipamentos ou gneros que s
possam ser fornecidos por produtor, empresa ou representante
comercial exclusivo, vedada a preferncia de marca, devendo a
comprovao de exclusividade ser feita atravs de atestado fornecido pelo rgo de registro do comrcio do local em que se realizaria
a licitao ou a obra ou o servio, pelo Sindicato, Federao ou Confederao Patronal, ou ainda, pelas entidades equivalentes;
II - para a contratao de servios tcnicos enumerados no art.
13 desta Lei, de natureza singular, com profissionais ou empresas
de notria especializao, vedada a inexigibilidade para servios de
publicidade e divulgao;
III - para contratao de profissional de qualquer setor artstico,
diretamente ou atravs de empresrio exclusivo, desde que consagrado pela crtica especializada ou pela opinio pblica. (BRASIL,
1993, grifo nosso).
Conforme se observa, a Lei no exaure todas as hipteses de inviabilidade de
competio, apenas elenca algumas situaes. Os servios tcnicos capazes de
ensejar inexigibilidade por inviabilidade de competio so:
Art. 13 - Para os fins desta Lei, consideram-se servios tcnicos profissionais especializados os trabalhos relativos a:
I - estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;
II - pareceres, percias e avaliaes em geral;
III - assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias financeiras ou
tributrias;
IV - fiscalizao, superviso ou gerenciamento de obras ou servios;
V - patrocnio ou defesa de causas judiciais ou administrativas;
VI - treinamento e aperfeioamento de pessoal;
VII - restaurao de obras de arte e bens de valor histrico.
Tais servios devem possuir natureza singular e serem executados por profissionais ou empresas de notria especializao, o que se configura quando o
conceito no campo de sua especialidade permita concluir que o seu [...] trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do
objeto do contrato (BRASIL, 1993).
140
6.4 Modalidades de licitao

Modalidade de licitao indica o procedimento a ser adotado para a escolha do
contratado. As modalidades de licitao esto previstas na Lei n 8.666/1993
e na Lei n 10.520/2002. So elas: concorrncia, tomada de preos, convite,
concurso, leilo e prego. A escolha da modalidade de licitao deve levar em
conta o valor ou o objeto a ser contratado.
Faremos agora uma breve abordagem sobre cada uma das modalidades mencionadas.
6.4.1 Concorrncia
Segundo o art. 22, 1, da Lei n 8.666/1993, a concorrncia [...] a modalidade de licitao entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao
preliminar, comprovem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto (BRASIL, 1993).
a modalidade destinada principalmente s contrataes de grande vulto,
sendo a mais complexa delas. A concorrncia obrigatria para as seguintes
situaes (DI PIETRO, 2015):
obras e servios de engenharia com valor superior a R$1.500.000,00

(1 milho e 500 mil reais art. 23, inciso I, alnea c, da Lei n
8.666/1993);
compras e servios que no sejam os de engenharia, com valor

superior a R$ 650.000,00 (650 mil reais art. 23, inciso II, alnea c,
da Lei n 8.666/1993);
compra ou alienao de bens imveis, no importando o valor

(artigo 23, 3, da Lei n 8.666/1993).
concesses de direito real de uso (artigo 23, 3, da Lei

n8.666/1993);
141
licitaes internacionais (art. 23, 3, da Lei n 8.666/1993). Mas

quando o rgo ou entidade dispuser de cadastro internacional de
fornecedores possvel a tomada de preos, ou o convite, quando
no houver fornecedor do bem ou servio no pas;
alienao de bens mveis com valor superior a 650 mil reais;

registro de preos (art. 15, 3, inciso I, da Lei n 8.666/1993).
Caractersticas da concorrncia
A licitao na modalidade de concorrncia caracterizada pela universalidade,
ampla publicidade, habilitao preliminar e julgamento por comisso.
Universalidade significa que qualquer interessado que cumpra os requisitos
de habilitao pode participar da licitao, independentemente de estar cadastrado anteriormente, diferentemente do que acontece na tomada de preos e
no convite.
A ampla publicidade indispensvel para a validade do certame, pois garantia de que o edital e todos os demais atos sero publicados.
A habilitao preliminar ocorre na fase inicial do procedimento. Nesta fase a
Comisso de licitaes analisa se o licitante tem qualificao necessria para
participar do procedimento e cumprir o futuro contrato.
Comisso de licitao quem promove a licitao e realiza o julgamento das
propostas conforme estabelecido no edital. Deve ser composta por, no mnimo, trs membros.
6.4.2 Tomada de preos

Segundo o art. 22, 2, da Lei de Licitaes, tomada de Preos [...] a modalidade de licitao entre interessados devidamente cadastrados ou que atenderem a todas as condies exigidas para cadastramento at o terceiro dia anterior data do recebimento das propostas (BRASIL, 1993).
142
Note que a tomada de preos ocorre entre pessoas previamente inscritas no

cadastro administrativo e ainda aos que atendam a todas as condies estabelecidas para o cadastramento, at o terceiro dia anterior data fixada para a
abertura das propostas.
utilizada para contratao de obras e servios de valor mdio. So as seguintes hipteses:
obras e servios de engenharia com valor at R$ 1.500.000,00 (1 milho e 500 mil reais art. 23, inciso I, alnea b, da Lei n8.666/1993);
compras e servios que no sejam os de engenharia, com valor de

at R$ 650.000, 00 (650 mil reais - art. 23, inciso II, alnea b, da Lei
n 8.666/1993).
6.4.3 Convite
a modalidade mais simples e destina-se s contrataes de menor valor. Nos
termos do art. 22, 3 da Lei n 8.666/1993,
Convite a modalidade de licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto, cadastrados ou no, escolhidos e convidados
em nmero mnimo de 3 (trs) pela unidade administrativa, a qual
afixar, em local apropriado, cpia do instrumento convocatrio e
o estender aos demais cadastrados na correspondente especialidade que manifestarem seu interesse com antecedncia de at 24
(vinte e quatro) horas da apresentao das propostas. (BRASIL, 1993,
grifo nosso).
Como o prprio nome indica, no convite a Administrao chama para a disputa pelo menos trs interessados do ramo pertinente ao objeto a ser contratado
a apresentarem suas propostas no prazo de cinco dias teis. Deve ainda estender a possibilidade de participar do certame a todos os demais interessados
cadastrados ou que venham a se cadastrar em at 24 horas antes da apresentao das propostas.
143
Nos casos em que couber convite, a Administrao poder utilizar a tomada de preo e, em qualquer caso, a concorrncia.
Na prtica
Antes de continuarmos expondo as modalidades de licitao,
propomos a voc uma pesquisa prtica. Todos os estados possuem um local em seu stio eletrnico onde so divulgados os
editais de licitao. V at l e verifique qual a modalidade de
licitao mais utilizada pela Administrao do seu estado. Abra
algum edital para observar tambm como os editais so apresentados. No se esquea que o edital a lei da licitao.
6.4.4 Concurso
De acordo com o art. 22, 4, da Lei n 8.666/1993, concurso a [...] modalidade de licitao entre quaisquer interessados para escolha de trabalho tcnico,
cientfico ou artstico, mediante a instituio de prmios ou remunerao aos
vencedores, conforme critrios constantes de edital (BRASIL, 1993).
importante no confundir a modalidade de licitao por concurso com o

concurso pblico de provas e ttulos definido no art. 37, inciso II, da Constituio Federal. Enquanto a modalidade de licitao por concurso visa
a escolher o melhor trabalho tcnico, cientfico ou artstico, o concurso
pblico de provas e ttulos um certame que visa a selecionar as pessoas
mais capacitadas para investidura em cargo ou emprego pblico.
144
6.4.5 Leilo
a modalidade de licitao entre quaisquer interessados para:
venda de bens mveis inservveis para a Administrao;

venda de produtos legalmente apreendidos ou penhorados;
venda de bens imveis cuja aquisio tenha derivado de procedimentos judiciais ou de dao em pagamento (admitindo-se tambm a concorrncia), a quem oferecer maior lance, mas desde que
igual ou superior avaliao.
Figura 6.2 Leilo
Legenda: Leilo uma forma de venda de produtos, bens mveis e imveis.

Imagem: 123RF.
O leilo no realizado por comisso de licitaes, mas por leiloeiros oficiais

ou a servidor designado pela Administrao.
6.4.6 Prego
O prego uma modalidade de licitao disciplinada pela Lei n 10.520/02.
O prego poder ser utilizado nos contratos de aquisio de bens e de servios
comuns. Bens e servios comuns so aqueles cujos padres de desempenho
e de qualidade possam, concisa e objetivamente, ser definidos no objeto do
edital, em perfeita conformidade com as especificaes usuais praticadas no
mercado. O prego tambm no realizado por comisso de licitao, mas
por pregoeiro, que dever ser servidor designado pela Administrao, sendo
auxiliado por outros servidores.
145
6.5 Procedimento da licitao

O procedimento da licitao apresenta duas diferentes fases: uma interna e
outra externa. A fase interna inicia-se quando a Administrao abre o processo administrativo e determina a realizao de licitao. Nesta fase define-se
o objeto, reservam-se recursos, elabora-se o edital. A fase externa tem incio
com a publicao do edital e composta pelas seguintes etapas: publicao
do ato convocatrio (edital ou convite), habilitao dos licitantes, classificao
ou julgamento das propostas, adjudicao e homologao. Estas etapas so
sequenciais, ou seja, o incio de uma delas depende da concluso da anterior.
Veja no que consistem estas etapas:
Publicao do edital ou convite: so os instrumentos convocatrios da licitao, em que esto previstas as regras do procedimento licitatrio.
Habilitao dos licitantes: nesta etapa a Administrao verifica se

o licitante possui os requisitos de habilitao jurdica, qualificao
tcnica, qualificao econmico-financeira e regularidade fiscal
para futura contratao. Feita a habilitao, somente os licitantes
considerados habilitados tero suas propostas abertas e julgadas.
Os requisitos de habilitao esto previstos nos arts. 27 a 31 da
Lei n 8.666/1993. Para voc compreender melhor no que consiste a habilitao, sugerimos a leitura destes dispositivos da lei
neste link.
Julgamento das propostas: abrem-se as propostas e faz-se o julgamento com base nos critrios objetivos definidos no ato convocatrio.
A adjudicao consiste em conferir o objeto do contrato ao licitante vencedor.
146
Homologao: finalizadas todas as etapas do procedimento a autoridade administrativa ratifica todos os atos realizados. Em outras palavras, a homologao consiste em uma confirmao da
validade jurdica do procedimento. Adjudicado o objeto ao licitante vencedor e homologado o procedimento, o vencedor convocado para assinar o contrato.
As etapas vistas acima so realizadas nas modalidades de licitao previstas na
Lei n 8.666/1993.
No prego, previsto na Lei n 10.520, h tambm uma fase interna e uma externa. Mas o procedimento da fase externa um pouco diferente. Ele acontece da
seguinte forma: na data, local e hora previstos no edital realizada sesso pblica para o recebimento e abertura das propostas. Aquele que tiver ofertado a
proposta de menor preo e os que tiverem os preos at 10% superiores a ela
passaro para a fase de lances verbais. Iro para os lances verbais, no mnimo,
trs licitantes. Classificados os licitantes, de acordo com os lances verbais, ser
aberto o envelope contendo os documentos de habilitao do primeiro colocado. Caso o primeiro colocado atender s condies de habilitao exigidas no
edital, ele ser declarado vencedor. Se no atender, sero abertos os envelopes
dos demais classificados at encontrar algum que atenda aos requisitos de
habilitao. No havendo recurso por qualquer licitante, o objeto ser adjudicado ao vencedor e a licitao homologada pela autoridade administrativa. Na
sequncia, assim como nas demais modalidades, o vencedor ser convocado
para assinar o contrato.
Note que no prego h uma inverso de etapas. Nas modalidades previstas na
Lei n 8.666, primeiro realizada a habilitao dos licitantes, para somente
aps serem abertas e julgadas as propostas. No prego, primeiro ocorre a classificao dos interessados para, depois, ser realizada a habilitao. Alm disso,
no prego h lances verbais entre os licitantes com as menores propostas, o
que no ocorre nas outras modalidades.
Vistos os pontos mais importantes sobre licitaes, finalizamos o estudo de
nossa ltima Unidade.
147
O que aprendemos
Nesta ltima Unidade de nosso estudo, voc aprendeu que:
licitao um procedimento previsto em lei, pelo qual a Administrao
Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para aquisio e venda de
bens e servios de que necessita para satisfao dos interesses da sociedade, devendo proporcionar a todos os interessados igualdade de condies;
a formalizao da licitao exige a observncia de vrios princpios e
regras, estabelecidos principalmente na Constituio Federal e na Lei
n8.666/1993;
os mais importantes princpios licitatrios esto previstos no art. 3
da Lei n 8.666/1993 e so eles: legalidade, impessoalidade, moralidade,
igualdade, publicidade, probidade administrativa, vinculao ao instrumento convocatrio, julgamento objetivo;
vigora no Direito brasileiro a regra da obrigatoriedade da licitao. Esta
regra excetuada apenas nos casos definidos em lei;
a dispensa de licitao configura exceo regra da obrigatoriedade e
pode ocorrer somente nas situaes taxativamente estabelecidas no art.
24 da Lei n 8666/1993;
a inexigibilidade tambm exceo regra da obrigatoriedade de licitao
e possvel sempre que houver a impossibilidade jurdica de competio;
modalidade de licitao indica o procedimento a ser adotado para a escolha do contratado;
so modalidades de licitao: concorrncia, tomada de preos, convite,
concurso, leilo e prego;
o procedimento da licitao apresenta duas diferentes fases: uma interna e outra externa;
a fase interna inicia-se quando a Administrao abre o processo administrativo e determina a realizao de licitao. Nesta fase define-se o
objeto, reservam-se recursos e elabora-se o edital;
a fase externa tem incio com a publicao do edital e composta pelas
seguintes etapas: publicao do ato convocatrio (edital ou convite), habilitao dos licitantes, classificao ou julgamento das propostas, adjudicao e homologao.
148
>> Sua vez

Agora o momento de ir ao Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA) e participar do Frum de Discusso. Voc ir interagir com seus colegas e com o seu
tutor, assim, ampliar o seu conhecimento, debatendo um tema polmico. Sua
opinio muito importante! Lembre-se, tambm, de realizar a atividade de
fixao do conhecimento.
149
______. Lei n 10.520/2002. Institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade
de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns, e d
outras providncias. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/2002/
L10520.htm>. Acesso em: 28 dez. 2015.
2015.
150
Consideraes finais
Prezado estudante, ao final destas seis Unidades de estudo, voc pde perceber
que o conhecimento do Direito Administrativo fundamental para a melhor
compreenso das atividades prestadas cotidianamente pelo Poder Pblico.
Compreender como se desenvolvem as aes administrativas e distinguir
quem so os responsveis por seu desempenho e qual a estrutura necessria
para que sejam exercidas constituem importantes ferramentas para que voc
possa interferir com mais propriedade na vida pblica de sua cidade e mesmo
de nosso pas.
No h dvidas de que este entendimento tambm o torna um cidado e um
profissional mais consciente da importncia de suas aes na sociedade.
Procure ento utilizar os conhecimentos desta disciplina para melhor desempenho de seu papel diante dos acontecimentos polticos e sociais que rotineiramente presencia. Se cada um de ns fizer sua parte, certamente teremos a
oportunidade de viver em uma sociedade melhor. Pense nisso e sucesso em
sua caminhada!
151
Glossrio
<C>
Coisa julgada
a deciso imutvel e indiscutvel, no mais sujeito a recursos.
<<<
Concessionrio
o particular que assume, por meio de contrato, a prestao do servio pblico por intermdio do contrato de concesso. <<<
Conluio
Combinao de dois ou mais para prejudicar outrem. Trama.
<<<
<D>
Delegatrio
aquele que recebe uma delegao, ou seja, uma atribuio. O delegatrio de
servio pblico aquele que recebe a atribuio de executar o servio pblico
em nome do Estado. <<<
<E>
Estado
Toda vez que grafarmos a palavra Estado com a inicial maiscula voc deve
entend-la como a pessoa jurdica de direito pblico dotada de personalidade
jurdica pblica. Trata-se do poder pblico, personificado na Unio, Estados,
Distrito Federal, Municpios, Autarquias e Fundaes. <<<
152
<J>
Jurisdio una
Denominao dada ao sistema de controle judicial, em que todos os litgios,
sejam de natureza administrativa ou exclusivamente privados, so resolvidos
pela justia comum (MEIRELLES, 2015). <<<
<L>
Licitao
Procedimento administrativo mediante o qual a Administrao Pblica seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse (MEIRELLES,
2015). <<<
<P>
Poder concedente
o prprio Poder Pblico, na figura da Unio, de um estado, do Distrito Federal ou de um municpio, em cuja competncia se encontre o servio, objeto de
concesso ou permisso. Trata-se de um conceito trazido pelo art. 2, inciso I,
da Lei n 8.987/1995. <<<
<R>
Reabilitao
um procedimento que visa a restabelecer a idoneidade do contratado de
participar de novas licitaes e contratos com o Poder Pblico. Para que ocorra, necessrio pedido do interessado, transcurso do prazo de dois anos desde
a aplicao da sano de inidoneidade e prvio ressarcimento, por parte do
contratado, dos prejuzos da inexecuo total ou parcial do contrato. <<<
153
Regime celetista
constitudo pelas normas que regulamentam a relao entre os empregados
pblicos e a Administrao. Por ser regido pela CLT, chamado de regime celetista. <<<
Registro de preos
um sistema de aquisio de bens e contratao de servios, realizado por
meio de uma nica licitao, na modalidade de concorrncia, em que as empresas, concordando em fornecer nas mesmas condies do 1 colocado, disponibilizam os bens e servios a preos e prazos registrados em ata especfica
e que a aquisio ou contratao feita quando melhor convier aos rgos/
entidades que integram a Ata. Conceito extrado de: http://www.comprasnet.
gov.br/ajuda/RegistroPreco.stm. <<<
154
Referncias
______. Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995. Dispe sobre o regime de concesso
e permisso da prestao de servios pblicos previsto no art. 175 da Constituio
Federal, e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/LEIS/L8987cons.htm>. Acesso em: 18 dez. 2015.
______. Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999. Regula o processo administrativo no
______. Lei n 10.520/2002. Institui, no mbito da Unio, Estados, Distrito Federal e
Municpios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, modalidade
de licitao denominada prego, para aquisio de bens e servios comuns, e d
outras providncias. Disponvel em: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/ Leis/2002/
L10520.htm>. Acesso em: 28 dez. 2015.
______. Lei n 11.109, de 30 de novembro de 2004. Institui normas gerais para
licitao e contratao de parceria pblico-privada no mbito da administrao
pblica. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2004/lei/l11079.htm> Acesso em: 18 dez. 2015.
FERREIRA, Aurlio Buarque de Holanda. Dicionrio da lngua portuguesa. 5. ed.
Curitiba: Positivo, 2010.
155

2015.
Fotos e ilustraes
123RF. Disponvel em: <http://pt.123rf.com/>.
156
Sobre a autora
Rosana Aparecida Bellan graduada em Direito pela Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC) em 2004.
Advogada, inscrita na Ordem dos Advogados do Brasil Seccional de Santa
Catarina (OAB/SC) sob o n 29.208. Especialista em Direito Processual pela
Universidade do Amazonas em 2007.
Desde 2006 atua no Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina, onde foi
nomeada para o cargo efetivo de Auditora Fiscal de Controle Externo. De 2006
a 2012 atuou na rea administrativa e como membro permanente da Comisso
Permanente de Licitaes, nos anos de 2007, 2010 e 2011. Atualmente, exerce
a funo de Auditora Fiscal de Controle Externo como parecerista jurdica na
Consultoria Geral do Tribunal de Contas.
J atuou em cursos de Educao a Distncia (EaD) nas disciplinas de Direito
do Trabalho e Legislao Social, Direito Administrativo e Direito Empresarial.
acadmica do curso de Mestrado em Cincia Jurdica da Universidade do
Vale do Itaja (UNIVALI) SC.
Visite o Curriculum Lattes da autora em:

http://lattes.cnpq.br/3146384127239775
157
w w w. d e l i n e a . co m . b r
www.faculdadeprojecao.edu.br

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Coordenao de Design Grfico

>> Iconografia do Ambiente Virtual

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Unidade 4 - Servios pblicos.....................................................................................82

Supremacia do interesse pblico

Presuno de legitimidade dos atos da Administrao Pblica

de discricionariedade para que a

J mencionamos que o administrador s pode fazer o que permitido em lei.

1.1 Conceito e objeto do Direito

cada pelo Estado. Em outras palavras, o Direito Administrativo a cincia que

Legenda: Direito Administrativo o conjunto de princpios e regras

O estudo do Direito Administrativo leva em conta quatro principais fontes: a

Estudar a fonte de um ramo do Direito descobrir a partir de onde ele se

1.2 Sistemas administrativos

Sistema do contencioso administrativo

Sistema judicirio ou de jurisdio una

1.3 Regime jurdico administrativo

Supremacia do interesse pblico

A supremacia do interesse pblico sobre o particular confere Administrao

Presuno de legitimidade e veracidade dos atos administrativos:

Exigibilidade e autoexecutoriedade dos atos administrativos: por

Possibilidade de constituir ou desconstituir relaes jurdicas com

Indisponibilidade do interesse pblico

1.4 Princpios do Direito Administrativo

A Constituio Federal de 1988 a lei maior do sistema jurdico brasileiro.

Nos termos do art. 37 da Constituio Federal de 1988, a Administrao Pblica

Um dos exemplos do princpio da impessoalidade na CRFB/88 o

citao, o conluio entre licitantes. O conluio em licitao configura violao ao

Princpios da razoabiliade e proporcionalidade

Como concluso, podemos afirmar que o princpio da proporcionalidade um

Princpio da segurana jurdica

Sobre o momento para se expressar a motivao, dever ser feita antes ou no

Princpios do contraditrio e ampla defesa

>> Sua vez

2.2 Organizao da Administrao Pblica

Legenda: a Administrao Pblica se organiza e assim exerce suas atividades por

A desconcentrao e a descentralizao das atividades so formas adotadas

Adiante, voc ver que a administrao indireta compreende as autarquias, as

2.3 Administrao direta

O Estado brasileiro uma pessoa jurdica de direito pblico. Ele dividido

2.3.1 rgos pblicos

No intuito de explicar a relao existente entre os agentes pblicos e a pessoa

2.3.2 Classificao dos rgos pblicos

rgos autnomos: representam a cpula da Administrao.

rgos superiores: exercem funo de direo, controle e deciso.