TEMA 1

LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y EL SISTEMA POLTICO

1. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO PARTE SUSTANCIAL DEL ESTADO Y DEL SISTEMA POLTICO.
La Administracin Pblica en singular o plural constituye un objeto de especial complejidad. Cuando se habla de
Admon Pb podemos estar refirindonos, p.e. a las tareas y los resultados de las organizaciones estatales o
pblicas, a las reglas formales o la realidad prctica de los procedimientos administrativos. El fenmeno
administrativo se puede encontrar adems en diferentes lugares, ya que se puede distinguir entre
administraciones del Estado, las CCAA, los municipios, la UE, o las de los organismos autnomos como el
INSS. Consumen la mayor porcin del presupuesto pblico, ocupan a un nmero muy importantes de la
poblacin activa y son las responsables principales de gran parte de rendimiento del sistema poltico.

1.1. LA ADMINISTRACIN PBLICA COMO PARTE SUSTANCIAL DEL ESTADO Y DEL SISTEMA POLTICO.
A las Administraciones Pblicas les corresponde la ejecucin e implantacin de todas las decisiones polticas
adoptadas por los representantes de los ciudadanos democrticamente elegidos. Y tambin a los funcionarios y
las organizaciones administrativas tienen hoy un papel preponderante en la iniciacin de las polticas pblicas.
Poltica y Administracin deberan considerarse dos elementos diferentes del mismo proceso de elaboracin y
ejecucin de la poltica pblica. Estn interrelacionados. Las Administraciones Pblicas son las instituciones de
las democracias que han sufrido ms cambios en las ltimas dcadas debido al fenmeno de descentralizacin, la
globalizacin de las regulaciones de la economa mundial y la revalorizacin de lo local y lo singular frente al
Estado-nacin.

1.2. LOSRASGOS CARACTERSTICOS DEL SECTOR PBLICO: LAS DIFERENCIAS ENTRE LAS ORGANIZACIONES
PBLICAS Y LAS PRIVADAS.
Varias dimensiones en que las organizaciones pblicas son diferentes de las privadas. Algunos aspectos clave
para ver las semejanzas y las diferencias:

En cuanto a los fines: tanto unas como otras tienden a perseguir conjuntos complejos de objetivos. Sin
embargo en las privadas la finalidad principal es la obtencin de beneficios econmicos (cuantitativos),
y las pblicas, objetivos de naturaleza cualitativa, que son difciles de medir. Y hay que destacar que la
Admon Pblica debe prestar ms atencin a que sus actuaciones sean de acuerdo con las normas
jurdicas.
En cuanto al diseo organizativo: Unas y otras disponen de una dimensin formal y una organizacin
informal. Existiendo entre ambas una clara diferencia el jefe: en las pblicas el jefe es de carcter
poltico (pueblo, gobierno) y en la privada los propietarios. En las AAPP persiguen el inters
general y las privadas persiguen intereses privados. En las privadas los encargados de la toma de
decisiones es fiel reflejo de los intereses del consejo de administracin y en las AAPP se intenta reflejar
los intereses generales.
En cuanto a la Publicidad de las actuaciones: En las AAPP las actuaciones tienen carcter pblico y
estn sujetas a mecanismos de control. En las privadas no estn sujetas a controles de la misma
naturaleza pero s al escrutinio de la opinin pblica.
En cuanto su sujecin al derecho: las AAPP se regulan mediante normas escritas sujetas a instancias
judiciales o ejecutivas de control y abiertas al debate pblico, tanto en lo relacionado con la estructura
organizativa, gestin de recursos humanos, financiero y materiales. En las organizaciones privadas el
papel de las normas escritas es menos relevante.
En cuanto a su contexto organizativo: en las AAPP suelen ser ms jerrquicas y centralizadas.
En cuanto a sus clientes: En las organizaciones privadas las demandas de los clientes suelen tener una
mayor influencia sobre la conducta de la organizacin.
En cuanto a los estilos de liderazgo: En las organizaciones privadas el liderazgo suele gozar de mayor
adaptabilidad, fundamentado en el espritu de empresa, maximizando objetivos mediante la utilizacin
de los medios ms eficaces. El liderazgo pblico se fundamenta en el principio de la administracin:
consecucin de los resultados esperados de acuerdo con criterios previamente definidos.

La Tecnologa de la gestin pblica y de la privada se diferencia. La relacin entre medios y fines es escasa.

1.3. ELENTORNO SOCIOPOLTICO Y LA EVOLUCIN HISTRICA ESPECIAL DE LAS ADMINISTRACIONES

ESPAOLAS Y SUS RETOS.
Al considerar las administraciones pblicas en Espaa hay que tener en cuenta su contexto histrico en el que
han vivido grandes transformaciones: de un rgimen autoritario a uno democrtico; de un Estado de legalidad
administrativa a un Estado de derecho, de un sistema centralista al Estado de las autonomas; de un estado
fuertemente interventor del mercado a uno en lnea con la economa europea integrado internacionalmente; de un
Estado de accin social a un Estado del bienestar; de un Estado aislado y subordinado a uno con presencia
internacional; de una sociedad cerrada y autoritaria a una abierta, tolerante, plural, polticamente exigente y
activa, respetuosa del orden constitucional y jurdico; de una sociedad desigualmente industrializada a una
globalizada y del conocimiento.

1.4 EL CAMPO DE FUERZAS TPICO ALREDEDOR DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

Las organizaciones pblicas comos sistemas abiertos que son se mantienen en permanente interrelacin con su
entorno. Las AAPP captan de su entorno los recursos que precisan y los devuelven a la sociedad transformados
en programas de actuacin, subvenciones, normas, etc. (inters general). La organizacin sobrevive en la medida
que logra mantener un equilibrio dinmico satisfactorio con su entorno, lo que depende de su capacidad de
generar productos que motiven al entorno a proporcionrselos. Es la interaccin entre organizaciones y
entornos, una relacin bidireccional. Autores como Starling han utilizado el concepto del campo de fuerzas
para tratar de superar la idea tradicional que vea a la Admon Pblica a) en el vrtice de una pirmide jerrquica
(cosa que no sucede) y b) como subordinada a una solo institucin (tampoco es as, est sujete al Parlamento,
Ejecutivo, etc.).

2. LA ADMINISTRACIN PBLICA EN EL ESTADO DEMOCRTICO

2.1. EL ESTADO ACTUAL Y LA DEMOCRACIA COMO MARCO DE LA ACCIN PBLICA Y SU LEGITIMIDAD:
DEMOCRACIA Y ADMINISTRACIN PBLICA.

La naturaleza del sistema poltico, sus instituciones y los valores por los que se rige actan como marco dentro
del que se mueven las organizaciones pblicas. El marco ms significativo que determina su actuacin es el del
Estado constitucional y democrtico en los pases desarrollados. En l, la actuacin pblica se rige por los
principios de inclusin en la definicin de ciudadana, igualdad poltica, participacin, representatividad y
garanta de derechos, que modulan el ejercicio del poder poltico, limitan la gama de opciones legtimas en
manos de gobernantes y les obligan a respetar determinados procedimientos en sus relaciones con la sociedad.

En el Estado democrtico las acciones requieren legitimacin, que puede ser institucional o en trminos de
proceso decisorio (carcter ms o menos democrtico de la participacin de los gobernados) o ser una
legitimacin en trminos de rendimiento de resultados. Ambos se complementan y se refuerzan mutuamente en
el Estado democrtico.

La materializacin de una accin pblica acorde con los principios democrticos no est exenta de dificultades
para las administraciones, ya que stas se ven obligadas a conjugarlos en situaciones concretas (p.e.
conveniencia de una actuacin transparente y participativa frente a su deseable eficacia y rapidez).

2.2. EL ENTORNO CONSTITUCIONAL DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS ESPAOLAS.

La Constitucin de 1978 contiene la articulacin bsica del sistema poltico-administrativo, estableciendo una
tipologa de formas de organizacin administrativa adems de ciertos criterios organizativos, distribucin de
competencias y la forma de cumplimiento de su actividad.
La parte de la Constitucin que hace referencia a la administracin pblica aparece repartida entre la
determinacin de la estructura tanto a nivel central (Ttulo IV art 97-107), como de los territoriales (Titulo VIII)
y la distribucin de competencias entre la administracin territorial y central. El art. 103 establece que la
Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de
eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, con sometimiento pleno a la Ley y al
Derecho. Asimismo expresa varios principios al modo de acceso a la funcin pblica: igualdad, mrito y
capacidad y publicidad. La Constitucin define a la Admon tanto positivamente como negativamente (control
judicial) y en su doble dimensin directiva (Gobierno) y la administrativo (Administracin)-.

2.3 EL ESTADO DE PARTIDOS Y EL PAPEL DE ESTOS EN LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

Los Partidos se han consolidado como una pieza fundamental de la estructura estatal. Una democracia
parlamentaria no puede funcionar sin partidos polticos por sus funciones fundamentales como la movilizacin
electoral, agregacin de intereses, etc., hasta el punto de instaurarse lo que se ha llamado Estado de Partidos. Al
ganar las elecciones los partidos ocupan los cargos ejecutivos de los ministerios, consejeras, etc., repartindose
los puestos de confianza poltica. Aunque en teora se establece que la administracin est al servicio de lo
intereses generales, debe actuar de forma neutra para evitar que los partidos puedan actuar de forma partidista, se
produce pues una tensin entre la objetividad y neutralidad administrativas y la subjetividad y los intereses
partidistas en la que suele prevalecer estos ltimos.
2.4 LOS VALORES CULTURALES Y PRINCIPIOS PREDOMINANTES SOBRE LA ACTIVIDAD Y LA GESTIN
ADMINISTRATIVA: BUENA ADMINISTRACIN, REFORMAS Y MODAS ADMINISTRATIVAS.
Las administraciones han estado sujetas a diversas reformas en los ltimos 20 aos:
a) Cambios estructurales del sector pblico transfiriendo poderes del gobierno central hacia agencias casi
autnomas, gobiernos subnacionales y creando nuevas organizaciones llamadas agencias.
b) Facultacin o apoderamiento dando mayor poder a los niveles bajos del funcionariado.
c) Cambio en los procesos de toma de decisiones y asignacin de recursos.
d) Desregulacin de la carrera administrativa para que los directivos tengan mayor libertad para contratar
y despedir o ascender a empleados pblicos.
e) Mercantilizacin para reducir costes.

En una segunda ola de reformas se busc la concentracin de resultados, la vuelta a la regulacin del sector
pblico, la coordinacin y la rendicin de cuentas.

3. LAS RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIN PBLICA Y OTRAS INSTITUCIONES Y ACTORES DEL

SISTEMA POLTICO.
3.1. LOS JEFES POLTICOS: GOBIERNOS, PRESIDENTES Y MINISTROS.
Una de las primeras entidades con la que tienen que tratar las administraciones pblicas es la institucin de las
presidencias o alcaldas, es decir con los jefes de los ejecutivos, que constitucionalmente son sus superiores
directos y los que determinan los objetivos dentro de una legalidad. Las fuentes de poder de stos se basan en su
poder para nombrar altos cargos y otros funcionarios, potestad para aprobar nuevos departamentos o reorganizar
los existentes, establecimiento de prioridades y directrices de poltica pblica y en su capacidad normativa para
elaborar reglamentos y decretos que desarrollan las leyes de los parlamentos.

LA RELACIN ENTRE POLTICOS ELECTOS, FUNCIONARIOS DIRECTIVOS. PROFESIONALIZACIN Y

POLITIZACIN EN ESPAA.
Esta discusin sobre la relacin entre polticos electos y funcionarios directivos tiene al menos un siglo.

Wilson aconsejaba una dicotoma entre poltica y administracin. Segn Wilson las administraciones seran el
entramado organizativo que ejecuta con exactitud y neutralidad las directrices emanadas por los rganos
polticos.

Weber, consolid esta idea de divisin entre una teora de la organizacin preocupada por la eficacia y otra
preocupada por la poltica. No obstante, la separacin no es realmente tan ntida. En la prctica es una cuestin
de grado, pues una decisin por tcnica que sea, siempre tiene implicaciones y consecuencias polticas.

Entre poltica y administracin existe ms bien una situacin de interdependencia y aunque la distincin cada
vez se ha hecho ms borrosa, la idea puede ser til a efectos analticos.

Peters propone 5 modelos de relacin entre polticos y funcionarios:

1. El modelo formal legal: subordinacin jerrquica.
2. El modelo de aldea: tpico en Hacienda, donde polticos y funcionarios tienen los mismos criterios.
3. El modelo de aldea funcional: integracin vertical de polticos y funcionarios pero frente a terceros
como un ministro.
4. El modelo adversario: los dos grupos se enfrentan debido a mltiples causas.
5. El modelo del Estado Administrativo: en el que los polticos se dejan captar por los funcionarios, se
identifican y dejan hacer a los funcionarios.

EL PAPEL DE LOS ASESORES POLTICOS Y GABINETES

Los directivos y funcionarios pblicos tienen que interactuar con una serie de asesores que los polticos traen
consigo a los ministerios, consejeras o concejalas, llamados gabinetes del presidente, de los ministros,
consejeros, alcaldes, etc., Estos asesores cesan con los altos cargos y se ocupan de relacionarse con los
departamentos para controlar polticamente a los funcionarios y manejar los aspectos partidistas de los asuntos a
tratar.

Se han convertido en una caracterstica propia del marco constitucional que sirve para ayudar a los
departamentos a entender al ministro, aunque para algunos autores plantean una amenaza para la imparcialidad
de los funcionarios y una usurpacin de la potestad ejecutiva.
3.2 LOS PARLAMENTOS Y ASAMBLEAS LEGISLATIVAS
Los parlamentos tienen la potestad final de aprobacin de los presupuestos y pueden aprobar algunos
nombramientos de rganos de control y supervisin de la administracin como el Defensor del Pueblo.
Asimismo, pueden controlar las actividades de la administracin mediante preguntas, comparecencias,
interpelaciones, comisiones de investigacin, etc. Las Cortes Generales o las asambleas legislativas de las CCAA
pueden ejercer un fuerte control sobre la administracin pblica con la redaccin de textos precisos para
condicionar comportamientos. De singular importancia es la legislacin presupuestaria.

3.3. OTRAS UNIDADES ADMINISTRATIVA Y DEPARTAMENTOS: RELACIONES INTERORGANIZATIVAS.

ORGANISMOS DE CONTROL Y SUPERVISIN.
Algunas de las relacione ms importantes que tienen las organizaciones pblicas con su entorno se producen con
otras unidades administrativas afines o competidores o supervisores. Estas relaciones pueden ser de
colaboracin, de competicin, de supervisin, de colusin.

En todas las administraciones existen tambin rganos de supervisin o control internos o externos a las propias
unidades administrativas como p.e. la Agencia Estatal de Evaluacin de Polticas y Calidad, el Defensor del
Pueblo, etc. ste, est encargado de la defensa de los derechos de los ciudadanos y para ello puede acudir al Trib
Constitucional y supervisa la actividad de la admn. en casos de negligencia, desconsideracin, etc., no modifica
los actos de la admn. pero si tiene fuerza moral para pedirlo.

Por otra parte, el Tribunal de Cuentas Pblicas fiscaliza financiera y contablemente a las administraciones
pblicas, el cual emitir una Memoria que presentar a la Asamblea Legislativa, no teniendo capacidad
coercitiva o sancionadora.

3.4. OTROS NIVELES DE GOBIERNO. LA POLTICA MULTINIVEL Y LAS RELACIONES

INTERGUBERNAMENTALES.
En las ltimas dcadas se ha asistido en Espaa, como en otros pases europeos, a una revitalizacin de los
mbitos subestatales de gobierno, procesos descentralizadores desarrollados en paralelo con la expansin del
Estado de Bienestar. Este reforzamiento de los gobiernos y administraciones autonmicas y locales tiene un
fortsimo impacto en la configuracin y funcionamiento de las AAPP. Por una parte, implica una redistribucin
de los efectivos humanos y materiales y desde un punto de vista funcional, implica redistribucin de las
funciones que haban venido desempeando y adems una alteracin de las pautas de relacin entre niveles de
gobierno y de las AAPP con los ciudadanos.

Las AAPP normalmente se relacionan con otras AAPP de otros niveles territoriales de gobierno. Estos niveles
pueden estar subordinados a ellas o sta subordinada a las otras (recibiendo financiacin y regulacin de los
niveles superiores). Estas relaciones pueden reflejarse en instrumentos legales como los convenios
interadministrativos o consorcios.

Existe tambin un espacio polticamente supranacional como la Unin Europea.

3.5. LOS TRIBUNALES

Es una institucin del Estado y las AAPP tambin tienen que interactuar con ellos. Les corresponde el control
ltimo de la legalidad de los actos administrativos (contencioso-administrativo). Los Tribunales pueden revisar y
anular los actos administrativos, sus sentencias e interpretaciones condicionan tambin las actividades
administrativas. El problema es que su lentitud desvirta su eficacia.

El Tribunal Constitucional, tambin tiene un papel que rectifica la actuacin de las AAPP, mediante el recurso de
amparo, que se puede interponer por la presunta violacin por cualquier poder del Estado de los derechos y
libertades fundamentales.

4. LA INTERACCIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA CON LA SOCIEDAD CIVIL: GRUPOS DE INTERS,

MEDIOS DE COMUNICACIN Y OPININ PBLICA.
Todos los gobiernos, sea cual fuere su nivel territorial, han de proporcionar respuestas, a travs de sus
administraciones pblicas, a una serie de temas que preocupan a los ciudadanos. Al conjunto de estos asuntos se
les denomina agenda institucional del Gobierno.

4.1 GRUPOS DE INTERS, CLIENTELAS, ASOCIACIONES PROFESIONALES

En todos los sistemas polticos los grupos sociales tratan de influir sobre las decisiones pblicas. Estas demandas
o presiones sobre la agenda de gobierno vienen por diferentes grupos sociales que se han llamado grupos de
inters, asociaciones, clientelas, etc. Estos interactan a varios niveles con la administracin pblica, lo que
plantea problemas a veces ya que, por una parte el gobierno y la administracin pblica representan la actividad
del Estado y por otra, los grupos slo intereses concretos y particulares, y en algunos casos reciben un trato
preferente por parte de la administracin.

Peters distingue varios tipos de relaciones dinmicas entre los grupos de inters y AAPP:

La interaccin legtima; Cuando los grupos participan en el sistema de forma aceptada y legal, como en
Alemania, Holanda o Escandinavia. Una variante es el neocorporativismo, donde los grupos se
incorporan al aparato estatal.
La interaccin de clientela (La Palombara): Un grupo local puede convertirse en el Representante de
un sector social que constituye el grupo de referencia para la administracin.
La interaccin de parentela: Estrechos lazos entre un grupo de presin y el gobierno o partido
dominante. Tpica de las sociedades preindustriales. Normalmente utilizan un intermediario como un
partido poltico.
La interaccin ilegtima: Fuera de los cauces normales. Ni el sistema ni los administradores reconocen
la legitimidad del grupo, pero sigue ah para justificar su existencia y aparentar que juega con las reglas
de juego. Puede recurrir a la violencia.

4.2 REDES DE POLTICA PBLICA (POLICY NETWORKS)

Consiste en que cada rea de poltica tiende a estar ocupada por un gran nmero de grupos de inters. Cada uno
de ellos trata de imponer su concepcin, se unen con otros grupos, para presionar. Con frecuencia los gobiernos
u otros grupos tratarn de disminuir su poder pero no siempre lo conseguirn y eventualmente tratarn de influir
de forma ilegtima. La red se diferencia del corporativismo en que no presupone la aceptacin de la poltica
existente.

4.3. LOS MEDIOS DE COMUNICACIN.

Son fundamentales en los sistemas democrticos para examinar la actuacin pblica y adems estn
constitucionalmente protegidos. Los gobiernos son conocedores de la permeabilidad de los ciudadanos ante
determinados mensaje de la prensa, radio y sobre todo TV. No es casual que los gobiernos hayan tratado de
controlar los mercados de comunicacin a travs de la creacin de medios de titularidad pblica, concesin de
licencias, subvenciones, etc.

Linsky en un informe concluy que cuanto mejores son las relaciones que mantienen los decisores polticos o
funcionarios con la prensa, ms fructferas son las polticas.

Tambin los medios de comunicacin son muy valiosos como misin educativa, p.e. campaas contra las drogas,
SIDA, vacunaciones, etc.

4.4. LA OPININ PBLICA

Las organizaciones pblicas necesitan apoyo difuso tanto del pblico en general como de ciertos segmentos de
opinin ms especializados que siguen las polticas sectoriales de los ministerios. La opinin pblica general
influye en gran medida en la gestin de las organizaciones pblicas. Por un lado, la opinin puede afectar a la
administracin pblica y, por otro, las actitudes ciudadanas pueden condicionar determinadas polticas y
servicios pblicos y la gestin de departamentos o ministros concretos. La importancia de la opinin pblica es
lo que hace que los medios y la interaccin con ellos se convierta en algo crucial para las unidades
administrativas.

4.5. CIUDADANOS INDIVIDUALES

Los ciudadanos se relacionan cada vez ms con las organizaciones pblicas. Esto es debido a que stas
proporcionan cada vez ms instrumentos que permiten canalizar este tipo de relacin. P.e. el Programa de Quejas
y Sugerencias de la AGE regulado por RD 91/2005.

5.- EL ENTORNO SOCIOECONMICO, TECNOLGICO E INTERNACIONAL DE LAS AAPP

5.1 LA ESTRUCTURA SOCIAL Y EL AUMENTO DE LA INMIGRACIN.
La fragmentacin social se traduce en el desarrollo de intereses diferenciados y en la generacin de demandas
especficas de los distintos grupos. P.e., los cambios demogrficos entre los cuales destaca el envejecimiento de
la poblacin, como una de las tendencias de cambio social ms relevantes. Implica un incremento de la
poblacin dependiente, afectando de manera importante a las organizaciones pblicas y obligando a desarrollar
nuevas lneas de actuacin para la poblacin anciana rediseando algunos servicios ya disponibles.

La demanda sobre los servicios de nuevos grupos, como los dependientes es especialmente intensa debido al
cambio de las estructuras familiares y la redefinicin de los papeles de la mujer tras su incorporacin al mundo
laboral. Genera asimismo una necesidad de regulacin y accin pblica en nuevos terrenos (polticas de igualdad
en el mercado laboral, proteccin ante el acoso sexual, conciliacin familiar, etc.).

La diversificacin de intereses y demandas plantea problemas al sistema poltico, que tiene entre sus funciones la
de armonizarlos e integrarlos a fin de mantener la necesaria cohesin social.

Por su lado, la inmigracin exige a las AAPP garantizar y gestionar la acogida e integracin de los inmigrantes y
la gestin de una difcil interculturalidad segn frmulas que relacionen la diversidad con los valores comunes
en mbitos como la educacin, la sanidad, los servicios sociales, la juventud, etc.

Para el poder poltico en los distintos niveles territoriales y para la AAPP se plantea la exigencia de gobernar la
inevitable disparidad cultural y que los inmigrantes se adapten a las normas de la sociedad de acogida.

5.2. LA CULTURA Y LOS VALORES: LA DIVERSIDAD

Actualmente las sociedades son heterogneas lo que da lugar a una explosin de reivindicaciones de trato
diferente por las ms diversas colectividades, a lo que se aade una demanda creciente de transparencia y
participacin directa en el sistema.

Tal y como apunta Subirats, la administracin confunde igualdad con homogeneidad, cuando todo apunta a que
slo a partir del reconocimiento de la diversidad se puede avanzar en la cohesin social.

Aunque la adaptacin de la gestin pblica a la atencin a la diversidad y la personalizacin del servicio es una
tarea difcil, las AAPP deben renovarse aumentando su capacidad de reconocer y atender la diversidad en sus
servicios pblicos. De esta forma no se limitarn slo a los sectores sociales cuyas nicas alternativas son
precisamente esos servicios.

5.3. EL ENTORNO ECONMICO.

Las economas de los pases desarrollados como Espaa, son ricas en grado diverso, capaces de proporcionar una
base fiscal potente que sostenga los elevados volmenes de gasto pblico caractersticos de los Estados de
Bienestar; son diversificadas desarrollndose sus actividades en distintos sectores productivos, lo que supone
para las AAPP la necesidad de establecer lneas diferencias de actuacin para su regulacin.

El Estado social clsico, ha defendido la conveniencia de que los gobiernos intervengan en la economa para
garantizar la estabilidad de mercados y los precios, favoreciendo un crecimiento econmico estable y duradero.

Respecto al mercado de trabajo y el capital humano, se ha transformado drsticamente, surgiendo una nueva
clase media muy diferente de la tradicional alrededor de los servicios a empresas.

El capital humano, las AAPP se ven afectadas por su cualificacin y disponibilidad. En Espaa ha aumentado el
nivel de estudios y la cualificacin de la mano de obra y la incorporacin al mundo laboral de la mujer.

Respecto al entorno econmico internacional de las AAPP, la UE es el contexto ms relevante. Lo que implica
algunas limitaciones en materia de poltica monetaria, fiscal y de subvenciones.
5.4. EL ENTORNO TECNOLGICO
La aceleracin tecnolgica afecta a las AAPP en un doble sentido:

1) Tienen un gran impacto sobre el papel que desempean en la sociedad.

2) El conocimiento tecnolgico constituye un recurso organizativo fundamental, incidiendo en su
estructuracin y funcionamiento.

Los gobiernos conscientes de estas transformaciones tienden a ver la inversin en I+D como un factor para el
xito para las empresas y por tanto mantener o mejorar el empleo, las rentas.
 TEMA 2
FUNCIONES DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS CONTEMPORANEAS

1. INTRODUCCIN
Las actividades asociadas a las organizaciones del sector pblico son muy variadas, siendo el listado
prcticamente interminable (vigilancia aduanera, turismo, educacin, etc.) y sus componentes difciles de
clasificar, no existiendo un acuerdo unnime sobre el significado de tareas, funciones, competencias e
instrumentos de las AAPP.

Tareas: todos aquellos mbitos de actuacin gestionados por los actores estatales mediante la utilizacin de
medios pblicos o bajo directrices estatales.
Funciones: se refiere a los fines que cumple el Estado cuando realiza las tareas estatales.

Competencias: son los poderes otorgados por la ley a las autoridades pblicas en cada campo de actividad. La
competencia conferida especifica el grado de autoridad que se tiene sobre un tipo de tarea.

Instrumento: es un mtodo identificable para cumplir una funcin estatal.

2.- QU DEBE HACER EL ESTADO.

2.1. EL PLANTEAMIENTO JURDICO.
La Constitucin y el resto de disposiciones normativas prescriben qu debe hacer el Estado (tareas), para qu
(funciones) y muchas veces cmo (instrumentos). El grado de definicin y detalle de la legislacin acerca de lo
que deba hacer el Estado depende de los sistemas polticos. De esta prescripcin, no debe derivarse que haya una
teora jurdica homognea sino que depender de la existencia de un derecho natural o universal susceptible de
interpretacin y de exigencia de cumplimiento al Estado.

2.2. EL PLANTEAMIENTO ECONMICO

De acuerdo con Benz, la teora prescriptiva ms elaborada sobre qu debe o lo que no debe hacer el Estado, es la
econmica, basada en el clculo de costes y beneficios, tambin se sustenta en argumentos filosficos sobre las
relaciones entre el individuo y el Estado, como se desprende del pensamiento liberal.

La crtica principal al pensamiento liberal se resume en la inexistencia de una igualdad de oportunidades para
todos los individuos en las sociedades actuales, dejando al Estado exclusivamente la funcin de la regulacin del
conflicto. Al no existir la igualdad, el ejercicio de la libertad individual es falaz.

El pensamiento liberal inspira una teora econmica sobre qu o lo que no debe hacer el estado. Segn algunos
tericos liberales, el Estado debe actuar de forma reactiva cuando el mercado falla.

El ptimo de Pareto, consiste en que nadie puede mejorar sin que al mismo tiempo otros empeoren, debiendo el
Estado asegurarse que el mercado funcione, por lo que algunas de las actividades derivadas de este
planteamiento son las de proteger los derechos de propiedad individual.

La clasificacin de los bienes y recursos, depende de dos caractersticas: grado de exclusin (facilidad con la que
se puede excluir material, econmica y legalmente para el disfrute de un bien) y grado de substraccin
(influencia del uso y disfrute de un bien en la disponibilidad de dicho bien para los dems).

Al cruzar las variables de exclusin y substraccin, resultan cuatro tipos de bienes: privados, de tipo club,
pblicos y comunes.
En principio, el mercado es quien mejor puede distribuir bienes y servicios privados, aqullos en los que la
exclusin es fcil y la substraccin alta. Los bienes privados satisfacen una demanda individual y los pblicos
una colectiva, pero el funcionamiento del mercado no siempre es perfecto, obligando al Estado a intervenir.

Otra funcin econmica del Estado es la consecuencia de una justicia distributiva dado que el mercado, suele
premiar a los ms ricos y desfavorecer a los ms pobres. Esta desigualdad probablemente consiga eficacia
econmica colectiva, pero suscita problemas de cohesin social.

En otros casos, las anomalas del mercado se deben a situaciones de monopolio, y en otras situaciones por la
connivencia de dos o ms organizaciones que dominan el mercado y pactan los precios, llegando a situaciones de
oligopolio. Todas estas relaciones deben regularse por el Estado para proteger a los usuarios.

Los bienes pblicos

La exclusin de uso de los dems individuos es difcil y la substraccin del bien es baja, por lo que su uso se
encuentra disponible para los dems. P.e. Defensa nacional.

En estos casos la teora econmica resalta 3 fallos del Estado:

1) en los sistemas democrticos se asume a veces un gasto pblico que no cumple con los criterios de
eficacia y eficiencia econmica.
2) Los fallos del Estado tambin son achacables a los gastos de las organizaciones del sector pblico, dado
que los directivos pblicos intentan aumentar su cuota de poder a travs de los incrementos
presupuestarios anuales.
3) Los distintos intereses afectados por las polticas presionan por la expansin de las tareas estatales y del
gasto pblico para proteger determinados proyectos o programas, sin que exista un anlisis de costes y
beneficios sobre la necesidad de estos programas y su contribucin al bienestar total.

Los bienes comunes

Se definen por la dificultad de excluir a los dems de su uso una vez que son provistos. P.e. recursos naturales
como el agua, bosques, pesca, pastizales, etc., es difcil excluir a otras personas de su uso por los altos costes que
ello supondra.

Adicionalmente, el uso de un bien comn disminuye su disponibilidad para el resto de los usuarios y supone la
merma del bien a no ser que se reponga por medios naturales o artificiales (principio de substraccin). Cuando el
uso del recurso es mayor que su reposicin, su situacin no es sostenible a largo plazo.

La calificacin de un bien como pblico o comn depende de cmo se comporte en cada momento las
caractersticas referida de exclusin y substraccin. Estas caractersticas tambin pueden aplicarse a bienes que
son en principio pblicos, pero que pueden comportarse, de forma temporal o permanente, como bienes
comunes. (p.e. vas pblicas).

2.3. LATEORA DE LOS BIENES COMUNES, CULES SON LOS TRES TIPOS DE SOLUCIN AL DILEMA DE LOS
BIENES COMUNES.
1) Solucin de mercado: El gobierno deja que los individuos realicen por s mismos un anlisis de costes-
beneficios y que hallen la mejor solucin para el uso del bien comn.
2) Solucin de Estado: Puede implicar que las autoridades aumenten la provisin del bien o que la
disminuyan para restringir su uso, o bien que lo restrinjan directamente (apropiacin).
3) Solucin comunitaria: las autoridades acuden a los principales usuarios del bien para buscar de forma
participada soluciones al problema.

Las estrategias adoptadas suelen combinar dos o ms soluciones.

3.- QU HACE EL ESTADO.

(sin demasiado inters)

4.- DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS Y TAREAS ENTRE NIVELES DE GOBIERNO.

Competencias: son los poderes otorgados por la ley a las autoridades pblicas en cada campo de actividad. La
competencia conferida especifica el grado de autoridad que se tiene sobre un tipo de tarea.

4.1. TIPOLOGA DE COMPETENCIAS

Las competencias son los poderes otorgados por la ley a las autoridades para el cumplimiento de sus tareas.
Hay diversas tipologas para clasificar las competencias. El texto recoge 2:

La 1 distingue entre provisin que es la responsabilidad de las existencia del servicio y prestacin que es el
cumplimiento del servicio. La provisin se asigna a una autoridad pblica y la prestacin puede llevarla una
empresa privada.

La 2 tipologa desglosa la provisin y la produccin en varios componentes: diseo, planificacin y

establecimiento de estndares, regulacin, prestacin, control y financiacin.

4.2. CMO ASIGNAR TAREAS Y COMPETENCIAS A DISTINTOS NIVELES DE GOBIERNO

Se utilizan cuatro argumentos bsicos para justificar cmo se deben distribuir las funciones y competencias:
eficiencia econmica, la eleccin pblica, el sentido de comunidad y razones poltico-institucionales.
Eficiencia econmica
Se centra en la produccin de servicios administrativos al menor coste posible, de acuerdo con economas de
escala en la provisin y la prestacin del servicio.

Varios estudios empricos mantienen que las instituciones centralizadas ms grandes no son siempre ms
eficientes, eficaces y equitativas en el suministro de bienes y servicios.

El criterio de eficiencia econmica es un criterio relevante, pero no el nico ni necesariamente el ms

importante. P.e. la sanidad, la educacin.

En definitiva, este criterio no se aplica siempre porque las preferencias polticas pueden oponerse a la eficiencia
econmica por dos razones.
1) Cada servicio tiene un tamao de poblacin o rea de prestacin geogrficamente diferente.
Gestionndose a travs de acuerdos intergubernamentales y de frmulas asociativas entre distintas
entidades. P.e. mancomunidades.
2) La eficiencia econmica es un criterio en continuo cambio, dependiente de la evolucin de los
descubrimientos cientficos y tcnicos y de las innovaciones en infraestructuras. P.e. construccin de
lneas de alta velocidad propiciando que poblaciones pequeas comiencen a poblarse, creando nuevos
espacios econmicos.

Eleccin pblica
Su argumento es que los servicios pblicos deberan distribuirse entre los diferentes niveles de gobierno con el
principio objetivo de promocionar la eleccin de los usuarios, y por tanto, la competencia entre los prestadores
de servicios. Las unidades ms competitivas ofrecern mejor servicio a menor coste, lo que implica menores
impuestos y tasas por los servicios pblicos. Los consumidores tendrn mejor servicio si su prestacin es a nivel
local en vez de ser regional o territorial, porque es ms fcil conseguir la competencia entre unidades ms
pequeas que entre las ms grandes.

Con esta teora se ha explicado el paso del Estado omnipresente al Estado mnimo mediante la privatizacin
y la contratacin externa.

Uno de los defectos de esta teora es que ningn gobierno empieza sobre un papel en blanco cuando distribuye
funciones siguiendo los diversos argumentos racionales.

Sentimiento de pertenencia a una comunidad

Es una forma de identidad que requiere historia y cultura comunes, inercia geogrfica, condiciones sociales y
econmicas y distribucin previa de competencias administrativas que ha permitido sobrevivir y desarrollar una
identidad y una lealtad cultural local colectiva. Este criterio es til para asignar competencias a distritos en
grandes ciudades y en reas rurales y, especialmente, para mancomunar recursos.

Explicacin institucional y poltica

Las instituciones son relevantes tanto como limitadoras y facilitadoras de la distribucin de competencias entre
niveles de gobierno. Este enfoque resalta tres aspectos del gobierno:
1) Los niveles de gobierno.
2) La jerarqua entre ellos
3) La cooperacin entre departamentos y unidades diferentes.

Provocando tres tipos de tensiones:

1) Entre el centro y los gobiernos regionales o locales.
2) Entre entidades perifricas (estado y las de regin o Comunidad Autnoma)
3) Entre los sectores (entre la legislacin sectorial y la legislacin autonmica).

Benett mantiene que, en la prctica, un sistema flexible y coordinado de unidades descentralizadas

territorialmente es el ideal para asignar competencias y que ninguno de los criterios anteriores se puede aplicar
en el mundo real a menos que se mezcle con los dems.

La distribucin de competencias entre niveles de gobierno en la prctica

Tipos de competencia:

Exclusiva: cuando todo el proceso normativo (legislacin bsica, de desarrollo, as como la ejecucin
de dicha regulacin) queda en manos de un nico nivel de gobierno, ya sea central o autonmico.
Compartida: cuando el Estado legisla y las CCAA ejecutan las polticas.
 Recurrente: implica que el Estado aprueba la legislacin bsica, las CCAA aprueban la legislacin de
desarrollo y se encargan de la implantacin de las polticas como ocurre en sectores como economa,
educacin, saludo o medio ambiente.

5. LOS INSTRUMENTOS DEL GOBIERNO QUE EMPLEA PARA CUMPLIR SUS FUNCIONES
Un instrumento gubernamental es un mtodo identificable para cumplir una funcin estatal o enfrentarse a un
problema pblico. Algunos instrumentos son:

a) prestacin directa de un servicio por el estado (ej.: administracin tributaria).

b) La corporacin pblica que es una agencia pblica controlada por el gobierno (ej.: paradores
nacionales).
c) La regulacin econmica que controla la entrada y salida de empresas de un sector del mercado, los
precios o la produccin (gas, electricidad).
d) La regulacin social; son disposiciones que regulan los efectos de la actividad econmica (poltica
farmacutica).
e) La funcin aseguradora. Compensaciones del gobierno por sucesos (catstrofes).
f) La informacin pblica. Instrumento empleado para producir determinados efectos o impactos.
(campaas concienciacin social)
g) Permisos negociables y tasas correctivas. Utilizacin del precio y otros mecanismos para que individuos
y/o empresas cambien sus conductas. (canon por contaminar ros).
h) La subcontratacin. Cuando no realizan la prestacin directa del servicio se hace cargo una empresa
privada (limpieza de edificios pblicos).
i) Las subvenciones. Pagos del gobierno a las organizaciones o los individuos con el objetivo de estimular
o apoyar un servicio o una actividad por parte del beneficiario. Existen 3 tipos de subvenciones: las
categricas, en bloque y las no condicionadas.
j) Prstamos y garantas de prstamo. Prstamos de cantidades de dinero que el Estado pide al Tesoro y
presta a su vez a individuos o entidades privadas. Una vez prestado el gobierno debe encargarse de
recuperarlo.
k) La desgravacin fiscal. Deducciones para retrasar, reducir o eliminar su obligacin fiscal.
l) Los cheques. Un subsidio que garantiza a un individuo un cierto poder de adquirir un bien o servicio
entre una lista restringida de estos bienes y servicios. (cheques comida que dan algunas empresas a los
trabajadores).

Para una valoracin de estas herramientas se deben considerar los siguientes criterios:

Certidumbre. Los rendimientos y los resultados que se obtienen.

Temporalidad: la cuestin de cundo funcionar es tan importante como la de si llegar a funcionar.
Coste: Tanto los costes directos por al Admon como los costes indirectos asumidos por los usuarios.
Eficiencia. Es la razn entre los resultados y los costes.
Eficacia: si un programa logra o no sus objetivos.
Visibilidad: Eco que produce el programa en la sociedad, grupos de inters, etc.
Rendicin de cuentas: la Admon Pb sea responsable de sus acciones frente a los polticos y/o frente al
pblico en general.
Eleccin del ciudadano: libertad de eleccin. Es un atributo muy importante de cualquiera de las
herramientas de las polticas pblicas.

TEMA 3
LA ADMINISTRACION DEL ESTADO. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIN

1.- EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO Y SU ENTORNO

El presidente del Gobierno es la clave fundamental de ese rgano. Su figura ha ido adquiriendo contenido con la
prctica poltica y el estilo de liderazgo de las distintas personas que han ocupado el cargo de presidente.

El entorno ha sufrido notables cambios en las ltimas 3 dcadas. Debindose distinguir entre los asesores y su
configuracin en el gabinete de gobierno y un conjunto de rganos que tambin colaboran con el Presidente pero
que tiene una estructura ms estable (Vicepresidentes, Portavoz, Ministerio de Presidencia), que conforman el
ncleo decisorio del gobierno.

1.1. LAS FUNCIONES DEL PRESIDENTE Y LOS VICEPRESIDENTES

Las funciones del Presidente y de los Vicepresidentes, se encuentran concretas en la Ley 50/1997.
El Presidente
La funcin primordial consiste en la direccin de la accin del Gobierno y de la coordinacin de sus miembros.
Adems se encarga de representar al Gobierno, establecer su programa poltico y proponer, previa deliberacin
del Consejo de Ministros, la disolucin del Congreso y/o Senado y plantear la cuestin de confianza ante el
Congreso de los Diputados.

Vicepresidente o Vicepresidentes
Le corresponde las funciones encomendadas por el Presidente, y si asume la titularidad de un Departamento
Ministerial, ostentar adems, la condicin de Ministro.

1.2. EL GABINETE DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO

Se encarga de la asesora poltica del presidente. El nmero de asesores que debe tener no es fijo, ha aumentado
considerablemente, siendo esta cuestin objeto de controversia en los medios de comunicacin.

Sus funciones estn estipuladas en el RD 3773/1982. Siendo principalmente el asesoramiento poltico y tcnico
del presidente, vicepresidente (poltico) del gobierno. Adicionalmente se le puede encomendar el seguimiento de
las actuaciones ministeriales para facilitar la coordinacin de la accin gubernamental por parte del Presidente.

La capacidad de coordinacin del director del Gabinete se deriva no slo de sus reuniones semanales con el
presidente del gobierno sino tambin del papel que desempea en las diversas reuniones de los rganos
colectivos del gobierno.

2.- LOS DEPARTAMENTOS MINISTERIALES.

La cpula ministerial est formada por los rganos superiores (ministros y secretarios de Estado) y los rganos
directivos (subsecretarios, secretarios generales, secretarios generales tcnicos, los directores generales y los
subdirectores generales).

2.1. LOS MINISTROS

Tienen naturaleza poltica y administrativa. Su regulacin est en la Ley 50/1997 y la Ley 6/1997. Funciones
principales: desarrollar la accin gubernamental de su Dpto. (implantando los acuerdos adoptados en Consejo de
Ministros bien siguiendo las indicaciones del Presidente).

Puede organizar su Departamento para desarrollar su la actividad gubernamental (tanto en la gestin de los
medio presupuestarios y humanos).

Adems de los ministros departamentales podrn existir los Ministros sin Cartera, teniendo su voto el mismo
valor que el resto de los Ministros. (no se ha nombrado ningn ministro sin cartera desde la poca de transicin).

2.2. LOS DEPARTAMENTOS MINISTERIALES.

El nmero, los nombres y las funciones de los departamentos ministeriales han cambiado en los ltimos aos.

Segn Pollitt, los ministerios se crean para:

Dar un peso especial a una poltica determinada o marcar un cambio de direccin de poltica existente.
Dar una impresin de dinamismo y reforma progresista
Adaptarse mejor a los cambios del entorno.
Gestionar funciones completamente nuevas en el gobierno
Rebajar los problemas del Primer Ministro desplegando y equilibrando las habilidades de sus colegas.

En algunos casos, la creacin de un ministerio puede obedecer a ms de una razn.

Los ministerios tienen una posicin diferenciada en funcin de las competencias atribuidas, presupuesto que
manejan, recursos personales que gestionan, del peso poltico de los ministros que encabezan, etc. En general los
de mayor peso son el de Asuntos Exteriores y el de Economa y Hacienda. Y relativa relevancia el en que se
integre la Secretara del Gobierno.

3.- EVOLUCIN DE LOS CARGOS DE LIBRE DESIGNACIN DE LOS MINISTERIOS

Los cargos de libre designacin son:
 El secretario de Estado,
El subsecretario
El secretario general
El secretario general tcnico
El Director general
El director de gabinete del ministro
El subdirector general.

Salvo el Subdirector general que es a propuesta del Ministro, todos los dems son cargos nombrados y separados
por Real Decreto del Consejo de Ministros.

3.1 EL RGIMEN DE FRANCO (1939-1975)

Se caracteriza por la simplicidad jerrquica. Contaba con una modesta cantidad de designaciones polticas. Tena
directores generales que e encargaban de la gestin de uno o varias reas homogneas del ministerio, y su
superior inmediato era el Subsecretario que era la representacin ordinaria del Ministerio, con una capacidad que
superaba un mero poder administrativo. El aumento del nmero de direcciones generales oblig a que se
introdujera la figura del secretario general tcnico.

Al no existir partidos polticos, los cuerpos burocrticos se encargaban de filtrar el acceso a los puestos de mayor
poder de los ministerios, esto es, ministro, subsecretario y el secretario general.

3.2. LOS GABINETES MINISTERIALES Y DE LOS SECRETARIOS DE ESTADO (1975-1993)

En esta etapa se adoptaron tres medidas sobre el diseo organizativo del ministerio:

a) En 1977 aparece la figura del secretario de Estado como cargo entre el ministro y el
subsecretario. Dirige uno o varias direcciones generales. Se cre por la imposibilidad de
aumentar ms el nmero de ministros.
b) A partir de 1977 comienza a generalizarse el gabinete del ministro, figura que se implanta en
todos los ministerios. Son rganos de apoyo poltico y tcnico del presidente del gobierno, de
los vicepresidentes, de los ministros y de los secretarios de Estado. Son cargos de confianza y
no pueden adoptar actos o resoluciones.
c) En 1978 se establece la Comisin de Subsecretarios, que preparaba los asuntos del Consejo de
Ministros. Solo forma parte de l el subsecretario de cada ministerio. El secretario general
tcnico se sita jerrquicamente por debajo, le auxilia en la preparacin de la Comisin. Por
esta razn, el director del gabinete del ministro tena que negociar con la secretara general
tcnica los asuntos a ser tratados por la Comisin de Subsecretarios.

3.3. LA POLITIZACIN DE LA CPULA ADMINISTRATIVA (1993-2011)

En los aos 90 la maquinaria administrativa aumenta considerablemente. Se produce la repolitizacin de
cpula administrativa. Se adoptan dos medidas:

a) Los secretarios de Estado empiezan a participar en las reuniones preparatorias del Consejo de Ministros.
Pasando a denominarse la Comisin de Subsecretarios y Secretarios de Estado.
b) A partir de 1996, LOFAGE, los subsecretarios, los directores generales y los secretarios generales
tcnicos deben ser designado de entre los funcionarios de carrera de cualquiera de los tres niveles de la
Administracin. Ahora bien, el Real Decreto de estructura del Departamento puede permitir que, en
atencin a las caractersticas especficas de las funciones, su titular no tenga que ser funcionario, con lo
que se vulnera esta reserva de ley.

Por lo que por un lado, aumenta la cpula de los departamentos; por otro lado, se simplifica paulatinamente la
jerarqua administrativa; y por ltimo, se presencia el triunfo de la poltica sobre la burocracia, pues son los
cargos con un perfil ms poltico los que se encargan de adoptar decisiones u ofrecer el visto bueno final.

4.- EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

4.1. EL CONSEJO DE MINISTROS.

Como rgano colegiado del Gobierno, dirige la poltica interior y exterior de la administracin civil y militar.
Inicia el proceso legislativo mediante la aprobacin de proyectos de de ley que son remitidos a la cmara
competente. Tambin, aprueba los reglamentos de ejecucin de las leyes parlamentarias y firma los tratados
internacionales. Tiene la capacidad de dirigir la organizacin de la Administracin General del Estado y sus
planes de actuacin.

4.2. LAS COMISIONES DELEGADAS DEL GOBIERNO

Dado que el trabajo del Gobierno no puede ser despachado en Consejo de Ministros gran parte de su actividad
est desarrollada por las CDG. stas estn integradas por ministros y secretarios de estado de los departamentos
con inters en el tema a tratar. Suelen establecerse Comisiones para un asunto y un plazo determinado, aunque el
trabajo de algunas se prolonga considerablemente en el tiempo, como la Comisin Delegada para Asuntos
Econmicos o la de Poltica Autonmica.

La comisin que se rene con mayor regularidad es la de Asuntos Econmicos. Su orden del da se denomina
ndice Azul. La Comisin Delegada de Poltica Autonmica se rene espordicamente y su orden del da se
denomina ndice Gris.

4.3. LA COMISIN GENERAL DE SECRETARIOS DE ESTADO Y SUBSECRETARIOS.

Est presidida por el Ministro de Presidencia, fue creada por la Ley 10/1983, y su funcin es la del estudio y
preparacin de los asuntos sometidos al Consejo de Ministros.

En la actualidad su ordenacin es la ley 50/1997.

Est integrada por los titulares de las Secretaras de Estado y por los Subsecretarios de los distintos
Departamentos Ministeriales.
La Presidencia le corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o en su defecto al Ministro de
Presidencia. La Secretara ser por quien se determine reglamentariamente.
La reuniones tienen carcter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros, en ningn caso
adoptar decisiones o acuerdos.
Todos los asuntos que vayan a someterse a aprobacin del Consejo de Ministros deben ser examinados
por sta, excepto los que se determinen por las normas de funcionamiento de aqul.

4.4. EL PROCESO DE ADOPCIN DE DECISIONES

Las decisiones de los rganos estn reguladas en la Ley 50/1997, siendo:

a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes.

b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno.
c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros.
d) Acuerdos del Consejo de Ministros, que no deban adoptar la forma de Real Decreto.
e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno. Revestirn la forma de Orden del Ministro
o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.
f) Ordenes Ministeriales. Cuando implique a varios ministerios adoptar la forma de Orden del Ministro
de Presidencia.

Las actuaciones previas a las reuniones del Consejo de Ministros pueden ordenarse en tres grandes etapas:
1) Las actividades previas a la formacin del NDICE NEGRO, que contiene los asuntos que examinar la
Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios.
2) Se forma el INDICE NEGRO, para la admisin se debe cumplir con una serie de requisitos, que varan
segn la cuestin, todos los anteproyectos de ley y los proyectos de disposiciones normativas deben ir
acompaados de memoria econmica. Una vez cerrado, la Secretara de Gobierno lo reparte a todos los
Departamentos, abrindose un periodo de presentacin de observaciones.
3) Se adoptan acuerdos en la Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios. Es bastante
informal pues no se votan. Los asuntos del ndice Negro se clasifican en dos ndices (ndice Verde para
los asuntos de trmite sobre los que ha habido unanimidad por lo que el Consejo de Ministros, en
principio, no los estudiar y ser aprobados sin ms; el ndice Rojo para los que requieren deliberacin
del Consejo de Ministros). Excepcionalmente, por razones de urgencia, podrn incluirse asuntos en el
ndice Rojo mediante solicitud personal del Ministro al Presidente.

5.- LAS ADMINISTRACIONES PERIFRICAS

En la organizacin territorial de la AGE son rganos directivos los Delegados del Gobierno en las CCAA (rango
de subsecretario), como los Subdelegados del Gobierno en las provincias (nivel de Subdirector general).
5.1.- LOS DELEGADOS DEL GOBIERNO EN LAS CCAA
Representan al Gobierno en las CCAA, sin perjuicio de la representacin ordinaria del Estado en las CCAA que
recae en el presidente de la CCAA.

Ejercen la Direccin y supervisin de todos los servicios que se prestan por la AGE y sus Organismos pblicos
situados en la CCAA.

Dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al Ministro de AAPP dictar las correspondientes
instrucciones para la correcta coordinacin y al Ministro de Interior impartir las necesarias directivas en materia
de libertades pblicas y seguridad ciudadana.

Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno.

Funciones:
a) Mantener las necesarias relaciones de cooperacin y coordinacin de la AGE y sus organismos pblicos
con la de la Comunidad Autnoma y los correspondientes Entes locales.
b) Comunicar y recibir cuanto informacin precisen el Gobierno y el rgano del Gobierno de la
Comunidad Autnoma.

Para el mejor cumplimiento de su funcin directiva y coordinadora en las CCAA pluriprovinciales se crea una
Comisin Territorial, presidida por el Delegado del Gobierno e integrada por los Subdelegados de Gobierno.

5.2. DE LOS GOBERNADORES CIVILES A LOS SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO

Uno de los cambios ms destacables de la LOFAGE fue la eliminacin de los Gobernadores Civiles, pasando a
denominarse Subdelegado, Su nombramiento es por libre designacin entre funcionarios de cualquiera de los
niveles de gobierno.

La LOFAGE dispone uno en cada provincia y bajo la inmediata dependencia del Delegado del Gobierno en la
respectiva Comunidad Autnoma.

A los Subdelegados del Gobierno les corresponde fundamentalmente dirigir, en su caso, los servicios integrados
de la AGE, de acuerdo con el Delegado del Gobierno e impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no
integrados. En las provincias en que no radique su sede de las Delegaciones de Gobierno, garantizar la
seguridad ciudadana para lo cual dirigir las fuerzas y cuerpos de la seguridad del Estado en la provincia.

6.- LA ADMINISTRACIN FUNCIONAL

Son los organismos pblicos que segn la Ley 6/1997 incluye a los organismos autnomos, las entidades
pblicas empresariales, las entidades gestoras de la Seguridad Social, los organismos pblicos con rgimen
especfico y las agencias estatales.

Se encargan de prestar servicios directos protegiendo a los consumidores frente a los intereses de las grandes
empresas como telecomunicaciones, electricidad, etc.

Los organismos autnomos

Tienen personalidad jurdica propia y estn separados del ministerio del que dependen. Pueden ser
administrativos, comerciales o dedicados a la investigacin como el CSIC. Tienen capacidad para emplear
ingresos propios en la gestin. Ejemplos: Parque Mvil del Estado, el INE, etc.

Las entidades pblicas empresariales

Son organizaciones de titularidad predominantemente pblica de derecho privado y generan servicios con
contraprestacin. Tienen ingresos propios y deben autofinanciarse.

Las entidades gestoras de la Seguridad Social

Son similares a los organismos autnomos con ciertas peculiaridades. Su autonoma es algo mayor pero menor
que el de una agencia sometida a la nueva ley. Ejemplos: Instituto Social de la Marina, Tesorera Seguridad
Social, INSS e Instituto de Migraciones y Servicios Sociales).

Los organismos pblicos con rgimen especfico

Similares a los organismos autnomos y a las entidades pblicas empresariales, pero con peculiaridades en la ley
de su creacin. Ejemplos: Comisin Nacional del Mercado de Valores, el Bacon de Espaa, etc.

Las fundaciones pblicas

Creadas en 1999 y en un principio para el mbito sanitario y la gestin de hospitales. Estn diseadas para que
sean ms eficaces y eficientes en su funcionamiento. Ejemplos: Fundacin Centro Nacional del Vidrio,
Fundacin Coleccin Thyssen, etc.

Agencia
El concepto vara su significado segn los pases y autores, incluso hay organismos que se denominan agencias
sin serlo (Agencia Espaola del Medicamento p.e.). En principio es una organizacin que:
Tiene un estatutos definido por una ley.
Est funcionalmente separada de un Ministerio, pero ligada al ministerio de manera que le permite
alterar los presupuestos y los objetivos operativos de la organizacin. No es por lo tanto, desde el punto
de vista estatutario completamente independiente de su ministerio.
Goza de algn grado de autonoma.
No es una corporacin comercial o sociedad estatal.

TEMA 4
LA REFORMA DEL ESTADO DURANTE EL PERIODO DEMOCRTICO

1.- INTRODUCCIN
La mejora del rendimiento es una de las aspiraciones de la mayora de los gobiernos. Esta mejora se puede llevar
a cabo a travs de cambios en las estructuras, los procesos y los recursos que se manejan en las AAPP para que
sean ms eficientes y respondan mejor a las necesidades de los ciudadanos.

Clasificacin de diferentes mtodos de mejora:

La adopcin de un enfoque orientado hacia la obtencin de resultados.
La separacin entre la provisin del servicio pblico y la prestacin del mismo.
Tendencia hacia una mayor flexibilidad en la gestin de los recursos presupuestarios y humanos.
Consideracin de las necesidades de los usuarios mediante encuestas, etc., a la hora de disear el
servicio pblico.
La introduccin de mecanismos de mercado.
La descentralizacin de la autoridad y de la responsabilidad desde las instancias centrales hacia otras
instancias de gobierno.

2.- LA NECESIDAD DE REFORMA

2.1. LAS PRESIONES DEL ENTORNO EN LOS PASES DE LA OCDE
Objetivo, buscar el ajuste entre el Estado, el mercado y la sociedad para atender a las nuevas condiciones
cambiantes del entorno. Algunas de las presiones ms destacadas:
La presin fiscal
La internacionalizacin de la economa y, especialmente, de los mercados financieros.
El impacto creciente de las superestructuras de la integracin regional, Unin Europea.
La revolucin tecnolgica, potencial enorme para reformar la relacin ciudadano-administ.
La presin democrtica que significa la demanda de ms y mejores servicios, ms transparentes,
abiertas y personalizadas.

2.2. EL CONTEXTO DE LAS REFORMAS DEL SECTOR PBLICO ESPAOL

La reforma de la AGE en los ltimos 30 aos debe entenderse dentro de un contexto en el que se han producido
los siguientes grandes cambios:

a) la transicin de la dictadura franquista a la democracia.

b) la expansin del Estado de Bienestar.
c) el proceso de descentralizacin poltica hacia las CCAA, y
d) la incorporacin de Espaa a la Unin Europea.

Desde el punto de vista del crecimiento y la estabilidad y gracias a los Pactos de la Moncloa, para conseguir la
entrada de Espaa a la UE se efectuaron una serie de medidas como devaluacin de la moneda, aumento de
precio de carburantes, reforma de la poltica industrial y laboral, etc.
La expansin del Estado de Bienestar ocasion un incremento del gasto, pasando de un 25 a un 40% del PIB, se
universalizaron los servicios de salud y educacin, e impulsados por la presin de los sindicatos se increment
tambin otros tipos de gastos sociales.

La descentralizacin de la poltica territorial tambin ha tenido un impacto considerable en las AAPP. Dicha
transferencia de competencias a las CCAA se ha producido en varias oleadas y de forma desigual.

3. EL CONTENIDO DE LAS REFORMAS DE LA ADMINISTRACIN CENTRAL EN ESPAA

3.1. LON INTENTOS GLOBALES DE REFORMA
La privatizacin es la forma ms radical de reforma, a parte de esta, las principales reformas administrativas se
pueden distinguir en tres categoras:

a) La gestin de resultados.
b) La introduccin de los mecanismos del mercado y
c) La desregulacin.

Se pueden identificar tres oleadas de reformas:

1. Espaa import tcnicas presupuestarias de los EEUU como el presupuesto en base cero y la
contabilidad analtica.
2. El programa de modernizacin, abarcando diferentes reas como la gestin financiera y la
presupuestaria, el procedimiento, la organizacin, la auditora y la evaluacin. Este programa de
reforma fue dirigido por el ministerio de AAPP.
3. La reforma del sector pblico. Dirigida a diversos aspectos como: reforma territorial, modernizacin y
dinamizacin.

3.2. LA INTRODUCCIN DE MECANISMOS DE MERCADO

Hay que distinguir entre la privatizacin (reducir gasto pblico) y la introduccin de la competencia (para que
las organizaciones pblicas reduzcan sus costes sin reducir la calidad).

LA PRIVATIZACIN DE LAS EMPRESAS ESTATALES. LAS FASES DE PRIVATIZACIN.

Se pueden distinguir 3 fases:
1. Entre 1982 y 1987 el sector pblico se racionaliz, porque dejaba de dar beneficios, estableciendo una
nueva estructura de gestin en algunas empresas y reduciendo su nmero a travs de la privatizacin.
En este perodo las empresas pblicas obtuvieron ms beneficios.
2. Entre 1987 y 1994 el Gobierno ayud a algunas corporaciones pblicas a competir internacionalmente
(en sectores como la electricidad, el gas, el transporte areo, las telecomunicaciones y la banca).
Algunas compaas no resultaron rentables y el gobierno las separ bajo el paraguas del INI en dos
conglomerados o holdings: Tneo para las competitivas y otro para las que no daban beneficios.
3. En 1995 empez una 3 fase de reorganizacin y privatizacin. Se cre la SEPI (Sociedad Estatal de
Participaciones Industriales) para agrupar a las compaas rentables. El sector sin beneficios se organiz
bajo la AIE (Agencia Industrial Estatal).
LA CREACIN DE MERCADOS Y LA EXTERNALIZACIN Introduccin de competencia
Implica la separacin de la provisin del servicio y de su prestacin.
La provisin del servicio correspondera a la organizacin matriz, que podra ser un ministerio.
La prestacin del servicio no se realiza mediante el contrato-programa sino que al mejor postor.

La contratacin o externalizacin externa de los servicios tambin se puede hacer con empresas privadas u
organizaciones sin nimo de lucro.

Los mecanismos de mercado se han introducido de dos maneras distintas:

Por sistemas privados, aunque la posibilidad de eleccin no ha implicado mayor competencia o mayor
eficiencia para las entidades pblicas por no estar conectados los mercados privados y pblicos. O un
segundo instrumento que es
La subcontratacin de algunos servicios pblicos.

3.3. LA GESTIN POR RESULTADOS

Implica que las organizaciones y los empleados pblicos orientan sus esfuerzos a obtener resultados concretos
derivados de su gestin. A partir de estos resultados, los directivos pblicos pueden canalizar mejor los
instrumentos necesarios para mejorarlos. Dicha mejora puede realizarse a travs de tres estrategias diferentes,
pero que suelen ser complementarias:
 1. Reforma del Presupuesto: Consiste en que se emplee el presupuesto para que las organizaciones
pblicas propongan objetivos a ser alcanzados y presupuesten el coste de la consecucin de dichos
objetivos.
2. De la organizacin: Se basa en separar la provisin (diseo y proceso decisorio) de la prestacin del
servicio mediante la creacin de agencias con las que el ministerio establece un contrato-programa.
3. Implantacin de instrumentos de calidad del servicio: Se centra en consultar con los usuarios los
servicios pblicos los resultados que son relevantes para ellos.

LA REFORMA PRESUPUESTARIA Y EL RENDIMIENTO ORGANIZATIVO

Ente 1988 y 1989 se propuso la creacin de centros de coste dentro de los ministerios para conectar el
presupuesto con la consecucin de unos objetivos determinados. Esta medida tuvo poco xito. El ministerio de
Economa y Hacienda no us indicadores de cumplimiento como medio para conseguir la eficiencia.

A mediados de los aos 90 la reforma presupuestaria estuvo marcada por la disciplina y el equilibrio para
conseguir entrar en la Unin Europea. En 2001, la ley aprobada para la estabilidad presupuestaria intent
conseguir un presupuesto equilibrado y en lo posible cuentas con supervit proyectando un escenario plurianual
del presupuesto. Esta ley se enmend en el 2006, estableciendo un procedimiento bilateral de negociaciones
entre cada comunidad autnoma y el ministro de Economa y Hacienda, relajando la disciplina presupuestaria.
Esto ha conllevado el endeudamiento de numerosas CCAA.

EL DISEO DE LA ORGANIZACIN: AUTONOMA Y FLEXIBILIDAD.

En Espaa, las reformas vinculadas a la obtencin de resultados se han centrado bsicamente en el diseo
organizativo. En primer lugar, se han usado diversas formas jurdicas para escapar de la rigidez ministerial, pero
el problema es que los organismos autnomos tienen una autonoma ms nominal que real.

La ley 6/1997, trat de racionalizar la tipologa de las diversas entidades estatales, pero la esperada
simplificacin organizativa no supuso un incremento ni de la calidad, ni de eficiencia pues no promovieron las
medidas gestoras necesarias en estas instituciones.

En 2006 se aprob una nueva ley para que se crearan agencias estatales con los objetivos hasta entonces no
logrados mediante un rgimen de contratos entre la agencia y el ministerio del que dependan para supervisar y
controlar la consecucin de resultados. La Ley foment que algunos organismos autnomos cambiasen su
rgimen legal por el de una agencia, sin ser masiva la conversin, pues los beneficios esperados no parece que
sean superiores a los costes iniciales de transaccin.

EL DISEO DE LA ORGANIZACIN: LA ADMINISTRACIN PERIFRICA.

El proceso de descentralizacin de los servicios estatales a las CCAA ha impulsado la reorganizacin de los
servicios territoriales en varias fases.

La reforma vinculada a la administracin perifrica se centr ms bien en la estructura territorial del Estado que
en la introduccin de formas de gestin directiva en la administracin ministerial. En primer lugar haba pocos
incentivos en la medida que algunos servicios iban a ser transferidos y otros lo seran en un futuro prximo con
la descentralizacin hacia las CCAA. En segundo lugar, la aplicacin de la Ley 6/1997 fall por tres razones:

a) solo una pocos funcionarios de la AGE en las provincias dependa del subdelegado del Gob.
b) Los servicios de la administracin provincial tenan una doble jefatura. Esta supervisin dual caus
numerosas disfunciones.
c) La relacin jerrquica entre el delegado del gobierno y el subdelegado del gobierno no ha
funcionado adecuadamente.

LA GESTIN DE LA CALIDAD
A mediados de los aos 90 se empez a introducir el concepto de la gestin de calidad en la Admon Pb tanto
en el sistema de quejas como en cartas de servicios y premios a la calidad de servicios y se impuls a las
organizaciones a usar mtodos de autoevaluacin (ISO).

La autoevaluacin de cmo funciona la Admon en la prestacin de los servicios pblicos no est muy extendida,
solamente 5 ministerios declaran que alguno o alguno de sus rganos autoevala sus servicios. Estos
instrumentos de evaluacin parecen haber ayudado a identificar distintas reas de mejora, pero no queda claro
cuntas de estas mejoras se han llevado a cabo y cul es la dimensin de las mejoras que se plantean.

3.4.-LA DESREGULACIN DEL SECTOR PBLICO

La desregulacin contempla 2 dimensiones: La 1 es la desregulacin de los sectores con monopolio estatal
(electricidad, telecomunicaciones, televisin). Para proteger a los usuarios y vigilar el cumplimiento de la reglas
de competencia se crean agencias reguladoras independientes. La desregulacin y privatizacin del sector
requiere controlar que el monopolio estatal no se sustituya por uno privado. Se han creado agencias como la
Comisin Nacional del Mercado de Valores o la Comisin del Mercado de las Telecomunicaciones.

En una 2 dimensin la desregulacin se fundamenta en que los problemas administrativos no dependen de las
personas que trabajan en las Administraciones Pblicas, sino del diseo del sistema con que trabajan. Con la
desregulacin se propone eliminar las reglas que limitan la adopcin de decisiones.

En 2007 la UE aprob el programa de accin para la reduccin de las cargas administrativas con el objetivo de
reducirlas en un 25% para 2012. Espaa se ha propuesto reducirlas un 30%.

3.5.- EL FRACASO DE LA REFORMA Y SU POSIBLE EXPLICACIN.

Las dos primeras reformas de los aos 70 y 80 no consiguieron los efectos esperados. La contribucin del PPBS
(presupuesto base cero) fracas, pues la presupuestacin espaola sigue an un modelo meramente
incrementalista, basado en un incremento porcentual del presupuesto del ejercicio anterior. El uso de objetivos
ha sido nominal, sin efectos prcticos en su ejecucin y en la negociacin del presupuesto.

La contabilidad analtica permite la supervisin del rendimiento administrativo mediante el anlisis de los costes
totales de las actividades gubernamentales y tambin ayuda a la ejecucin financiera de las organizaciones
mediante el anlisis de costes por unidad. Aunque la contabilidad analtica se introdujo en 1977, no empez a
operar hasta el ao 2000, cuando se hizo obligatoria. A pesar de todo, no ha supuesto cambios en la cultura
directiva, pues no hay una lnea clara de responsabilidad entre la informacin suministrada por la contabilidad
analtica y los ejecutores del gasto.

A nivel macro, el fracaso del programa de modernizacin puede tener 3 explicaciones:

1) la relevancia de otras reformas sistmicas en la agenda que hicieron imposible o desaconsejable el

proceso paralelo de modernizacin de la Admon Pb. Algunos autores argumentan que la entrada en
la UE, la profundizacin del proceso autonmico y la expansin del Estado de Bienestar eran ya
proyectos demasiado importantes para que el Gobierno trabajara tambin en la modernizacin de la
AGE.
2) Las acciones y las omisiones de los supuestos de las reformas y los grupos de inters. El proceso de
definicin del problema llev demasiado tiempo, perdiendo el mpetu. La oportunidad que se abra no
se aprovech y las disputas sobre las reformas entre el ministerio de AAPP y el de Economa y
Hacienda continuaron sin resolverse y paralizaron cualquier posibilidad de cambio.
3) los desafos planteados por las caractersticas de la tradicin administrativa napolenica. Algunas
caractersticas de la tradicin administrativa napolenica podran dar cuenta de los obstculos para la
reforma.

4.- LA TRADICIN NAPOLENICA Y SU INFLUENCIA EN EL PROCESO DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIN

ESPAOLA.
4.1.- LA TRADICIN NAPOLENICA.
1. Cuenta con mecanismos de centralizacin y homogeneidad: organizacin administrativa por ministerios
y una direccin centralizada con prefectos y subprefectos nombrados por el Gobierno.
2. Diferenciacin y superioridad de la ley Administrativa: El Estado impone su autoridad mediante
legislacin administrativa y una jerarqua de instituciones judiciales administrativas.
3. Sistema de cuerpos: El funcionariado formado y orientado a la carrera administrativa, con un sistema de
promocin meritocrtica entre las distintas escalas.
4. Relacin entre el Estado y la sociedad: La conexin entre estado y sociedad favorece los intereses
corporativos frente a la participacin plural en la toma de decisiones. La centralidad del estado favorece
la prestacin de servicios a travs de entes pblicos en lugar de entidades privadas.

4.2.- LA INFLUENCIA DE LA TRADICIN NAPOLENICA EN EL FRACASO DE LA REFORMA.

Hay dos formas de entender la influencia de las tradiciones administrativas en las reformas contemporneas.
1 Considerar que hay un patrn comn de reformas administrativas en todos los pases napolenicos.
2 Mostrar que las reformas son la consecuencia, hasta cierto punto, de las influencias de los acuerdos
institucionales napolenicos iniciales.

Estos rasgos napolenicos han disminuido en los ltimos 30 aos y la tradicin administrativa espaola se est
convirtiendo en ms contractual y de naturaleza ms plural. En definitiva, la cultura jurdico-administrativa y el
papel de los funcionarios son responsables del fracaso de las reformas. Estas dos caractersticas parecen que se
comparten tambin con la tradicin prusiana.

5.- LA SEDIMENTACIN Y LA DIFUSIN COMO EXPLICACIN DE LOS XITOS INDIVIDUALES.

Hay dos mecanismos fundamentales de cambio:

Por sedimentacin que implica la renegociacin parcial de algunos elementos de una serie dada de instituciones
mientras que otras no son alteradas. P.e. se pueden aadir instituciones nuevas en lugar de desmantelar algunas
de ellas o haber dejado algn espacio para cambios que permitan la adaptabilidad.

Por difusin que opera a travs de mecanismos de benchmarking (tratar de emular a los mejores), aprendizaje,
transferencia de conocimiento y similares. Ello provoca que las instituciones adopten la forma y las prcticas de
otras organizaciones del mismo entorno. Estos cambios son pequeos.

TEMA 5
LAS ADMINISTRACIONES AUTONMICAS: ORGANIZACIN Y FUNCIONAMIENTO

1.- EL PROCESO DE CONSTRUCCIN Y DESARROLLO DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONMICAS

1.1. LA CREACIN DE LAS ADMINISTRACIONES AUTONMICAS: LAS BASES LEGALES Y COMPETENCIALES
El proceso de creacin de las Administraciones autonmicas se vio determinado por el principio de autonoma
organizativa, reconocido en el art. 148.1 de la CE, la interpretacin no restrictiva de las competencias
autonmicas permiti que la mayor parte de los estatutos de autonoma otorgara a los rganos autonmicos
competencias normativas y de ejecucin en materia de funcin pblica.

Las CCAA comenzaron la contratacin de funcionarios autonmicos estableciendo tambin contratos laborales
indefinidos y temporales e incorporando asesores en puestos de designacin poltica de carcter eventual.

1.2.- LA IMPORTANCIA DEL ORIGEN EN EL DISEO Y DESARROLLO DE LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA Y

LA FUNCIN PBLICA AUTONMICA DE LAS CCAA.
Las nuevas administraciones heredaron problemas de las administraciones a partir de las cuales se crearon. La
actitud resistente al cambio de los funcionarios estatales encargados de los traspasos de medios y personal
provoc una insuficiencia de estos. La procedencia y la cultura administrativa de los funcionarios superiores que
disearon las nuevas administraciones determinaron el nuevo modelo organizativo y la falta de innovacin. Los
funcionarios transferidos de la AGE y las diputaciones provinciales se comportaran en funcin de sus modelos
de origen.

Algunas comunidades como Euskadi y Catalua haban mostrado su intencin de crear organizaciones
administrativas originales. Euskadi lo consigui en parte, pero Catalua reprodujo el modelo de la AGE.

2.- LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA DE LAS CCAA SIMILITUDES Y DIFERENCIAS

2.1. LA ORGANIZACIN CENTRAL DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS: MODELOS Y DISEOS DE
ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA. DESCRIBA BREVEMENTE EL MODELO TRADICIONAL DE ORGANIZACIN
DEPARTAMENTAL DE LAS CCAA
Al igual que el Estado las administraciones autonmicas tienen un Consejo de Gobierno formado por el
presidente, los vicepresidentes y los consejeros. Las consejeras o Departamentos agrupan las unidades
administrativas con racionalidad tcnica. El presidente de la Comunidad Autnoma decide el nmero de
consejeras y la organizacin por asuntos y se crean y suprimen por ley de los parlamentos autonmicos. Esto se
hace con criterios ms polticos que tcnicos, por lo que el nmero y composicin de consejeras sufre
modificaciones al principio y/o en medio de cada legislatura.

En general el nmero de consejeras de las CC AA ha permanecido estable a pesar de muchos cambios. La media
de consejeras es de 105, que varan desde las 13 de Andaluca y Navarra a las 8 de Canarias y Castilla la
Mancha, observndose homogeneidad en la agrupacin de carteras y materias.

LA ADMINISTRACIN PERIFRICA AUTONMICA: MODELOS

Adems de la administracin y los servicios centrales de las consejeras, tambin existe una administracin
perifrica con modelos diferentes. En unos casos, integraba todos los servicios en una nica delegacin territorial
(Aragn, Castilla y Len y Catalua) y en un segundo modelo, haca depender los servicios perifricos de las
respectivas consejeras (Galicia y Andaluca).
2.2. ELLLAMADO SECTOR PBLICO AUTONMICO INSTRUMENTAL O ADMINISTRACIN FUNCIONAL:
ORGANISMOS AUTNOMOS, EMPRESAS PBLICAS, FUNDACIONES Y CONSORCIOS.
Adems de lo que puede llamarse administracin central o general de las CCAA y sus servicios perifricos, hay
una serie de organismos y entes pblicos, en ocasiones sometidos al derecho administrativo y a veces al derecho
privado, que constituye un complejo orgnico de carcter pblico cada vez mayor. Este complejo se conoce
como sector pblico autonmico o administracin instrumental o funcional. Actan en polticas de gran
importancia estratgica, como los equipamientos educativos, sanitarios y sociales. La gestin de estos entes est
supervisada por las diferentes Consejeras. La creacin de estas entidades se ha justificado de mejora de eficacia
de las polticas pblicas, evitando la rigidez de los regmenes administrativos, presupuestarios y de control de las
organizaciones administrativas.

Pueden distinguirse 3 grandes grupos atendiendo a sus objetivos, regulacin y financiacin:

1) El sector pblico administrativo: que desarrollan funciones administrativas y que se financian
genricamente con los recursos del sistema general de ingresos.
2) El sector pblico empresarial: que desarrollan actividades de provisin de bienes o servicios a cambio de
financiacin de mercado a travs de ingresos comerciales.
3) El sector pblico fundacional que est constituido por fundaciones pblicas.

Y siguiendo las categoras que se utilizan en los inventarios podemos distinguir varios tipos de entes:
Organismos Autnomos Administrativos: cuando sus funciones y actividades tienen carcter
administrativo, es decir, son entes instrumentales. P.e. Agencias del Agua, Institutos de la Juventud, los
institutos de la Mujer, etc.
Organismos Autnomos comerciales, industriales, financieros o anlogos: tienen un rgimen
presupuestario y de control financiero, de contratacin y relaciones patrimoniales con terceros y de
personal ms flexible. P.e. Institutos de la Vivienda.
Entes Pblicos: entidades con personalidad jurdica propia y que se rigen por su propia normativa. P.e.
algunas Agencias Pblicas de Puertos, etc.
Entidades Pblicas Empresariales: son entidades de naturaleza pblica con personalidad jurdica
propia a las que les encomienda la realizacin de actividades prestacionales, la gestin de servicios o la
produccin de bienes de inters pblico. Estn regulados, normalmente, por derecho privado.
Agencias: Son entes de naturaleza pblica con personalidad jurdica propia, facultados para ejercer
potestades administrativas y creados por los gobiernos para el cumplimiento de programas. Sus
programas se llevan a cabo con arreglo a un plan de accin anual, bajo la vigencia y de acuerdo con el
pertinente contrato plurianual.
Sociedades mercantiles: son entidades de derecho privado y sus actividades se orientan a la produccin
de bienes o prestacin de servicios.
Consorcios: entidades con personalidad jurdica propia cuya finalidad principal es la realizacin de
actividades o prestacin de servicios de forma asociativa. P.e. consorcio de transportes metropolitano,
consorcios de formacin continua.
Fundaciones: Se trata de organizaciones de derecho privado constituidas sin nimo de lucro que por
voluntad de sus creadores destinan su patrimonio a la realizacin de fines de inters general. P.e.
fundaciones para el deporte, etc.

EL CASO DE LAS EMPRESAS PBLICAS AUTONMICAS: PROLIFERACIN, VARIEDAD Y ADECUACIN A LOS

FINES PBLICOS.
El nmero de empresas pblicas autonmicas se ha multiplicado en los ltimos aos. Las CCAA han justificado
su participacin en empresas pblicas o su creacin y las subvenciones otorgadas a stas por motivos de inters
general, y aunque esto es cierto se ha observado que se ha utilizado de manera sistemtica para escapar a los
lmites de endeudamiento que tienen impuestos las CCAA por la legislacin de estabilidad presupuestaria.

CAUSAS Y CONSECUENCIAS DEL DESARROLLO DE UNA ADMINISTRACIN INSTRUMENTAL DE LAS CCAA

Algunos factores:
La descentralizacin territorial: la asuncin de nuevas competencias por parte de las CCAA.
La necesidad y conveniencia de colaborar con otras administraciones y/o agentes privados: los consorcios y
las fundaciones con el fin de colaborar con otras administraciones y/o agentes privados.
Otros factores, como el PIB, influyen tb en la creacin de entidades.

Por lo que respecta a las estrategias de huida de las rigideces de la gestin administrativa tradicional: La huida
del derecho administrativo para huir del derecho administrativo y del control previo, lo que puede
proporcionar mayor flexibilidad y operatividad. Se ha manifestado en al menos dos mbitos:
 La contabilidad nacional y el rgimen presupuestario y de endeudamiento. La creacin de
entidades que actan en el sector empresarial y pueden obtener financiacin en los mercados bajo
frmulas que no computan como dficit pblico.
La contratacin administrativa pblica o la seleccin de personal, gozando de un modelo ms
flexible de contratacin y unas condiciones de determinacin de las retribuciones ms ventajosas que en
el modelo burocrtico tradicional.

2.3. LA ADMINISTRACIN CONSULTIVA Y MEDIAL: CONSEJOS CONSULTIVOS Y OTROS RGANOS DE GARANTA

Y CONTROL EXTERNO.
Son por ejemplo, las oficinas o instituciones de los Defensores del Pueblo, las Cmaras de Cuentas y los
Consejos Econmicos y Sociales.

Todas realizan una labor de control en materia de regularidad contable financiera y legalidad pero carecen de un
poder sancionador significativo por lo que su poder fiscalizador es exiguo.

Por lo que respecta a los consejos consultivos jurdicos o asesores, su papel consiste en la intervencin
preceptiva en todos los proyectos de ley, excepto los Presupuestos y en muchas proposiciones de ley, y la
intervencin facultativa en otras iniciativas legislativas.

Respecto a los Defensores del Pueblo, son comisionados del Parlamento, designados por ste para defender los
intereses y los derechos y libertades del Titulo I de la CE y, en su caso, en los Estatutos de Autonoma

Por ltimo los Consejos Audiovisuales, sus miembros son nombrados por el parlamento y con funciones de
garanta y control referidas sobre todo a los medios de comunicacin social de titularidad pblica.

3. EL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS CCAA

3.1. EL NMERO DE EMPLEADOS PBLICOS Y SU EVOLUCIN RECIENTE: LAS VARIACIONES POR CCAA
(sin importancia)

3.2. LA
COMPOSICIN DEL PERSONAL PBLICO AUTONMICO: FUNCIONES Y ESTATUTOS, CONTRATACIN
LABORAL, FUNCIONARIZACIN, TEMPORALIDAD Y CONFLICTO.
Habitualmente se distinguen varias categoras de empleados de las CCAA:
Los funcionarios de carrera y estatutarios: mediante oposiciones libres para garantizar los principios
de igualdad de oportunidades y preferencias por el mrito y la capacidad.
Los empleados laborales, que incluyen tanto a los laborales fijos como los temporales. Escasamente
regulados.
Los funcionarios interinos: nombrados para el desempeo de funcionarios de carrera por razones
expresamente justificadas, de necesidad y urgencia en unos casos concretos. Puede perpetuarse aos y
dcadas en su puesto.
Personal eventual: en puestos temporales de asesoramiento que cesan cuando cesa el alto cargo que
los nombr.

3.3. LOS ALTOS CARGOS Y LOS DIRECTIVOS PBLICOS AUTONMICOS: NMERO, POLITIZACIN Y
PROLIFERACIN DE ASESORES Y CARGOS DE LIBRE DESIGNACIN
Los altos cargos y directivos son categoras de personal designados con criterios de confianza poltica,
adscripcin partidista y de alto nivel retributivo, ocupan puestos superiores dentro de la estructura de las
administraciones pblicas. El personal eventual ocupa puestos eventuales tipo asesor, tienen tambin alto nivel
retributivo y cesan cuando cesa el alto cargo que los nombr.

Existen tres niveles:

Los directivos polticos: elegidos por los partidos polticos.
Los cargos de confianza: escogidos por los directivos polticos, en muchas ocasiones por sugerencia de
los propios partidos en el gobierno.
Los directivos de carrera: elegidos por parte de los directivos polticos entre los funcionarios de
carrera con unos criterios bastante restrictivos.

Una de las caractersticas es el alto nmero de cargos y por tanto el grado de politizacin de la Administracin.
Entendiendo la politizacin como tanto el incremento de los nombramientos de libre designacin como por la
proliferacin de personal eventual (que es ms difcil de cuantificar y de establecer claramente su composicin)
procedente de los partidos polticos y personal de confianza ocupando puestos de gabinetes y vinculados al
partido que los nombr. Tambin puede considerarse como politizacin el hecho de que se ocupen los puestos
inferiores reservados a puestos de funcionarios de carrera a travs de nombramiento hechos de forma
discrecional sin aplicar criterios de mrito y capacidad. Sirva como ejemplo de politizacin de la Admon Pblica
lo acontecido en la novena legislatura del Gobierno Vasco, que de los 102 asesores que tena, con la entrada del
Partido Socialista pas a casi 400.

3.4.- LOSCOSTES DE PERSONAL, LA REMUNERACIN Y EL ESTATUS DE LOS ALTOS CARGOS Y LOS

EMPLEADOS PBLICOS AUTONMICOS Sin importancia.
4.- ALGUNOS PROBLEMAS DE LAS ESTRUCTURAS, EL PERSONAL Y EL FUNCIONAMIENTO DE LAS
ADMINISTRACIONES AUTONMICAS.
Las Administraciones Autnomas son unas administraciones nuevas pero no son modernas desde el punto de
vista de su diseo institucional.

Las administraciones autonmicas se han consolidad como instrumentos dbiles, sin identidad y sin tradicin,
careciendo de los valores corporativos clsicos de los grandes cuerpos funcionariales. El resultado es una
administracin lenta y poco eficaz, alejada de los ciudadanos, con escasa capacidad de reaccin y de
coordinacin interdepartamental e interadministrativo.

4.1.- PROBLEMAS ORGANIZATIVOS Y DE GESTIN DE RRHH. FRAGMENTACIN, INESTABILIDAD E

INFLACIN DE PUESTOS Y TEMPORALIDAD DEL PERSONAL.
Varios expertos han sealado el alto nivel de burocratizacin, fragmentacin, compartimentacin de una gran
variedad de consejeras y direcciones generales que tienen un tamao muy pequeo. Lo que produce una gran
inflacin orgnica en sus estructuras administrativas para la realizacin con eficacia de sus funciones. El resultad
es un ingente despilfarro de los recursos de los contribuyentes.

Entre las causas que han contribuido a este fenmeno de inflacin tpico de las administraciones autonmicas,
destaca las consecuencias del nivel retributivo pues debido a la falta de actualizacin de las mismas se opta por
el complemento de destino ms elevado para compensar la prdida de valor adquisitivo.

Respecto a la gestin de personal, destaca la coexistencia de distintos regmenes de personal, personal

transferido, interinos, eventuales, laborales fijos y temporales, provocando problemas en la gestin del mismo.
Para paliar esta situacin algunas CCAA han convocado oposiciones o por decreto para la funcionarizacin de su
personal.

4.2.- LOS
PROBLEMAS DE LA POLITIZACIN EXCESIVA Y LAS DEFICIENCIAS DE LA FUNCIN DIRECTIVA
AUTONMICA, CLIENTELISMO Y CORRUPCIN.
La monopolizacin de la clase poltica del espacio directivo y semidirectivo ha impedido una administracin
pblica con una burocracia profesional eficaz y polticamente neutral, produciendo improvisacin en la
actuacin, ausencia de programas y la inexistencia de objetivos con una cierta visin de futuro.

Algunos rasgos negativos que afectan a los directivos pblicos autonmicos son:
La falta de competencia en el sistema de provisin de estos puestos (estructuras de partidos, etc.)
La inexistencia de convocatoria abierta y publicidad para cubrir estos puestos.
La ausencia de acreditacin de competencias profesionales de los gestores pblicos.
La falta de evaluacin de los resultados de gestin y un sistema de incentivos (puestos de mismo
nivel tienen la misma retribucin al margen de resultados de gestin).

Uno de los problemas que produce la politizacin de los niveles altos e intermedios es la extensin del
clientelismo y, en algunos casos, de la corrupcin, p.e. en las sociedades pblicas, organismos autnomos, entres
pblicos de derecho privado. El clientelismo suele asociarse a la corrupcin.

4.3.- PROBLEMAS DE COORDINACIN, TRANSPARENCIA Y CONTROL DEL SECTOR PBLICO, SU PERSONAL,

GASTOS, FUNCIONES Y RENDIMIENTO.
La proliferacin de entes, sociedades, organismos, fundaciones, etc., plantea en muchos casos problemas
organizativos y de coordinacin de las polticas y problemas de control y transparencia.

Los principales problemas son:

Mayores costes de estructura y gestin.
Elevada complejidad de las tareas de control y seguimiento.
 Dificultad de implantar estrategias y actuaciones de forma coordinada.
Y desde el punto de vista financiero, su deuda es difcil de controlar.
Y respecto a la transparencia, las CCAA tienen problemas en los mbitos de transparencia econmico-
financiera.

5.- ESTRATEGIAS Y PROCESOS DE MODERNIZACIN Y REFORMA DE LAS ADMINISTRACIONES

AUTONMICAS.
5.1.- MODERNIZACIN Y REFORMAS ADMINISTRATIVAS EN LAS CCAA: DE LOS AOS 1990 A LOS NUEVOS
ESTATUTOS Y EL ACTUAL ESCENARIO DE RESTRICCIN ECONMICA.
Una vez pasada la urgencia poltica de los aos 80, donde la prioridad era la consolidacin de las nuevas
instituciones ofreciendo servicios pblicos autonmicos, a partir de los ao 90 de empieza a implantar algunas
medidas de reforma y modernizacin con diversos objetivos:
Mejorar la calidad de los servicios
Acercarse a los ciudadanos
Cumplir con las nuevas restricciones al gasto pblico de procedencia europea.
Adaptarse a las nuevas tecnologas de la informacin y las comunicaciones.

Dando paso a la denominada e-administracin y el derecho a la buena administracin en los trminos de la

Carta de Derechos Fundamentales de la UE. Todas las Administraciones autonmicas han firmado junto con el
Gobierno Central, una Carta de Compromisos con la Calidad de las Administraciones, que contiene un declogo
de objetivos a cumplir.

Para la contencin del gasto pblico, las CCAA aplican iniciativas de reforma o de mejora de la gestin
financiera (control del gasto, presupuesto por programas, contabilidad analtica), regulacin de
incompatibilidades de los altos cargos, mejora en la negociacin colectiva, proyectos de oficina anti-fraude,
introduccin de la gestin por resultados, colaboraciones pblico-privadas, etc.

5.2.- REFORMAS ORGANIZATIVAS: LEYES DE GOBIERNO Y ADMINISTRACIN, REDUCCIN DE UNIDADES Y

ALTOS CARGOS, GESTIN DE PERSONAL Y REFORMAS PRESUPUESTARIAS, RACIONALIZACIN DEL SECTOR
PBLICO AUTONMICO.
En el actual contexto de crisis y el creciente dficit han llevado a que las CCAA hayan acordado con el Gobierno
un Plan de racionalizacin de la estructuras de sus respectivos sectores pblicos, administrativos y
empresariales con el objetivo de mejorar la eficacia y reducir el gasto pblico.

Respecto a las reformas en el empleo pblico se ha creado el Estatuto Bsico del Empleado Pblico,
introduccin la carrera horizontal y la evaluacin del desempeo.

Planes de austeridad recortando el nmero de altos cargos y personal eventual de confianza.

Tambin algunas CCAA han introducido en los presupuestos algunas de las entidades pblicas como consorcios
o fundaciones para racionalizar el presupuesto y aumentar la transparencia.

5.3.- MEJORAS EN LA PRESTACIN DE SERVICIOS Y LAS RELACIONES CON LOS CIUDADANOS:

TRANSPARENCIA, GESTIN DE LA CALIDAD Y PARTICIPACIN CIUDADANA.
Todas las CCAA han ido introduciendo medidas para la mejora de la prestacin de servicios y la calidad de las
relaciones con los ciudadanos, tales como:
Los sistemas de quejas y sugerencias: punto de inicio de las actuales oficinas de atencin al
ciudadano.
Las cartas de servicios: introduciendo compromisos concretos con el ciudadano.
Anlisis de la demanda y evaluacin de la satisfaccin de los usuarios que se ha vinculado a
encuestas ligadas al modelo SER-VQUAL.
Sistemas de autoevaluacin de la calidad: mediante reconocimientos o premios a la calidad.

5.4.- EL USO DE LAS TIC, LA ADMINISTRACIN ELECTRNICA Y EL GOBIERNO ELECTRNICO EN LAS

CCAA.
Debe mencionarse la Ley 11/2007 de Acceso Electrnico de los Ciudadanos a los Servicios Pblicos, con
consecuencias para todas las AAPP. Esta ley regula la relacin con las AAPP por medios electrnicos como un
Derecho de los ciudadanos y como una Obligacin para las AAPP.
La Ventanilla nica es ya una realidad desde 2009. Otra serie de servicios, como la recaudacin de impuestos,
quejas, autorizaciones, empleo, etc., pueden ser ya tramitados totalmente en lnea.

TEMA 6
LOS GOBIERNOS LOCALES

1.- INTRODUCCIN. EL PARIENTE POBRE

En especial los Ayuntamientos se han convertido en el pariente pobre del Estado autonmico. La sobrecarga de
competencias y demandas ciudadanas y los escasos recursos, han hecho que deban recurrir a la urbanizacin
acelerada para recabar esos recursos financieros. Su empleo pblico se ha considerado botn poltico,
consagrando prcticas clientelares y de patrimonializacin de lo pblico.

Los distintos niveles de Gobierno Local son: los ayuntamientos, las diputaciones provinciales y otras entidades
menores.

2. TIPOS DE ENTES LOCALES

Hay que diferenciar entre las unidades poltico-administrativas y las mayormente administrativas.

Entre las unidades poltico-administrativas, estn los Ayuntamientos y las Provincias, las reas metropolitanas,
las comarcas, mancomunidades y consorcios; y entre los entes locales mayormente administrativos estn las
entidades pblicas empresariales, empresas pblicas, fundaciones, organismos comerciales, organismos
administrativos, etc.

Constitucionalmente y en la Ley de Reguladora de las Bases del Rgimen Local (Ley 7/1985, de 2 de abril) se
define al municipio como entidades bsicas de la organizacin territorial del Estado y cauces inmediatos de
participacin ciudadana en los asuntos pblicos, que institucionalizan y gestionan con autonoma los intereses
propios de las correspondientes colectividades. Y en la legislacin electoral se establece que cada municipio
constituye una circunscripcin.

3.- LOS MUNICIPIOS

Los gobiernos locales presentan ciertas caractersticas que los hacen vulnerables a su entorno:

Mxima apertura al contexto: Son especialmente vulnerables a los flujos de poblacin, a los cambios de la
actividad econmica y la urbanizacin.
La confusin entre poltica y administracin que se manifiesta en la articulacin de la representacin
popular y la jefatura de los servicios que contraponen la representacin poltica a la eficacia administrativa.
La situacin crtica de las haciendas locales provocada por la expansin de los gastos para hacer frente a las
crecientes demandas y la escasez de capacidades impositivas locales y los problemas de las transferencias
del Estado.
La poltica de gestin de personal plantea problemas por el aumento de demanda de personal cualificado en
los grandes municipios y en los rurales. Estos ltimos apenas pueden cubrir sus plantillas. Adicionalmente el
mbito local ha sido propicio a prcticas clientelares en la contratacin de personal.

3.1.- TERRITORIO Y POBLACIN (sin valor)

3.2.- El Alcalde y el Ayuntamiento

Describa brevemente la organizacin de los municipios espaoles segn la Ley 57/2003, de 16 de
diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local
Segn esta Ley la organizacin municipal se regula en orden a los siguientes puntos:

a) El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno existen en todos los ayuntamientos.

b) La Junta de Gobierno Local existe en todos los municipios con ms de 5.000 habitantes.
c) En los municipios de ms de 5.000 y en los de menos que as se acuerde existirn rganos para el
estudio de los asuntos sometidos al Pleno.
d) La Comisin Especial de Sugerencias y Reclamaciones existe en los municipios sealados en el ttulo X
(grandes ciudades) y en aquellos que as lo acuerden.
e) La Comisin Especial de Cuentas existe en todos los municipios.
Definicin de Municipio
El municipio est integrado por su territorio y su poblacin, est administrado por un rgano colegiado
completo, el Ayuntamiento que tambin constituye una Corporacin de carcter representativo con plena
capacidad jurdica, presidido por el Alcalde. La organizacin municipal se regula por la Ley 57/2003.

3.3.- LA ORGANIZACIN ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

Comprende los siguientes tipos de estructura organizativa:
Modelo clsico-burocrtico: es el modelo tradicional y mayoritario en la Administracin Local; se
caracteriza por una acusada verticalidad y por una gran fragmentacin (elevado nmero de reas). Poco
operativo.
Modelo de agencias: Se trata de superar la diferenciacin jerrquica mediante la segmentacin de un
gran complejo organizativo unitario generando organizaciones formalmente independientes que se
encargan de la prestacin de determinados servicios (organismos autnomos, empresas pblicas y
privadas prestadoras de servicios y agencias).
Modelo gerencial: El objetivo es superar la segmentacin de las distintas reas mediante su integracin
a travs de gerencias que son instancias jerrquicas profesionales y de algo nivel. Logran en parte la
integracin, pero no los problemas vinculados a la verticalidad de la estructura.
Modelo mixto gerencial: Trata de reducir algunos niveles jerrquicos en algunos mbitos de gestin,
de agrupar orgnicamente los sectores de gestin que mantienen ms interrelaciones y, finalmente, de
mantener el modelo clsico para algunos servicios de tipo administrativo.

3.4.- LA REFORMA LOCAL Y LA PRESTACIN DE SERVICIOS

El problema fundamental es la disparidad estructural entre las competencias formalmente atribuidas y las
ejercidas realmente y la falta de recursos financieros para hacer frente a ambas.

Para ello se ha intentado varias reformas denominadas Pacto Local. La primera tendencia transformadora
arranca en 1993 culminando en la Ley 11/1999, de 21 de abril, por la que se amplan las atribuciones de los
Alcaldes y los Presidentes de las Diputaciones Provinciales, agiliza el procedimiento de aprobacin de
ordenanzas y otras mejoras tcnicas. Se puede afirmar que este proceso de reforma inclua la segunda
descentralizacin de las CCAA hacia los entes locales.

4.- EL AUTOGOBIERNO LOCAL: DE LA NACIONALIZACIN DE LA POLTICA LOCAL AL LOCALISMO EN LA

POLTICA NACIONAL.
El concepto de nacionalizacin de la poltica local pretende reflejar el predominio creciente que adquieren en las
elecciones locales los dos principales partidos de mbito nacional. En este sentido, la poltica local puede
considerarse como una variable dependiente de la poltica nacional. Sin embargo las elecciones locales pierden
su carcter de meras elecciones administrativas para ejercer una influencia significativa en las consultas de
mbito superior; es decir, se convierte a su vez en variable independiente, respecto a la poltica nacional. Tiene
su lmite en la heterogeneidad poltica de las distintas regiones, esto es la presencia de formaciones polticas que
obtienen su apoyo electoral principalmente o exclusivamente en determinadas parcelas del territorio.

4.1.- LA PARTICIPACIN POLTICA Y EL SISTEMA ELECTORAL.

La Ley Orgnica 5/1985 de 19 de junio, del Rgimen Electoral General, regula las caractersticas bsicas del
sistema electoral municipal, sobre el nmero de concejales en cada tramo de poblacin, y establece que cada
trmino municipal constituye una circunscripcin, se decir, se considera al Ayuntamiento como expresin de
una comunidad local unificada y natural. El reparto de los puestos ser conforme al sistema DHont. Los
Concejales elegidos celebran una votacin, en la sesin inicial de constitucin del Ayuntamiento, tras tomar
posesin de sus cargos, para elegir de entre ellos al futuro alcalde o primer edil. El cargo se otorga al que
obtenga la mayora absoluta en primera votacin o, si no es as, al que encabece la lista que haya obtenido el
mayor nmero de votos. En caso de empate se resolver por sorteo.

4.2.- LOS RESULTADOS ELECTORALES

Desde la instauracin de la democracia el nmero de consultas municipales no tiene comparacin en la historia
contempornea espaola.
Cap define la nacionalizacin del voto como el proceso que hace que, progresivamente, eleccin tras eleccin,
los comicios electorales vayan adquiriendo una mayor dosis de politizacin y de esta forma puedan parecerse
ms a las elecciones polticas parlamentarias y presidenciales. Los datos disponibles sobre los tramos de
poblacin tambin corroboran la tendencia a la nacionalizacin electoral, ms intensa en los grandes municipios,
con mayor presencia de las candidaturas independientes en los pequeos municipios. Se sigue manteniendo la
heterogeneidad poltica territorial en especial el Pas Vasco y Catalua.

5.- LAS PROVINCIAS.

El legislador define a la provincia como agrupacin de municipios, con personalidad jurdica propia y plena
capacidad para el cumplimiento de sus fines. Es una entidad local de base provincial, se considera una entidad de
segundo orden pero que tambin tiene garantizada autonoma en la Constitucin de 1978. Se caracteriza por su:
Complejidad.- que deriva de los variados papeles que la sociedad perifrica ha de asumir en su
expresin en provincias.
Diversidad.- las provincias se ha indo haciendo a travs de una historia que las afecta y caracteriza de
modo muy distinto, presentndose en la actualidad, como uno de los elementos integrantes
fundamentales de la armazn de la convivencia en la Espaa perifrica.

Los rasgos comunes, adems de su condicin de ente local, son:

Circunscripcin electoral para la formacin de las Cortes Generales.
Colectividad territorial con representacin en el Senado.
Divisin territorial para el desarrollo de actividades del Estado.
Como Comunidad Autnoma o parte de la misma.

5.1.- TERRITORIO Y POBLACIN

El territorio espaol presenta una red de ncleos urbanos que aglutinan y proporcional una cierta unidad a los
espacios intermedios ente el municipal y el regional: son las capitales de provincia, sobre las que gravitan
distintos nodos de tamao intermedio, los que subordinan, a su vez, a los ms pequeos. La agrupacin de
municipios que conforman la provincia ha ido generando un sistema de relaciones sociales, econmicas y
culturales, una colectividad territorial dotada de las notas de diferenciacin respecto a las circundantes,
coherencia en cuanto al subsistema, y globalidad en cuanto contenido.

5.2.- EL PRESIDENTE (DIPUTADO GENERAL) Y LAS DIPUTACIONES PROVINCIALES.

La organizacin de todas las Diputaciones debe comprender al menos, Presidente, Vicepresidentes, Comisin de
Gobierno y Pleno. El nmero de Diputados correspondiente a cada Diputacin Provincial se determina en
funcin de la poblacin.

Tras las elecciones municipales, las Juntas electorales provinciales reparten los puestos correspondientes a dado
partido judicial, y luego los que corresponde a cada partido poltico, despus son los concejales los que eligen a
los Diputados, se trata, por tanto de una eleccin indirecta.

Las Diputaciones provinciales tienen como objetivo principal el garantizar la solidaridad y el equilibrio entre los
distintos municipios. Sus actividades principales son:

La cooperacin, asistencia y coordinacin entre los municipios para que presten unos servicios mnimos
obligatorios.
Prestar servicios de carcter supramunicipal.
El fomento, la planificacin y administracin de los intereses peculiares de la provincia.
La cooperacin en el fomento del desarrollo econmico y social impulsado por otros entes territoriales.

5.3.- EL RGIMEN FORAL Y LOS ARCHIPILAGOS

Su base legal es la Ley de Territorios Histricos, se fundamenta en la potenciacin mxima de la Provincia y de
su organizacin y que cada provincia dispone de unas JJGG a modo de parlamento provincial, cuyos miembros
(apoderados en Bizkaia y Procuradores en Araba y Gipuzkoa), son elegidos por sufragio directo a diferencia de
las Diputaciones Provinciales, con potestades normativa y reglamentaria y de aprobacin de los Presupuestos y
planes, y control del poder ejecutivo (Diputacin Foral). La Diputacin Foral es el rgano ejecutivo, responde
ante las JJGG, bajo el liderazgo del Diputado General que designa y cesa libremente a los diputados forales, a
los que llegado el caso, las JJGG tambin pueden retirar su confianza. La Diputacin Foral se organiza en
Departamentos, a cuyo frente hay un Diputado Foral.

Respecto a los archipilagos, hay que sealar que la isla tiene la consideracin de entidad local territorial segn
la Ley de Bases, sin embargo los miembros de los Cabildos insulares canarios como los del los Consejos
insulares baleares se eligen por sufragio universal directo y secreto.
6.- LA FINANCIACIN DE LOS GOBIERNOS LOCALES.
Las graves insuficiencias de la situacin actual estn provocadas por:
1. Una insuficiente e inadecuada participacin en los ingresos generales del Estado, cuyos criterios de
distribucin, p.e. priman excesivamente el elemento poblacin.
2. Una inexistente y/o muy insuficiente participacin en los ingresos de las CCAA: inestable y muy
tutelada.
3. Unos recursos propios doblemente inadecuados:
a) en cuanto a la significacin, gama, y rendimiento de las principales figuras tributarias.
b) En cuanto a la definicin y capacidad de las tasas para cubrir, a una altura razonable, los servicios
correspondientes.
4. Un incesante incremento de las deudas tributarias y no tributarias que otras AAPP mantienen con los
municipios.

7.- LOS FUNCIONARIOS LOCALES

El personal local se divide en la actualidad en funcionarios y contratados laborales. Los funcionarios de carrera
comprenden aquellos que poseen una habilitacin nacional y los habilitados por una corporacin concreta.
Respecto al personal laboral contratado es muy elevado en detrimento de los funcionarios, su aumento desde
1975 a 2010 ha aumentado un 614,5%. Cabe pensar que se ha realizado con criterios lejanos a los principios de
mrito y capacidad que se consagran en la CE de 1978.

8.- OTRAS ENTIDADES LOCALES

La CE permite la creacin de nuevas entidades locales que permitan paliar los problemas derivados del
inframunicipalismo y de la necesidad de coordinacin en las grandes zonas urbanas, as como la
descentralizacin territorial en el mbito inferior al municipio. Las soluciones son:
Las comarcas.
Las reas metropolitanas
Los consorcios
Las mancomunidades.

8.1.- LAS COMARCAS

Las CCAA, de acuerdo a sus respectivos Estatutos, podrn crear en su territorio comarcas u otras entidades que
agrupen varios municipios, cuyas caractersticas determinen intereses comunes o demanden la prestacin de
servicios de dicho mbito. La iniciativa para la creacin de una comarca podr partir de los propios municipios
interesados. No podr crearse la comarca si se opusieran las 2/5 partes de los municipios que debieran agruparse
y siempre que representen al menos la mitad del censo electoral del territorio correspondiente.

Cuando la comarca deba agrupar a municipios de ms de una provincia, ser necesario el informe favorable de
las Diputaciones Provinciales.

Las CCAA determinarn el mbito territorial de las comarcas, la composicin y el funcionamiento de sus
rganos de gobierno, que sern representativos de los ayuntamientos, as como las competencias y los recursos
econmicos que se les asignen. La creacin de las comarcas no podr suponer la prdida por los municipios de la
competencia para prestar los servicios mnimos establecidos, ni privar a los mismos de toda intervencin en cada
una de las materias generales.

Los Estatutos de Autonoma han recogido esta posibilidad, salvo los archipilagos, Madrid, Pas Vasco y
Navarra.

8.2.- LAS REAS METROPOLITANAS

Son Entidades Locales integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas. Las CCAA, previa
audiencia de la Admon del Edo y de los Ayuntamientos y Diputaciones afectados, podrn crear, modificar y
suprimir, mediante Ley, reas Metropolitanas, de acuerdo con lo dispuesto en sus respectivos Estatutos.

La legislacin de la Comunidad Autnoma determinar los rganos de gobierno y administracin.

El rgimen econmico y de funcionamiento, garantizar la participacin de todos los Municipios en la toma de

decisiones y una justa distribucin de las cargas entre ellos; as como los servicios y obras de prestacin o
realizacin metropolitana y el procedimiento para su ejecucin.
Esta figura no ha terminado de cuajar en Espaa, existiendo tan solo cuatro entidades: dos en Barcelona
(Servicios Hidrulicos y Transporte) y otras tantas en Valencia (Servicios Hidrulicos y para el Tratamiento de
Residuos).

8.3.- LOS CONSORCIOS

Se trata de asociaciones verticales de organismos pblicos de diferentes niveles de gobierno. Su rgimen
jurdico es extremadamente flexible y se rige por los estatutos aprobados por las partes. Pueden utilizarse para
prestar casi cualquier servicio pero normalmente se dedican a una sola funcin. Se suelen dedicar a las reas
siguientes: desarrollo econmico, suministro de agua potable, promocin cultural, recoleccin de residuos, obras
pblicas, promocin del turismo, gestin de hospitales.

La gran diferencia con las mancomunidades es que su direccin y gestin se encomienda a profesionales. En las
mancomunidades estn regidas por los polticos locales que las componen.

8.4.- LAS MANCOMUNIDADES - DEFINA QUE SON LAS MANCOMUNIDADES Y EXPLIQUE BREVEMENTE SU
SITUACIN EN ESPAA
Son asociaciones horizontales de municipios (no requiere que sean colindantes) para la ejecucin de obras y la
prestacin de un determinado servicio municipal al conjunto de asociados. Tienen personalidad y capacidad
jurdica para el cumplimiento de sus fines y se rigen por sus estatutos que deben regular el mbito territorial, su
objetivo y competencias, los rganos de gobierno y recursos, plazo de duracin. Sus rganos de gobierno sern
representativos de los ayuntamientos mancomunados. Los estatutos sern elaborados por los concejales de la
totalidad de los municipios promotores de la mancomunidad, constituidos en Asamblea y la Diputacin o
Diputaciones emitirn informe sobre el proyecto y los Plenos de todos los Ayuntamientos debern aprobarlo.

El crecimiento de las mancomunidades se produce por la necesidad de recursos para la prestacin de servicios y
no es fruto de una poltica nacional o regional de fomento de asociaciones municipales. La mayora de los
municipios mancomunados son de menor tamao. Los servicios que prestan son muy variados. Se suelen crear
para: la recogida y tratamiento de residuos slidos urbanos, abastecimiento de aguas, depuracin de aguas
residuales, limpieza de vas y espacios pblicos, mataderos, seguridad ciudadana, proteccin del medio
ambiente.

TEMA 7
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES (RIG)

1.1.- DEFINICIONES Y CONCEPTOS DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES RIG.

Desde la ciencia poltica, las RIG se podran definir como el conjunto de los procesos de mecanismos de
interaccin, negociacin, conflicto y colaboracin entre los gobiernos centrales y subcentrales para adoptar
decisiones de poltica pblica. Facilitan el intercambio de informacin, la consulta o la adopcin de decisiones.

Se han creado varias tcnicas de colaboracin para la coordinacin, planificacin o financiacin de programas
conjuntos. Normalmente se desarrollan en el seno de grupos de trabajo y comisiones verticales u horizontales de
funcionarios centrales y regionales del segundo o tercer nivel, que preparan, con el propsito de resolver los
problemas que se plantean en la coordinacin de las polticas pblicas, las decisiones que sern adoptadas por los
rganos intergubernamentales polticos o de primer nivel.

1.2.- DIMENSIONES DE LA RIG

a) Verticales/ Horizontales: Segn se produzcan entre diferentes niveles de gobierno o entre actores
del mismo nivel.
b) Legislativas/Ejecutivas: Si se producen en los parlamentos o entre los miembros del Gobierno.
c) Multilaterales/Bilaterales: En las primeras estn presentes todos o casi todos los gobiernos o entes
posibles en la relacin entre dos niveles de de gobierno y en la segunda slo un rgano por cada
nivel.
d) Formales/Informales: Segn sean simples contactos o reuniones constituidas mediante unos
procedimientos regulados formalmente.
e) Consultivas/ Decisorias: Si las reuniones son para intercambiar opiniones o informacin, o si lo
son para adoptar decisiones formales.
f) Macro/meso/micro: En funcin de quienes sean los responsables de conducirlas y de su
importancia.
1.3.- LAS FUNCIONES Y LA UTILIDAD DE LAS RIG
Tres grandes funciones:

1.- Coordinacin entre el Estado y las CCAA, que se manifiesta en varias facetas:
La mejora de la informacin para la toma de decisiones.
La coordinacin de las actuaciones pblicas en los tres niveles.
La consecucin de objetivos nacionales en reas de competencia autonmica o local.
La mejora de la gestin econmica del sector pblico.
La acomodacin de las diferencias entre CCAA en relacin con la capacidad de actuacin y los recursos
fiscales.
2.- Bsqueda de un equilibrio entre la coordinacin y autonoma mediante la colaboracin.
3.- Gestin de los conflictos mediante la colaboracin.

2.- LA COLABORACIN INTERGUBERNAMENTAL VERTICAL MULTILATERAL Y BILATERAL. TIPOS E

INSTRUMENTOS. Enuncie los diferentes tipos de cooperacin entre los niveles de gobierno y administracin.

En Espaa se produce la colaboracin entre los distintos niveles de gobierno y administracin en varios campos:

Participacin de las CC AA en el proceso normativo del Estado.

Cooperacin en la financiacin de los servicios pblicos, para evitar duplicidades y mejorar la
eficiencia presupuestaria.
Uso de recursos de otras administraciones pblicas.
Gestin conjunta de los servicios pblicos con participacin de varias administraciones.
Cooperacin procedimental: Facilita la participacin de una administracin en procedimientos de otra
diferente pero que incidan en el mbito de sus competencias.

Tambin existen instrumentos de colaboracin orgnicos, funcionales y convenios de colaboracin.

2.2. EL PAPEL DEL LEGISLATIVO EN LA COOPERACIN.

Aunque en algunos pases la cooperacin se realiza entre los rganos legislativos, en Espaa es bsicamente el
ejecutivo, aunque algunos defienden al Senado como foro de la cooperacin intergubernamental, y a pesar de no
tener un poder de decisin final, ha ido ganando cada vez un papel ms relevante.

LA RED DE RGANOS MULTILATERALES POLTICO-ADMINISTRATIVOS: FOROS E INSTRUMENTOS

MULTILATERALES DE COOPERACIN.

LAS CONFERENCIAS SECTORIALES (CS)

Es uno de los instrumentos ms importantes de las RIG. La ley 30/92 presta especial atencin a dichas
Conferencias Sectoriales en cuanto forma de colaboracin multilateral.

Su sistema se desarrolla en cuatro fases:

1 FASE. Aos 80, alrededor de la Ley de Proceso Autonmico hasta los Pactos Autonmicos en 1992.
Se establecen 12 conferencias sectorzales, p.e. agricultura y desarrollo rural, poltica fiscal y financiera
de las CCAA, Educacin, Sistema Nacional de Salud, etc.
2 FASE. Tras el Pacto Autonmico del 92, se crearon otros 5 rganos multilaterales sectoriales, tales
como Pesca, Turismo, Cultura, Comercio Interior y la de Infraestructuras y Ordenacin del Territorio.
3 FASE. Con Aznar en el gobierno, se crearon otras 7. Asuntos Laborales, Poltica Agraria para Asuntos
Comunitarios, Juego, Admon Pblica, etc.
4 FASE. Con Zapatero en el gobierno se crearon Poltica Patrimonial, Ciencia y Tecnologa, Asuntos
locales, Poltica Universitaria, etc.

Las tareas tpicas de las conferencias son las siguientes:

Informar sobre anteproyectos de normas estatales.
Informar sobre las iniciativas adoptadas por la Comisin Europea.
Debatir y, en su caso, adoptar criterios.
Adoptar planes conjuntos
Informar sobre actuaciones de la AGE en el uso de sus competencias pero que puedan afectar a las
CCAA.
 Informar sobre actuaciones de la AGE en el mbito de las relaciones internacionales y que afecten a las
CCAA.
Establecer mecanismos de intercambio de informacin de inters mutuo.
Organizar internamente la propia Conferencia Sectorial.

Las Conferencias Sectoriales son solo el primer nivel, dentro de cada una de ellas existe un gran nmero de
rganos multilaterales de apoyo, que renen a representantes de rango inferior al de ministro o consejero y que
son los rganos tcnicos de cooperacin interadministrativa o de segundo nivel.

Los rganos tcnicos de cooperacin interadministrativa o de segundo nivel.

Actan como un rgano nico de preparacin de los debates posteriores de la Conferencia y en muchos casos
suelen elaborar la propuesta del orden del da de las sesiones del pleno de la conferencia o informes previos.
Tienen nombres como Comisin Tcnica, Comisin general, Comisin delegada, etc.

Dentro de cada uno de estos rganos existen otros llamados Grupos de Trabajo o Ponencias Tcnicas, formados
por niveles administrativos o tcnicos especializados en los que se intercambian puntos de vista de contenido
exclusivamente tcnico y pueden ser permanentes o temporales.

Predomina casi siempre un estilo resolutorio de problemas y de bsqueda del consenso. No se suele producir
votacin aunque los reglamentos lo permitan. Los acuerdos se discuten y ms que votar se intenta acercar
posiciones con las CCAA que no estn de acuerdo.

El funcionamiento real de los rganos de cooperacin

La mayora de las Conferencias Sectoriales establecen la representacin al mximo nivel poltico y carcter
excepcional delegan en el Consejero o viceconsejero o director general.

La presidencia corresponde al Ministro, la vicepresidencia suele atribuirse a un consejero autonmico elegido

por todos los consejeros de las CCAA. La Secretara suele corresponder a unidades administrativas del
Ministerio (normalmente con rango de director general).

En las reuniones de los rganos de nivel tcnico predomina casi siempre un estilo resolutorio de problemas y de
bsqueda del consenso. No se suele producir votacin aunque los reglamentos lo permitan. Los acuerdos se
discuten y ms que votar se intenta acercar posiciones con las CCAA que no estn de acuerdo. Y en algunos
rganos de primer nivel se da una cierta politizacin partidista.

Convenios de colaboracin y otras tcnicas

El instrumento de cooperacin interadministrativa ms importante cuantitativamente es el convenio de
colaboracin, suelen ser fruto de la actividad de las conferencias sectoriales y suelen revestir formalmente
carcter bilateral.

LA CONFERENCIA DE PRESIDENTES
rgano de consulta, debate y participacin de las CCAA. Su reglamento indica que es el mximo rgano de
cooperacin poltica entre el Gob de Espaa y los de las dems CCAA y ciudades autnomas. Su objetivo es
debatir sobre las grandes directrices de las polticas pblicas, sectoriales y territoriales de mbito estatal, sobre
las actuaciones conjuntas de carcter estratgico, y sobre los asuntos de importancia relevante, que afecten a
mbitos competenciales estatal y autonmico.

La convocatoria corresponde al Presidente del Gobierno anualmente, aunque podrn celebrarse reuniones
extraordinarias a peticin de la mayora de presidentes autonmicos o el jefe del ejecutivo. Tiene su sede en el
Senado y la asistencia es indelegable.

rganos consultivos de la administracin central con participacin autonmica.

Tienen su sentido en aquellas materias en las no hay conferencias sectoriales. Pueden desempear un papel de
colaboracin y consulta entre los dos niveles. P.e. Comisin Nacional de Proteccin Civil; El Consejo General de
la Ciencia y Tecnologa, etc.

2.3.- LOS RGANOS BILATERALES: EN ESPECIAL LAS COMISIONE BILATERALES DE COOPERACIN

Responden a las peculiaridades del proceso de descentralizacin. Diseadas como instrumentos de dilogo y
concertacin, en temas transversales y de incidencia particular entre el Estado y las administraciones
autonmicas. P.e. los rganos de cooperacin bilateral en materia tributaria con las CCAA dotadas de concierto
econmico (Euskadi y Navarra). Con la primera existe la Comisin Mixta del Concierto Econmico y con
Navarra la Comisin de Coordinacin y Evaluacin Normativa, y la Junta Arbitral.

Su composicin vara en funcin de los asuntos a tratar, pero en todo caso estn compuestas por representantes
gubernamentales.

En su seno se analizan los traspaso de funcione y servicios a la Comunidad Autnoma, o se previene la

formalizacin de controversias competenciales, se acuerda actuaciones para resolver por va extraprocesal los
conflictos de competencias y los recursos de inconstitucionalidad.

No han sido un instrumento muy utilizado y en todo caso mucho menos que los multilaterales.

2.4.- LAS PAUTAS DE REUNIN DE LAS COMISIONES BILATERALES DE COOPERACIN GENERALES. Sin inters.

2.5.- LA POSICIN DE LA ADMON. GRAL DEL EDO EN EL SISTEMA DE RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.

El papel del Estado ha estado marcado por su protagonismo en el proceso de transferencias, en la elaboracin de
los Estatutos de autonoma, en los conflictos jurisdiccionales ante el Tribunal Constitucional y la justicia
ordinaria y, sobre todo, por su intervencin en los rganos e instrumentos de cooperacin. En general domina la
opinin de que contina siendo demasiado jerrquica en sus relaciones y no es capaz o no quiere desempear el
papel planificador.

2.5.1. LA POSICIN DE LAS ENTIDADES LOCALES EN LAS RELACIONES INTERADMINISTRATIVAS.

Los rganos locales interaccionan tanto con el Estado como con las CCAA, sobre todo en el mbito financiero.

Cabe mencionar:
La Comisin Nacional de Admon Local, que est compuesta por el Ministro de Poltica Territorial y
Admon Pblica y con paridad de 13 representantes por el Estado y 13 por los entes locales. Su funcin
no es vinculante sobre proyectos legislativos del poder central que afectan a los gobiernos locales.
La Conferencia Sectorial para los asuntos locales: rgano de cooperacin entre el Estado y las
CCAA que aborda cuestiones locales pero esta incluye 9 representantes de lo gobiernos locales. Sus
funciones son de consulta y garanta de los acuerdos polticos.

Las relaciones interadministrativas entre los entes locales y las CCAA son sobre todo en tres materias: uso del
suelo, el desarrollo urbano y la proteccin del medio ambiente.

3.- LAS RELACIONES HORIZONTALES ENTRE CCAA

En Espaa existe ms cooperacin intergubernamental vertical que horizontal.

3.1.- RELACIONES ENTRE EJECUTIVOS

Aunque no existen foros horizontales para que se renan los consejeros o los presidentes autonmicos sin el
Gobierno Central, los presidentes autonmicos pueden reunirse en la Conferencia de Presidentes.

Paradjicamente, los presidentes autonmicos se han reunido ms veces en el extranjero, donde suelen reunirse
para preparar las sesiones del Comit de las Regiones.

3.2.- RELACIONES ENTRE PARLAMENTOS AUTONMICOS Y OTRAS INSTITUCIONES.

Tambin colaboran cada vez ms entre ellas. Cabe mencionar los encuentros anuales de la COPREPA. En estos
encuentros los presidentes de los parlamentos autonmicos aprueban declaraciones e iniciativas conjuntas para
mejorar el funcionamiento de las asambleas regionales y su comunicacin. En relacin con esto estn los
seminarios anuales de la Asociacin de Letrados de Parlamentos autonmicos (AELPA). As mismo cabe
destacar las reuniones anuales de coordinacin de las oficinas de los Defensores del Pueblo autonmico.

3.3.- CONVENIOS Y ACUERDO INTERAUTONMICOS.

Cada vez se usan ms como un instrumento para la cooperacin entre las CCAA, para la solucin de problemas
comunes que afectan a ciudadanos o empresas regionales. Las ms frecuentes son la salud pblica y la atencin
sanitaria, inmigracin, cultura, universidad, etc. La mayora de estos convenios han sido principalmente
bilaterales, en ocasiones han participado tres o cuatro CCAA pero nunca ha existido un convenio en el que hayan
firmado todas las CCAA.
La ausencia de convenios horizontales se debe a varios factores vinculados al procedimiento de suscripcin, pues
suele demorarse entre uno y dos aos como consecuencia de la necesidad de que el Senado lo apruebe
finalmente. En algunos casos se requiere la aprobacin del Parlamento Autonmico, mientras que otros puede
ser refrendado mediante una decisin del consejo de gobierno.

La ausencia de estos convenios se suple con la firma de protocolos entre las parte.

3.4.- RELACIONES Y CUMBRES BILATERALES.

Otro modo de colaboracin es la celebracin de cumbres anuales entre las CCAA vecinas, normalmente se
celebran por regiones gobernadas por el mismo partido, cabe destacar las existentes entre Asturias y Galicia.

3.5.- RELACIONES Y ACUERDOS INFORMALES MULTILATERALES O BILATERALES.

Es la cooperacin que se da entre los funcionarios dentro de los niveles directivos e inferiores de las
administraciones autonmicas. Sirven para impulsar convenios de colaboracin y declaraciones sobre asuntos de
actualidad e institucionales.

4.- FUENTES DE CONFLICTO ENTRE ADMINISTRACIONES Y MECANISMOS DE RESOLUCIN.

4.1. LAS FUENTES TPICAS DE CONFLICTO Y SUS CARACTERSTICAS EN ESPAA
Al existir en Espaa mltiples niveles de gobierno las disputas entre ellos son inevitables y es el sistema
intergubernamental el que debe proporcionar mecanismos para su identificacin, prevencin y resolucin.

Algunos de los conflictos ms comunes son: Las competencias, el reparto de los ingresos o la cuestin del
desequilibrio fiscal, las polticas de desarrollo regional, las diferencias culturales, lingsticas, los conflictos
entre los partidos polticos, etc.

En cualquier caso, el objetivo debe ser llegar a arreglos o mecanismos que provean una resolucin de conflictos
que ayude al funcionamiento de las relaciones intergubernamentales. Los mecanismos para la resolucin de
conflictos pueden encontrarse en la esfera poltica o en la judicial, o en una combinacin de ambas.

4.2.- PAUTAS Y TIPOS DE CONFLICTIVIDAD EN LAS RIGs: EVOLUCIN EN ESPAA

En Espaa el conflicto predominante ha sido la definicin de las competencias correspondientes a cada nivel.
Los gobiernos vigilan que las leyes proyectadas o promulgadas por los otros gobiernos no invadan sus propias
competencias. Por ello todas las leyes autonmicas son sometidas al examen de la llamada Comisin de
Seguimiento de las Disposiciones y Actos de las CCAA. Su actividad:
1. Constatacin de los motivos de inconstitucionalidad de la ley. Optando por dos vas: 1) impugnar al
Constitucional o 2) convocar la Comisin Bilateral, lo que facilita la resolucin extra judicial de los
conflictos, la mayor parte de los casos se han convocado a iniciativa del Estado para intentar resolver
estas discrepancias..
2. Constatacin de la inexistencia de observaciones por parte de los ministerios o de la existencia de
observaciones que no fundamentan un recurso de inconstitucionalidad.
3. Remisin de una carta de cooperacin. Suele ser consecuencia de apreciar que la aplicacin de la ley
autonmica puede ocasionar controversias competenciales.

4.3.- EL PAPEL DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

Los mecanismos que provee la Constitucin para resolver los conflictos intergubernamentales son:
El recurso de inconstitucionalidad, cuando la invasin competencial se produce por una ley o norma
con rango de ley y puede ser ejercido por los gobiernos, los parlamentos de las CCAA, 50 diputados, 50
senadores y el Defensor del Pueblo.
El conflicto de competencias entre gobiernos.
El procedimiento de impugnacin de normas autonmicas que puede suspender provisionalmente la
aplicacin de la ley o norma recurrida.

El TC ha ayudado a delimitar las competencias de cada nivel territorial sin llegar a constituirse en un
instrumento del gobierno central, manteniendo un equilibrio razonable entre el reparto competencial de la
Constitucin y los Estatutos de la primera generacin.

Por lo que respecta al aspecto cuantitativo de la conflictividad, fue muy elevada durante los primeros aos de
evolucin del sistema autonmico y fue decreciendo, con algunos altibajos.
5.- FACTORES CONDICIONANTES DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES
Se pueden agrupar los factores en:

Macroinstitucionales.- las instituciones de un pas y la distribucin de las competencias y los recursos

as como el sistema de partidos.
Culturales.- tolerancia hacia la diversidad y del reconocimiento de la necesidad de la deliberacin y la
consulta intergubernamental.
Sectoriales y de poltica pblica.
Supranacionales.- vienen de instancias supranacionales y que demandan una mayor coordinacin entre
los actores de los distintos niveles nacionales. Para algunos tienen un efecto centralizador, para otros los
imperativos de la pertenencia favorecen y potencian una mayor coordinacin entre los gobiernos
nacionales y regionales.

TEMA 8
LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS Y LOS CIUDADANOS

1.1.- LA ADMON. PBLICA DEMOCRTICA Y LOS CIUDADANOS: RELACIONES Y PAPELES.

DESCRIBA BREVEMENTE LAS LNEAS DEL CIUDADANO COMO RECEPTOR DE SERVICIOS
En muchos pases se ha pasado de tratar al ciudadano como administrado a tratarlo como un cliente o
consumidor siguiendo ests lneas:
Acercar la administracin al ciudadano, avanzar hacia una administracin ms receptiva, facultar a los
ciudadanos y a los propios empleados pblicos, democratizar la gestin pblica, satisfacer las
necesidades de los ciudadanos.
La nueva gestin pblica adems de los valores tradicionales del enfoque empresarial, la eficacia y la
eficiencia, tiene en la orientacin al cliente una de sus seas de identidad, por lo que han proliferado
los estudios de satisfaccin de los servicios pblicos en todos los niveles.

1.2.- LA
CRECIENTE IMPLICACIN DE LOS CIUDADANOS EN LA ACCIN ADMINISTRATIVA Y LOS SERVICIOS
PBLICOS.
Los partidos polticos, los gobernantes y las instituciones (incluso a nivel supranacional) han comenzado a
consolidar mecanismos institucionales y legislativos para promover la participacin ciudadana con el propsito
de aumentar la legitimidad y la eficacia de los gobiernos. En algunos casos se atribuye un papel de co-gestor o
administrador (cogestionando servicios, hacindose cargo de piscinas, museos, etc.). En otros casos co-deciden
la asignacin de parte de los presupuestos de sus barrios para reas concretas. Pero tambin con una creciente
comparticin de los ciudadanos de las tareas de provisin con los profesionales (co-produccin).

1.3.- LOS
OBJETIVOS DE LOS NUEVOS INSTRUMENTOS Y POLTICAS ADMINISTRATIVAS PARA ACERCAR AL
CIUDADANO.
Se han sealado cuatro propsitos que los gobiernos y las AAPP desean conseguir:
1. Informar.- mejorar la informacin de los ciudadanos y aumentar su comprensin de las polticas y
prioridades.
2. Aprender.- escuchar y aprender de los ciudadanos
3. Intercambiar: definir los problemas y debatir las soluciones. Aumenta la eficacia y la rendicin de
cuentas.
4. Co-decidir: incluir a los ciudadanos en la adopcin de decisiones vinculantes.

Adems de estos 4 propsitos podemos encontrar diversas motivaciones e intereses que pueden llevar a adoptar
mtodos de participacin ciudadana, p.e.
El desarrollo de la creatividad y la competencia cvica.
Movilizacin del voluntariado.
El logro de una inclusin lo ms representativa posible de la ciudadana.
La conciliacin de intereses divergentes.
La consideracin de la visin particular de un grupo concreto de afectados.
La formacin de los ciudadanos para la democracia, etc.
1.4.- LA PERCEPCIN CIUDADANA DE LA ADMINISTRACIN Y SU RELEVANCIA.
Se han planteado dos grupos de hiptesis en los estudios acerca de la actitud de los ciudadanos ante el papel de
la administracin como prestadora de servicios. Un primer grupo entenda el hecho de que los ciudadanos
estuvieran a favor de la provisin pblica de servicios desde una perspectiva negativa: ciudadanos alienados o
ciudadanos que no tenan otra opcin ms que consumir servicios pblicos al no poder permitirse acudir al sector
privado. En desacuerdo con este diagnstico, otros sostienen que aunque este cuestionamiento haya llegado a
producirse, los ciudadanos siguen prefiriendo y confiando en sus gobiernos como proveedores de servicios.

2. PARTICIPACIN CIUDADANA: MODOS, RETOS Y OBSTCULOS DE LA INCLUSIN Y LA PROXIMIDAD

2.1. DEFINICIONES Y ALCANCE DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA EN LA A. P. ACTUAL

Una forma de analizar el grado de participacin es respondiendo a la pregunta de cunto poder estn los
decisores dispuestos a compartir con los ciudadanos. En funcin de la respuesta pueden distinguirse cuatro
grados de participacin:

La obtencin, emisin y difusin de informacin: la provisin de informacin a los ciudadanos constituye el

primer grado en la escala de la participacin. Cuando se habla de informacin debe considerarse que sta puede
circular en dos sentidos: ascendente, desde los ciudadanos hacia la autoridad y descendente, desde los
responsables pblicos hacia los ciudadanos. (Cartas de Servicios).

La obtencin de la opinin a travs de la consulta: La consulta puede considerarse como un segundo paso en la
escala ascendente de la participacin ciudadana. Puede ser legalmente preceptiva (como en algunos
procedimientos administrativos donde existe la informacin vecinal o pblica) o voluntaria, cuando las
autoridades locales deciden mejorar sus decisiones teniendo en cuenta la opinin de determinados grupos o
individuos afectados o del pblico en general. Mediante la consulta se trata de recoger una opinin, que ser
tenida en cuenta o no, pero que debe contribuir a esclarecer la decisin. (Encuestas de opinin, encuestas de
satisfaccin,).

La concertacin, que asegura la instruccin de un procedimiento entre la autoridad y la poblacin, consideradas

como expertos interesados: La concertacin implica la intervencin permanente en estructuras sectoriales o
territoriales de individuos o representantes de asociaciones en los procedimientos administrativos o en la
formulacin de las polticas pblicas locales.

La co-decisin, como forma ms intensa de participacin, la adopcin de una decisin en lugar de la autoridad o
conjuntamente con ella: es la participacin en su sentido ms estricto e intenso, e implica compartir el poder con
los responsables locales, autonmicos o estatales, la co-decisin entre los habitantes y sus representantes.

2.2. FORMAS, MTODOS E INSTRUMENTOS DE LA PARTICIPACIN

Vamos a presentarlos en funcin de tres criterios bsicos:

1.- SEGN LA NATURALEZA INDIVIDUAL O NO DE LOS PARTICIPANTES

De base personal:
Los Jurados de Ciudadanos (Citizens juries en Gran Bretaa), denominadas Clulas de Planificacin
(Planungszelle) en Alemania o Ncleos de Intervencin Participativa en Espaa, se basan en el
principio del funcionamiento del jurado popular en el mbito de la justicia. Un nmero pequeo de
ciudadanos (entre 12 y 25 personas segn los pases) se rene para explorar una poltica especfica
durante varios das.
Las Encuestas Deliberativas (Deliberative Opinion Polls). Las encuestas deliberativas tratan de
profundizar ms en los temas objeto de inters que las encuestas tradicionales. En este instrumento se
extrae al azar una muestra nacional del electorado a la que sele somete durante varios das a un proceso
de discusin sobre determinados problemas.
Las Conferencias de Consenso (Consensus Conferencing) consisten en un foro donde la gente discute
asuntos sociales y polticos relevantes con expertos y se intenta llegar a un consenso sobre los temas
tratados.
Las Comisiones Permanentes de Ciudadanos (Standing Citizens Panels) estn formados por ciudadanos
con intereses comunes (jvenes, mayores, habitantes de un rea determinada,...) que estn
permanentemente en contacto con la A. P., participando en los debates propuestos.
 Los Grupos de Mediacin (Mediation Groups): pretenden reconciliar posturas en principio opuestas
analizando los intereses lesionados y pueden ser o no asistidos por un experto en la negociacin.
De base asociativa y de base mixta: La participacin local de base asociativa se basa en frmulas de
participacin ms formalizadas que incluyen canales para la comunicacin con las instituciones locales.
Los instrumentos participativos mixtos estn compuestos tanto por representantes de las asociaciones como
por ciudadanos individuales interesados en un tema determinado.

2.- SEGN LA FORMA LEGAL Y PROCEDIMENTAL Y SU GRADO DE ORIENTACIN AL DILOGO

Mtodos tradicionales: son los mecanismos previstos en las normas procedimentales administrativas
tradicionales de informacin pblica o vecinal o consulta obligatoria a representantes de asociaciones.
Mtodos basados en el ciudadano como cliente: en estas frmulas de participacin el ciudadano es
considerado un consumidor o cliente en la prestacin del servicio pblico. Son los mtodos vinculados
al enfoque de la gestin de la calidad como las encuestas de satisfaccin.
Mtodos de democracia directa o innovaciones en los mtodos de consulta: la finalidad de estos
mtodos no es tanto implicar a los ciudadanos sobre un sector de actuacin pblica como pedirles
opinin acerca de un asunto especfico.
Innovaciones deliberativas: a travs de tales instrumentos se promueve el dilogo, la discusin y
reflexin ciudadana sobre temas que les afectan por medio de un proceso deliberativo como los jurados
ciudadanos, los talleres de futuros.
A este criterio podra aadirse el del grado de estabilidad y formalizacin de los mecanismos de participacin.
Conforme a este criterio puede diferenciarse entre: Aquellos instrumentos caracterizados por una alta
formalizacin legal, normalmente estables y con participantes colectivos o individuales, como los consejos
territoriales o sectoriales, y Aquellos instrumentos menos formalizados legalmente y que se utilizan para
decisiones o proyectos concretos, abiertos a la participacin de todos los ciudadanos.

3.- GENERALES (TERRITORIALES) Y SECTORIALES

En el mbito territorial, el criterio de agrupacin de algunos rganos de participacin est
determinado por la pertenencia del colectivo a un espacio concreto, normalmente coincidente con un
distrito de la ciudad.
En el mbito sectorial se renen ciudadanos con intereses en un rea concreta como el medio
ambiente, la juventud etc.

2.3. CMO EVALUAMOS LOS INSTRUMENTOS ADECUADOS DE PARTICIPACIN

Criterios de evaluacin
Diferentes autores europeos sealan por ejemplo:
Grado de informacin que se obtiene (por ejemplo sobre las necesidades de los ciudadanos) y los
planificadores y decisores pueden aprender los unos de los otros (destacan el Consejo consultivo
Jurado).
Mejores resultados de poltica pblica. Impacto en polticas (destacan el Referndum y el Presupuesto
participativo).
Mayor aceptacin de la planificacin y las decisiones tomadas.
Representatividad (destacan el Jurado y las Encuestas deliberativa, el Referndum y los Presupuestos
participativos).
Coste o dificultad organizativa (destacan el Consejo consultivo y el Foro ambiental).
Capacidad Educativa (destacan los Presupuestos participativos y los Planes estratgicos).

2.4. DIFICULTADES PRCTICAS DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA

Derivados de la incorporacin de los ciudadanos afectados
Un problema estructural tpico es el del propio deseo real de participacin entre los ciudadanos, que no
sera necesariamente mayor en estos mtodos que en los de la democracia representativa.
El problema para involucrar a los ciudadanos sin un inters directo sera que la implicacin ciudadana
no se puede decretar.
Si se les pregunta a los ciudadanos, en un estudio se aluda como causas principales del abandono de la
actividad participativa en primer lugar al hecho de que el coste en tiempo es muy grande (37%), en el
26% se sealaban tambin factores que llevan a pensar en una cierta decepcin o desmotivacin.

Derivados de la implantacin de los propios mtodos

Posibles problemas organizativos.
La lentificacin del proceso de adopcin de decisiones y el incremento de su coste.
 La obligada concentracin en algn asunto de los responsables que trabajan con los ciudadanos origina
inconvenientes de prdida de la perspectiva global sumada a un exceso de discrecionalidad.
Los reglamentos de participacin provocan efectos no deseados, como la burocratizacin de las
iniciativas participativas.

3. LA ORIENTACIN AL CIUDADANO EN LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN ESPAA: DEL CIUDADANO COMO

CLIENTE A LA PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN
El marco jurdico-constitucional espaol contiene numerosas apelaciones a principios y formas de participacin
de los ciudadanos, empezando por la Constitucin y los Estatutos de Autonoma.

3.1. LAMEJORA DE LA ATENCIN AL CIUDADANO COMO USUARIO Y CLIENTE Y LAS POLTICAS DE

PROMOCIN DE LA PARTICIPACIN CIUDADANA
La A. P. espaola ha seguido el camino de otras emprendido con movimiento hacia el enfoque del ciudadano
como cliente que comenz en el Reino Unido en 1991, cuando el gobierno central introdujo las llamadas Cartas
de Servicio. Del ciudadano como cliente se pas al ciudadano como informador privilegiado y como codecisor,
por lo que se fueron introduciendo paulatinamente medidas de promocin de la participacin en los distintos
niveles de la administracin espaola.

Instrumentos de mejora de la atencin al ciudadano

En primer lugar, las AA. PP. han emprendido en los ltimos aos iniciativas destinadas a conseguir una
adecuada atencin a los ciudadanos, y una mayor calidad de los servicios potenciando la relacin con los
ciudadanos como la amabilidad de los funcionarios, la comprensibilidad del lenguaje administrativo, la sencillez
de los impresos o la rapidez en los trmites, los programas de reduccin de listas de espera, la identificacin de
los funcionarios, la simplificacin de los formularios administrativos, el avance hacia la ventanilla nica o la
puesta en prctica de las denominadas Cartas de Servicio.

Las polticas de orientacin al ciudadano implican un cambio en la concepcin subyacente del ciudadano-
destinatario de la actividad prestacional de la administracin, situndole en el centro de la propia definicin de
los servicios pblicos y atribuyndole un papel ms activo en la definicin de stos.

Medidas e instrumentos existentes de promocin de la participacin

Se ha distinguido entre aquellos instrumentos de promocin participativa que van destinados a los ciudadanos
individualmente y aquellos que van encaminados a reforzar y promover el asociacionismo.

Un primer instrumento bsico de la promocin participativa usado sobre todo a nivel local es la creacin de una
unidad administrativa u oficina integrada que est dedicada a gestionar en conjunto los intereses de los
ciudadanos comprometidos y apoyarles. Para ello se han empleado diferentes herramientas:

Instrumentos reguladores para asociaciones como adopcin de convenios.

Establecimiento de una infraestructura de participacin ciudadana como creacin de agencias de
voluntariado en cooperacin con los propios ciudadanos y ONGs.
Organizacin administrativa del trabajo en el ayuntamiento: nstauracin del Comisionado para la
participacin ciudadana directamente dependiente de la alcalda.
Instrumentos simblicos para promover la implicacin de los individuos: dignificacin y
reconocimiento pblico de los ciudadanos comprometidos; publicidad favorable a la implicacin cvica.
Incentivos monetarios para individuos como exencin de gastos y seguros de accidentes si se gestionan
tareas comunitarias o servicios.
Potenciacin de los sectores ajenos a la participacin: labor animadora y activadora en los barrios.

A continuacin veremos algunos de las medidas utilizadas por los tres niveles de las AA. PP. espaolas
dedicados a mejorar la atencin al ciudadano y a promover su participacin.

3.2. EL NIVEL LOCAL

ENUMERE Y DESCRIBA BREVEMENTE LOS MTODOS DE PARTICIPACIN MS UTILIZADOS EN EL NIVEL
LOCAL, SEGN FONT Y BLANCO
Los mtodos de participacin ms usados en el nivel local son:
Los Consejos consultivos: son el mecanismo de participacin por excelencia. Todos los ayuntamientos
espaoles de ms de 100.000 h. tienen un consejo consultivo sectorial.
Consejos consultivos innovadores: Reproducen el formato de los anteriores pero incorporan nuevos
sectores entre sus miembros o democratizan su acceso incorporando a ciudadanos a ttulo individual.
 Talleres de prospectiva: Renen a grupos de personas para hablar de escenarios de futuro sobre un tema
determinado.
Audiencias y foros: Consisten en la presentacin de resultados y propuestas y el debate y presentacin
de enmiendas por parte del pblico.
Jurados ciudadanos: Se han usado en el Pas Vasco y Catalua, la mayora sobre temas urbansticos, y
tambin sobre acogida de inmigrantes.

3.3. LAS ADMINISTRACIONES AUTONMICAS Y LA ORIENTACIN AL CIUDADANO

Los instrumentos de atencin al ciudadano como usuario y cliente de servicios pblicos autonmicos
Todas las administraciones autonmicas han desarrollado su propio portal en Internet.

Las CCAA tambin han usado el establecimiento de oficinas de informacin general, y tambin oficinas de
informacin de mbito departamental, Telfonos de Informacin al ciudadano. Asimismo la mayora de las
CCAA han establecido Oficinas de Gestin Unificada o Ventanillas nicas que varan entre las CCAA. Por
ltimo se ha desarrollado la e-administracin o administracin electrnica.

La consolidacin administrativa y normativa de la orientacin al ciudadano y de la promocin de la participacin

La orientacin al ciudadano y la promocin de la participacin ciudadana se han consolidado con el surgimiento

de rganos administrativos, usualmente con nivel de Direccin General (DG), en varias CCAA dedicados a
promover la calidad de los servicios, las relaciones y comunicacin con los ciudadanos, y la trasparencia y
acceso a la informacin administrativa y la participacin ciudadana.

En algunos casos estos rganos han estado asociados con iniciativas legislativas. Varios decretos autonmicos en
diferentes CCAA regulan la administracin electrnica.

3.4. LA ADMINISTRACIN GENERAL DEL ESTADO

Estas medidas han incluido desde programas de formacin que han ayudado a la socializacin de los empleados
pblicos en una nueva cultura administrativa orientada al servicio a la ciudadana, hasta varios cambios
normativos que han tenido como consecuencia el fortalecimiento del papel del ciudadano en su relacin con la
A. P..

Uno de los hitos ms importantes de los ltimos aos fue la aprobacin del Real Decreto 951/2005, de 29 de
julio, por el que se establece el Marco General para la Mejora de la Calidad en la Administracin General del
Estado que recoge los siguientes programas: Anlisis de la Demanda y Evaluacin de la Satisfaccin de los
Usuarios de los Servicios; Cartas de Servicios; Quejas y Sugerencias; Evaluacin de la Calidad de las
Organizaciones; Reconocimiento; y, finalmente, el Observatorio de Calidad de los Servicios.

La estrategia de modernizacin en la Administracin General del Estado en los ltimos aos se ha orientado a los
ciudadanos a partir de otras dos polticas relacionadas con la administracin electrnica y la simplificacin
administrativa.

En cuanto a la administracin electrnica, la ley 11/2007 de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios
pblicos configura un marco jurdico debe destacarse la creacin del DNI electrnico.

La simplificacin que implica aligerar los trmites y las cargas administrativas a ciudadanos y a empresas es otra
de las polticas bien recibida por la ciudadana. El Gobierno elabor un Plan de Accin para la Reduccin de
Cargas Administrativas para identificar y eliminar las cargas administrativas redundantes, desfasadas o
innecesarias para las empresas tanto en el momento de creacin como su vida posterior. Adems otras
actuaciones encaminadas a mejorar las relaciones Administracin-ciudadano son los proyectos de ventilla
nica que hoy estn reconducido a la red 060.

Segn Prats (2008) otras medidas que han intentado democratizar la Administracin General del Estado (AGE)
han sido:

Para aumentar la rendicin de cuentas y la responsabilidad las cartas de servicio, los mecanismos de
autoevaluacin de la calidad y de evaluacin comparativa o benchmarking y los cdigos de conducta.
 Para la participacin ciudadana: como las audiencias pblicas sobre proyectos normativos o planes
estratgicos en la AGE, encuestas y foros deliberativos, la gestin participativa de programas o la
participacin de los afectados en la evaluacin de las polticas que les afectan.

4. LAS PERCEPCIONES Y LAS ACTITUDES CIUDADANAS HACIA LAS AA. PP. Y SU ACTIVIDAD EN ESPAA
4.1.- EL CONOCIMIENTO Y LAS ACTITUDES DE LOS CIUDADANOS SOBRE LAS ADMINISTRACIONES, SU
FUNCIONAMIENTO Y SUS PAPELES

Estereotipos sobre la A. P., confianza y satisfaccin

Cuando al ciudadano se le interpela por la A. P. en general, tiende a responder mediante estereotipos o falsas
generalizaciones, la mayor parte de las veces resaltando rasgos negativos. El fenmeno de los estereotipos
negativos para referirse a
la A. P. no es peculiar del caso espaol. Se trata de algo extendido en muchos de los pases ms desarrollados.

Existen al menos tres tipos de estereotipos en relacin con la A. P.:

1. La caja negra. Se refiere a la creencia extendida de que la administracin est formada por un abstracto
e ininteligible conjunto de organizaciones preocupadas ms por los procedimientos que por el fin al que
sirven.
2. La presuncin de ineficacia. Segn la cual se supone que la administracin y quienes trabajan en ella
son ineficaces o al menos ms ineficaces que la empresa privada y sus trabajadores.

3. La burocracia sin rostro. Se refiere a que es frecuente considerar que los empleados pblicos y la propia
administracin carecen de sensibilidad con los ciudadanos y sus problemas.

A medida que un individuo puede reconocer su experiencia cotidiana con el servicio por el que se le interroga,
las respuestas de una buena parte de la poblacin se ajustarn ms a la realidad.

Tipos de ciudadanos segn sus actitudes hacia la A. P. y sus consecuencias. El caso de Espaa
Ciudadanos burfobos se refiere al grupo de ciudadanos que sistemticamente atribuyen rasgos
negativos a la administracin.
Ciudadano burfilo, el que tiene una imagen positiva de la administracin, aunque pueda estar
ocasionalmente insatisfecho.
Burotolerante, tiene menos ideas predeterminadas sobre la administracin y es ms permeable a las
experiencias cotidianas que pueda tener con la misma.

En el caso espaol el porcentaje de ciudadanos con una imagen negativa o muy negativa de la administracin
se sita alrededor del 30 por ciento. De entre ellos, cerca de otro 30 por ciento no parece haber tenido
experiencias recientes negativas con la administracin. A este ltimo grupo podra calificrsele de burfobo. Sin
embargo, un 90 por ciento de los preguntados dice no haberse sentido discriminado nunca, confan en la mayor
parte de las colectividades que forman la funcin pblica y se muestran partidarios de la gestin pblica directa
mejor que de la privada.

4.2. LA PERCEPCIN REAL DE LOS SERVICIOS PBLICOS POR LOS CIUDADANOS.

Instrumentos de medicin de la satisfaccin ciudadana. Encuestas y otros mecanismos para conocer las actitudes
ciudadanas.
Para conocer cules son las expectativas de los ciudadanos podemos utilizar una variedad de tcnicas de
investigacin como los grupos de discusin con quienes hacen uso del servicio, el anlisis de las quejas y las
sugerencias de las que disponga ya la organizacin, la informacin proveniente de los empleados en los puntos
de acceso al servicio o el anlisis de diagnsticos en servicios similares, etc..

En general, los gobiernos utilizan una amplia variedad de tcnicas pero muy probablemente es la encuesta la ms
utilizada.

Tradicionalmente, la entrevista realizada en persona, en el hogar del encuestado se ha considerado el

procedimiento ms riguroso y cientfico. Desde los aos setenta la encuesta telefnica.

4.3. LA PERCEPCIN SOBRE EL PAPEL Y LA CONFIANZA O SATISFACCIN EN LOS DIFERENTES NIVELES DE LA

ADMINISTRACIN
En los sistemas de tipo federal como el espaol es importante conocer cul es el nivel de gobierno al que los
ciudadanos atribuyen la responsabilidad sobre las polticas y, por lo tanto, el nivel de gobierno susceptible de ser
premiado/castigado en las urnas por la gestin que realiza.

La atribucin de la responsabilidad sobre las polticas

En 2008, la mayora de los ciudadanos consideraba que pensiones, educacin y sanidad deban ser competencia
del Gobierno central, sin embargo, se prefera alguno de los gobiernos subnacionales para la gestin de los
servicios sociales, proteccin a los dependientes y ayudas a la vivienda. Cuando se analizan los datos en funcin
de la Comunidad Autnoma de donde es vecino el encuestado aparecen algunos matices. Por ejemplo, en 2005
un 61 por ciento de los vascos y un 56 por ciento de los catalanes prefera que la gestin de la sanidad se
realizara desde el gobierno autonmico frente a un 41 por ciento de los andaluces.

La satisfaccin y confianza con los distintos niveles

A finales de 2009, una mayora de espaoles deca sentirse muy o bastante satisfecho con la enseanza pblica,
la sanidad pblica, los servicios sociales, los transportes pblicos, y las obras pblicas. Sin embargo, se muestra
insatisfecha con la administracin de justicia o la gestin de las prestaciones por desempleo.

El primer dato reseable es que en todas las CCAA la mayora de los ciudadanos aboga por un modelo pblico y
financiado mediante impuestos o cotizaciones en el caso de las pensiones para cualquier servicio.

TEMA 9
LOS EMPLEADOS PUBLICOS

1. INTRODUCCIN
El empleo pblico de la Administracin General del Estado (AGE) se encuentra en la imbricacin inacabada e
imperfecta de dos modelos: uno cerrado, basado fundamentalmente en los cuerpos de funcionarios (siglos XIX y
XX) y otro modelo abierto de puestos de trabajo, iniciado en
1984 y culminado en 2007 con el Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP).

En primer lugar, la funcin pblica se somete al principio de reserva de ley. En segundo lugar, existe una
normativa bsica, EBEP,que tiene el carcter de rgimen estatutario para todos los funcionarios pblicos y de
bsico para el personal laboral. En tercer lugar, el ingreso en el empleo pblico (funcionarial o laboral) se realiza
conforme a los principios de igualdad, mrito y capacidad y publicidad (transparencia) del procedimiento.

2. DESARROLLO HISTRICO DEL EMPLEO PBLICO

Empleo pblico incluye a todos los que trabajan para una organizacin del sector pblico independientemente
del estatuto jurdico de la relacin, que puede ser bsicamente laboral o funcionarial.

2.1. LOS ORGENES

Etapa 1: Los funcionarios pblicos como servidores personales. (Siglos XI y XII).

Etapa 2: Los funcionarios pblicos como servidores estatales. La administracin de los asuntos del
monarca y del Estado se divide y los funcionarios trabajan bien para el Estado bien para el rey.
Etapa 3: Los funcionarios pblicos como servidores pblicos. Los funcionarios comienzan
paulatinamente a servir al pblico, relajando considerablemente la dependencia del monarca.
Etapa 4: La funcin pblica como servicio protegido. El objetivo principal durante esta poca era
proteger a los funcionarios frente al cese discrecional de los polticos. Entre finales del siglo XIX y
principios del XX. El sistema de despojos o de cesantas, aparecido en el texto constitucional de 1812
y vigente hasta 1918, obligaba a que todos los funcionarios nombrados por el gobierno anterior
abandonaran su puesto con la entrada del nuevo gobierno, no pudiendo obtener otro puesto pblico en
ninguna de las dependencias estatales.

Estatuto de los Funcionarios (1918) de Maura. Los tres objetivos principales de la reforma de 1918 fueron el
aumento del salario de los funcionarios pblicos, el reconocimiento de la seguridad del trabajo y la utilizacin de
exmenes para acceder a la funcin pblica, desterrando as el sistema de cesantas. Estas medidas se aplicaron a
todos los funcionarios que no estaban agrupados en cuerpos especializados, dado que los miembros de estos
cuerpos haban conseguido la permanencia en el puesto de trabajo y haban implantado el reclutamiento
meritocrtico ya durante el siglo anterior. No obstante, el sistema dual (un sistema general y otro de cuerpos
especializados) perdur hasta 1984.
Las cesantas volvieron al gobierno a travs de las purgas de la dictadura de Primo de Rivera (1923-1931) y de
Franco (1939-75).

Etapa 5: La funcin pblica como servicio profesional. Los empleados pblicos se convierten en
funcionarios altamente especializados.

2.2. LA ETAPA POSTERIOR A LA TRANSICIN DEMOCRTICA

Durante el perodo de la transicin y de los primeros Gobiernos de la UCD, la Administracin en general y la
funcin pblica en particular fueron las grandes olvidadas de los polticos, pues no existi una poltica
funcionarial digna de mencin.

En la Constitucin espaola, las referencias a la funcin pblica estn relacionadas con la implantacin de un
rgimen estatutario para los funcionarios pblicos, la regulacin del acceso a la funcin pblica mediante los
principios de mrito y capacidad, la incompatibilidad del ejercicio de las funciones pblicas con el desempeo de
la actividad privada y la sindicacin de los funcionarios pblicos.

Real Decreto-Ley 22/77 de 30 de marzo, que sirvi para aumentar las retribuciones de los funcionarios civiles y
militares, racionalizando su rgimen retributivo.

El Gobierno del PSOE, 1982, dio lugar a la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica
(LMRFP). Ley 53/1984 sobre las incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Pblicas.
El objetivo principal de la reforma de 1984 consista en debilitar el poder de los cuerpos. Los cuerpos se han
constituido en la piedra angular de la funcin pblica aportando muchos de los elementos de un sistema
corporativo basado en relaciones clientelares y de patronazgo.

Se pueden identificar tres componentes del poder de los cuerpos durante la dictadura de Franco: 1) tenan cierta
capacidad de autofinanciacin mediante el cobro de tasas especiales a los ciudadanos por los servicios que les
prestaban; 2) posean capacidad de autogobierno para proteger sus intereses; 3) podan vetar las propuestas de
los polticos en temas de personal. El Gobierno socialista intent desafiar el poder de los cuerpos ms fuertes,
aqullos cuyos requeran de una licenciatura universitaria para acceder a ellos. Estos cuerpos pretendan
patrimonializar la Administracin.

El contenido de la reforma se puede reducir a cuatro elementos:

1. Se estableci un sistema de puestos jerarquizado en niveles. La carrera y las remuneraciones deberan
estar relacionadas con el puesto de trabajo.
2. Los puestos no se podran adscribir ya a un cuerpo particular.
3. Los cuerpos que realizaban funciones similares se fusionaron en uno.
4. Los cuerpos pueden influir en el reclutamiento de nuevos miembros, pero ya no pueden monopolizarlo.

Ms del 46 por ciento del total de los cuerpos y escalas del grupo A de la AGE son a extinguir y casi un 16 por
ciento no tienen efectivos en servicio activo. Los funcionarios en situacin de servicio activo se encuentran
agrupados mayoritariamente (91 por ciento) en 44 cuerpos y escalas del grupo A.

Se deben extraer dos consecuencias fundamentales. En primer lugar, a los cuerpos les resta la funcin de
seleccin de los funcionarios. En segundo lugar, la ausencia de adscripcin de los puestos a los cuerpos abra la
va para que el Gobierno contratara a personal laboral para los puestos superiores de la Administracin.
Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de junio de 1987, que prohiba la contratacin de personal laboral
para los puestos superiores y restringa esta posibilidad a los puestos inferiores.

2.3. EL ESTATUTO DEL EMPLEADO PBLICO Y SU SIGNIFICADO

Describa brevemente las principales caractersticas de Estatuto Bsico del Empleado Pblico (EBEP)
El EBEP se caracteriza por lo siguiente:
Intenta sintetizar los derechos y deberes, y la relacin jurdica del personal funcionario y laboral del
sector pblico
Refleja la normativa bsica de todos los empleados pblicos, independientemente del nivel territorial y
organizacin.
Se simplifican las clases de empleados pblicos y se modifica la clasificacin de los grupos de
funcionarios adaptndola a los cambios en el sistema educativo.
Se introduce la carrera administrativa sin necesidad de ocupar nuevo puesto.
Se promueve la evaluacin del desempeo con efectos en la promocin.
 Se introducen cambios en las retribuciones.
Se ha intentado clarificar los principales contenidos y los lmites de la negociacin colectiva.
Se propone la posibilidad de un grupo directivo en la cpula de la Administracin cuyas condiciones
laborales se establezcan y se negocien por separado del resto de funcionarios y personal laboral.

3. TAMAO Y DISTRIBUCIN DEL EMPLEO PBLICO

3.1. DISTRIBUCIN TERRITORIAL
El tamao total del sector pblico ha aumentado entre 1983 y 2008 de 1.696.000 a 2.639.987 empleados
pblicos. En este recuento se incluye todo tipo de empleado pblico civil y militar as como el funcionarial y
laboral. Mientras que el personal de la AGE ha disminuido, el personal del nivel autonmico se ha incrementado
de tal forma que a partir de 2001 ya era ms numeroso que el personal del Estado. El crecimiento del personal de
las corporaciones locales est relacionado con la expansin de la actividad local.

El personal de la administracin estatal ha disminuido de 1.357.000 (80%) en 1983 al 27,1 por ciento en 2008.
El tamao del empleo pblico en las CCAA ha aumentado considerablemente en trminos relativos al pasar del
6,3 por ciento de todo el empleo pblico en 1983 al 49,3 por ciento en 2008. En la administracin local ha
pasado del 13,7 por ciento en 1983 al 23,6 por ciento en 2008. El trasvase ms importante entre el mbito estatal
y el autonmico se produjo en 2001 y en 2002, como consecuencia del traspaso del personal de sanidad y
educacin.

En este perodo, la transferencia de recursos humanos a las CCAA no se ha realizado sin obstculos y ciertas
reticencias iniciales de los funcionarios estatales de desempear su labor en el mbito autonmico.

Los datos aportados por la Comisin de expertos (2008) pueden constituir un indicio del inters que el mbito
autonmico despierta en los funcionarios del grupo A. De los 40.592 efectivos del grupo A, ms de la mitad
(22.071 efectivos) se encuentran en servicio activo en la AGE y aproximadamente una cuarta parte (10.129
efectivos) se encuentran en servicio en las CCAA.

La proporcin de cuadros medios y directivos ha permanecido estable entre 1986 y 2007, sin embargo, ha
aumentado considerablemente la proporcin de los niveles inferiores del 59,9 por ciento en 1986 al 75,5 por
ciento en 2007. De acuerdo con los expertos de esta comisin, el incremento de la proporcin de trabajadores de
baja cualificacin no ayuda al Estado a ejecutar las nuevas tareas derivadas de una considerable
descentralizacin de competencias.

3.2. FUNCIONARIOS Y PERSONAL LABORAL

Los empleados del sector pblico se subdividen a su vez segn la nueva clasificacin empleada por el EBEP en
funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal laboral y personal eventual.

La distribucin entre funcionarios y contratados laborales es distinta en los tres niveles territoriales en cualquiera
de los aos que se considere.

La proporcin de funcionarios es superior en la AGE (75 por ciento) que en el resto de los niveles territoriales de
gobierno: las CCAA (64,9 por ciento) y CCLL (34,1 por ciento).

La mayor proporcin de contratados laborales en los mbitos inferiores de gobierno se debe a razones complejas
que no sern tratadas aqu.

4. RECLUTAMIENTO Y SISTEMA DE PROMOCIN

4.1. ACCESO
Describa brevemente los defectos de acceso a la funcin pblica desde el punto de vista de los gestores de los
recursos humanos de la Administracin General del Estado
El perodo de duracin de las pruebas es excesivo. Se tarda mucho en cubrir las vacantes desde que se
producen y los aspirantes destinan mucho tiempo y recursos a superarlas.
No existe identificacin entre quienes disean las los temas y el tribunal calificador.
La composicin de los tribunales vara continuamente durante el proceso, cambiando los criterios de
evaluacin.
Inestabilidad en el proceso selectivo, por los cambios que se producen en las distintas convocatorias.
Ausencia de paralelismo entre los conocimientos exigidos y el trabajo a realizar por los nuevos
funcionarios.
 Finalmente, aunque los miembros de un cuerpo no pueden monopolizar los tribunales en la prctica la
influencia de los miembros del cuerpo reclutador es considerable.

4.2. CARRERA
El sistema espaol de funcin pblica se caracteriza por ser un sistema de carrera. El funcionario tiene derecho a
ocupar una constelacin de puestos que se disponen de forma jerrquica. Es conveniente tener en cuenta tres
elementos: la relacin de puestos de trabajo (RPT), el tipo de titulacin a travs del cual se ha accedido a la
funcin pblica y la asignacin de un grado personal al funcionario.

La RPT de una organizacin debe contener todos los puestos que en ella se incluyen con una descripcin de las
tareas vinculadas al puesto, el complemento especfico salarial que corresponde y el nivel que se le asigna al
puesto. Slo existen puestos superiores al nivel 7.

El segundo elemento a considerar es el de los grupos de titulacin. Los grupos de titulacin tienen asignados un
rango de niveles a cuyos puestos pueden acceder los miembros del cuerpo que se adscriban a ese grupo.

El grado que se le asigna a un funcionario y que determina su posicin individual. El grado oscila entre el
nmero 1 y 30. Todo funcionario tiene un grado asignado desde que accede a la funcin pblica.

Una vez que un funcionario ha superado la oposicin, se le asigna un grado inicial, que se corresponde con el
nivel de puesto de trabajo. Hasta 2007, el paso de un grado a otro constituye la carrera del funcionario. Cada
grado slo puede ser consolidado por el funcionario despus de haber desempeado el puesto (o uno superior)
durante 2 aos continuados o tres con interrupcin. Si ocupa un puesto superior, por ejemplo de nivel 28 y el
grado que posee es 22, ese funcionario slo podr consolidar dos grados cada dos aos. Una vez obtenido un
grado, el funcionario lo conserva aunque desempee un puesto inferior.
Uno de los problemas principales de esta manera de proceder es la inflacin orgnica de los niveles superiores.

A partir del EBEP en 2007, un funcionario tiene la posibilidad de hacer lo que se denomina carrera horizontal
segn el lenguaje del propio estatuto. La carrera horizontal (artculo 16. 3 a) consiste en la progresin de grado,
categora, escaln u otros conceptos anlogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo.

5. SISTEMA SALARIAL Y SU IMPACTO EN LA CARRERA ADMINISTRATIVA

5.1. RETRIBUCIONES
A diferencia de otros pases, no hay una conexin evidente entre las retribuciones de las altas instancias del
Estado y el salario medio o el salario mnimo interprofesional.

Las caractersticas principales de los sueldos de los funcionarios son las siguientes:
1. Los convenios colectivos se negocian entre el ministerio de poltica territorial y administracin pblica
y los sindicatos ms representativos de funcionarios y empleados pblicos con contrato laboral.
2. Los incrementos salariales se producen de una forma mecnica. El factor empleado para ajustar el
salario es la previsin anual de la inflacin.
3. Incluso en las pocas de subida salarial, los altos funcionarios y los cargos de designacin poltica han
visto cmo sus salarios disminuan en trminos reales.

Las posibilidades de mejoras salariales de los funcionarios superiores se reducen a dos estrategias diferentes: la
mejora de los complementos retributivos (el complemento especfico y el de productividad), y la
autonomizacin de algunas organizaciones mediante la creacin de agencias ms independientes de los
ministerios.

La funcin pblica espaola es un sistema mixto basado parcialmente en la carrera y con rasgos del sistema de
puestos. Esta mezcla se refleja en la estructura salarial. La carrera se tiene en cuenta en el salario base y el
complemento de antigedad, que es una cantidad fija garantizada cada tres aos de servicio. La suma de salario
ms complemento por antigedad representa desde el 30 (niveles superiores) al 50 por ciento (niveles inferiores)
de la retribucin monetaria general. Estas cifras aparecen en los presupuestos generales del Estado.
Adicionalmente, el complemento de destino, que tambin se establece en la ley presupuestaria y depende del
grado personal o del nivel del puesto que se ocupa, tambin constituye una parte fija del salario.

En los niveles administrativos inferiores, la proporcin fija del salario es ms importante. En los niveles
administrativos superiores, son ms importantes los elementos variables de las retribuciones. Las partes variables
del salario son el complemento especfico (depende de las caractersticas particulares del puesto) y el
complemento individual vinculado a la productividad o el desempeo personal. El complemento especfico se
determina por cada ministerio.
Los complementos de productividad dependen de los ministerios y sus poderes de negociacin con el ministerio
de Economa y Hacienda.

La obtencin de mayores complementos especficos depende de las negociaciones mantenidas por el ministerio
correspondiente y la Comisin Ejecutiva de la Comisin Interministerial de Retribuciones (CECIR). La CECIR
es una comisin compuesta por representantes del Ministerio de Presidencia y el Ministerio de Economa y
Hacienda.

El pago del complemento de la productividad constituye otra manera de incrementar las retribuciones monetarias
de una forma poco transparente.

Las retribuciones del sector pblico son menores que las que reciben los directivos de un rango similar en el
sector privado. Cuatro tendencias a partir de un estudio de Hay Management Consultants sobre la valoracin de
puestos de trabajo:
1. en general, el salario en el sector privado es superior al del sector pblico cuando se consideran puestos
con contenido y responsabilidades superiores;
2. en los puestos inferiores, el contenido del puesto y el nivel salarial aumentan de una forma casi paralela;
3. en los puestos que se corresponden con los niveles 29 y 30 de la funcin pblica, el incremento ms
bien reducido del salario no se corresponde con un aumento de las responsabilidades y de la dificultad
tcnica;
4. en los puestos de los directores generales, el aumento de responsabilidad no se corresponde con el
aumento salarial.

El salario del sector pblico es aproximadamente un 1,14 por ciento inferior que la inflacin anual, mientras que
los salarios de los directivos de las empresas privadas son 1,3 por ciento superior a la inflacin del ao.
5.2. MOVILIDAD EN LA PRCTICA
Las reglas informales modifican sustancialmente las provisiones legales y afectan tanto a la movilidad como a
las remuneraciones de los funcionarios pblicos.

La implantacin de las RPTs no est exenta de problemas. Normalmente no se realiza un estudio racional para
que se asignen las caractersticas que objetivamente contienen los puestos de trabajo en las RPTs.

Los cuerpos poderosos han demostrado ser eficaces en la obtencin de puestos iniciales con un nivel
administrativo alto.

Los cuerpos intervienen tambin en esta cuestin pues ejercen presin para obtener para sus miembros los
puestos que tienen los complementos especficos ms altos.

De lo anterior se desprende que la inexistencia de una carrera es un problema grave del sistema.

6. RELACIONES POLTICA-ADMINISTRACIN
El control de la administracin durante la dcada de los aos ochenta se llev a cabo mediante polticas de
reclutamiento y tambin a travs de cambios sustanciales de la organizacin de los ministerios (vase en otro
tema). Los consecutivos gobiernos intentaron clarificar las fronteras entre poltica y administracin reduciendo el
poder de los subsecretarios y aumentando la influencia de los secretarios de Estado.

Desde 1996, el puesto de subsecretario debe cubrirse con un funcionario, aunque por un procedimiento de
seleccin no competitivo. El puesto se despolitiz al mismo tiempo que perdi poder de decisin.

Una segunda dimensin del incremento del control poltico en la maquinaria del ejecutivo se relaciona con la
introduccin de los gabinetes ministeriales desde 1975 y su expansin desde los aos ochenta.

En tercer lugar el entorno del presidente del gobierno se reforz durante la democracia a travs de la creacin de
su gabinete.

En cuarto lugar, el nmero de nombramientos polticos ha decrecido un 15,3 por ciento entre 1986 y 2007.
Durante el mismo periodo se haban transferido numerosas competencias a los gobiernos autonmicos.

En Espaa y en Francia, el nombramiento discrecional de subdirectores generales, directores generales y

subsecretarios debe hacerse entre funcionarios de carrera.
En tiempos recientes el nivel de conflictividad y polarizacin entre los dos principales partidos nacionales (PP y
PSOE) no parece constituir el escenario apropiado para presumir que los funcionarios que vuelven a sus puestos
mantengan la neutralidad que se les supone.

En definitiva, los funcionarios mantienen que son neutrales en general, pero creen que los superiores no confan
en su neutralidad.

En sntesis, el control poltico se ha incrementado durante los ltimos 20 aos a travs del fortalecimiento de los
gabinetes ministeriales y del entorno del presidente. El nmero de los puestos superiores, tanto nombramientos
polticos como funcionarios, ha disminuido pero no al ritmo que la transferencia de poder a las regiones
justificara. Finalmente, la administracin central ha aumentado en funcionarios de nivel inferior, cuyas
habilidades y responsabilidades no parecer estar en concordancia con el nuevo papel esperado de la
administracin central en un sistema federal.

TEMA 10
LA FINANCIACIN: LOS INGRESOS DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS

1. INTRODUCCIN
El papel econmico y social que desempea el Estado en las sociedades contemporneas se desarrolla en tres
direcciones:
Configuracin y mantenimiento de un marco institucional.
Participacin activa en los mercados mediante regulaciones, por ejemplo, fijacin de salario mnimo,
tarifas elctricas, etc., o como un agente econmico ms.
Modificacin de la distribucin de la renta por medio de impuestos directos progresivos y sistemas de
transferencia de rentas de los recursos recaudados por los impuestos.

Todos los Estados deben encontrar los medios para financiar su propia existencia y para los servicios y bienes
pblicos que proporcionan.

2. LA EVOLUCIN DE LAS IDEAS SOBRE LOS IMPUESTOS

2.1. LOS IMPUESTOS COMO HERRAMIENTA ECONMICA Y SOCIAL
Las funciones principales de la actividad financiera ejercida por el sistema fiscal del Estado son la satisfaccin
de las cambiantes necesidades pblicas, la redistribucin de la renta nacional, la estabilizacin econmica
(evitando el paro y la inflacin) y el desarrollo econmico.

La tarea de idear una estructura tributaria equitativa, por tanto, es llegar a una distribucin equitativa de la carga
tributaria entre los individuos y las organizaciones. Esto supone cumplir con las exigencias de la equidad
horizontal, que reclama que las personas que estn en igual posicin sean tratadas igualmente por el impuesto,
as como con las exigencias de la equidad vertical, que demanda que las personas que se encuentran en
posiciones desiguales soporten cargas diferentes.

El problema de la equidad vertical o progresiva en la estructura de transferencia-impuesto no est sujeto a una

solucin cientfica; tiene que resolverse en trminos de valores sociales, considerando la igualdad (o
desigualdad) como una meta de las polticas pblicas. La implantacin de la equidad horizontal es la que plantea
la mayor parte de las dificultades tcnicas al confeccionar la estructura tributaria.

2.2. LOS IMPUESTOS COMO POLTICA PBLICA

La financiacin producida por los impuestos es, o debera ser, demasiado importante para ser valorada
exclusivamente en trminos de maximizacin poltica del voto o slo en funcin de su eficiencia econmica. El
principio de evitar la culpabilizacin poltica por la introduccin de nuevas figuras impositivas se acompasa por
la necesidad de mantener un flujo suficiente de ingresos para financiar los programas del Estado de bienestar.

Mientras que a mediados del siglo pasado haba un amplio consenso acerca de que los impuestos deberan
emplearse como un instrumento de poltica pblica que tena una funcin esencial en la redistribucin de la renta
y la riqueza en las democracias capitalistas, se ha sustituido en los ltimos aos, por la idea opuesta de que los
impuestos no deberan utilizarse con esos propsitos. los incentivos de los polticos les inducirn a crear polticas
impositivas que sern fundamentalmente destructivas de una economa capitalista eficiente.

2.3. LOS TIPOS DE IMPUESTOS

La clasificacin ms frecuente se basa en la distincin entre impuestos indirectos, directos y contribuciones
sociales. Tradicionalmente esta distincin puede realizarse con arreglo a distintos criterios: 1) Algunos han
sugerido que los impuestos indirectos son los impuestos que son trasladados. 2) Otros, que son los impuestos que
se pretende que sean trasladados, 3) Otros ms opinan que son impuestos que se fijan sobre objetos en lugar de
sobre personas y que, por tanto, no se adaptan a la posicin especial de los distintos individuos y a su efectiva
capacidad de pago. 4) Finalmente, que son simplemente impuestos que recaen sobre la renta (Musgrave 1973:
168).

En la actualidad, en trminos generales se considera que los impuestos indirectos son los recaudados sobre la
produccin o el consumo de bienes y servicios as como sobre las transacciones; los impuestos directos se basan
tpicamente en la capacidad de pagar del contribuyente tal y como se deriva de la renta y la riqueza, incluye pues
los impuestos sobre la renta y la riqueza y los impuestos sobre el capital como sucesiones y donaciones. Las
contribuciones a la seguridad social comprenden los pagos realizados como seguro frente a riesgos o necesidades
sociales suelen incluir las contribuciones obligatorias pagadas por empleadores, empleados y autnomos.

Transparencia
La transparencia impositiva implica que los contribuyentes deberan conocer que hay un impuesto y cmo y
cundo se les impone el tributo a ellos y a los dems. La transparencia suele ir acompaada por la simplificacin.
El aumento de la transparencia tiene consecuencias positivas para el conjunto y para los actores:

El resultado es un sistema que es y se percibe por los contribuyentes como ms justo.

Mejora la eficiencia de la administracin del sistema impositivo.
Disminuye la evasin fiscal.
Aumenta la certidumbre de los contribuyentes en la planificacin del cumplimiento de sus deberes
fiscales.
Reduce los errores en las devoluciones.
Proporciona un estmulo para el crecimiento.
Reduce los costes directos e indirectos del cumplimiento.
Los contribuyentes de todos los niveles educativos y econmicos tienen el derecho de comprender tanto
la base imponible (la cantidad sobre la que se recaudar el impuesto) como la tarifa que se recaudar.
Planificar las transacciones econmicas.
Los administradores del sistema impositivo deben ser capaces decomprenderlo.
Legisladores y analistas deben ser capaces de ver con claridad cmo y a quin se aplican los tributos.

Los ingresos no provenientes de impuestos: el endeudamiento pblico

Pueden distinguirse tres posibles fuentes de ingresos que incluyan: 1) impuestos y beneficios de las empresas
pblicas; 2) prstamo de los fondos existentes; 3) financiacin por creacin de nuevos fondos. El recurso a
prstamos en el mercado de capitales como medio de financiacin del Estado detrae posibilidades de
financiacin a las empresas privadas y a los particulares.

La presin fiscal
La relacin entre los ingresos tributarios totales de un pas, incluidas las cotizaciones a la seguridad social, y la
renta nacional del mismo suele denominarse presin fiscal. Las ltimas teoras indican que una elevada presin
fiscal es nociva para el crecimiento econmico de un pas.

La definicin de presin fiscal ms precisa es si se mide el porcentaje del gasto pblico respecto del PIB. En
Espaa este indicador pas del 27,2% en 1975, a un mximo de 49,4% en 1993, para luego bajar y situarse en el
33,1% en 2008.

La carga fiscal que sentirn los individuos, la prdida de bienestar individual fruto del pago de impuestos, habra
que ponderarla entonces por la renta per cpita. Esta medida se denomina esfuerzo fiscal y pone en relacin la
presin fiscal con la renta media en una regin. Una frmula habitual es la elaborada por Frank en 1959. El
ndice resulta de la divisin de dos cocientes: la presin fiscal, como indicador de la capacidad fiscal utilizada,
dividida por el Producto Interior Bruto per cpita, como indicador de la capacidad fiscal potencial. De acuerdo
con este ndice, por ejemplo, en la actualidad los ciudadanos en Espaa soportan un mayor esfuerzo fiscal por su
menor renta que los de Dinamarca.

2.4. EL CONTEXTO POLTICO DE LOS IMPUESTOS

La poltica impositiva es un ejemplo ms de poltica pblica y tiene los mismos efectos que otras: beneficia o
perjudica a determinados individuos u organizaciones pero suele provocar reacciones ms intensas por lo que
sufre ajustes con ms frecuencia para adaptarse a las circunstancias polticas y econmicas. Sus peculiaridades
descansan en diversos factores (Peters 1991: 1-21):
 Aunque todos debemos pagar los impuestos, son pocos los que afirman comprender este sector de
poltica pblica
La formulacin de la poltica impositiva tiende a estar dominada con ms intensidad por abogados y
economistas.
Los polticos pueden emplear rara vez este sector de las polticas pblicas para conseguir ventajas en la
arena electoral.
Buena parte de la poltica impositiva se lleva a cabo al mismo tiempo que se est implantando, porque
en la legislacin se recoge una pequea parte de las circunstancias personales y del contexto que pueden
surgir.

La cultura poltica y las influencias internacionales

La cultura poltica de un pas tiende a impulsar a sus gobiernos hacia la formulacin de un tipo de solucin frente
a otro para sus problemas impositivos. Como las economas y sociedades de las democracias industrializadas se
han internacionalizado y la globalizacin ha intensificado su interdependencia, las acciones de otros pases y de
distintas organizaciones internacionales han aumentado su influencia sobre las polticas nacionales.

La opinin pblica
La opinin puede tener una influencia ms directa mediante iniciativas populares y referendos sobre
determinados impuestos. Pero estas posibilidades existen en muy pocos pases. La formulacin ms influyente
en esta perspectiva es el denominado modelo del votante medio. Segn este argumento, en una democracia los
niveles de impuesto y de gasto que superan lo deseado por el votante medio producirn un castigo poltico contra
las autoridades polticas responsables de adoptarlas.

Los partidos, las ideologas y los grupos de presin

En igualdad de condiciones se supone que los partidos de izquierda ponen su acento en los impuestos directos y
los de derecha sobre los indirectos, pero lo cierto es que no hay una determinacin absoluta sobre que las
diferencias ideolgicas se conviertan automticamente en diferencias en las estructuras impositivas.

Lo normal en las democracias contemporneas es que las elecciones no las gane un partido por mayora absoluta
sino que se vea precisado de apoyos externos o se forme una coalicin. Las coaliciones tratan de minimizar los
impuestos y en especial los que pagan sus electores potenciales. La accin gubernamental en el terreno de los
impuestos y del gasto pblico es una parte fundamental de sus intentos para la reeleccin y se ajustarn
convenientemente en lo posible al ciclo electoral.

Otro aspecto de utilidad para explicar la configuracin del sistema impositivo es el variado universo de grupos
de inters que condicionan los procesos de elaboracin de polticas pblicas en las democracias contemporneas.

Los impuestos son herramientas a disposicin de los gobiernos. Se pueden producir beneficios para la sociedad
en su conjunto y puede ser ms fcil implantarlos como parte de una norma impositiva que como un programa
de gastos. (Por ejemplo, los subsidios a la propiedad de la vivienda bajo la forma de deducciones fiscales) en
muchos pases se distribuyen ampliamente, son beneficiosos en general y mucho ms fcil.

Las instituciones de los impuestos

La manera en que las instituciones legislativas nacionales estn estructuradas para aprobar las polticas de
impuestos y gastos puede tener un efecto significativo sobre los resultados del proceso. Como esta poltica
impositiva es un asunto tcnico, los expertos de la burocracia estatal llegan a dominarlo en funcin de sus
visiones particulares de la materia.

El conflicto institucional puede surgir tambin entre las organizaciones encargadas de la elaboracin de la
poltica impositiva, ministerio de Economa y Hacienda, y las encargadas de su implantacin, Agencia
Tributaria. Todos estos conflictos potenciales pueden generar grandes dificultades en la gobernacin.

Los impuestos como un sistema

El sistema impositivo es el resultado de un conjunto de relaciones, no es el resultado de un solo impuesto, o de
un nico atributo de los sistemas poltico o econmico, ningn impuesto es la fuente dominante de los ingresos
totales pueden alterarse de manera que disminuya la recaudacin o una cantidad dada.

3. ORGENES Y EVOLUCIN DE LA FINANCIACIN DE LAS AA.PP. EN LA ESPAA DEMOCRTICA

3.1. LA DEMOCRATIZACIN Y LA CREACIN DE UN SISTEMA TRIBUTARIO
La situacin de partida - Capitalismo corporativo.
El cambio de rgimen poltico se iba a realizar sobre un trasfondo econmico muy frgil, caracterizado por un
intenso intervencionismo y una escasa apertura hacia el exterior.
En los Pactos de la Moncloa de 1977, destacaba la adopcin de una poltica presupuestaria que aplicase la
integracin de gastos e ingresos en un solo documento, redujera el crecimiento de las gastos pblicos de
consumo y orientara el crecimiento del gasto hacia las inversiones en capital para favorecer la salida de la crisis,
limitando la cuanta del dficit pblico total.

En esta primera etapa destaca que la confluencia de la crisis econmica y el cambio poltico produjo aumentos
ineludibles del gasto pblico.

Las medidas legislativas que se van a comentar se ordenan en los aspectos impositivos y tributarios en primer
lugar, dividida en dos etapas, la centrista y la socialista.

La reforma tributaria
Tras la firma de los Pactos de la Moncloa la reforma tributaria comienza con la promulgacin de la Ley 50/1977,
de 14 de noviembre, de Medidas Urgentes de Reforma Fiscal.

Los logros de la reforma tributaria emprendida en 1977 pueden sintetizarse en los aspectos siguientes (Comn
1989: 873-874):
Se han introducido los principios tributarios modernos que son la personalidad y la progresividad en la
imposicin directa y la neutralidad en la indirecta.
Se ha establecido una normativa relativamente disuasoria del fraude fiscal y se ha modernizado la
gestin tributaria.
La recaudacin ha crecido notablemente con los nuevos tributos y formas de gestin, y los ingresos
impositivos han mostrado una alta elasticidad de la renta desde 1979.
La recaudacin obtenida del impuesto de la renta y el patrimonio ha acrecentado su importancia
relativa.
Se ha aliviado un tanto la presin fiscal sobre las empresas y se ha intensificado sobre las familias.

En la reforma tributaria, pueden destacarse las siguientes facetas negativas (Comn 1989: 875-877):
La reforma se gest con defectos tcnicos y legislativos que no se corrigieron inmediatamente.
El incumplimiento del calendario fiscal previsto en las propuestas iniciales llev a una tardanza
excesiva en el desarrollo de la reforma.
La evasin y el fraude siguen siendo abultados en algunos sectores y grupos de contribuyentes.
Se han aumentado los tipos del impuesto sobre la renta cuando la terapia aconsejable sera justo la
opuesta: reducirlos y ampliar las bases de recaudacin, combatiendo la ocultacin fiscal.
Subsisten incoherencias entre los tributos.

En la etapa socialista ya en 1987 se propugn un programa fiscal a lo largo de las lneas siguientes (Comn 1989:
877):
1) aprobar la nueva ley del impuesto sobre sucesiones y donaciones y del impuesto sobre el patrimonio;
2) concluir el proyecto de ley de tasas y precios pblicos;
3) aprobar una nueva Ley General Tributaria;
4) elaborar la ley de financiacin de las Haciendas locales;
5) mejorar los medios humanos y tcnicos de la Administracin de Hacienda;
6) reformar algunos tributos vigentes por la obligacin derivada del proceso de armonizacin fiscal comunitario:
concretamente, habr que reformar el IVA y los impuestos especiales;
7) perfeccionar la tarifa del IRPF para acabar con las discontinuidades en el tipo marginal;
8) agrandar las bases declaradas para rebajar el tipo impositivo.
9) aleccionar con el delito fiscal.

Hasta 1988 el rpido crecimiento del gasto pblico por encima de los planes presupuestarios fue absorbido por la
aceleracin inesperada de los ingresos. Pero a partir de 1989, la estrategia fiscal del gobierno se vio sometida a
tensiones considerables.

Los resultados: el crecimiento de la presin fiscal y del incipiente Estado del Bienestar
El proceso de reformas tributarias y presupuestarias no ha logrado controlar el crecimiento del gasto pblico.
Segn el diagnstico de Garca Aoveros sobre la etapa centrista (1996: 230), el cambio poltico vino
acompaado de una fuerte expansin del gasto pblico. En el perodo de Gobiernos socialistas, la sociedad
espaola continu su adiccin al aumento del gasto pblico.

3.2. LA CONVERGENCIA PRESUPUESTARIA PARA EL INGRESO EN LA UNIN MONETARIA: RIGOR,

ESTABILIDAD Y REFORMAS
La diferencia entre los ingresos y los gastos pblicos nos proporciona el saldo presupuestario del sector pblico,
esto es, su supervit (si la diferencia es positiva) o su dficit (si la diferencia es negativa), y desde los inicios del
rgimen democrtico esta diferencia ha sido negativa.

La llegada al gobierno del Partido Popular supuso la implantacin de reformas y medidas de liberalizacin de la
economa que impulsaran el crecimiento econmico y el ingreso en la Unin Monetaria. El PIB per cpita en
1996 fu de 13.300 euros, un 78,9% de la media europea. Ocho aos despus, ese PIB per cpita llegaba a los
21.800 euros y casi al 90% de la media europea.

Sin duda, la reforma ms definitoria del cambio de poltica que supona la llegada del nuevo Gobierno fue la que
afect al sistema impositivo. En 1996, Espaa tena una tarifa del IRPF con 18 tramos y un tipo superior
marginal del 56%. La primera reforma redujo a cinco los tramos y al 45% el tipo marginal. Las reformas fiscales
y las medidas de liberalizacin surtieron efecto inmediato: se redujo el dficit y la deuda.

Salto cualitativo
En ocho aos se redujeron a la mitad las suspensiones de pagos, se crearon medio milln de PYMES y se
multiplic por dos el nmero de matriculaciones de vehculos y por cinco la inversin extranjera neta en Espaa.

Los gobiernos socialistas de Rodrguez Zapatero han presentado un perfil contradictorio. En la primera
legislatura (2004-2008), y pese a lo manifestado antes de llegar al poder sobre la necesidad de transformar el
modelo econmico que produca el crecimiento, se sigui una poltica continuista sin reformas significativas que
aumentasen la productividad y mejorasen la competitividad de la economa nacional.

La segunda mayora socialista no ha gestionado bien las manifestaciones especficas de nuestro pas de la crisis
econmica internacional desencadenada en 2007-2008.

4. EL SISTEMA IMPOSITIVO DE LAS AA.PP. EN ESPAA EN LA ACTUALIDAD

4.1. LOS INGRESOS DE LA AGE
El abanico de impuestos que financian la AGE es, como se ver, muy variado. Su administracin corre a cargo
de la Agencia Tributaria.

Impuesto sobre sociedades

El Impuesto sobre Sociedades (IS) es un tributo directo, personal, proporcional y peridico que grava la renta de
estas entidades jurdicas. Es directo, por cuanto grava una magnitud, la renta, que por s misma, directamente,
expresa la capacidad contributiva del sujeto pasivo; es personal, pues admite ciertas caractersticas propias de los
impuestos personales, como son la compensacin de prdidas de ejercicios anteriores y la graduacin de la carga
fiscal de acuerdo con el comportamiento econmico de la entidad (inversin, creacin de empleo, etc.); es
proporcional, ya que, al ser su tipo de gravamen fijo, la cuota tributaria representa siempre una proporcin
constante de la base imponible; y es, en fin, peridico, dado que su hecho imponible se reproduce
peridicamente, devengndose el ltimo da de cada periodo impositivo. El IS se aplica en todo el territorio
espaol. El hecho imponible consiste en la obtencin de renta por el sujeto pasivo en el perodo impositivo. Son
sujetos pasivos las personas jurdicas, con excepcin de las sociedades civiles.

Impuesto sobre la renta

El Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF) es nuestro principal tributo directo. El IRPF es un
tributo directo y de carcter personal que grava, segn los principios de igualdad, generalidad y progresividad, la
renta de las personas fsicas, de acuerdo con sus circunstancias personales y familiares.

El IRPF es de aplicacin en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regmenes forales de Convenio y
Concierto en vigor, respectivamente, con las Comunidades Autnomas de Navarra y el Pas Vasco, ni de lo
dispuesto en los Tratados y Convenios internacionales suscritos por Espaa que hayan pasado a formar parte de
nuestro ordenamiento interno, de acuerdo con lo dispuesto en el artculo 96 de la Constitucin.

En Canarias, Ceuta y Melilla, se tendrn en cuenta las especialidades previstas en su normativa especfica y en la
propia Ley reguladora del Impuesto. Adems, el IRPF es un tributo cedido parcialmente a las Comunidades
Autnomas en los trminos establecidos en la LOFCA y dems normas reguladoras de la materia. De tal manera
que dichas Comunidades poseen autonoma normativa para regular la tarifa del gravamen autonmico y las
deducciones que recaigan exclusivamente sobre este ltimo.

La Ley 46/2002, de 18 de diciembre introdujo algunas modificaciones significativas, entre otras:

a) disminucin del nmero de tramos de la tarifa, de 6 a 5;

b) reduccin de los tipos marginales mximo y mnimo en tres puntos (del 48% al 45%, y del 18% al 15%);
 c) modificacin del mnimo personal y familiar;
d) aumentos en la reduccin por rendimientos del trabajo;
e) minoracin de la presin tributaria sobre el capital.

La Ley 35/2006, de 28 de noviembre reduce a cuatro el nmero de tramos de la tarifa; f) se establece el tipo
marginal mximo en el 43 por 100.

Impuesto sobre patrimonio

El Impuesto sobre el Patrimonio (IP), creado en 1977, es un impuesto directo, peridico, progresivo y nominal
sobre el patrimonio neto de las personas fsicas. El Impuesto sobre el Patrimonio se ha suprimido desde el 1 de
enero de 2008, mediante una ley que dispone la eliminacin del gravamen. Tambin se ha suprimido la
obligacin de presentar la declaracin correspondiente a este impuesto.

Impuesto sobre sucesiones y donaciones

El impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD) cierra el cuadro de la imposicin directa con el carcter de
tributo complementario del IRPF, pues grava las adquisiciones gratuitas por las personas naturales que forman
parte del concepto de renta fiscal segn la teora del incremento neto de riqueza. El ISD puede definirse como un
impuesto directo, progresivo y subjetivo que grava los incrementos patrimoniales obtenidos a ttulo gratuito por
las personas fsicas, tanto por actos inter vivos, como mortis causa. Este impuesto se encuentra cedido a las
Comunidades Autnomas, a las que se han reconocido competencias normativas en relacin con el mismo. Tras
la cesin hay algunas CCAA que lo han suprimido para fomentar la inversin.

Impuesto sobre transmisiones patrimoniales y actos jurdicos documentados

El Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados (ITP y AJD) instituye, en
realidad, la cobertura a tres conceptos tributarios diferenciados, a saber: el Impuesto sobre Transmisiones
Patrimoniales Onerosas (ITPO); el Impuesto sobre Operaciones Societarias (IOS); y el Impuesto sobre Actos
Jurdicos Documentados (IAJD). Todos ellos tienen, no obstante, una caracterstica compartida: la de incidir
sobre la circulacin o trfico de la riqueza. El ITPO es un tributo sobre el trfico civil, esto es, sobre el trfico
establecido entre particulares. El ITP cubre los desplazamientos de riqueza que implican las operaciones
societarias y que describen el ciclo vital de estas entidades, desde su constitucin hasta su disolucin. El IAJD,
grava determinados documentos en los que quedan formalizados ciertos actos a los que, precisamente en virtud
de esa formalizacin.

Impuesto sobre el valor aadido

El Impuesto sobre el Valor Aadido (IVA) es un impuesto indirecto que recae sobre el consumo y grava, en la
forma y condiciones previstas en su Ley reguladora, las entregas de bienes y prestaciones de servicios efectuadas
por empresarios y profesionales, las adquisiciones intracomunitarias de bienes y las importaciones.

Impuestos especiales
Aquellos tributos que, a diferencia del IVA, inciden sobre el consumo de bienes o especies determinadas.

A) Impuestos Especiales de Fabricacin:

- Alcoholes y Bebidas Alcohlicas.
- Impuesto sobre Hidrocarburos.
- Impuesto sobre Labores de Tabaco.
B) Impuesto sobre la Electricidad.
C) Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte.
D) Impuesto Especial sobre Primas de Seguros.

4.2. LOS
INGRESOS DE LAS CCAA: LA INSTITUCIONALIZACIN DE LAS COMUNIDADES Y EL OLVIDO DE LAS
ENTIDADES LOCALES
Ha habido representacin poltica sin imposicin, lo que equivale a una suerte de irresponsabilidad fiscal y de
ausencia de rendicin de cuentas sobre la propia gestin que se suele enmascarar en un proceso de
culpabilizacin del gobierno de turno en el nivel nacional.

El Acuerdo sobre financiacin autonmica de 20 de enero de 1992 y sus desarrollos posteriores; el modelo
acordado en 1996 para el periodo 1997-2001, con la cesin del 30 por cien del IRPF a las CCAA; Acuerdo de
Reforma de la Financiacin de las CCAA de rgimen comn de julio de 2001, en principio, y a diferencia de los
acuerdos anteriores de carcter, indefinido, con dos lneas bsicas: reforma financiera y mayor cesin de
competencias tributarias; y, por ltimo de momento, la nueva etapa derivada de la aprobacin de los nuevos
estatutos pendiente todava de su implantacin efectiva.

La reforma del sistema de financiacin en 2001

El Acuerdo de 2001 intentaba cerrar el modelo de financiacin fortaleciendo la corresponsabilidad, el rea de
recursos propios de las CCAA (Monasterio 2002, Ruiz-Huerta y Granados 2002). Para ello se incrementaba la
capacidad normativa sobre los tributos cedidos, otorgaba el 33 por ciento del IRPF a las CCAA y un mayor
compromiso en la gestin de los tributos entre las CCAA. La segunda lnea del Acuerdo implicaba el final de un
proceso de traspasos de competencias, mediante la transferencia de la sanidad a las CCAA del artculo 143.

La reforma del sistema de financiacin en 2009

Los recursos de las Comunidades Autnomas de rgimen comn tras los acuerdos de 2009 (Ley 22/2009 de 18
de diciembre de financiacin de las Comunidades y Ciudades Autnomas):

RECURSOS INCONDICIONADOS PERCIBIDOS POR SERVICIOS TRANSFERIDOS (75%)

-Tasas afectas a la prestacin de servicios transferidos
-Tributos de titularidad estatal
-Fondos de garanta de servicios pblicos fundamentales, de suficiencia global y de convergencia (de
competitividad y de cooperacin)

RECURSOS CONDICIONADOS PERCIBIDOS PARA ACTUACIONES CONCRETAS (12%)

-Fondos de compensacin interterritorial
-Convenios, subvenciones gestionadas y contratos-programa
-Fondos europeos

RECURSOS PROPIOS PARA MEJORAS O PALIAR EL DFICIT DE TRANSFERENCIAS (13%)

-Tributos propios
-Ingresos patrimoniales
-Endeudamiento

Impuestos propios, los impuestos cedidos y las tasas

El ncleo de la financiacin autonmica descansa sobre los tributos cedidos por el Estado que son los siguientes:
el IRPF, con carcter parcial, con el lmite mximo del 33%; el Impuesto sobre el Patrimonio; Impuesto
Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurdicos Documentados; el Impuesto sobre el Valor Aadido, con carcter
parcial, con el lmite mximo del 35%; los Impuestos Especiales de Fabricacin, con lmite mximo del 40% de
cada uno de ellos, a excepcin del Impuesto sobre la Electricidad cuya cesin es total; tributos sobre el Juego; y
el Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos.

La participacin en ingresos del Estado

Las CCAA y Ciudades Autnomas participarn, a travs de su Fondo de Suficiencia, en los ingresos del Estado.
El Fondo de Suficiencia cubrir la diferencia entre las necesidades de gasto de cada Comunidad Autnoma y su
capacidad fiscal.

Las excepciones forales

Las Comunidades Autnomas de rgimen foral (Pas Vasco y Navarra) disponen de un sistema de concierto que
consiste, muy sintticamente, en que los propios gobiernos autonmicos (o bien administraciones locales
dependientes de los mismos, como las Diputaciones) tienen atribuidos los rendimientos de una buena parte de
los impuestos estatales en su territorio (los denominados impuestos concertados) y deben transferir una cuanta,
denominada "cupo", al gobierno central por la financiacin de los servicios que ste contina asumiendo.

Regmenes especiales por la situacin geogrfica

Canarias

El Impuesto General Indirecto Canario (IGIC), de estructura semejante al IVA.

Ceuta y Melilla

4.3. LOS INGRESOS DE LAS ENTIDADES LOCALES

El cuadro de los ingresos es el siguiente:

- Impuestos municipales de aplicacin obligatoria:

Impuesto sobre Actividades Econmicas (IAE).
Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).
Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica (IVTM).

- Impuestos municipales de aplicacin voluntaria

Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO).
 Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de
Naturaleza Urbana (IIVTNU).
Impuesto sobre Gastos Suntuarios (IGS).

Insuficiencias de la situacin actual:

1) una insuficiente e inadecuada participacin en los ingresos generales del Estado, cuyos criterios de
distribucin, por ejemplo, priman excesivamente el elemento "poblacin"; 2) una inexistente y/o muy
insuficiente participacin en los ingresos de las Comunidades Autnomas: una participacin, adems, inestable y
excesivamente tutelada; 3) unos recursos propios doblemente inadecuados: a) en cuanto a la significacin, gama,
y rendimiento de las principales figuras tributarias; b) en cuanto a la definicin y capacidad de las tasas para
cubrir, a una altura razonable, los servicios correspondientes; 4) un incesante incremento de las deudas
tributarias y no tributarias que otras AA.PP. mantienen con los municipios.

4.4. UNAPERSPECTIVA DE CONJUNTO: ALGUNOS DATOS SOBRE LOS IMPUESTOS EN LOS DISTINTOS NIVELES
DE GOBIERNO
El sector pblico espaol ha experimentado en los ltimos treinta aos una transformacin transformacin
radical. En la actualidad ms del 90 por 100 de los ingresos totales del sector pblico espaol provienen de tres
fuentes, cada una de ellas con una importancia similar: las cotizaciones sociales, destinadas a financiar la
Seguridad Social, que han registrado un notable crecimiento en los ltimos aos debido a la favorable evolucin
del empleo pero que han disminuido correlativamente como resultado de la crisis econmica; los impuestos
indirectos sobre la produccin y las importaciones, esto es, el impuesto sobre el valor aadido, ms los
impuestos especiales sobre gasolinas, alcoholes, alcoholes, tabaco, etctera; y los impuestos directos sobre la
renta y el patrimonio, fundamentalmente los impuestos sobre la renta de las personas fsicas y de sociedades.

El lugar que ocupa nuestro pas al situarlo en la perspectiva europea: pagamos relativamente pocos impuestos al
consumo, el peso del IVA es el menor de la UE y estamos en el tercio superior en cuanto al pago de impuestos
directos que se recaudan fundamentalmente a los asalariados.
La presin fiscal (es decir, la proporcin ingresos pblicos/PIB) ha experimentado un notable crecimiento
partiendo de unos niveles bastante ms reducidos: Espaa ocupa el lugar 14 de la UE-27.

TEMA 11
LOS PRESUPUESTOS: EL EQUILIBRIO ENTRE LOS INGRESOS Y LOS GASTOS DE LAS AAPP

1. INTRODUCCIN
Importa destacar que el presupuesto estatal es la representacin monetaria de la actividad poltica y
administrativa de una determinada estructura de gobierno, que resuelve un conflicto de preferencias ms o
menos contradictorias y constituye, por tanto, un registro cuantitativo de los resultados de ese intercambio.

2. QU ES LA PRESUPUESTACIN?
Los presupuestos pblicos describen lo que realizan los sistemas poltico-administrativos mediante la lista de lo
que gastan los gobiernos. Un presupuesto vincula las tareas a realizar con la cantidad de recursos financieros
para llevarlas a cabo, asegurando que el dinero estar disponible para ello:
Los presupuestos reflejan elecciones sobre lo que el gobierno har y no har.
Los presupuestos reflejan prioridades sociales, polticas, econmicas y territoriales.
Los presupuestos reflejan la proporcin relativa de decisiones adoptadas para finalidades clientelares o
locales, y por eficiencia, efectividad y objetivos pblicos ms amplios.
Los presupuestos proporcionan una herramienta poderosa a los ciudadanos que quieren saber cmo
gasta el gobierno su dinero y si ha seguido generalmente sus preferencias.
El presupuesto refleja el grado en el que el gobierno redistribuye la riqueza a lo largo del sistema
impositivo.
En el plano nacional, el presupuesto influye sobre la economa, por lo que la poltica fiscal afecta al
nivel de empleo.
Los presupuestos reflejan el poder relativo de diferentes individuos y organizaciones para influir sobre
los resultados presupuestarios.

La presupuestacin requiere cierto tipo de proceso de adopcin de decisiones (Rubin 1990):

Elecciones presupuestarias.
Balance y endeudamiento. Un plan de gasto que no preste atencin a asegurar que los ingresos cubren
los gastos no es un presupuesto.
 Proceso decisorio.

2.1. LA VARIEDAD DE ACTORES

Los directivos de los organismos administrativos, los funcionarios del departamento encargado de los asuntos
presupuestarios, el mximo dirigente poltico de cada nivel de gobierno y los legisladores, tanto en comits como
en conjunto, estn implicados en el proceso presupuestario. Los grupos de inters pueden participar en
intervalos, algunas veces durante un largo lapso de tiempo, en ocasiones con brevedad. A veces los ciudadanos
desempean un papel directo o indirecto en el proceso. Los tribunales pueden tenerlo tambin en cualquier nivel
de gobierno en intervalos impredecibles.

Las Comisiones participantes en el proceso de elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado son segn
la ORDEN EHA/857/2005:

Comisin de Polticas de Gasto

Segn el artculo 36 de la Ley 47/2003 General Presupuestaria la Comisin de Polticas de Gasto determinar la
distribucin del gasto y los criterios de elaboracin de los presupuestos.

Estar presidida por el Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de Economa y hacienda y ser
coordinada por el Secretario de Estado de Hacienda y Presupuestos. Realizar las siguientes funciones:
1. Establecer los criterios globales de presupuestacin, determinado las prioridades.
2. Analizar el contenido presupuestario de las polticas y actuaciones pblicas y proponer la asignacin de
dotaciones entre las distintas polticas.

Comisiones de Anlisis de Programas

Son los rganos encargados de analizar la adecuacin y validez de los programas de gasto respecto de los
objetivos perseguidos por los mismos, y de determinar sus dotaciones financieras conforme a las prioridades de
las polticas de gasto y dentro de las disponibilidades financieras establecidas. Se constituir, al menos, una
Comisin de Anlisis de Programas por cada departamento ministerial. Funciones:
1. El anlisis de los programas de gasto.
2. La previsin del coste que comportan los programas de gasto.
3. La adecuacin de las dotaciones financieras.
4. El anlisis del impacto de los programas de gasto en la igualdad de gnero.
5. La evaluacin del grado de cumplimiento de los objetivos previstos.

Comisin de Ingresos
Es el rgano encargado de coordinar la elaboracin de previsiones, evaluaciones y propuestas que han de ser
tenidas en cuenta, de acuerdo con las directrices de la Comisin de Polticas de Gasto, para la elaboracin de los
estados de ingresos del anteproyecto de Presupuestos Generales del Estado. Funciones:
1. La propuesta relativa a las previsiones de ingresos a incluir tanto en el anteproyecto de Presupuestos
Generales del Estado.
2. La estimacin del importe de los beneficios fiscales que afecten a los tributos del Estado.

Comisiones presupuestarias
Las Comisiones Presupuestarias de los diferentes departamentos ministeriales, y con el apoyo tcnico de las
Oficinas presupuestarias, coordinarn el contenido y extensin de los programas presupuestarios del
anteproyecto de presupuesto de su departamento.

2.2. LA SEPARACIN DE PAGADOR Y DECISOR

Las decisiones sobre cmo se gastar el dinero no se adoptan por quienes lo proporcionan sino por sus
representantes. La responsabilidad significa asegurarse de cada cntimo de dinero pblico se gasta como estaba
acordado, e informar minuciosamente al pblico sobre cmo se ha gastado el dinero. La aceptabilidad quiere
decir que los funcionarios pblicos que adoptan las decisiones presupuestarias estn constreidos por las
necesidades del pblico.

El documento presupuestario y la responsabilidad

Por la separacin antedicha, el documento presupuestario se convierte en s mismo en un medio importante de la
responsabilidad pblica del sistema poltico-administrativo.
Los ciudadanos pueden considerar responsable al gobierno mediante el presupuesto para comprobar qu
prometieron las autoridades y los funcionarios, y qu servicios se les proveyeron realmente.

La apertura al entorno
El ambiente de la presupuestacin incluye distintos factores comprendiendo el nivel global de recursos
disponibles; el grado de certidumbre sobre los ingresos; y una variedad de emergencias naturales o sociales. El
entorno puede incluir tambin rigideces resultantes de decisiones anteriores, que ahora pueden estar incorporadas
en la legislacin (El endeudamiento). El ambiente en este sentido puede configurar las cuestiones de las polticas
pblicas y limitar las alternativas.

Las constricciones presupuestarias

La apertura de los presupuestos al entorno crea la necesidad de que sean flexibles. Pero esa misma apertura que
fomenta la flexibilidad puede sujetar simultneamente a la presupuestacin a numerosas constricciones (Las
transferencias categricas del gobierno nacional a los gobiernos locales o regionales; Los tribunales pueden
declarar ilegales algunos impuestos...).

2.2. EL CICLO PRESUPUESTARIO

La Direccin General de Presupuestos elabora los estados de gastos del anteproyecto de Presupuestos Generales
del Estado teniendo en cuenta las prioridades de la Comisin de Polticas de Gasto, los estudios de la Comisin
de Anlisis de Programas y las propuestas de los distintos centros gestores. La Direccin General de
Presupuestos elabora los estados de ingresos del anteproyecto teniendo en cuenta las propuestas de la Comisin
de Ingresos.

Los estados de gastos e ingresos sern elevados al Vicepresidente Segundo del Gobierno y Ministro de
Economa y Hacienda que someter al acuerdo del Gobierno el anteproyecto de Ley de Presupuestos Generales
del Estado.

Con los mismos criterios la Direccin General de Presupuestos elaborar el anteproyecto del presupuesto de
gastos del Instituto Nacional de Gestin Sanitaria a partir de la propuesta del Ministerio de Sanidad y Consumo.
Igualmente elaborar el anteproyecto del presupuesto de gastos del Instituto de Mayores y Servicios Sociales
(IMSERSO) a partir de propuesta del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales. Los anteproyectos de
presupuestos del INGS y del IMSERSO sern enviados por la DGP al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales
que los integrar en el anteproyecto de la Seguridad Social que remitir al Ministerio de Economa y Hacienda
para elevarlo al Gobierno para su aprobacin e inclusin en el proyecto de Presupuestos Generales del Estado

3. HACIENDA Y PRESUPUESTACIN EN LA DEMOCRACIA ESPAOLA

Lo primero que destaca cualquier observador sobre la realidad econmica del sector pblico desde el inicio de la
transicin a la democracia es el incontenible crecimiento del gasto pblico. En efecto, el gasto pblico
experiment un intenso crecimiento en Espaa, especialmente entre 1976 y 1986, aos en los que pas de algo
menos de un 25 a un 40 por ciento del PIB. El gasto pblico representaba en Espaa en 2005 un 38,2 por 100 del
PIB, frente a un 47,4 por ciento en la UE-15 y un 36 por ciento en los Estados Unidos para el mismo ao.

3.1. LA REFORMA PRESUPUESTARIA: DE LAS MEJORAS TCNICAS AL PRESUPUESTO POR PROGRAMAS

Segn Ballart y Zapico (2010), pueden distinguirse, grosso modo, cuatro grandes etapas en las reformas
presupuestarias en el rgimen democrtico: una fase de implantacin de mejoras tcnicas (1976-1984); la
presupuestacin por programas impulsada por el gobierno socialista (1984-1994); la fase del dficit cero
promovida por el gobierno popular (1994-2006); y el retorno a la filosofa de la gestin por rendimiento ya con
los gobiernos de Rodrguez Zapatero. Bajo este ltimo, se inicia, a raz de las presiones internacionales por su
gestin de la crisis econmica espaola, una nueva etapa de gestin de los recortes presupuestarios y de polticas
de ajuste de duracin indefinida.

Las mejoras tcnicas

En la Ley 11/1977 se estableca por primera vez la presupuestacin por programas, pero esta disposicin formal
tardara en implantarse en la prctica.

La presupuestacin por programas

Orden Ministerial de 17 de junio de 1983, sobre normas de elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado
para 1984. Los Presupuestos Generales del Estado correspondientes a 1984 son los primeros que se presentan en
trminos de programas de gasto, el cambio fue ms nominal que real. El Texto Refundido de la Ley General
Presupuestaria supuso una nueva concepcin del mbito presupuestario.

3.2. LA CONVERGENCIA PRESUPUESTARIA PARA EL INGRESO EN LA UNIN MONETARIA: RIGOR,

ESTABILIDAD Y REFORMAS
Barea (2001): Al finalizar 1995, los indicadores de convergencia nominal mostraban la casi imposibilidad de
que Espaa pudiese entrar en la Unin Monetaria. Con el cambio de Gobierno y la frrea voluntad poltica de su
Presidente, que fij como objetivo prioritario la entrada en la Unin Monetaria, la poltica presupuestaria cambi
radicalmente, lo que hizo posible al Banco de Espaa, que ya tena autonoma para la elaboracin y ejecucin de
la poltica monetaria, orientarla hacia el objetivo de la convergencia. Los mercados empezaron a confiar en la
nueva poltica econmica y se produjo el milagro el 2 de mayo de 1998, da en el que Espaa recibi una alta
calificacin para su entrada en la Unin Monetaria.

Las leyes de estabilidad de 2001 supusieron un importante respaldo a la estabilidad presupuestaria en Espaa, se
configura en torno a cuatro principios rectores de gestin macro-presupuestaria: estabilidad, plurianualidad,
transparencia y eficiencia. Las reglas numricas son cuatro: el objetivo de estabilidad presupuestaria trienal, el
lmite de gasto no financiero del Estado (LGnF), el fondo de contingencia de ejecucin presupuestaria (FC), y el
dficit para inversiones.

presupuestacin en dos fases, primero se define el marco financiero del presupuesto, esto es el montante
global o sectorial del gasto y, despus, en una segunda fase separada de la anterior, se discute y reparte ese
montante global fijado.
La reforma de 2006 ha perseguido dos objetivos principales (Iglesias y Morano 2008:
112): preservar los aspectos positivos de las leyes de 2001 e introducir mayor racionalidad y flexibilidad
econmica.

4. DFICIT PBLICO Y ENDEUDAMIENTO

Hay un dficit meramente coyuntural, fruto de la evolucin del ciclo econmico, y otro estructural, consecuencia
de unos compromisos estables de gasto no compensados por ingresos igualmente estables. Existe, tambin, un
dficit bueno, atribuible a gastos de inversin que no pueden pagarse al contado, y un dficit malo, fruto de
gastos improductivos y transferencias corrientes.

4.1. EL DESEQUILIBRIO ENTRE INGRESOS Y GASTOS

La Administracin central, ms del 40% de su gasto son transferencias a otras
Administraciones. A ello hay que unir un 6% de gasto adicional en concepto de contribucin al presupuesto de la
Unin Europea. Debe tenerse en cuenta que el Estado aporta la totalidad de la contribucin a la UE, mientras que
recibe menos del 20% de los retornos, correspondiendo aproximadamente el 60% a las Comunidades
Autnomas. En los ltimos veinte aos ha habido un aumento relativo del gasto de contenido social (proteccin
social, educacin y sanidad), seguridad ciudadana, justicia e infraestructuras, adems de medio ambiente o la
aportacin al presupuesto comunitario. Por el contrario, pierden peso en el gasto pblico, entre otras reas, los
servicios de defensa, la carga financiera de la deuda hasta el inicio de la crisis y la actividad pblica en otros
sectores econmicos. El gasto pblico en Espaa tiene un fuerte contenido social.
En nuestras autoridades polticas de todos los niveles de gobierno y sin distincin de partido. Creyeron que todas
sus decisiones eran financiables presupuestariamente y se embarcaron en un proceso expansivo del gasto pblico
gracias a los abundantes ingresos tributarios generados por la evolucin de la burbuja inmobiliaria.

4.2. LAS DESVIACIONES PRESUPUESTARIAS

Con carcter general, los presupuestos pblicos entran en vigor en el siguiente ejercicio presupuestario a aquel
en que son elaborados por el gobierno y aprobados por el Congreso. Las modificaciones presupuestarias, esto es
los cambios en los crditos ya aprobados por las Cortes. Las posibilidades modificadoras son, respectivamente
las siguientes:
Crditos extraordinarios y suplementos de crdito. Son crditos dotados cuando haya de realizarse
algn gasto con cargo a los Presupuestos Generales del Estado que no pueda demorarse hasta el
ejercicio siguiente.
Crditos ampliables. Son los que como tales se explicitan en los Presupuestos Generales del Estado. Se
caracterizan por el cumplimiento de los requisitos exigidos por va reglamentaria en funcin de la
efectiva recaudacin de los derechos afectados o del reconocimiento de obligaciones especficas del
respectivo ejercicio.
Transferencias de crditos. Son traspasos de crditos entre uno o varios programas de una misma
funcin correspondiente a servicios de distintos ministerios.
Generacin de crdito. Se trata de un aumento de crdito por ingresos.
Crditos incorporados. Son crditos que se incorporan al ejercicio inmediato siguiente.

Los titulares de los departamentos ministeriales podrn autorizar, cuando as se especifique, las modificaciones
indicadas, previo informe de la Intervencin Delegada. Cuando existan discrepancias entre ambos, resuelve el
Ministro de Economa y Hacienda.
Los datos son muy significativos y desprende que a partir de 1984 las modificaciones presupuestarias son cada
vez de mayor cuanta con un freno relativo en los dos ltimos aos, 1995 y 1996, sobre los que se dispone de
informacin, y oscilan entre el 20 y el 30 por cien del crdito inicial.

4.3. LA DEUDA PBLICA

Cuando el Estado gasta ms de lo que recauda en impuestos, pide prestado al sector privado para financiar el
dficit presupuestario. La acumulacin de prstamos obtenidos en el pasado es la deuda pblica. Cuanto mayor
es el cociente entre la deuda y el PIB, mayores son las posibilidades de caer en una crisis fiscal. Como se ha
apuntado ya el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de la UE exiga para la pertenencia la unin monetaria dos
lmites bsicos un dficit pblico del conjunto de las Administraciones Pblicas inferior al 3% del PIB y una
deuda viva inferior al 60% del PIB.

El Estado puede financiar su dficit de dos maneras: emitiendo deuda (como cualquier otro agente), o creando
dinero (con la cooperacin del banco central europeo que ahora dispone las competencias exclusivas sobre la
materia): emite bonos y pide al banco central que se los compre.

TEMA 12
LA UNIN EUROPEA Y LAS AAPP ESPAOLAS

1. INTRODUCCIN
El 12 de junio de 1985 se firmaba en el saln del Trono del Palacio Real de Madrid el Tratado de adhesin de
Espaa a las Comunidades Europeas, que entrara en vigor el 1 de enero de 1986. La incorporacin de Espaa a
la Unin Econmica y Monetaria en 1998 culminara el proceso de integracin. La ratificacin del Tratado de
Lisboa de 2007 configura su inmediato futuro tras su entrada en vigor en diciembre de 2009.

2. INTEGRACIN EUROPEA Y EUROPEIZACIN

Desde la adhesin de Espaa y Portugal en 1986, la UE se halla inmersa en un proceso de transformacin
permanente durante el cual se han realizado nada menos que cuatro reformas institucionales (el Acta nica
Europea y los tratados de Maastricht, msterdam y Niza), sin contar el frustrado proyecto de Tratado
Constitucional de 2004 y su posterior reciclaje en un nuevo tratado acordado en el Consejo Europeo de Lisboa
en junio de 2007. Doce nuevos socios han engrosado las filas de la Unin. Ya veintisiete los Estados miembros y
todo hace prever la incorporacin.

En los ltimos veinte aos el Estado ha potenciado sus competencias relacionadas con el bienestar del
ciudadano, como la seguridad laboral o el medio ambiente. Tambin ha reducido su presencia en sectores como
las telecomunicaciones, el agua o la electricidad. La actividad empresarial del sector pblico, que en 1982
mantena activos industriales por valor del 6,8% del PIB, representa hoy menos del 1% del PIB. Por otro lado, el
ingreso de Espaa en la Comunidad Europea supuso el inicio de la desigual modernizacin de sus
Administraciones Pblicas.

Hoy en da, las Administraciones espaolas prestan sus servicios de manera ms transparente y eficiente, y se
preocupan ms por el rendimiento y por el usuario de los servicios pblicos, aunque siguen presentando graves
problemas de diseo y estructura.

Se entiende aqu la europeizacin como un proceso desde arriba hacia abajo de adaptacin de los Estados
miembros a la UE con el fin de distinguirla de la integracin europea como el proceso ascendente desde los
mismos para proyectar su influencia sobre la instancia supragubernamental y supranacional. La europeizacin
consiste en un conjunto de fuerzas econmicas regionales, institucionales y conceptuales que favorece un
proceso de cambio que afecta a las polticas pblicas nacionales, las prcticas legislativas, y la poltica en
general.

3. LA EUROPEIZACIN DEL EJECUTIVO

La integracin europea y la subsiguiente europeizacin tienen una triple manifestacin:
a) se modifica el entramado formal de adopcin de decisiones dando lugar a un nuevo equilibrio de poderes tanto
entre niveles de Gobierno (central y regional) como entre los poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y
judicial); b) se produce a su vez una serie de reacciones y cambios en el seno de los actores institucionales; y c)
el funcionamiento de las instituciones, debido a estas medidas deliberadas y a procesos indirectos de
convergencia, podra aproximarse al de los otros Estados miembros de la UE y dar lugar as a una cierta
armonizacin paneuropea por este isomorfismo institucional (Molina 2001: 160).
La europeizacin se manifiesta en cuatro planos diferentes:
La introduccin de nuevas normas y principios en el sistema judicial espaol
En la organizacin: se producen modificaciones orgnicas en los ministerios o en las comunidades
autnomas bien para influir sobre la UE o para gestionar la europeizacin.
En el personal: las tareas desempeadas por los funcionarios en especial en los niveles superiores se ven
alteradas como consecuencia de la europeizacin.
En las polticas pblicas que se ejecutan: se produce tanto la creacin de nuevas polticas pblicas, por
ejemplo la de medio ambiente, como la modificacin de las preexistentes. La europeizacin de las
polticas tiene tres dimensiones (Aguilar 2003): de contenido o sustantiva (la transposicin por parte del
pas del acquis communautaire, esto es, las directivas, reglamentos y decisiones; institucional (los
cambios en la organizacin institucional y la cultura administrativa que responden a la necesidad de
adecuarse a las recomendaciones que emanan de Bruselas); de estilo (la adopcin de las directrices o
guas de actuacin europeas,...).

3.1. MODIFICACIONES ORGNICAS

Como se ha indicado una acepcin de europeizacin se refiere a las estrategias de coordinacin y las estructuras
orgnicas establecidas por los Estados miembros para gestionar su implicacin en la UE. Conviene considerar
dos dimensiones: el grado de centralizacin de las estructuras coordinadoras y la ambicin de la estrategia
seguida. En los sistemas coordinadores centralizados, el objetivo es la definicin temprana de una postura
negociadora que sea aceptada por todas las partes interesadas y asegurar su presentacin coherente por todos los
representantes nacionales; en los sistemas descentralizados no hay un solo actor dotado de autoridad sino que
sta se distribuye entre los diversos ministerios. Respecto a la segunda dimensin, hay pases con concepciones
estratgicas y directivas comprensivas a largo plazo, que tratan de elaborar una posicin negociada sobre
virtualmente todos los asuntos del amplio abanico de actividades y competencias de la UE; y otros pases no son
tan ambiciosos.

Espaa presenta un sistema de coordinacin centralizado con una ambicin coordinadora selectiva (vase la
Figura 1), aunque como se ver posteriormente se ha operado una constatable descentralizacin pero sin un
aumento de la ambicin coordinadora. Su estructura de oportunidad poltica se caracteriza por ser
descentralizada y mayoritaria, esto es con gobiernos de un solo partido y autoridad ministerial limitada. Su
estructura de oportunidad administrativa es centralizada.

Esta situacin se origina con el ingreso de Espaa, en 1986, pues entonces se cre la estructura que pudiera
asegurar la defensa de los intereses del pas en los distintos foros de negociacin de la UE. En Bruselas se
constituy una Representacin Permanente (REPER), y en Madrid, como rgano interno de coordinacin
gubernamental, una Secretara de Estado en el seno del Ministerio de Asuntos Exteriores (MAEC). Pero la ahora
llamada Secretara de Estado para la Unin Europea es ms bien una arena que no monopoliza esta funcin de
coordinacin por cuanto otros actores gubernamentales (Presidencia, Economa y Hacienda, Justicia, Interior,
Medio Ambiente, y en general todos los ministerios) participan de manera activa en el proceso (Molina 2001:
163-168).

En la actualidad de la Secretara de Estado para la Unin Europea (SEUE) dependen los siguientes rganos
directivos:
La Secretara General para la Unin Europea, con rango de Subsecretara.
La Direccin General de Integracin y Coordinacin de Asuntos Generales y Econmicos de la Unin
Europea.
La Direccin General de Coordinacin del Mercado Interior y otras Polticas Comunitarias.

La SEUE asiste al Ministro de Asuntos Exteriores y de Cooperacin (MAEC) en la formulacin y ejecucin de

la poltica exterior de Espaa en el mbito de la Unin Europea. Asimismo, coordina todas las actuaciones que,
en el marco de sus competencias, realicen las Administraciones pblicas en la Unin Europea.

Este rgano especializado slo comprende el denominado pilar comunitario pero los otros dos pilares la
Poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC) y la cooperacin policial y judicial en materia penal se
dirigen desde otros rganos del MAEC, respectivamente desde la Secretara de Estado de Asuntos Exteriores y la
Subsecretara, lo que resulta incongruente por diluir y dispersar la adopcin de decisiones.

Otros ministerios que han adquirido un creciente protagonismo en la europeizacin desde la UE han sido el
ministerio de Economa y Hacienda y el de Agricultura, que canaliza las transferencias a las CCAA y desempea
otras labores que se ejemplifican ms adelante.
3.2. MODIFICACIN DE LAS TAREAS DEL PERSONAL
Como es lgico la europeizacin llega a la transformacin de las tareas realizadas por los funcionarios como por
ejemplo:
Preparacin de la postura espaola para reuniones al nivel de la UE.
Participacin en grupos de trabajo del Consejo de Ministros europeos.
Participacin en reuniones organizadas por la Comisin Europea.
Consulta con colegas de uno o ms Estados miembros al margen del marco formal de la UE.
Transposicin de polticas europeas en medidas legales nacionales.
Aplicacin prctica o ejecucin de normas y polticas originadas en la UE.
Tomar en consideracin polticas de la UE durante la elaboracin de polticas pblicas nacionales.

3.3. MODIFICACIN DE LAS POLTICAS

La UE se haya convertido en el principal centro de produccin de polticas pblicas en el territorio europeo, pues
abarcan casi todos los mbitos de intervencin, hasta el punto de que, actualmente, la mayor parte de la
legislacin de los Estados miembros es de inspiracin europea. En ocasiones, la Unin acta de forma casi
exclusiva (moneda, comercio exterior o competencia). No obstante, en la mayor parte de los casos, lo hace junto
a los Estados miembros, incluidas las regiones y los entes locales (medio ambiente, cohesin, agricultura y
pesca, investigacin, y ayuda al desarrollo entre otros).

La UE ha empezado a desplegar una poltica en asuntos de Justicia e Interior con el objetivo de dar respuesta a
fenmenos globales como la inmigracin, el terrorismo o la delincuencia organizada y, con mayores dificultades,
tambin ha puesto las bases de una poltica exterior, de seguridad y defensa aunque persiste la divisin.

Si descendemos a un plano ms concreto podemos examinar las consecuencias internas de la adaptacin a la UE

en cuatro polticas representativas.

La Poltica Agrcola Comn (PAC) es el sector en el que la UE tiene competencias legislativas y ejecutivas casi
absolutas. Pero adems hay que destacar el carcter redistributivo de esta poltica, una de las escasas muestras de
este tipo de poltica, y se compone fundamentalmente de regulaciones y decisiones que se transfieren mediante
subvenciones de diverso carcter a los agricultores con la intencin de fijar la poblacin en el medio rural,
haciendo menos onerosos sus estilos de vida y trabajo. (FEAGA, FEADER).

Las polticas ambientales de la UE se desarrollan fundamentalmente mediante directivas que deben trasponer los
Estados miembros, y en nuestro caso las CCAA. La presin para la implantacin de estas directivas es elevada,
al afectar a los niveles de gobierno nacional y regional.

La presin para la implantacin de las escasas directivas sociales de la UE es dbil pues en buena parte la
poltica social sigue siendo una prerrogativa de los Estados miembros.

Por ltimo, la revisin de los tratados de la UE son una competencia puramente estatal puesto que afectan a las
condiciones que regulan la integracin de los propios Estados miembros.

4. LA EUROPEIZACIN DE LAS CCAA

La europeizacin ha actuado as en un doble sentido: desde abajo, favoreciendo la movilizacin regional en
busca de recursos (polticos, financieros o simblicos); y, desde arriba, mediante la oferta de nuevas
oportunidades para actuar en la arena europea. A pesar o a causa de la frustracin de sus aspiraciones de
participacin en la UE a travs del Estado, las CCAA han desplegado una gran actividad a nivel europeo desde
1986. Al margen la presencia en el Comit de la Regiones, sta tiene cuatro expresiones principales: la
participacin o presencia de un representante de las CCAA en las reuniones a las que asisten los ministros del
gobierno nacional; las representaciones regionales en Bruselas, las coaliciones regionales y las redes europeas.
Catalua, el Pas Vasco y Galicia fueron las primeras autonomas, siguiendo los pasos de los Lnder alemanes,
en abrir oficinas de representacin en la capital comunitaria en 1986. A lo largo de la dcada siguiente, se fueron
aadiendo el resto de las CCAA. Actualmente, las dos primeras, junto con Andaluca y Baleares, actan como
delegaciones de sus respectivos gobiernos, sin ninguna acreditacin oficial, mientras que las 13 restantes
conservan la denominacin de oficinas.

La institucionalizacin de las oficinas se produjo en 1994, a raz de una sentencia favorable del Tribunal
Constitucional en relacin con la apertura de una Delegacin del Gobierno Vasco. Las oficinas participan
activamente en los programas comunitarios, en la consolidacin de las redes pblico-privadas, en la cooperacin
con las dems regiones europeas y en la promocin de los intereses de las respectivas CCAA.
No obstante, la frustracin de las expectativas de las regiones fuertes relativas al Comit de las Regiones
(CdR) y al principio de subsidiariedad a raz de Maastricht y Amsterdam condujo al abandono de la estrategia
colectiva a favor de una actuacin basada en intereses institucionales comunes, crendose as, la Conferencia de
Presidentes de Regiones con Poderes Legislativos (REGLEG), ya en noviembre de 2000. La Comisin de
Presidentes de Parlamentos Autonmicos (COPREPA), a travs de la Comisin de Presidentes de Asambleas
Legislativas Regionales (CALRE), creada en 1997.

Al margen de este tipo de asociaciones, cabe destacar las distintas iniciativas impulsadas por las
administraciones autonmicas en el contexto de INTERREG o en funcin de la dinmica de las polticas
comunitarias. stas han dado lugar a la creacin de 5 Eurorregiones: Galicia-Norte de Portugal; Extremadura-
Alentejo-Algarve; Andaluca-Algarve; Pas Vasco francs y espaol; y, ms recientemente, la Eurorregin
Pirineos-Mediterrneo (Aragn, Catalua, Baleares, Pirineos medios y Languedoc-Roselln) (Morata 2007b).

5. LA EUROPEIZACIN DE LA GESTIN Y LA DINMICA DE LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES

La Conferencia Sectorial para Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE), que es una
conferencia transversal, y no sectorial, que tiene encomendado el seguimiento de la participacin en asuntos
europeos en todo el sistema de Conferencias Sectoriales y la adopcin de acuerdos generales o algunas tareas
residuales que no puedan realizarse en otras Conferencias y los temas de seguimiento y discusin del desarrollo
del proceso constitucional de la construccin europea.

La CARCE ha adoptado varios acuerdos muy relevantes que contienen las bases institucionales a seguir en las
relaciones entre el Estado y las CCAA en asuntos europeos en cada una de las otras Conferencias Sectoriales.
Sin embargo, los datos nos indican que tambin es una de las que mostraba un nivel alto de absentismo
autonmico, que en muchos periodos reflejaba un conflicto poltico latente durante toda la dcada de los noventa
y de los primeros aos de la dcada de 2000.

Como es sabido, a raz del procedimiento de participacin autonmica en asuntos comunitarios, recogido en el
Acuerdo de la CARCE de 1994, se atribuye a las Conferencias Sectoriales la canalizacin de la participacin
multilateral de las CCAA en los asuntos comunitarios. Este acuerdo distingua entre una fase ascendente y otra
descendente.

En la fase ascendente cada Conferencia Sectorial deba desarrollar este procedimiento de participacin,
decidiendo el grado de intensidad y el contenido de dicha participacin en funcin del rgimen de distribucin de
competencias entre el Estado y las CCAA en ese mbito.

En la fase descendente, se establecen dos obligaciones bsicas: Una de remisin a la CARCE de todos los
proyectos de normas de desarrollo del Derecho comunitario y otra de mutua informacin en cuanto a actuaciones
administrativas y de gestin de programas comunitarios.

Ms recientemente, en 2004, la CARCE adopt otro acuerdo sobre la participacin de las CCAA en las
reuniones de cuatro formaciones del Consejo de la UE.
Estas Conferencias han de designar un representante autonmico para ir en la delegacin espaola en varias de
las formaciones ministeriales del Consejo.

Se elabor en el seno de la CARCE una Gua de Buenas Prcticas en diciembre de 2006, que trataba de
organizar mejor la coordinacin entre CCAA para poder alcanzar una posicin comn sobre cada punto. La
gua tambin contiene reglas para que la Administracin del Estado asuma dicha posicin comn y la integre en
la posicin negociadora del Estado, de acuerdo con el reparto competencial y los intereses de las CCAA.

6. LA EUROPEIZACIN QUE VIENE: ALGUNAS POSIBLES CONSECUENCIAS DE LA IMPLANTACIN DEL

TRATADO DE LISBOA
En este contexto, vale la pena destacar dos conjuntos de reformas operadas por el Tratado de Lisboa, firmado en
2007 y que ha entrado en vigor a finales de 2009, tras su demorada ratificacin por los 27 Estados miembros
actuales, la primera afecta a dos grandes tipos de cambios en las normas y la segunda a la creacin de dos nuevos
cargos institucionales de la cima jerrquica de la UE.

Los cambios en las normas siguientes van a tener consecuencias importantes para la integracin y la
europeizacin de los Estados miembros:
1. El avance hacia la votacin por mayora cualificada en una serie de nuevos sectores de poltica pblica,
muchos relacionados con la justicia y asuntos de interior.
2. El requisito de doble mayora se utilizar cuando se necesite votacin por mayora cualificada.
 3. Las nuevas disposiciones estipulan que las instituciones de la UE deben facilitar el acceso formal a los
parlamentos nacionales durante el proceso legislativo europeo.

Los cambios en las magistraturas superiores de la UE son:

1. La creacin de un presidente permanente del Consejo Europeo.
2. El establecimiento de un nuevo Alto Representante para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad.

6.1. NORMAS
Para las administraciones nacionales, la extensin de la mayora significa que un grupo ms amplio de
ministerios y entidades nacionales tendr que ajustar sus relaciones con la UE. En el futuro, la capacidad de
quedar en minora (aunque slo en principio) demandar un cambio hacia una lgica ms supranacional.

Para todas las reas sujetas a votacin por mayora cualificada, se utilizar un nuevo doble umbral de mayora en
las votaciones del Consejo (a partir de 2014), con lo que las propuestas legislativas requieren la aprobacin del
55 por cien de los Estados miembros que representen al menos el 65 por cien de la poblacin de la UE.

Otro cambio de reglas introducido por el Tratado de Lisboa ha recibido poca atencin hasta ahora: las
disposiciones que dan un derecho de participacin a los parlamentos nacionales. La Comisin debe notificar a
los parlamentos nacionales de las propuestas legislativas, y luego esperar ocho semanas para que presenten sus
observaciones antes de que los gobiernos comiencen las deliberaciones en el Consejo.

6.2. POSICIONES
Una nueva e importante magistratura que ser fundamental para el papel de la UE en el mundo es la de un
Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de Seguridad para evitar decir que ser una
suerte de ministro de asuntos exteriores de la UE. Su titular se convertir en el Presidente permanente del
Consejo de Asuntos Exteriores.

El impacto de esta nueva funcin es probable que sea doble para las administraciones nacionales.

En primer lugar, la naturaleza de doble sombrero del Alto Representante atraer en mayor medida a los
gobiernos nacionales hacia el funcionamiento de la Comisin. En la actualidad, existe una divisin bastante
estricta cuando las administraciones nacionales interactan con Bruselas en materia de poltica exterior.

En segundo lugar, las funciones combinadas consagradas en la figura de Alto Representante pueden forzar una
convergencia similar a nivel nacional: la Alta Representante tendr a su cargo las capacidades de gestin de
crisis, incluyendo los medios civiles y militares, y como vicepresidenta de la Comisin Europea coordinar
tambin las reas de comercio y desarrollo, donde la UE s que es un autntico actor global.

Por ltimo, otro nuevo puesto creado por el Tratado de Lisboa es el de Presidente del Consejo Europeo. Se
designar por mayora cualificada, y el propio Consejo Europeo se integrar ms en la maquinaria institucional
de la UE. El titular ser nombrado por dos aos y medio, renovable una vez, y se desdoblar tambin como
Presidente del Consejo de Asuntos Generales.