T 698 11

Sentencia T-698/11
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MUNICIPAL-

Construccin de antena de comunicaciones en territorio ancestral
indgena registrado a nombre de particular sin agotar la consulta previa
COMUNIDADES INDIGENAS COMO SUJETOS DE ESPECIAL

PROTECCION CONSTITUCIONAL-Reiteracin de jurisprudencia
ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS

FUNDAMENTALES DE COMUNIDADES INDIGENAS-
Procedencia
CONSULTA PREVIA-Herramienta para involucrar a comunidades

indgenas en decisiones que incidan sobre su identidad/CONSULTA
PREVIA-Carcter iusfundamental
ACCION DE TUTELA-Mecanismo judicial de los pueblos indgenas

para ser consultados
ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE CONSULTA PREVIA-

Procedibilidad
DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE LAS

COMUNIDADES ETNICAS-Aplicacin frente a medidas
administrativas, de infraestructura, proyecto u obra que pueda afectar
territorios tnicos
CONSULTA PREVIA-Manifestacin del derecho a la participacin de

comunidades indgenas
DERECHO DE PARTICIPACION-Proyeccin respecto de

comunidades indgenas
CONSULTA PREVIA-Reglas bsicas para la aplicacin del proceso
CONSULTA PREVIA-mbito de aplicacin/CONSULTA PREVIA-

Exigibilidad frente a medidas legislativas y administrativas que afecten
directamente a comunidades indgenas
PROPIEDAD COLECTIVA DE COMUNIDADES ETNICAS-

Derecho fundamental
COMUNIDAD INDIGENA-Importancia del territorio como elemento

esencial
Ref.: Expediente T-3078861 2
M.P. Luis Ernesto Vargas Silva.
TERRITORIO ANCESTRAL DE COMUNIDADES ETNICAS-

Concepto
TERRITORIOS INDIGENAS-Inembargables, inalienables e

imprescriptibles segn Convenio 169 de la OIT
TERRITORIO INDIGENAS-Titularidad
TERRITORIO DE COMUNIDAD ETNICA-Ttulo de propiedad no

descarta realizacin de la consulta previa
CONSULTA PREVIA-Incluye proyectos de desarrollo como licencias

ambientales, contratos de concesin y concesiones mineras
CONSULTA PREVIA-Exigible cuando medida legislativa o

administrativa afecta territorios de minoras tnicas independientes del
ttulo de propiedad
PRINCIPIO DE BUENA FE-Autoridades y particulares deben acudir a

la Certificacin de presencia de grupos tnicos en zonas de ejecucin de
proyectos para no afectar comunidades indgenas
CONSULTA PREVIA-Directiva presidencial 001/10 como instructivo

de trmite y mecanismos de desarrollo
LLAMADO A PREVENCION A ALCALDIA MUNICIPAL-

Abstenerse de entregar licencias ambientales de construccin en territorio
ancestral indgena sin agotar el requisito de consulta previa
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MUNICIPAL-

Exhortar al Incoder para implementar medidas tendientes a formalizar la
titularidad de predios ubicados en territorios de comunidades ancestrales
indgenas
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MUNICIPAL-Proceso

de consulta destinada a establecer el impacto causado en territorio
ancestral indgena por construccin y operacin de estacin base de
comunicaciones
DERECHO DE PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAS-

Suspensin de operaciones de estacin de comunicaciones por Comcel
mientras se agota el proceso de consulta previa
Referencia: expediente T-3078861

Accin de tutela instaurada por Efrn

de Jess Reyes, en representacin del
Resguardo Indgena Caamomo
Lomaprieta, contra la Alcalda
Municipal de Riosucio, Caldas
Magistrado Ponente:
LUIS ERNESTO VARGAS SILVA
Bogot, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil once (2011)

JHM
La Sala Octava de Revisin de la Corte Constitucional, integrada por los
magistrados Mara Victoria Calle Correa, Humberto Sierra Porto y Luis
Ernesto Vargas Silva, en ejercicio de sus competencias constitucionales y
legales, ha proferido la siguiente
SENTENCIA
Dentro del proceso de revisin de los fallos dictados en el asunto de la

referencia por el Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Riosucio, Caldas,
el veintiuno (21) de febrero de dos mil once (2011), en primera instancia, y
por el Juzgado Penal del Circuito de Riosucio, Caldas, el ocho (8) de abril de
dos mil once (2011), en segunda instancia.
I. ANTECEDENTES
El resguardo indgena Caamomo-Lomaprieta1, actuando por intermedio de su

Gobernador, promovi accin de tutela para obtener el amparo constitucional
de los derechos fundamentales a la integridad de los pueblos indgenas; a la
proteccin de las prcticas sociales y culturales; a la consulta previa y al
consentimiento previo, libre e informado; a decidir sobre su propio desarrollo;
al territorio y al debido proceso, presuntamente vulnerados por la Alcalda de
Riosucio2, Caldas, al autorizar la construccin de una antena de
comunicaciones en su territorio ancestral, sin agotar la consulta previa, libre e
informada exigida por la Carta Poltica y por el bloque de constitucionalidad.
La accin fue promovida con fundamento en los siguientes:
1. Hechos
1 En adelante, el accionante, el peticionario o el demandante.

2 En adelante, el accionado o la alcalda.
1.1 Mediante Resolucin N 0015-010 del 17 de marzo de 2010 3, la Secretara

de Planeacin y obras pblicas de Riosucio concedi una licencia para la
construccin de una estacin base de telefona celular de la empresa Comcel
S.A. (en adelante, Comcel)4 en un predio que est ubicado en un territorio
reconocido ancestralmente como jurisdiccin del resguardo indgena
Caamomo-Lomaprieta.
1.2 La licencia se expidi a nombre de Henry Londoo Narvez, quien figura

como propietario del predio en la matrcula inmobiliaria N 115-00121815.
1.3 La construccin y adecuacin de la antena se llev a cabo durante los

siguientes meses, sin que la comunidad indgena accionante fuera informada
al respecto. Por eso, el Gobernador del resguardo interpuso un derecho de
peticin ante la Alcalda de Riosucio, para que le informara sobre los
procedimientos legales que agot antes de expedir la licencia que autoriz
dicha construccin.
1.4 En su respuesta, la Alcalda anex el estudio de suelos, las

recomendaciones de cimentacin para la construccin de la Base CAD
Riosucio-2 y la licencia de construccin, expedida a favor de Henry Londoo
Narvez.
1.5 Como tales documentos no demuestran que se haya analizado el impacto

medioambiental, social y cultural de construir la antena de comunicaciones en
el territorio ancestral del resguardo, y en todo caso, no fueron consultados
sobre el particular, como lo exige el Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), los accionantes promovieron la tutela.
1.6 En consecuencia, pidieron la proteccin de los derechos vulnerados por la

Alcalda, en especial los derechos a la consulta previa y al debido proceso;
que se anule la resolucin que concedi la licencia para la construccin de la
Estacin Base de Telefona Celular de Comcel y se ordene su derrumbamiento
a costa del municipio de Riosucio, previnindolo para que no vuelva a
vulnerar los derechos de las comunidades indgenas.
2. Trmite procesal
3 Folios 7 al 12 del cuaderno 2.

4 La licencia autoriz la construccin de una estacin de comunicaciones de las siguientes caractersticas:
Tipo de Solicitud: Licencia de Construccin.
Propietario: Henry Londoo Narvez
Identificacin: 8231652
Fecha de Radicacin: 17 de febrero de 2010.
Ficha Catastral: 010000760071000
Matrcula Inmobiliaria: 115-0012181
Direccin: Carrera 6 N| 19-30
Tipo de Construccin: Estacin Base de Telefona Celular
Solicitante: Comcel S. A.
Identificacin: 800.153.993-7
N de Radicacin: 015
5 Folios 37-39 del cuaderno 1.
Por auto del catorce (14) de febrero de dos mil once (2011) 6, el Juzgado
Primero Promiscuo Municipal de Riosucio avoc el conocimiento de la accin
de tutela y orden notificar a la demandada. Igualmente, vincul al trmite a
Henry Londoo Narvez, a quien se le concedi la licencia de construccin
que motiv la interposicin de la presente accin constitucional.
2.1 La demandada guard silencio frente a la accin de tutela promovida en su

contra.
2.2 Mediante escrito del dieciocho (18) de febrero de dos mil once (2011) 7,
Henry Londoo Narvez se identific como propietario del lote de terreno
ubicado en el rea urbana del municipio de Riosucio, Caldas, en el que se
construy la antena de comunicaciones de Comcel. Dijo haberlo adquirido a
travs de la escritura pblica N 95 de marzo 18 del 2005, otorgada por la
Notara nica de Riosucio y registrada en la Oficina de Registro de
Instrumentos Pblicos de ese municipio.
Inform que unos comisionados de Comcel lo contactaron en julio de 2006 y,

despus de analizar varios conceptos tcnicos, autorizaron la construccin de
una base de comunicaciones. Por esa razn, celebraron un contrato de
arrendamiento y gestionaron el trmite para obtener la respectiva licencia.
Termin su intervencin insistiendo en que el predio objeto de la controversia

no hace parte del resguardo indgena Caamomo-Lomaprieta.
3. El fallo de primera instancia
El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Riosucio, mediante providencia

del 25 de febrero del 20118, neg la accin de tutela instaurada, por
improcedente.
Para la juez, no se demostr la presencia de un perjuicio irremediable e

inminente que justificara el amparo constitucional. Tampoco se agotaron los
medios judiciales ordinarios de defensa. En su criterio, es la jurisdiccin
administrativa la que est llamada a definir, previa instauracin de una accin
popular, si construir la torre de Comcel vulner los derechos colectivos del
resguardo indgena Caamomo-Lomaprieta.
4. La impugnacin
Los accionantes impugnaron el fallo de primera instancia, con base en los

siguientes argumentos:
6 Folio 31 del cuaderno 1.

Afirmaron que la delimitacin del territorio ancestral de las comunidades

indgenas se sujeta a las previsiones del Convenio 169 de la Organizacin
Internacional del Trabajo (OIT), que insta a los gobiernos a respetar la
relacin de estas comunidades con los territorios que "ocupan o utilizan de
alguna manera".
Eso significa que las controversias sobre la proteccin de los territorios

indgenas, incluidas las relacionadas con el procedimiento de consulta previa,
no se resuelven desde la perspectiva del derecho de propiedad, sino
reconociendo la relacin que tienen las tierras ocupadas por estas
comunidades con su autonoma e integridad cultural.
Desde esa perspectiva, debe entenderse que el predio en el que se construy la

Estacin Base de Telefona Celular de Comcel forma parte del territorio
ancestral del resguardo Caamomo-Lomaprieta.
De otro lado, recordaron que esta corporacin ha admitido la compatibilidad

de la accin de tutela y de la accin contenciosa administrativa, dado que la
primera opera como un medio alternativo de defensa judicial para evitar un
perjuicio irremediable.
Los perjuicios irremediables que la construccin de la antena de

comunicaciones puede causarles, relacionados con la afectacin de su
integridad tnica y cultural, justifican la proteccin de sus derechos
fundamentales a travs de la tutela, para que se inaplique la licencia de
construccin y se suspendan las obras respectivas, mientras el resguardo
acude ante la jurisdiccin administrativa para reclamar la nulidad
correspondiente.
5. El fallo de segunda instancia
El Juzgado Penal del Circuito de Riosucio confirm la decisin de primera

instancia.
Dijo la funcionaria que el juez constitucional no puede intervenir sobre el

derecho a la propiedad privada del propietario del terreno en el que se
construy la antena de comunicaciones, porque la comunidad indgena
Caamomo-Lomaprieta no demostr el dao que, supuestamente, est
amenazando su entorno cultural y social.
Para la juez, el hecho de que la instalacin de la antena no afecte a una

persona ni a una colectividad permite descartar que los accionantes enfrenten
un riesgo grave e inminente.
En cambio, la intervencin constitucional podra generar un abuso, al afectar

los derechos del propietario del predio. Por esos motivos, resolvi que el
conflicto planteado debe ser dirimido por las instancias especializadas,

garantizando los derechos de todas las partes involucradas en el mismo.
6. Actuaciones surtidas ante la Corte Constitucional
El Magistrado sustanciador dio traslado a Comcel del contenido de la accin

de tutela y decret la prctica de las pruebas que consider tiles para
resolverla, a travs de auto del 8 de agosto de 20119.
En virtud de lo anterior, requiri al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, para

que enviara un plano geodsico que precisara la ubicacin del predio
identificado con la matrcula inmobiliaria 115-0012181 y ficha catastral
010000760071000, en el que se instal la antena de telecomunicaciones, en
relacin con el territorio reconocido al resguardo indgena Caamomo-
Lomaprieta.
Tambin orden oficiar a la Direccin de Asuntos Indgenas, Minoras y Rom

del Ministerio del Interior, con el fin de que enviara los documentos
pertinentes para identificar la extensin de tierra correspondiente al resguardo
Caamomo-Lomaprieta, y a la Alcalda accionada, para que remitiera
documentos relacionados con el impacto social, ambiental y cultural que la
construccin de la antena de comunicaciones de Comcel pudiera tener sobre el
resguardo de los accionantes.
Adems, requiri al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

y a la Corporacin Autnoma Regional de Caldas, a efectos de que evaluaran
el impacto ambiental, social y cultural que podra tener el proyecto sobre el
resguardo de la comunidad accionante.
Por ltimo, ofici al Instituto Nacional de Antropologa e Historia, a la

Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC) y a los departamentos
de antropologa de las universidades Nacional, de los Andes y Externado de
Colombia, para que informaran las caractersticas de la comunidad indgena
Caamomo-Lomaprieta, particularmente en relacin con la ubicacin del
resguardo y la naturaleza de sus relaciones con la tierra y el territorio.
En cumplimiento de las anteriores solicitudes, las entidades requeridas

respondieron como sigue:
6.1 Comcel
La representante legal de Comcel pidi confirmar los fallos de instancia, que

declararon improcedente la accin de tutela.
Explic que su representada cumpli con los requisitos legales necesarios para
obtener la licencia que autoriz la instalacin de la antena de comunicaciones,
teniendo en cuenta que el predio es de propiedad privada de Henry Londoo

Narvez y no del resguardo indgena accionante.
Que la condicin de propietario de Londoo Narvez sobre el predio objeto de

la controversia est demostrada, con base en el folio de matrcula inmobiliaria
N 115-0012181, y que la empresa tuvo dicho documento como referencia, al
suscribir el contrato de arrendamiento para la instalacin de la antena de
telefona mvil celular.
Por eso, no se agot el trmite de la consulta previa. Si Comcel hubiera tenido

la intencin de instalar la antena en un predio de propiedad de un resguardo
indgena, habra realizado los requerimientos, solicitudes y dems trmites
ante el resguardo, incluyendo la consulta, como lo ha hecho en otros casos10.
Dijo que la licencia goza de la presuncin de legalidad de los actos

administrativos. Por lo tanto, los accionantes debieron controvertirla,
agotando los recursos de la va gubernativa o acudiendo a la jurisdiccin
contencioso administrativa. Como no lo hicieron, la tutela debe declararse
improcedente.
Descart la presencia de algn perjuicio irremediable que justifique el amparo

constitucional. En su opinin, los accionantes no demostraron que su entorno
cultural y social haya sido afectado por la instalacin de la antena.
De todas formas, indic que los supuestos efectos adversos que las estaciones
base de comunicaciones generan sobre la salud han sido descartados por
documentos de carcter cientfico11. Por eso, su construccin no est
supeditada a la expedicin de una licencia ambiental12.
Por ltimo, seal que Comcel est desarrollando una actividad legtima,
como prestador de un servicio pblico de inters general, y que el retiro o
reubicacin de la estacin de telefona mvil Base CAD Riosucio-2 afectara a
los ms de 5000 usuarios que estaran conectndose a travs de ella y a los
que se veran impactados por los problemas que se generaran en las celdas
vecinas.
6.2 Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC)
Luis Evelis Andrade Casama respondi el requerimiento de la Sala, actuando

en calidad de Consejero Mayor de la Autoridad Nacional de Gobierno
Indgena de la ONIC.
10 Folio 142 del Cuaderno 2.
11 Folios 136-139, cuaderno 2. Mencion Antenas de Telefona Mvil y Salud Humana, del Doctor John
Moulder y las conclusiones de la Conferencia sobre el Impacto sobre la Salud, el Medio Ambiente y la
Seguridad de Telecomunicaciones Mviles, organizada por la Asociacin Latinoamericana de Telefona Mvil
en 2003. Tambin se refiri a una nota descriptiva de la Organizacin Mundial de la Salud, expedida en el
2006.
12 Record que solo requieren licencia ambiental los proyectos, obras o actividades sealados en el artculo 8
del Decreto 1728 del 2002.
Expuso que el resguardo indgena Caamomo-Lomaprieta es uno de los ms

antiguos del pas, debido a que se cre mediante Cdula Real expedida por
Carlos I de Espaa y Carlos V de Alemania, en marzo de 1540; que est
ubicado en el Departamento de Caldas, tiene una extensin de 4.826 hectreas
y una poblacin de 21.892 habitantes.
Tras precisar los lmites territoriales del resguardo, inform sobre los
continuos intentos de disolucin que este ha enfrentado a lo largo de su
historia, debido al trfico de tierras por parte de colonos y terratenientes y a la
legalizacin de la venta irregular de los predios de las comunidades indgenas,
facilitada por los funcionarios locales.
Esa situacin gener profundas repercusiones en las relaciones comunes y en

la forma en que las comunidades indgenas se apropian y se conectan con la
tierra, convirtindose en una amenaza latente contra la integridad del territorio
ancestral.
Sin embargo, esas luchas territoriales empoderaron al Cabildo Indgena del

resguardo Caamomo-Lomaprieta, al punto de convertirlo en el centro de
cohesin encargado de recuperar y reivindicar las tierras usurpadas. As, se
consolid la fuerza organizativa de la comunidad indgena y se
redimensionaron sus procesos de identidad y autoreconocimiento.
A continuacin, se refiri al proceso histrico de recuperacin de los

territorios ancestrales del resguardo, que implic la intervencin del Instituto
de Reforma Agraria, mediante la Ley 135 de 1961.
En ese escenario, la comunidad indgena logr recuperar algunos territorios

bajo la figura de las empresas comunitarias campesinas. No obstante, el hecho
de que los predios no figuraran a nombre del resguardo propici conflictos
con las entidades gubernamentales, al punto de que, hoy en da, las
inconsistencias en materia de titulacin siguen latentes, lo mismo que los
conflictos legales por cuestiones relativas al cobro del impuesto predial y por
valorizacin.
Sobre la vulneracin del derecho a la consulta previa, respald los argumentos

de los accionantes. Sostuvo que la instalacin de la estacin de Comcel los
afecta, porque irrespeta el uso y el goce de su territorio y desconoce el
ejercicio de su integridad cultural y su autonoma.
6.3 Instituto Colombiano de Antropologa e Historia
Carlo Emilio Piazzini Surez, Director General encargado del Instituto

Colombiano de Antropologa e Historia, respondi que esa entidad no cuenta
con informacin documental sobre los lmites del resguardo Caamomo-
Lomaprieta.
Aun as, aclar que una somera comparacin con el mapa del resguardo que
aparece en Google Earth demuestra que el sector de El Talego, donde est
ubicada la antena de Comcel, se encuentra dentro del sector de Tumbabarreto,
que pertenece al resguardo.
Mencion, adems, los conflictos que se han presentado entre los particulares
y las autoridades indgenas por la propiedad de la tierra, y las irregularidades
que han caracterizado el proceso de cambio de las escrituras pblicas por
adjudicaciones, debido a la gestin ineficiente de la Alcalda de Riosucio.
Sobre ese punto, destac las psimas relaciones que existen entre el Gobierno
municipal y los resguardos que pertenecen a esa jurisdiccin territorial.
Finalmente, cuestion el valor que se le da a la diferencia cultural de la

poblacin indgena cuando hay qu definir si deben protegerse sus derechos
fundamentales, teniendo en cuenta que, en el caso, la interaccin que ha
tenido la comunidad indgena Caamomo-Lomaprieta con la poblacin de
Riosucio, desde la colonia temprana, contrasta con su resistencia a la
disolucin de sus resguardos y de sus autoridades polticas.
Para el interviniente, el hecho de que los miembros de la comunidad tnica se

hayan acomodado a las dinmicas de tenencia de la tierra, religin y
organizacin social de los habitantes del casco urbano no puede opacar sus
esfuerzos por preservar su organizacin, sus autoridades y los vnculos
comunitarios que les permiten identificarse como indgenas.
6.4 Departamento de Antropologa de la Universidad Nacional de

Colombia
El Departamento de Antropologa de la Universidad Nacional de Colombia

manifest que la forma de subsistencia y las caractersticas de vida de la
comunidad Caamomo-Lomaprieta corresponden al modelo campesino de la
regin caldense y que desarrollan su actividad econmica en tres sectores: el
agrcola, el ganadero y el artesanal.
Subray que, en los ltimos aos, las autoridades del resguardo han hecho
esfuerzos muy grandes por desarrollar una agricultura propia y por hacer de su
territorio un espacio libre de transgnicos, y que han promovido la
articulacin de alianzas con otros resguardos indgenas, organizaciones
campesinas, afrocolombianas y dems organizaciones sociales y
ambientalistas para declarar nuevos territorios libres de transgnicos.
6.5 Direccin de Consulta Previa del Ministerio del Interior

La Direccin de Asuntos Indgenas, Minoras y Rom del Ministerio del

Interior le remiti la solicitud de la Sala a la Direccin de Consulta Previa de
esa cartera.
Dicha oficina reconoci la importancia de que las comunidades tnicas sean

consultadas sobre los proyectos, obras, actividades, medidas legislativas y/o
administrativas que las afecten directamente y advirti sobre las medidas que
ha adoptado el Gobierno para promover y proteger ese derecho fundamental.
Con ese propsito se expidieron la Directiva Presidencial 001 de 2010, que

estableci qu acciones requieren consulta, cules no y los mecanismos para
realizarla, y el Decreto 2893 del 2011, que cre la Direccin de Consulta
Previa, encargada de dirigir los procesos de consulta que se requieren de
conformidad con la ley.
Sobre la propiedad del territorio objeto de discusin, consider necesaria la

participacin del Incoder, para que defina la titularidad de la propiedad del
predio en el que se construy la antena de comunicaciones.
Concluy que el deber de consultar el proyecto de construccin de la antena

de comunicaciones dependa de las caractersticas del predio en el que este se
llev a cabo. Si era un resguardo colonial y se afectaba un grupo tnico,
operaba la consulta. Si era una propiedad privada, deba verificarse dicha
afectacin directa.
6.6 Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder)
El coordinador del Grupo de Representacin Judicial del Incoder aclar que

el territorio indgena Caamomo-Lomaprieta ha sido ocupado por esa
comunidad ancestralmente, y que es un resguardo colonial reconocido por el
Ministerio del Interior.
Por lo tanto, existe plena certeza de que dichos terrenos son territorios
indgenas. Concluy que las comunidades indgenas deben ser consultadas
antes de realizar cualquier construccin en sus territorios.
6.7 Alcalda Municipal de Riosucio
El alcalde de Riosucio precis que el predio en el que se construy la antena

de Comcel es propiedad particular, de acuerdo con la informacin que reposa
en las secretaras de Planeacin y de Hacienda. Por lo tanto, no hace parte de
los predios que conforman el resguardo indgena Caamomo-Lomaprieta.
6.8 Corporacin Autnoma Regional de Caldas (Corpocaldas)
La Corporacin Autnoma Regional de Caldas advirti que no tiene claridad

sobre los lmites del resguardo Caamomo-Lomaprieta. Sobre el impacto
ambiental de las antenas y de las estaciones bases de telefona celular dijo que
se produce sobre el aire, debido al ruido y a las emisiones de la planta o el
generador que les suministran energa. Sin embargo, la estacin base que se
construy en Riosucio funciona con energa proveniente de un transformador.
En todo caso, la instalacin de dichas estaciones no requiere licencia ni
estudio de impacto ambiental, segn lo previsto en el Decreto 2820 del 2010.
Seal, por ltimo, que las estaciones generan impacto visual, pero este debe
valorarse segn el tipo de construcciones que existan a su alrededor.
6.9 Universidad Externado de Colombia
La decana de la Facultad de Ciencias Sociales y Humanas de la Universidad

Externado de Colombia remiti un informe sobre las caractersticas de la
comunidad indgena Caamomo-Lomaprieta, que precisa aspectos relativos a
la ubicacin del resguardo, a la naturaleza de sus relaciones con la tierra y el
territorio, y a otros datos sobre los hechos y las pretensiones de la tutela.
El documento destaca la manera en que el resguardo Caamomo-Lomaprieta

ha logrado mantener, proteger y fortalecer su identidad, su cohesin social y
su autonoma en el manejo de su territorio, as como la conservacin de sus
recursos y su autodeterminacin como pueblo indgena, a pesar de los intentos
que han hecho las lites locales y nacionales, las empresas nacionales y
extranjeras y los distintos actores armados por desconocer su identidad
indgena y su territorio ancestral.
Especficamente, resalta la gravedad de las disputas territoriales que han

tenido lugar en el resguardo y el empeo de sus habitantes en oponerse a su
disolucin, en contraste con otras parcialidades vecinas que cedieron a esas
presiones.
El informe explica que las autoridades del cabildo movilizaron a la

comunidad, en el marco de las luchas agrarias que tuvieron lugar en la
segunda mitad del siglo XX. Como resultado de esas luchas, los indgenas
iniciaron los trmites de titulacin de una parte considerable de los predios
reclamados.
Sin embargo, muchos no ingresaron oficialmente al territorio del resguardo,

porque fueron titulados a miembros de la comunidad, bajo la figura de
empresas comunitarias campesinas. Eso condujo a que, actualmente, no hayan
sido reconocidos como territorio indgena por algunas entidades estatales.
Existe, en esa medida, una lucha por el monopolio del capital jurdico, lo cual
ha dejado a los indgenas ante el dilema de definir si es ms favorable buscar
que sus ttulos hagan parte del resguardo, para proteger la integridad de su
territorio y buscar un ttulo de propiedad colectiva, o hacer valer sus ttulos de
propiedad privada, lo cual implica perder las ventajas de la inalienabilidad
sobre la tierra y de la pertenencia a la comunidad.
Adems, la interviniente mencion las presiones que ha ejercido la Alcalda

de Riosucio sobre la comunidad indgena, cobrando impuestos prediales sobre
los terrenos comunales, proyectando la expansin del casco urbano sobre
estos territorios y promoviendo la articulacin de los pobladores en juntas de
accin comunal que compiten con el cabido y la organizacin del resguardo.
El tema territorial ha sido especialmente problemtico, debido a que el

resguardo est ubicado en una zona en la que confluyen intereses polticos y
econmicos de distintos sectores. Eso ha hecho que enfrente la incursin de
empresas multinacionales interesadas en aprovechar el potencial minero y
maderero de la zona, al punto de que, para el 2006, ya existan 96 permisos de
exploracin y explotacin y 204 denuncias de victimizacin.
Alert, por ltimo, sobre la cantidad de denuncias de violacin de los

derechos humanos formuladas a nombre del resguardo indgena Caamomo-
Lomaprieta, relativas a incursiones paramilitares y a mltiples asesinatos.
Inst, en consecuencia, a que esa cadena reiterada de incursiones de actores e

intereses econmicos y polticos ajenos al resguardo y a los procesos que
lideran sus actividades tradicionales se tomen como referencia, al evaluar las
implicaciones negativas que tendra la instalacin de una antena de
comunicaciones dentro de ese territorio, sin consultar a sus autoridades ni
analizar sus implicaciones ambientales.
En su criterio, nada de lo que suceda al interior del resguardo de Caamomo y

Lomaprieta puede interpretarse de forma aislada. En cualquier caso, debe
valorarse la visin integral del territorio, el manejo ambiental y el conjunto de
prcticas culturales y sociales propias de la poblacin Embera-cham que
desarrolla all su vida.
El informe recomienda:
- Realizar consultas previas antes de otorgar licencias de cualquier tipo

sobre los resguardos y/o recursos que ah se encuentran.
- Fomentar la coordinacin entre las autoridades de los resguardos

indgenas y las autoridades territoriales. Los planes de ordenamiento
territorial de los municipios deberan armonizarse con los planes de
ordenamiento territorial y de manejo ambiental de los resguardos. Los
planes de desarrollo municipales tambin deberan incluir los planes y
proyectos consignados en los planes de vida formulados por los pueblos
indgenas a travs de procesos participativos.
- Que las decisiones relacionadas con el territorio del resguardo indgena

Caamomo-Lomaprieta tengan en cuenta las amenazas, homicidios y
persecuciones sistemticas de las que ha sido vctima esa comunidad

indgena13.
II. FUNDAMENTOS DE LA DECISIN
Competencia
La Corte es competente para conocer de los fallos materia de revisin, de

acuerdo con lo establecido en los artculos 86 y 241-9 de la Constitucin
Poltica, en los artculos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991 y en cumplimiento
del auto del treinta y uno (31) de mayo de dos mil once (2011), expedido por
la Sala de Seleccin Nmero Cinco (5) de esta Corporacin
a. Problema jurdico planteado
De acuerdo con lo expuesto, a esta Sala le corresponde determinar:
i) Si la accin de tutela es formalmente procedente para amparar el derecho

fundamental a la consulta previa de los habitantes del resguardo
Caamomo-Lomaprieta.
ii) Si la Alcalda de Riosucio, Caldas, y Comcel vulneraron los derechos

fundamentales de los accionantes, la primera por conceder una licencia
para la construccin de una estacin de telefona mvil, sin verificar que
los habitantes del resguardo Caamomo-Lomaprieta fueran consultados
al respecto; y la segunda por omitir dicho proceso de consulta antes de
construir la estacin en un predio que los accionantes reconocen como
parte de su territorio ancestral, a pesar de que est registrado a nombre
de un particular.
Sera del caso estudiar la procedibilidad formal de la accin de tutela, teniendo

en cuenta que las jueces de instancia consideraron que la controversia no poda
resolverse en este escenario, debido a la existencia de otros mecanismos de
defensa judicial, a que no se acredit la presencia de un perjuicio irremediable
y a que se plante un debate sobre derechos de propiedad que no puede ser
abordado por el juez constitucional.
Sin embargo, la Sala iniciar su anlisis identificando, a manera de contexto,

las circunstancias que permiten caracterizar al municipio de Riosucio como un
lugar especficamente problemtico para las comunidades indgenas que lo
13 El informe explica que esa situacin motiv a la Comisin Interamericana de Derechos Humanos a
reconocer una serie de medidas cautelares a favor de distintos integrantes de la comunidad Embera-Cham
que habitan el resguardo. Tambin se refiere a las rdenes que la Corte Constitucional le dio al Estado
colombiano en 2009, con la finalidad de proteger 19 pueblos indgenas que estn en va de extincin por
distintos factores. Uno de ellos es el pueblo Embera-Cham, que integra el resguardo Caamomo-Lomaprieta
(Cfr. Auto 004/09).
habitan, debido a las continuas presiones que distintos actores polticos y

econmicos de la regin han ejercido sobre sus territorios ancestrales.
Superada esa cuestin, la Sala recordar los supuestos que han conducido a
considerar a los pueblos indgenas como sujetos de especial proteccin
constitucional. A continuacin, abordar el debate jurdico de fondo.
Con este fin se referir a: i) El derecho fundamental a la consulta previa y su

aplicacin frente a cualquier medida administrativa, de infraestructura,
proyecto u obra que intervenga o pueda afectar territorios tnicos; ii) El
concepto de territorio ancestral para las comunidades tnicas y, por ltimo; iii)
analizar y resolver el caso concreto.
b. Solucin del problema jurdico
1. Cuestin previa. La problemtica territorial en el resguardo

Caamomo-Lomaprieta
La comunidad indgena asentada en el resguardo Caamomo-Lomaprieta no

ha sido ajena al panorama de rechazo que han soportado las minoras tnicas
del pas a lo largo de su historia. Las intervenciones recaudadas en el trmite
de revisin revelan que, por el contrario, ha sido vctima de constantes
disputas por el control de su territorio, a raz de la incursin de distintos
actores econmicos, polticos y armados y de las irregularidades de titulacin
que subsisten con la anuencia de los funcionarios locales.
A esto se suman el conflicto social que, segn la Universidad Externado de

Colombia remite al proceso de constitucin de una identidad mestiza como
va de homogenizacin poblacional y reestructuracin de la hegemona
blanca dentro de la lgica cafetera, que alude a dinmicas migratorias
interregionales, y la crisis humanitaria, verificada recientemente por la Corte
Constitucional, al examinar el riesgo enfrentado por ciertas comunidades
indgenas en el marco de la superacin del estado de cosas inconstitucional
que declar la sentencia T-025 de 200414.
Sobre los territorios de las comunidades Embera-Cham que habita el

departamento de Caldas, donde se ubica el resguardo Caamomo-Lomaprieta,
dijo la Corte en esa oportunidad:
Los territorios de las comunidades Embera-Cham de Caldas son

estratgicos para el posicionamiento de las FARC y las autodefensas
que se disputan las zonas de corredores estratgicos, convirtiendo a
las poblaciones indgenas en objetivo militar, a quienes violan el
derecho a la vida e integridad personal continuamente (desaparicin y
retencin de personas, torturas y homicidios selectivos, homicidios de
lderes indgenas y desplazamiento forzado), han convertido los
14 M.P. Manuel Jos Cepeda.
territorios de nuestros pueblos en zona de guerra y, por ende, han

puesto a los indgenas en el centro de sus disputas. En efecto, el
municipio de Riosucio es un corredor estratgico para los grupos
armados ilegales, entre Antioquia, Risaralda y Choc; por ello todos los
resguardos quedan en medio de la confrontacin. Esto genera
sealamientos de ser colaboradores, que resultan en asesinatos,
encarcelamiento injusto, desplazamiento forzado y otros.15
En su recuento, la Corte rese el asesinato de aproximadamente 200

indgenas en los ltimos 10 aos por parte de las Farc y de los paramilitares, y
la frecuente persecucin de la que han sido objeto al ser sealados por las
Fuerzas Militares como colaboradores de la guerrilla o guerrilleros. Esas
persecuciones han afectado especialmente el proceso organizativo y poltico
de los resguardos.
Tambin llam la atencin sobre la alta aculturacin sufrida por los Embera-
Cham y sobre la manera en que su proceso de recuperacin tnica ha sido
alterado por el conflicto armado.
De la cadena de fenmenos que han impactado las dinmicas territoriales del

resguardo Caamomo-Lomaprieta, uno de los ms alarmantes es el que tiene
que ver con las permanentes tensiones que han caracterizado la relacin entre
las autoridades de Riosucio y las comunidades indgenas que habitan en los
territorios de su jurisdiccin.
Sobre el particular, seal Gloria Patricia Lopera, investigadora de la

Universidad Eafit, en Territorios, identidades y jurisdicciones en disputa16,
documento citado en este trmite de revisin por la Universidad Externado:
La ambigua poltica actual en materia de territorios indgenas,

sumada a las discrepancias entre la administracin actual de Riosucio
y el movimiento indgena, ha dado lugar a que las relaciones entre
jurisdiccin indgena y estatal se planteen cada vez menos en trminos
de colaboracin para asumir visos de abierta confrontacin. Es as
como el municipio, a travs del Plan de Ordenamiento Territorial,
planea expandir el casco urbano sobre las tierras de las comunidades
semi-urbanas y afianza su territorialidad ordenando el embargo de los
predios que tienen deudas pendientes de impuesto predial, lo que
implica negar su condicin de tierras de resguardo.
A continuacin, Lopera se refiri a los planes impulsados por la Alcalda con

el objeto de reactivar las Juntas de Accin Comunal, a efectos de canalizar la
inversin en las zonas rurales del municipio y promover una forma
organizativa paralela que debilite la autoridad de los cabildos indgenas y
15 Cfr. Auto 004/09
16 El documento es resultado del proyecto de investigacin Dinmicas de construccin de derecho propio y
fortalecimiento de la identidad indgena: la regulacin de los derechos sobre la tierra en el resguardo
Caamomo-Lomaprieta, de la Maestra en Antropologa Social de la Universidad de Antioquia.
aglutine a los sectores de poblacin que no se identifican o han retirado su

apoyo a la organizacin indgena.
Segn ella, las juntas estaran instando a los habitantes del resguardo a
tramitar escrituras para regularizar su propiedad privada sobre los predios, en
contra de las directrices de las autoridades indgenas, que les piden priorizar la
propiedad colectiva.
Tambin ilustran este tema las intervenciones del Instituto Colombiano de

Antropologa e Historia y la ONIC. El primero se pronunci sobre los intentos
de disolver el resguardo mediante polticas de privatizacin avaladas por las
autoridades locales y sobre las psimas relaciones que existen entre el
gobierno municipal de Riosucio y las autoridades de los resguardos indgenas
que pertenecen a esa jurisdiccin17.
La segunda ratific esa situacin, y denunci la continua entrega de licencias

para la construccin de antenas de telefona mvil, de bombas de gasolina,
industrias y viviendas urbanas, sin agotar el respectivo proceso de consulta y
concertacin con las autoridades indgenas18.
Para no ir ms lejos, la Corte tendr en cuenta la sentencia proferida por la

Sala Quinta de revisin de tutelas de esta corporacin el pasado 10 de
agosto19, mediante la cual se protegieron los derechos fundamentales a la
autonoma o libre determinacin, a la supervivencia, a la identidad, a la
integridad territorial y a la consulta previa que la Alcalda de Riosucio le
vulner a la comunidad indgena Embera-Cham, al apoyar la renovacin
inconsulta de juntas de accin comunal dentro del territorio del resguardo
indgena de San Lorenzo.
Dada la gravedad de lo denunciado acerca de la gestin de las autoridades de

ese municipio, la Corte dispuso que Cualquier actuacin que desee
emprender la Alcalda Municipal de Riosucio, Caldas, que afecte mbitos
polticos, econmicos, culturales, educativos, sociales, espirituales, entre
otros, de la comunidad Embera Cham en el resguardo indgena de San
Lorenzo, deber ser canalizada por intermedio del cabildo de la
parcialidad.20
La Sala no puede pasar por alto la resistencia de la Alcalda accionada a acatar

dicho mandato en el pasado ni el impacto que la conducta de los funcionarios
locales ha tenido sobre el derecho de la comunidad del resguardo Caamomo-
Lomaprieta a disponer libremente de sus territorios ancestrales.
17 Folio 47, Cuaderno 2.

18 Folios 40-41 del Cuaderno 2.
19 Sent. T-601 del 2011, M. P. Jorge Ivn Palacio.
20 Ibdem. Para la Corte, la actuacin de la Alcalda de Riosucio en ese caso, consistente en el apoyo a la
renovacin unilateral de las juntas de accin comunal rurales dentro del territorio del resguardo de San
Lorenzo, denot una actitud de insensibilidad hacia las minoras.
Sobre todo, cuando la versin de los accionantes coincide de una forma tan
clara con el relato de los expertos que intervinieron en este proceso y cuando
es posible inferir, a partir de esas mismas intervenciones, que la problemtica
territorial que enfrenta el resguardo est lejos de solucionarse.
Fue la ONIC la que hizo un llamado sobre el particular, al informar que las
inconsistencias en la titulacin de tierras del resguardo siguen latentes. No
solo porque las tierras que el INCORA les entreg a los indgenas en los aos
90 siguen figurando a nombre del INCODER. Tambin, por los problemas de
doble titulacin y los conflictos legales que dicha situacin suscita, ante el
cobro de impuestos y la continua expansin urbana en territorios indgenas.
La procedibilidad formal y material de la accin de tutela se evaluar teniendo

en cuenta ese contexto de disputa territorial, en el marco de la especial
proteccin que el Estado debe darles a los pueblos indgenas y de la situacin
de vulnerabilidad que ha enfrentado histricamente la comunidad del
resguardo Caamomo-Lomaprieta.
2. De la procedibilidad formal de la accin de tutela en el presente caso
2.1 Las comunidades indgenas como sujetos de especial proteccin

constitucional. Reiteracin de jurisprudencia
La discriminacin, el despojo y el abandono legal que padecieron los pueblos

indgenas antes de que la Constitucin de 1991 impusiera su modelo de
democracia pluralista son algunas de las razones que condujeron a que la
Corte Constitucional los reconociera, desde hace tiempo, como destinatarios
naturales de la especial proteccin que el Estado debe prodigarles a las
personas en circunstancias de debilidad manifiesta.
La reformulacin del concepto de la relacin Estado-indgenas que introdujo la

Carta Poltica fue el punto de referencia para que la Corte aceptara, en
jurisprudencia amplia y uniforme, el trato preferencial que merecen esas
comunidades. No solo para compensarlas por el historial de agravios al que se
vieron expuestas durante siglos21. Tambin, para hacer efectivo el mandato de
proteccin de la integridad tnica y cultural de la Nacin consagrado en el
artculo 7 superior y reforzado por el Convenio 169 de la OIT sobre pueblos
indgenas y tribales en pases independientes, que fue aprobado por
Colombia a travs de la Ley 21 de 1991.
Este documento permiti que la justicia colombiana pasara de reconocer el

derecho de los indgenas a ser juzgados por sus propias autoridades, la
importancia de fomentar la etnoeducacin, de proveerles servicios especiales
de salud y de adoptar el paradigma del etnodesarrollo 22, a introducir el
21 Cfr. Sentencia T-567 de 1992. M.P. Jos Gregorio Hernndez.

22 La Sentencia T-1340 del 2001 record estas y otras prerrogativas especiales reconocidas a favor de los
indgenas, dada su situacin de debilidad manifiesta. M.P lvaro Tafur.
paradigma de trato preferencial que la Carta Poltica consagr al obligar al

Estado a promover las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y
a adoptar medidas en favor de los grupos discriminados y marginados.
Con estos dos puntos de referencia, la Corte acept que es posible hacer
distinciones basadas en la etnia o en la cultura de las personas 23, y dej
sentados los fundamentos tericos que condujeron a incluir a los pueblos y
personas con identidad indgena dentro de la categora de sujetos de especial
proteccin constitucional, en conexin con las directrices del bloque de
constitucionalidad relativas a su proteccin, la de sus instituciones, bienes,
trabajo, cultura y medio ambiente24.
Hoy, es claro que los patrones histricos de discriminacin no superados, la

presencia de una cultura mayoritaria que amenaza la preservacin de las
costumbres ancestrales de los pueblos indgenas, su percepcin sobre el
desarrollo y la economa, su particular forma de ver la vida y de relacionarse
con su entorno y el grave impacto que ha tenido el conflicto armado sobre sus
territorios son razones de peso para prodigarles ese tratamiento preferencial
que la Carta reconoce a favor de los grupos marginados25.
De ah que la Corte haya dictado rdenes concretas encaminadas a remediar,

por ejemplo, los efectos negativos que el desplazamiento forzado caus en las
dinmicas de convivencia de estas comunidades26, a garantizar su derecho a la
consulta previa e informada, y a impulsar la adopcin de las medidas
necesarias para que obtengan tierras aptas para mantener sus tradiciones y
desarrollar su proyecto de vida.
Pero la funcin de garante de la integridad de los pueblos aborgenes y tribales

que cumple el Estado colombiano en atencin a sus compromisos
internacionales no se agota en esa garanta de igualdad real ni con la ejecucin
de estrategias destinadas a atenuar el impacto que el conflicto armado ha
generado sobre el modelo de vida de los pueblos indgenas.
Adems, el bloque de constitucionalidad exige promover la plena efectividad

de sus derechos sociales, econmicos y culturales, respetando su identidad
social y cultural, sus costumbres, tradiciones e instituciones. Eso, entre otras
cosas, implica que deben ser protegidos contra la violacin de sus derechos y
asegurar que accedan a procedimientos legales comprensibles que les
permitan garantizarlos27.
23 Ibdem.
24 Convenio 169 OIT, artculo 4.
25 Cfr. Sentencias T-282 y T-235 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas.
26 Cfr. Auto 004/09. La declaracin de que los pueblos indgenas de Colombia estn en peligro de ser
exterminados cultural o fsicamente por el conflicto armado interno y que han sido vctimas de gravsimas
violaciones de sus derechos fundamentales individuales y colectivos y del Derecho Internacional
Humanitario y la consecuente orden de implementar medidas para prevenir las causas de desplazamiento
forzado y atender a la poblacin indgena desplazada con el enfoque diferencial pertinente son claros
ejemplos del papel cumplido por la Corte en ese sentido.
27 Convenio 169 OIT, artculo 12.
La accin de tutela cobr un protagonismo definitivo en ese escenario, que

condujo a que la Corte evaluara los requisitos formales de procedibilidad de
las acciones promovidas para amparar derechos fundamentales de
comunidades indgenas atendiendo a dos situaciones: a la especial condicin
de vulnerabilidad que soportan sus promotores y a la funcin que cumple la
accin de tutela como mecanismo de proteccin inmediata de los derechos
constitucionales fundamentales, a travs de un trmite preferente y sumario.
Dado el vnculo inescindible que los derechos fundamentales de las

comunidades indgenas tienen con su supervivencia28 y ante la constatacin de
que el acceso a los mecanismos judiciales ordinarios suele ser ms restringido
para los sujetos en condiciones de vulnerabilidad, la Corte reivindic a la
accin de tutela como el mecanismo judicial idneo para proteger los derechos
fundamentales de las comunidades indgenas.
Esa circunstancia, sumada al papel que cumple el derecho en controversia, la

consulta previa, como herramienta para involucrar a las comunidades
indgenas en las decisiones que pueden incidir sobre su identidad, son motivos
suficientes para considerar probada la relevancia constitucional de la
controversia puesta a consideracin de la Sala y para revocar, en
consecuencia, los fallos proferidos por el Juzgado Primero Promiscuo
Municipal de Riosucio en primera instancia y por el Juzgado del Circuito de
Riosucio en segunda instancia, en cuanto declararon improcedente la accin
constitucional.
2.2 Ahora bien, el hecho de que los planteamientos preliminares no dejen duda
sobre la viabilidad de plantear el debate propuesto por los accionantes en el
escenario constitucional, no impide que la Sala se pronuncie sobre los
argumentos que plantearon las jueces de instancia para evadirlo, por razones
de procedibilidad: i) Que los accionantes no demostraron la presencia de un
perjuicio irremediable e inminente; ii) Que no agotaron los medios judiciales
ordinarios de defensa; y que iii) Resolver el problema jurdico planteado en
sede de tutela vulnerara los derechos del propietario del predio en el que se
construy la antena de Comcel.
Ninguno conduca a declarar improcedente la accin de tutela, por las razones

que pasan a explicarse:
- Sobre la ausencia de un perjuicio irremediable e inminente

La declaracin de improcedencia del amparo constitucional en primera y
segunda instancia supone que el debate constitucional se plante en funcin de
la supuesta vulneracin de derechos e intereses colectivos, relativos a la
afectacin ambiental que la estacin de comunicaciones construida por
Comcel causara sobre el territorio ancestral de la comunidad tnica
accionante.
28 Cfr. Sentencias T-383/93, T-514/09, T-
Pero la tutela revela que las pretensiones se formularon en otros trminos.

Aunque los accionantes se refieren al impacto ambiental que la antena de
comunicaciones podra tener sobre su comunidad, sus intervenciones dan
cuenta de que su verdadera preocupacin es la omisin de la consulta previa,
libre e informada exigida por la Constitucin y por el bloque de
constitucionalidad.29
Frente a ese problema jurdico, no tenan por qu probar la presencia de un

perjuicio cierto, inminente e irremediable distinto al que se produce como
efecto del desconocimiento de su derecho de participacin, segn se sigue de
los precedentes jurisprudenciales sobre el carcter iusfundamental de la
consulta, y atendiendo a la especial proteccin constitucional que, por su
condicin de vulnerabilidad, la Carta Poltica les reconoce a las comunidades
indgenas. La tutela ameritaba, por lo tanto, un pronunciamiento de fondo.
- Sobre la existencia de otros mecanismos judiciales ordinarios de defensa
Dijeron las funcionarias de instancia que los accionantes habran podido

acudir a la jurisdiccin administrativa para atacar la resolucin que autoriz a
Comcel a construir la estacin base de telefona celular.
Indicaron que debe ser la jurisdiccin administrativa la que defina, previa

instauracin de una accin popular, si al resguardo indgena se le est
vulnerando una preceptiva supra-constitucional y constitucional30 y que es a
travs de la accin popular que deben garantizarse los derechos de propiedad
colectiva y de consulta previa, debido al carcter residual que tiene la accin
de tutela31.
A su turno, Comcel pidi que la tutela se declarara improcedente, teniendo en

cuenta que la licencia de construccin goza de la presuncin de legalidad de
los actos administrativos y que los accionantes no la controvirtieron a travs
de la va gubernativa ni ante la jurisdiccin contencioso administrativa32.
La jurisprudencia constitucional no deja lugar a dudas sobre ese punto.

Primero, porque la Corte ha sido contundente al afirmar que no existe en el
ordenamiento un mecanismo distinto a la accin de tutela para que los
pueblos indgenas y tribales reclamen ante los jueces la proteccin inmediata
de su derecho a ser consultados, a fin de asegurar su derecho a subsistir en la
diferencia33.
29 En efecto, el escrito de tutela pide que se tutelen los derechos colectivos de la comunidad indgena del
resguardo Caamomo-Lomaprieta, en especial sus derechos al territorio, a la consulta previa e informada y
al debido proceso. Folio 29, Cuaderno 1.
32 Folios 114-149, Cuaderno 2.
33 Sent. SU-383/03. M.P. lvaro Tafur Galvis.
Segundo, porque la procedencia de acciones judiciales ante las jurisdicciones

ordinaria o administrativa tampoco descarta la procedibilidad de la tutela.
La corporacin ha insistido, al respecto, en que cada uno de estos mecanismos

judiciales cumple un rol distinto, al proteger bienes jurdicos diferentes. As lo
hizo en el 2010, al tutelar el derecho a la consulta previa de los pueblos
indgenas de la Sierra Nevada de Santa Marta, en relacin con la ejecucin del
proyecto para la construccin y operacin de la Fase 1 del Puerto
Multipropsito de Brisa34.
En esa ocasin, la Corte convino en que la accin de tutela procede para

garantizar el derecho de las comunidades indgenas a la consulta previa, sin
perjuicio de la controversia que deba adelantarse ante la jurisdiccin
contenciosa administrativa en relacin con la validez de los actos
administrativos que conceden una licencia ambiental o certifican la ausencia
de comunidades indgenas en la zona de un proyecto.
Ms adelante, la sentencia T-379 del 201135 ampar el derecho de la

comunidad indgena Quillasinga a ser consultada sobre la identificacin de las
vacantes que se reportaran a un concurso pblico de mritos de docentes y
directivos docentes, apelando a idnticos argumentos: la existencia de
mecanismos ordinarios de defensa judicial no excluye la interposicin de la
tutela para efectos de amparar el derecho a la consulta previa36.
No hay, entonces, razones para cuestionar la procedibilidad de la tutela en

cuestiones relativas a la consulta previa, ni siquiera, sobre la base de que los
peticionarios deben agotar otras vas de defensa judicial37.
- Sobre la garanta del derecho a la propiedad privada en el debate de tutela
El ltimo aspecto presentado por la juez de segunda instancia como causal de

improcedencia de la accin de tutela tuvo que ver con la supuesta presencia de
34 Sent. T-547/10, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza. Sobre la procedibilidad de la tutela, en controversias
relativas a la omisin de la consulta previa, seal la Corte: Resulta posible que, al margen de la
controversia que pueda plantearse frente los actos administrativos por medio de los cuales se concedi
la licencia ambiental o se certific sobre la no presencia de comunidades indgenas en el rea del
proyecto, la Corte estudie de fondo la solicitud de amparo presentada, en orden a establecer si en este
caso resultaba imperativo un proceso de consulta previo a la expedicin de la licencia ambiental, y si
la ausencia del mismo se traduce en una afectacin de los derechos fundamentales de las comunidades
indgenas a su identidad e integridad social, cultural y econmica.
35 M.P. Humberto Sierra Porto.
36 Dijo la Corte en esa ocasin que La existencia de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho
contra el decreto mediante el cual fueron desvinculados los docentes no hace improcedente la accin de tutela
interpuesta por el Gobernador del Resguardo ya que, evidentemente, estas dos acciones judiciales protegen
derechos distintos de sujetos de derecho diferentes, como lo expresa el peticionario. La accin de nulidad y
restablecimiento del derecho se impetrara por los docentes desvinculados con el objetivo de atacar la
legalidad del acto administrativo que los desvincul y obtener su reintegro mientras que la presente accin de
tutela se interpone por la comunidad indgena Quillasinga con el fin de proteger sus derechos fundamentales.
37 Sobre el mismo tema, vanse las sentencias T-880/06, 769/09, T-116/11, T-601/11 y T-693/11.
un debate relativo al derecho de propiedad sobre el predio en el que Comcel

construy la estacin de comunicaciones.
En sntesis, indic que el derecho de los pueblos indgenas a la consulta previa

tiene lmites de orden constitucional, y que uno de ellos es el derecho a la
propiedad privada, sobre el cual solo podra intervenirse si los accionantes
hubieran demostrado una afectacin de su entorno cultural y social. Que, ante
la falta de pruebas en ese sentido, la controversia deba ser resuelta en las
instancias especializadas, para garantizar los derechos de las partes.
Ninguno de esos argumentos tiene vocacin de prosperidad. Bsicamente,

porque la titularidad del predio en el que se construy la estacin no fue
discutida por los accionantes, ni es una cuestin de relevancia constitucional
en el presente asunto.
Lo importante, ya se dijo, es determinar si la Alcalda de Riosucio y Comcel

vulneraron los derechos fundamentales de los accionantes, al conceder la
licencia y al construir la estacin de telefona mvil en un predio que los
accionantes habitan y reconocen como parte de su territorio ancestral, aunque
est registrado a nombre de un particular.
Eso, por supuesto, requera una indagacin del contexto histrico de las
disputas territoriales que han tenido lugar en la jurisdiccin de Riosucio y un
examen de los elementos probatorios relativos a la titularidad del predio, pero
no para efectos de controvertir el derecho de dominio de quien aparece como
su legtimo propietario, sino para determinar la viabilidad de agotar el proceso
de consulta.
La discusin, se insiste, es si la existencia del registro de propiedad exima a

las accionadas de agotar dicho trmite. Decantado as el problema jurdico
propuesto, es claro que su examen no poda evadirse, alegando la
improcedencia de la tutela ante la posibilidad de lesionar el derecho de
propiedad de quien obra como titular del predio. Era pertinente agotar el
estudio de fondo de la accin constitucional, como, en efecto, se har a
continuacin.
3. De la procedibilidad material de la accin de tutela en el presente caso
3.1 El derecho fundamental a la consulta previa y su aplicacin frente a

cualquier medida administrativa, de infraestructura, proyecto u obra que
intervenga o pueda afectar territorios tnicos
3.1.1 La consulta previa es una manifestacin del derecho a la participacin de

las comunidades indgenas.
El mandato de proteger la diversidad tnica y cultural de la Nacin, consagrado

en el artculo 7 de la Constitucin, es una de las pruebas ms claras del gran
paso que dieron los constituyentes de 1991 para integrar formalmente el

multiculturalismo y el pluralismo al orden jurdico colombiano.
Al reconocer al Estado como una composicin de distintos grupos sociales,

tnicos y culturales, la Carta Poltica abri el camino que permiti precisar el
contenido y el alcance de los derechos de los pueblos y de las personas
indgenas, desde la perspectiva del Estado Social de Derecho.
Varias disposiciones constitucionales contribuyeron a cumplir tal propsito. Es

el caso del artculo 10, que reconoci el carcter de lengua oficial de los
dialectos e idiomas indgenas en sus territorios; del artculo 68, que sujet el
servicio educativo al respeto de las diferencias culturales; del 70, relativo a la
igualdad entre culturas; del 171 y el 174, sobre la circunscripcin especial
indgena, y del 246, que establece la autonoma jurisdiccional de estas
comunidades.
Tambin lo hicieron los artculos 329 y 330, que contemplaron las pautas para
la conformacin, delimitacin y gobierno de las entidades territoriales
indgenas, calificaron a los resguardos como territorios de propiedad colectiva
y no enajenable e impusieron el deber de consultar a sus representantes sobre
las decisiones sobre la explotacin de recursos naturales en sus territorios38.
La construccin del discurso jurdico que hoy identifica a las comunidades

indgenas como sujetos de especial proteccin constitucional y como titulares
colectivos de derechos fundamentales avanz gracias a la ratificacin del
Convenio 169 sobre pueblos tribales e indgenas en pases independientes de la
Organizacin Internacional del Trabajo, a travs de la Ley 21 de 1991.
De ah en adelante, fue la Corte Constitucional la encargada de reconocer

explcitamente los derechos que el constituyente incorpor a la Carta Poltica
para hacer realidad la idea de un Estado multicultural, a travs de sus fallos de
tutela y de control de constitucionalidad.
Uno de esos derechos es el de participacin, consagrado en el artculo 40

superior39, que se proyecta en dos dimensiones respecto de las comunidades
38 La Constitucin Poltica consagra el derecho a la consulta previa nicamente para el caso de la

explotacin de los recursos naturales. La jurisprudencia ha ampliado, en cumplimiento de los instrumentos
internacionales, el mbito de aplicacin de ese derecho fundamental. Artculo 330, Pargrafo: La
explotacin de los recursos naturales en los territorios indgenas se har sin desmedro de la integridad
cultural, social y econmica de las comunidades indgenas. En las decisiones que se adopten respecto de
dicha explotacin, el Gobierno propiciar la participacin de los representantes de las respectivas
comunidades.
39 El artculo 40 de la Constitucin garantiza el derecho de todos los ciudadanos a participar en la
conformacin, ejercicio y control del poder poltico. Eso implica que pueden elegir y ser elegidos; tomar
parte en elecciones, plebiscitos, referendos, consultas populares y otras formas de participacin democrtica;
constituir partidos, movimientos y agrupaciones polticas sin limitacin alguna; formar parte de ellos
libremente y difundir sus ideas y programas. El derecho a la participacin tambin involucra la posibilidad de
revocar el mandato de los elegidos en los casos y en la forma que establecen la Constitucin y la ley, el
derecho a tener iniciativa en las corporaciones pblicas, a interponer acciones pblicas en defensa de la
Constitucin y de la ley y a acceder al desempeo de funciones y cargos pblicos.
indgenas40. La primera, relacionada con el mbito de la representacin poltica,

implica que deben contar con escaos en el Congreso de la Repblica. La
segunda se refiere a la garanta de que su punto de vista sobre las decisiones
que las afecten ser valorado, de conformidad con lo previsto en el artculo 330
superior y las directrices que fija el Convenio 169 en su artculo 6:
"Artculo 6o. 1.- Al aplicar las disposiciones del presente Convenio, los
gobiernos debern:
"a) Consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos

apropiados y en particular a travs de sus instituciones representativas,
cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas
susceptibles de afectarles directamente;
"b) Establecer los medios a travs de los cuales los pueblos interesados
pueden participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros
sectores de la poblacin, y a todos los niveles, en la adopcin de
decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de
otra ndole responsables de polticas y programas que les conciernan.
"c) Establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e

iniciativas de esos pueblos y en los casos apropiados proporcionar los
recursos necesarios para este fin;
"2.- Las consultas llevadas a cabo en aplicacin de este Convenio

debern efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las
circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el
consentimiento acerca de las medidas propuestas."
Esas pautas sirvieron de base para que la Corte admitiera, por primera vez, que
las comunidades indgenas tienen un derecho fundamental a ser consultadas
previamente sobre la adopcin de las decisiones que pueden incidir sobre su
autonoma o su identidad.
La sentencia SU-039 de 199741 inaugur la lnea jurisprudencial que

caracteriz a la consulta previa como un derecho fundamental autnomo
destinado a preservar la integridad de los pueblos indgenas y la diversidad
tnica y cultural de la Nacin, al resolver una tutela promovida a propsito de
40 Al respecto, seal la Sentencia C-030 del 2008, mediante la cual se declar inexequible la Ley
Forestal:Cabe distinguir en la anterior disposicin dos dimensiones del derecho de participacin de los
pueblos indgenas y tribales: Por un lado, la obligacin contenida en el literal b) de establecer los medios a
travs de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida
que otros sectores de la poblacin, y a todos los niveles en la adopcin de decisiones en instituciones
electivas y organismos administrativos y de otra ndole responsables de polticas y programas que les
conciernan; y, por otro, el deber de consulta previsto en el literal a) en relacin con las medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectar directamente a dichos pueblos.
41 M.P. Antonio Barrera Carbonell.

los trabajos de exploracin petrolfera que Ecopetrol y Occidental de Colombia

Inc. realizaron en territorio de la comunidad Uwa.
El problema jurdico planteado, que consisti en establecer si una reunin

informativa satisfaca la obligacin de consulta previa, permiti que la Corte
advirtiera sobre la jerarqua de los intereses que estn en juego en esas
situaciones y que puntualizara, sobre ese supuesto, el valor de la consulta como
garanta de proteccin del modo de vida de los grupos tnicamente
minoritarios.
Dijo la corporacin en esa ocasin:
El derecho fundamental de la comunidad a preservar la integridad se

garantiza y efectiviza a travs del ejercicio de otro derecho que tambin
tiene el carcter de fundamental, como es el derecho de participacin de
la comunidad en la adopcin de las referidas decisiones. La
participacin de las comunidades indgenas en las decisiones que
pueden afectarlas en relacin con la explotacin de los recursos
naturales ofrece como particularidad el hecho de que la referida
participacin, a travs del mecanismo de la consulta, adquiere la
connotacin de derecho fundamental, pues se erige en un instrumento
que es bsico para preservar la integridad tnica, social, econmica y
cultural de las comunidades de indgenas y para asegurar, por ende, su
subsistencia como grupo social ().
Sobre esos supuestos, la Corte edific dos reglas bsicas para la aplicacin
del proceso de consulta. La primera, relativa a que el mismo no puede
agotarse a travs de una simple reunin informativa. La segunda, a que su
propsito de efectiva participacin se cumple garantizando:
a) Que la comunidad tenga un conocimiento pleno sobre los

proyectos destinados a explorar o explotar los recursos naturales en
los territorios que ocupan o les pertenecen, los mecanismos,
procedimientos y actividades requeridos para ponerlos en ejecucin.
b) Que igualmente la comunidad sea enterada e ilustrada sobre la

manera como la ejecucin de los referidos proyectos puede
conllevar una afectacin o menoscabo a los elementos que
constituyen la base de su cohesin social, cultural, econmica y
poltica y, por ende, el sustrato para su subsistencia como grupo
humano con caractersticas singulares.
c) Que se le d la oportunidad para que libremente y sin interferencias

extraas pueda, mediante la convocacin de sus integrantes o
representantes, valorar conscientemente las ventajas y desventajas
del proyecto sobre la comunidad y sus miembros, ser oda en
relacin con las inquietudes y pretensiones que presente, en lo que
concierna a la defensa de sus intereses y, pronunciarse sobre la

viabilidad del mismo. Se busca con lo anterior, que la comunidad
tenga una participacin activa y efectiva en la toma de la decisin
que deba adoptar la autoridad, la cual en la medida de lo posible
debe ser acordada o concertada.
El desconocimiento de esos parmetros en el caso concreto condujo a amparar

los derechos a la participacin, la integridad tnica, cultural, social y
econmica y el debido proceso de la comunidad accionante. En consecuencia,
la Corte orden realizar la consulta en las condiciones previstas en el fallo,
dentro de los 30 das siguientes a su notificacin.
Las pautas fijadas en la SU-039 de 1997 fueron aplicadas por la Corte al

examinar otras tutelas relativas al incumplimiento del requisito de consulta
previa. As lo hizo, por ejemplo, la sentencia T-652 de 199842, ante la peticin
que formul la comunidad Embera-Kato, debido la construccin de una
represa en predios pertenecientes a su territorio colectivo.
Aparte de reiterar que la omisin de la consulta vulnera los derechos de

participacin, debido proceso, el derecho a la integridad de los pueblos
indgenas y el principio del respeto por el carcter multicultural de la nacin
colombiana, este fallo signific un nuevo avance de la jurisprudencia sobre
consulta previa, al admitir la viabilidad de ordenar indemnizaciones para reparar
los daos causados a raz de la omisin de la consulta43.
Las rdenes concretas que ampararon el derecho fundamental a la consulta

previa44 de los pueblos originarios del pas permitieron construir un consenso
alrededor del papel que cumple dicho mecanismo en la tarea de garantizar la
participacin de las comunidades indgenas en las decisiones que les conciernen.
Qued claro, entonces, que el objetivo de participacin activa y efectiva que

persigue la Constitucin solo se cumple cuando las comunidades tnicas son
informadas de forma oportuna y completa sobre los proyectos que pueden
42 M.P. Carlos Gaviria Daz.

43 El fallo orden indemnizar al pueblo Embera-Kato del Alto Sin por los daos irreversibles que les caus la
construccin de la represa y que no podan remediarse ordenando realizar la consulta.
44 Los fallos proferidos por la Corte en ejercicio de su funcin de control constitucional tambin han
contribuido a resaltar la importancia de la consulta previa, como mecanismo destinado a materializar el
derecho a la participacin de los pueblos indgenas. La Sentencia C-891 del 2002, que declar exequibles
varios artculos del Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001), seal que El principio participativo consagrado
en el artculo 2 de la Constitucin Poltica adquiere matices ms intensos en relacin con las comunidades
indgenas, debido al trascendental significado que les dan a sus territorios y a la relevancia que, por eso,
tiene su participacin en las decisiones relativas a la explotacin de los recursos naturales yacentes en esos
terrenos. Ese criterio fue reiterado en la Sentencia C-030 del 2008, que declar inexequible la Ley Forestal (Ley
1021 del 2006), debido a que no se agot el proceso de consulta requerido, en virtud de los lineamientos del
Convenio 169 del Convenio de la OIT y las pautas fijadas por la jurisprudencia constitucional. Posteriormente, la
Sentencia C-175 del 2009 declar incumplido el deber de consulta previa respecto de las normas que integraban
el Estatuto de Desarrollo Rural aprobado por la Ley 1152 del 2007. Este fallo profundiz sobre el contenido del
principio de buena fe para el caso de la consulta previa. La Corte aclar que este se concreta garantizando que las
comunidades tradicionales conserven un grado de incidencia adecuado y suficiente en la determinacin del
contenido material de una medida legislativa, en este caso- que puede afectarlas directamente.
afectarlas, sobre la manera en que su ejecucin puede interferir en los elementos

constitutivos de su cohesin social, cultural, econmica y poltica y cuando
cuentan con el espacio para valorar libremente el proyecto y para pronunciarse
sobre su viabilidad.
3.1.2 El mbito de aplicacin de la consulta previa. Su exigibilidad frente a

medidas legislativas y administrativas que afecten directamente a las
comunidades indgenas.
Superada la discusin sobre las condiciones en las que la consulta previa hace
efectivo el derecho a la participacin de las minoras tnicas, la Corte abord un
nuevo problema jurdico, relativo al mbito de aplicacin de ese derecho
fundamental.
El tema fue examinado de distintas formas, frente a los dos escenarios en los
que podra exigirse la consulta: en relacin con la adopcin de medidas
legislativas y frente a las implementadas por las autoridades administrativas.
En jurisprudencia temprana, la Corte neg la viabilidad de la consulta respecto

de las medidas legislativas, aplicando una interpretacin exegtica de la Carta
Poltica.
La sentencia C-169 de 200145, que estudi la constitucionalidad del proyecto

de ley estatutaria sobre circunscripciones especiales en la Cmara de
Representantes, asegur que la Constitucin guarda silencio en cuanto a las
medidas, legislativas o administrativas que se adopten en hiptesis distintas a
la explotacin de recursos naturales en los territorios indgenas y que, ante
tal silencio normativo, el alcance que le han atribuido los rganos
representativos del pueblo colombiano a la obligacin que consta en el
artculo 6 del Convenio 169 de la O.I.T., es el de consagrar la consulta previa
como un procedimiento obligatorio en las especficas hiptesis arriba
sealadas, es decir, frente a la explotacin de recursos naturales en sus
territorios, segn la remisin expresa del pargrafo del artculo 330 superior y
en los casos previstos en las leyes 70 y 99 de 1993 46, en relacin con la
consulta de las comunidades negras.
45 M.P. Carlos Gaviria Daz.
46 La Ley 70 de 1.993 prev la realizacin de consultas a las comunidades negras en tres hiptesis: a) en la
definicin del plan de manejo de las reas del Sistema de Parques Nacionales Naturales, cuando en ellos se
encuentren familias o personas de comunidades negras que desarrollen prcticas tradicionales (art. 22); b) en
la definicin de la organizacin y el funcionamiento de los programas especiales de formacin tcnica,
tecnolgica y profesional para los miembros de dichas comunidades (art. 38); y c) en la conformacin de la
"unidad de gestin de proyectos" que tendr que existir en los fondos estatales de inversin social, para el
apoyo de las comunidades negras en los procesos de capacitacin, identificacin, formulacin, ejecucin y
evaluacin de proyectos (art. 58). Adems, la norma seala, en su artculo 44, que "como un mecanismo de
proteccin de la identidad cultural, las comunidades negras participarn en el diseo, elaboracin y
evaluacin de los estudios de impacto ambiental, socio-econmico y cultural, que se realicen sobre los
proyectos que se pretendan adelantar en las reas a que se refiere esta ley". Por su parte, la Ley 99 de 1993
dispuso, en su artculo 76, que "La explotacin de los recursos naturales deber hacerse sin desmedro de la
integridad cultural, social y econmica de las comunidades indgenas y de las negras tradicionales de
acuerdo con la Ley 70 de 1.993 y el artculo 330 de la Constitucin Nacional, y las decisiones sobre la
materia se tomarn, previa consulta a los representantes de tales comunidades.
Tal perspectiva fue replanteada un ao despus, cuando la sentencia C-418 de

2002 orden consultar el Cdigo de Minas (Ley 685 de 2001) para cumplir los
compromisos internacionales que obligan al Estado colombiano a efectuar el
aludido proceso de consulta previa cada vez que se prevea una medida,
legislativa o administrativa que tenga la virtud de afectar en forma directa a
las etnias que habitan en su territorio47.
La sentencia C-030 de 200848, que declar inexequible la Ley Forestal,

profundiz ese criterio al sealar que el deber de consulta no surge frente a
toda medida legislativa que sea susceptible de afectar a las comunidades
indgenas, sino nicamente frente a aquellas que puedan afectarlas
directamente, evento en el cual, a la luz de lo expresado por la Corte en la
Sentencia C-169 de 2001, la consulta contemplada en el artculo 6 del
Convenio 169 de la OIT deber surtirse en los trminos previstos en la
Constitucin y en la ley.
Lo propio hicieron las sentencias C-461 de 200849 y C-175 de 200950. La

primera suspendi la ejecucin de los proyectos, programas o presupuestos
plurianuales de la Ley 1157 del 2007, Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010,
que tuvieran la potencialidad de incidir directa y especficamente sobre pueblos
indgenas o comunidades tnicas afrodescendientes, hasta que se realizara la
consulta previa y, la segunda, declar inexequible la Ley 1152 de 2007, por la
cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto
Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, bajo el supuesto de que, al tratarse
de un rgimen general y sistemtico en materia de uso y aprovechamiento de
los territorios rurales, cualquiera de sus disposiciones podra significar una
afectacin directa de las comunidades tnicas51.
La primera referencia al mbito de aplicacin de la consulta previa frente a

medidas administrativas distintas a la explotacin de los recursos naturales de
los territorios indgenas es la contenida en la sentencia SU-383 de 200352 .
La tutela que interpuso la Organizacin de Pueblos Indgenas de la Amazona

Colombiana contra la Presidencia de la Repblica y otras entidades del gobierno
nacional por no consultar la implementacin del Programa de Erradicacin de
Cultivos Ilcitos en sus territorios fue la que puso sobre la mesa la necesidad de
precisar si la consulta solo deba agotarse en la hiptesis que el pargrafo del
artculo 330 superior consagra de forma taxativa.
47 M.P. lvaro Tafur Galvis.

48 M.P. Rodrigo Escobar Gil.
49 M.P. Manuel Jos Cepeda.
50 M.P. Luis Ernesto Vargas.
51 La Corte comprob que las actividades desarrolladas por el Gobierno Nacional no cumplieron con las
condiciones constitucionales de la consulta, pues los procesos de acercamiento se realizaron cuando el trmite
legislativo ya se encontraba en curso, lo cual es incompatible con la vigencia del principio de buena fe en los
procesos de consulta previa. Adems, se omiti la prctica del procedimiento preconsultivo tendiente a
definir las reglas de deliberacin del proceso de consulta previa.
52 M.P. lvaro Tafur Galvis
La SU-383, que la resolvi, descart que eso fuera as. La Corte aclar que la
referencia explcita a la consulta previa frente a la explotacin de recursos
naturales no puede entenderse como la negacin del derecho de estos pueblos
a ser consultados en otros aspectos inherentes a su subsistencia como
comunidades reconocibles, debido a que la consulta opera como una
modalidad de participacin de amplio espectro53, orientada a salvaguardar la
integridad cultural, social y econmica de las culturas indgenas.
Pero ese no fue el nico elemento que hizo de este fallo un hito de la
jurisprudencia sobre consulta previa. El apelativo obedece, adems, a que
incorpor el criterio de afectacin directa que, desde entonces, se ha
aplicado para determinar la exigibilidad de la consulta en casos de tutela.
Seal la providencia que el derecho de los pueblos indgenas a ser

consultados previamente sobre las decisiones administrativas y legislativas
que los afecten directamente es la medida de accin positiva que la
comunidad internacional prohja y recomienda para combatir los orgenes,
las causas, las formas y las manifestaciones contemporneas de racismo,
discriminacin racial, xenofobia y las formas de intolerancia conexa que
afecta a los pueblos indgenas y tribales54.
De esa forma, la Corte valid la vigencia, en el ordenamiento interno, de la regla

del Convenio 169 de la OIT segn la cual la consulta debe agotarse antes de
adoptar cualquier medida administrativa o legislativa que tenga el potencial de
afectar a los grupos tribales e indgenas55.
3.1.3 El criterio de afectacin directa
Ibdem.
53 La Corte identific a la consulta previa como una de las modalidades de participacin consagradas en la
Carta Poltica a favor de los grupos minoritarios. Al respecto, indic que El ordenamiento constitucional abre
a las comunidades indgenas espacios concretos de participacin, adems de los establecidos para todos los
colombianos, i) en cuanto prev que aquellas pueden elegir dos senadores en circunscripcin nacional, ii) en
razn de que dispone que la ley puede establecer una circunscripcin especial para asegurar la participacin
de los grupos tnicos en la Cmara de Representantes, iii) debido a que erige los territorios indgenas como
entidades territoriales, que estarn gobernados por consejos conformados y reglamentados segn los usos y
costumbres de sus comunidades, y iv) porque el gobierno debe propiciar la participacin de los representantes
de estas comunidades en las decisiones atinentes a la explotacin de sus recursos naturales, con el objeto de
stas se adelanten sin desmedro de la integridad cultural, social y econmica de los pueblos indgenas.
54 La sentencia T- 880 del 2006, por ejemplo, explic que los Pueblos Indgenas y Tribales tienen derecho a
ser consultados previamente respecto de las medidas que los afecten directamente, en particular sobre las
relacionadas con el espacio que ocupan y la explotacin de recursos en su hbitat natural. Para la Corte, las
consultas deberan establecer si los intereses de esos pueblos seran perjudicados, y en qu medida, antes de
emprender o autorizar cualquier programa de prospeccin o explotacin de los recursos existentes en sus
tierras.
55 El Convenio dej en manos de cada Estado la regulacin del mecanismo de consulta previa. El Gobierno
colombiano acat ese mandato a travs del Decreto 1320 de 1998, por el cual se reglamenta la consulta
previa con las comunidades indgenas y negras para la explotacin de los recursos naturales dentro
de su territorio. Sin embargo, la Corte ha aclarado que dicha norma tiene un mbito de aplicacin
limitado, porque se refiere a las consultas que deban adelantarse en desarrollo de los artculos 329 y 330 de la
Constitucin, y no a otras hiptesis en las que, de acuerdo con la jurisprudencia, tambin procede la consulta
previa ante la ausencia de desarrollo normativo (Sent. SU-383/03). Por lo tanto, es la jurisprudencia
constitucional el marco de referencia para determinar en qu casos se aplica la consulta y cules son los
requisitos para llevarla a cabo.
A partir de entonces, la tarea consisti en definir los casos que se entienden

cobijados dentro de la hiptesis de afectacin directa a la que hizo
referencia el fallo.
La puerta que abri la sentencia T-769 del 200956, al exigir que adems de la
consulta se buscara el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos
originarios respecto de los planes de desarrollo o de inversin a gran escala
que tuvieran mayor impacto dentro de su territorio -en acatamiento del
precedente fijado por la Corte Interamericana de Derechos Humanos al
resolver el caso del Pueblo Saramaka vs. Surinam, mediante sentencia de
noviembre 28 de 200757- fue definitiva para aproximarse al tema58.
Al analizar si tal consentimiento solo deba buscarse en los casos de planes de

desarrollo o de inversin a gran escala, la sentencia T-129 del 201159 cre una
nueva regla sobre el particular, que lig la afectacin a cualquier forma de
intervencin sobre el territorio colectivo de las minoras tnicas.
Seal ese fallo que Toda medida administrativa, de infraestructura, de

proyecto u obra que intervenga o tenga la potencialidad de afectar territorios
indgenas o tnicos deber agotar no slo el trmite de la consulta previa
desde el inicio, sino que se orientar bajo el principio de participacin y
reconocimiento en un proceso de dilogo entre iguales que tendr como fin el
consentimiento, previo, libre e informado de las comunidades tnicas
implicadas.
Ms adelante, la sentencia T-693 del 201160 seal que la consulta procede

respecto de las decisiones administrativas y legislativas del Estado que afecten
56 M.P. Nilson Pinilla. En este caso, la Corte suspendi las actividades que se estaban adelantando en
desarrollo del contrato de concesin Mand Norte para la exploracin y explotacin de cobre, oro, molibdeno
y otros minerales en los departamentos de Antioquia y Choc, con el objeto de que el proyecto se consultara
con todas las comunidades tnicas interesadas.
57 Sostuvo la Corte Interamericana que el Estado demandado deba consultar activamente a la comunidad
Saramaka en los planes de desarrollo o inversin dentro de su territorio, segn sus costumbres y tradiciones,
para garantizar su derecho de participacin efectiva. Aclar, adems, que la consulta deba hacerse desde las
primeras etapas del plan de desarrollo o inversin y que inclua la obligacin de informar sobre los posibles
riesgos que podra generar el proyecto.
58 Sobre el particular, seal la sentencia T-769 del 2009 que: Cuando se trate de planes de desarrollo o de
inversin a gran escala, que tengan mayor impacto dentro del territorio de afrodescendientes e indgenas, es
deber del Estado no slo consultar a dichas comunidades, sino tambin obtener su consentimiento libre,
informado y previo, segn sus costumbres y tradiciones, dado que esas poblaciones, al ejecutarse planes e
inversiones de exploracin y explotacin en su hbitat, pueden llegar a atravesar cambios sociales y
econmicos profundos, como la prdida de sus tierras tradicionales, el desalojo, la migracin, el
agotamiento de recursos necesarios para la subsistencia fsica y cultural, la destruccin y contaminacin del
ambiente tradicional, entre otras consecuencias; por lo que en estos casos las decisiones de las comunidades
pueden llegar a considerarse vinculantes, debido al grave nivel de afectacin que les acarrea.
59 M.P. Jorge Ivn Palacio. El fallo protegi el derecho a la consulta previa de las comunidades de los
resguardos afectados por la construccin de una carretera en el municipio de Acand, Choc, y por las
actividades de prospeccin y de exploracin legal e ilegal que se estaban llevando a cabo en sus territorios.
60 M.P. Jorge Ignacio Pretelt.
o comprometan intereses propios de dichas comunidades. E identific algunas

de las decisiones que, bajo ese rasero, deban consultarse, como: 1) Las
decisiones administrativas relacionadas con proyectos de desarrollo, lo cual
incluye las licencias ambientales, contratos de concesin y concesiones
mineras, entre otros; 2) Los presupuestos y proyectos de inversin financiados
con recursos del presupuesto nacional; 3) Las decisiones sobre la prestacin del
servicio de educacin que afectan directamente a las comunidades; y 4) Las
medidas legislativas.
Lo anterior demuestra que el margen de interpretacin de la regla general que

consigna el Convenio 169, en relacin con el deber de consultar a los pueblos
interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a travs de
sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente61 es muy amplio. Y
que eso es razonable, dada la necesidad de efectivizar el derecho de
participacin que la Constitucin consagra a favor de las comunidades tnicas,
bajo condiciones de buena fe y de respeto por su identidad diferenciada62.
Esa interpretacin no es exclusiva de la Corte. La doctrina se ha referido a los

avances que han hecho varios organismos internacionales en ese sentido63.
Prueba de ello es el artculo 19 de la Declaracin de Naciones Unidas sobre los

Derechos de los Pueblos Indgenas, aprobada por la Asamblea General de la
ONU en el 2007, que insta a los Estados a celebrar consultas y cooperar de
buena fe con los pueblos indgenas interesados, antes de adoptar y aplicar
medidas legislativas o administrativas que los afecten, y el artculo 32, que
reitera esa directriz respecto de cualquier proyecto que afecte las tierras,
territorios y otros recursos de esas comunidades.
Lo mismo puede decirse de la Recomendacin General XXIII que hizo el

Comit para la Eliminacin de la Discriminacin Racial, en agosto de 1997,
para que ninguna decisin relacionada con los derechos de los miembros de los
pueblos indgenas se adopte sin obtener su consentimiento informado 64 y de los
61 Artculo 6, literal a) del Convenio 169 de la OIT.

62 Sobre el significado del criterio de afectacin directa que activa la obligatoriedad de la consulta, la
Sentencia T-745 de 2010 seal que dicho concepto no es concretado de manera manifiesta en el texto del
Convenio pero, para el efecto se debe acudir al artculo 7 del mismo, que reconoce la magnitud de la
posibilidad de que las comunidades establezcan sus prioridades en cuanto al modelo de desarrollo
econmico, social y cultural que les interesa. Por tal motivo, un plan o programa envuelto en la idea
occidental de desarrollo podra contrariar la perspectiva de vida de una comunidad no dominante. Cabe
recordar aqu que, sin embargo, el Convenio introdujo ciertas hiptesis ante las cuales se hace ineludible la
consulta, entre otras, la explotacin y exploracin de minerales u otros recursos naturales encontrados en
sus tierras del mismo modo que el traslado de las comunidades de su lugar de asentamiento a uno extrao.
As pues, la idea de afectacin directa se relaciona con la intromisin intolerable en las dinmicas
econmicas, sociales y culturales abrazadas por las comunidades como propias. M.P. Humberto Sierra.
63 La consulta previa a pueblos indgenas. Los estndares del Derecho Internacional. Publicacin del
Programa de Justicia y Derechos Humanos de la Universidad de los Andes, Csar Rodrguez Garavito,
Meghan Morris, Natalia Orduz Salinas y Paula Buritic, noviembre de 2010.
64 El Comit exhort a los Estados partes a garantizar que los miembros de los pueblos indgenas gocen de
derechos iguales con respecto a su participacin efectiva en la vida pblica y que no se adopte decisin alguna
directamente relacionada con sus derechos e intereses sin su consentimiento informado.
esfuerzos que han hecho la Asamblea General de las Naciones Unidas y la

Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos en esa direccin,
al precisar la aplicacin del derecho a la consulta previa en situaciones
concretas que desarrollan el mandato general del Convenio 16965.
Conclusin
Aceptado el carcter del derecho fundamental a la consulta previa y su

relevancia como mecanismo destinado a hacer efectiva la participacin de los
grupos minoritarios del pas en las decisiones que pueden afectarlos, la Corte
Constitucional ha admitido que cualquier decisin legislativa o administrativa
que les resulte virtualmente nociva, en la medida en que pueda impactar sobre
su autonoma, diversidad e idiosincrasia, debe consultrseles en las condiciones
exigidas por la jurisprudencia.
En todo caso, es claro que las conclusiones a las que ha llegado la Corte en esta
materia no han tenido que ver nicamente con la salvaguarda de tal derecho de
participacin, sino, tambin, con el reconocimiento de la importancia que las
minoras tnicas les dan a sus territorios. A continuacin, la Sala se ocupar de
ese tema.
3.2 La importancia del territorio para las comunidades tnicas. La

ancestralidad como ttulo de propiedad
3.2.1 La propiedad colectiva es un derecho fundamental de las comunidades

indgenas
Desde antao ha advertido la Corte el significado que tiene el territorio para las
comunidades indgenas, como elemento que constituye un aspecto esencial de
su cosmovisin y religiosidad y es la base de su subsistencia66.
De ah que la jurisprudencia constitucional haya precisado el contenido, la

titularidad y el alcance del derecho a la propiedad colectiva sobre estos
territorios mucho antes de aceptar el carcter iusfundamental de la consulta
previa67.
65 La Declaracin de los Pueblos Indgenas consigna el deber de realizar consultas antes de utilizar las tierras
o territorios de las comunidades indgenas para actividades militares, y el proyecto de la OEA propone
consultar a las comunidades sobre el diseo de las medidas para proteger su derecho a preservar sus lenguas,
tradiciones orales, filosofas, sistemas de conocimientos, escritura y literatura y sus sitios y objetos sagrados.
En La consulta previa a pueblos indgenas. Los estndares del Derecho Internacional.
66 Dijo la Corte en la sentencia SU-510 de 1998: La propiedad colectiva que las comunidades indgenas
ejercen sobre sus resguardos y territorios tiene el carcter de derecho fundamental, no slo porque tales
territorios constituyen su principal medio de subsistencia sino, tambin, porque forman parte de su
cosmovisin y religiosidad.
67 Como se expondr a continuacin, el carcter fundamental del derecho al territorio colectivo fue
reconocido a travs de la Sentencia T-188 de 1993. La Corte solo le reconoci ese carcter a la consulta previa
en 1997, a travs de la Sentencia SU-039 de ese ao.
Los precedentes se remontan a la sentencia T-188 de 199368, que apel al

Convenio 169 de la OIT y a las discusiones de la asamblea nacional
constituyente69 para aclarar que el derecho a la propiedad colectiva de las
comunidades tnicas es un derecho fundamental, aunque no est catalogado en
el captulo 1 del Ttulo II de la Constitucin.
En esa oportunidad, la Corte resolvi la tutela que promovieron varios

miembros de la comunidad indgena Paso Ancho, ubicada en el Departamento
del Tolima, a raz de las irregularidades ocurridas en el proceso de constitucin
de algunos de sus resguardos.
Por eso, se refiri al marco legal que ha protegido el territorio colectivo de las
comunidades tnicas desde antes de la entrada en vigencia de la Constitucin
de 1991: la Reforma Agraria aprobada a travs de la Ley 135 de 1961 y el
Decreto 2001 de 1988, que la reglament en lo relativo al trmite jurdico para
la constitucin de resguardos indgenas70.
La decisin adoptada en ese caso (la proteccin de los derechos invocados y la

orden de realizar estudios socioeconmicos y jurdicos tendientes a constituir
los resguardos respectivos, en los trminos establecidos en la ley) abri el
camino para reconocer que los colectivos indgenas pueden ser titulares de
derechos fundamentales distintos a los que se radican en cabeza de cada
integrante de la comunidad.
La sentencia T-380 de 199371 avanz en ese sentido, al explicar que el

reconocimiento del derecho a la propiedad colectiva de los resguardos,
consagrado en el artculo 32972 de la Carta Poltica a favor de las comunidades
indgenas, comprende a la propiedad colectiva de stas sobre los recursos
naturales no renovables existentes en su territorio.
Ms adelante, la sentencia T-525 de 199873 reiter que la propiedad colectiva

sobre los territorios indgenas reviste la mayor importancia dentro del
68 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
69 La sentencia resalta la intervencin del constituyente Francisco Rojas Birry, al presentar la ponencia sobre
los derechos de los grupos tnicos. Seal el constituyente sobre el derecho a la propiedad colectiva que Sin
este derecho, los anteriores (derechos a la identidad cultural y a la autonoma) son slo reconocimientos
formales. El grupo tnico requiere para sobrevivir del territorio en el cual est asentado, para desarrollar su
cultura. Presupone el reconocimiento al derecho de propiedad sobre los territorios tradicionales ocupados y
los que configuran su hbitat. Gaceta Constitucional N 67, pgina 18.
70 La Corte se refiri al desarrollo legislativo de la proteccin a la propiedad colectiva mediante la
constitucin de resguardos, porque ese era el problema jurdico planteado en la tutela. El fallo recuerda que la
Ley 135 de 1961 y su decreto reglamentario le entregaron facultades precisas al INCORA en esa materia, y
que la entidad oficial estaba obligada a colaborar efectivamente para la realizacin de los fines del Estado,
asegurando la convivencia pacfica (CP art. 2) y adoptando medidas en favor de grupos discriminados o
marginados (CP art. 13).
71 M.P. Eduardo Cifuentes Muoz.
72 Constitucin Poltica. Artculo 329: La conformacin de las entidades territoriales indgenas se har con
sujecin a lo dispuesto en la Ley Orgnica de Ordenamiento Territorial, y su delimitacin se har por el
Gobierno Nacional, con participacin de los representantes de las comunidades indgenas, previo concepto
de la Comisin de Ordenamiento Territorial. || Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.
().
73 M. P. Jos Gregorio Hernndez.
esquema constitucional, pues resulta ser esencial para la preservacin de las

culturas y valores espirituales de los pueblos que dentro de ellos se han
asentado durante siglos.
Ese enfoque se ha mantenido inclume en la jurisprudencia constitucional 74.

Por eso, la Sala examinar qu comprende el concepto de territorio de las
comunidades tnicas, de conformidad con los fallos de tutela que, sobre todo
en los ltimos aos, lo han ligado a la nocin de ancestralidad y lo han
desvinculado de los requisitos de titulacin exigidos por la regulacin civil.
3.2.2 El concepto de territorio ancestral
La sentencia T-235 del 201175, mediante la cual se ampar el derecho al

territorio colectivo del resguardo del can del ro Pepitas, y la T-693 del
mismo ao, que protegi los derechos fundamentales que los ministerios del
Interior y de Justicia y de Ambiente y las empresas Meta Petroleum Limited y
Oleoducto de los Llanos Orientales le vulneraron a la comunidad indgena
Achagua Piapoco, al no consultarla sobre la construccin del Oleoducto
Campo Rubiales-El Porvenir en sus territorios, son los precedentes ms
recientes acerca de la nocin de territorio ancestral protegida por el bloque de
constitucionalidad.
La primera decisin analiz el contenido del derecho al territorio colectivo con

el objeto de determinar las condiciones en las cuales es posible reubicar a una
comunidad indgena, dado que el problema jurdico planteado tena que ver con
la ausencia de medidas de prevencin y atencin de desastres destinadas a
evitar y responder oportunamente a los efectos que la ola invernal de 2008 tuvo
sobre la comunidad indgena accionante.
El fallo precis que el derecho fundamental al territorio colectivo o a la

propiedad colectiva del territorio se deriva del Convenio 169 de la OIT y del
artculo 329 Superior, en armona con los artculo 58 76 y 6377 de la Carta
Poltica, que ordenan proteger todas las formas de propiedad y le atribuyen a
los territorios indgenas las cualidades de inembargables, inalienables e
imprescriptibles, respectivamente.
74La Corte reiter el contenido iusfundamental del derecho al territorio colectivo en las Sentencias de
unificacin SU-510 de 1998 y SU-380 del 2003.
76 Constitucin Poltica. Artculo 58: Se garantizan la propiedad privada y los dems derechos adquiridos
con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores.
Cuando de la aplicacin de una ley expedida por motivos de utilidad pblica o inters social, resultare en
conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el inters privado deber
ceder al inters pblico o social. || La propiedad es una funcin social que implica obligaciones. Como tal, le
es inherente una funcin ecolgica. || El Estado proteger y promover las formas asociativas y solidarias de
propiedad.
77 Constitucin Poltica. Artculo 63. Los bienes de uso pblico, los parques naturales, las tierras
comunales de grupos tnicos, las tierras de resguardo, el patrimonio arqueolgico de la Nacin y los dems
bienes que determine la ley, son inalienables, imprescriptibles e inembargables.
Esas tres caractersticas y el reconocimiento de la ancestralidad como ttulo de

propiedad78 son, por ende, las notas definitorias del derecho fundamental al
territorio colectivo.
En ese punto, la Corte record que el concepto de territorio no se restringe a la

ubicacin geogrfica de una comunidad o un resguardo indgena, sino a la
idea de que el territorio es el lugar en donde se desarrolla la vida social de la
comunidad indgena79.
As, insisti en el precedente fijado por la sentencia T-617 del 201080, que
adems de definir el mbito territorial de una comunidad indgena como el
espacio donde esta ejerce su autonoma, explic que la titularidad de ese
territorio, de acuerdo con jurisprudencia de la Corporacin y de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, deriva de la posesin ancestral por
parte de las comunidades y no de un reconocimiento estatal (subraya la
Sala).
Al amparo de esas precisiones, la Corte admiti que esos elementos culturales

y geogrficos que caracterizan la nocin de territorio ancestral suponen que
este puede, excepcionalmente, tener un efecto expansivo, como sucedera
cuando una conducta punible ocurre por fuera del espacio fsico que demarca
el territorio colectivo, pero puede ser remitida a l en virtud de sus
connotaciones culturales.81
Todo esto, con respaldo en las consideraciones que hizo la Corte

Interamericana de Derechos Humanos en el fallo fundador de su lnea
jurisprudencial sobre territorio colectivo:
[] Entre los indgenas existe una tradicin comunitaria sobre una

forma comunal de la propiedad de la tierra, en el sentido de que la
pertenencia de sta no se centra en un individuo sino en el grupo y su
comunidad. Los indgenas por el hecho de su propia existencia tienen
derecho a vivir libremente en sus propios territorios; la estrecha
relacin que los indgenas mantienen con la tierra debe ser reconocida
y comprendida como la base fundamental de sus culturas, su vida
espiritual, su integridad y su supervivencia econmica. Para las
comunidades indgenas la relacin con la tierra no es meramente una
78 La idea de la ancestralidad como ttulo de propiedad fue desarrollada en la sentencia T-235 de 2011, por
la Sala Novena de revisin de tutelas, y reiterada en la Sentencia T-282 del mismo ao. En ambas ocasiones,
se precis que el trmino ttulo se utiliza entre comillas porque no es del todo posible categorizar la
propiedad del territorio colectivo con un vocablo propio del derecho civil de corte romano. Los atributos del
territorio colectivo se derivan de ese continuum entre cultura, autonoma y territorio que ha sido puesto de
presente por la jurisprudencia.
79 Sentencia T-634 de 1999. En esa ocasin, la Corte seal que la Constitucin le otorga derechos al
territorio del resguardo como una entidad que, adems de expresar parte de la nacionalidad colombiana, se
ubica en el terreno de la cultura.
81 Sobre el tema, es tambin relevante la sentencia T-945 de 2007. Dicho fallo aclara que la jurisdiccin
especial indgena puede conocer casos en los que se encuentren involucradas instituciones de la comunidad,
aunque su sede se encuentre por fuera de los linderos del territorio colectivo.
cuestin de posesin y produccin sino un elemento material y

espiritual del que deben gozar plenamente, inclusive para preservar su
legado cultural y transmitirlo a las generaciones futuras.82
La sentencia T-693 examin el concepto de territorio colectivo en el marco de

un problema jurdico relativo a la necesidad de consultar el diseo y la
realizacin de un proyecto de desarrollo dentro del territorio ancestral de la
comunidad indgena Achagua Piapoco, una minora tnica ubicada en el
municipio de Puerto Lpez, Meta.
Para resolverlo, la Corte reafirm que la nocin que tienen la mayora de los
pueblos indgenas y tribales del territorio es ajena a la establecida en la cultura
occidental:
Para estos pueblos, la tierra est ntimamente ligada a su existencia y

supervivencia desde el punto de vista religioso, poltico, social y
econmico; no constituye un objeto de dominio sino un elemento del
ecosistema con el que interactan. Por ello, para muchos pueblos
indgenas y tribales la propiedad de la tierra no recae sobre un solo
individuo, sino sobre todo el grupo, de modo que adquiere un carcter
colectivo 83 (...).
Esta visin contrasta con la de la cultura occidental, para la que el

territorio es un concepto que gira en torno al espacio fsico poblado en
el que la sociedad se relaciona, coopera y compite entre s, y sobre el
que se ejerce dominio.
Otro aspecto que vale la pena resaltar, se relaciona con la propiedad,

ya que, contrario al concepto comunal que manejan las comunidades
tnicas, la cultura occidental mantiene una visin privatista de la
propiedad.
En consecuencia, registr la importancia de ampliar el concepto de territorio

de las comunidades tnicas a nivel jurdico, para que comprenda no solo las
reas tituladas, habituadas y explotadas por una comunidad sino tambin
aquellas que constituyen el mbito tradicional de sus actividades culturales y
econmicas, de manera que se facilite el fortalecimiento de la relacin
82 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso de la Comunidad Mayagna (Sumo) Awas Tigni Vs.
Nicaragua, Sentencia de 31 de agosto de 2001.
83 La Corte reiter, en ese punto, el precedente antes citado de la Corte IDH, y la Sentencia SU-383 del
2003. Est ltima incorpor la doctrina expuesta en Territorialidad Indgena y ordenamiento de la
Amazona, una publicacin de la Universidad Nacional de Colombia que explica que, para el indgena La
territorialidad no se limita nicamente a una ocupacin y apropiacin del bosque y sus recursos, pues la
trama de las relaciones sociales trasciende el nivel emprico y lleva a que las tcnicas y estrategias de
manejo del medio ambiente no se puedan entender sin los aspectos simblicos a los que estn asociadas y
que se articulan con otras dimensiones que la ciencia occidental no reconoce. Carlos Eduardo Franky y
Dany Mahecha, profesor de la Universidad Nacional de Colombia, Sede Leticia, y Antroploga de la
Fundacin Gaia Amazonas respectivamente.
espiritual y material de estos pueblos con la tierra y se contribuya a la

preservacin de las costumbres pasadas y su transmisin a las generaciones
futuras.
Conclusin
El reconocimiento de las dificultades a las que conducira asimilar la nocin

de territorio de las comunidades tnicas a la visin tradicional de propiedad
regulada en el ordenamiento civil llevaron a la Corte a adoptar una visin ms
amplia de la propiedad colectiva de estas comunidades que, siguiendo los
parmetros fijados por la jurisprudencia y la doctrina, le da la ms importancia
a la ancestralidad84 que a los ttulos de dominio.
Dicho criterio es sumamente relevante para solucionar el problema jurdico

que estudia la Sala en este caso, dado que, se recuerda, los accionados
sustentaron su defensa en que la acreditacin de un ttulo de propiedad privada
sobre el predio en el que se construy la estacin de comunicaciones los
exoneraba de agotar el proceso de consulta.
Las conclusiones a las que ha llegado la jurisprudencia constitucional en

relacin con el contenido del concepto de territorio de una comunidad tnica
conducen a anticipar que un ttulo de propiedad no descarta, de suyo, la
realizacin de la consulta.
Sencillamente, porque la eventual afectacin que puede sufrir una comunidad

tnica como consecuencia de una medida administrativa que avala la
ejecucin de un proyecto u obra sobre determinado predio no depende de que
el mismo pueda clasificarse o no como territorio ancestral.
Para efectos de la consulta, lo relevante es que la intervencin avalada por la

administracin tenga la capacidad de generar la afectacin directa a la que
tantas veces se ha hecho referencia. Y esa afectacin puede ocurrir cuando la
medida interviene en una zona con presencia de minoras tnicas,
independientemente de quin aparezca como su propietario.
En ese marco, debatir la titularidad del derecho de dominio carece de
trascendencia. La Sala profundizar sus consideraciones sobre ese tema, al
resolver el caso concreto.
4. El caso concreto
84 El reconocimiento de la ancestralidad como ttulo de propiedad no es una cuestin exclusiva de la

jurisprudencia constitucional. El Decreto 2164 de 1995 sobre la dotacin y titulacin de tierras a las
comunidades indgenas para la constitucin, reestructuracin, ampliacin y saneamiento de los Resguardos
Indgenas en el territorio nacional defini a los territorios indgenas como Las reas posedas en forma
regular y permanente por una comunidad, parcialidad o grupo indgenas y aquellas que, aunque no se
encuentren posedas en esa forma, constituyen el mbito tradicional de sus actividades sociales, econmicas
y culturales. La doctrina tambin ha reconocido la manera en que los pueblos indgenas han luchado por la
defensa de su territorio ancestral, un concepto que, dicen, incluye el reconocimiento de un conjunto de
garantas culturales, sociales y polticas. Cfr. Evolucin poltica y legal del concepto de territorio ancestral
indgena. ngel Libardo Herreo, ILSA, 2004.
4.1 Le corresponde a la Sala determinar si la Alcalda de Riosucio vulner el

derecho fundamental a la consulta previa de la comunidad indgena accionante,
al no agotar dicho mecanismo antes de autorizar la construccin de una
estacin base de comunicaciones en un predio que esta reconoce como parte de
su territorio ancestral, pero que est registrado a nombre de un particular. Lo
propio har frente a Comcel, que era la llamada a llevar a cabo el proceso de
consulta, en su calidad de propietaria de la estacin .
La solucin del problema jurdico exige dilucidar si se configura, en este caso,

la hiptesis de afectacin directa que ha exigido la jurisprudencia como
requisito para amparar el derecho a la consulta. Como se anticip en los
fundamentos del fallo, dicho requisito ha sido vinculado con la proteccin de
dos de los derechos fundamentales de las comunidades indgenas: su derecho
a la participacin y su derecho al territorio colectivo.
Por eso, la Sala recordar los puntos ms relevantes de las consideraciones

que hizo previamente sobre la manera en que la jurisprudencia ha definido y
amparado esos derechos. Para efectos de resolver el caso concreto, es
necesario tener en cuenta:
- El papel que cumple la consulta previa en la garanta del mandato

constitucional de respeto de la diversidad tnica y cultural de la Nacin.
La Corte ha reconocido que se trata de un derecho fundamental
autnomo, que se concreta asegurando la participacin de los pueblos
originarios en las decisiones que puedan afectar su integridad cultural,
social y econmica.
- Que la consulta opera en eventos distintos a los que consagra la
Constitucin de manera taxativa, relacionados con la explotacin de
recursos naturales en territorios tnicos. La jurisprudencia ha previsto, en
aplicacin del Convenio 169 de la OIT, que la misma opera frente a
cualquier medida legislativa y administrativa que afecte directamente a
las minoras tnicas.
- Que el criterio de afectacin directa que determina la obligatoriedad de
la consulta hace referencia a un posible impacto sobre la autonoma,
diversidad e idiosincrasia de la comunidad indgena. La Corte ha
calificado como eventos de afectacin directa las medidas que resulten
virtualmente nocivas o que generen una intromisin intolerable en las
dinmicas econmicas, sociales y culturales de estos pueblos.
- Que el requisito de afectacin directa tambin se cumple cuando la
medida respectiva interviene sobre territorios indgenas.
- Que el Convenio 169 de la OIT insta a los gobiernos a respetar la
importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los
pueblos interesados reviste su relacin con las tierras o territorios, o
La Directiva Presidencial 01 del 2010 sobre la garanta del derecho fundamental a la consulta previa de los
grupos tnicos nacionales seala que la responsabilidad para llevar a cabo el proceso de consulta es
compartida entre los representantes de los proyectos y el Ministerio del Interior.
con ambos, y en particular con los aspectos colectivos de esa

relacin.85
Sobre esas premisas, la Sala debe resolver dos cosas. Primero, si la

autorizacin para la construccin de una estacin de comunicaciones es una
decisin administrativa susceptible de generar la afectacin directa que hace
obligatoria la consulta previa y, segundo, si el ttulo de dominio de Henry
Londoo, con base en el cual se tramit la licencia en el caso concreto, era
suficiente para que Comcel prescindiera de consultar a la comunidad del
resguardo Caamomo-Lomaprieta sobre la construccin de la Base CAD
Riosucio-2.
4.2 La Corte ha decidido, en el pasado, que cualquier decisin administrativa

que afecte o comprometa intereses propios de minoras tnicas debe ser
consultada, dado el alcance vinculante que el Convenio 169 de la OIT le
atribuy a este derecho fundamental. Incluso, ha dicho, de manera expresa,
que son objeto de consulta las decisiones administrativas relacionadas con
proyectos de desarrollo, lo cual incluye, entre otros, las licencias ambientales,
los contratos de concesin y las concesiones mineras.
Una mirada rpida a la jurisprudencia permite establecer que los

pronunciamientos de la Corte sobre el derecho a la consulta han tenido que
ver, en una gran medida, con la infinidad de licencias ambientales y de
exploracin minera que han sido expedidas sin surtir este procedimiento.
No ve la Sala razones para considerar que una licencia para la construccin de

una estacin de comunicaciones sea distinta, cuando es claro que dicha
construccin podra, eventualmente, afectar el derecho al medio ambiente, a la
salud y la cosmovisin de la comunidad del resguardo Caamomo-
Lomaprieta, como de hecho lo insinuaron los accionantes en el escrito de
tutela.
No entrar la Sala a calificar ese grado de posible afectacin, porque no le

corresponde. Como se explicar ms adelante, esa es una de las cuestiones que
debe abordarse en el proceso de consulta. Lo dicho en lneas anteriores es un
motivo suficiente para considerar que la licencia que permite construir
estaciones de comunicaciones genera una intervencin estatal que debe ser
consultada con las autoridades indgenas.
4.3 Ahora bien, el tema de la posible afectacin del territorio ancestral de la

comunidad Caamomo-Lomaprieta parecera mucho ms difcil de
determinar, si el debate se diera en los trminos planteados por la Alcalda y
por Comcel, es decir, en atencin a los derechos de propiedad que existen
sobre el predio en el que se construy la estacin.
85 Artculo 13, Convenio 169 de la OIT.

Sin embargo, la jurisprudencia constitucional que impide ligar el concepto de

territorio de una comunidad tnica a su ubicacin geogrfica o a su
reconocimiento por parte del Estado revela que ese no es el punto.
Sencillamente, porque la consulta previa es exigible cuando una medida

legislativa o administrativa afecta territorios habitados por minoras tnicas,
independientemente de que su relacin con dichos territorios no est amparada
por un ttulo de propiedad ajustado a los estndares de la legislacin civil86.
El criterio de que deben consultarse las medidas susceptibles de provocar

efectos apreciables en reas que hacen parte del hbitat natural de las
comunidades indgenas, aunque no hayan sido delimitadas formalmente como
territorios ancestrales ni asignadas como propiedad colectiva87, avala esa
conclusin de modo suficiente.
Pero existe un tema adicional que revela cun aceptada ha sido esa
perspectiva, incluso, por parte de las autoridades. Es el que tiene que ver con
el trmite de la Certificacin de presencia de grupos tnicos en zonas de
ejecucin de proyectos, una de las herramientas clave para resolver cualquier
duda de los empresarios o de las entidades gubernamentales sobre la
necesidad de agotar el proceso de consulta.
Algunos de los debates constitucionales que se dieron en el pasado sobre la

procedencia de la consulta fueron resueltos en atencin a la obtencin de dicha
certificacin que, hoy, puede solicitarse va web, a travs del Programa de
Gobierno en Lnea del Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las
Comunicaciones.
Un caso emblemtico es el de la sentencia T-880 de 200688, que le orden a

Ecopetrol suspender las actividades exploratorias que estaba adelantando en
una vereda del municipio de Tib y consultar a las autoridades del Pueblo
Indgena Motiln Bar sobre su presencia en la zona, para determinar de qu
manera incida la construccin de un pozo petrolero en su integridad cultural,
social y econmica.
86 Las intervenciones de las instituciones vinculadas al presente proceso permiten hacerse una idea de las
dificultades a las que conducira resolver los debates sobre los territorios de las comunidades tnicas con base
en los postulados del derecho de propiedad. Ntese que ni siquiera las entidades gubernamentales vinculadas
a este proceso tienen certeza sobre si el predio en el que se construy la Base CAD Riosucio-2 est ubicado
o no dentro de la jurisdiccin del resguardo Caamomo-Lomaprieta. El Instituto Geogrfico Agustn Codazzi
lo ubic dentro del lindero occidental de ese territorio indgena, teniendo en cuenta la Carta Catastral que
ilustra los lmites territoriales del resguardo. El Instituto Colombiano de Antropologa e Historia seal que
El sector de El Talego, donde se encuentra ubicada la antena que provoc la tutela, se encuentra dentro del
sector de Tumbabarreto perteneciente al resguardo (...). El Incoder, por su parte, asegur que el territorio
indgena Caamomo-Lomaprieta es un resguardo colonial, reconocido como tal por el Ministerio del Interior.
En contraste, la Alcalda de Riosucio, Comcel y Henry Londoo insistieron en que el predio es propiedad
particular, en atencin a las escrituras y la matrcula inmobiliaria respectivas.
87 Cfr. Sentencia C-030 de 2008. M.P. Rodrigo Escobar.
88 M.P. lvaro Tafur Galvis
El problema consisti en que la Direccin de Etnias del Ministerio del Interior

y de Justicia neg la presencia de comunidades indgenas en la zona de
influencia del pozo petrolero, lo cual condujo a que el Ministerio de Ambiente
Vivienda y Desarrollo Terrritorial concediera la licencia ambiental para
construirlo.
La Corte orden verificar dicha presencia, porque, de confirmarse, habra que

consultar a las minoras tnicas correspondientes sobre dicha construccin.
El trmite de la referida certificacin fue un elemento fundamental para

definir procesos posteriores, como el evaluado por la sentencia T-1045A de
201089. En este caso, la Corte advirti que el Ministerio del Interior y de
Justicia recomend realizar la consulta previa, precisamente por la presencia
de comunidades afrodescendientes en la respectiva rea de explotacin,
consulta que obviamente debi efectuarse antes de iniciarse la explotacin
minera.
Pero eso no quiere decir que el documento opere como una camisa de fuerza
que determine o descarte la realizacin de la consulta. La sentencia T-547 de
201090 aclar ese tema, debido a que, en el caso, la misma se expidi con
referencia en criterios legales y reglamentarios segn los cuales la consulta
solo proceda si se trataba de adelantar proyectos en resguardos o zonas con
asentamientos permanentes y a partir de la constatacin de que el rea del
proyecto no haca parte de un territorio indgena jurdicamente establecido.
La Corte precis que la ausencia de asentamientos permanentes de

comunidades indgenas en la zona del proyecto no descartaba el trmite
de la consulta previa, porque, de todas maneras, el elemento de afectacin
directa estaba demostrado, en tanto que el proyecto en estudio incida sobre el
entorno territorial y sobre los lugares en los que los accionantes
realizaban prcticas culturales (subraya la Sala).
As, qued claro que la certificacin es un instrumento vlido al que, en

aplicacin del principio de buena fe, deben acudir las autoridades del Estado y
a los particulares interesados en la medida susceptible de afectar a las
comunidades indgenas.
Vale la pena recordar las consideraciones que hizo la Corte sobre tal exigencia
de buena fe. El fallo advirti que esta involucra el deber de plantear ante las
instancias correspondientes el requerimiento de consulta, tan pronto se
tenga conocimiento de una medida que pueda afectar a una comunidad
indgena. Era dicha conducta la que se esperaba de las accionadas en este
caso.
89 M.P. Nilson Pinilla Pinilla
90 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza.
4.4 La Sala considera pertinente insistir sobre el marco de referencia que la

Constitucin y la jurisprudencia han desarrollado para cerrarle el paso a
cualquier duda relacionada con la pertinencia de la consulta. Y sobre las
herramientas que ha dispuesto el Gobierno para garantizar este derecho
fundamental, mientras se determina la competencia que tienen los entes
territoriales en esta materia.
Ciertamente, la ausencia de una regulacin legal de los eventos en los cuales

es procedente la consulta no excusa lo que ocurri en este caso. Sobre todo,
cuando existen instructivos como la Directiva Presidencial 001 del 201091, que
indica qu acciones requieren agotar ese trmite, cules no y establece los
mecanismos para desarrollarlo.
El documento fija una regla general que insta a realizar la consulta antes de
la ejecucin o puesta en marcha de cualquier proyecto que pueda afectar a
los Grupos tnicos Nacionales, o los derechos de los que son titulares de
acuerdo con la Declaracin Universal de Derechos Humanos, el Pacto
Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales, el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos, o los instrumentos
internacionales sobre la prevencin de la discriminacin.
Tambin precisa un listado de acciones concretas que deben ser consultadas

con los grupos tnicos nacionales, entre las que se incluye la expedicin de
medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectar directa y
especficamente a los grupos tnicos nacionales y que requieran en el mbito
de su aplicacin la formulacin de enfoque diferencial.
El hecho de que la Direccin de Consulta Previa del Ministerio del Interior

tenga entre sus funciones las de expedir certificaciones desde el punto de
vista cartogrfico, geogrfico o espacial, acerca de la presencia de grupos
tnicos en reas donde se pretenda desarrollar proyectos, obras o actividades
que tengan influencia directa sobre estos grupos y realizar las visitas de
verificacin en las reas donde se pretenda desarrollar proyectos, a fin de
determinar la presencia de grupos tnicos, cuando as se requiera92
confirma que no hay pretextos para rehuir al trmite de la consulta.
91 La directiva fue expedida el 26 de marzo de 2010, con el propsito de dar cumplimiento a la Constitucin
Poltica, a los compromisos internacionales adquiridos por Colombia en esta materia y la ley. Est dirigida a
las entidades y organismos del sector central y descentralizado del orden nacional.
92 La Direccin de Consulta Previa fue creada a travs del Decreto 2893 del 2011. Entre otras, la norma le
atribuy a esta dependencia del Ministerio del Interior las siguientes funciones:
-Dirigir en coordinacin con las entidades y dependencias correspondientes los procesos de consulta previa
que se requieran de conformidad con la ley.
-Establecer directrices, metodologas, protocolos y herramientas diferenciadas para realizar los procesos de
consulta previa, de conformidad con lo establecido en la legislacin sobre la materia.
-Proponer proyectos de ley, de actos o reformas legislativas, as como efectuar el anlisis normativo y
jurisprudencial en coordinacin con la Direccin de Asuntos Legislativos en materia de su competencia.
Los interesados pueden requerir la informacin pertinente antes de proceder a

la ejecucin de cualquier acto, proyecto, obra, actividad o iniciativa que
pretenda intervenir o tenga la potencialidad de afectar territorios habitados
por minoras tnicas.
4.5 Antes de precisar el alcance del amparo que se ordenar en este caso, la
Sala har referencia a las implicaciones del panorama que sintetiz, a manera
de cuestin previa, en relacin con los obstculos que impiden que las
comunidades indgenas asentadas en el municipio de Riosucio dispongan
plenamente de sus territorios ancestrales.
Esa situacin, caracterizada, como se dijo, por la ambigedad de la poltica de

titulacin que se aplica en Riosucio, por las divergencias en la delimitacin de
los territorios ancestrales y por las discrepancias entre las autoridades locales
y el movimiento indgena, amerita un llamado de atencin dirigido a
comprometer al Estado en la adopcin de acciones concretas que subsanen las
anomalas denunciadas por los intervinientes en esa materia.
Para el efecto, la Sala prevendr a la Alcalda de Riosucio, con el fin de que se

abstenga de entregar licencias ambientales, de construccin y de adoptar
cualquier medida administrativa que intervenga sobre los territorios que habita
la comunidad Embera-cham presente en ese municipio, sin agotar el requisito
de consulta previa en las condiciones precisadas en esta providencia.
Paralelamente, exhortar al Incoder para que, a travs de su Direccin de

Asuntos tnicos, revise las irregularidades advertidas e implemente las
medidas necesarias para formalizar la titularidad de los predios ubicados en
territorios que dichas comunidades reconocen como ancestrales.
Adems, conminar a la Direccin de Consulta Previa del Ministerio del

Interior a advertirles a las empresas y a las autoridades estatales que cualquier
acto, proyecto, obra, actividad o iniciativa que pretenda intervenir o tenga la
potencialidad de afectar territorios habitados por comunidades tnicas debe
agotar el mecanismo de consulta previa, siguiendo las pautas previstas en la
jurisprudencia constitucional. Esto, en ejercicio de la funcin que le asign el
Decreto 2893 del 2011, en relacin con la determinacin de las directrices,
protocolos y herramientas diferenciadas para realizar los procesos de consulta.
5. Se conceder, entonces, el amparo solicitado, para que la Alcalda de

Riosucio realice un proceso de consulta con los representantes de la
comunidad indgena que habita el resguardo Caamomo-Lomaprieta,
orientado a determinar el impacto que puede causarles la operacin de la
estacin Base CAD Riosucio-2.
El proceso ser coordinado por la Direccin de Consulta Previa del Ministerio

del Interior, que deber citar a las entidades y dependencias que estime
necesario, y verificar el cumplimiento de los compromisos que all se pacten.
Comcel y Henry Londoo, propietario del terreno en el que se construy la

estacin, sern convocados a participar en la consulta, la cual deber agotarse
en un periodo de 30 das hbiles y ajustarse a las pautas fijadas en la Sentencia
T-129 del 201193, en relacin con:
-La inviabilidad de posturas adversariales o de confrontacin.
-La imposibilidad de asimilar la consulta previa a meros trmites

administrativos, reuniones informativas o actuaciones afines.
93 El fallo seala que todo tipo de acto, proyecto, obra, actividad o iniciativa que pretenda intervenir en
territorios de comunidad tnicas, sin importar la escala de afectacin, deber desde el inicio observar las
siguientes reglas:
(i) La consulta previa es un derecho de naturaleza fundamental y los procesos de consulta previa de
comunidades tnicas se desarrollarn conforme a este criterio orientador tanto en su proyeccin como
implementacin.
(ii) No se admiten posturas adversariales o de confrontacin durante los procesos de consulta previa. Se trata
de un dilogo entre iguales en medio de las diferencias.
(iii) No se admiten procedimientos que no cumplan con los requisitos esenciales de los procesos de consulta
previa, es decir, asimilar la consulta previa a meros trmites administrativos, reuniones informativas o
actuaciones afines.
(iv) Es necesario establecer relaciones de comunicacin efectiva basadas en el principio de buena fe, en las
que se ponderen las circunstancias especficas de cada grupo y la importancia para este del territorio y sus
recursos.
(v) Es obligatorio que no se fije un trmino nico para materializar el proceso de consulta y la bsqueda del
consentimiento, sino que dicho trmino se adopte bajo una estrategia de enfoque diferencial conforme a las
particularidades del grupo tnico y sus costumbres. En especial en la etapa de factibilidad o planificacin del
proyecto y no en el instante previo a la ejecucin del mismo.
(vi) Es obligatorio definir el procedimiento a seguir en cada proceso de consulta previa, en particular mediante
un proceso pre-consultivo y/o post consultivo a realizarse de comn acuerdo con la comunidad afectada y
dems grupos participantes. Es decir, la participacin ha de entenderse no slo a la etapa previa del proceso,
sino conforme a revisiones posteriores a corto, mediano y largo plazo.
(vii) Es obligatorio realizar un ejercicio mancomunado de ponderacin de los intereses en juego y someter los
derechos, alternativas propuestas e intereses de los grupos tnicos afectados nicamente a aquellas limitaciones
constitucionalmente imperiosas.
(viii) Es obligatoria la bsqueda del consentimiento libre, previo e informado. Las comunidades podrn
determinar la alternativa menos lesiva en aquellos casos en los cuales la intervencin: (a) implique el traslado o
desplazamiento de las comunidades por el proceso, la obra o la actividad; (b) est relacionado con el
almacenamiento o vertimiento de desechos txicos en las tierras tnicas; y/o (c) representen un alto impacto
social, cultural y ambiental en una comunidad tnica, que conlleve a poner en riesgo la existencia de la misma.
En todo caso, en el evento en que se exploren las alternativas menos lesivas para las comunidades tnicas y de
dicho proceso resulte probado que todas son perjudiciales y que la intervencin conllevara al aniquilamiento o
desaparecimiento de los grupos, prevalecer la proteccin de los derechos de las comunidades tnicas bajo el
principio de interpretacin pro homine.
(ix) Es obligatorio el control de las autoridades en materia ambiental y arqueolgica, en el sentido de no

expedir las licencias sin la verificacin de la consulta previa y de la aprobacin de un Plan de Manejo
Arqueolgico conforme a la ley, so pena de no poder dar inicio a ningn tipo de obra o en aquellas que se estn
ejecutando ordenar su suspensin.
(x) Es obligatorio garantizar que los beneficios que conlleven la ejecucin de la obra o la explotacin de los
recursos sean compartidos de manera equitativa. Al igual que el cumplimiento de medidas de mitigacin e
indemnizacin por los daos ocasionados.
-La necesidad de establecer relaciones de comunicacin efectiva, basadas en

el principio de buena fe. Debern ponderarse las circunstancias especficas de
cada grupo y la importancia que les dan a sus territorios y a sus recursos.
-La bsqueda del consentimiento libre, previo e informado de la comunidad

indgena consultada.
-La reparticin equitativa de los beneficios de la obra y el cumplimiento de

medidas de mitigacin e indemnizacin por los daos ocasionados.
-El acompaamiento de la Defensora del Pueblo y de la Procuradura General

de la Nacin en el proceso de consulta y bsqueda del consentimiento.
6. No se anular la licencia para la construccin de la estacin base de telefona

celular ni se ordenar el derrumbamiento de la misma, porque dichas rdenes
conduciran a desconocer los objetivos del proceso de consulta. De lo que se
trata este procedimiento es de que sea la comunidad tnica la que, en un mbito
de interlocucin con las autoridades y con los responsables de los proyectos,
valore la afectacin que cierta medida puede causar sobre sus territorios, sobre
su integridad cultural o sobre cualquier aspecto de su cosmovisin.
Mal hara la Sala en obviar dicho trmite, adoptando decisiones sobre la base
de lo discutido en la tutela, cuando, lo pertinente, es que las ventajas y
desventajas de la instalacin de la antena de comunicaciones se debatan en el
marco de la consulta.
Es en ese escenario donde debern evaluarse el impacto de la estacin de

comunicaciones y los posibles efectos que sus radiaciones podran tener sobre
el medio ambiente y la salud de los habitantes del resguardo Caamomo-
Lomaprieta. Dicho examen deber ponderar la proteccin de la integridad
tnica de los accionantes y los intereses de los usuarios de los servicios de
comunicaciones que podran verse involucrados en este caso.
7. En cambio, se ordenar la suspensin de las operaciones de la citada

estacin de comunicaciones, mientras se agota el proceso de consulta. Esto,
porque la garanta de participacin de las comunidades tnicas, vinculada con
el respeto de su diversidad y con la proteccin del derecho a ejercer la
autonoma sobre sus territorios ancestrales, solo puede hacerse efectiva
cuando son consultadas antes de adoptar las medidas que podran afectarlas.
(xi) Es obligatorio que las comunidades tnicas cuenten con el acompaamiento de la Defensora del Pueblo y
la Procuradura General de la Nacin en el proceso de consulta y bsqueda del consentimiento. Incluso de la
posibilidad de contar con el apoyo de organismos internacionales cuyos mandatos estn orientados a prevenir y
proteger los derechos de las comunidades tnicas de la Nacin.
No tendra ningn sentido proteger el derecho fundamental a la consulta

avalando el ejercicio de la actividad que no se consult. Una decisin de esas
caractersticas trastocara el propsito de participacin activa y efectiva que la
Constitucin consagra a favor de las comunidades tnicas, el cual se concreta,
precisamente, a travs de la exigencia de agotar la consulta previamente.
Sin embargo, atendiendo a las consecuencias que dicha orden de suspensin

podra tener en la prestacin del servicio de telefona mvil en Riosucio y en
municipios aledaos, la Sala le dar a Comcel un plazo razonable para que
adopte las medidas que considere oportunas, a efectos de sortear las
dificultades de cobertura que eventualmente podran presentarse.
La empresa deber advertir a sus usuarios sobre esa situacin por los medios
pertinentes y adoptar las medidas tcnicas del caso, mientras se agota el
proceso de consulta ordenado en esta providencia.
III. DECISIN
Con fundamento en las consideraciones expuestas en precedencia, la Sala

Octava de Revisin de la Corte Constitucional, administrando justicia en
nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin.
RESUELVE:
Primero.- Revocar los fallos proferidos en primera instancia por el Juzgado

Primero Promiscuo Municipal de Riosucio, Caldas, el veintiuno (21) de
febrero de dos mil once (2011), en primera instancia, y por el Juzgado Penal
del Circuito de Riosucio, Caldas, el ocho (8) de abril de dos mil once (2011),
en segunda instancia, que declararon improcedente la tutela promovida por el
Resguardo Caamomo-Lomaprieta y, en su lugar, amparar el derecho
fundamental a la consulta previa de esta comunidad tnica.
Segundo.- Ordenar a Comcel la suspensin de las operaciones de la estacin

Base CAD Riosucio-2, en un plazo mximo de cinco das hbiles, contados
desde la notificacin del presente fallo. Durante el plazo de cinco das previo a
la suspensin, la empresa deber adoptar las medidas tcnicas que estime
necesarias para sortear las posibles dificultades de cobertura, e informar a sus
usuarios al respecto.
Tercero.- Ordenar a la Alcalda de Riosucio, Caldas, que adelante un

proceso de consulta con los representantes de la comunidad indgena
Caamomo-Lomaprieta, destinado a establecer el impacto que la
construccin y operacin de la estacin Base CAD Riosucio-2 puede causar
sobre el territorio ancestral de esa comunidad. En dicho proceso, que ser
liderado por la Direccin de Consulta Previa del Ministerio del Interior,

debern participar Comcel y Henry Londoo, propietario del terreno en el que
fue construida la estacin base de comunicaciones. El proceso se completar
en un periodo mximo de treinta (30) das hbiles y se sujetar a los
parmetros previstos en esta providencia.
Cuarto.- Ordenar a la Direccin de Consulta Previa del Ministerio del

Interior que, en el marco de sus competencias, dirija el proceso de consulta
relativo a la operacin de la estacin Base CAD Riosucio-2, segn las
condiciones establecidas en esta providencia y citando a las entidades y
dependencias que estime necesario, de acuerdo con el objeto de la consulta.
Adems, deber verificar el cumplimiento de los compromisos que all se
pacten, hacer las recomendaciones respectivas e informar al Juzgado Primero
Promiscuo Municipal de Riosucio, en su calidad de juez constitucional de
primera instancia, al respecto.
Quinto.- Exhortar a la Direccin de Consulta Previa del Ministerio del

Interior para que, en ejercicio de la funcin que le asign el Decreto 2893 del
2011 en relacin con la determinacin de las directrices, protocolos y
herramientas diferenciadas para realizar los procesos de consulta previa, les
aclare a las empresas interesadas en desarrollar cualquier acto, proyecto,
obra, actividad o iniciativa que pretenda intervenir o tenga la potencialidad
de afectar territorios habitados por comunidades tnicas y a las entidades
estatales responsables de autorizarlos sobre la obligatoriedad de agotar dicho
proceso, en los trminos ampliamente precisados por la jurisprudencia
constitucional.
Sexto.- Prevenir a la Alcalda de Riosucio, Caldas, para que, en el futuro, se

abstenga de entregar licencias ambientales, de construccin y, en general, de
adoptar cualquier medida administrativa que intervenga sobre los territorios
habitados por comunidades indgenas, sin agotar el requisito de consulta
previa en las condiciones precisadas en esta providencia.
Sptimo.- Exhortar a la Direccin de Asuntos tnicos del Incoder para que,

en el marco de sus competencias, revise las irregularidades del proceso de
titulacin de tierras que, segn los accionantes y los intervinientes, se han
presentado en el municipio de Riosucio, y adopte las medidas necesarias para
formalizar la titularidad de los predios que las comunidades indgenas
reconocen como ancestrales.
Octavo.- Ordenar a la Defensora del Pueblo y a la Procuradura General de

la Nacin que, en lo de su competencia, apoyen, acompaen y vigilen el
cumplimiento del presente fallo, con el fin de garantizar la proteccin de los
derechos protegidos y el cumplimiento de las rdenes adoptadas.
Noveno.- Por Secretara General lbrense las comunicaciones a las que se

refiere el artculo 36 del Decreto 2591 de 1991.
Notifquese, comunquese, cmplase e insrtese en la Gaceta de la Corte

Constitucional.

Magistrado
MARIA VICTORIA CALLE CORREA

Magistrada
HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO

Magistrado
Con salvamento de voto
MARTHA VICTORIA SACHICA DE MONCALEANO

Secretaria General
SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO

A LA SENTENCIA T-698/11
CONSULTA PREVIA-Falta de verificacin del requisito de afectacin

directa a comunidad indgena como presupuesto de exigibilidad
CONSULTA PREVIA-Derecho fundamental exigible cuando medida

legislativa o administrativa afecta directamente un grupo tnicamente
minoritario
ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MUNICIPAL-Se

desvirta la necesidad de consulta previa frente a instalacin de antena de
telefona mvil en territorio indgena por no requerir licencia ambiental
Referencia: expediente T-3078861
Accin de tutela instaurada por Efrn de

Jess Reyes, en representacin del
Resguardo Indgena Caamomo
Lomaprieta, contra la Alcalda Municipal
de Riosucio, Caldas.
Magistrado Ponente:
Con el respeto acostumbrado, har una relacin sucinta de las particularidades

del caso y la consecuente exposicin de los motivos que justifican la
suscripcin de un salvamento de voto frente a la sentencia de la referencia.
i) Contenido de la sentencia
El seor Efrn de Jess Reyes Reyes, gobernador del resguardo indgena

Caamomo-Lomaprieta, promovi accin de tutela contra la Alcalda
Municipal de Riosucio Caldas, debido a que estima vulnerados los derechos
fundamentales a la consulta previa y a la propiedad en titularidad de la
comunidad a la que representa, por la Secretara de Planeacin y obras
pblicas del municipio de Riosucio-Caldas, que expidi una licencia medianta
la cual autoriz la construccin e instalacin de una antena de comunicaciones
perteneciente a la empresa COMCEL S.A. en territorio que, de acuerdo con su

dicho y pruebas allegadas al expediente de tutela, es parte del resguardo
indgena perteneciente a esa comunidad. Su cuestionamiento consiste en que,
pese a la localizacin de la antena en terreno del resguardo, la comunidad no
fue consultada, en virtud de lo cual se pretende su remocin.
A efectos de determinar si se consum la alegada vulneracin de derechos

fundamentales, el problema jurdico fue formulado en los siguientes trminos:
i) si la accin de tutela es formalmente procedente para amparar el derecho
fundamental a la consulta previa de los habitantes del resguardo Caamomo-
Lomaprieta [y] ii) si la Alcalda de Riosucio, Caldas, y Comcel vulneraron los
derechos fundamentales de los accionantes, la primera por conceder una
licencia para la construccin de una estacin de telefona mvil, sin verificar
que los habitantes del resguardo Caamomo-Lomaprieta fueran consultados
al respecto; la segunda por omitir dicho proceso de consulta antes de
construir la estacin en un predio que los accionantes reconocen como parte
de su territorio ancestral, a pesar de que est registrado a nombre de un
particular.94
A efectos de resolver ese problema jurdico, se hizo una reiteracin de las

normas que sustentan la fundamentalidad de los derechos a la consulta previa
y al territorio de las comunidades indgenas; para luego cuestionar el alcance
que la falta de consulta para la construccin de una antena de
telecomunicaciones tendra sobre la autonoma, integridad y diversidad tnica
de la comunidad afectada y, por ende, si ello podra constituir una afectacin
directa susceptible, entonces, de consulta.
A fin de abordar este interrogante la Sala propone: no ve la Sala razones

para considerar que una licencia para la construccin de una estacin de
comunicaciones sea distinta, cuando es claro que dicha construccin podra,
eventualmente, afectar el derecho al medio ambiente, a la salud y a la
cosmovisin de la comunidad del resguardo Caamomo-Lomaprieta, como
de hecho lo insinuaron los accionantes en el escrito de tutela.

corresponde. Como se explicar ms adelante, esa es una de las cuestiones
que debe abordarse en el proceso de consulta. Lo dicho en lneas anteriores
es un motivo suficiente para considerar que la licencia que permite construir
consultada con las autoridades indgenas95 (negrillas y subrayas por fuera
del texto original). La anterior constituye la ratio decidendi de la sentencia en
relacin con la cual suscribo un salvamento de voto.
94 Pgina 13 de la sentencia
95 Pgina 39 de la sentencia
ii) Falta de constatacin del requisito de la afectacin directa como

presupuesto para la exigibilidad del derecho a la consulta previa.
Como fue advertido en lneas anteriores, la exigibilidad del derecho a la

consulta previa est supeditada a la afectacin directa de la comunidad con la
realizacin de la obra respectiva lo que depende, en ltimas, del grado de
incidencia que la misma tenga en el ejercicio libre y autnomo, por parte del
sujeto colectivo, del modelo de desarrollo econmico, social y cultural que le
es propio.
En este caso el accionante, a ms de insistir en que el lugar donde se realiz

la construccin de la Estacin Base de Telefona Celular de Comcel S.A.,
forma parte del territorio Ancestral de [su] resguardo ()96 , no expuso
argumentos que demostraran el impacto grave de la misma en su ejercicio
vital. Sus razones se concentraban en el debate territorial y dejaron de lado el
hecho de que la consulta es un derecho fundamental exigible en eventos en
que una medida legislativa o administrativa tenga la virtualidad de afectar
directamente las lgicas vitales de un grupo tnicamente minoritario.
Al respecto resulta ilustrativo el informe remitido por la Facultad de Ciencias

Sociales y Humanas de la Universidad Externado, en el que se da a conocer la
existencia de un Plan de Manejo Ambiental elaborado por los comuneros del
resguardo, documento en el que stos han destacado como asuntos prioritarios
en su agenda ambiental: los residuos slidos (basuras), la desproteccin de
microcuencas, el uso de agroqumicos, la contaminacin de las fuentes de
agua por aguas residuales y basuras, la deforestacin, la contaminacin del
suelo por aguas residuales, la contaminacin por malos olores de aguas
servidas, produccin agrcola y pecuaria e industrial, la cacera, las quemas
Indiscriminadas y los monocultivos () el establecimiento de monocultivos de
caa, caf o pastos en zonas no aptas, la desproteccin de rondas y cabeceras
de las microcuencas por el reemplazo de la vegetacin protectora y la
implementacin de cultivos en las comunidades como La Unin,
Tumbabarreto y Sipirra, que 'poseen los mejores suelos del Resguardo para la
produccin agrcola, porque estn siendo destinados para la construccin de
urbanizaciones, fbricas o establecimiento comerciales y pastizales para
ganadera extensiva.
Tales seran asuntos que realmente convocaran a la consulta pues, de acuerdo

con la cosmovisin del pueblo Caamomo-Lomaprieta, son susceptibles de
afectar directamente a la comunidad en sus ejercicios de vida. Pero la
construccin de una antena de telefona mvil parece un asunto de menor
entidad en el marco de las relaciones de convivencia recproca que caracteriza
al pluralismo, fenmeno palpable en el particular, al tratarse de un resguardo
ancestralmente reconocido a un pueblo indgena en el que existe un
asentamiento representativo de habitantes no pertenecientes al grupo tnico
minoritario, desde varios aos atrs.
96 Folio 83, cuaderno 3
Esta constatacin encuentra eco en el informe de la Corporacin Autnoma de

Caldas Corpocaldas- y el de la entidad demandada, que a su vez se nutren de
los conceptos emitidos por el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial y la Organizacin Mundial de la Salud, en los que se concluye que
teniendo en cuenta los muy bajos niveles de exposicin y los resultados de
investigaciones reunidos hasta el momento, no hay ninguna prueba cientfica
convincente de que las dbiles seales de RF procedentes de las estaciones de
base y de las redes inalmbricas tengan efectos adversos en la salud.97
As mismo, el impacto ambiental de la medida es igualmente descartado con
base en dichas fuentes, lo cual coincide con la normatividad ambiental, que
excluye la construccin de antenas de telefona mvil como un trmite que
requiera de licencia ambiental.98 Recordemos que, segn lo conceptuado por la
Corporacin Autnoma Regional de Caldas, Corpocaldas, el impacto
ambiental generado por obras de esta naturaleza estara asociado a la
contaminacin del aire debido a ruido y/o emisiones, cuando el suministro de
energa se realiza con una planta o generador elctrico, lo que no es del caso,
ya que la antena en cuestin funciona con energa proveniente de un
transformador.
As las cosas, considero desvirtuados los argumentos para predicar la

necesidad de consulta en este caso, frente a la instalacin de una antena de
telefona mvil en tierras del resguardo Caamomo- Lomaprieta. En
contraste, en la sentencia de la referencia se adujo: es claro que dicha
construccin la de una antena de telecomunicaciones- podra,
eventualmente, afectar el derecho al medio ambiente, a la salud y a la
cosmovisin de la comunidad del resguardo Caamomo-Lomaprieta, como
de hecho lo insinuaron los accionantes en el escrito de tutela.

corresponde. Como se explicar ms adelante, esa es una de las cuestiones
que debe abordarse en el proceso de consulta. Lo dicho en lneas anteriores
es un motivo suficiente para considerar que la licencia que permite construir
consultada con las autoridades indgenas99 (negrillas y subrayas por fuera
del texto original)
A mi juicio, tal determinacin desconoce un presupuesto vital para la

resolucin favorable de una solicitud de amparo encaminada a la proteccin
del derecho a la consulta previa, pues no parte de una constatacin real sobre
la ocurrencia un perjuicio, sino que se avizora la aparicin de uno eventual,
cuyo acaecimiento fue descartado en el ejercicio probatorio; razn por la cual
suscribo un salvamento de voto en relacin con la sentencia en cuestin.
97 Organizacin Mundial de la Salud. Los campos electromagnticos y la salud pblica. Nota descriptiva N
304. Mayo, 2006. Disponible en www.who.int. Pgina visitada el 1 de septiembre de 2011.
98 Decreto 2820 de 2010, "por el cual se reglamenta el Titulo VIII de la Ley 99 de 1993 sobre licencias
ambientales.
99 Pgina 39 de la sentencia.
Fecha ut supra

Magistrado

T 698 11

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Sentencia T-698/11

ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MUNICIPAL-

COMUNIDADES INDIGENAS COMO SUJETOS DE ESPECIAL

ACCION DE TUTELA PARA PROTEGER DERECHOS

CONSULTA PREVIA-Herramienta para involucrar a comunidades

ACCION DE TUTELA-Mecanismo judicial de los pueblos indgenas

ACCION DE TUTELA EN MATERIA DE CONSULTA PREVIA-

DERECHO FUNDAMENTAL A LA CONSULTA PREVIA DE LAS

CONSULTA PREVIA-Manifestacin del derecho a la participacin de

DERECHO DE PARTICIPACION-Proyeccin respecto de

CONSULTA PREVIA-Reglas bsicas para la aplicacin del proceso

CONSULTA PREVIA-mbito de aplicacin/CONSULTA PREVIA-

PROPIEDAD COLECTIVA DE COMUNIDADES ETNICAS-

COMUNIDAD INDIGENA-Importancia del territorio como elemento

TERRITORIO ANCESTRAL DE COMUNIDADES ETNICAS-

TERRITORIOS INDIGENAS-Inembargables, inalienables e

TERRITORIO DE COMUNIDAD ETNICA-Ttulo de propiedad no

CONSULTA PREVIA-Incluye proyectos de desarrollo como licencias

CONSULTA PREVIA-Exigible cuando medida legislativa o

PRINCIPIO DE BUENA FE-Autoridades y particulares deben acudir a

CONSULTA PREVIA-Directiva presidencial 001/10 como instructivo

LLAMADO A PREVENCION A ALCALDIA MUNICIPAL-

ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MUNICIPAL-

ACCION DE TUTELA CONTRA ALCALDIA MUNICIPAL-Proceso

DERECHO DE PARTICIPACION DE COMUNIDADES ETNICAS-

Referencia: expediente T-3078861

Accin de tutela instaurada por Efrn

Bogot, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil once (2011)

Dentro del proceso de revisin de los fallos dictados en el asunto de la

El resguardo indgena Caamomo-Lomaprieta1, actuando por intermedio de su

La accin fue promovida con fundamento en los siguientes:

1 En adelante, el accionante, el peticionario o el demandante.

1.1 Mediante Resolucin N 0015-010 del 17 de marzo de 2010 3, la Secretara

1.2 La licencia se expidi a nombre de Henry Londoo Narvez, quien figura

1.3 La construccin y adecuacin de la antena se llev a cabo durante los

1.4 En su respuesta, la Alcalda anex el estudio de suelos, las

1.5 Como tales documentos no demuestran que se haya analizado el impacto

1.6 En consecuencia, pidieron la proteccin de los derechos vulnerados por la

3 Folios 7 al 12 del cuaderno 2.

2.1 La demandada guard silencio frente a la accin de tutela promovida en su

Inform que unos comisionados de Comcel lo contactaron en julio de 2006 y,

Termin su intervencin insistiendo en que el predio objeto de la controversia

3. El fallo de primera instancia

El Juzgado Primero Promiscuo Municipal de Riosucio, mediante providencia

Para la juez, no se demostr la presencia de un perjuicio irremediable e

Los accionantes impugnaron el fallo de primera instancia, con base en los

6 Folio 31 del cuaderno 1.

Afirmaron que la delimitacin del territorio ancestral de las comunidades

Eso significa que las controversias sobre la proteccin de los territorios

Desde esa perspectiva, debe entenderse que el predio en el que se construy la

De otro lado, recordaron que esta corporacin ha admitido la compatibilidad

Los perjuicios irremediables que la construccin de la antena de

5. El fallo de segunda instancia

El Juzgado Penal del Circuito de Riosucio confirm la decisin de primera

Dijo la funcionaria que el juez constitucional no puede intervenir sobre el

Para la juez, el hecho de que la instalacin de la antena no afecte a una

En cambio, la intervencin constitucional podra generar un abuso, al afectar

conflicto planteado debe ser dirimido por las instancias especializadas,

6. Actuaciones surtidas ante la Corte Constitucional

El Magistrado sustanciador dio traslado a Comcel del contenido de la accin

En virtud de lo anterior, requiri al Instituto Geogrfico Agustn Codazzi, para

Tambin orden oficiar a la Direccin de Asuntos Indgenas, Minoras y Rom

Adems, requiri al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial