Kurcgant P, Ciampone MHT, Melleiro MM.

O planejamento nas organizaes de sade:

ARTIGO anlise da viso sistmica. Rev Gacha Enferm, Porto Alegre (RS) 2006 set;27(3):351-5. 351

O PLANEJAMENTO NAS ORGANIZAES DE SADE:

anlise da viso sistmica

Paulina KURCGANTa
Maria Helena Trench CIAMPONEa
Marta Maria MELLEIROb

RESUMO

O planejamento em sade na Amrica Latina marcado pela solicitao que a Organizao Pan-Americana
de Sade faz ao Centro de Estudios del Desarrollo para elaborar um documento que trabalhasse conceitos de
planejamento. A capacitao de tcnicos foi importante para a disseminao dessa metodologia. O planejamento
sistmico foi adotado em consonncia com os pressupostos da sociedade funcionalista da poca. Neste artigo so
consideradas as etapas metodolgicas: anlise situacional; estabelecimento de metas e planos; implementao da
proposta; monitoramento do processo e os nveis estratgico, ttico e operacional do planejamento e a sua correla-
o com as estruturas de poder nas organizaes.

Descritores: Organizao e administrao. Administrao de servios de sade. Planejamento em sade.

RESUMEN

La planificacin de la salud en Amrica Latina ha estado determinada por la solicitud hecha por la Or-
ganizacin Panamericana de la Salud al Centro de Estudios del Desarrollo, para que se elabore un documento que
trabaje conceptos relativos a la planificacin. La capacitacin de tcnicos ha sido importante para la disemi-
nacin de esta metodologa. La planificacin sistmica se ha adoptado de acuerdo con las premisas de la socie-
dad funcionalista de la poca. En este artculo se consideran las etapas metodolgicas: anlisis situacional,
establecimiento de metas y planes, implementacin de la propuesta, monitoreo del proceso, as como los niveles
estratgico, tctico y operativo de la planificacin y su correlacin con las estructuras de poder en las orga-
nizaciones.

Descriptores: Organizacin y administracin. Administracin de los servicios de salud. Planificacin en salud.

Ttulo: El planeamiento en las organizaciones de salud: anlisis de la visin sistemtica.

ABSTRACT

Health planning in Latin America is marked by the request from Pan American Health Organization to Cen-
tro de Estudios del Desarrollo (Center of Development Studies) to write a document focusing on planning concepts.
The training of technicians in planning promoted the dissemination of this methodology. Systemic planning was
adopted, aligned with the ideas of functional society in the sixties. This article discusses the following methodolo-
gical steps: situational analysis; establishment of aims and plans; implementation of the proposal, process
monitoring, and strategic, tactical, and operational planning levels and their correlation with power structures
within the organizations.

Descriptors: Organization and administration. Health services administration. Health planning.

Title: Planning in health organizations: analysis under systematic view.

a
Professoras Titulares do Departamento de Orientao Profissional da Escola de Enfermagem da Universidade de So Paulo (USP).
b
Professora Doutora do Departamento de Orientao Profissional da Escola de Enfermagem da USP.

Kurcgant P, Ciampone MHT, Melleiro MM. El planeamiento en las Kurcgant P, Ciampone MHT, Melleiro MM. Planning in health
organizaciones de salud: anlisis de la visin sistemtica [resumen]. organizations: analysis under systematic view [abstract]. Rev Ga-
Rev Gacha Enferm, Porto Alegre (RS) 2006 set;27(3):351. cha Enferm, Porto Alegre (RS) 2006 set;27(3):351.
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1 INTRODUO
O planejamento em sade, como instrumen-
to gerencial, constituiu e constitui importante fer-
ramenta para a efetividade da misso organizacio-
nal. A apreenso do significado e do uso do plane-
jamento em sade obriga a um resgate histrico do
planejamento num contexto scio-poltico e eco-
nmico.
A trajetria da planificao em sade, na
Amrica Latina, teve incio na segunda grande guer-
ra como conseqncia da hegemonia econmica
norte-americana e conseqente expanso do ca-
pitalismo. Nesse perodo, a situao scio-poltico
e econmica das sociedades latino-americanas
definida por uma intensa produo industrial ma-
nufatureira; o estado passa a canalizar recursos dos
setores primrios para o setor industrial; surgem
grupos emergentes com interesses contrrios aos
at ento estabelecidos, e no cenrio poltico-social
surge o proletariado urbano.
Na dcada de 60, a Organizao Pan-Ame-
ricana de Sade (OPAS), reconhecendo a neces-
sidade desses pases de elaborarem planos nacio-
nais de sade, encomenda ao Centro de Estudios
del Desarrollo (CENDES), a elaborao do infor-
me Problemas Conceptuales y Metodolgicos
de la Programacion de la Salud que objetivava
trabalhar conceitos e mtodos para programao
em sade. Esse documento elencava desdobra-
mentos da famosa Carta de Punta del Leste que
estabelecia um amplo programa de auxlio fi-
nanceiro internacional conhecido por Aliana pa-
ra o Progresso(1).
Nesse informe coube, ainda, o dimensiona-
mento das necessidades e dos recursos a serem
destinados sade bem como a compatibilidade
entre o plano nacional de sade e os demais inves-
timentos necessrios ao crescimento econmico.
O pressuposto subjacente a essa proposta
era de que a melhoria das condies de sade se-
ria uma alavanca para o desenvolvimento econ-
mico devendo constituir parte essencial das pro-
postas de desenvolvimento dos pases da Amri-
ca Latina. Como conseqncia, a proposta no con-
seguiu contribuir para a formulao de projetos
para a consecuo das metas sugeridas na carta de
Punta del Leste.
Entretanto, essa proposta, para sua efetiva-
o, passou a exigir a formao de tcnicos espe-
cializados em planejamento. Criou-se assim, a fi-
gura do planejador, como um tcnico com capaci-
tao para a utilizao de um conjunto de conhe-
cimentos sistemticos que se preocupava, princi-
palmente, com a eficincia da utilizao dos recur-
sos e em fornecer uma fundamentao racional e
objetiva para as decises em sade. A metodolo-
gia de planejamento que embasava a formao
desse tcnico era e denominada planejamento
normativo e passa a ser adotada e disseminada,
por eles, no gerenciamento das organizaes de
sade em consonncia com os pressupostos
funcionalistas da sociedade onde se inseriam.
Assim, como em toda nova proposta con-
ceitual, uma considerao a ser feita, a de que os
elementos constitutivos desse mtodo guardam
uma lgica racional mas, de fato, so comandados
por princpios supra lgicos de organizao do
pensamento ou paradigmas que so princpios
que, inconscientemente, governam nossa viso de
mundo sem que disso se tenha conscincia(2).
Por outro lado, o aparecimento de qualquer
sistema de conhecimento est sempre relaciona-
do a uma modificao nas relaes de poder(3).
Assim, essa nova ferramenta gerencial em sa-
de trouxe, embutida na sua proposta metodol-
gica, a concepo racionalista da relao do ho-
mem com a vida e com a natureza.
Um outro elemento importante que ocorre
na sociedade, nesse perodo e que diz respeito ao
poder, a transformao do significado de sade
que passa a ser o de trazer o paciente de volta ao
normal com a adoo de parmetros de normali-
dade no diagnstico em sade. Nesse contexto, a
idia de normalidade, diferente da noo, at en-
to inconsistente de sade, ganha aluses polti-
cas e sociais. O conceito de normalidade guarda
uma relao de poder entre o conhecimento cien-
tfico que estabelece os parmetros da normali-
dade e a assistncia sade(4). Os agentes deten-
tores desse conhecimento passam a estabelecer
os parmetros assumindo o poder maior, na deter-
minao das aes e at das relaes em sade.
Assim, o conhecimento sempre tem um propsito,
ou seja, um novo conhecimento sempre se prope
a alguma coisa.
Dessa forma, a proposta do planejamento
sistmico ou normativo, alm de sua composio
de elementos tcnicos guarda uma dimenso pa-
radigmtica que referenda e retrata a sociedade
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cientfico-racionalista da poca. Um paradigma
subjacente a essa proposta a noo de eficin-
cia que exprime uma relao quantitativa entre
os resultados desejados e os meios aplicados. Ou-
tro elemento conceitual constitutivo dessa pro-
posta tcnico-normativa a idia de uma deciso
e ao nica, consensual e harmnica entre todos
os sujeitos que integram uma proposta de ao.
Uma outra idia tambm presente a possibili-
dade de se propor, idealmente, uma situao e
de se adequar, a realidade concreta a esse mo-
delo terico. Observa-se, ainda, a possibilidade de
controle sobre comportamentos e desempenhos
humanos e de resultados. A ltima idia integran-
te dessa proposta, e a mais importante, que se
parte de uma viso unvoca da realidade que de-
termina todos os momentos seguintes do plane-
jamento.
Com essa viso de homem e de mundo o pla-
nejamento sistmico inicia o processo gerencial
pela definio dos objetivos organizacionais, pe-
la seleo de polticas bem como pelos procedi-
mentos e mtodos desenhados para o alcance des-
ses objetivos.
Nessa direo, o planejamento um proces-
so consciente e sistmico para a tomada de de-
ciso, visando o alcance dos objetivos por meio do
delineamento das atividades que um indivduo,
um grupo, um servio ou uma organizao bus-
cam para o futuro(5).
Numa viso mais contextualizada, planejar
o processo de reflexo antes da ao; elen-
car cada alternativa de ao, com suas respecti-
vas vantagens e desvantagens, tendo o concreto
da realidade como base para a ao futura(6). Em
ambos os conceitos o planejamento consiste na
tomada antecipada de decises e orientado pa-
ra resultados, para o estabelecimento de priorida-
des e para mudanas. O planejamento impe ra-
cionalidade e d rumos organizao; estabele-
ce coordenao e integrao entre as diferentes
unidades de trabalho.
A importncia do planejamento formal, nas
organizaes de sade, na segunda metade do s-
culo XX, o fato da migrao de processos deci-
srios desestruturados e fragmentados para pro-
cessos sistematizados.
Nessa trajetria o planejamento sistmico,
nas suas diferentes etapas constitutivas, vem sen-
do adotado nos diferentes momentos e mbitos
do gerenciamento em sade.
353
2 AS ETAPAS DO PLANEJAMENTO NA VI-
SO SISTMICA
O planejamento sistmico tem incio pela
anlise situacional, onde os planejadores coletam
informaes levando em considerao o tempo e
os recursos disponveis, eventos passados, condi-
es atuais e tendncias futuras. Focaliza as for-
as internas que agem na organizao e, seguin-
do a abordagem de sistemas abertos, examina as
influncias do mbito externo. Com base na anli-
se situacional, o processo de planejamento deve
gerar objetivos alternativos que possam ser bus-
cados no futuro e os planos alternativos que sero
adotados na consecuo desses objetivos. Os ob-
jetivos devem ser quantificados e associados a um
horizonte temporal. So elaborados planos que so
os meios que o gerente dispe para atingir os obje-
tivos que, por sua vez, devem delinear aes alter-
nativas e os recursos necessrios para a obten-
o desses objetivos.
A outra etapa, a do estabelecimento de me-
tas e de planos alternativos. Nessa oportunidade
so selecionados os planos mais apropriados e
viveis, dentro de um conjunto de circunstncias
previstas. Nessa etapa so, ainda, visualizados di-
ferentes cenrios, e elaborados planos contingen-
ciais vinculados a cada cenrio. Faz-se a escolha
do cenrio mais provvel, e vivel, e planos alter-
nativos devero ser elaborados para situaes que
porventura se apresentem. Na implementao do
plano escolhido interessante a participao de
todos os envolvidos no processo de planejamento
e implementao da proposta uma vez que esse
envolvimento predispe formao de vnculos e
compromisso. O passo final no processo formal do
planejamento sistmico a monitorao e o contro-
le de todo o processo. Como o planejamento cons-
titui um processo contnuo e normativo, que envol-
ve toda a organizao, torna-se necessrio moni-
torar e controlar continuamente o desenvolvimen-
to do processo. Esse controle visa a adoo de
aes corretivas caso os planos se tornem inade-
quados ou caso haja mudana na situao. Sem
dvida, subjacente ao corretiva dos planos
est a correo de decises e desempenhos pes-
soais no desejveis pela organizao.
O cenrio visualizado no planejamento sis-
tmico percebe a organizao em trs nveis hie-
rrquicos importantes e prope diferentes plane-
jamentos para esses trs nveis: o estratgico, o
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ttico e o operacional. Aqui vale uma considera-
o sobre esta apreenso da realidade organiza-
cional. Subjacentes a essa viso esto embutidos
os diferentes nveis do poder organizacional onde,
de acordo com a cultura organizacional, esto pre-
sentes os diferentes valores que permeiam as re-
laes de poder na organizao. Assim como vi-
mos, parte-se de uma viso de relaes hierar-
quizadas preestabelecidas e determinantes dos
papis de cada um dos sujeitos na organizao;
dos espaos de atuao e do mbito de autonomia
que cada indivduo tem, para propor e realizar
mudanas.
Nessa perspectiva, embora a proposta vi-
sualize um cenrio harmnico para uma ao
conjunta da organizao no atendimento dos ob-
jetivos organizacionais, o estabelecimento dos ob-
jetivos, ou seja, do caminho a ser adotado, ocorre
no mbito estratgico da organizao pelo grupo
que detm o maior poder decisrio. Assim, o pla-
nejamento estratgico envolve as tomadas de de-
ciso em longo prazo e tem uma orientao ex-
terna forte. Em geral, reflete tanto a eficcia (con-
seguir resultados adequados) quanto eficincia
(resultados em relao aos insumos). interes-
sante no confundir essa etapa do planejamento
sistmico com o planejamento estratgico situa-
cional, que constitui uma outra modalidade de
planejamento. O planejamento estratgico, como
etapa do planejamento sistmico, est relaciona-
do adaptao da organizao para mudanas,
orientado para o futuro, envolve o comportamen-
to global e sistmico da organizao, busca a cons-
truo do consenso e uma forma de aprendiza-
gem organizacional.
O planejamento ttico, como outra etapa, di-
ferente do planejamento que envolve toda a or-
ganizao, envolve, apenas, uma unidade organi-
zacional; se estende a mdio prazo e desenvol-
vido pelo nvel do poder intermedirio da orga-
nizao. Os planejamentos tticos so desdobra-
mentos do planejamento estratgico e delineiam o
que compete s diferentes fraes da organizao
para consecuo dos objetivos organizacionais.
Diferentes planos concretizam o planejamento t-
tico como, por exemplo, os planos para presta-
o de servios que envolvem os mtodos e as
tecnologias necessrias para o desenvolvimento
do trabalho; os planos de recursos humanos que
envolvem recrutamento, seleo, treinamento e
avaliao do pessoal e os planos de recursos ma-
teriais e financeiros que envolvem a captao e a
aplicao desses recursos. A elaborao de pol-
ticas integra os planos tticos e funcionam como
guias gerais de ao. Elas orientam as tomadas de
deciso e as pessoas em decises que requeiram
julgamento. As polticas servem para que as pes-
soas faam escolhas semelhantes ao se defronta-
rem com situaes similares. Constituem afirma-
es genricas baseadas em objetivos organiza-
cionais e do os rumos para as pessoas agirem
dentro da organizao definindo os limites dentro
das quais as pessoas podem decidir. nesse sen-
tido que as polticas constitutivas do planejamento
ttico concretizam as relaes de poder propos-
tas no plano estratgico. nesse mbito de deci-
ses que se encontram as pessoas e as unidades
de servio que assumem, coerentemente, o po-
der intermedirio na estrutura formal da organi-
zao.
O planejamento operacional proposto para
atividades a serem desenvolvidas a curto prazo e
objetiva o desdobramento do planejamento ttico
tendo seu rumo pr-determinado pelas polticas
organizacionais. O planejamento operacional es-
tabelece o que fazer e o como fazer. Refere-se es-
pecificamente a tarefas e operaes realizadas no
nvel operacional da organizao. Por estar inse-
rido na lgica do sistema fechado volta-se para
a otimizao e maximizao de resultados. O pla-
nejamento operacional concretizado por um im-
portante quantitativo de planos operacionais que
conferem diferentes graus de detalhamento das
atividades desenvolvidas na organizao. Os pla-
nos operacionais asseguram a execuo padro-
nizada das tarefas e operaes em consonncia
com os procedimentos estabelecidos e voltam-se
para a eficincia, ou seja, do nfase aos meios.
Assim, os procedimentos so planos ope-
racionais largamente adotados nos processos de
trabalho em sade uma vez que estabelecem a
seqncia de etapas ou passos que devem ser,
rigorosamente, seguidos para a execuo de um
plano. Dirigem, de forma detalhada, as ativida-
des da organizao, consideram, em toda sua
efetivao, a relao custo-benefcio e enquanto
as polticas guiam o pensar e o decidir, os proce-
dimentos guiam o fazer. Os programas, tambm
bastante presentes como planos que regem as ati-
vidades em sade, constituem planos organiza-
cionais relacionados com o tempo, considerando
as duas variveis: tempo e atividades a serem exe-
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cutadas. O cronograma e o PERT (Program Eva-
luation Review Technique) so exemplos desse
tipo de programa adotados na rea de sade. Os
planos oramentrios, tambm considerados no
mbito operacional, so propostos no mbito do
planejamento estratgico, referendados e discri-
minados no mbito do planejamento ttico e obe-
decidos no mbito do planejamento operacional.
Outro plano operacional bastante difundido no
planejamento em sade diz respeito s regras e
regulamentos e constituem planos operacionais
relacionados ao comportamento dos indivduos.
Chama a ateno o fato que esse comportamen-
to o desejado pela organizao sendo os par-
metros desse comportamento estabelecidos no
mbito estratgico da organizao. So especifi-
caes sobre o que as pessoas devem ou no e
podem ou no fazer. Substituem, muitas vezes, o
processo decisrio individual, restringindo o grau
de liberdade pessoal. Deixam explcito os direi-
tos e os deveres de cada elemento na relao com
o coletivo e com a estrutura formal, onde os agen-
tes que atuam no mbito do planejamento opera-
cional pem em prtica no cotidiano concreto do
servio as metas almejadas e, claramente, expli-
citam a vivncia de um poder assimtrico em re-
lao ao grupo deliberativo que se apropria do
planejamento estratgico. As polticas de recur-
sos humanos que referendam essas delibera-
es muitas vezes estabelecem com rigidez a for-
ma do agir na organizao.
3 CONSIDERAES FINAIS
Finalizando, importante ressaltar que o
paradigma que norteia as propostas gerenciais
participativas no so compatveis com a propos-
ta do planejamento na viso sistmica, uma vez
que na gesto participativa a possibilidade de re-
laes igualitrias permite a complementarie-
dade das potencialidades dos participantes, exis-
tindo distribuio de poderes, autonomia e res-
ponsabilidades.
Na viso sistmica, a participao con-
siderada como estratgia para que o grupo ou
o agente que decide tenha as informaes para
compor a sua proposta gerencial, que tende
centralizao de poder nas chefias.
Embora superado no discurso, o planeja-
mento sistmico, na sua integralidade, ainda se faz
presente na prtica gerencial em sade.
355
Sem dvida, planejar faz parte do cotidiano
da assistncia sade. Portanto, fundamental ter
claro os pressupostos que embasam as propostas
de planejamento e examinar, atentamente, se es-
tes pressupostos esto em consonncia com o mo-
delo de gesto almejado.
importante, tambm, ter clareza que o pla-
nejamento consiste em um dos instrumentos do
processo de trabalho gerencial. Assim sendo, este
precisa guardar coerncia com o modelo de ges-
to, uma vez que a distribuio de poderes, auto-
nomia e responsabilidades variam segundo os
princpios que governam cada modelo gerencial.
Cabe aos enfermeiros gestores refletirem
sobre a compreenso que tm do planejamento
como um dos instrumentos gerenciais, relevantes
para a assistncia e organizao dos servios, e
analisarem se os pressupostos predominantes na
viso sistmica aqui explorada, se adequam ao
modelo de gesto adotado na instituio de sa-
de onde atuam.
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Endereo da autora/Authors address:
Paulina Kurcgant
Av. Dr. Enas de Carvalho Aguiar, 419, C. Csar
05.403-000, So Paulo, SP, Brasil.
E-mail: pkurcg@usp.br
Recebido em: 04/08/2005
Aprovado em: 25/05/2006