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NDICE

1. Introduo.................................................................................................................1
2. AgnciasReguladoras,AutoridadesdaConcorrnciaeaOrdenaodaEconomia.4
2.1RegulaoTcnica...................................................................................................9
2.2RegulaoEconmica............................................................................................10
2.3RegulaodaConcorrncia...................................................................................16
3. ADefesadeCondutaReguladaemProcedimentosAntitruste..............................19
3.1.Critriosparasoluodeconflitos.......................................................................21
3.1.1EspecialidadedaLegislaoSetorial..............................................................22
3.1.2PrimaryJurisdictionDoctrine.........................................................................23
3.1.3FiledRateDoctrine.........................................................................................24
3.1.4StateActionDoctrine.....................................................................................25
3.1.4ImpliedAntitrustImmunitiesDoctrine..........................................................26
3.2LeadingCases........................................................................................................28
3.2.1SupremaCorteEstadunidenseeosCasosTrinkoeLinkLine.........................28
3.2.2TribunaldeJustiaEuropeueosCasosDeutscheTelekomeTelefnica......30
3.2.3BalanoCrtico................................................................................................33
4. CoordenaoeComplementaridadedeFunes:algunsparmetrosparaa
harmoniosaincidnciadodireitodaconcorrnciaemambientesregulados...............34
5. Concluso................................................................................................................36
6. Bibliografia...............................................................................................................36


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INTERFACEENTRE A GNCIAS R EGULADORASE A UTORIDADESDA C ONCORRNCIA








DEFESADECONDUTAREGULADAEM
PROCEDIMENTOSANTITRUSTE:AINTERFACEENTRE
AGNCIASREGULADORASEAUTORIDADESDA
C O N C O R R N C I A 12


NatliadeAlmeidaMoreno3

1. Introduo
AtransiodomodelodeBemEstarparaomodeloNeoliberal4levouretrao
daintervenodiretadoEstadonaeconomia,comadevoluoaomercadodeamplos

1
OpresenteartigofoiapresentadocomotrabalhofinaldisciplinaDireitodaConcorrnciado
Curso de Mestrado Cientfico em Direito Administrativo da Faculdade de Direito da Universidade de
Coimbra.
2
AgredeoProf.Dra.CarolinaCunhanospelosensinamentosministradosduranteocurso
deDireitodaConcorrncia,comopelarevisocrticaeobservaesquecontriburamdecisivamentepara
oaprimoramentodopresentetrabalho.AgradeotambmaoProf.Dr.AlexandreSantosdeAragopelas
sugestesecomentrios.
3
MestrandaemDireitoAdministrativopelaUniversidadedeCoimbra.BacharelemDireitopela
UniversidadedoEstadodoRiodeJaneiro.Advogada.
4
Sinteticamente,afalnciadoEstadodeBemEstarSocialdeveusea:(i)aumentodesordenado
dodficitpblico,pelamajoraodovolumededespesassemocorrelatoincrementodasreceitas;(ii)
quedadaqualidadeeeficinciadosserviosprestadoseincapacidadedeacompanharosprogressivose
cadavezmaisfrequentesavanostecnolgicos,sobretudoemrazodaburocraciaelentidodamquina
pblica(governmentfailures);(iii)pressopolticadoscapitaisprivadosque,livresdoperigosocialista,
passaramareivindicarespaoscadavezmaioresdeatuao,nobojodaideologianeoliberal:(iv)evoluo
tecnolgica, a permitir a ruptura da integrao vertical das indstrias de infraestrutura, viabilizando a
dissociodeseussegmentos(unbundling),bemcomooacessodeterceirossredes,permeabilizando
concorrncia setores outrora explorados monopolisticamente; e (v) globalizao, impondo uma maior
abertura da economia aos grandes players mundiais e o incremento da eficincia na explorao de
setoreschavesparaacompetiodosEstadosnomercadoglobal.

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setoresdeinfraestruturaqueoutroracompunhamoelencodosdenominadosservios
pblicosindustriais5.
A interveno do Estado na economia voltouse, em consequncia, para um
controle indireto, sobretudo por entidades reguladoras e pelas autoridades da
concorrncia, incumbindose estas de coibir as distores artificiais do mercado e
garantirapermannciadascondiesnecessriasconcorrncialeale,aquelas,decriar
umambienteconcorrencialaceitvel(levelplayingfield)efuncionarcomodegraude
acesso6aosnovosentrantes.
Sucede, porm, que a complexa interpenetrao da regulao setorial e do
direito concorrencial passou a gerar conflitos de competncia, especialmente no que
tange s condies de acesso de terceiros s redes de infraestrutura operadas pelos
incumbentes7 tradicionais e aos preos praticados pelos agentes regulados nos
mercadosretalhistaegrossista8.
Por um lado, outorgouse s agncias reguladoras a funo de identificar as
situaes de dominncia nos mercados regulados e impor obrigaes especiais de
compartilhamento de infraestruturas e controle de preos9, mantendose, por outro
lado, a competncia transversal das autoridades da concorrncia de fiscalizao e
puniodeprticasanticoncorrenciaisnosmercados(reguladosouno).Istolevoua
que, recentemente, emergissem inmeras situaes10 nas quais, embora agindo de
acordo com as normas regulatrias, os agentes econmicos acabassempor se tornar

5
Como regra, ferrovias, energia eltrica, rodovias, portos, aeroportos, telecomunicaes,
serviospostais,saneamento,gua,gseesgoto.
6
FRISONROCHE,MarieAnne.OsnovoscamposdaregulaoinRevistadeDireitoPblicoda
Economia,n.10,BeloHorizonte:Ed.Frum,abr/mai/jun2005,p.199.
7
Denominase incumbente o detentor e/ou gestor da infraestrutura; entrante o agente
econmicoquefazusodestaplataformaparafornecerserviosquedeladependamaosconsumidores
finais.
8
Asindstriasdeinfraestruturasooperadasemdoisnveis:mercadogrossita(v.g.,acesso
rede,interconexoderedeseacessoaolacetelocal)emercadoretalhista(ofertadeprodutoseservios
aosconsumidoresfinais).
9
v.,comoexemplo,aDiretiva2002/21/ECdoParlamentoEuropeuedoConselho,de7deMaro
de2002,conformeemendadapelaDiretiva2009/140,eoTelecommunicationsActde1996dosEstados
UnidosdaAmrica.
10
Almdosleadingcasesanalisadosnocursodopresente,valedestacaraobservaodeDamien
GeradineRobertODonoghuedequeemrecentesmeses,procedimentosdedireitoconcorrencialforam
instaurados em diversos EstadosMembros, incluindo Dinamarca, Frana, Itlia, Pases Baixos e Reino
Unido.Maisrecentemente,em16deNovembrode2004,aautoridadeitalianadaconcorrnciaimps
umacoimade152milhesdeeurosTelecomItalia,sobofundamentodequeestaengajouse,inter
alia,emumabusodemarginsqueeze(TheConcurrentApplicationofCompetitionLawandRegulation:
theCaseofMarginSqueezeAbusesintheTelecommunicationsSectorinGCLCWorkingPaper04/05,p.
4).


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alvodeinvestigaese/oucondenaesemprocedimentosantitruste,gerandogrande
instabilidadeeincertezanossetoresregulados.
Tal panorama instigounos a desenvolver a presente pesquisa, a qual visa a
perquirir,medianteanlisedoarcabouojurdico,factualejurisprudencial,osefeitose
limites da defesa regulatria em procedimentos antitruste, bem como estabelecer
parmetros para alcanar a mtua e harmoniosa convivncia entre as normas
regulatriasealegislaodedefesadaconcorrncia.
Ascontrovrsiasorainvestigadasseexpressamdeformaparadigmticanosetor
dastelecomunicaes,oqualseconfigurasetoremredeprottipo11,emqueosgargalos
deacessotmopotencialdesemanterempormaislongotempoeadominnciado
incumbente tradicional se faz sentir mais fortemente, dada a manuteno de sua
integraoverticalmesmoapsasreformasliberalizantesneoliberais.Logo,afimde
conferir maior concretude ao presente ensaio, utilizamos as telecomunicaes como
ilustrao, conquanto as concluses gerais a que iremos chegar possam tambm se
aplicar,comasdevidasadaptaes,aosdemaissetoresregulados.
Apesquisadesenvolverse,emprimeiroplano,apartirdaanlisedosobjetivos
ecompetnciasdasagnciasreguladorasedasautoridadesdaconcorrncia,demodoa
verificar os nus e bnus de outorgaremse as regulaes tcnica, econmica e da
concorrnciaaumaeoutraentidade.Nesteparticular,valeressaltardesdelogoque,em
virtude de particularidades histricas, culturais e jurdicas, o feixe decompetnciase
poderesoutorgadosataisinstituiesvarianosdepasparapas,comoemdiferentes
setores econmicos de um mesmo pas1213, pautandose a presente anlise na
experinciaextradadamaioriadospasesocidentais.
Em prosseguimento, averiguaremos de que forma as regras da concorrncia
atuam frente s normas regulatrias e passaremos a examinar as diversas teses

11
LOBO,CarlosBaptista.SectoresemRede:RegulaoparaaConcorrncia.Coimbra:Almedina,
2009,p.23.
12
OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.7.
13
Por exemplo, a Nova Zelndia e os Pases Baixos concentram grande parte dos poderes
ordenadores da economia nas autoridades de defesa da concorrncia, possuindo pouca importncia
relativa as polticas regulatrias editadas por entidades autnomas. Em outros pases, h agncias
reguladorasquepossuemcompetnciasderegulaodaconcorrnciapositivadasemlei,tendoopoder
dejulgarcasosdeestrangulamentodemargensecontrolarconcentraes.Porexemplo,oartigo271do
TelecommunicationsActestadunidenseprevqueaautoridadesectorialpodeaplicarmultasecassara
licenadefuncionamentonocasodecondutasanticompetitivas,emboraomesmodiplomanoafastea
aplicaodoShermanAct,queodiplomaantitrustenorteamericano.(v.OECD.ReportonRelationship
between Regulators and Competition Authorities, 1998; OECD. Report on Regulated Conduct Defence,
2011;eERG.CommonPositionontheApproachtoAppropriateRemediesintheNewRegulatoryFrame
work,2006).

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suscitadas a favor e contra a ingerncia do direito concorrencial nos mercados


regulados, tomando por base leading cases julgados pelas cortes norteamericana e
europeia,comvistaasistematizaroposicionamentojurisprudencialsobreamatria.
Finalmente,apresentaremosproposiesparaminimizartaisconflitoseconferirmaior
seguranajurdicaaosoperadoreseconmicosatuantesnossetoresregulados.

2. Agncias Reguladoras, Autoridades da Concorrncia e a Ordenao da
Economia.
As agncias reguladoras e as autoridades de defesa da concorrncia servem,
ambas, a uma mesma finalidade: ordenar a economia, garantindo que a produo
econmicasedemumambientelivreeconcorrencial,orientadoaofuncionamento
eficientedomercado,tantonoquetangeproduoemelhoralocaoderecursos,
comonoqueconcernemelhordistribuioderiquezas14eaoincrementodosnveis
debemestarsocial15.
Porm, as lgicas que permeiam a atuao das agncias reguladoras e das
autoridadesdaconcorrnciasosubstancialmentedistintas.
O direito da concorrncia prima pela liberdade de mercado e pelo processo
competitivoeincidesomente16quandoestestenhamsidoartificialmentedistorcidosou
falseados. Sob a lgica do direito antitruste, portanto, o mercado se autoregula,
limitandose a autoridade da concorrncia a zelar pelo mecanismo do mercado17,
assegurando,naprtica,queasregrasdojogodaconcorrnciasejamrespeitadas18.
As agncias reguladoras partem de pressuposto diverso, qual seja, de que
determinadossetoreseconmicosnopodemficarsujeitosautoregulaoeaolivre
jogodomercado,vistoqueoseuregularfuncionamentogeraimperfeies19,tantode
cunhoeconmico,quantoscioambiental.

14
NESTER,AlexandreWagner.RegulaoeConcorrncia(CompartilhamentodeInfraestruturas
eRedes).SoPaulo:Dialtica,2006,p.24.
15
LOBO,CarlosBaptista.SectoresemRede:RegulaoparaaConcorrncia.Coimbra:Almedina,
2009,p.155.
16
exceodocontroledeconcentraes,quesedexanteebuscaevitaraocorrnciadestas
situaesdedesequilbrio.
17
CALVETE,Victor.AsSemelhanaseasDiferenas:Regulao,ConcorrnciaeAllthatJazzin
RevistaJulgar,n.9,set/dez2009,p.90.
18
PERROT,Anne.LesFrontiresentreRgulationSectorielleetPolitiquedelaConcurrencein
Problmesconomiques,n.2.797,fev/2003,p.28.
19
UNCTAD.ModelLawonCompetitionChapterVII,p.5.


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Sendoassim,nestescasosesomentenestescasos2021,asforasnaturaisdo
mercado devem ser substitudas por medidas regulatrias prvias, que imponham e
monitoremascondiescomportaisdosagentesparaque,doexercciodasatividades
econmicaspelosparticulares,advenhambenefciosaomercadoecoletividade.

20
Em um sistema neoliberal, a interveno ex ante do Estado excepcional e subsidiria,
operandosomentequandoindispensvelconstruodeumambienteconcorrencialemsituaesque
asforasnaturaisdomercadonosejamcapazesdefazloouquandohajaanecessidadedefuncionalizar
socialmente a indstria ao atendimento de interesses pblicos primrios fundamentais. No setor das
telecomunicaes,aComissoEuropeiaidentificatrscritriosquedevemserlevadosemconsiderao
paraqueummercadosejasujeitoregulao:(i)apresenadefortesbarreirasdeentradaestruturais,
notransitrias, que resultem de custos originais ou condies da demanda que criem condies
assimtricas entre incumbentes e novos entrantes, impedindo ou prevenindo a entrada no mercado
destes;(ii)apresenadeestruturasdemercado(vantagensabsolutasdecusto,economiassubstancias
deescalaoudeescopo,capacidadedeconstrangimentos,altoscustosirrecuperveis,impossibilidadeou
dificuldade de duplicao de redes); e (iii) a aplicao do direito da concorrncia no pode, sozinho,
adequadamenteresolverasrespectivasfalhasdemercado(9daRecomendaodaComissode11de
Fevereirode2003[C(2007)5406rev1].Emadio,aDirectiva2002/22/ECimpeprincpiosdoservio
universal edos direitos dosusurios relacionados s redes de comunicaes eletrnicas e respectivos
servios.
21
Vale anotar que, hodiernamente, crescente a justificao de intervenes regulatrias
pautadasnogerenciamentoderiscos,paraalmdajustificaotradicionalfundadanacorreodefalhas
demercadoenaconstruodaconcorrnciaemsetoresrecmliberalizados.Sobreoponto,v.OECD.Risk
andRegulatoryPolicy:ImprovingtheGovernanceofRisk.OECDReviewsofRegulatoryReform,2010.Para
umaexplanaocompletaacercadosfundamentosquelegitimamaintervenoregulatriadoEstado,v.
BALDWIN, Robert; CAVE, Martin; LODGE, Martin. Understanding Regulation: Theory, Strategy, and
Practice.2nd.Ed.NewYork:OxforduniversityPressInc.,2012,pp.1522.

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Efetivamente,osurgimentodeinstnciasregulatriasautnomas22voltouse,especial
mente,paraacontruodomercadonaquelessetores(nomeadamenteindstriasdeinfraes
trutura)cujascaractersticasorganizacionais(organizaoemrede23,monoplionatural24,eco
nomiasdeescala25oudeescopo26,que,tendencialmente,conduzemconcentraoefixao
depreosanticompetitivos)e/outecnolgicas27(grandesinversesnecessriasparaentradae
manutenonestesmercados,rpidasucessodasgeraestecnolgicasqueimpealtoscus
tosdeinvestimentosempesquisaemuitasvezesimpedearecuperaodecustos,necessidade

22
Osmecanismostradicionaisdedireitopbliconosemostravamadequadosparafazerfrente
especializaotcnica,blindagemdasregrasrelativamentesnuancespolticasnemrpidaevoluo
tecnolgicadaquelessetores,bemcomoamanutenodecapitaisestataisnosoperadorestradicionais
impunha um distanciamento entre o Estadoempresrio e o Estadopolcia, razo pela qual foram
atribudas as funes de regulao destes mercados a agncias reguladoras, dotadas de reforada
autonomia.
23
A organizao em rede de uma indstria tal que a utilidade para os consumidores dos
produtosfinaisproduzidosaumentamedidadocrescimentodoconsumodomesmoprodutoporoutros
consumidores. Por exemplo, a utilidade que um consumidor tem em adquirir um telefone depende
claramentedonmerodeoutrosdomicliosouestabelecimentoscomerciaisquetambmaderiramrede
telefnica.(KATZ,MichaelL.;SHAPIRO,Carl.NetworkExternalities,Competition,andCompatibilityin
TheAmericanEconomic Review, vol. 75, n. 3, jun1985,p.424). Quanto s redes deinfraestruturaou
infraestruturas organizadas em rede, podese definilas como o conjunto de instalaes de valor
estratgico,ramificadaspeloterritrioecomconexofsicaentreseusextremos,caracterizadasporsua
configuraounitriaaoestarementrelaadas,suacapacidadelimitadaesuaduplicaoantieconmica
devidoaosseusaltoscustosdeimplantao,peloqueconstituemcondutoresdepassagemobrigatria
para participar em um determinado mercado de interesse geral (SNCHEZ, Rafael Caballero.
InfraestructurasenRedyLiberalizacindeServiciosPublicos.Madrid:IinstitutoNacionaldeAdministrao
Pblica,2003,p.51).
24
Osmonopliosnaturaissotaisqueadiminuiotimadevantagensdaproduoporuma
segundaempresatograndeemrelaoaomercado,quesexistelugareconomicamentevivelpara
uma nica empresa. O custo da produo de uma nica empresa ser neste caso inferior quele que
deveriamsuportarasduasfirmasconcorrentes(F.Rachline,Servicespublics,economiedemach,p.75,
apudDERANI,Cristiane.PrivatizaeseServiosPblicos.AsAesdoEstadonaProduoEconmica.
SoPaulo:MaxLimonad,2002.pp.206207).ParaRichardPosner,osmonopliosnaturaissecaracterizam
semprequeatotalidadedademandaemummercadorelevantepodesersatisfeitaamenorcustopor
umaempresaemvezdeduasoumais,()sejaqualforoexatonumerodeempresasneleexistentes
(NaturalMonopolyandItsRegulationinStanfordLawReview,vol.21,n.3,feb1969,p.548)
25
Em economias de escala, o custo mdio da produo decresce medida que o volume de
produoaumenta.
26
Economiasdeescopoexsurgemdopotencialdeutilizarativosprodutivosparacriarmltiplos
produtos(e.g.,umnicotransmissoreumatorreantenapodemtransmitirmltiplascorrentesdevdeo
digital ao longo de um nico canal televisivo seis MHZ) (EISENACH, Jeffrey A.; CAVES, Kevin W. The
Effects ofRegulation on Economies of Scale and Scope in TV Broadcasting inSocialScienceResearch
Network,jun2011).
27
LEITE, Antnio Nogueira. Funcionamento dos Mercados e Regulao in A Regulao em
Portugal.Lisboa:EntidadedoSectorElctrico,2000,p.135.


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denormalizartecnicamenteoacessoeequipamentosparaviabilizarainterconexo,etc.)tor
navamlhesinsuscetveisde,sobalgicadolaissezfaire,desenvolverumambientedeconcor
rnciaplenaelealentreosagenteseconmicos.
Oprincpiodaliberdadedomercadoordenadoaposteriori,mediantecontrole
singulardasautoridadesdedefesadaconcorrncia,ento,noseafiguravabastantea
garantir os standards mnimos da concorrncia praticvel (level playing field) nestes
setores28.
Acorreodaquelasfalhasdemercado29muitasdelasendmicas30dependia
deumaordenaoexanteecontnua,quepromovesseegarantisseonvelmnimode
igualdadeentreosagenteseconmicos(operadoreshistricosenovosentrantes),bem
como a edio e a estabilidade de regras prvias e tecnicamente adequadas s
particularidadesdecadasetor,paraconferiraseguranajurdicanecessriaaosvultosos
investimentosprivados.
Alm disso, o estreito liame que conecta a maioria destes mercados de
infraestruturaaosdireitosfundamentaisdoscidadosfezcomquefossemendereadas
s agncias reguladoras competncias redistributivas, de modo a proteger os
consumidores em sua relao de troca desigual31 e impor aos agentes econmicos
obrigaes que transcendessem o escopo meramente concorrencialeconmico, a
exemplo das obrigaes de servio universal32 e encargos de proteo ao meio

28
NaspalavrasdeCarlosBaptistaLobo,odireitodaconcorrnciadependedaexistnciadeuma
paridade,pelomenospotencial,dascondiesdeexerccioconcorrencial.Aliberdadequesepretende
garantir depende da igualdade de oportunidades concorrenciais ao dispor dos agentes econmicos. A
anlise , portanto, de ndole essencialmente comportamental, pressupondo que o mbito infra
estruturalquesuportaojogoconcorrencialserneutroepropiciadordeoportunidadesequivalentespara
todos os agentes econmicos. Se essas condies se encontrarem naturalmente distorcidas, ento o
direito da concorrncia , per se, insuficiente para a resoluo dos desequilbrios que naturalmente
ocorreronomercadoemcausa.(SectoresemRede:RegulaoparaaConcorrncia.Coimbra:Almedina,
2009,pp.152153).
29
Oslimitesefalhasdomercadosoassituaesemqueomercadonopodenormalmente
funcionar (MARQUES, Maria Manuel Leito; MOREIRA, Vital. A Mo Visvel: Mercado e Regulao.
Coimbra: Almedina, 2003, p. 13). Como exemplo, esto a existncia de bens pblicos, assimetrias na
qualidade e quantidade de informaes entre os atores do mercado, externalidades, positivas ou
negativas,etc.
30
Asfalhasendmicassoaquelasquenopodemsercorrigidassomentepormecanismosde
mercado, dependendo de uma atuao constante e ininterrupta do poder estatal a fim de que sejam
controladas e, os seus efeitos, menos deletrios ao mercado. No mercado das telecomunicaes, por
exemplo,umafalhaendmicadomercadoogargalodeacessoaoslaceteslocais,semosquaisinexiste
interconexoderedes.
31
MARQUES, Maria Manuel Leito; MOREIRA, Vital. A Mo Visvel: Mercado e Regulao.
Coimbra:Almedina,2003,p.14.
32
Cf.ComunicaodaComissosobreServiosdeinteressegeralnaEuropa(2001/C17/04),o
servio universal visa s finalidades de equidade, universalidade, continuidade, adaptabilidade e

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ambiente.
Porconseguinte,aregulaoporagnciaspropeseaalcanardiretamentea
eficincia dos mtodos de produo e o bemestar dos consumidores, mediante
imposiodeobrigaesespecficasecontnuasaosparticulares,enquantoodireitoda
concorrnciapeseaatingirtaisobjetivosindiretamente,medianteapromooea
preservaodoprocessoquetendeatrazlostona33.
De fato, as regras de defesa da concorrncia so desenhadas visando mais
proteo que promoo propriamente dita do processo competitivo34. Tratase de
normasproscritivas,decomandonegativo(nofazer),queconduzemaumaordenao
ex post, incidente aps a atividade privada j ter sido concretizada e somente se o
processo competitivo houver sido transgredido. As competncias outorgadas s
autoridades de defesa da concorrncia so sobretudo, em consequncia, de contra
ordenao35,calcandose,osseusinstrumentos,nafiscalizaoepuniopontuaisde
condutasquenocondigamcomosvaloresresguardadospeloordenamentojurdico.
Poroutrolado,asagnciasreguladorasoperam,emregra,exante,disciplinando,
apartirderegrasjurdicas,osdireitoseliberdadesdosagenteseconmicosantesde
estesosexercerem,isto,conformamedelimitamosprpriosespaosdeatuaodos
particulares no mercado. E, para tanto, tm sua disposio instrumentos variados:
podemeditarnormas,determinarmedidasconcretasindividuaisaumaempresa(v.g.,
desagregao de seus servios, separao contbil), determinar os parmetros dos
produtosfornecidos,estabelecerparmetrosdequalidade,almdeaplicarsanes36,

transparncianagestoenafixaodospreosefinanciamentoecontrolepororganismosindependentes
daquelesqueoperamosservios.
33
A observao Stephen Breyer, Justice da Corte de Apelao do 1 Circuito da Justia
Estadunidense,emvotoprolatadonoleadingcaseTownofConcordv.BostonEdisonCo.,915F2d17,22
[1stCir.,1990].Ogrifonosso.
34
OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.22.
35
No controle de concentraes, a autoridade de defesa da concorrncia no objetiva punir
quaisquercondutasdosagentesenvolvidos.Porm,mesmonoexercciodetalatividade,asautoridades
daconcorrncianooperamembuscadaconstruodomercadoedapromoopropriamenteditada
concorrncia.Emboralhessejapermitidorecomendaraosagentespostulantesaadoodemedidasde
cartercomportamentalouestruturaladequadasreposioougarantiadaconcorrncianomercado(v.,
p.ex.,art.62daLeiPortuguesa19/2012),afinalidadediretadetaisobrigaesimpedirque,dafuso
ouaquisio,advenhamdanoscompetio,enofomentaraconcorrncianosetor(atporque,fosse
esta a funo do merger control, deveriam, em tese, ser reprovadas quaisquer postulaes de
concentrao econmica). Tanto assim que as medidas ex ante adotadas em sede de controle de
concentraessopontuais,esgotandosenomomentoemqueascondieselencadaspelaautoridade
daconcorrnciasopreenchidas;porsuavez,asmedidasregulatriasexantesocontnuas,envolvendo
revisesperidicasparaquesejamadaptadassmodificaesdascircunstnciasdomercadooquese
afiguraindispensvelaofimdepromoodacompetio.
36
PERROT,Anne.LesFrontiresentreRgulationSectorielleetPolitiquedelaConcurrencein


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atuando tambm ex post (fiscalizando e sancionando), nos casos em que as normas


regulatriastenhamsidoinfringidaspelosagentesregulados.
Logo, os meios e o momento de atuao das agncias reguladoras e das
autoridades de defesa da concorrncia so diversos, resultando em que os trs
diferentes nveis da ordenao econmica37 (regulao tcnica, econmica e da
concorrncia) sejam alocados em uma ou noutra entidade de acordo com as suas
capacidadesinstitucionais.

2.1RegulaoTcnica
Aregulaotcnicaconsiste,basicamente,naprescriouniformedemedidas,
especificaes e condies38 (normalizao) de equipamentos, sistemas, ligaes de
segmentos de rede, produtos e processos com a finalidade de assegurar no s a
segurana, a eficincia, a privacidade e a proteo ambiental do processo produtivo,
comoacompatibilidadeentreosdiferentesmeioseresultadosfinaisempregadospelas
empresasconcorrentes,demodoaviabilizarainterconexoderedesereduziroscustos
detroca39dosconsumidores.
Tpico exemplo desta espcie regulatria a normalizao das tecnologias
empregadasnofornecimentodeserviosdetelecomunicaesdevozporredesmveis:
napresenadediferentestiposdesistemas(v.g.,sistemasGSM,UMTS,etc.),demodos
deacesso(FDMA,TDMA,etc.)edeaparelhospararecepodechamadaspassveisde
serem adotados, a regulao tcnica pese a uniformizlos para atender s
necessidadesdetodososconsumidoresegarantirquehajaainterconexoderedesde
diferentesoperadoraseapossibilidadedetrocaabaixoscustosdeumaoperadorapara
outra.
manifesto, vista disso, o impacto que a regulao tcnica pode gerar
concorrncia, porquanto as escolhas pblicas adotadas neste mbito podem tanto
fomentar a entrada de novos competidores no mercado e viabilizar um ambiente

Problmesconomiques,n.2.797,fev/2003,pp.2930.
37
Nocuidaremosdiretamente,aqui,daregulaosocial,massomentedaregulaoeconmica,
vistoseresteocampodeatuaodasautoridadesdaconcorrnciae,consequentemente,asearaemque
ocorremosconflitosquenospropusemosaestudarnopresenteartigo.
38
LOBO,CarlosBaptista.SectoresemRede:RegulaoparaaConcorrncia.Coimbra:Almedina,
2009,p.84.
39
OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.8.

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concorrencialemindstriasderedesoutrorablindadascompetio40,quantoimpedir
odesenvolvimentodeumaconcorrnciajustanosetor41.
No obstante, a regulao tcnica, para ser efetiva, precisa ser perfilhada ex
ante, de forma geral e contnua, no se ajustando, em regra, atuao ex post,
particularizadaecasusticadasautoridadesdedefesadaconcorrncia.
Em acrscimo, o sucesso da normalizao tcnica depende da expertise dos
agentes pblicos incumbidos de sua parametrizao, afigurandose as agncias
reguladoras,queempregam,normalmente,tcnicosespecializadosnofuncionamento
desetoreseconmicosespecficos,maisbemcolocadasrelativamentesautoridades
da concorrncia, que empregam tcnicos de formao econmica geral, para
assumirem a ordenao econmica de aspectos tcnicos, razo pela qual, conforme
concludo pela OCDE, pode ser seguramente assumido que esta funo ser quase
sempreconferidaaumconjuntodereguladoressetoriaisespecficos42.

2.2RegulaoEconmica
Aregulaoeconmica,porsuavez,calcasenaformulaoeimplementaode
regras que garantam, de forma direta, o funcionamento equilibrado do mercado43,
voltandose ordenao dos mecanismos de entrada, de acesso, contratao e
formao de preos e proteo dos interesses pblicos afetados pela atividade
econmica.
Somedidasqueservemacontrolaromonopliodepreos,assegurarnveis
apropriados de investimento para propiciar a renovao tecnolgica, garantir a
proteco do consumidor e definir clusulas de acesso no discriminatrio a redes
bsicas44,almdedefinirosprestadoreselegveis,medianteaoutorgadelicenase

40
A regulaotcnica foi fundamental para o desenvolvimentodas redes telefnicasa nvel
nacional e internacional, uma vez que obrigou a disponibilizao de aparatos com caractersticas
homogneas, de modo a assegurar a intercomunicabilidade entre operadores (COSTA, Andrea.
Standard Tecnici, Potere di Mercato e Innovazione nelle Telecomunicazione in Europa in Rivista
InternazionalediScienzeSociali,UniversitCattolicadiMilano,annoXCIX,n.1,gen/mar1991,p.423).
41
Porexemplo,aeleiodeprocessosepadresdequalidadequeelevemocustodeentradaou
de produo; a escolha de equipamentos ou tecnologias cujo fornecimento seja exclusivo por um ou
poucos agentes, majorando o seu poder de mercado; a fixao de padres que somente o operador
tradicionalteriacondiesdecumprir,etc.
42
OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.7.
43
MOREIRA, Vital. Autoregulao profissional e Administrao Pblica. Coimbra: Almedina,
1997,p.34.
44
MARQUES, Maria Manuel Leito; ALMEIDA, Joo Paulo Simes de; FORTE, Andr Matos.
ConcorrnciaeRegulao(arelaoentreaAutoridadedaConcorrnciaeasAutoridadesdeRegulao
Sectorial).Coimbra:CoimbraEditora,2005,p.26.

10


D EFESADE C ONDUTA R EGULADAEM P ROCEDIMENTOS A NTITRUSTE : A
INTERFACEENTRE A GNCIAS R EGULADORASE A UTORIDADESDA C ONCORRNCIA

autorizaesdefuncionamento,easprticasdemarketingpadro,comoparmetros
depublicidadeehorriosdefuncionamento45.
Emsetoresdesregulamentados,grandepartedestesparmetrosfixadapelas
prpriasforasdomercado,atuandoojogodaconcorrncianocontroledaentradae
sada dos agentes, dos preos de fornecimento de matriasprimas e dos produtos
finais, da oportunidade e quantidade de investimentos em pesquisa tecnolgica, dos
parmetrosdemarketing,etc.
A ordenao econmica se d, ento, nestes casos, sobretudo ex post46,
medianteoexerccio,pelasautoridadesantitruste,decompetnciasgeraisparaimpor
obrigaes e parmetros de acesso a essential facilities47 e de fixao de preos em
mercadostendentesaooligoplioouaomonoplio48,quandoaatividadeeconmica

45
OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.9.
46
Impenderessaltar,nesteparticular,que,emboradesregulamentados,taissetorescontinuam
sesubmetendoslimitaeseconmicasgeraisimpostaspelolegislador.
47
A teoria das essential facilities foi desenvolvida com fulcro no direito antitruste, sendo
primeiramente aventada pela Suprema Corte americana no caso United States v. Terminal Railroad
Association(1912)econsagradanojulgamentodocasoMCITelecommunicationsCorp.v.AT&TCo.(1983),
em que a AT&T recusouse a conceder acesso s suas redes de telecomunicaes locais, impedindo o
provimentodeserviosdetelefoniadelongadistnciaporpartedeMCI.Ficou,ento,consignadoquea
recusadeummonopolistaemnegociardiantedessascircunstnciasregidapelachamadateoriadas
essentialfacilities.Umatalrecusailegalporqueocontroledomonopolistasobreaessentialfacility(s
vezesdenominadagargalo)podeestenderopoderdemonopliodeumestgiodeproduoparaoutro,
edeummercadoparaoutro.Portanto,asleisantitrustetmimpostoparaasempresasquecontrolam
umaessentialfacilityaobrigaodetornarafacilitydisponvelemtermosnodiscriminatrios.Essecaso
concreto assenta os quatro elementos necessrios para identificar responsabilidade sob a teoria das
essentialfacilities:(1)controledaessentialfacilityporummonopolista;(2)ainabilidadedocompetidor
depragmaticamenteourazoavelmenteduplicaraessentialfacility;(3)arecusadeutilizaodafacilitya
umcompetidor;e(4)aviabilidadedeproporcionaloacessoafacility(US708F.2d1081,191e192.
7thCirc.,1983).NombitodaUnioEuropia,v.especialmenteIstitutoChemioterapicoItalianoS.p.A.
andCommercialSolventsCorporationvCommissionoftheEuropeanCommunities;UnitedBrandsCom
panyandUnitedBrandsContinentaalBVv.Commission;BenzineenPetroleumHandelsmaatschappijBV
v.Commission;CentreBelgedEtudesdeMarchTelemarketing(CBEM)v.SACompagnieLuxembour
geoisedeTldiffusion(CLT)andInformationPublicitBenelux(IPB)eOscarBronnerGmbH&Co.KGv.
MediaprintZeitungsundZeitschriftenverlagGmbH&Co.KG.EmPortugal,aLei19/2012tipifica,emseu
artigo11,2,comocondutapassveldeserconsideradaabusiva,e)Recusaroacessoaumaredeoua
outras infraestruturas essenciais por si controladas, contra remunerao adequada, a qualquer outra
empresa, desde que, sem esse acesso, esta no consiga, por razes de facto ou legais, operar como
concorrentedaempresaemposiodominantenomercadoamontanteouajusante,amenosqueesta
ltima demonstre que, por motivos operacionais ou outros, tal acesso impossvel em condies de
razoabilidade.
48
Aperquiriodavalidadedosparmetrosutilizadosnaprecificaodsenosemcasosde
fixaodepreosexorbitantesparaacessoafacilidadesessenciais(queequivaleaumarecusadeacesso),
como nos casos de predao ou majorao abusiva de preos e de price ou margin squeeze, em que,
comparandoospreospraticadosnosmercadosgrossistaevarejista,analisaseaexistnciadeilcitoanti
concorrencial.

11

NATLIADEALMEIDAMORENO

desempenhadaporumoumaisagentescomposiodominantesemostrarmalficaao
processoconcorrencial.
Emindstriasdeinfraestruturarecmliberalizadas,entretanto,emvirtudede
suascaractersticasespeciaisexpostassupra,oacessosredesesuainterconexo,bem
comoocontroledepreospraticadospeloincumbentetradicional(antigomonopolista)
se afiguram condies inafastveis para que se permeabilize estes setores
concorrncia49. Isto porque o acesso rede consubstancia o prprio o acesso ao
mercado50eamanutenodaintegraoverticaldoincumbentetradicionalfornece
lheamplavantagemcompetitiva51relativamenteaosnovosentrantes,osquaiscomele
concorremnomercadoretalhista,masdeledependem,emsededemercadogrossista,
paraviabilizaraprestaodeseusserviosaosconsumidoresfinais.
Ocontroledosgargalosdeacessonestessetoresimplica,portanto,nopoder,
porpartedosincumbentes,devedaoentradaoupermanncianomercadodeseus
competidores.

49
NaspalavrasdeFedericaParmiggiani,orecursoaosprincpiosinspiradoresdadoutrinadas
essentialfacilitiespermite,portanto,tornarefectivamenteacessvelumrecursoaoqual,combaseem
motivos legtimos, se faa requerimento, favorecendo uma abertura real dos mercados (Il lento
ProcessodiLiberalizzazionedellaTelefoniainItaliainContrattoeImpresa/Europa,vol.1,n.1,anoIV,
jan/jun1999,p.363).Namesmalinha,PedroAntnioPimentaCostaGonalves:acircunstnciadea
concorrncianosectordastelecomunicaestersidopromovidacombasenapossibilidade(tcnica)do
acessodasnovasempresasredebsica,estevenaorigemdodesignadoprincpiodaredeaberta,que
cria para a organizao que gere essa rede a obrigao de proporcionar aos novos operadores as
condies que lhes permitam explorar a actividade para que esto licenciados (Direito das
Telecomunicaes.Coimbra:Almedina,1999,p.136).
50
GARCAMORATO, Lcia; ORTIZ, Gaspar Ario. Derecho de la Competencia en Sectores
Regulados:FusionesyAdquisiciones,ControldeEmpresasyPoderPoltico.Granada:Comares,2001,p.
205.
51
Em um primeiro plano, o controle da infraestrutura em rede e especialmente do ponto
(gargalo)deacessoimplicaocontroledetodososfluxosdeserviosintereintrasistemticos,adquirindo
oincumbenteumpoderdemercadosignificativo(LOBO,CarlosBaptista.SectoresemRede:Regulao
paraaConcorrncia.Coimbra:Almedina,2009,p.69),dadaasuacapacidadedeimpediroudificultara
entradadenovosentrantesnomercadomedianteanegativaouaimposiodecondiesabusivaspara
o acesso sua rede e a interconexo com outras redes. Em segundo lugar, o incumbente estaria em
posioderealizarsubsdioscruzadosentreospreosgrossistaeretalhistaeentreospreosdediferentes
produtosdentrodacestadeserviosofertadanomercado,almdepossuirinformaesprivilegiadas
(OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.41)quanto
migraodeusuriosescapacidadestcnicaedecrescimentodeseuscompetidores,situandoseem
melhorescondiesparamanipularediscriminarpreosdeacordocomosseusinteressesegosticos.No
bastasse,ooperadorhistricoviasefavorecidoemsuasrelaescomosconsumidoresfinaisemvirtude
dosubstancialacmulodeinformaesatinentesaosgostos,perfiseprefernciasdaquasetotalidade
dosusurios,decontratosdelongoprazojcelebradoscomosconsumidoresfinaisefornecedoreseda
naturalinrciadosusuriosemdaremcontinuidadeaumarelaocomercialcomoqualjpossuam
familiaridade(OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.
41).

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INTERFACEENTRE A GNCIAS R EGULADORASE A UTORIDADESDA C ONCORRNCIA

Porestarazo,aimposiodasobrigaesecontrolesconcernentesregulao
econmicafazsenecessriaindependentementedeosincumbentesseenquadrarem
nadefiniotradicionaldedominnciaaplicadapelodireitodaconcorrncia52outerem
agido de forma abusiva em detrimento de novos entrantes, necessitandose de uma
regulaoexantequefaafrente,aprioriantesdaocorrnciadedanos,aopoder
demercadoestrutural53dosincumbentes.
A aplicao das regras tradicionais das essential facilities e do controle a
posterioridospreosmonopolistas,vistadisso,noseafigurambastantesagarantira
abertura concorrncia e o bom funcionamento das indstrias de infraestrutura,
denotando a necessidade de empregar mecanismos de regulao econmica
especiais5455, que se voltem a estabelecer, de forma geral e objetiva, em que
circunstncias o acesso s redes de infraestrutura h de ser viabilizado aos novos
entrantes e a criar condies para efetiva concorrncia no mercado, seja atravs do
controle prvio de preos e do poder de mercado do incumbente tradicional, seja a
partirdareduodoscustosdemigraodosusuriosparaosnovosoperadores(v.g.,
portabilidadedosnmeros).

52
NombitodaUnioEuropia,porexemplo,asDiretivas95/62/CEEe2002/21/ECpreviamque
as obrigaes de compartilhamento de infraestrutura somente poderiam ser impostas a incumbentes
com significativo poder de mercado, fixando, em regra, a deteno de 25% do mercado, enquanto a
jurisprudncia do Tribunal Europeu fixa, para efeitos da aplicao das leis antitruste, uma quota de
mercadoacimade40%comopotencialcaracterizadoradeumaposiodominante(acrdodoTribunal
deJustiade3dejulhode1991,AKZO/Comisso,C62/86,Colet.,p.I3359,n.60,eacrdoImperial
Chemical Industries/Comisso, n. 148, supra, n. 256). Do mesmo modo, uma quota de 70% a 80%
constitui,porsis,umindcioclarodaexistnciadeumaposiodominante[acrdosHilti/Comisso,
n. 148, supra, n. 92; de 30 de setembro de 2003, Atlantic Container Line e o./Comisso, T191/98,
T212/98aT214/98,Colet.,p.II3275,n.907,eImperialChemicalIndustries/Comisso,n.148,supra,
n.257).
53
OECD. Report on Regulated Conduct Defence, 2011, p. 23. A nvel europeu, conforme as
OrientaesdaComissorelativasanliseeavaliaodepoderdemercadosignificativonombitodo
quadro regulamentar comunitrio para as redes e servios de comunicaes electrnicas (2002/C
165/03),oobjectivodaimposiodeobrigaesexanteaempresasdesignadascomodetentorasde
PMS [Poderde MercadoSignificativo] garantir que asempresas nopossam utilizar o seupoderde
mercadopararestringiroudistorceraconcorrncianomercadorelevantenemparaalargaressepoder
demercadoamercadosadjacentes(16).
54
OECD.ReportonRelationshipbetweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.22.
55
Enquanto questes de essential facilities emergem em contextos puramente privados,
no.regulados, existe uma tendncia para que exsurjam mais comumente em contextos em que o
proprietria/controladordaessentialfacilityestejasujeitoaregulaoeconmicaoupertenadoEstado
ousejadeoutramaneirarelacionadoaoEstado.Logo,hcomumenteumaescolhadepolticapblicaa
ser feita entre a extenso da regulao econmica e uma essential facility doctrine sob regras
concorrenciais(OECD.ReportonTheEssentialFacilitiesConcept,1996,p.7)

13

NATLIADEALMEIDAMORENO

Paraoexercciodetaiscompetnciasespeciais,noseignoraqueasautoridades
de defesa da concorrncia possuam mais larga experincia na identificao e
sancionamentodecasosdeabusodeposiodominante56,sendodotadasdemelhores
caractersticas e cultura institucionais para operar adequadamente e fazer cumprir
regrasquegarantamofuncionamentoequilibradodomercadoaincludasaquelas
relativas a essential facilities e ao controle de preos de maneira mais uniforme,
operandoaconstruodeumadoutrinaintersectorialmaishomognea57.
Temseemconsiderao,igualmente,ofatodeodireitoantitrustepossuirsua
disposio sanes mais eficazes, tanto quantitativa, como qualitativamente58, e,
especialmenteportersetornadoeconomicamentecoerentenosltimos30anos59,
mostrarserazoavelmentebomempromoveracompetioeevitarofavorecimento
de interesses particulares60, enquanto as agncias reguladoras mostramse sujeitas
mais intensamente a serem capturadas pelos interesses das empresas reguladas ou
mesmo dos consumidores, tendendo a desenvolver uma sistemtica predisposio
contraosgruposdeinteressenorepresentados61.
No entanto, a despeito das inegveis capacidades das autoridades da
concorrncia em termos de regulao econmica, o mecanismo individualizado e
casusticosobo qualoperamnosemostrasuficienteparacorrigirasdesigualdades
existentesnosmercadosdeinfraestrutura.Porqueasassimetriasentreincumbentese
entranteseosgargalosnaredesoestruturais62,somenteumaintervenoexante,

56
LAROUCHE,Pierre.CompetitionLawandRegulationinEuropeanTelecommunications.Oxford:
HartPub.,2000,p.209.
57
NEZ,PilarSnchez;FUSTER,LuisBerenguer.Regulacin,agenciasreguladorasydefensade
lacompetenciainEkonomiaz:RevistaVascadeEconoma,n37,1997,p.149.
58
De uma forma geral, as sanes passveis de serem aplicadas por autoridades antitruste
limitamse a um substancialpercentual dofacturamentoda empresa eabarcam danos retrospectivos,
podendo, inclusive, dar azo a condenaes criminais, enquanto as sanes postas disposio das
agnciasreguladorassolimitadasaumdeterminadonumerrioprevistoemleiouapercentuaismuito
inferioresquelesaplicadospelodireitodaconcorrncia,possuindo,ainda,limitaescondenaoa
danosretrospectivos,fixaodecriminais,etc.
59
CarltonD.W.andPickerR.C.(2007),AntitrustandRegulation,NBERWorkingPaper12902,p.
51apudOECD.ReportonRegulatedConductDefence,2011,p.24.
60
CarltonD.W.andPickerR.C.(2007),AntitrustandRegulation,NBERWorkingPaper12902,p.
51apudOECD.ReportonRegulatedConductDefence,2011,p.24
61
OWEN,Bruce.DeterminingOptimalAcesstoRegulatedEssentialFacilitiesinAntitrustLaw
Jornal, vol 58, 19891990, pp. 892893 apud NESTER, Alexandre Wagner. Regulao e Concorrncia
(CompartilhamentodeInfraestruturaseRedes).SoPaulo:Dialtica,2006,p.238.
62
NaspalavrasdeTomsVzquezLepinette,oDireitodaDefesadaConcorrnciaservepara
reprimir os abusos de posio dominante caso por caso, mas no faculta a imposio de medidas
estruturaisdecartergeral(Laobligacindeinterconexinderedesdetelecomunicacin.Ed.Tirantlo
Blanch,1999,pp.7475).

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contnuaesujeitaamonitoramentoserevisesperidicasajustveisexperinciae
evoluodoambienteconcorrencial63seapresentacapazdedotarosentrantesdeum
maiorgraudecertezaquantooperabilidadedestesnovosmercadoseviabilidadede
retornodeseusinvestimentos.
Ademais,aimposiodedeveresdecompartilhamentodeinfraestruturaseo
controle de preos dependem da anlise de um grande volume de dados e de
informaesdealtacomplexidadetcnica,estandoasagnciasreguladorasmaisbem
posicionadasparaacederaemanteratualizadostaisdados64,analislostecnicamente
etransformlosemmedidaseficazesecondizentescomasparticularidadesdecada
setorparaacorreodedesequilbrios.
Somaseaissoofatodeasagnciasreguladorasterempormissoacorreode
falhasdemercadoeapromoodeinteressesquenoselimitamrepressodeabuso
depodereconmico,oqueseafigurasobremaneirarelevanteemmatriadeformao
de preos, visto que a fixao e a anlise de preo podem ter de servir a polticas
redistributivas e de bemestar social, com o seu emprego acima ou abaixo do que
razoavelmente se poderia prever em um contexto ideal de mercado situao que
jamaispoderiaocorrersobaaplicaodosmecanismoseregrastradicionaisdedireito
antitruste65.
Nesse contexto, as competncias para regulao econmica de mercados
liberalizados, principalmente no tocante s obrigaes e condies de
compartilhamento de infraestruturas essenciais (transparncia, nodiscriminao,
publicaodeumaofertadereferncia,acessoaelementosespecficosdasredesedos
recursosassociados)efixaodepreosdeacessoeservios(aplicaodoprincipioda
orientao a custos66, separao de contas, modicidade), foram endereadas, como
regra,namaioriadospasesocidentais,sagnciasreguladoras.

63
ERG. Common Position on the Approach to Appropriate Remedies in the New Regulatory
Framework,2006,p.18.
64
De acordo com o Relatrio da OCDE sobre a Relao entre Reguladores e Autoridades da
Concorrncia,publicadoem1998,asautoridadesdedefesadaconcorrnciaconfiammaisemdenncias
e renem informaes somente quando e quanto necessrio em conexo com uma possvel ao de
aplicao[enforcement]dalegislao(pp.89).Porsuavez,emrazodesuaproximidadecomosagentes
domercadoedecompetnciasespecficasquelhesoutorgamamplospoderespararequisitaregerenciar
informaes prestadas pelas firmas reguladas, a reunio de informaes por parte de agncias
reguladorasperidica,contnuaealcanaummaiornmerodeobjetoseassuntos.
65
GERADIN,Damien.ODONOGHUE,Robert.TheConcurrentApplicationofCompetitionLaw
andRegulation:theCaseofMarginSqueezeAbusesintheTelecommunicationsSectorinGCLCWorking
Paper04/05,pp.1011.
66
Sobreoscritriosparaafixaodepreosdeacesso,v.OECD.ReportonAccesPricinginTele
communications,2004;SIRAGUSA,Mario;eBERETTA,Matteo.LaDottrinadelleessentialfacilitiesnel

15

NATLIADEALMEIDAMORENO

Adespeitodisso,emrazodocartersubsidiriodasagnciasreguladoras67e
pelo fato de a regulao ex ante ter o potencial de causar distores e falhas no
mercado68 (as denominadas falhas regulatrias), a competncia regulamentar das
agncias reguladoras no exclui, a priori, a incidncia ex post do direito antitruste,
subsistindo,emprincpio,ospoderesdasautoridadesdaconcorrnciaemfiscalizare
punir as distores artificiais concorrncia causadas pelos agentes regulados. A
investigaodosefeitosdetalinterfaceanalisaremosnocaptuloseguinte.

2.3RegulaodaConcorrncia
A regulao da concorrncia consiste em medidas proativas destinadas a
promover a concorrncia e a estimular o funcionamento das regras de mercado,

Diritto Comunitario ed Italiano della Concorrenza in Contrato e Impresa/Europa, vol. 1, n. 1, ano IV,
jan/jun 1999, pp. 340347; LOBO, Carlos Baptista. Sectores em Rede: Regulao para a Concorrncia.
Coimbra: Almedina, 2009, p. 400; BRENNER, Daniel L. Law and Regulation of Common Carriers in the
CommunicationsIndustry.BoulderSanFranciscoOxford:WestviewPress,1992,pp.104128;LAROUCHE,
Pierre.CompetitionLawandRegulationinEuropeanTelecommunications.Oxford:HartPublishing,2000,
pp.241246; e CONFRARIA, Joo. Regulao dosSectores das Comunicaes eEnergtico in CEEP
CentroEuropeudasEmpresascomParticipaoPblicae/oudeInteresseEconmicoGeral[Org.],pp.71
74,tratando,esteltimo,especificamentedealgunsexemplosnacionaisportugueses.
67
Asubsidiariedadedasagnciasreguladorasimplicaemqueocontroleeconmicodosagentes
privadossejagradualmentepassadosautoridadesdaconcorrnciamedidaqueenaporoemqueos
setores regulados se tornem mais competitivos e cheguem a um nvel de concorrncia razovel.
Evidentemente,hmercadosmaiscontestveisemaissuscetveisasetornaremmaiscompetitivoscoma
evoluo da regulao e da tecnologia, como, por exemplo, o mercado de telefonia mvel; outros
mercadospossuemfalhasendmicas,nosendocontestveis,deformaquearegulaodeveserperene
ouhdesermantidapormaislongotempoatquesemostrepossvelumnveldecompetiomnimoe
razovelentreosagentesdomercado.
68
Conforme Eduardo Ferreira Jordo, a regulao pode, por exemplo, (i) erigir barreiras
entrada e sada do mercado; (ii) estabelecer vantagens competitivas artificiais para produtores
especficos; (iii) promover assimetrias informacionais; (iv) impedir a concorrncia em determinados
aspectos dos produtos; (v) impor custos financeiros e de gesto que podero retirar recursos das
atividadesmaisprodutivasedosinvestimentos;(vi)influirnaescolhatecnolgica;(vii)comprometera
flexibilidadeealiberdadeempresarial,(viii)reduziraproduoe(ix)promoveraelevaodospreosde
benseservios(RestriesRegulatriasConcorrncia.BeloHorizonte:EditoraFrum,2009,p.17).Na
mesmalinha,oRelatriopublicadoem2010peloUNCTADsobreModelodeLeisobreaConcorrncia
(CaptuloVII)diagnosticouquearegulaopode,noentanto,tertambmimpactosnegativossobrea
concorrncia.Medidasquepodemnegativamenteafetaraentrada,asadaeaoperaodemercados
revestemse de variadas formas, tais como: (a) criao de obstculos administrativos, como
procedimentos complexos e extensosdeconcessodeautorizaes para o estabelecimentode novos
playersnomercado;(b)exignciadecumprimentodenormasestandardsdevaloraodebarreiras
entrada;(c)resguardodeempresasestrangeirascompetiremnosmercadosnacionais;(d)concessode
privilgios a determinados players, a exemplo dos campees nacionais, e, assim, concedendo uma
vantagecompetitive;e(e)decisesdecontrataespblicaserelativasaauxliosestataisarbitraries,que
distorcemaconcorrncia(p.5).Sobreotema,ver,ainda,AMATO,Giuliano;LAUDATI,LaraineL.[Coord.].
TheAnticompetitiveImpactofRegulation.Cheltenham;Northampton:EEPublishingLimited,2001.

16


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incluindo a avaliao peridica do grau de dominao dos mercados e medidas


preventivas(controledasconcentraes)oureactivasarestriesconcorrncia69.
este o campo por excelncia de atuao das autoridades de defesa da
concorrncia, sendo tais entidades dotadas de amplas vantagens, relativamente s
agnciasreguladoras,paraasseguraroregularfuncionamentodomercadomedianteo
controledasconcentraeseafiscalizaoepuniodecondutasilcitas.
Com efeito, as autoridades antitruste tm, em regra, maior neutralidade70,
autoridadeeamplacapacidadedeintervenojuntoaosagenteseconmicos,detendo,
de um lado, funes de investigao anlogas quelas conferidas a autoridades
policiais71, inclusive de ordenao cautelar de prticas passveis de iminentemente
lesionaraconcorrncia72,e,deoutro,apossibilidadedeaplicarsanesmaiseficazes
na coibio de prticas anticompetitivas, seja pelo mais alto valor das sanes
pecunirias que normalmente lhes so permitidas aplicar comparativamente aos
parmetrossancionatriosaquesesujeitamasagnciasreguladoras,sejapelamaior
extenso que geralmente atribuda ao seu poder punitivo para abarcar danos
retrospectivos e culminar na abertura de processos criminais contra os agentes
fiscalizados73.
Em acrscimo, por motivo de sua competncia transversal, as autoridades de
defesadaconcorrnciapossuemmaiorconhecimentoglobaldomercadoesodotadas
deextensaexperincianaidentificaoepuniodecondutascontrriasaoequilbrio
domercado,estandomaisbemposicionadasparaconferir,nestetocante,asegurana

69
MARQUES, Maria Manuel Leito; ALMEIDA, Joo Paulo Simes de; FORTE, Andr Matos.
ConcorrnciaeRegulao(arelaoentreaAutoridadedaConcorrnciaeasAutoridadesdeRegulao
Sectorial).Coimbra:CoimbraEditora,2005,p.26
70
A sua atuao transversal e o fato de a sua atuao ser limitada reunio de provas e
sancionamentodecondutas(enoconstruopropriamenteditadenormasregulatrias)reduzorisco
decapturaporinteressesdosatoreseconmicosesociaisrelacionadosaummercadoreguladoespecfico.
71
MARQUES, Maria Manuel Leito; ALMEIDA, Joo Paulo Simes de; FORTE, Andr Matos.
ConcorrnciaeRegulao(arelaoentreaAutoridadedaConcorrnciaeasAutoridadesdeRegulao
Sectorial).Coimbra:CoimbraEditora,2005,pp.192193.
72
MARQUES, Maria Manuel Leito; ALMEIDA, Joo Paulo Simes de; FORTE, Andr Matos.
ConcorrnciaeRegulao(arelaoentreaAutoridadedaConcorrnciaeasAutoridadesdeRegulao
Sectorial).Coimbra:CoimbraEditora,2005,p.194.
73
v. JABLON, Robert A; et alii. Dispelling myths: A real world perspective on Trinko in The
AntitrustBulletin,vol.50,n.04,winter2005,p.611.

17

NATLIADEALMEIDAMORENO

jurdicanecessriaaosagenteseconmicos,unificandocritrios74euniformizando75a
interpretaoeaaplicaododireitoantitruste.
Deoutrolado,especificamentenoqueconcerneavaliaodograudepoder
demercado,aatividadecontnuademonitoramentodasagnciasreguladoraspermite
lhesidentificar,commaiorantecednciaouantesmesmodeocorrerem,ascondutas
anticompetitivaseassituaesdedominnciadosagentesnosmercadosregulados,o
que,somadosuaexpertisetcnica,dotalhesdacapacidadededefinirosmercados
relevantes76(notadamentesobaticadoproduto)eatuarcomvistamitigaodograu
de dominncia dos agentes regulados e em preveno a condutas malficas
concorrncia.
Sendo assim, agncias reguladoras so hbeis a exercitar, neste tocante,
competnciasafetasregulaodaconcorrncia77,oque,contudo,noexcluiaanlise
expostporautoridadesantitrustedosmercadosrelevantesedograudedominnciade
agentesemsetoresregulados78,pois,atuandoestasemmomentoposteriorprtica

74
NEZ,PilarSnchez;FUSTER,LuisBerenguer.Regulacin,agenciasreguladorasydefensade
lacompetenciainEkonomiaz:RevistaVascadeEconoma,n37,1997,p.149.Anota,ainda,oreferido
autor,que,precisamenteporestemotivoque,naEspanha,oTribunalSupremodeclarouqueonico
organismo com capacidade para assinalar quando existe uma conduta contrria concorrncia o
TribunaldeDefesadaConcorrncia(idem,ibidem)
75
LAROUCHE,Pierre.CompetitionLawandRegulationinEuropeanTelecommunications.Oxford:
HartPub.,2000,p.343
76
Omercadorelevantepodeserdefinido,segundolecionamGasparAroOrtizeLciaGarca
Morato,comooespaofsicooucomercialemqueseidentificaraposiodominantedeumouvrios
operadoreseondeseanalisarosefeitossobreaconcorrncia(LaCompetnciaemSectoresRegulados.
RegulacinEmpresarial y Mercado deEmpresas. Granada: Comares,2003,p. 107) e uma correta uma
corretadefiniodemercadorelevantedeveconsiderartrsdimenses:adosprodutos,ageogrficaea
temporal(SALOMOFILHO,Calixto.SetordeTelecomunicaes:DefiniodeMercadoinRegulaoe
Concorrncia(EstudosePareceres).SoPaulo:Malheiros,2002,p.18).
77
Anveleuropeu,v.Diretiva2009/140/EC,de25deNovembrode2009,que,emalteraoda
DiretivaQuadro2002/21/ECparaosectordastelecomunicaes,conferiunovaredaoaoitem1do
artigo16nosseguintestermos:1.Asautoridadesreguladorasnacionaisdevemefectuarumaanlisedos
mercados relevantes tendoem contaosmercados identificadosna recomendao e tendona melhor
contaasorientaes.OsEstadosMembrosdevemassegurarqueessaanlisesejarealizada,seforcaso
disso,emcolaboraocomasautoridadesnacionaisreguladorasdaconcorrncia;v.tb.aRecomendao
da Comisso C(2007) 5406, relativa aos mercados relevantes de produtos e servios no sector das
comunicaes electrnicas susceptveis de regulamentao ex ante em conformidade com a Directiva
2002/21/CEdoParlamentoEuropeuedoConselhorelativaaumquadroregulamentarcomumparaas
redeseserviosdecomunicaeselectrnicas.
78
estaaressalvaexpressaempreendidapeloitem16daRecomendaodaComissoC(2007)
5406: o processo de identificao de mercados na presente recomendao no prejudica a eventual
definiodemercadosemcasosespecficosattulododireitodaconcorrncia.Almdisso,ombitoda
regulamentaoexantenoprejudicaombitodasactividadesquepodemseranalisadasattulodo
direitodaconcorrncia.

18


D EFESADE C ONDUTA R EGULADAEM P ROCEDIMENTOS A NTITRUSTE : A
INTERFACEENTRE A GNCIAS R EGULADORASE A UTORIDADESDA C ONCORRNCIA

dainfrao,possuemumavisomaispontualeexatadascaractersticasedasforas
que agem em determinado mercado que s a experincia do caso concreto pode
conferir.
Adinmicaentreascompetnciasconcorrentesdasagnciasreguladorasedas
autoridadesdedefesadaconcorrncia,nosnombitodaregulaodaconcorrncia,
masnotocantesregulaestcnicaeeconmica,analisaremosaseguir.

3. ADefesadeCondutaReguladaemProcedimentosAntitruste
A diviso de competncias em matria de ordenao econmica, examinada
supra,denotaqueasreasdeatuaolegtimadoreguladorsoprecisamenteaquelas
emquehgrandepotencialparacontroledaconcorrnciaexpost79.
O fato de agncias reguladoras e autoridades de defesa da concorrncia
atuarem, malgrado ordenadas para um mesmo objetivo final, sob lgicas e mtodos
distintosepossuremprioridadesdiferentescriaumambientepropcioaoconflitode
regrasecompetncias80,fazendosurgiroproblemadadefesadecondutareguladaem
procedimentosantitruste,queconsistenapossibilidade(ouno)deagentesregulados,
agindosobasnormasdoordenamentosetorial,seremfiscalizadose/oupunidospelas
autoridadesantitruste.
Osprincipaisexemplosdetalfenmenosedonastelecomunicaes,emquea
competncia das agncias reguladoras para sujeitarem empresas a obrigaes
assimtricaseespeciaispressupeumaposiodedominnciadeumoumaisagentes
sobreosseuscompetidores,impondo,emconsequncia,adefinioprvia,porparte

79
KNIEPS,Gnter.PhasingoutSectorSpecificRegulationinCompetitiveTelecommunications
inRevistaKyklos,vol.50,fasc.3,1997,p.331.
80
Segundo Damien Geradin e Robert ODonoghue, a difuso de competncias de ordenao
econmica em mais de uma instituio, especialmente no contexto da Unio Europia, dada a
competnciadaComissopararesolvercasosantitruste,fazsurgirconflitospotenciaisdejurisdioque
podemserdivididosentresobreposies[overlaps]verticais,i.e.sobreposiesentreprocedimentos
tomando lugar no nvel da EC e procedimentos tomando lugar em nvel nacional, e sobreposies
horizontais, i.e., sobreposies entre procedimentos tomando lugar em nvel nacional. Sobreposies
verticaispodemocorreremduassituaes.Primeiro,umreclamanteemcasodemarginsqueezepode
propor uma demanda perante ambas a Comisso e uma NCA [Autoridade Nacional da Concorrncia]
(Regulao do Conselho 1/2003 e as respectivas diretivas das Comisso so passveis de previnir tais
sobreposiesqueocorramnavastamaioriadassituaes).Segundo,umasobreposiopodeocorrer
quando,numamesmaquesto,aComissoinicieumaaocombasenasregrasdeconcorrnciadaECe
umaNRA[AgnciaRegulatriaNacional]inicieprocedimentoscombasenaregulaosectorialespecfica.
SobreposiesverticaispodemocorrerquandoaNCAeaNRAestoambassujeitas[seized]aumamesma
matria.(TheConcurrentApplicationofCompetitionLawandRegulation:theCaseofMarginSqueeze
AbusesintheTelecommunicationsSectorinGCLCWorkingPaper04/05,pp.5253).

19

NATLIADEALMEIDAMORENO

das entidades setoriais, dos mercados relevantes e do grau de poder de mercado


manifestadopelasempresasdosetor.
Daexsurgeclarainterfacecomodireitoantitruste,porquanto,emumasituao
de anlise desfasada, incompleta ou inexata de tais parmetros por agncias
reguladoras que, por exemplo, imponha o compartilhamento de infraestrutura
quandonoeraestedevido,colocandoumcompetidoremdesvantagemrelativamente
aosdemais,oudeixedeobrigarodetentordaredeapermitiroacessoouainterconexo
deterceirosquandoestessemostraremessenciaisentradaoumanutenoeficiente
doscompetidoresnomercado,aatuaodosagentesreguladospodeprovocargraves
distores concorrncia, subsumindose, em tese, s condutas arroladas pelas leis
antitrustecomoilcitasepassveisdeenfrentamentopelasautoridadesdedefesada
concorrncia.
Igualmente,apesardeser,emregra,dacompetnciadasagnciasreguladoras
ocontroledepreosdeacessoepreosretalhistas,odireitoconcorrencial,comseu
consequente enforcement por parte das autoridades antitruste, pode se mostrar
aplicvelnoscasosemque,emborafiscalizadosoumesmoarbitradospelasentidades
setoriais,ospreospraticadospelosagentesreguladossejamabusivos,predatriosou
culminemnoestrangulamentodasmargensdelucrodeseuscompetidores,tendopor
efeitooimpedimento,falseamentoourestriodaconcorrncia.
Ambas hipteses denotam, por um lado, que o afastamento completo da
incidnciadasnormasantitrusteemsetoressujeitosaprviaregulaopoderiatrazer
altosriscosemalefciossociedade.Pordiversosmotivos(captura,deficinciatcnica,
faltadeexperinciaouefetivaautoridadeparalidarcomproblemasconcorrenciaise/ou
fazer frente ao poder de empresas com alto grau de dominncia nos mercados,
inacessibilidade ou manipulao de dados por agentes regulados, ausncia ou
incorreodaanliseprviadeimpactoregulatrio,etc.),asdecisestomadaspelas
agnciasreguladoraspodem,aoinvsdefomentaraconcorrnciaeobemestarnos
mercados regulados, no ter qualquer efetividade para modificar situaes de
desequilbrio ou, pior, agravar situaes de dominncia e as falhas de mercado que
deveriamcoibir81.
Nestescasos,seriadetodoincompatvelcomointeressepblicoapermanncia
de tais cenrios at eventual cassao via judicial ou reviso interna das normas

81
Sobreasfalhasregulatrias,v.nota60supra.Especificamentesobrefalhasregulatriasem
setores financeiros, v. ACHARYA, Viral V.; COOLEY, Thomas F.; RICHARDSON, Matthew P; WALTER, Ingo
MarketFailuresandRegulatoryFailures:LessonsfromPastandPresentFinancialCrisesinADBIWorking
Paper,n264,feb2011,pp.137.

20


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regulatrias,culminandoemqueadefesadecondutareguladadevaservistadeforma
restrita,semsignificaraisenoantitrustedetodoosetorregulado.
Poroutrolado,asubmissoaoescrutniodasautoridadesdaconcorrnciade
qualquercondutapraticadapelosagentesreguladoscombaseemregrasexaradaspelas
agncias reguladoras infringiria a segurana jurdica, a boaf e a legtima confiana
depositadapelosparticularesemtaisinstituies,almderetirartodacredibilidadee
eficciadasdecisesregulatrias.Ainda,talsoluoimpediriatantoqueosprocessos
regulatriosconsiderasseminteressesoutros,tooumaislegtimosqueaproteoda
concorrncia82,quantoumaatuaoprativadoreguladoremadaptaromarcosetorial
dinmicarealidadedomercado83,engessandoaatividadedasagnciaseimpedindo
asdeconcretizarasmissesinstitucionaisquelhesforamconfiadas.
Por estes motivos, conclumos, com Vtor Martins, que, em sectores
econmicosabrangidospelalogicadointeressegeral,umelevadonvelconcorrencial
semregulaosubstancialeeficienteestarprximodocaosconcorrencial,gerando
ineficincias econmicas e sociais. () E um fraco controlo concorrencial com hiper
regulaotendesempreparasituaesoligopolistas,que,maiscedooumaistarde,tm
umcustoparaosconsumidores,cidadoseparaaprpriacoesoeconmicadaEU84.
Portanto, a relao entre agncias reguladoras e autoridades de defesa da
concorrncia deve ser orientada ao equilbrio, estabelecendose critrios objetivos e
consistentesparasolucionarosconflitosquesurjamentreambasentidades.

3.1.Critriosparasoluodeconflitos
Asoluodeeventuaisconflitosdecompetnciaentreagnciasreguladorase
autoridades de defesa da concorrncia depende, principalmente, de dois fatores: o
designlegislativodainterfaceentreambasasentidadeseorespectivorelacionamento
porelasdesenvolvido8586.

82
AdefesadecondutareguladaimportanteparaassegurarqueoEstadopossaexercitarseu
podersoberanoparaaplicararegulaoquejulguejustificadaporrazeseconmicase/ousociaismuito
emboraaregulaopossaconflituarcomapolticadaconcorrncia(OECD.ReportonRegulatedConduct
Defence,2011,p.1)
83
GORINSON,Stanley.Overview:EssentialFacilitiesandRegulationinAntitrusteLawJornal,
vol.58,n3,1989,pp.876877.
84
MARTINS,Vtor.RegulaoePolticaAntitrustnaUnioEuropiainCEEPCentroEuropeu
das Empresas com Participao Pblica e/ou de Interesse Econmico Geral [Org.]. Conferncia de
RegulaoEconmica,ConcorrnciaeServiosdeInteresseGeral,realizadaemLisboaem15deOutubro
de2001,p.117.
85
UNCTAD.ModelLawonCompetitionChapterVII,p.8.
86
Por esta razo, os critrios propostos no presente so indicativos das solues razoveis

21

NATLIADEALMEIDAMORENO

Emconsequncia,legislaesnacionais(oucomunitrias)especficaseacordos
legalmente chancelados entre tais entidades podem conferir irrestrita ou parcial
imunidadedesetoresreguladosaplicaodasregrasdaconcorrncia87,transferindo
s agncias reguladoras, alm das funes de regulao tcnica e econmica, a
regulaodaconcorrncia,ouviceversa88.
Sucede,porm,que,namaiorpartedoscasos,inexistemdelegaeslegaisou
acordosdecompetnciasclarosquesolucionemconflitosnaszonascinzentasemque
semostrarazovelumaatuaotantoporagnciasreguladoras,comoporautoridades
dedefesadacompetncia.
Odesatedetaiscontrovrsias,ento,passaadependerdaperquirio,nocaso
concreto,dequalentidadepossuimaiorcapacidade89elegitimidadeparasolucionar,de
formadefinitiva,questesconexasaodireitodaconcorrnciaemambientesregulados.
Ostribunaiseadoutrinajsedebruaramsobreotema,propondoosseguintes
critrios:

3.1.1EspecialidadedaLegislaoSetorial
Emcircunstnciasemqueodireitoantitrusteeodireitoregulatrio(ouasregras
concessivasdecompetnciasaoexercciodopodernormativoporagncias)estejamno
mesmo nvel hierrquico, h autores que defendem a aplicao do critrio geral da
especialidade para resolver a antinomia de leis e afastar a incidncia da lei geral de
defesa da concorrncia em virtude das especiais prerrogativas outorgadas pelo

passveisdeseremaplicadasnosilnciodenormasespecficasvigentesemcadaordenamentonacional,
devendo,emsuaaplicao,seradaptadossparticularidadesfticas,culturaisejurdicasdecadapas.
87
NosEstadosUnidos,porexemplo,iseneslegaisirrestritasdedireitoantitrusteexistemnos
setores se seguro, agricultura, cooperativas de pesca, transporte martimo, transporte ferrovirio,
transmisso de esportes e associaes de exportao. E isenes parciais existem para especficas
condutas existentes no licenciamento de marcas registradas de soft drinks, alianas de aviao
internacionalcivil,sadeeeducao(OECD.ReportonRegulatedConductDefence,2011,p.10).
88
EmAustrlia,NovaZelndiaePasesBaixos,porexemplo,asrespectivasautoridadesdedefesa
da concorrncia so responsveis no s pela aplicao das normas antitruste, como pela regulao
econmica e, inclusive, tcnica de algumas indstrias de rede (OECD. Report on Regulated Conduct
Defence,2011,p.44).NesteltimoEstado,asupervisodaregulaosetorialpodeserendereadaauma
entidade reguladora especfica, a uma cmara da NMa (autoridade da concorrncia holandesa) ou
prpriaNMadiretamente,sendoquesomenteseratribudatalcompetnciaaumaagnciareguladora
seaNManoforconsiderahbiladaraplicaoeefetividadesregras,mesmoquandotaisregrasno
forem estabelecidas no mbito da legislao geral da concorrncia (OECD. Report on Relationship be
tweenRegulatorsandCompetitionAuthorities,1998,p.190).
89
UNCTAD. Best Practices for Defining Respective Competences and Settling of Cases which
InvolveJointActionofCompetitionAuthoritiesandRegulatoryBodies,p.5.

22


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legisladorsagnciasreguladorasemmatria,sobretudo,deregulaoeconmicae
tcnica. Nas palavras de Carlos Baptista Lobo, especificamente sobre os casos de
compartilhamento de infraestrutura, a relao de especialidade da legislao
regulatriajustificaessaopo.Seolegisladorprconcebeepredefineumaimposio
concreta,nofarsentidoaplicarnessasedeasnormasdaconcorrncia9091.
No assentimos, contudo, com tal posio, pois nem sempre as medidas
regulatriaspautadasemlegislaoespecialseroadequadas,eficazesousuficientes
paracorrigirasfalhasdequesofremosmercadosregulados,nosepodendoafastar
totalmente, sem previso legal clara e especfica, a incidncia das regras de direito
antitruste,conformejexpusemosnointritodestecaptulo.

3.1.2PrimaryJurisdictionDoctrine
Adoutrinadajurisdioprimria,desenvolvidapelascortesnorteamericanas92,
repousa em que o julgamento de questes antitruste envolvendo matrias de
especialidade tcnica de agncias reguladoras somente pode ser realizado aps a
autoridadesetorialanalisaremanifestarsesobreademanda93.
Preceitua, ento, que, em deferncia delegao de poder realizada pelo
legislador em prol de uma entidade com conhecimento especial e discrio sobre
determinado assunto, as cortes antitruste remetam questes para serem decididas
previamentepelasagncias,permitindoaadequadautilizaodaexpertiseeespecial
conhecimentoquedetmeauniformizaodematriassetoriais94.

90
SectoresemRede:RegulaoparaaConcorrncia.Coimbra:Almedina,2009,p.374.
91
Pareceseresta,igualmente,aposiodeRuySantaCruz,segundooqualcabeacadaagncia
planejar a estrutura do mercado que regula e a forma de concorrncia que considera melhor para a
sociedade.Dessamaneira,nolgicaapossibilidadedesseplanejamentoseralteradopeladecisodo
rgo antitruste, que desconhece a estratgia do regulador e no detm os conhecimentos tcnicos
especficosnecessriosparaatomadadedeciso.Aduplicidadederegulao,dessemodo,ineficiente
dopontodevistapblicoeprivado(Fundamentos(econmicos)daregulaopblicadosmercadosin
RevistaArch:interdisciplinar,vol.10,n.29,2001,p.97).
92
v.Texas&PacificRailwayCo.v.AbileneCottonOil,204U.S.426(1907),emqueacorteremeteu
areclamaodequeestavamsendocobradasdeAbilenetaxasirrazoveisparaembarquedecargasde
LouisinanaparaoTexasparaprviaapreciaodoInterstateCommerceCommission(ICC);GreatNorthern
RailwayCo.v.MerchantsElevatorCo.,259U.S.285(1922),decidindoacortequeafixaodetaxas,neste
caso,independiadeconhecimentoespecializadoerecusandoaaplicaodadoutrina;UnitedStatesv.
WesternPacEficRailroadCo.,R.R.Co.,352U.S.59(1956),relacionadoaquestesdetaxasdetransporte
decargasperigosas,emqueaprviamanifestaodaComissoeraindispensvelemvirtudedasdiversas
variveisaseremconsideradasnaalocaodecustos.
93
LOCKWOOD,AaronJ..ThePrimaryJurisdictionDoctrine:CompetingStandardsofAppellate
Reviewin64WashingtonandLeeUniversityLawReview,707,2007,p.710.
94
UnitedStatesv.WesternPacEficRailroadCo.,R.R.Co.,352U.S.59(1956),64.

23

NATLIADEALMEIDAMORENO

Talteoria,porm,emboratenhaomritodereconheceroimportantepapeldas
agncias na consecuo de polticas pblicas e de dotar as cortes antitruste de
informaestcnicasdemelhorqualidade,limitasearequisitarumaprimeiraopinio
da autoridade setorial, que pode ou no prevalecer na contenda antitruste, ficando,
assim,semresolverpropriamenteoconflitodenormas.

3.1.3FiledRateDoctrine
PioneiramenteaplicadapelaSupremaCorteamericanaemKeoghv.Chicago&
Northwest Ry., sob a arguio de conluio de ferrovias para fixar taxas acima do
parmetroquesemostrariarazovelnapresenadecompetio,afiledratedoctrine
dispequequalquertaxaoutarifaaprovadapelaagnciacompetentepossuioavaldo
governo presumindose nodiscriminatria e razovel e no se sujeita a
questionamentosposteriorescontraasentidadesprivadasavalizadas95.
Tal soluo passou a ser aplicada em todos os ambientes regulados96, tendo
maiorexpressonocasoTownofConcordv.BostonEdisonCo.,emqueasegundafoi
acusada da prtica de price squeeze por cobrar preos abusivos que ensejariam um
retornomaioremsuasvendasnomercadogrossistadeeletricidadequenoretalhista,
comprimindooutornandoimpossvelamargemdelucrodeseusconcorrentes.
Entendeu a Corte do Primeiro Circuito estadunidense que preos
completamentereguladosemambososmercados97alteramdramaticamenteoclculo

95
ROWLEY,KeithA.,"ImmunityfromRegulatoryPriceSqueezeClaims:FromKeogh,Parker,and
NoerrtoTownofConcordandBeyond"inScholarlyWorks.Paper552,p.413.NadecisodaCorte:os
direitos legais do embarcador [shipper] contra o transportador [carrier] em relao a uma taxa so
medidospelatarifapublicada.Amenosqueeatsersuspensaouafastada,atarifaconstituda,para
todosospropsitos,comotaxalegal(260U.S.156(1922),163).
96
Cf.ROWLEY,KeithA.,"ImmunityfromRegulatoryPriceSqueezeClaims:FromKeogh,Parker,
andNoerrtoTownofConcordandBeyond"inScholarlyWorks.Paper552,p.413,nota79,v.SquareD
Co.v.NiagaraFrontierTariffBureau,Inc.,476U.S.409(1986)(motorcarriage);ArkansasLa.GasCo.v.
Hall,453U.S.571(1981)(Arkla)(naturalgasproduction);MontanaDakotaUtil.Co.v.NorthwesternPub.
Serv.Co.,341U.S.246(1951)(electricutilities);INF,Ltd.v.SpectroAlloysCorp.,881F.2d546(8thCir.
1989)(commoncarriagegenerally);PinneyDock&Transp.Co.v.PennCent.Corp.,838F.2d1445(6th
Cir.)(docksideloading,unloading,andhandling),cert.denied,488U.S.880(1988);MCICommunications
Corp.v.AT&T,708F.2d1081,1145(7thCir.)(telecommunications),cert.denied,464U.S.891(1983).
97
Antes que Edison possa aumentar suas tarifas, precisa publicar as novas tarifas perante o
RegistroFederaledarnotciadapropostadeaumentoatodososseusclientesnomercadogrossista.Ver
18C.F.R.Sec.35.8(1990).Seumaparteinteressadalevantarumaquestolegtimasobreoaumentoda
tarifa,FERC[agnciaregulatoriadosetordeenergia]normalmenteirsuspenderasnovastarifasporat
cincomeses,investiglase,senohouverinvestigadoatento,permitirquesejaanovatarifalevada
aefeitosujeitacondioderessarcimentocasosejafinalmenterejeitada.Ver16U.S.C.Sec.824d(d,e).
Similarmente,oDepartamentodePublicUtilitiesdeMassachusetts("DPU")regulaospreosdomercado

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demalefciosebenefciosantitruste.Primeiro,aregulaodiminuisignificativamentea
probabilidade de maiores danos antitruste. Em particular, reduz a probabilidade de
barreiras entrada, nomeadamente o risco que (1) preos subiro porque (2) novas
firmasirohesitarementraremummercadoecompetiraps(3)umacompressoj
houversidodirigidacontracompetidoresindependentesprexistentes.Todasastrs
proposies se tornam sujeitas a dvidas pela regulao. Para comear, em uma
indstriaregulada,reguladorescontrolamopreodiretamente.Easleistipicamente
requeremamanuteno,porreguladores,depreosanveisrazoveis98,nocabendo
controleantitruste.
Sobpreosarbitradosempatamaresfixospelasagncias,asempresasreguladas
estoproibidasdecobrarpreosdiversos,parecendonoslgicaaimpossibilidadede
configuraodeilcitosantitrustenestescasos,poisnohmanifestaoautnomade
vontadeporpartedoagente99.
Situao diversa se d, entretanto, quando os preos regulados forem
unicamente estimados ou limitados a um patamar mnimo ou mximo (price cap),
havendo,nestescasos,margemdeescolhadosagentesreguladosnafixaodospreos,
afigurandose,ento,inaplicvelafiledratedoctrineenecessriofazerusodecritrios
outrosparasoluodeconflitos.

3.1.4StateActionDoctrine
AdenominadastateactiondoctrinefoidesenvolvidapelaSupremaCortenorte
americaemParkerv.Brown,aosedefrontarcomumpedidodedeclaraodeinvalidade
de uma lei regulatria estadual de rateio agrcola, cujo programa supostamente
conflituava com a lei federal antitruste. Malgrado o Sherman Act se encontrasse em
posiohierrquicasuperiorleiestadual,entendeuacortequearegulaovisavaa
normatizarotratamento,adisposioeospreosdepassasproduzidasnoEstadoda
Califrniadentrodombitodecompetnciaespecficadoreguladorequealegislao
federal antitruste no poderia se imiscuir na soberania do Estado quando este est
ativamenteenvolvidonaconformaodacondutasobdisputa.

retalhista que Boston Edison cobra de seus consumidores em 39 cidades nas quais distribui energia
eltrica.VerM.G.L.c.164,Secs.9394G(915F.2d17,59USLW2201,19902TradeCases69,193,12).
98
915F.2d17,59USLW2201,19902TradeCases69,193,33.
99
ElucidaAndreiaCristinaBagatinquecomoqualquerilcitodeoutranatureza,asinfracesao
direitoconcorrnciasocompostasporumelementoobjectivo(aconfiguraodetodososelementosdo
tipopreviamentefixadoemlei)eumelementosubjectivo(oatodevontadedoagente)(PriceSqueezee
os Mercados RecmLiberalizados. Separata do Boletim de Cincias Econmicas. Coimbra: Coimbra
Editora,2007,pp.4849).

25

NATLIADEALMEIDAMORENO

EmCaliforniaLiquorDealersv.MidcalAluminum,oscontornosparaaplicaoda
teoria foram sistematizados, assentando a Suprema Corte que a defesa de conduta
regulada em procedimentos antitruste vlida quando (i) a regra regulatria seja
claramente articulada e apresentada afirmativamente pelo Estado como poltica
regulatriagovernamental;e(ii)aregrasejaobjetodesupervisoativaefiscalizaopor
partedoregulador100.
Naquele caso, ao Estado somente competia autorizar e aplicar [enforce] os
preos estabelecidos por agentes privados, sem estabeleclos, sem fiscalizar a sua
razoabilidade, regular os termos justos de contratos de comrcio, monitorar as
condies do mercado nem exercer reexame, de modo que se entendeu aplicvel a
legislaoantitrusteeilcitaadelimitaodopreoderevendapeloagenteprivado.
A despeito de ter sido desenvolvida para os casos de conflito de jurisdies
federaleestadual,que,nosEstadosUnidos,sobremaneiraparticularecomplexo,a
ratio desta doutrina e os seus respectivos parmetros parecemnos aplicveis a
eventuaisconflitosdecompetnciaassomadosentreaComissoEuropiaeasagncias
reguladoras estaduais cuja relao, embora no seja propriamente de hierarquia,
pautaseemdoisnveisinstitucionaisadmimistrativosdiversos,talcomonofederalismo
americanoeentreasagnciasreguladoraseautoridadesdeconcorrncianacionais,
namedidaemque,sealegislaoantitrustedehierarquiasuperiorpodeserafastada
sobestesparmetros,afortioripodeserumaleideigualpatamarhierrquico.

3.1.4ImpliedAntitrustImmunitiesDoctrine
Ateoriadasimunidadesantitrusteimplcitasabarca,decertaforma,todosos
demais critrios supra, consistindo na inaplicabilidade do direito antitruste quando
confrontardiretamentecommedidasedecisesaplicadasporagnciasreguladorasno
exercciodecompetnciasespecficasquelhes tenhamsidoconfiadas emvirtudede
suasmissesecapacidadesinstitucionais.
Talimunidade,todavia,importantefrisar,decorrenodeumaordemclarado
legislador(comonocasodasimunidadesexplcitas)ousimplesmentedaespecialidade
dasnormasregulatriasrelativamentesnormasantituste,masdeumadeduodo
julgadordeque,emdeterminadoscasos,aagnciareguladoraestmaisbemcolocada
queasautoridadesdedefesadaconcorrnciaparacorrigirdesequilbriosdomercado

100
445U.S.97(1980).105.

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INTERFACEENTRE A GNCIAS R EGULADORASE A UTORIDADESDA C ONCORRNCIA

e/ou almeja atingir metas redistributivas que esto alm da e, em alguns casos,
sobrepemsecorreodeefeitosanticompetitivos101.
EmUnitedStatesv.PhiladelphiaNationalBank,consignousequeafastamentos
das leis antitruste por implicao de um diploma regulatrio so fortemente
desfavorecidosetmlugarsomenteemcasosdeplenarepugnnciaentreasprevises
antitrusteeregulatrias102.NocasoOtterTailPowerv.UnitedStates,envolvendoo
acesso a essential facilities para distribuio de energia eltrica103, a Suprema Corte
afastou imunidade incumbente por entender que a autoridade limitada da Federal
PowerCommission(autoridaderegulatriadosetoreltrico)emordenarinterconexes
nosujeitavaarecusadecontrataracessodiretamenteregulao,asseverandoquea
merasobreposioentreantitrusteeregulaonoensejavaaaplicaodateoria.
Tambm em MCI Telecommunications Corp. v. AT&T Co., a Corte do Stimo
Circuitorecusouaincidnciadateoriadasimunidadesantitrusteimplcitas,condenando
AT&TacompartilharoacessoasuasinfraestruturasessenciaiscomMCI.
Porm,arazodarecusafoisubstancialmentediversadaquelasinvocadasnos
precedentes supracitados, calcandose na ponderao de que, embora a autoridade
regulatria do setor das telecomunicaes possusse competncia para ordenar e
regularoacessorede,naprtica,pormotivodoamplopodereconmicodeAT&T,
noconseguiraimplementloeficientemente,atraindo,emconsequncia,aincidncia
dalegislaoantitrusteafimdesanarodesequilbrio.
Apartirda,ateoriaevoluiudeumaversocategrica,segundoaqualasimples
presena de competncia especializada da agncia seria bastante para restringir a
incidncia do direito antitruste que a conflituasse diretamente, para uma verso
discricionria, em que a extenso do direito concorrencial aplicvel deve variar
dependendoseoregimederegulaoounorazoavelmenteeficazparaendereara
condutaanticompetitivarelevante104.
Depreendese,ento,queosparmetrosestabelecidossobaimpliedantitrust
immunities doctrine em sua vertente discricionria que a que prevalece

101
Umaregraantitrustequebusqueapromoodaconcorrnciamas,apesardisso,interfira
em controle regulatrios poderia minar os prprios objetivos para os quais as leis antitruste so
desenhadas a servir. Assim, quando regimes regulatrios e concorrenciais coexistirem () a anlise
antitrustedevesensivelmentereconhecererefletirsobreodistintoambienteeconmicoejurdicoda
indstriareguladaemqueseaplica(TownofConcordv.BostonEdisonCo.,915F.2d17,59USLW2201,
19902TradeCases69,193,18)
102
374U.S.321,350351
103
SHELANSKI,HowardA.TheCaseforRebalancingAntitrustandRegulationinMichiganLaw
Review,vol109,p.688.
104
WEISER,PhilipJ.TheRelationshipofAntitrustandRegulationinaDeregulatoryErainThe
AntitrustBulletin,vol.50,n.04,winter2005,p.562.

27

NATLIADEALMEIDAMORENO

hodiernamenteemmuitoseassemelhamaosrequisitosarroladosparaincidnciada
state action doctrine, denotando uma convergncia da doutrina e dos tribunais em
abrigar a defesa de conduta regulada em procedimentos antitruste quando,
cumulativamente, a agncia reguladora tenha poderes especficos para regular a
matriaesemostreeficienteemsuasfunesdeautoridadeesuperviso.

3.2LeadingCases
Recentemente, a Suprema Corte americana e o Tribunal Europeu decidiram
casosparadigmticossobreopresentetema,valendodestacar:

3.2.1SupremaCorteEstadunidenseeosCasosTrinkoeLinkLine
EmVerizonCommunicationsInc.v.LawOfficesofCurtisV.Trinko,LLP,chamada
adecidirsobreessentialfacilitiesnoambientereguladodetelecomunicaes,emquea
autoridaderegulatriaestadunidenseseencontradotada,peloTelecommunicationsAct
(1996), de poderes para obrigar e arbitrar as condies de compartilhamento e
interconexoderedes, aSupremaCorteafastouopleito,considerandoqueamera
possedepoderdemonoplio,eaconcomitantecobranadepreosmonopolsticos,
nosnoantijurdico,masumimportanteelementodosistemadelivremercado
equeapossedepoderdemonoplionodeverserjulgadaantijurdicaamenosque
sejaacompanhadadeumelementodecondutaanticompetitiva105.
Combasenisso,aCortesalientousernecessriodemonstrarqueomonopolista
estabrindomodelucrosimediatosparaalcanarumfimanticompetitivonofuturo,
almdenoterjamaisfornecidoaumcompetidorseuoservioouaessentialfacility
anteriormente106.
Emacrscimo,eparaoquerealmenteimportaaocernedopresentetrabalho,a
Corteentendeuquereclamaesdeessentialfacilitiesdevemsernegadasquandouma
agnciafederalouestadualtempoderefetivoparacompelircompartilhamentoepara
regularoseuescopoetermos107,asseverandoqueasextensasprevisesdaLeide1996
sobreacessoaomercadoeoseuescopomaisambiciosorelativamentereduodo
poder de mercado dos incumbentes fazem com que seja desnecessrio impor uma

105
540U.S.(2004)
106
Neste ponto, a Corte calcouse no precedente Aspen Skiing Co. v. Aspen Highlands Skiing
Corp.,472U.S.585,601(1985).
107
ACortebaseouse,nesteparticular,emP.Areeda&H.Hovenkamp,AntitrustLaw,p.150,
773e(2003Supp.).

28


D EFESADE C ONDUTA R EGULADAEM P ROCEDIMENTOS A NTITRUSTE : A
INTERFACEENTRE A GNCIAS R EGULADORASE A UTORIDADESDA C ONCORRNCIA

doutrina antitruste de acesso forado, redundando em srio erro conflituar os


diferentesfinsdoordenamentosetorialedodireitodaconcorrncia.
Ainda,argumentouqueaanliseantitrustedevesempreestarsintonizadacom
asparticularesestruturasecircunstnciasdaindstriaemquesto.Partedestaateno
aocontextoeconmicoaconscinciadaimportnciadaregulaoequeaefetiva
remediaodeviolaesaocompartilhamentoregulatrioirordinariamenterequerer
supervisocontnuadeumaordemaltamentedetalhada108.
Logo,considerandoque(i)aregulaoerabemdesenhadaeeficazparadetere
remediar danos anticompetitivos; (ii) as agncias reguladoras, federal e estadual,
impuseraminmerascondieserestriesprviasaolicenciamentodeVerizon;e(iii)
imediatamente aps reclamaes de competidoras, tomaram providncias eficazes,
fiscalizando, sancionando e impondo novas obrigaes especiais incumbente,
inexistiriarazointervenoantitruste.
Namesmalinha,nojulgamentodePacificBellTelephoneCo.,At&TCaliforniav.
LinkLineCommunications,Inc,relativoaarguiodeprticadepricesqueezeporAT&T
(incumbenteecompetidoradosdemandantesnomercadoretalhistadeprovimentode
servios DSL), a Corte, valendose do precedente Trinko, entendeu que, inexistindo
deveresdecontrataracessosobodireitoantitruste,oagenteeconmiconopossuiria
deveresdenegociarsobtermosecondiesfavorveisaseuscompetidores.
Consignou a Corte que, se ambos os preos grossista e retalhista so
independentemente lcitos, no h base para impor uma responsabilidade antitruste
simplesmenteporqueopreogrossistadeumafirmaverticalmenteintegradamaior
ouigualaseuspreosvarejistas109,acrescentandoqueascortesantitrustesomal
colocadas para agir como planejadoras centrais, identificando o preo adequado,
quantidadeeoutrostermosdenegociao,afigurandoseaindamaisperturbadoro
fatodeasfirmasquebuscamevitarresponsabilidadeporpricesqueezefiquemsemum
portoseguroparaassuasprticasdefixaodepreos.
Extraise da, ento, o cuidado que a Corte dispensa relao entre os
ambientesreguladoseodireitoantitrustequandohajaumacondutaadequadaeeficaz
das agncias em edificar a regulao, fiscalizla e responder a descumprimentos,

108
Emcontinuao,asseverou:EntendemosqueoprofessorAreedaentendeucorrectamente:
Nenhumacortedeveimporumdeverdenegociarquenopodeexplicarouadequadaerazoavelmente
supervisionar. O problema deve ser considerado irremedivel pelo direito antitruste quando um
requerimentodeacessocompulsriorequerdacortequeassumaumcontrolediriocaractersticode
umaagnciareguladoraAreeda,58AntitrustL.J.,at853.
109
555U.S.(2009).

29

NATLIADEALMEIDAMORENO

mormente pelos efeitos deletrios que a aplicao das regras da concorrncia pode
causarepelaincapacidadetcnicaedesupervisocontnuadasautoridadesantitruste
delidarcomquestescomplexasafetasamercadosregulados.

3.2.2TribunaldeJustiaEuropeueosCasosDeutscheTelekomeTelefnica110
Deutsche Telekom AG v. Comisso Europeia e Vodafone D2 GmbH et al. e
Telefnica,SAetal.v.ComissoEuropeiaeFranaTelecomEspaa,SAetal.foramcasos
degranderepercussojulgadospeloTribunalEuropeuenvolvendoainterfaceentreo
direito regulatrio e as normas europeias de defesa da concorrncia (art. 82 do
Tratado111). Ambos repousam no pedido de anulao da condenao realizada pela
ComissoEuropeia112dasincumbenteshistricasdarededetelefoniaalem(Deutsche
Telekom)eespanhola(Telefnica)pelaprticadepricesqueeze113.

110
v.aindaKonkurrensverketv.TeliaSoneraSverigeAB,casoC52/09,j.17/02/2011.
111
Atualmenteartigo102doTratadosobreoFuncionamentodaUnioEuropeia.
112
Deciso 2003/707/EC, de 21 de Maio de 2003, nos processos COMP/C1/37.451, 37.578,
37.579.
113
NombitodaUnioEuropia,aprticafoidefinidanaComunicaodaComissosobrea
aplicao das regras da concorrncia aos acordos de acesso no setor das telecomunicaes
Enquadramento,mercadosrelevanteseprincpios,de22/08/1998,nosseguintestermos:117.Quando
ooperadordetmumaposiodominantenomercadodeprodutosouservios,umacompressode
preospodeconstituirumabuso.Podeserdemonstradaaexistnciadeumacompressodepreosse
forcomprovadoqueasoperaesajusantedeumaempresaemposiodominantenoseriamrentveis
combasenopreoamontantecobradoaosseusconcorrentesporumadivisodeserviosamontante
da empresa em posio dominante. A diviso no lucrativa a jusante poderia ser dissimulada se o
operador em posio dominante afectasse os custos s suas operaes de acesso, custos esses que
deveriamsercorrectamenteimputadossoperaesajusante,outivessedeoutromodoindevidamente
determinadoospreosdetransferncianombitodaempresa.ArecomendaodaComissorelativa
separao das contas no quadro da interconexo aborda esta questo, assinalando a proficuidade de
contasseparadasparaasdiferentesreascomerciaisnombitodeumoperadoremposiodominante
integradoverticalmente.AComissopode,seforcasodisso,obrigaraempresaemposiodominantea
apresentar contas separadas que tenham sido auditadas e que incidam sobre todos os aspectos
necessriosdasactividadesdessaempresa.Noentanto,aexistnciadecontasseparadasnogarantea
inexistnciadeumabuso.AComissoexaminar,quandooportuno,osfactosnumabasecasustica.118.
Em circunstncias adequadas, pode ser igualmente demonstrada a existncia de uma compresso de
preosseforcomprovadoqueamargementreopreofacturadoaosconcorrentesnomercadoajusante
(incluindo as eventuais operaes a jusante do prprio operador) em matria de acesso e o preo
imputadopelooperadordaredenomercadoajusanteinsuficienteparapermitiraumprestadorde
serviosrazoavelmenteeficientenomercadoajusanteregistarumnveldelucrosnormal(exceptosea
empresaemposiodominantepuderdemonstrarqueassuasoperaesajusantesoexcepcionalmente
eficientes). 119. Na presena de qualquer um destes cenrios, os concorrentes no mercado a jusante
defrontarseiamcomumacompressodepreossusceptveldeoslevaraabandonaromercado.

30


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Namedidaemquetantoopreogrossistadeacessorede114,quantoopreo
retalhistadosserviosofertadosaosconsumidoresfinais115seencontravamregulados
pelas respectivas agncias reguladoras nacionais, aduziram as incumbentes no ter
havidoviolaosregrasdaconcorrncia,pautandosemaiormentenosfundamentos
de que somente obedeceram s decises regulatrias e, luz dos princpios da
seguranajurdica,boafeconfianalegtima,nopoderiamsersancionadasporterem
cumpridoaordenaosetorial.
Todavia, o Tribunal Europeu, em ambos os casos, refutou tais argumentos,
salientandoqueexistemarginsqueezeseascobranasaserempagas[aoincumbente]
peloacessoamontante[acessoaolacetelocal],considerandopagamentosmensaise
taxas nicas juntos, so to altos que os competidores so forados a cobrar seus
usurios preos superiores aos preos cobrados [pelo incumbente] de seus usurios
finais por servios similares. Se preos grossistas so superiores que os preos
retalhistas, os competidores, mesmo se forem pelo menos to eficientes quanto o
incumbente,nopodemjamaisrealizarlucro,porque,almdospreosgrossistasque
pagamaoincumbente,arcamcomoutroscustoscomomarketing,emissodefaturas,
cobranadedbitos116.
RelativamenteDeutscheTelekom,asseverouoTribunalque,emboraospreos
grossistas tenham sido efetivamente impostos pela agncia reguladora, os preos
retalhistas funcionavam sob sistema price cap, conferindo margem de manobra ao
incumbente para manipular os preos de servios ofertados aos consumidores finais
com intuito anticompetitivo. Tanto assim que, no perodo fiscalizado, o incumbente
apresentaraseispedidosparareduosubstancialdepreosretalhistasabaixodolimite

114
Sobopargrafo25(1)doTelekommunikationsgesetz(LeialemdasTelecomunicaesTKG),
o preo para acesso ao local loop (lace local) do incumbente deve ser previamente aprovado pelo
Regulierungsbehrde fr Telekommunikation und Post (autoridade reguladora alem para as
telecomunicaesRegTP).EmEspanha,umdespachode29dedezembrode2000doMinistrioda
Presidnciaespanholdeterminouocartermximodospreosparaoprodutogrossistaregional.
115
Opreoretalhistaparalinhasanalgicasedigitaisencontravamsereguladossobosistema
pricecap.Soboponto2dopargrafo27(1)epargrafo25(1)doTKG,preosderetlhadoparaconexo
rede do operador e para ligaes telefnicas no so regualados separadamente por cada servio, de
acordo com o custo individual do servio; so regulados por um bloco de servios em determinado
momento, com diferentes servios sendo agrupados em cestas. Em Espanha, a CTM (Comisin del
MercadodelasTelecomunicaciones),agnciareguladoraespanhola,fixoucomobaseparaoclculodo
preoretalhistaomecanismoretailminus,tornandofixosospreospraticadospelomenosentremaro
de2004edezembrode2006.
116
T271/03,102.Ver,tambm,T398/07,194,relativamenteaocasoTelefnica.

31

NATLIADEALMEIDAMORENO

mximo(cap)regulado,indomuitoalmdasreduesmandatrias117exaradaspela
agnciareguladorae,portanto,comprimindoamargemdeseuscompetidores.
E,quantoTelefnica,entendeuoTribunalqueospreosretalhistashaviamse
mantidoempatamaresfixosduranteoperodoconsiderado,masospreosgrossistas
haviam sido fixados em patamares mximos, praticando, a Telefnica, preos que,
malgradoabaixodocap,eramsuperioresaoscustosefetivosincorridospelaempresa
no mercado grossista, impedindo que seus competidores fornecessem servios no
mercadoretalhistaapreoscompetitivos118.
Dessa maneira, a Corte, argumentando, ainda, que (i) os artigos 81 e 82 do
Tratado somente podem ser desaplicados se a legislao nacional expressamente
obrigar empresas a realizarem condutas anticompetitivas ou eliminar qualquer
possibilidadedeatividadecompetitivapelasmesmas119i.e.,reduzircompletamentea
possibilidade de determinarem os seus prprios atos ; (ii) se a legislao nacional
meramente encoraja ou torna mais fcil para empresas se engajarem em condutas
anticompetitivasautnomas,inexisteisenosregrasdoTratado120;e(iii)alegislao
nacionalnopodepremquestoadivisodecompetnciasestabelecidasemnvelde
leiprimriapelosartigos83e85doTratado121,condenouambasasempresassobasleis
antitruste122.

117
C280/08P,19.
118
T398/07,332a335.
119
C280/08P,80e81,cf.precedentesjulgadosemC359/95PeC379/95PCommissionand
FrancevLadbrokeRacing[1997]ECRI6265,33e34,e41/83ItalyvCommission[1985]ECR873,19;
240/82a242/82,261/82,262/82,268/82e269/82StichtingSigarettenindustrieandOthersvCommission
[1985]ECR3831,27to29;eC198/01CIF[2003]ECRI8055,67.
120
C280/08 P, 82, cf. precedentes 40/73 to 48/73, 50/73, 54/73 to 56/73, 111/73, 113/73
e114/73SuikerUnieandOthersvCommission[1975]ECR1663,36to73,eCIF,56.
121
T398/07,120a122.
122
AAutoridadedaConcorrnciadePortugalchegouaconclusoanloganocasoPTTelecom
de2008(processon5/2003).Nahiptese,PortugalTelecomhaviapropostopreosdeacessoaoICP
(hoje ICPANACOM, autoridade regulatria do setor dastelecomunicaes) queforam praticados sem
oposiodaagncia.Ospreosderetalhoeramfixadosdeacordocomasregrasdemercado.Nocurso
doprocessoantitrustefoicomprovadoqueospreosgrossistasnombitodomercadodebandalarga
praticadospeloGrupoPTTelecomparaempresasdestemesmogrupo(que,poca,incluaZON)eram
inferioresaospreosimpostosaempresasnopertencentesaogrupoequeadiferenaentreospreos
grossistaseretalhistasdaempresacaracterizavamcompressodemargens,culminandonareduoda
parcelademercadodosseusconcorrentesde36%para19%enoaumentode193%daPTTelecomem
novosclientes.Porisso,PTTelecomeZONforamcondenadas,combasenalegislaonacionalenoartigo
82doTratadodaEU,apagarcoimasde45.016.000,00e8.046.000,respectivamente.importante
ressaltar,porm,queAutoridadedaConcorrnciaeagnciareguladoracooperaramsobremaneiraneste
caso, vindo a condenao a ser efetivada aps a reviso, por ICPANACOM, dos preos grossistas
praticadosporPTTelecom(v.http://www.anacom.pt/template31.jsp?categoryId=257562).

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3.2.3BalanoCrtico
OsresultadosaquechegouoTribunalEuropeudivergemsubstancialmenteda
orientao assentada pela Suprema Corte estadunidense relativamente s mesmas
questescontrovertidas,oquenospareceserjustificado,emcertaextenso,pelofato
dehaverduaspeculiaridadesnombitodaUnioEuropiaqueinexistemnocenrio
norteamericano.
Emprimeirolugar,ofatodeasrecmcriadasagnciasreguladorasdospases
membrosdaUnioEuropeiapossurem,pocadosjulgamentos,poucamaturidade
institucionalenosemostraremtoeficientesediligentesquantoasmadurasagncias
estadunidenses no trato com os agentes regulados. Isto levou a que as medidas
regulatriasadotadasnombitodospasesmembrosdaUnioEuropiaparareduo
do poder de mercado dos incumbentes tradicionais no fossem suficientemente
eficazesparagarantirumambientecompetitivoadequadoeresguardarobemestardos
cidadoseuropeus123,impondo,consequentemente,umaatuaoexpostdaComisso
edosTribunaisEuropeuscombasenalegislaoantitrusteparacorrigirineficincias.
Em segundo lugar, a particularidade de todos os pasesmembros estarem
submetidossregrasdoTratado,obrigandoaqueaslegislaesnacionais(incluindoos
ordenamentossetoriais)nosnodesrespeitem,comosejamorientadaspararealizar
regrasantitrustenaqueleprevistos124.
Neste particular, contudo, entendemos que o controle pstumo da Comisso
no pode levar ao esvaziamento material das competncias outorgadas s agncias
reguladorasnacionais,tampoucohierarquizaododireitoantitrustefrentesnormas
regulatrias.
Estaressalvasemostranecessriaporque,nojulgamentoTelefnica,aComisso
e o Tribunal apresentaram forte tendncia em desabonar as decises do regulador
setorialparafazerprevalecerosseusprpriosentendimentosecritriossobrematrias
de ordem tcnica125, consignando, de forma irrestrita, que o facto de a deciso

123
NocasoTelefnica,porexemplo,aCMTafirmou,emvriasocasies,quenodispunhade
certasinformaesnecessriasparaprocederanlisedacompressotarifriadasmargensrelativaaos
preosdaTelefnicaparaoacessogrossistaederetalhobandalargaaonvelregional(T398/07,302)
124
exceoprevistanoTratadorelativamentesprevisesdeserviosdeinteresseeconmico
geral.
125
OmodelodecustosutilizadospelaCMTnassuasdecisesexantequetinhaporobjetivo
comprovar a inexistncia de uma compresso tarifria das margens tambm no era adequado, para
efeitosdeaplicaodoartigo82.CE,umavezque,porumlado,nosebaseavaemestimativasrecentes
no respeitante aos custos histricos da Telefnica, mas sim em estimativas realizadas por consultores

33

NATLIADEALMEIDAMORENO

impugnadadizerrespeitoaprodutoseserviosregulamentadosnorelevante.Com
efeito,noexistindoumaexceoexpressanessesentido,odireitodaconcorrncia
aplicvelaossetoresregulamentados126.
Conformejexpusemos,osprpriosfundamentosqueensejaramacriaodas
agncias reguladoras impem que, na relao entre direito antitruste e direito
regulatrio, seja prestada deferncia s singularidades dos mercados regulados e s
capacidades e s misses institucionais das agncias reguladoras, no se podendo
substituir pela mesma lgica concorrencial aplicvel a setores maduros, que se
desenvolvememsistemadelivremercado,aregulaodesetorescujaconcorrncia
esteja, ainda, em construo e cujo estreito liame com interesses pblicos primrios
impeamumaordenaopuramenteeconmica.
Sendoassim,entendemosque,seasregrasregulatriassemostraremplausveis
e razoveis e, as entidades incumbidas de sua edio e fiscalizao, razoavelmente
eficientesnapersecuodosfinsquelhesforamconfiados,deveroasautoridadesde
defesadaconcorrnciaanveisnacionaloueuropeuprestardefernciassolues
regulatrias,conformeomodelodiscricionriodaimpliedantitrustimmunitiesdoctrine.

4. Coordenao e Complementaridade de Funes: alguns parmetros para a
harmoniosaincidnciadodireitodaconcorrnciaemambientesregulados.
Agnciasreguladoraseautoridadesdaconcorrnciapossuem,ambas,segundo
analisado no curso do presente, caractersticas que as tornam, ao mesmo tempo,
favorveis e desfavorveis para implementarem os diferentes nveis da ordenao
econmica. Por este motivo, no se afigura, em regra, adequada ou desejvel a
substituioousupressoabsolutadeumaesferaordinatriaporoutra.
Ascompetnciasoutorgadasaumaeoutraentidade,porconseguinte,devem
ser interpretadas como sendo complementares, afigurandose imprescindvel, para
mitigar conflitos e alcanar melhores nveis de competio e bemestar social, criar
mecanismosparacolaboraoentreagnciasreguladoraseautoridadesdedefesada
concorrnciaeharmonizaroexerccioconcomitantedesuascompetncias.

externoscombaseeminformaesprestadaspelasociedadeemoutubrode2001,e,poroutro,omodelo
decustosdosreferidosconsultorestinhasubestimadooscustosadicionaisdaredeajusantedaTelefnica
enoteveemcontaasdespesasdepromoodestaltima(T398/07,303).Ver,ainda,Comunicao
da Comisso sobre a aplicao das regras da concorrncia aos acordos de acesso no sector das
telecomunicaesEnquadramento,mercadosrelevanteseprincpios,de22/08/1998.
126
T398/07,339.

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Umimportanteexpedienteparaconsecuodestesobjetivosasubmissodos
projetosderegrasedecisesregulatriasquetenhamopotencialdeafetardiretamente
aconcorrnciaaprviotestepelasautoridadesdaconcorrncia127,afimdequeestas,
valendose de sua experincia e da maior iseno relativamente aos interesses
egosticos dos agentes regulados, participem do processo e manifestem sua opinio
tcnicaacercadaadequaoeeficciadamedida.Almde,emparalelo,viabilizara
participao e a manifestao das agncias em processos antitruste que envolvam
agentesreguladose/oumatriassujeitascompetnciaregulatria.
Outro possvel meio a celebrao de acordos de cooperao entreagncias
reguladoraseautoridadesantitruste.Talinstrumentopodeestabelecerumadivisode
tarefas128 e critrios para incidncia de imunidades antitruste em setores regulados,
bem como prever que, diante de situaes em que os atos regulatrios tenham o
condodeafetaraesferaconcorrencialeviceversa,sejamcumpridosmecanismosde
prviasnotificaesrecprocas,deinterveno,manifestaoeacompanhamentodas
respectivas autoridades, de troca de dados e informaes relevantes e de
encaminhamentodedennciasdeprticasilegaisdacompetnciadeumaaoutra.
Medidaseficazes,ainda,soarealizaodereuniesperidicasouaadopo,
emconjunto,deregrasdeboasprticasoucdigosdeconduta,queasempresasdevem
conheceresobreosquais,desejavelmente,setenhampronunciado129ouacriaode
fruns de reguladores, dos quais participem autoridades setoriais e da concorrncia,
para mantlas em regular contato, harmonizar interpretaes e fortalecer sua
cooperaoecoordenao130.
Na prtica, por exemplo, a legislao antitruste e a lei das telecomunicaes
portuguesasLeisn19/2012131en5/2004132prevemacelebraodeacordosde
cooperao e notificaes recprocas entre as esferas institucionais, alm de
mecanismosespecficos(e.g.solicitao,pelaautoridadedaconcorrncia,depareceres

127
A Diretiva 2002/21/EC do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de Maro de 2002,
conforme emendada pela Directiva 2009/140, Art. 7, 7a e 16(1), prev mecanismo anlogo,
estabelecendo o direito de as autoridades da concorrncia se manifestarem e contemplarem os
reguladores com comentrios ou relatrios tcnicos, participarem nas audincias pblicas realizadas
pelas agncias e solicitar opes alternativas. Alm disso, em determinadas hipteses, as autoridades
reguladorasdevemsesubmeteraprviaanlisedaComissoparapossvelvetoporviolaoaoTratado.
128
OECD.ReportonRegulatedConductDefence,2011,p.12.
129
VILAA, Jos Lus da Cruz. Paper Regulao e Concorrncia, p. 6. Disponvel em:
www.fd.unl.pt/docentes_docs/ma/jlcv_MA_4003.doc.
130
OECD.ReportonRegulatedConductDefence,2011,p.8.
131
v.artigos5(4);17(3);35e55.
132
v.artigos5(3)e(10);6(1);7(2)a(4);61e112.

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prviosautoridadesreguladorasobrematriasdesuacompetnciaeviceversa)para
uma atuao complementar e harmoniosa. Em Inglaterra, Frana e Alemanha, o
legisladornacionalpreviu,tambm,mecanismosparagarantiraconsultaecoordenao
entre agncias e autoridades da concorrncia nacionais133, denotando uma evoluo
dosordenamentosjurdicosnotratodainterfaceentreambasentidades.
Portanto,agnciasreguladoraseautoridadesdaconcorrnciadevemtrabalhar
deformacoordenada,garantindoaharmonizaodeinterpretaesedesoluesde
situaesafetasconcomitantementeaodireitoconcorrencialeaodireitoregulatrio.

5. Concluso
Pelo exposto, podemos sintetizar nossas concluses na assertiva de que, tal
comoasagnciasreguladorastmodeverdeincentivarepreservaraconcorrnciaem
setores regulados, obrando para impedir e/ou sanar abusos por partes dos agentes
econmicosdominantes,asautoridadesdaconcorrnciadevemprestardeferncias
decisesregulatrias,cuidandoparaqueaspolticaspblicas(decunhoeconmicoou
social) desenvolvidas no ambiente regulado no se tornem incuas ou gravemente
desvirtuadaspelaincidnciaimponderadadalgicaconcorrencial.
Em setores cuja concorrncia encontrase, ainda, em construo e
desenvolvimento, entendemos que as normas antitruste hode ser aplicadas com
parcimnia, somente se os mecanismos adotados pelo regulador se mostrarem
irrazoveis e/ou se, na prtica, as agncias no se mostrarem capazes, diligentes ou
eficazes na correo dos desequilbrios e falhas de mercado. Incumbe, ento, s
autoridadesdaconcorrncia,verificaraspeculiaridadesdosetorreguladoemcadacaso
concretoeprocederanlisedecustobenefciodosefeitosqueafiscalizaoantitruste
podegeraraosmercadosregulados.
Em qualquer caso, recomendvel no s que haja regras prvias para
cooperaodeagnciasreguladoraseautoridadesdaconcorrncia,comoqueatuem
tais entidades de forma conjunta em casos de conflitos positivos de competncia,
conferindounicidadeeharmoniaaoordenamentoemaiorestabilidadeeseguranaaos
agenteseconmicos.

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