- ODIREITOE AS POLITICAS PUBLICAS NO BRASILO DIREITOE AS POLITICAS PUBLICAS NO BRASIL© 2013 by Editora Atlas S.A Capa: Leonardo Hermano Composigo: Formato Servicos de Editoracao Ltda, Dados Internacionais de Catalogagéo na Publicacao (CIP) (Camara Brasileira do Livro, SP, Brasil) © Direito eas politica publicas no Brasil Gianpaolo Poggio Smanio: Patricia Tuma Martins Bertolin, organizadores, ~~ ‘0 Paulo: Atlas, 2013, Varios autores. Bibliografa, ISBN 978.-05-224-0406-5, ISBN 978-85-224-8407-2 (PDF) 1. Politicas pblicas(Direit) . Smanio, Gianpaolo Poggio. I. Bertolin, Patricia Tuma Martins 13:10136 c0u-34:304 indice para catélogo sistemstico: 1. Poles pblcas: Dréito 34:304 1000S 0S bIREITOS RESERVADOS ~E proibida «reprodust total 01 parc, de qualquer forma cu por qualquer meo, A wolacio dos direitos de autor (Lin 9.610096) ¢ crime estabelecdo pelo artigo 188 do Codigo Penal Depésito legal na Biblioteca Nacional conforme Lei nt 10.994, de 14 de dezembro de 2004, Impresso no BrasiVPrinted in Brazil n~ I Editora AtlasS.A ua Conseheiro Nébias, Campos Eis (01203 904 S30 Paulo SP 011 3357 atlas.com.br 144 384 Sumario Nota sobre os autores, ix Apresentagdo, xiii Parte I~ TEORIZANDO ACERCA DAS POL! 1 IAS PUBLICAS, 1 Legitimidade Juridica das Politicas Puiblicas: a Efetivagio da Cidadania (Gianpaolo Poggio Smanio), 3 0 Ciclo das Politicas Puiblicas (Clarice Seixas Duarte), 16 Constituigdo, Participagao e Politicas Publicas (Hélcio Ribeiro), 44 A Leitura Contempordnea da Teoria da Separacdo de Poderes: Desafio para a Melhor Efetivacao das Politicas Publicas Concretizadoras da Constituicao (Fernando Fabiani Capano), 63 Politicas Publicas: Andlises sobre suas Proveniéncias (Ricardo Urquizas Campello, Renato Jaqueta Benine), 83 Legitimidade Democratica das Politicas Publ ima Andlise Mediante os Pressupostos Discursivos da Soberania Popular (Tilo Cruz Nogueira), 96 Os Grupos de Pressio e a Consecucao de Politicas Publicas (Alexandre Sanson), 1170 Ciclo das Politicas Publicas 3 Os elementos das poli- Justo; Refer . Poa 1 Introdugao; 2 © conceito de politicas pil i ticas piblicas; 4 O ciclo das politicas publicas; 5 Conc 1 Introdugao ambito juridico. constituem tema cada vez mais debatido no piblicas constituem tei eee ‘9s governantes, por que o fazem racadémicos do Direito, ¢ de seus aplicadores. estudo sobre este conceito, que no As politicas O estudo a respeito do que fazem dai advindas* desperta o interesse dos Para entender esse fendmeno, € preciso partir do G restrito a Area juridica, mas com ela esté intimament No contexto de um Estado Social e Democratic de Direito,’ modelo adorado ra Constituicio Brasileira de 1988, 2 acao dos Poderes Pablicos € especialmente alee vara se atingirem objetivos coletivos transformados em prinefpios ¢ regras Justo prente vinculantes. Hai, forte preocupacio com uma adequada e justa distribulgao) aides erealisagao da justiga social, O Estado assume 2 tarefa de proporcionar p te relacionado. professora do Programa de Pés-Graduacio Strict da Universidade Presbiteriana Mackenzie. da Faculdade de Dieeito da Universida Mache Doutr em Flos Te Direto pela USP Coordenadora do grupo de pesquisa CNPq “Os Diretos Po na Jurisprudéncia dos Tribunals Superiores coe da Gradua 1 Seneu em Direlto Politico ¢ Economica eda G . Doutora em Flosofia e Teoria Geral do cos € Soci icy, Boston: Pearson, L DYE, Thomas R. Understanding public poi. Boston: Pearson, 2008. P re batho (art. 19, 11 €1V)e re A conti de 868 conagoa vis dos princi obo endanen ate ope numa eos oat lr desiuaades soi Direito tais como o principio d além dos objetivos fundamentals inse radicaglo da pot ritos no art. 32, voltados & const marginalizagao e reducio d fe solidéria (ineiso 1; & reza e da marginal ‘odes, sem preconceitos de origem, ra ‘eons nse TD; & promot do bem de tos, sm precncitos de orgem, i, 05, fas de discriminagio (ineiso IV). Deu grande destague, aind oa aoe aes nos arts. 62 e 72 ¢ detalhados ro Titulo VIII mentais de cariter Socal, previstos especial Social” (arts. 193 a 232) © Cicto das Politics Pablcas 17 G6es necessérias e servicos piiblicos adequados para o pleno desenvolvimento da per- sonalidade humana, por meio da realizado de fins materiais. Para cumprir os ideais do Estado Social, a aco dos governantes deve ser racional e planejada, 0 que ocorre pot meio da elaboracdo e implementagao de politicas piblicas. As politicas piblicas, definidas como programas de a¢ao governamentalt voltados a concretizacao dos direitos fundamentais,° envolvem a atividade de planejamento, a regulagéo de comportamentos, a organizacZo da burocracia estatal, a distribuigio de beneficios, a arrecadacao de impostos.* E, muitas vezes, envolve tudo isso em um pro- cesso complexo ¢ dinamico. Este trabalho tem como objetivo contribuir para a ampliagao do debate e da refle- xdo sobre 0 conceito de politicas piiblicas, de modo que, consequentemente, as deci- Ges judiciais que envolvem disputas sobre a sua efetivacao possam ser avaliadas pelo Judiciério de acordo com uma nova perspectiva, calcada em parametros objetivos. Para tanto, é preciso compreender a complexidade desse conceito, tanto no que se refere smentos que 0 compdem, como as suas etapas de realizacio ~ da elaboracao e planejamento a implementacao, avaliacao e fiscalizacao, passando por decisdes sobre escolha de prioridades e alocacdo de recursos. Com isso, pretende-se contribuir para que, nos casos concretos, haja melhores subsidios para fundamentar as decis6es judi- ciais que envolvem a efetivacdo das politicas piblicas. 2 Oconceito de politicas publicas Mas, afinal, serd que ¢ possivel falar em um conceito juridico de politicas piiblicas? A luz da definicao proposta por Maria Paula Dallari Bucci Politica piblica é 0 programa de ago governamental que resulta de um con- junto de processos juridicamente regulados ~ processo eleitoral, processo de planejamento, processo de governo, processo orcamentério, processo legisla- tivo, processo administrativo, proceso judicial - visando coordenar os meios A&E COMPARATO, Fabio Konder. Ensaio sobre o juizo de constituctonaidade de politics pblics. In BANDEIRA DE MELLO, Celso Antonio (Org). Estudos em homenagem a Geraldo Aaliba. Sio Paulo: Malhei- 0s, 1997.2, p. 45 FUND Estado Soca, os direitos fundamentas de carter socal convivem com os chamados direitos cvs & Pali funconand como una epi de complement, creo c iit do Estado Literal de Ditto ontribuindo para a superacio d: 4 : : zs eragio da concepyfo acentuadamente negativae individualista que caracteriza os Fundamentas uz da ideologia liberal DYE, Thomas R. Underscanding public policy. Boston: Pearson, 2008. p. ee nat ciclo das politica piblicas foi por nds tratado no artigo “Polticas Pablicas, Dieito& Educagio a AdolescEncia." In: BERTOLIN, Patricia Tuma Martins; ANDREUCCI, Ana Claudia Pompeu MOTE). Mulher, sociedad e direitos humanos. Sao Paulo: Rideel, 2010. p. 449-884.0 Direito eas Politics Publicas no Brasl » Smanio Berta a disposigio do Estado e as atividades privadas, para a realizacio de objetivos socialmente relevantes ¢ politicamente determinados.* fo de objetivos definidos Como tipo ideal, a politica publica deve visar a real irios & sua consecucao expressando a selecao de priotidades, a reserva de meios necess co intervalo de tempo em que se espera o atingimento dos resultados. esté voltada & realizagao de di- sam em programas de ago para fomentar 0 uso A politica pablica, de acordo com essa concep¢a0, cionais que se expre governamental complexos. Trata-se de uma série de estratégi sorjonal dos meios € recursos postos a disposicao dos Poderes Pablicos para penhar as tarefas proprias do Estado Social e Democritico de Direito reitos por meio de arranjos insti 1 0 conceito de politicas piblicas, nfo basta 9 & preciso estudar 0 processo politico de toma: para a sua legitimidade. HA de se levar em co gover- Uma coisa é certa: para compreen apenas estudar as instituigdes juridicas da de decisdes e os requisitos necessérios consideracdo as causas (ou fundamentos) e consequéncias (resultados) da a oental, Como séo tomadas as decis6es sobre as prioridades de ago governamental? escolhas? De que parametros partir? Quem deve participar deste Como justificar tais e processo? Essas so algumas das quest6es desenvolvidas neste artigo. Uma primeira observacio importante para a compreenséo do conceito refere-se go fato de uma determinada politica nfo poder ser considerada publica a menos que seja adotada por uma instiuicio governamental. Entretanto, pode aconteces ue 6 inieiativa bem-sucedida oriunda da sociedade civil acabe incorporada pela Administra ao Piblica e sendo por ela implementada na forma de uma politica publica voltada & seneretizacao de tum determinado direcito. Nesse caso, quando houver seno a iniciati- va, pelo menos a chancela do Estado, a politica se transforma em publica ¢, como tal, adquire algumas notas distintivas, conforme a seguir explicitado, segundo Dye, as instituigBes governamentais dio as politicas piblicas pelo menos trés caracteristicas: legitimidade, universalidade e coercitividade.'® Vejamos 0 que sig: nifica cada uma dessas nogGes. erivar, necessariamen- Para ser considerada legitima, uma politica publica deve te, de obrigagées juridicamente vinculantes, previstas seja na Constituicao, nos doc To conceited politica pblicaem Direc. In: BUCCT, Maria Paula Dalla (Org). tesla: ee des sobre 0 conceito jurico. S40 Paulo: Saraiva, 2006. p. 39 endimento das poiticas piblias reside no fato de runic entre 0 Pade so egret {=A importancia de se teorizarjurdicamente 0 que é soe 0 ino qual atua wna potica. Tatas, assim, da bla (estrutura burocrtia), dlimitada pel ca em Dirsito. In: BUCCI, Marit 0 Paulo. Saraiva, 2006. p-39) tireto que seassenta 0 quadro institucional Legilativo, 0 governo (diego politica) ¢ a Administra P peninente’ (Ct, BUCCI, Matia Paula Dallari. O conceito de politica pil Pal Dallari (Org. Paliticaspablicas:reflex6es sobre o conceitojuridico, 2008. p. 12. Estas ts caracterfstcas BE rsalidade ¢coerctividade~ O84 algo que desir 10 YE, Thomas R. Understanding public ply. Boston: Pearson, sdicos vinculantes, unive cessidade de legitimacio a partir de partmetros j mente pblico no sentido no apenas de ferem is poiticas pablicas um carter verdadeira do Estado, mas também que é voltado a todos. mentosintenaconas de proteo dos direitos humanosratifcaos pelo Brasio, até mesmo, na les infaconatitucionas. Esa su fundamento de valida, como ndo poderia deixar de ser no contexto de um Estado de Direito."! “gad rss dear caro que ochamado mateo requatrio (0 conjuno de lel ue ssilinam una deermindn endo iret) nioesgotaa pole plc et € uma das formas de expresso juriia da polica publica. mas esa, para ornare realidad, demands uma sre de ours meas como a cago dea, a ele rao deconvnis, conraagio de pessoal, a decsto sobre a alocato de recursos ct precio que evista combina de um cojuntoextremamenteheterogtnco de sedis pono de vit, mina Saco Darenina diel dado po de Mari a Dale Dc, ee formar u oes etme O fato é que é na Constit Constituigo que se encontra a estrutura institucional fundamen- lngimiade «esto as dzerises cas que devem ser adotadas pelo governo para a peach doo ctjetos ditos socialmente relevantes. L& esto também os principios ¢ io bole wpansto de posers repartico de competéncias entre os entes da Fede. racdo, além da determinacdo das situagdes e condigdes em que se exige 0 Erolar wo processo da tomadade deciaespolidean! vv sh Vale destacar, ainda, a obrigatoriedade de uma sé ac nda, a obrigatoriedade de uma série de dispositivos legais que dis- sero codices de fucto dos drctos fundamental, dando Tnaiorconereude constitucionais sobre a matéria, como € 0 caso do Estatuto da Crianga e do 1A este respeito, Maria Paula i cltande afirma: "No dc dentro dos partimetros da legalidade ¢ da constitucionalidade, o que : la velutilizara nogio, 0 empres ida como “um conjunto de normas oslo de atvidade, emprestada do di desini direito empresatal, entendi ‘um conunto de normas tureza juridica das politica piblicas 6 possi-20 o Diteito eas Poiticas Pablicas no Brasil » Smanio Bertolin Adolescente, do Estatuto do Idoso, da Lei de Diretrizes e Bases da Educacdo, dentre outros. De outro lado, as politicas, quando séo realmente pablicas, si ide um determinado grupo ou setor vulneravel dda cociedade a justificar um atendimento prioritario."* Outras formas de intervensao ‘orquestradas pela sociedade civil - organizagées nfo governamentais,igre)as, institit nao tm a obrigatoriedade de atingir a todo um setor Jo extensiveis a to- dos, ao menos todos que fazem parte Ges privadas ou corporativas sera todos em geral, nfo possuindo, portanto, necessariamente, caréter universal Aqui é necessirio fazer uma ressalva. Num contexto em que a necessidade de asso para efetvar direitos abstratamente previstos € enorme ¢ os recursos so finitos,€ ‘olha de prioridades. No modelo de Estado Social, a ritariamente para 0 atendimento de gru fungdo dos seus objetivos fundamentais, na sociedade. preciso tomar decisdes sobre a esc elaboracao de politicas piblicas voltadas prio es marginalizados se justifica em pos ou setor notadamente a reducdo das desigualdades existen No que se refere A caracteristica da coercibilidade, ela significa que, se 0s parame- fanyados por uma determinada politica piblica forem violados pelos cidados, os tro: por parte do Estado. Isso porque ela deriva, como mesmos estardo sujeitos a sangSes juridicas dotadas de carater vinculante acima afirmado, de normas © que é preciso deixar claro 6 que a consagracio dos direitos sociais na Constitul ¢do Brasileira (¢ em outras constituigSes) traz consequéncias juridicas importank®s, cas que constituem vinculacao dos Poderes Pablicos as politicas public direitos.'5 Tal vinculacao gera a necessidade de a¢ao por parte ‘cio da implementacdo de programas que envol- 1a distinta, conforme acima mencionado, notadamente a objeto primario de tais do Estado de forma coordenada por n yer a combinagao de processos de natur transcendendo 0 ambito restrito do Direito, ‘mas com ele se relacionando.! fendida como uma forma de con- Estamos falando da nogao de politica publica ent indo fatores juridi- cretizar direitos composta de diversos elementos ¢ etapas, combina cos, econémicos, politicos etc. Examinemos © que isso significa 1 11.096/05, que institu o Programa Universidae para Todos (Prot) fe inelusdo em universidades privadas de alunos es, segunda Mo caso, porexemplo, da Let objeto de artigo especfic nesta coleténea, um programa d ic, com defciéncia ou professores da rede pcblica caren pobres oriundos do ensino médio pal nda estabelecidos em seu art. 18 fs limites de ret > SILVA, Vigo Afonso da. O Juice a politics plies: entre wansformso socal obticlo veatnaste dos direitos socials: In: SOUZA NETO, Claudio Pereira de; SARMENTO, Daniel (Ors) ieee tm espécie. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010p 588 vt Para Maria Paula Daler Buc, oestudojuridico das policas pdblicasrequer a abertura do Dirito PAE portant, categoria definida e institut elo diet, mas ar cia do dveto deve estar apta a descrever, compre so jardic” (© conceit? ‘ovais:Fundamentos, judicalizacioe direitos sociais incerdisciplinaridade: “As poitias pleas no sto, da aivdade plitico-administrativa, que a ci ica os valores emétodospréprios do nv Hari. Politica pablcs:reflexbes sobre 0 com cmplesos,tpicos there onalisr de modo a incegrar@atividade juridico de politicas pébicas. In: BUCCI, Maria Paula Dal Juridico. Sao Paulo: Saraiva, 2006. p. I 31) 0 Ciclo da Poltcas Pablicas 21 3. Os elementos das politicas piblicas sn uoposta de cpnoriapto de polos pbc: desenvelida por Maris Pals Dal Jari Bucci destaca pelo menos quatro elementos essenciais para a config fo desta cis ciearlece ag tsanienucaat cerca aan Se hon Normalmente, as de form as decisdes judiciais que envolvem a efetivagao de politicas pi cas nto leva en conta a esena ov rstnca deses aspects nas its go ‘emammentls por clas julgada, havi, eatende-se que a andlve de tas ces fecs pode contribuir para a utilizacdo de parametros objetiv azo dos ; metros objetivos para se avaliar a atuacio dos Porderes Piblicos voltada drealizagdo de direitos fandamentais, especialmente y Feces Pil is, especialmente os de Vejamos, entdo, em que consistem tais elementos. 3.1 Agio gpollapbloa srg oda ven que o Endo Inciado a gin planejarodesenal vimento nacional, organizar um servico piblico, construir escolas, hospitais, contratar hj to acima, em um Eta Socal e Derocrsio de Dire, tl ato ve enter val para a realizacao de objetivos coletivos, notadamente a reducio das desigualdades existentes na sociedade e a produgdo de justiga social : AAs politicas pliblicas constitue por sua vez, tém como foco, como n objeto por exceléncia dos direitos sociais. Estes, icleo essencial, u J, um conjunto de prest atureza positiva, fitica ou juridica. A: Bes fética sai ica. As prestagdes de natureza fatica sio os bens con- cretos produzidos ¢ fornecidos pelo Estado, tais como os servicos puiblicos di wid © educacio, por exemplo. “ews e as prestacGes de natureza juridica sao as normas necessé Pe -gul: tagao dos direitos previstos abstratame! Ci u nthacindn ccndipten te. Pécificas para a fruicdo de tais direitos. naa near Tanto as prestacdes de ‘i ; \gbes de natureza fética como as prestagdes de natureza juridica s& fatal necessdria para a concretizagao dos dir ae nad SPoliticaspiblicasséo compostas por “prog los entre si”, envolvend ver pesos \do a participacio de diversos Poderes (especialmente o Le; ecutivo), esferas da Federa¢io (Unio, E scp) eros de Berta, ‘ederacdo (Unido, Estados e Municipios) e érgios de €vitar duplicidade de inic mas de ago governamental articu ias, Conselhos de Direitos das mais diversas 4reas etc.) iativas e desperdicio de recursos piblicos, deve haver22. ODireito eas Poiticas Pablicas no Brasil + Smanio Berton fas desses diferentes drgdos e setores, de forma a garantir articulacdo entre as iniciativ: encargos e responsabilidades, uma adequada reparticao de recurso: ‘Outro ponto importante consiste na abordagem multidisciplinar das diversas que es chances de se chegar a uma solucao ade- tes a serem enfrentadas, pois ha maior quando se somam as contribuigSes de quada para a resoluco de um mesmo problema diferentes areas do conhecimento. Ha que se consideraro fato de que um mesmo problema ou desafio a ser enfrenta do por meio da implementaro de polticas pablicas envolve dfererses persPerTWee da A diminuigao da taxa de evasdo escolar em uma determinada re rnta as peculiaridades des setores ou gru- pos socials mais afetados, que tém maiores dificuldades de acesso ¢ permancoe na deracio a respeito, por exemplo, de questoes de ual exigindo uma forma de tratamento de iniciativas de diferentes secre- Por exemplo: uma politica publica volta ido precisa levar em co! escola, 0 que pode envolver a consi raca, género, etnia, condi¢ao social etc., cada q especifica. Daf resulta a necessidade de combina¢io tarias ou ministérios, por exemplo. deres da Reptiblica decorre da necessidade de, Jia participagio dos diferentes Pos .a piiblica, serem criadas leis que no bojo do processo de formulagao de uma politic 's, os prineipios, os érgios responsiveis pela implementagao recursos para financiamento cristalizem as diret dda referida politica, sem falar na previsdo das fontes de a mesma, com a criagdo, por exemplo, de um fundo especifico. Tal process®, ast 2 et realizarao do planejamento, conforme previsto no art, 174 da CF/88, demanda a iniciativa do Legislativo. tem papel de destaque no processo de efetivasao das politi ic iniciativa do Legislativo, além de a efetivacéo do planejamento. © Executivo també cas piiblicas. Ele vai ser chamado a aprovat as leis telaborar os projetos de leis orgamentérias necessérios ‘ai entra, mais uma vez, a participagao do Legislativo, que devera aprovar os Projeto® a aie exeamentirias feitos pelo Executive, veificando se de fato priorizam a imple ae scab dos direitos fundamentais consttucionalmente previstos, sempre de modo metas e planejado, Note-se que a necessidade de articulagdo entre os diferentes Fo» deres Pablicos é fundamental pa ladas em uma esfera.e implementadas por outra. Jé.a participacdo dos diferentes entes da Federacio é ques sobre a repartigio de competéncies constitucional ‘ar quem € 0 responsével direto pot de insuficiéncia. Trata-se do 0 éxito das politicas formu to que envolve muita polémica, pois, apesar das regras 5: mente delineadas, muitas vezes nio ¢ facil identific ‘a quem acionar em caso prover um determinado servico € famoso jogo do “empurra-empurra” © fato é que, diante da presenca de miltiplos agentes em a e de diversos focos de interesse por trés da abordagem de um m Cessidade de articulagao das politicas pablicas entre si é impresci deve haver a coordenacio nao apenas entre os entes da Feder particao de recursos, encargos, responsabilidades, mas também entr ticulares. No caso dos servicos publicos de fo simultaneament® esmo problema, @ n&= indivel. Para tant} jo para garantir fe e outros niveisy como, por exemplo, entre o Estado e os part sade eeducario, por exemplo,oseorprvado est autor ado a ele prop determinadas prestacées 4 populacao, des: os pardmetros, prinipios das prestagées a populagdo, desde que obedeca aos pardmetros, principios e diretrizes do sistema pb! com 0 setor piblico. co respectivo. Deve, portanto, atuar de forma coordenada No processo de form lacdo e implementacao de politicas publica ainda, a possibilidade de articulagdo entre os otades e organism 5 Tiernaiaoel como € 0 caso das agéncias de fomento de direitos hum: sete dn Ne omo ¢ nto de direitos humanos da Organiza¢ao das Na- GBes Unidas (ONU), dentre as quais podemos citar a Organizacéo Mundial de Sade (OMS) e o Programa das Nag6es Unidas para 0 Desenvolvimento (PNUD). Tal coor denacio permite a cooperacao na realizacao de determinados projetos, es ecialmente nos paises mais carentes. 3.3 Processo camentirs, legislative et, rezio porque, como dito, a pleas pdbicas cnsttien um tema que ultrapassa a esfera do Direito, embora com ele estejam relacionadas. e-se frisar w na peculiaridade do complexo pro Deve 0 de implementagdo das po- tics pabicas como um todo: a necessdade de abereure&participario popu, un ecessidade de abertura a participasio popular, fun- damental para a legitimidade da tomada de decisé um Estado Demo : imidade da tomada de decisées politicas em um Estado Dem critico de Direito. Tal participas a onus dish quits tore (CF/88, art. 12, pardgrafo dio) jo pode ocorrer tanto de forma direta quanto indireta A propria Constituigao prevé uma série de mecanism serfs dos serv qu even na determina poli pea nal ite Incervindo na dccerminacho dos objetivo eescolhas de mee para a cftivacio e jetivos e escolhas de meios para a efetivacai das politicas a partir de suas necessidades concretas. coaiaal Bi header ka inns por! das pola pias. On Bis (PIDESC), so direitos deimplementaro progressive Iso significa fares Ssfogoscontinuos para se ampli, gradativamente, «cobertura de um determinado i¢9 ou obter a ampliacdo de seus destinatarios."* - tat insecum ento foi dotado pela Resolucio 260-A (Il) SpFovado no Brasil pelo Decreto Less sort pelo Decreto Legslativo n® 226, de dda Assembleia Geral da ONU, em 1966. Foi 1 de 12/1991, e promulgado pelo Decreto © Comentirio 2 ama interpretacao oficial sobre a natu fe arab Eshioo peas tld ee ey eesde indica que a plena realizacio dos direitos econdmi sor aca urd24 0 Direito eas Palit 40 progressiva dos direitos so E por isso que se diz que da obrigagao de realiz ciais decorre a chamada “clausula de proibigao do retrocesso social”, que pressupoe eum lado, a gradacio da sua aplicacio e, de outro, a obrigagao do Estado de melhorar Continuamente o exercicio e 0 goz0 dos direitos, evitando que seja reduzido o nivel de protegio alcangado,!? Mas a proibigio do retrocesso social nao decorre exclusivamente do Sistema Inter- nacional de Protegio dos Direitos Humanos. Ela também esta presente, ainda que de ‘sistema constitucional brasileiro, decorrendo de muitos de seus modo implicito, no principios, tal como afirma Ingo Sarlet: sume (como parece ter sido suficientemen- ‘Assim, a proibigdo do retrocesso as pio constitucional fundamental te fundamentado) feigdes de verdadeiro princi + reconduzido tanto ao principio do Estado de Direito implicito, que pode se da estabilidade das relag6es juridicas (no ambito da protecio da confianca e inerentes & seguranca juridica), quanto ao principio do Estado Social, na con- digdo de garantia da manutencio dos graus minimos de seguranga social alcan- avis, sendo, de resto, corolério da maxima eficacia e efetiv'dade das normas je direitos fundamentais sociais do direito a seguranca juridica, assim como da propria dignidade da pessoa human: al fundamental implicito resulta que o niicleo essen- ‘ado pelo legislador infraconstitucional (e pelos 1 0 caso) esté protegido contra medidas esse principio constitucion ial dos direitos sociais jé implement demais érgios do Poder Piblico, quando fo tstatais que atentem contra a sua manutencéo, sem que sejam observados os pressu- postos exigidos para tanto, constituindo mesmo um limite & atuacio do Estado. Na ntese de Canotilho: social pode formular-se assim: 0 micleo essencial dos direitos sociais j4 realizado e efectivado através de medidas le- sislativas ("lei de seguranca social”, “lei do subsidio de desemprego”, “lei do ») deve considerar-se constitucionalmente garantido, sendo ‘que, sem a criacdo de outros principio da proibicao de retrocesso servico de satide” inconstitucionais quaisquer medidas estaduais ‘esquemas alternativos ou compensatérios, se traduzam na prética numa “anu- seria apenas uma forma de levar em conta a realidade do mundo concreto ¢ as difculdades envolvias 90 (que concerme a rarefa de assegurar a plena realizagio dos dire Jo com a propria ONU, o Pacto impée, de fato, aos Estados, a obrigacfo de cm dire aquele objetivo. Além do mais, qualquer media retroativa deliberada r ‘i mais cautelosa consideracio e precsaria ser plenamente justificada absoluca, ela admite excegées, desde que haja umd maximo dos fos econémicos, socisive culturais. De ar efetiva e prontamente sa direc requeresia 4 eldusula de proibiglo do retrocesso social nao & vadocto de medidas regressivas. © Estado deve provarque usou ‘ada direto e que o retrocesso¢ pont justificativa consistente para vreursos disponives, que preservou o minimo essencial relative ac «no abrange a totalidade dos direitos. ments: uma teoia getal dos direitos fundamentais aa perspectiva consis vivogado, 2008. p. 450. Para um detalhamento dos referids pring A eficca ds direitos fi ional. Porto Alegre: Livraria do A ver p: 446 ss. aco”, “revogacdo” ou “aniquilagdo” pura e simples desse niicleo essencial. A berdade de’ conformacao do legislador e inerente reversibilidade tém como jimite o nlicleo essencial ja realizado.”! Note-se que, além da dimenséo negativa que contere aos direitos sociais (constituin- do limite jurfdico a atuacao do legislador), 0 principio da protecdo contra o retrocesso social tem, ainda, uma dimensio positiva, gerando “uma obrigacao de prossecus politica congruente com os direitos concretos 7 de uma expectativas subjectivamente alicercadas”.?2 nas politicas puiblicas que darao efetividade a esses direitos. Tais avancos poderao ser ‘gressos realizados na implementacao dos direitos. , 3.4 Programa Quando se fala em programa como elemento necessario para a configuragio de uma politica pablica, o que se pretende descrever ¢o conteido da agdo governamental pro- priamente dita, contetido este que é resultado de opc6es politicas concretas tomadas para a garantia dos mais variados direitos. 7 E por meio de programas especificos que se define 2 que se definem as prioridades a serem ado- tadas, os destinatdrios de uma determinada politica, os meios para objetivos definidos, os recursos para o seu financiam diferentes governos adotario diferentes programas e, portanto, df Fentes politicas pablicas para realizar os direitos previstos na Constituigéo. O que néo pode haver é omissao na implementacao dos direitos previstos, 2 C0, 05 prazos estipulados etc. Sendo assim embora possa haver um Telativo grau de discrcionariedade na escolha do conteidoespectfic de cada politic. ‘Apés essas rapidas consideracdes a respeito dos elementos considerados funda Mentais para a configuracao de uma politica piblica, passaremos & andlise da forma como esses elementos estdo relacionados, configurando o chamado “ciclo das politi as piblicas” we 4 Ociclo das politicas piblicas go raess de deinico «implementa das plc pblics enol una sre e-etapas distintas, dentre as quais podemos destacar: (a) identificagéo dos Problemas e demandas a serem atacados para a defini¢ao das wamiodee re constitwional eteora da Constrwipf, Coimbra: Livraria Almedina, a Tem, ibidem,p, 326.32746 © Direito eas Polen Pblias no Brasil + Smanio/ Bert (b) formulacio de propostas concre- Dramas a serem adotados; (€)implementagdo propris: a estrutuira necessaria e observancia da burocracia avaliacao dos resultados da politica vies e impacto da politica, para que se possa aferir se io e controle da execuc2o da politica por is de Contas e do Ministério Pablico. materializadas na forma de uma iversa, nfo ocorrem de forma li- sm processo cheio de idas e vindas. Ainda assim, as caracteristicas presentes nas diferent licas. Isso porque o dominio do facilita a sua compreensao, o dever didas junto aos formuladores de politicas publicas: tas entre diferentes opcoes de pre tnente dita da politica, com a criacao d: ristente, gasto de recursos € aprovasao de leis; (d) por meio da verificacao dos resulta ra realmente funciona ou ndo%?® (e) fiscalizaci meio da atuacio da sociedade civil, dos Tribunai es fa ante observar que essas diferent acontecimentos de naturez: é imp: sucessao de eventos € wear ou estanque, mas constituem U i, como stil, identificar ado ciclo das poiticas pat agem de tal figura Ses por parte daqueles que sem a di nao 56 é possiv cetapas que formam o cham: modelo te6rico ora analisado de abord permitindo identificar omissGes ou inadequa eitos de que elas constituem objeto. ise das distintas fases de uma politica etapa pode desempenhar sobre litica. E o que ocorre, por exem: Be implemenar os dir Outro pont importante com relagfo an Sutra, interferindo nos direcionamentos da propria po! - eerraekc) Sania a eet : esmo redimensionar a escolha 's, redefinir suas prioridades e até me hi : i ivos originalmente estabelecidos. cortigir os seus rumo: de determinados métodos forma mais detalhada, cad: para se atingir os objeti Vejamos, entdo, de 1a uma das fases do chamado “ciclo das politicas publicas” 4,1, Formulagao sempre objetivar imprimir racionalit A formulagdo’S de uma politica publica deve 0 : ‘0 maximo de ganho social” pos- o estatal, de modo a permitir que se atin} dade a es rE, Thomas R. Understanding public poi: Boston: Pearson, 2008 2 sobre essasetapas e atividades,v p14 e288 24 Nesse sentido, afiema Patricia Hele po ices, na send ossivel cern deforma def Final, mas no curso da execu Is equi a realizago do objet as piblicas: efexO sa pilin dst aro que ap Rea um poss de retraliments > quar inicialment abe: “Desde logo, é pre ns juridica das Polfticas PObIiCas: Spal Ss onde a avaliagao nao € fita an proposto, mdificando-o,d Tne BUCCI, Maria Paula Dalla (Org) raiva, 2006. p70) io dos dos, stable campreende a identifica dos problemas a stem eat Pre ie slude,abrangendo a realizar dos etudos multi anger adequados ao problens 6 (ct ARZA ari (Om pods afrmar gut afese da formato nda seting], assim como a propos a dos objetivos que se pretend a pli, tratando au, formula de poi ex das Poittcas Publias. In: BUCCI, Maria Paula Dal Paulo; Saraiva, 2006. p. 70) uma agenda [3 plinaresnecessérios para dlinitél, a sec rdicagdo dos melhores mods de conduso BBE, Patricia Helena Massa. Dimensio ju flexdes sobre 0 conceto juridico. Sao Poltias pleas: re 08. p. 4. J DYE, Thomas R. Understanding public policy. Boston: Pearson, 2 sivel, ou seja, de modo a conferir a maxima eficécia possivel aos direitos abstratamente previstos. Tudo isso a partir de um planejan P. tidisciplinares, verificar os setores ou regides que apresentam maiores caréncias, ou 0s grupos que apresentam maior grau de vulnerabilidade a justificar um tratamento diferenciado ou uma intervencao imediata into racional nto, é necessério, em primeiro lugar, por meio da realizago de estudos mul A partir daf é possivel estabelecer metas, ou seja, como dito acima, resultados a jo de tempo, de modo a ampliar progres- sivamente 0 alcance de um determinado direito, conforme as recomendagoes do Pacto Internacional de Direitos Econémicos, Sociais ¢ Culturais e as diretrizes constantes dos principios implicitos em nosso sistema constitucional, serem alcancados num determinado interva ambém mencionados acima O planejamento deve envolver, ainda, a consideracdo a respeito dos meios e recur- 405 A disposicdo do Estado que permitam alcancar os resultados esperados. Como lembra José Reinaldo de Lima Lopes, “servigs pblicos exigem eis: reeita para seu custeio, pessoal e mat 7 sapropn faz parte de um conjunto de medidas concretas a serem tomadas pelo Estado para a para sua execusdo, poder ou competéncia para sua efetividade (de- Jo, policiamento, fiscalizagao, regulasio administrativa, remogdes etc.)”27 Tudo isso efetivacao de direitos. Sao fruto da atividade do Estado que envolve planejamento ra- cional de acordo com metas preestabelecidas. Devem ser previstos, dentre os recursos disponiveis, os meios técnicos,cientificos, juridicos ¢ financeiros necessérios para a realizagao dos objetivos previamente defi- niidos, de modo que exista uma relac4o de adequagao entre os caminhos adotados € (96 resultados a serem atingidos. Mais do que uma relagao de adequacao, deve haver a o de determinado consideracao sobre a razoabilidade e proporcionalidade na utilizagé meio. Dev sultado pretendido? E possivel obter o mesmo resultado gastando-se menos recursos? perguntar: Ser que existe outro modo menos gravoso de se obter 0 re- Pois bem, até aqui procuramos delinear as medidas concretas que devem ser to- Madas pelo Poder Pablico na etapa inicial de uma politica publica. Mas, afinal, quem fem iniciativa desse © Poder Executivo éeleito para definir a politica piiblica, sempre de acordo com os Parammetros constitucionalmente estabelecidos. © Poder Legislativo edita normas que WO estabelecer as condigces de fruigdo concreta dos direitos, Pode, também, criar 6rgios ara propor e executar a politica, como um C nt nnselho ou uma autarquia, por exemplo. _JaoJudiciério, por dbvio, nao tem a fungao precipua de formular e implementa po: eats Contudo, ele pode participar do processo, aprovando ou desaprovando ee Bminada politica piblica& luz de parimetosjuridcamentevinulantes. Mas Pennneg Gxt alguma situacfo em que ele, excepcionalmente, assume a inicatva da Politica? Sobre o assunto, o STF se manifestou no seguinte sentido: = epi Diets sca tor ia ¢ price, Sd0 Paulo: Método, 2006. p. 120,no ambito das fungdes institucio- 1a Corte, em especial ~ a atribuigao iblicas, pois, nesse dominio, como ite, nos Poderes Legislativo F certo que nio se inclui, ordinariamente, nais do Poder Judicidrio - e nas da Suprem: de formular e de implementar politicas pal adverte a doutrina, o encargo reside, prioritariamen e Executivo. Impende assinala, no entanto, que tal incumbéncia poder atribuirse, embors der Judicidrio, se e quando os érgios estatais compe tentes, por descumprirem os encargos politico-juridicos que sobre cles inci dem em carater mandatério, vierem a comprometer, com tel comportament®» ceficicia ea integridade de dircitos individuais e/ou coletivos impregnados de estatura constitucional, como sucede na espé excepcionalmente, ao Pos scie ora em exame2* ‘ermos de concretizacio dos direitos so ponsdveis pela implementacao € bastante pol sentott uma inovagao em t Tal decisao rep: s hipéteses de omissao dos Poderes Pablicos ré dentes & sua efetivagio. O assunto, contuco, poderes e do proprio conceito J de politicas piblicas ten mico e exige a interpretacdo do sentido da separacao de de democracia em nosso Estado Social e Democritico de Direito. de Barcellos, nao é possivel sustentar o argumento da se- alizacdo das politicas péblicas, pois a especiali- ved de fungGes nao é um fim em si mesmo ~ tem um cardter instrumental de Prove: Gao do individuo a0 possibilitar controle do poder concentrado, o qual cenderia a set srercido de forma abusiva se desprovido de fiscalizacdo.”” Adaptando o instituro par ox texto do Estado Social e Democratico de Direito, acreditamos que o principio ‘o fungio nfo apenas a protegao dos individues, mas omissio ce um poder, devem Como adverte Ana Paula paragdo de poderes como dbice & judici da separaco de poderes tem com¢ também dos grupos sociais que, no caso de inércia ou dispor de meios para acionar o sistema de freios ¢ contrapesos, exigindo @ fiscalizagao eo controle por parte de outro poder ‘Ademais, dizer que ao Judiciério nao cabe determinar a execugao de politicas Pi blicas sob o argumento genérico de usurpacio de comperéncia do Legislativo « do Exe aracdo de poderes, que, alids, nem. cutivo traduz uma visdo estanque do conceito de sep; Montesquieu defendeu.* Como lembra Claudio Pereira de Souza Neto jue o modelo de separacio de poderes adotado no Brasil A objesio desconhece 4 va, execytiva e jurisdicional nao € 0 de atribuigdo estanque das fungdes legislati a diferentes ramos do Estado, Conforma-se como “sistema de freios ¢ contig pesos”: envolve complexa trama de implicagées e de limiragdes reciprocas € |Agravo Regimental no Recurso Extraordinati tucionais. Ro de Janciro: Renov jont 410.7 2008. 9. 246. mstruio de Montesquiey, £0 fata cbstante, deve tl 234), Para un 3B asi, Li 2 4 fica jurdien dos prinipos const to Grau: "O que import verfcr iicalment,naco ue nan opt doa feta spre de odes, mas im una ding nr ces eo. it poste eo dito pressaposto. So Paul: Malheirs, 2003. ‘omo garantia da iberdade, vide O epi % Comoadverte Fos Rober fem clima de equllrio” (0 a fandamento do tema da separacio de poderes Politicas Piblicas 29 beriam a outro. A concretizagao de direitos sociais pelo Judiciario, 4 sata pater Bea oat noc oeoes ae aS ea recfpocan Nio & pout), porcanto,aravéade-simple etrtnca h separa © principio da separagao de poderes.3! fs a Gilberto Bercovici, o maior problema que a judicializa¢ao das politicas puiblicas pode causar consistenorisco da usurpagio do poder consttuinte do povo, por melo do engessamento da politica pelo que ele chama de “interpreta jurisprudencial da Cons titwigdo épria legitimidade democritica -omprometendo, assim, a pi A pars deste proagonmo crescent dos buna jue foram convert jos de instrumentos de garantia em I nsttucional : arantia em legitimadores do sistema constituci De part do pier constitu una concn pretends substituto, usurpando 0 poder constituinte do povo. A legitimidade da justi¢ constitucional na democracia implica na descre P seliton, ica na descrenca dos representantes el covsiderande-e o jis como uma altemativa menos pen “ees Segundo Bercovici, o papel dos Tribunais C i eH i © papel dos Tribunais Constitucionais deve ser examinado a luz principio democratico, pois “a constituigdo ndo pode viver apenas da interpretagéo juris Aicional, pelo contrério, ela s6 pode ser realizada pela politica democrdtica”.** apolica demxrdcac pari abandonao ete da consign A cons ipo a iberta do poder constiuinte, masa poll também se desvncula das fnalidadesconsitcionalmenteestabelecidas. Come exprime Foravand atume constinicd que afima sn aupremaiaessencalente pla via juris cionlcortesponde una politica que tend ase desenvolverHivemente dos amaretto: constitucionais, reduzindo a constituic4o a mero limite f I : tetno a a¢do dos atores politicos.** : ™“ 81 Ajisticiabitidace 4 lldade dos Diretos s 08, In: SOUZA NETO, Claudio Pereira de; ® BERCOVICI, Glbe: cs sma critica do consttucio Gilberto. Soberaiae Consttuae: pi aj ido: para uma critica do constitucionalismo, Sto Paulo: Quar: & Saat ibidem, p. 325 ‘Mem, ibidem, p, 326 Jai criicas e pardm s em espécie, Rio30. ODireto eas Politicas Pablicas no Brasil « Smanio/ Bert volte-se para a garant Je desafio é fazer com que a atuacao do Estado a litica, outros acreditam ‘Alguns preferem a via pol maioria ferem direitos funda er valer a lei fruto da Ogr ampliagao dos direitos fundamentais. que, quando esta falha, ou seja, quando as decisOes da a entais, os tribunais devem ser acionados, justamente pata faz delibera¢do majoritéria. Nesse sentido, afirma Luis Roberto Barroso ucional demo- nnte, é nessa dualidade presente no Estado con: jodem juizes e tribunais interferir ntam maiorias politicas — isto é 0 indo agées administrativas € jério estiver E nesse ambie crético que se coloca a questo essencial: p com as deliberacées dos érgéos que represe! jondo ou invalidat sempre que c Jud Pruando, inequivocamente, para preservar um direito fundamental previsto na ‘Constitwigdo ou para dar cumprimento a alguma lei existen‘e. Vale dizer: para {que scja legitima, a atuagéo judicial nfo pode expressar um ato de vontade propria do drpao julgador, precisando reconduzir-se 2 uma préviadeliberaio itéria, seja do constituinte, seja do legislador.°° Legislativo e Executivo -, im piblicas? A resposta seré afirmativa politic: major 1 & que, no Ambito de um Estado Social e Democrético de Direito, 0 que S& .5 Piiblicos em prol da 6 a atuacéo coordenada dos Poderes 4o da sociedade civil, que deve io das politicas publi- s ptiblicas, além como também nas Of exige, como ja destacado, efetivacio de direitos, destacando-se, ainda, a atuag ‘iseumir uma postura ativa nao apenas no processo de elabora por meio da sua presenga em conselhos de direitos, audiénc das iniciativas referentes ao chamado “orgamento participative snsrancias de fiscalizacdo e controle, o que pode ocorrer, ustamente, por meio da Pro positura de ag6es judiciais 4.2 Execucao A fase de implementacio, ou execugdo da politica pablica propriamente dita, deverd elecidos na fase inicial de formulagao. Muitos js como a descentrali- ancias de tomada observar os prinefpios e diretrizes estal inscritos na Constituicao, de participagao popular nas inst s ¢ dos prazos previamente definidos. desses principios e diretrizes esto i zacio de um servigo, a necessidade de decisées, a observancia das met Mas, ese a execuco da politica, por alguma razo, ndo permicir atingir os result las as medidas razoaveis tenham sido tomadas ¢ 0 ms hha sido aplicado? O Estado pocerd ser responsabils um questionamento a respeit@ je uma obrigacio de dos pretendidos, ainda que tod: ximo dos recursos disponiveis ten zado por isso? Por tras dessa indagagio, vislumbr dda natureza da obrigacdo correlata aos direitos sociais. Trata-se d Da fata de efeividade&judicalizaco excessive: dirito a sade, fornecmento de medicamet * mores pans atuagio judicial. In: SOUZA NETO, lao Perera de; SARMENTO. Dane! (C70 in “a Pacman jdicilinago e direitos sociis em especie. Rio de Janeiro: Lumen jure, 2010: af conduta ou de resultado? Se o Estado for diligente e demonstrar que organ servico piiblico para a satisfacao do direito, ele cumpriu com o seu dever, ou precisa mostrar que os resultados pretendides foram de fato atingidos? ; Ent \demos que o Poder Pablico nao pode ser responsabilizado se buscou delinear uma politica publica de forma planejada, utilizando o maximo dos recursos disponiveis para a satisfacdo de um determinado direito, mas nfo alcangou as metas esper: Nessa hipétese, o que precisa acontecer é a previsio de uma avaliacao consistente dos resultados da politica para que os seus rumos sejam repensados. ; Ocorre que, de modo geral, em termos de politicas piblicas, que ¢ mais comum & para a realizacdo de determinado programa de acdo, mas os gastos ndo sdo realizados (tata-se do contingenciamento de parte das verbas do orgamento), 0 que faz.com que 0s abjetivos da polftica ndo sejam atingidos e, portanto, 0 direito ndo oeja satisfeto Nesse caso, é possvel responsabilizar o administrador, como veremos quando trata mos da etapa de “fiscalizagao e controle” da politica piblica. 43. Avaliagao A avaliacio é o momento e e mento em que se verifica o impacto concreto da politica, se os Bpjstvosprevistos eaiosendo aangidose ae hd algo a ser modifcao; ee existe uma telacio de adequacdo entre os meios escolhidos e os fins almejados* e se estes estio de acordo com determinados parametros preestabelecidos. Tradicionalmente, na andlise das politica : andlise das politicas piblicas sob a perspectiva do cienti Politico, o que se estuda € 0 processo de tomada de decisdes polit decades cess nada de decisGes politicas (como as decisoes Bate uc ttre ntcncam ena carscterocspealeres deta proces), Qliando se trata da avaliacao das polfticas, 0 foco recai sobre a questo da sua eficécia, deixando-se de lado, muitas vezes, a avaliacZo politica dos principios e objetivos qui 45 fundamentam, ou seja, o contetido concreto da politica Ora, verificar se @, Verificar se as metas estipuladas por uma determin, {11 ndo sendo alcancadas e a que custo, bem como quais sa see tads ea n como quais so as consequi implementacao, constit Gaeaieto ,constitui aspecto importante a ser considerado. Trata-se d a eer impacto da politica propriamente dita, o que pode sei stzado pr le auditorias. Geralmente, a wis pela execucdo da Geralmente, os préprios érgdos responsiveis pela execucdo da Politica produzem relatrios em que buscam di e “1 ° n ¢“mensurar” tais aspectos. Bie, AARZABE, Patricia Hele wit Pasi Mass, Dimenso juris ota bias In: BUCCL, Mara Pula Da er sobre o conceito juridico, Sia Paulo: Saraiva, 2006. p70. Ver {EDO, Marcus Maria; FIGUEIREDO, Argelina Ma Jum quadro de rete és leas um g fertncia tedrica. Andie ec PPitponive em: . Aces e ria Cheibud, Avaliagio politica eavaliacio, ra, Belo Horizonte, 1 (3) 107-127, set,/dex 20 jan. 2011Entretanto, & possivel verificar, também, outros elementos. Por exemplo, se 05 PIS pésitos das politicas estio de acordo com determinados principios juridicamente vin aaa su Trecase de criterios objetivos que permitem julgar se e por que uma podcica @ preferivel & outra.* E preciso aferir se as metas, os meios ¢ a forma de execugao da politica estdo sendo realizados de acordo com os ditames consttucionats No contex rode um Estado Social e Democratico de Direito, nao é possivel igaorar a necestit “lementos de uma determinada politica publica e os principios ¢ ob- | modelo de Estado. sesso avaliativo refere-se & criagao de w sndicadores técnico-cientificos capazes de mensurar 0 avangos ¢ retrocessos Nt apli- ‘acto dos direitos sociais, conforme recomendagao da Conferéncia de Direio® Hu- cas ae Viena, ocorrida em 1993, Com a implementacao de tal sistema, € possivel aris segundo parkmetros objetivo, a progressividade na implementagio clas 9Pri8%- goes constantes do Pacto Internacional de Direitos Econdmicos, Socials ¢ Culturais, §e 1966, melhorando a sua sistematica de monitoramento. Mas esse quadro nao estaré completo se nfo forem implemertados mecanismos de estudos avaliativos por érgios ou especialistas que ndo jementagao da politica. Tal procedimento alistas externos formulem criticas, in- as distor¢des identificadas e, ainda, conexao entre os jetivos que caracterizam tal Outro critério a balizar 0 proc 1m sistema de que permitam 2 realizagao participaram do processo de formulacao e imp! .e recomendavel, pois permite que an‘ idencias necessérias para a corre¢io é altamer diquem pr sugiram politicas alternativas, quando for 0 caso.” rais aspectos sao importantes para subsidiar a pr6xima etapa do ciclo das politicas tudo pela via judicial. E preciso para a sua fiscalizagZo e controle, sobret al de que “os jutzos acerca da qualidade ou da adequagdo, em de governo, consukstanciados na politica jor parte do Judiciario. Ora, se o conteit- ais, se no puiblicas, voltada rever 0 pensamento tradicion: si, de opsdes ou caminhos politicos ou administra 40 devern ser excluidos da apreciagao ps ‘acordo com os parametros constitucion: aldades existentes na sociedade, por exemplo, tal ddicamente? Discutiremos esse assunto em seguida pilblica’ do em si da politica nao estiver de contribuir para a redugao das desigu: questo nao pode ser questionada juri 4A Fiscalizagao e controle a fundamental das politicas .calizagdo e controle como etap: es: 0 ie a ser desenvolvida pelos mais diversos setore Ministério Piblico. Quando se fala em fis piblicas, fala-se de uma atividad Judicidrio, a sociedade civil, 0s Tribunais de Contas, w GE FGUTIREDO, Marcs Mara; FIGUEIREDO, Arglia Maia Cheibud Aliago politica sl de politica: um guadio de referénciatedrca Andie ¢ outa, Belo Horizont, 1 3) 107 27, set /de 50 em: 20 jan. 2011 1086. Disponivel em: -. Aces em, ibidem. © BUCCI, Maria Paula Dallas O conceito de politica piblica em Direito, In: BUCCI (Org). Poitias pili Ses sobre o conceto juridico. Slo Paulo: Saraiva, 2006. p31 Maria Paula Dil sued ttetade cl, por melo dos Conelhos Gestores de Polticas Publics, de Au jiéncias Pablicas e mecanismos de pressao varia ante nafisc tcin Plas 3s de jos, exerce papel importante na sage do cumprimente da polite! cosrole eerie pelos banal de Cor instituidos pela Constituigao como érgios auxiliares do Poder Legi aoe Fucalzagto con racers, exnentari,opersioal epatimoril don gastos pablicos, quanto & legalidade, legitimidad: ¥ ade, legitimidade e economicidade (CF/88, arts. 70 ¢ 7 ‘ou seja, estd voltado, sobretudo, aos aspectos formais dos gastos. hile Jéa atuacdo do Ministério Piblico destaca-se na e: e ee taca-se na esfera da exigibilidade judicial das |G. gu¢ mul se sue oje md se sei osielexrcer um conto ju ase dos diets socials que os mesmos tem por objeto as pitas 5, que envolvem, fundamentalmente, a oferta, por parte do Poder Pi prestagdes de natureza fética ou juridica, ou ainda, obrigheees dl aaah 0 fato é que, tratando-se de direit e ireitos prestacionais, as dificuldades te6ricas e pré ticas relacionadas & sua exigibilidade em juizo so intime ees ras ‘A polémica entre os doutrinadores e aplicadores do Direito gira em torno, part laments, de e'definkr se deve haver una forma dé tritamenta juridico diferenciada entre os direitos sociaise os direitos individuals (civs e politico elo da sama Stel saree ox enrurara disiocaemse anbes ax caegoda Alguns autores ‘omo Christian Courtis d \ , negam veementemente a possibilidade de BE clacer uma difereaca definiiva qusneo’ naureza dos direloos ci Te pSlnicn € dos direitos sociais : sees Nao ha um trago ou caracteristica c trago ou caracterfstica comum capaz de definir tanto os direitos ci- vis € politicos como os DESC [direitos econémicos, sociais e culturais] ia —— formassem catélogos perfetamenteconsistentes de direitos. 0 \F¢o para reduzir direitos civis e politicos a ‘direit Bie pare rts vis e p a ‘direitos negativos’ ~ ou seja, Biases sie reanetem abrtencio Fatal -¢ o8 DESC a‘dzehoe positives” ui seja, direitos que requerem aco Estatal - ¢ claramente errado. Todo direito Been decor da pla corrupgan, pea infin «plo clenteliamo, et ia mnie jens Pelagbes entre Executivo ¢ parlamentares Trot Ages pba polo. Nese cnt Giles wr pov aca por pert a rane fl pre tec nnan p Priori cistencal, Os recursos piblicos . Bete emca mos apres bet pen Met tries nnceion hn nde 0 bree ser eres ie alc sds cota erat SOUZA NETO, Ce Pn £0, Daniel ( ’ Daniel (Org). Direits secais: fundamentos, judicaliz (Or) Di judicializag e direitos sociais em espécie no em suse variadas manifestaper: sje nas frequentominte[rarteadae] pla toca defavores’ ado em suas necessidader bis o gastos, mas o status gral dos dives fundementais na eradas, O ciclo ndo se renova: maa mil, pecomo direito civil, politico, ec independentemente de sua classificaga0 - sports \¢40 quanto ago Estatal, e nao ha requer tanto absten mico, social ou cultural n mande recursos para ser implementado direito algum que nao de praticamen ido, e prote dos direitos so- 1m diferenciar 0s direitos civis e politic x mitindo, consequentemente, condigSes aos tiltimos. Nesse sentido, Outros autores insiste ciais com base na dicotomia fazer/nao fazer, adr ‘ distintas de exigibilidade judicial dos primeiros em relagao afirma Virgilio Afonso da Silva serdo analisadas mais adiante, que direitos .esma estrutura que tém os chama- a, juizes ndo podem ignorar as a irracional e nao é possivel, devido a razbes que sociais sejam tratados como se tivessem dos direitos individuais (civis e politicos), ou sj politicas piblicasjé existentes nessas areas, concedendo, de for medicamentos, tratamentos de saiide ou vagas em salas de aula individualis ‘a todo aquele que recorrer ao Judiciario. ‘A tese defendida por Virgilio Afonso da Silva é a de que & possivsl diferencias dire: mais com base nos gastos que sua realiza¢do pressupde. jreitos custa dinheiro, também ais e culturais “custa objeto a realizacao tos civis e politicos dos soci Para o autor, se é verdade que a realizacio de todos 0s ¢ no se pode negar que a realizagdo dos direitos econémicos, soci Dai resulta que as decis6es judiciais que tém como nentacdo de politicas pablicas demandariam a publicos. Aqui voltamos a questo: serd que 0 es politicas sobre alocaglo ainda que influenciados pelas press6es da sociedade civil mobilizada?"™ io & a comparagao entre autor utiliza para embasar sua posica yacientes .cet remédios para o tratamento de ps Dbriga 0 Estado a nfo intervir na liberdade de 1m a garantia, por exemplo, do direito de rum sistema de segt= Um dos exemplos que o uma decisdo que obriga o Estado a forne portadores de HIV com uma decisao que o expresso, Ora, se a comparacao fosse feta c ‘o seria bem diferente. Afinal, quanto custa criat a satist ire vir, a situaga ranca piblico adequado? Com certeza, nesse caso, aa Lumen Juris, 2010. p. 490. (Org) Dititossciais: fi t direitos sociais em espécie, Rio de Janeiro: ‘Idem, ibidem,p. 588. nicos, socais e cult Critétios de justiciabilidade dos direitos economicos, SOUZA NETO, Claudio Pereira de; SARMENTO, Danie (Org). Diritos sis: Fandan ais: uma breve exploracio- tos, judicial 2010. p. 593. ‘ciais em espécie, Rio de Janeiro: Limen Juris, nsformacio social e obsticulo arealizay e direitos ‘5 O Judiciio €as politicas poblicas: entre tren ale , ae SOUZA NETO, Claudio Pereira de; SARMENTO, Daniel (Org). Op. cit P- 595. so dos direio8 de uma postura meramente abstencionista do Estado, mas envolve, sim, iativas complexas e a alocak de ini de vultosos recursos piiblicos.* Mas a grande critica do autor, com a qual concordamos, refere-se ao fato de as de- s judiciais sobre politicas piiblicas nZo tratarem, em regra, dos parametros adoca- dos para a implementacao das politicas puiblicas j4 em curso, obedecendo a uma logica propria, notadamente a realizagao de objetivos coletivos e de real cis ago progress va, de acordo com metas preestabelecidas. problema é que, em geral, quando demandas que envolvem a efetivacio de di- reitos sociais chegam ao Judicidrio, o mesmo acaba ignorando 0 contexto global de implementacao das politicas piiblicas, pois, de acordo com a ideologia liberal, normal: mente o que se analisa em jufzo s4o conflitos de natureza interindividual, disputas entre credor e devedor, e nao questdes que envolvem a reparticio de ben: socialmente produzidos, segundo a légica da justica distributiva. De fato, no contexto do Estado de Direito de inspiragao liberal, a implementacdo de politicas piblicas ~ ou ja, a dimensao prestacional, mesmo dos direitos civis e politicos ~ nunca foi questo da algada dos profissionais do Direito, corre que, no contexto de um Estado Social, e neste ponto discordamos do au tof, essas questdes esto no centro do debate juridico, pois os direitos sociais ocupam papel de destaque nas constituigGes e as decisdes sobre a realizacGo de objetivos co- letivos nao s4o assuntos que devam ser deixados apenas & esfera da politica. Ainda que essas questes cheguem ao Judicidrio por meio de agées individuais, o que deve Set apreciado é se existe uma politica piblica (objeto primario dos direitos sociais) em curso; se ela é adequada e suficiente; em caso negativo, qual € a razo disso; se os Tecuts0s previstos sao apropriados para a obtencao dos resultados pretendidos e se std havendo uma correta aplica¢o dos mesmos. Em caso de falhas ou desvios, ainda ue © pedido seja individual, nao se trata de fazer “realocagdo irracional e individualis tade recursos escassos”,*” mas de aplicar o Direito em um caso concreto de omissio ou Mesvio do Poder Puiblico, o que, nos termos do art. 52, inciso XXXV, da Constituicéo, Konstitui lesdo a dircito e, como tal, nao pode ser excluida da apreciacao do Judiciario. Alguns autores, como Claudio Pereira de Souza Neto, consideram que: Baa perantia dos tiniosscias pes 4 A BE politi tambi depend de mcwsos. #0 que oor, px, quand 0 Extadoestratura aparao de searana para Be se pac’ quando mann casas egisativas, mu tem Iga : a tiga de gastos gorernamentis que, por aD dca sos rio sos 20 ou IE SOUZA NETO, Ciauio Percira de. A juticiabilidade dos Dieitos Soc NETO, Clausio Percira de; SARMENTO, Danie (Org) ole soslsem cpt. Rio de ani ISIEVA,Vitslio Afonso da. 0 Judicicio ea Seen rio eas politcas pablicas: entre transformagio social e obsticule idtsltos socials. in: SOUZA NETO, Claudio Pereira de; SARMENTO, Daniel (Or FP Pirtameo juicer ecivceos socias om eptce, Rist eveine 5, pode imped a aruagdo judiiria na exfera no exigivis, mas extabelecer pardmetos ade z Direitossociis: fandamentos, judicializagio tumen Juris, 2010. p. 527) ). Direites imen Juris, 2010. p. 598.1 Smanio Berta Politics Publicas no Bras A atuacdo judiciéria em litigios individuais € especialmente legitima auando nao garantia do direito social sreseindvel a do ensino pré-escolar na ids sservar a satide. Em casos como esses, io individual."* rnder a causat prejuizos irreversiveis vel a conces: aa lade prépria e a entrega de prescindivel a concessao ate medicamentos a tempo de pr judicial é legitima, mesmo que se trate de litigi a mas hipdteses em que a atuacao judiciéria em 6 mesmo autor lembra, ands, algumashipéteses em que aauacdo jveSer a _ falha ou insuficiencia da politica adotada, conforme acima mencionado: exista ap or deixa de cumprir lei ou de entregar as ‘a prover em seus proprios programas. Quan- restagbes que Se comprometeu a prover em seus Propt amas. Quan Ie inergi labora urna lista de metiementos dea | : ao, é adequado que o cidadao, individualmente, ajul- de entregi-los 4 populacio, é adeq nese ge a¢ao tendo em vista obter imediatamente a presta¢ai 0 gover 25 a er arte, que no etécumprind adeistorefetids que tomou quando elaborou 0 programa £ 0 que ocorre quando 0 administradc Brasil so demandas questionando a ade- ritérios objetivos, a sua coeréncia Judiciério possa assumir um © que de fato ainda é muito timido no quacio das politicas pablicas existentes, segundo © dom os parametros juridicos existentes, de modo que 0 novo papel, funcionando como um érgio capaz de: fe de didlogo constitucional, alocagio de recursos publi juestionat canalizar as demandas individuais e, em uma espéci i 3 tes sobre a exigir explicagGes objetivas e transparentes Be ear poitias overnamentas, ce forma a exar apr 2.4 . Acesso em: 20 jan. 2011 GRAU, Eros Roberto Grau. O direito posto ¢ 0 2003. .m Direito. 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