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I.S.S.N.

: 0719-3653
Vol. 4 / N2
Segundo semestre 2016
I.S.S.N. : 0719-3653
Vol. 4 / N2
Segundo semestre 2016

REVISTA DE
ESTUDIOS
POLTICOS Y
ESTRATGICOS
PROGRAMA DE ESTUDIO
DE POLTICAS PBLICAS
UNIVERSIDAD TECNOLGICA METROPOLITANA CONSEJO EDITORIAL
Facultad de Administracin y Economa UTEM Mariela Ferrada
Programa de Estudio de Polticas Pblicas Universidad Tecnolgica Metropolitana, Chile
Revista de Estudios Polticos y Estratgicos Guillermo Toro
Universidad Tecnolgica Metropolitana, Chile
Versin impresa: ISSN 0719-3653
Versin en lnea: ISSN 0719-3688 COMIT TCNICO:
Volumen 4, N2, segundo semestre 2016 Diseo y correcin de estilos
Nicole Fuentes
CUERPO EDITORIAL Fabian Flores
DIRECTOR: Dr. Leonardo Gatica V. Nathaly Pizarro
Revista de Estudios Polticos y Estratgicos Erick Pezoa
Programa de Estudio de Polticas Pblicas
Universidad Tecnolgica Metropolitana Departamento de Humanidades / rea de Ingls
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EDITORA: Mg. Paola Aceituno O. Mara Laura Osorio
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de Quilmes, Argentina
Poltica Editorial y Presentacin El comit editorial no excluye trabajos de jvenes
profesionales e investigadores, o el resultado de
LaRevista de Estudios Polticos y Estratgicos investigaciones de grados.
(EPE)es una publicacin del Programa de Polti-
cas Pblicas(PEPP), dependiente de la Facultad Nuestra publicacin est dirigida a acadmicos,
de Administracin y Economa, de la Universidad investigadores, tomadores de decisiones y co-
Tecnolgica Metropolitana (UTEM). munidad especializada en temas a los que adhiere
nuestra revista.
La revista, fue creada en el ao 2013, teniendo como
antecesora el Cuadernos de Estudios Polticos y Nuestrapublicacin, esde carcter semestral (junio,
Estratgicos que se public entre los aos 2003 y diciembre) en formato impreso y electrnico. Los
2007 y se encuentran a disposicin en la seccin trabajos para evaluacin se reciben todo el ao,
Cuadernos EPE de nuestra pgina web. pero el editor anunciar por medios electrnicos,
los cierres que corresponde a cada semestre.
Nuestra publicacin, es una publicacin arbitrada,
en idioma espaol, abierta a recibir y publicar art- La revista se encuentra abierta al envo de ensayos,
culos en ingls, los artculos en espaol, incluyen reseas o crnicas, que sern evaluadas -segn
ttulo, resumen y palabras claves en ingls. su pertinencia- por el Editor y publicadas en una
La revista EPE, est orientada a la difusin de traba- seccin o apartado de nuestra revista.
jos multidiciplinarios e interdisciplinarios de auto-
res nacionales o extranjeros, desde la perspectiva La revista EPE, ante un eventual conflicto de inte-
de las ciencias sociales, con la finalidad de generar rs, lo resolver a travs de su Comit Editorial en
debate y contribuir en el anlisis, renovacin, in- conjunto con el Consejo Asesor Editorial.
vestigacin, planteamientos tericos y empricos,
proposicin u observacin, de fenmenos sociales, Nuestra publicacin, reconoce el esfuerzo cons-
econmicos, culturales o epistemolgicos, con tante que significa el proceso de creacin, por
especial nfasis en trabajos que puedan incidir ello, entregamos un acompaamiento constante
en la Poltica Pblica y su reflexin, tanto a nivel al autor. Este acompaamiento se traduce y divi-
nacional como internacional. de en 3 grandes etapas que estn ampliamente
especificadas en la seccin normas: la primera,
Nuestra revista publica trabajos de acadmicos etapa se refiere a la revisin por parte de Editor.
e investigadores cuyo objetivo sea potenciar los La segunda, relativa a la revisin de pares, y la
diferentes enfoques disciplinarios, en relacin a tercera consiste en la revisin de estilo y gram-
fenmenos, problemticas, revisin, proposicin, tica inglesa.
anlisis o interpretacin asociados a la gobernanza,
el Estado, el territorio, la sociedad, la economa, los Nuestra revista se encuentra presente en dife-
cambios culturales y el avance de la ciencia, entre rentes ndices y repositorios, entre ellos: Dialnet,
otros. El trabajo multidiciplinar e interdiciplinar es LATINDEX, ULRICHS Periodicals Directory, DOAJ
considerado por el comit editorial, como una lnea y EBSCO.
de trabajo a fomentar y una tarea fundamental que
colabora con modernizar el paradigma unidiscipli- Finalmente, larevista tiene una poltica de ac-
nar, frente a la complejidad del mundo. ceso abierto, bajo el principio de disponibilidad
gratuita a los productos de investigacin para el
pblico general.
Tabla de Contenidos
Director
Leonardo Gatica
EDITORIAL 6-12
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA
EVALUACIN DE PROGRAMAS DE

14-29
Autor
INTERVENCIN EN INFANCIA CON
Willy Fernndez
Sergio Mercado VULNERACIN DE DERECHOS, DESDE EL
PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E


Autor
Carlos Alejandro
INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL 30-53
Andrade Guzmn PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA DEL
ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS:

54-71
Autor DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA
Pablo Azcar Fernndez MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU
IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

DEBATE EN TORNO A LA AGENDA DEL


Autor
Csar Sergio Ferrer Gonzlez
GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE CAMBIO
CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA
72-95
LA ARGENTINA

SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD


Autor
Jorge Martn Gonzlez
DE LA GLOBALIZACIN. LAS
REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL
96-122
FRENTE A LA POLTICA LOCAL

MARCO INSTITUCIONAL CHILENO,


Autor
Braulio Castaeda Zumaeta
POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN Y
PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA
124-143
INCONCLUSA
6 Leonardo Gtica Villaroel Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 6-12, 2016

EDITORIAL
La insuficiente inversin en investigacin y desa-
rrollo que existe en Chile ha sido tema permanente
en los encuentros de acadmicos y cientficos
preocupados ante la posibilidad de que la situacin
sealada deje a nuestro pas lejos de las fronteras
del conocimiento, atrapado en un crculo vicioso
de la dependencia de tecnologa ajena que debe
comprar. En efecto, en Chile los recursos destinados
a I+D no superan el 0,4% del PIB, mientras que
el promedio de lo que invierten los pases de la
OCDE sextuplica dicha magnitud. Esta inversin
solo aument en un 36% entre los aos 2007 y
2012, muy por debajo del 90% de incremento en
igual perodo que tuvieron Argentina y Mxico.

Leonardo Gatica Villarroel Cuando se seala que las sociedades transitan


DIRECTOR hacia el conocimiento, se quiere representar un
cambio importante en el orden de prioridades
para enfrentar los desa os de un mundo global.
Un trnsito desde la posesin de materias primas,
podero blico o masa poblacional, hacia el saber
o el dejar de ignorar, como motor que ha dejado a
colectivos humanos en situaciones ventajosas de
desarrollo. El factor de cambio ha sido la transfor-
macin progresiva de sociedades industriales en
otras inspiradas en el saber, cambio solo posible
va una sostenida poltica de importantes inver-
siones en educacin, formacin, investigacin y
desarrollo, programas informticos y sistemas de
informacin. No se trata solo de un desatacado
uso de las tecnologas para la comunicacin, sino
tambin para la creacin de nuevo conocimiento.

REV. ESTUD. POLT. ESTRATG., 4 (2): 6-12, 2016 - ISSN 0719-3653 (impreso) ISSN 0719-3688 (en lnea)
EDITORIAL 7
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 6-12, 2016

El progreso en un universo sujeto a continuos y Ciencias Sociales y Comunicaciones de la Universi-


acelerados cambios determina la necesidad de dad Santo Toms, se realiz el 16 de junio de 2016
que las organizaciones, comunidades y personas en nueve sedes de la sealada universidad, a saber:
adquieran cualidades para ser capaces de prosperar Antofagasta, La Serena, Via del Mar, Santiago, Tal-
en un mundo competitivo e impersonal, desafo ca, Concepcin, Osorno, Valdivia y Puerto Mon#. La
que compromete a sistemas educativos, mercados actividad se llev a cabo en forma paralela en todas
laborales y modos de organizacin de las empresas las ciudades, convocando a 277 investigadores de
y mercados. todas las reas del conocimiento para expresar sus
preocupaciones y propuestas, las que luego seran
La investigacin cientfica, que ensea a pensar y entregadas a las autoridades. La instancia cont
cultiva el espritu, ha demostrado ser el mecanismo con la participacin de investigadores, acadmicos
ms poderoso y efectivo inventado por el hombre y estudiantes de diversas instituciones, quienes
para generar nuevos conocimientos que pueden, reflexionaron en torno a tres preguntas: a) Cu-
adems, ser aplicados en la produccin de bienes les son las principales preocupaciones o barreras
y servicios, sectores en los cuales la transferencia que identifican los investigadores para realizar
tecnolgica deriva en avances significativos en investigacin?, b) Cules son las propuestas de
materia de innovacin. De ah la relacin insepa- los investigadores para mejorar las condiciones
rable I+D+I como herramienta indispensable para en que se realiza investigacin en Chile?, c) Qu
el progreso de las naciones. esperamos de un futuro Ministerio de Ciencia y
Tecnologa?
En estas circunstancias, el desarrollo de la ciencia
e investigacin cientfica es indispensable para la Las principales barreras mencionadas por los inves-
formacin de profesionales, pero tambin para tigadores para realizar ciencia fueron: la excesiva
la innovacin, la competitividad y el diseo de burocracia de los sistemas, la falta de mirada de
polticas pblicas. No se trata de acciones de bajo largo plazo en las polticas pblicas y una sensacin
costo, la ciencia requiere de inversin sustancial. de desconfianza general hacia quienes evalan y
Ya no es ms el momento de la investigacin solo asignan recursos. Adems, se releva la necesidad de
a base de ingenio y buena voluntad, se requiere no reducir la ciencia solo a su aspecto econmico,
de ingentes recursos. de corregir la precariedad que existe en regiones y
se hace un llamado a tener una perspectiva multi-
En Chile, a diferencia de otros pases de la OCDE, la disciplinaria con mirada de gnero. Se reconoce la
mayora de los recursos para el desarrollo cientfico baja vinculacin de los cientficos con la poblacin,
y tecnolgico proviene del sector pblico, por con el sector privado e incluso con investigadores
tanto, junto con impulsar el incremento de dicho de otras reas.
aporte del Estado, deben generarse los incentivos
adecuados para estimular el financiamiento privado. Un punto importante es el llamado a considerar
la actividad de investigacin como un trabajo que
Sobre el particular, resulta oportuno citar algunas implique una carrera profesional y condiciones
de las conclusiones del taller Conflictos y propuestas laborales justas, haciendo referencia a la falta de
para la investigacin en Chile que, bajo la organiza- trabajo estable y beneficios como seguros de salud
cin de la Facultad de Ciencias y de la Facultad de y jubilacin. Esto se suma a la preocupacin por
8 Leonardo Gtica Villaroel Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 6-12, 2016

la baja empleabilidad y dificultades de insercin las comisiones evaluadoras, a quienes se les pide
de doctores jvenes. Se plantea como solucin la aplicar criterios de equidad de gnero. Asimismo,
creacin de centros regionales estatales para abrir se solicita un aumento en la inversin en ciencia
plazas de trabajo y tener acceso a equipamiento y tecnologa por parte del Estado y la generacin
sofisticado. Tambin se menciona la necesidad de nuevos incentivos para que las empresas na-
de definir reas prioritarias de investigacin que cionales y extranjeras inviertan ms en esta rea.
funcionen como guas que permitan la creacin Se reitera que toda inversin debera considerar
de grupos fuertes, sin desproteger buenos pro- criterios de largo plazo (10 aos), regionalizacin
yectos en reas no prioritarias y dando nfasis a y multidisciplinariedad.
las necesidades de cada regin.
Aunque hay solicitudes por mejorar las capacidades
Como es dable imaginar, los investigadores con- de las agencias que manejan los fondos pblicos,
sideran que la falta de equipamiento y plazas de lo ms relevante para los investigadores es dar
trabajo se explica por la baja inversin del Estado mayor coherencia a la gran cantidad y variedad de
en ciencia y tecnologa, pero tambin plantean que concursos disponibles. Los investigadores creen
los criterios usados en la asignacin de recursos que se debe fomentar la investigacin bsica y
deben ser revisados. Se seala nuevamente que se aplicada por igual, as como el trabajo en grupos
deben extender los tiempos del financiamiento. multidisciplinarios por sobre lo individual. Adems,
solicitan diferenciar en la competencia por fondos
Cuando se pide que los investigadores entreguen a investigadores jvenes de los consagrados. Para
propuestas, se vuelve a mencionar la necesidad facilitar la interaccin entre investigadores, se
de que el Estado tome definiciones respecto del propone crear un repositorio abierto con todas
rol de la ciencia en nuestra sociedad, pero que se las investigaciones realizadas en el pas y el uso
haga con una mirada de largo plazo que considere compartido de equipos de alta tecnologa.
las peculiaridades de las distintas regiones sin
encasillar a la ciencia como un insumo puramente Se identifican como muy importantes la valoracin
econmico. En este sentido, se ve con buenos y divulgacin de la actividad cientfica, lo que no
ojos la creacin de un Ministerio de Ciencia y puede abordarse adecuadamente si no mejora la
Tecnologa, en conjunto con centros regionales calidad de la educacin, en especial en los niveles
de investigacin, un centro nacional de tica, un bsicos. Se sugiere entonces vincular ms a los
centro nacional de divulgacin y entidades que investigadores con el sistema escolar junto con
faciliten y coordinen la labor en regiones. Todos promover las actividades de divulgacin.
ellos con una perspectiva multidisciplinar.
Respecto de la comunidad cientfica como tal,
En materia de gestin pblica, se propone examinar se plantea la necesidad de promover espacios de
qu programas necesitan ms recursos y cules interaccin y discusin, incluso creando nuevas
pueden recibir menos o eliminarse, sin embargo organizaciones de ser necesario, para facilitar la
la principal preocupacin est en los procesos vinculacin con otros entes sociales, tales como
de adjudicacin de fondos concursables. Hay un los tomadores de decisiones.
llamado por mayor transparencia en la evaluacin
y adjudicacin de fondos, con especial atencin en
EDITORIAL 9
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 6-12, 2016

Se propone la institucionalizacin de una carrera de de Ciencia y Tecnologa deberan crearse estruc-


investigador asociada a diversos aspectos, como el turas que permitan enfocarse en distintas reas,
incentivo a las vocaciones cientficas, al fortaleci- por ejemplo ciencia bsica, aplicada, transferen-
miento de la actividad dentro de las universidades, cia, divulgacin y centros regionales. La sealada
la regularizacin de las condiciones contractuales entidad debiera articular y fomentar las relaciones
de los investigadores y mejoras en cuanto a la con la sociedad en general, y en particular con las
asignacin de recursos, entre otros. empresas y otros entes del Estado.

Por ltimo, cuando se enfoca la reflexin en un Los asistentes esperan que la nueva entidad
futuro Ministerio de Ciencia y Tecnologa, una fomente la actividad cientfica protegiendo las
preocupacin importante es el perfil del ministro condiciones laborales de los investigadores,
o ministra. Se piensa en una persona con expe- impulsando la calidad y cantidad de programas
riencia en investigacin, pero que tambin tenga de doctorado dentro del pas, articulando redes
habilidades polticas. Adems, debera tener co- de investigadores y promoviendo la divulgacin
nocimiento de procesos de transferencia, biotica, cientfica y transferencia tecnolgica. Todo esto no
administracin y finanzas. Como caractersticas sera posible sin incrementar el porcentaje del PIB
personales, se espera que tenga capacidad de que se invierte en ciencia y tecnologa a niveles ms
liderazgo, negociacin y resolucin de conflictos; cercanos a la OCDE, naturalmente sin considerar
que sea buen comunicador y con visin amplia, en ello el costo que representara contar con esta
inclusiva y de largo plazo. nueva entidad pblica. Es decir, la inversin en
ciencia y tecnologa debera representarse en los
Se espera que la entidad incluya a las ciencias fondos dedicados a investigar en todas las reas,
sociales, humanidades y artes, aunque no hubo incluyendo artes y humanidades.
acuerdo respecto de la inclusin de la innovacin.
Se sugiere la definicin de lneas estratgicas prio- En cuanto al resguardo y promocin de la inves-
ritarias, que debiesen contar con financiamiento tigacin en regiones, se seala la necesidad de
permanente, y la creacin de un fondo para investi- generar una estrategia pas en torno al rea de
gacin de emergencia. Estas lneas las desarrollara ciencia y tecnologa con un modelo descentra-
el Ministerio en acciones a corto, mediano y largo lizado de gestin, promoviendo la autonoma
plazo, considerando tanto necesidades como regional en la toma de decisiones y la insercin
capacidades regionales. de cientficos jvenes a travs de la creacin de
centros regionales.
Otra funcin que se espera de la nueva reparticin
del Estado es la coordinacin con otros ministerios Los investigadores sealan que se debe evitar
e instituciones afines, fomentando la investigacin que el nuevo Ministerio pueda generar un exceso
colaborativa e interdisciplinaria. Para esto, todos an mayor de burocracia, duplicidad en los finan-
los fondos relacionados con ciencia y tecnologa ciamientos para los mismos proyectos, o que se
deberan quedar bajo su administracin, incluyendo entreguen fondos a investigaciones que pueden
lo que ahora manejan CORFO y el Ministerio de ser financiadas por el sector privado. Se espera que
Economa, aunque algunos plantean una instancia no haya trfico de influencias en la toma decisiones
de coordinacin con CORFO. Dentro del Ministerio ni falta de transparencia u otras malas prcticas.
10 Leonardo Gtica Villaroel Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 6-12, 2016

En resumen, el Ministerio debera enfocarse en del to (profesional o tcnico) que lleva a cabo la
el resguardo del bien comn con una mirada de intervencin. En esta relacin, se puede apreciar
largo plazo. la dinmica del vnculo que a la luz de la evidencia
encontrada parece tener un efecto reparador en
Dejamos hasta este punto las reflexiones y con- las situaciones de vulneracin de derechos a las
clusiones de acadmicos y cientficos a quienes que los NNA se ven enfrentados.
anima el deseo de generar conocimiento til para
el bien comn y el desarrollo del pas. El autor del segundo artculo es Carlos Alejandro
Andrade Guzmn, doctorante en Trabajo Social y
En momentos en que el pas se ha conmovido con Polticas de Bienestar por la Universidad Alberto
la muerte de nios y nias vulnerables que estaban Hurtado y Boston College, magster en Gestin y
bajo resguardo directo o indirecto de organismos Polticas Pblicas por la Universidad de Chile. Es,
de dependencia del Estado, resulta oportuno el adems, acadmico de pre y posgrado del Depar-
primer artculo de este nmero que tiene por ttulo tamento de Trabajo Social y del Departamento de
Elementos psicosociales en la evaluacin de programas Antropologa de la Universidad Alberto Hurtado, y
de intervencin en infancia con vulneracin de dere- de pregrado en el Departamento de Trabajo Social
chos, desde el punto de vista de los beneficiarios, cuyos de la Universidad Tecnolgica Metropolitana.
autores son Willy Fernndez Aravena, socilogo de Presenta el artculo Aprendizajes para las polticas e
la Universidad de la Frontera, magster en Ciencias intervenciones sociales de cuidado de personas mayo-
Sociales de la Universidad de Chile, consultor, aca- res. El caso del Programa de Atencin Domiciliaria del
dmico de la Universidad de las Amricas y asesor Adulto Mayor (PADAM) del Hogar de Cristo, trabajo
metodolgico de la Fundacin Don Bosco; y Sergio que busca identificar aprendizajes a nivel de proce-
Mercado Cajales, psiclogo de la Universidad de sos de construccin de iniciativas programticas de
Santiago, MBA de la Pontificia Universidad Catlica cuidados, y en relacin con principios orientadores
de Chile, actual director ejecutivo de la Fundacin y aspectos metodolgicos de prestacin para
Programa Don Bosco. Los autores presentan los las polticas e intervenciones sociales dirigidas
resultados de una investigacin realizada como al cuidado domiciliario de personas mayores y
parte de las actividades de la Fundacin Don a quienes desempean esta labor. Metodolgi-
Bosco de la Congregacin Salesiana de Chile en camente, desarrolla una revisin cualitativa del
la ejecucin de los Programas Especializados con caso del Programa de Atencin Domiciliaria del
Nios, Nias y/o Adolescentes (NNA) en Situacin Adulto Mayor (PADAM), de la Fundacin Hogar
de Calle (PEC) del Servicio Nacional de Menores en de Cristo, a travs de investigacin documental.
Chile (SENAME). Parte del texto y las conclusiones Algunas conclusiones indican que las iniciativas
han sido componentes de la documentacin de la programticas de cuidado debiesen considerar
gestin de estos proyectos, especialmente en lo tanto las necesidades de la persona mayor que
relativo a la sistematizacin de la experiencia de recibe los cuidados, como las de quienes ejercen
los Programas PEC de las comunas de Puente Alto como cuidadores o cuidadoras.
y Santiago entre los aos 2012 y 2013. Los autores
refieren la constatacin de que un aspecto muy Pablo Azcar Fernndez es cartgrafo, magster en
destacable del proceso de intervencin tiene que Geografa, doctor en Recursos Naturales por la Uni-
ver con la valoracin por parte de los NNA del rol versidad Tcnica de Dresden, Alemania. Adems,
EDITORIAL 11
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 6-12, 2016

es acadmico del Departamento de Cartografa se propone analizar la agenda del Grupo Banco
de la Universidad Tecnolgica Metropolitana y Mundial (GBM) sobre cambio climtico y desarrollo
Coordinador del Programa de Magster en Gestin y rural de la Argentina y observa cmo el GBM ha
Promocin del Desarrollo Local de esta Universidad. consolidado una estrategia ideolgica, poltica y
A l le corresponde la autora del tercer artculo de financiera que promueve el desarrollo sostenible
este nmero, titulado Nuevas prcticas cartogrfi- como solucin a la crisis ambiental global. Identifica
cas: democratizacin de la cartografa mediante las tres mecanismos de accin: mercado, ecotecno-
geotecnologas y su impacto en el desarrollo local. En cracia y descentralizacin estatal, y luego analiza
este trabajo, el Profesor Azocar revisa las actuales las estrategias frente al cambio climtico y cmo
tendencias en cartografa y mapas en el contexto el GBM mantiene coherencia y se articula con los
de la denominada neocartografa. Con el adveni- esquemas propuestos desde 1992. Finalmente, se
miento de la Web Mapping 2.0 ms usuarios no abordan las propuestas del GBM para la Argentina
profesionales y sin experiencia estn empleando y sus implicaciones en la agenda de desarrollo
tecnologas de carcter distribuido, dando lugar a del pas para concluir que el cambio climtico
una democratizacin de la cartografa. Contenidos es utilizado como un marco de justificacin para
de mapas que tradicionalmente han sido propor- impulsar soluciones neoliberales (verdes) frente a
cionados por las organizaciones formales, hoy en los problemas socioambientales rurales del pas.
da son levantados por las comunidades locales,
generando sus propios productos cartogrficos en Jorge Martn Gonzlez, licenciado en Psicologa
funcin de sus visiones e intereses. El artculo re- Social por la Universidad Complutense de Madrid,
coge algunos ejemplos de cartografa participativa, profesor de Liderazgo en la Escuela de Gobierno
a nivel mundial y nacional, que aplican las nuevas y Gestin Pblica de la Universidad de Chile y
tecnologas geoespaciales y permiten concluir que profesor de Poltica y Globalizacin en la Escuela
existe una transicin desde una cartografa cien- de Sociologa de la Universidad Mayor, es el autor
tfica a nuevas formas de representacin espacial del quinto artculo titulado Santiago de Chile como
ms democrticas y participativas que mapean ciudad de la globalizacin. Las repercusiones del poder
otros elementos de la realidad, tan vlidos como global frente a la poltica local. En l, se explica cmo
aquellos representados en los mapas bsicos de la expansin de flujos globales alrededor del mundo
la cartografa oficial. y la preponderancia de la mirada neoliberal habran
influido en la conformacin de una economa glo-
El cuarto trabajo de este nmero se denomina bal desregularizada, cuyas redes multinacionales
Debate en torno a la agenda del Grupo Banco Mun- determinaran al resto de actores sociales. Para
dial sobre cambio climtico y desarrollo rural para la verificar en qu medida se territorializan algunos
Argentina, cuya autora corresponde a Csar Sergio de estos procesos propios de la globalizacin, se
Ferrer Gonzlez, ingeniero en Recursos Naturales analiza el rol de los actores econmicos globales
Renovables, Facultad de Ciencias Agrarias de la en Santiago de Chile y la manera en que se interre-
Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza; doctoran- lacionan con algunas polticas gubernamentales
do en Estudios Sociales Agrarios de la Universidad llevadas a cabo durante las ltimas dcadas. Los
Nacional de Crdoba, Crdoba, y becario doctoral resultados del anlisis muestran que la capital de
en el INCIHUSA-CCT Mendoza, CONICET, todas Chile se ha convertido en un importante nodo de
entidades de la Repblica Argentina. El autor conexin de la economa: una ciudad global. Se
12 Leonardo Gtica Villaroel Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 6-12, 2016

concluye que mientras la poltica se ejerce en mayor


medida en el plano local, la transformacin del poder
en global y econmico puede tener importantes
repercusiones, especialmente en la consolidacin
de lgicas de concentracin y expulsin, caracte-
rsticas de algunos de estos territorios estratgicos.

El sexto artculo titulado Marco institucional chileno,


polticas de descentralizacin y participacin ciudadana:
una tarea inconclusa pertenece a Braulio Castaeda
Zumaeta, cientista poltico y organizacional de la
Universidad Tecnolgica Metropolitana (UTEM)
y Licenciado en Ciencia Poltica (UTEM). El autor
analiza la institucionalidad del pas en materia de
descentralizacin y formula propuestas dirigidas
hacia una mayor autonoma territorial desde el punto
de vista poltico-administrativo, pero tambin hacia
una mayor participacin en la toma de decisiones y
mayor protagonismo ciudadano en la elaboracin de
las polticas pblicas. Observa que la concentracin
del poder en Chile no solo se evidencia en la toma
de decisiones en la capital desde el punto de vista
poltico, social, econmico y administrativo, sino
tambin en el dficit de canales de participacin
adecuados a nivel poltico e institucional por parte
de la ciudadana. Propone entonces que los proce-
sos de reforma institucional en pos de una mayor
descentralizacin debiesen abarcar dos dimensio-
nes: la descentralizacin poltico-administrativa
en la organizacin territorial y la descentralizacin
poltica en materia de participacin, ms all de los
procesos electorales formales.

Cmplenos nuevamente agradecer a los investiga-


dores y acadmicos que han demostrado inters por
compartir sus trabajos en el presente nmero de la
Revista de Estudios Polticos y Estratgicos, cuyo
propsito es entregar espacios para el desarrollo
de la academia, la investigacin y la produccin
especializada.
EDITORIAL 13
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 6-12, 2016
14 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN
LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
DE INTERVENCIN EN INFANCIA
CON VULNERACIN DE DERECHOS,
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS
BENEFICIARIOS
PSYCHOSOCIAL ELEMENTS IN THE ASSESSMENT
OF INTERVENTION PROGRAMS FOR CHILDREN
EXPERIENCING THE VIOLATION OF THEIR RIGHTS.

autores
Willy Fernndez1
Sergio Mercado2

REV. ESTUD. POLT. ESTRATG., 4 (2): 14-29, 2016 - ISSN 0719-3653 (impreso) ISSN 0719-3688 (en lnea)
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016 DE INTERVENCIN EN INFANCIA CON VULNERACIN DE DERECHOS, 15
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

RESUMEN ABSTRACT

Existen en Chile programas sociales para asis- In Chile, different institutions offer programs
tir y acoger a los nios, nias y adolescentes to assist and provide care to street children
(NNA) en situacin de calle, los cuales presen- and adolescents facing serious rights depriva-
tan situaciones graves de privacin de dere- tion. Don Bosco Foundation runs two of these
chos. La Fundacin Don Bosco ejecuta dos de entities, financed by the governmental chil-
ellos, con financiamiento del SENAME. Para dren care organization, herea%er SENAME.
evaluar estos programas, desde el punto de vis- In order to evaluate these programs from the
ta de la opinin de sus beneficiarios, se realiz point of view of beneficiaries, this qualitative
un estudio cualitativo siguiendo las pautas de study followed the guidelines of the grounded
la teora fundamentada. En particular, fue po- theory. It was possible to verify that an outs-
sible constatar que un aspecto muy destacable tanding aspect of the intervention process is
del proceso de intervencin tiene que ver con related to the assessment of el to, professio-
la valoracin por parte de los NNA del rol del to nals or assistants in charge of the intervention.
(profesional o tcnico) que lleva a cabo la inter- In this relationship, it was possible to observe
vencin. En esta relacin, se puede apreciar la the dynamics of the bond having a reparative
dinmica del vnculo que a la luz de la evidencia effect.
encontrada parece tener un efecto reparador
en las situaciones de vulneracin de derechos
a los que los NNA se ven enfrentados.

PALABRAS CLAVE: evaluacin cualitativa, Fun- KEYWORDS: qualitative assessment, Don Bos-
dacin Don Bosco, SENAME, situacin de calle. co Foundation, SENAME, street life.

1.- Willy Fernndez Aravena es Socilogo de la Universidad de la Frontera, Magster en Ciencias Sociales de la Universidad de Chile.
Consultor, acadmico de la Universidad de las Amricas y asesor Metodolgico de la Fundacin Don Bosco. Correo electrnico:
willyfer1972@hotmail.com
2.- Sergio Mercado Cajales es Psiclogo de la Universidad de Santiago, MBA de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, actual
Director Ejecutivo de la Fundacin Programa Don Bosco. Correo electrnico: smercado@fundaciondonbosco.cl
La presente investigacin es parte de las actividades de la Fundacin Don Bosco de la Congregacin Salesiana de Chile en la eje-
cucin de los Programas Especializados con Nios, Nias y/o Adolescentes en Situacin de Calle (PEC) del Servicio Nacional de
Menores en Chile (SENAME). Parte del texto y las conclusiones han sido componentes de la documentacin de la gestin de estos
proyectos, especialmente en lo relativo a la sistematizacin de la experiencia de los Programas PEC de las comunas de Puente Alto
y Santiago entre los aos 2012 y 2013.
Artculo recibido el 20 de agosto y aceptado el 25 de octubre 2016.
16 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

1. INTRODUCCIN cionamiento de los PEC para conocer el grado de


satisfaccin de los NNA beneficiarios del programa.
Los Programas Especializados con Nios, Nias
y/o Adolescentes en Situacin de Calle (PEC), Este trabajo tiene un enfoque cualitativito y evalua-
financiados por SENAME y que ejecuta la Funda- tivo, utilizando un diseo de investigacin basado
cin Don Bosco de la Congregacin Salesiana de en la teora fundamentada (grounded theory). Los
Chile, tienen como objetivo contribuir a poner datos se levantaron a travs de entrevistas se-
trmino a la vulneracin de los derechos de nios, miestructuradas, bajo una muestra intencionada
nias y adolescentes (NNA) en situacin de calle de NNA, y se analizaron mediante la lgica de
en la Regin Metropolitana. La gestin de estos codificacin y saturacin del material transcrito
programas constituye, en lo medular, un proceso de las entrevistas.
de acompaamiento educativo-teraputico que
pretende favorecer la resignificacin personal y
la construccin de un proyecto de vida pleno, as 1.1 Contexto
como el fortalecimiento de factores protectores
y de reinsercin familiar y social. Para ello, el A nivel mundial, existe una elevada y creciente
concepto de vnculo tiene un papel central en el cantidad de NNA que, debido a su situacin de po-
modelo de intervencin que la Fundacin Don breza, falta de figuras proteccionales o parentales,
Bosco3 propone. extrema vulnerabilidad y/o negligencia parental,
finalizan en situacin de calle. UNICEF, en su Esta-
La presente investigacin es parte de las activida- do Mundial de la Infancia (UNICEF, 2012), calcula
des de la Fundacin Don Bosco, de la Congregacin que son decenas de millones de nios que viven
Salesiana de Chile, en la ejecucin de los Programas o trabajan en situacin de calle, cifra que tiende a
Especializados con Nios, Nias y/o Adolescentes incrementarse debido al crecimiento demogrfico
en Situacin de Calle (PEC) del Servicio Nacional de mundial, la migracin y el creciente proceso de
Menores en Chile (SENAME). Parte del texto, as urbanizacin. Se han establecido mltiples razones
como las conclusiones, han sido componentes de que explicaran este fenmeno, de entre las que
la documentacin de la gestin de estos proyectos, destacan violencia psicolgica y fsica, negligencia
especialmente en lo relativo a la sistematizacin parental, abuso en el hogar, pobreza, entre otras
de la experiencia de los Programas PEC de las co- (Guerra et al., 2011). Los estudios tienden a asociar
munas de Puente Alto y Santiago entre los aos la situacin de calle con estndares de vida que van
2012 y 2013. en progresivo deterioro tanto en las familias como
en las comunidades que los NNA habitan, as como
En este estudio se exponen los hallazgos ms tambin con sistemas de proteccin social que no
relevantes de un proyecto de evaluacin de dos se han desarrollado a la velocidad requerida para
de estos programas, desde el punto de vista de enfrentar el contexto social y econmico precario al
la opinin de sus beneficiarios. La pregunta de
investigacin del estudio es: cul es la evaluacin
subjetiva que tienen los NNA atendidos en los
programas PEC de la Fundacin Don Bosco? Se 3.- http://www.fundacion-
propuso, por ende, evaluar en la prctica el fun- donbosco.cl.
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016 DE INTERVENCIN EN INFANCIA CON VULNERACIN DE DERECHOS, 17
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

que pertenecen estos nios y sus familias (Guerra et usualmente un importante retraso escolar, indi-
al., 2011). Segn Mansilla, la problemtica del nio cador evidente del riesgo de ingreso a dinmicas
que habita en la calle es un problema estructural de socializacin callejera. En este contexto de
y presenta caractersticas de marginalidad social vulneraciones, los NNA ingresan con pocos aos
(Mansilla, 1989; Zamorano, 2010). de edad a programas especializados de SENAME
(Fundacin Don Bosco, 2009).
En Chile, con el ltimo catastro disponible de per-
sonas en situacin de calle (Ministerio de Desarrollo El uso de sustancias y la necesidad de adquirir
Social, 2011), se estim la existencia de 12.453 casos. recursos para alimento, lleva a los NNA a definir
De ellos, 742 eran NNA, la gran mayora en la Regin territorios e itinerarios urbanos en los cuales
Metropolitana (367 en total). El 65% eran varones generan estrategias de sobrevivencia para la ob-
y un 35% eran mujeres. Asimismo, un 81% tienen tencin de recursos, siendo las formas recurrentes
entre 12 y 17 aos y un 37% lleva menos de 1 ao en la mendicidad, la incursin en robos de distinto
situacin de calle. En contrapartida, un 21% lleva tipo, el trabajo informal como el que brinda el
ms de 5 aos. Otro de los factores predominantes comercio ambulante, la exposicin a explotacin
en el perfil es la institucionalizacin, ya que un 51% sexual, etc. A partir de este deterioro progresivo,
de NSC declar haber vivido o transitado en algn se propicia tambin, en algunos casos, la apari-
hogar o residencia de nios. cin de patologas psiquitricas. Adems, existe
un grado problemtico de consumo de drogas
El NNA se encuentra en situacin de calle expuesto que muchas veces determinan dao orgnico. En
a graves peligros y vulneraciones de derechos, que ambos sentidos, es una necesidad constante el
se manifiestan en la exclusin social y el profundo diagnstico temprano de patologas, espacios de
abandono que experimentan. Esto conlleva: caren- desintoxicacin e intervencin especializados. En
cia material, importante descuido fsico y afectivo, cuanto a educacin, la desescolarizacin temprana
maltrato y abuso fsico, sexual y psicolgico, ex- y la escasa prctica de lo aprendido (analfabetis-
plotacin sexual, consumo de drogas y conductas mo funcional) dificultan su reingreso a instancias
delictivas, situaciones todas que ponen en riesgo escolares formales. En cuanto a gnero, para la
su integridad fsica y psicolgica. Al mismo tiempo, situacin femenina la vulnerabilidad sexual es
al estar en esta situacin se revela la ruptura del duramente significativa, tanto por la explotacin
sistema de proteccin adulto que debiese existir sexual comercial de los NNA (ESCNNA), como por
en torno suyo, lo cual implica reconocer el fallo las relaciones interpersonales con sus pares, las que
de todos los sistemas e instituciones que debie- determinan que la mujer se vea obligada a utilizar
ron cumplir su misin: la familia, la escuela y los su sexualidad para obtener proteccin, seguridad
sistemas de proteccin derivados de residencias y acceso a beneficios que entrega el grupo.
y otros. Desde la experiencia institucional de la
Fundacin Don Bosco, podemos identificar que Conforme a la experiencia de la fundacin, dentro
los NNA llegan a estar en esta situacin de forma de sus principales recursos, producto de la expe-
gradual, vindose expuestos a procesos de sociali- riencia de sobrevivencia, los NNA evidencian un
zacin callejera. Al mismo tiempo, por el abandono pensamiento muy agudo, que potencian con una
o negligencia parental, estos NNA abandonan los inteligencia emocional muy desarrollada, lo cual
estudios a temprana edad y por ende presentan les permite detectar con rapidez los sentimientos
18 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

positivos para separarlos del engao y la amenaza. la inclusin de la lgica del enfoque de derechos
Por otro lado, son personas con capacidades resi- en muchos programas.
lientes, con recursos para enfrentar los problemas
y que, cuando encuentran un ambiente clido, El enfoque de la institucin Fundacin Don Bosco
protector, son capaces de comprometerse y entre- puede situarse en el esquema del modelo integral,
garse de forma muy leal y solidaria, siendo adems cuya mirada es la personalizacin. Ve al nio,
optimistas y alegres. Dentro de sus recursos, debe nia o adolescente, como una persona nica, con
contarse la relacin con las redes de proteccin nombre y diversidad, plena de potencialidades
que generan frente a situaciones de riesgo. En que necesita de afecto, cario y proyeccin, en
estos casos tienen identificados a actores locales medio de un ambiente de acogida familiar con el
e instancias que les pueden asistir o de los cuales cual lograr desarrollarse en plenitud. Promueve,
pueden obtener recursos y apoyo, por ejemplo, de este modo, la personalizacin de la experiencia
ciertas instituciones y comerciantes con quienes y el tratamiento a travs de un sistema articulado
se relacionan, algunos consultorios, entre otros. de proyectos, con lo cual se da forma a un proceso
Asimismo, dentro de su etapa evolutiva tienen de salida de situacin de calle. En particular, la
sueos y esperanzas de revertir lo que les ha tocado lgica que fundamenta la propuesta de trabajo
vivir y no se visualizan como adultos en situacin de la fundacin considera el rol e importancia
de calle. En muchos casos, manifiestan el deseo que adquiere el concepto de vnculo frente a la
de estudiar y ayudar a otros para que no pasen por realidad de los NNA.
las mismas experiencias que ellos.

A nivel mundial, siempre han existido dos para- 1.2. El concepto de vnculo
digmas para abordar el tratamiento de los nios y en la intervencin
nias en situacin de calle: por un lado, el paradig-
ma tradicional que propone modelos clsicos de De acuerdo al Ministerio de Desarrollo Social
reeducacin; por otro, modelos integrales alter- (Ministerio de Desarrollo Social, 2011), respecto
nativos que promueven la personalizacin de los de las caractersticas familiares, la mayora de
nios y su integracin procesual a travs de todo los NNA provienen de hogares monoparentales
un sistema de rehabilitacin (De Nicol, 1981; De (62%). La gran mayora de estos hogares presentan
Nicol, 2000). El modelo clsico de reeducacin situaciones de negligencia parental, desempleo y/o
hace 60 aos ya exista y ha evolucionado muy realizacin de actividades informales para obtener
lentamente, pues en general propone el abordaje recursos, baja escolaridad, presencia de violencia
de la problemtica con un enfoque sobre el nio intrafamiliar (VIF), consumo de drogas, problemas
como un menor que forma parte de un grupo vul- con la justicia, entre otros. Ahora bien, en cuanto
nerable y vive carente de diferentes recursos y, por a su relacin con las familias de origen, a pesar de
lo tanto, requiere de la proteccin adulta para su la separacin, los NNA declaran la persistencia de
cuidado y recuperacin, en modelos que atienden una vinculacin con ellas. En el estudio aludido,
NNA en grupos numerosos y masivos, como si sus por ejemplo, un 86% de los NNA encuestados
necesidades y trayectorias fueran homogneas. Si indic que mantena contacto con su familia. An
bien es cierto que es un sistema de lenta evolucin, aquellas que son consideradas como negligentes
a la fecha ha sido importante en su transformacin o abusivas, son tenidas en consideracin como
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016 DE INTERVENCIN EN INFANCIA CON VULNERACIN DE DERECHOS, 19
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

una fuente importante de recursos y potenciales proximidad con el objeto de apego, en general su
cambios. Coherentemente, los NNA declaran en un madre (Bowlby, 1988). En este sentido,
66% de los casos que persisten formas de vnculo
con algn familiar, tutor u otro adulto significativo [] la teora del apego asigna una importancia
que los nios y nias consideran un nexo con la central a los vnculos afectivos tempranos
familia para compartir con ella (35,4%), responder que se generan entre el beb y su cuidador o
a la bsqueda de su familia (19,4%), pedir ayuda en cuidadores primarios. Establece que existe una
dinero o alimentos (13,1%) y para informar cmo y motivacin intrnseca en los seres humanos a
dnde estn (7,3%). generar lazos emocionales prolongados y con-
sistentes, desde el nacimiento hasta la muerte,
Ahora bien, los NNA declaran que entre las causas con la funcin principal de obtener cuidado,
que han llevado a su situacin de calle, se encuentra proteccin y estimulacin en su desarrollo
el haber sido expulsado del hogar o poseer alguna evolutivo por parte de una persona con ms
mala relacin con alguno de sus padres (25%), la sabidura o posibilidades de sobrevivencia
muerte de un familiar (24%), el maltrato por parte (Bowlby, 1969; Broberg, 2000; Berlin y Cassidy,
de un familiar (20%), as como abuso por parte de 2001; Robinson, 2002; Lecannelier, 2004)
este (6%). Es decir, que, como contrapartida de (citado en Gmez, Muoz y Santelices, 2008).
esta realidad de persistencia del vnculo familiar,
se puede constatar que la propia familia, con su En particular, se constata que la prdida o deterioro
situacin socioeconmica y dinmica psicosocial, de este vnculo se manifiesta incluso posteriormen-
es declarada como uno de los principales motivos te en la dificultad para relacionarse con cuidadores
y/o factores que predisponen y originan que una sustitutos (Pearce y Pezzot-Pearce, 2001, 2004).
persona inicie circuito de calle.
Siguiendo con la definicin anterior, Barudy y
Cabe constatar entonces que, de entre todos los Dantagnan desarrollan una conceptualizacin
elementos que inciden en la dinmica de la apa- de la esfera afectiva del buen trato como soporte
ricin de la vida en la calle, se puede destacar un para el desarrollo de sanacin y activacin de la
grado de tensin o inadecuacin en la construc- resiliencia en nios que provienen de contextos de
cin de apego y vnculo que los NNA presentan, maltrato. Estos conceptos conectan los estudios
especialmente debilitado con su familia de origen sobre el vnculo y lo que se observa en el trata-
y que incide en su situacin. Ello lleva a que un miento de casos de nios en situacin de calle,
punto de inters para la intervencin reparadora lo que ha permitido observar que efectivamente
y protectora que se pueda llevar a cabo con los hay un dao provocado por referentes y vnculos
NNA sea el trabajo con el vnculo afectivo como adultos (la familia, la escuela, etc.), que lleva al
dimensin central. nio a ser expulsado hacia la vida de calle y per-
mite reconocer que este dao puede ser sanado
El vnculo puede ser definido como un lazo afec- a partir de la creacin de nuevos vnculos seguros
tivo que una persona forma entre s misma y el que permitan el emerger de la resiliencia (Barudy
otro, lazo que los une en el espacio y perdura en y Dantagnan, 2005).
el tiempo. El vnculo presenta un sello conductual
manifestado en la bsqueda para lograr y mantener
20 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

El grupo etario de lo NNA en calle, conforme lo d) Etapa Residencia. Cuando sea necesario, y si no
observado, se concentra mayoritariamente entre ha sido posible su regreso a su familia nuclear o
los 12 y 17 aos, coincidiendo con la etapa de la extensa, la fundacin le propone al NNA el ingreso
adolescencia. Es en este perodo de la vida en que a una residencia, de este modo puede continuar su
se producen eventos existenciales que llevan a los proceso personal y educativo estando protegido
NNA a cuestionarse frente a su situacin de calle las 24 horas de lunes a domingo.
y resignificar las posibilidades de reinsercin. Por e) Casa Compartida. Al cumplir 18 aos, se le
ejemplo, conseguir una pareja, volverse padres, la propone al joven pasar a una residencia de la
prdida de algn ser querido, ingreso a la crcel, fundacin en la cual se puede proyectar hacia la
etc. Cuando se produce alguno de estos eventos, el vida independiente.
NNA sufre una crisis que le puede llevar a buscar la
oportunidad de reinsertarse. Es en este momento
Este modelo escalonado de intervencin se pro-
clave que la presencia de un equipo psicosocial que
grama para que distintos proyectos puedan ser
le ha contenido y le ha permitido forjar un vnculo de
conectados, generndose un sistema integral.
confianza, le puede servir de puente para conseguir
En particular, los Programas PEC financiados por
su reinsercin. De acuerdo a la experiencia de la
SENAME (SENAME, 2016) se insertan en la fase b)
Fundacin don Bosco, si se realiza la intervencin
Casa Acompaa dentro del modelo de intervencin,
con un fuerte foco en la generacin del vnculo, en
siendo la caracterstica de esta fase que comprende
ese caso se visualiza con mayor probabilidad una
el ingreso del NNA a la casa diurna en la cual recibe
alternativa para salir de calle.
atencin ambulatoria entre las 9:00 y las 20:00 hrs.

El sistema de intervencin de la fundacin propone


La intervencin incluye alimentacin, apoyo escolar,
un modelo secuencial a fin de facilitar la salida de
consejera, actividades ldicas, asistencia psicoso-
la situacin de calle de los menores. Este modelo
cial, entre otras. En esta casa se contina formando
responde a la tradicin salesiana desarrollada por
el vnculo de confianza entre el NNA, el educador
el Padre Javier De Nicol en Colombia, que en su
y el proyecto, lo que permite la problematizacin
modelo Bosconia defini sus rasgos principales
y reflexin en torno a la vulnerabilidad del NNA,
(De Nicol, 2000). El esquema de trabajo de
logrndose la resignificacin y restitucin de dere-
la Fundacin Don Bosco considera 5 etapas de
chos. Esto se realiza en un ambiente de acogida y
tratamiento que se articulan en la forma de un
espritu de familia, tanto en la casa PEC como en la
itinerario de proyectos:
calle, respetando los encuadres y normas bsicas,
as como la participacin e iniciativa.
a) Encuentra. Es ir a la bsqueda de los NNA en la
calle, de manera de generar los primeros contactos
Es en particular en este elemento psicosocial de
y acercamientos.
vnculo NNA-Educador en el que este estudio se
b) Casa Acompaa. Comprende el ingreso del concentra. Dada la experiencia de intervencin en
NNA a la casa diurna en la cual recibe atencin que la fundacin ha desarrollado proyectos PEC
ambulatoria. desde el ao 2007 a la fecha, se requiri llevar
c) Albergue. Una vez que ha logrado participar con a cabo una sistematizacin y reflexin sobre lo
xito de la Casa Acompaa, se ofrece al joven la realizado a la luz de la evidencia emprica.
posibilidad de pernoctar protegido.
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016 DE INTERVENCIN EN INFANCIA CON VULNERACIN DE DERECHOS, 21
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

Vistos los antecedentes anteriores, se propuso tocolizadas en so%ware ATLAS.ti (Muoz, 2005).
como objetivo general del estudio evaluar en la Mediante este paradigma de trabajo se levantan
prctica el funcionamiento de los Programas PEC las categoras subjetivas de manera inductiva hasta
ejecutados por la Fundamentacin Don Bosco configurar una teora fundamentada en los dichos
para conocer el grado de satisfaccin de los NNA de los sujetos entrevistados.
beneficiarios del programa y evaluar adems la
pertinencia del modelo de intervencin centrado
en el vnculo, propuesto a la luz de las necesidades 2.1 Participantes
de los NNA. Los objetivos especficos consideraron:
Se consider una muestra intencionada por cuotas
1. Levantamiento de la percepcin de la problem- de NNA beneficiarios de los PEC Santiago y Puente
tica de ingreso (vulneracin) y de la intervencin. Alto ejecutadas por la Fundacin Don Bosco entre
2. Levantamiento de la percepcin de la dimen- 2012 y 2013. Se dise la muestra considerando
sin fsica-infraestructura de la Casa PEC y de la los criterios ms relevantes que definen la par-
gestin de ese espacio desde el punto de vista de ticipacin como beneficiario del proyecto PEC,
los beneficiarios. esto es que los NNA por entrevistar tuvieran una
relacin relativamente frecuente y prolongada con
3. Levantamiento de la percepcin de la calidad de
el PEC respectivo, de forma tal que pudiesen dar
servicios entregados en el programa.
informacin pertinente sobre el funcionamiento
del programa. Estos NNA fueron identificados por
En particular, en este estudio se considera la ex- los directores del respectivo PEC. As, se dise
periencia de los proyectos PEC que funcionan en una muestra de 20 NNA que fue lograda casi com-
la Regin Metropolitana, con dos casas ubicadas pletamente (se realizaron 19 de las 20 entrevistas
en las comunas de Santiago y Puente Alto. planificadas, con un 95% de logro). Razones de
fuerza mayor determinaron que una entrevista
no fuerza realizada.
2. METODOLOGA
Considerando las particulares caractersticas de
la poblacin de NNA que son los beneficiarios del
programa en evaluacin, se opt por la utilizacin
de un modelo de investigacin cualitativo (Pa#on,
1990; Martinic, 1997). Las temticas analizadas,
a fin de obtener una percepcin de los usuarios
acerca del programa, incluyeron tres grandes
dimensiones: la problemtica de ingreso, la di-
mensin fsica-infraestructura/gestin, Casa PEC
y la dimensin calidad de servicio. El enfoque
cualitativo del estudio se basa en el modelo de
la teora fundamentada (Glaser y Strauss, 1971;
Strauss y Corbin, 2002) y utiliza las tcnicas pro-
22 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

Tabla 1.
Muestra Cualitativa

PEC Santiago PEC Pte. Alto


Hombre Mujer Hombre Mujer Total
De Atencin Regular Dentro la Casa 2 2 2 2 8
De Atencin Regular Fuera la Casa 3 2 3 3 11
Total 5 4 5 5 19

2.2 Instrumento ms desagradables o inadecuadas, as como qu


elementos de la relacin de los nios con los tos
Se utiliz una pauta de entrevista semiestruc- les pareca que deberan mejorarse.
turada para el levantamiento de la informacin,
considerando las tres dimensiones en estudio. 2.3. Procedimiento
Como un referente general, y por una cuestin
de adecuacin cultural, se les consult a los NNA Tres profesionales de la fundacin (una profe-
acerca del personal que los atenda, denominados sional del equipo de PEC Santiago y uno del PEC
coloquialmente tos. Esta designacin hace refe- Puente Alto, ms un asesor metodolgico externo)
rencia a cualquier profesional, tcnico o educador realizaron las entrevistas a los NNA identificados.
de la fundacin que interacte con ellos en el Las entrevistas fueron realizadas en un periodo
contexto de su presencia en el PEC. Asimismo, se de aproximadamente dos semanas, desde el 30
pregunt de manera indirecta a los NNA aludiendo de julio al 12 de agosto de 2013. Las entrevistas
en general a los nios ms que a su caso particular. duraron alrededor de 30 minutos por vez. Se
Primero, se les consult a los beneficiarios acerca solicit a los NNA su consentimiento para reali-
de la problemtica de ingreso al PEC, consideran- zarlas, as como para grabar sus respuestas para
do, entre otros, cules eran los problemas por los posterior anlisis. Esto fue aceptado por todo
cuales los nios llegaban al PEC, cul era el tipo de los NNA, a excepcin de un caso (en dicho caso
ayuda o apoyo que podran recibir de los tos del solo se tomaron notas, las que posteriormente se
PEC y qu requerimientos pudieran entregarles transcribieron). Las entrevistas fueron transcritas
con mayor frecuencia o intensidad. En segundo y posteriormente analizadas con el programa
trmino, se consult acerca de su opinin sobre ATLAS.ti. El anlisis incluy codificacin primaria,
la dimensin fsica-infraestructura y gestin Casa secundaria y terciaria, as como la generacin de
PEC, considerando, entre otros, la opinin sobre mapas semnticos detallados y la posterior iden-
la ubicacin y equipamiento de la Casa PEC y las tificacin y elucidacin de los cdigos con mayor
caractersticas que esta debiera tener idealmente fundamentacin. Posteriormente, el anlisis fue
para los NNA. En tercera instancia, se le consult a triangulado con los profesionales que participaron
los NNA acerca de su percepcin de la calidad de en el estudio, encontrndose plena coincidencia
servicios que se les entregaban en el programa: entre ellos sobre los hallazgos y consolidndose
cmo se sentan los nios al estar con los tos del luego el informe final.
PEC, qu actividades o instancias les parecan
mejores o ms agradables y cules les parecan
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016 DE INTERVENCIN EN INFANCIA CON VULNERACIN DE DERECHOS, 23
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

3. RESULTADOS Llama la atencin en cualquier caso que los NNA


son perfectamente conscientes de que estn en una
3.1. Percepciones en torno institucin y que la asistencia que reciben se da en
un contexto profesional y tcnico, y que la ayuda
a la intervencin
forma parte de un servicio, que esta se entrega por
parte de los tos en un contexto laboral.
En relacin a las dinmicas de la intervencin, debe
constatarse en principio que ellas responden a un
Por qu los tos ayudan a los nios?
conjunto de problemticas que los NNA plantean
Porque es su trabajo y en eso estn interesados
como razones de la llegada y participacin de
Es su deber
los nios en el PEC y su relacin con el to en el
programa. De entre estas problemticas, destaca
Los NNA reconocen que la ayuda que reciben los
en particular la relacin y quiebre con la familia,
nios tiene como horizonte el logro de una espe-
as como actitudes de confrontacin con el orden
social con acciones que podran calificarse como cie de correccin de una conducta juzgada como
contestatarias o de rebelda. inadecuada o rebelde. El para qu de la asistencia
de los nios al PEC se percibe en pos de un cambio,
Pregunta Tipo: por qu llegan los nios al PEC? ya que se entiende que su participacin busca en
(en cursiva, respuestas literales de los NNA en- ltima instancia una mejora que tiene incluso un
trevistados) sesgo valrico:
Problemas familiares, dira yo
Por rebelda [] y porque donde se cran no es el En qu los tos ayudan a los nios?
ambiente para ellos A salir de la droga, que no anden robando, que
Porque andan robando, porque andan fumando sean personas buenas, ms humildes
cuestiones que no tienen que fumar [] Tambin fui Ayudan en su comportamiento [] algunas veces
una de esas y ahora no fumo, solamente cigarros tambin me he portado mal, pero ahora no [] en
Porque estamos en una situacin de calle, porque el colegio igual me portaba mal, pero ahora no []
estamos alejados de la casa me molestan, me molestan, me molestan hasta que
me da la rabia []
Frente a estas razones de ingreso identificadas, la Que los saquen de ah donde estn y que les enseen
manera en que es percibida la intervencin y la par- que lo que estn haciendo es malo
ticipacin de los nios en el PEC como beneficiarios
corresponde a una asistencia para ellos (sentida Las modalidades de trabajo del PEC son reconocidas
como una ayuda). En las respuestas expuestas es espontneamente por los NNA en las actividades
posible constatar las razones por las cuales la ayuda
que realizan los nios cuando asisten al progra-
tiene lugar y maneras por medio de las cuales los
ma. Estas modalidades de intervencin abarcan
NNA la interpretan y reciben.
una gama importante de aspectos que combinan
acciones de prevencin en salud, actividades en
Qu requieren los nios?
talleres formativos, actividades ldicas, alimenta-
Porque necesitamos ayuda
Necesitan que los ayuden porque tienen problemas, cin, asistencia profesional en aspectos legales,
si no est la familia puede ser otra persona apoyo escolar, entre otros.
Porque estn en la calle.
24 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

Cmo los tos ayudan a los nios? las malas cosas. Cuando se les pregunta cmo son
Por los talleres, porque todos los das aprendemos y cmo actan los tos con los nios, se responden
algo, a ser un poquito mejor destacando estas dimensiones del ser y el hacer.
Hacemos actividades [] pintamos en yeso []
hacemos unas casas como de plumavit [] Cmo son los tos?
Los ayudan en los problemas que tienen y en los Son buenas personas, nos escuchan cuando que-
estudios [] para las cosas que les faltan remos conversar, si necesitamos algo ellos pueden
En sus estudios, en todas las cosas ayudar a lo que ms pueden
Jugar y tomar desayuno acompaado, que le Como una familia, con apoyo, siempre nos apoyan,
enseen muchas cosas nos aguantan
Porque lo necesitan, porque si no estuvieran ellos Porque [] los atienden bien, les dan una bienve-
estaran presos [] podran estar hasta muertos. nida, los acogen
Yo encuentro que son buenos y quieren ayudarlos
En este punto, se percibe que la intervencin se y sacarlos de donde estn y no quieren que no les
interpreta como una accin, con un fuerte com- pase nada malo
ponente emocional, que implica compartir con un Porque son simpticos, nos dan cario, nos orientan
actor significativo (to). Cuando se les consulta qu cuando hacemos una maldad, nos miran
hacen los nios con los tos y por qu los visitan Porque son pulentos, porque son buena gente
y acompaan, los NNA sealan elementos que
parecen denotar la existencia de una relacin
dialgica, un conversar por medio del cual se va 3.2 Percepcin sobre la
obteniendo una sensacin que se interpreta como Infraestructura y Gestin Casa PEC
teraputica y reparadora.
En cuanto a la infraestructura y la Gestin de la
Para qu se juntan los tos a ayudar a los nios? Casa PEC, en general se puede decir que es sentida
Para contarle sus cosas, para conversar con ellos, como satisfactoria por los NNA y que esta opinin
cmo estn, y eso es claramente mayoritaria.
Los apoyan, conversan con ellos, los apoyan en
sus decisiones porque les dicen oye, nos hagas eso Cmo est la Casa PEC?
Yo creo que porque me escuchan, me dan una Est bien. Me gusta cmo est ahora []
solucin, un consejo, cmo que tratan de salir del Est bien donde esta porque me queda cerca de
problema en el que estn, igual porque est bien la casa, a la pasada, me queda como a media hora
ms 10 minutos []
desahogarse

En contrapartida, los principales elementos desa-


Ahora bien, resulta interesante destacar como, en
gradables de la Casa PEC estn ms bien referidos a
la relacin con el to, los NNA perciben dos facetas.
la influencia de la infraestructura como un entorno
En primer lugar, perciben la accin del to, que es
fsico que puede incidir en el clima de convivencia.
siempre un acompaamiento y un soporte emocio- A este respecto, cuando se les consulta cmo sera
nal frente a una carencia u orfandad. Mientras que, una casa desagradable para los nios, los NNA
en paralelo, los NNA sostienen como una especie de sealan el efecto estresor ms que la materialidad
ontologa del to en tanto un ser bueno, que repara inadecuada de la infraestructura misma:
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016 DE INTERVENCIN EN INFANCIA CON VULNERACIN DE DERECHOS, 25
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

Cmo sera una mala Casa PEC? Una casa as donde hay huevones pacos [] que
Una casa en donde est todo cochino donde la son terribles de pacos
misma gente no cuide el espacio, rompa las ventanas Conociendo a los nios, ta, creo que lo que no les
Que est cochinacochina y no s... [] y que los gusta son las reglas, encierro, porque ac por lo
tos no estuvieran ni ah con nosotros menos los dejan salir, en otros lados no, est todo
Que sea chica, que estn todos peleando por lo bien as, si tienen de todo, comedor, tele, play, llaman
mismo por telfono []
Que no haya alegra, eso es lo importante

En contrapartida, de los aspectos que se proyectan 3.3 Percepcin de la calidad


como satisfactores de una buena Casa PEC, son de servicios
mencionados: un mejor equipamiento bsico, ms
elementos que faciliten lo ldico y la incorporacin En cuanto a la calidad percibida de los servicios en el
de conexin a las redes y tecnologa digital. PEC, cabe mencionar que en general la intervencin
es percibida como positiva en ltima instancia y no
Cmo sera una mejor casa PEC? existen juicios o evaluaciones negativas manifies-
Yo dira que con un patio ms grande []
tas, salvo excepciones muy puntuales.
Lo necesario [] poh... una lavadora, un silln
Con juegos, tele y felicidad
Cmo se sienten los nios en la casa PEC?
Ha cmo lo explico? La mesa de pin-pon que
Yo me siento bien estando con ustedes, me encanta
no funciona [] lleva 2 aos rota [] la pata coja
conversar con el psiclogo, con el to Lucho [] Que
[] nada ms []
Con ms cosas para divertirse, como juegos de me caen sper bien [] Yo me abro con ustedes
mesa, como cosas no s po como pa jugar en com- Contentos, alegres, se sienten motivados, escu-
putador, en la tele, cosas as chados, la voz del pueblo
No s le falta internet, le faltara no s un dvd, un Porque se sienten bien con ellos [] No se sienten
play station para cada uno alejados [] no se sienten sin ninguna ayuda
Cuando estamos todos rindonos, cuando hay una
Respecto a la gestin de los asuntos comunes que alegra
se dan al interior de la Casa PEC, todo lo que se re- Se sienten bien, cmodas, alegres [] Todo el rato
lacione con la imposicin de normas disciplinarias No estoy ni ah con el PEC [] no me importa el PEC
es sentido como una molestia, aunque esta molestia
entraa un elemento de ambivalencia, ya que se le Fuente importante de la satisfaccin son los tos. A
reconoce como una de las formas de actuar del to este respecto, los NNA estiman que una proyeccin
que ejecuta la intervencin, imponiendo normas. del to ideal debera ser ms ldica, menos seria,
As, consultados sobre qu sera lo desagradable ms actualizada y siempre tener mayor capacidad
en una Casa PEC, los NNA sealan: de atencin.

Qu cosas no les gustan a los nios de la Casa Cmo podran ser mejor los tos con los nios?
PEC? Ms alegres
Me gustaran que dejaran fumar adentro, pero no Ms tiraos para la moda, no tan anticuados
se puede, voy de repente Ms buena onda, que no fueran tan serios
26 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

Ms a la juventud, un poco ms juveniles Qu cosas no les gustan a los nios de los tos?
Ms que salgan de su oficina no sque son paqueros [] puro paqueando []
Como ms divertidos, creo, que anden jugando (jejeje)no te dejan hacer na no te prestan el play
con ellos [] [] no a veces no ms [] no son bacanes los tos
[] t vay para all y dicen oye, no, ven a hacer la
De manera inversa al punto precedente, lo insa- actividad aqu, y uno dice no quiero dicen hcela si
tisfactorio se relaciona ms bien con la falta de no te vay no tienen por qu echar para afuera si no
atencin, neutralidad emocional (ser fome) o la quiero hacer una actividad que no me gusta. poh...
imposicin de normas o disciplina, ya sea para [] y no salgo
normalizar la relacin o por temas de rgimen Porque son pesados [] se ponen muy estrictos y
de trabajo, por ejemplo, por ajustarse a horarios
eso a los nios no les gusta
que obviamente son los de una institucin en el
Porque los mandan a hacer cosas que no les gustan,
contexto de un proyecto social.
por ejemplo, hacer el aseo, levantar el plato de la
mesa o no se []
Qu cosas no les gustan a los nios de la Casa
Porque los consejos que les dan los tos [] ellos
PEC?
Lo que no me gusta es cuando nos vamos tem- piensan que son malos
prano [] Te vay a la 1, otras veces te vay a las 6 Algunos son pesaos, bueno [] siempre te retan
[] salimos a la calle, para tener qu comer tenis porque haces algo, no porque ellos quieren
que robar noms poh... [] Si te sueltan a las 2,
tenis que robar para comer [] pohvamos para
Providencia [] ando con un pio aqu poh. [] en 4. DISCUSIN
Estacin Central es brgido [] porque no podis
robar, no podis andar por ah, por cualquier hue Tomando en consideracin las caractersticas de la
te paran poh [] Hay polica vestidos de civil [] poblacin y el cariz del tema en examen, se estim
ahora andan puros civiles en el centro, te paran [] adecuado realizar un estudio basado en una meto-
Que los castiguen y los echen para afuera. Ahora dologa cualitativa, utilizando los lineamientos de
no estn todo el da, que hay unos das en que se la teora fundamentada. Al proceder inductivamente
tienen que ir ms temprano, a las 14:00, por ejemplo,
a partir de los reactivos semiestructurados, fue
los das lunes, mircoles y viernes []
posible levantar una serie de componentes de la
Heheheh...no sque no s de los nios () Es que
percepcin de los NNA respecto de cmo evalan
salimos muy temprano a veces [] a las 2 y despus
las actividades del PEC.
todo el resto del da tenemos que andar en la calle
[] a las 9 de la noche [] no como hoy da, por
ejemplo, que salimos a las 6 [] La constatacin inicial bsica es que los NNA
declaran que estn bien con los tos, que tienen
Explorando por proyeccin aquellos aspectos que una experiencia vivida como positiva en las di-
los NNA pudieran sentir como desagradables, vuel- versas actividades que se pueden llevar a cabo en
ve a aparecer la disciplina, con las ambivalencias PEC. En cuanto a la infraestructura y la gestin
que implica y la figura del to que eventualmente de la Casa PEC, en general se puede decir que la
frustra, confronta y normaliza. infraestructura es sentida como satisfactoria por
los NNA, aunque insuficiente especialmente en
equipamiento para actividades ldicas que son
ELEMENTOS PSICOSOCIALES EN LA EVALUACIN DE PROGRAMAS
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016 DE INTERVENCIN EN INFANCIA CON VULNERACIN DE DERECHOS, 27
DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LOS BENEFICIARIOS

altamente demandadas. En cuanto a la calidad ejemplo, por ajustarse a horarios institucionales o


percibida de los Servicios en el PEC, cabe mencionar laborales). Refuerza el razonamiento anterior (esto
que en general la intervencin es percibida como es reafirmar el carcter bsicamente psicosocial
positiva en ltima instancia, con mayor o menor de la relacin entre los NNA y el to) por ejemplo,
detalle. En general, no aparecen juicios negativos. cuando se habla de la infraestructura de la casa
PEC, la que solo se percibe inadecuada o insatis-
En este punto, se percibe que la intervencin factoria cuando su falta o deterioro puede influir
se interpreta como una accin, con un fuerte en el clima de convivencia.
componente emocional, que significa compartir
con un actor significativo (el to como contacto En ltima instancia, la constatacin de una es-
con la Institucin). Sin embargo, claramente esta tructura de significado en torno a la creacin
percepcin no soslaya el hecho de que la acogida y de un vnculo sita la intervencin en el modelo
dilogo (son buenos, se interesan) se produzca alternativo al de la reeducacin. Si bien es cierto
tambin imponiendo un conjunto de normas dis- que los modelos de reeducacin con el tiempo
ciplinarias, las cuales pueden ser tambin sentidas se han vuelto ms integrales, incorporando el
como eventualmente desagradables, pero que se enfoque de derechos y ampliando la mirada en
reconocen necesarias para una mejor adaptacin favor de los nios y nias, mantienen su vigencia
del NNA para que supere las cosas malas. De igual en la mecnica del funcionamiento del Estado en
manera, los NNA tienen sus exigencias y demandan relacin con estos segmentos de poblacin. Por
ms. Una proyeccin del to ideal demanda ms ejemplo, persisten estructuras rgidas asociadas
desarrollo ldico, menos seriedad, ms actualiza- a proyectos que responden a marcos presupues-
cin y siempre tener mayor capacidad de atencin. tarios que limitan la accin tcnica o que buscan
En este punto, se percibe que efectivamente se regularla, cuando debiera ser a la inversa. Debera
genera un vnculo, basado en una apreciacin de ser la aplicacin de los criterios tcnicos perti-
que el to es bueno, que acoge y recibe al NNA nentes a los procesos de sanacin y reparacin
en una relacin abierta a la reflexin y no exenta de la vulneracin de derechos lo que debera ser
de contradicciones. Profundizando este punto, soportado por esquemas institucionales flexibles
por ejemplo, explorando por proyeccin aquellos para asegurar una intervencin basada en el cultivo
aspectos que los NNA pudieran sentir como des- de un vnculo reparador, que al parecer muestra
agradables, aparece la idea de la disciplina, con indicios de incidir con mayor probabilidad de xito
las ambivalencias que implica la figura del to que en el bienestar de los beneficiarios de este tipo de
eventualmente frustra, confronta y normaliza. programas, en su proteccin y reinsercin.
Para la mayora de los NNA todo lo que se rela-
cione con la imposicin de normas disciplinarias
es sentido como molestia (denominada paqueo),
aunque se reconoce como una de las formas de
actuar del to que ejecuta la intervencin, el que
es bien valorado en s mismo. De la misma manera,
lo insatisfactorio se relaciona tambin con la falta
de atencin, neutralidad emocional (ser fome) o la
no atencin por temas de rgimen de trabajo (por
28 Willy Fernndez ~ Sergio Mercado Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 14-29, 2016

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30 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS


E INTERVENCIONES SOCIALES DE
CUIDADO DE PERSONAS MAYORES. EL
CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN
DOMICILIARIA DEL ADULTO MAYOR
(PADAM), HOGAR DE CRISTO

LEARNING ON SOCIAL POLICIES AND SOCIAL


INTERVENTION FOR ELDERCARE. THE CASE OF THE
ADULT HEALTH CARE (PADAM) AT HOGAR DE CRISTO.

autor
Carlos Alejandro Andrade Guzmn1

REV. ESTUD. POLT. ESTRATG., 4 (2): 30-53, 2016 - ISSN 0719-3653 (impreso) ISSN 0719-3688 (en lnea)
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 31
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

RESUMEN ABSTRACT

Este trabajo busca identificar aprendizajes a This article aims to identify learning processes at
nivel de procesos de construccin de iniciati- the level of construction of programmatic care
vas programticas de cuidados, y en relacin initiatives with respect to guiding principles
con principios orientadores y aspectos me- and methodological aspects for social policies
todolgicos de prestacin para las polticas e and intervention directed to the home care of
elderly people and those who carry out this
intervenciones sociales dirigidas al cuidado
work. Methodologically, the article reviews the
domiciliario de personas mayores y a quienes
case of the Home Eldercare Program (Spanish
desempean esta labor. Metodolgicamente,
acronym PADAM) carried out by Hogar de Cristo
desarrolla una revisin cualitativa del caso del Foundation, through documentary research.
Programa de Atencin Domiciliaria del Adulto Some conclusions show that programmatic care
Mayor (PADAM), de la Fundacin Hogar de Cris- initiatives should consider the needs of both the
to, a travs de investigacin documental. Al- elderly people receiving care and those who work
gunas conclusiones indican que las iniciativas as caregivers. Likewise, any right-based care
programticas de cuidado debiesen considerar initiative should define minimum benefits with
tanto las necesidades de la persona mayor que intervention subjects, who need to be constantly
recibe los cuidados, como las de quienes ejer- updated in order to move towards a constant
cen como cuidadores o cuidadoras. Asimismo, pursuit of maximum levels of care provision.
que toda iniciativa de cuidados basada en de-
rechos debiese definir umbrales mnimos de
prestacin con los sujetos de intervencin, los
que debiesen ser permanentemente actualiza-
dos en pos de avanzar hacia la constante bs-
queda de mximos vinculados con la provisin
de cuidados.

PALABRAS CLAVE: polticas, intervenciones KEYWORDS: policy, social intervention, eldercare


sociales, cuidado de adulto mayor.

1.- Doctorante en Trabajo Social y Polticas de Bienestar por la Universidad Alberto Hurtado y Boston College, Magster en Gestin
y Polticas Pblicas por la Universidad de Chile. Es acadmico de pre y postgrado del Departamento de Trabajo Social y del Depar-
tamento de Antropologa de la Universidad Alberto Hurtado, y de pregrado en el Departamento de Trabajo Social de la Universi-
dad Tecnolgica Metropolitana. Correo electrnico: caandrade@uahurtado.cl
Artculo recibido el 24 de julio y aceptado el 12 de agosto 2016.
32 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

1. INTRODUCCIN reciben los cuidados, como por ejemplo quienes


presentan enfermedades crnicas, discapacidad
La reflexin en torno a los cuidados en el marco o personas mayores (Acosta, 2015).
de las relaciones interpersonales y los arreglos
en tanto formas para hacerles frente, ha tomado En este contexto, y particularmente en torno a
fuerza en las ltimas dcadas a nivel mundial. los cuidados domiciliarios para mayores, se debe
As, ha emergido la discusin sobre la crisis de mencionar que la accin del Estado de Chile en la
los cuidados, la cual alude tanto al dficit de los materia es reciente, dndose los primeros pasos
mismos en el mbito privado, como a la escasa el ao 2012 con la implementacin, por parte del
preocupacin por estas materias desde el mbito Servicio Nacional del Adulto Mayor, de la Poltica
pblico. Al respecto, se reconoce un conjunto integral de envejecimiento positivo, la cual recono-
de problemticas asociadas que se expresan en ce a las personas mayores desde un marco de dere-
distintos niveles, como por ejemplo en el mbito chos y pone nfasis en la generacin de servicios
micro y macro social, involucrando a diferentes de provisin de cuidados, creando, entre otros, el
esferas relacionadas con la provisin: Estado, Programa de Cuidados Domiciliarios (Abusleme y
mercado, familia y/o sociedad civil (Acosta, 2015). Caballero, 2014). Este programa realiza sus primeras
prestaciones en abril del ao 2013, configurndose
Respecto a la crisis de los cuidados, la literatura como la primera apuesta programtica de cuidados
especializada en Chile ha dado cuenta de cmo domiciliarios desarrollada desde el aparato pblico
elementos relativos a las transformaciones de- (Servicio Nacional del Adulto Mayor, s/f).
mogrficas, tales como el aumento de la espe-
ranza de vida, la disminucin de la fecundidad, Cabe mencionar que, adicionalmente, hoy da Chile
la incorporacin de la mujer al sistema laboral, se encuentra en un proceso de robustecimiento en
el escaso involucramiento de los varones en las la materia a nivel de iniciativas y desde las polticas
labores de cuidado o de trabajo domstico a la pblicas. Se destaca, por un lado, la creacin de
luz de esta mayor insercin laboral femenina, han propuestas focalizadas en la atencin domiciliaria
tendido a explicar esta crisis (Arriagada, 2011). de mayores, como por ejemplo el programa piloto
A su vez, esta sera igualmente resultado de un Chile cuida2 ; por otro, la discusin de mayor alcan-
proceso de desvaloracin de la actividad de cuidar, ce en torno a la configuracin de un Subsistema
particularmente cuando esta es desarrollada en Nacional de Cuidados (Ministerio de Desarrollo
el mbito del hogar, devaluacin que afectara Social, 2015), elementos que permiten apreciar la
tanto a quienes realizan la provisin de cuidados, intencin de generar mejores condiciones a nivel
tradicionalmente mujeres en situacin de pobreza pas para la provisin de cuidados dirigidos a las
o inmigrantes, entre otros, as como a quienes personas mayores.

2.- Cabe relevar que el ao 2015 el gobierno de Chile implement a nivel piloto, en la comuna de Pealoln, el programa Chile
cuida, focalizado en 100 familias. En este marco, con esta iniciativa se intenciona apoyar la labor de cuidados de personas ma-
yores con dependencia moderada y severa dos veces por semana, as como apoyar la labor de la persona que provee cuidados,
disminuyendo su carga y proveyendo una serie de prestaciones, como por ejemplo formacin para el cuidado. Vase: h#p://
www.gob.cl/2015/11/23/programa-chile-cuida-beneficios-para-los-adultos-mayores-y-sus-cuidadores
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 33
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

En este sentido, si bien la accin pblica en el m- En este marco, los elementos referidos configuran
bito del bienestar es reciente, la evidencia muestra el problema de investigacin que aborda este
que las prestaciones domiciliarias dirigidas hacia trabajo, reconociendo la relevancia que supone
personas mayores no lo son, siendo llevadas a reflexionar desde un marco de derechos sobre las
cabo primeramente, y de forma exclusiva, por condiciones a generar y/o reforzar en relacin con
organizaciones de la sociedad civil con la figura los programas de cuidado domiciliario dirigidos a
de fundaciones (Servicio Nacional del Adulto personas mayores y a sus cuidadoras y cuidadores.
Mayor, s/f). Lo anterior, en pos de contribuir a una reflexin que
tenga como horizonte el robustecimiento perma-
En esta lnea se inscribe el Programa de Atencin nente de las iniciativas orientadas a satisfacer las
Domiciliaria del Adulto Mayor (en adelante men- necesidades de cuidado en domicilio.
cionado, PADAM) de la Fundacin Hogar de Cristo,
iniciativa que nace a inicios de la dcada del no- En esta lnea, el presente documento se orienta
venta (Fernndez, 2008; Vsquez y Expsito, 2012) a responder qu aprendizajes a nivel de procesos
y que, desde un marco de derechos, se orienta al de construccin de programas, y en relacin con
acompaamiento de personas mayores y sus cui- principios conceptuales orientadores y aspectos
dadoras y cuidadores por parte de profesionales metodolgicos de prestacin, pueden recogerse
y voluntarias y voluntarios, buscando mejorar la para las iniciativas de poltica e intervencin social
calidad de vida del adulto mayor. que se orientan a personas mayores y a quienes
les proveen de cuidados en domicilio. Ello, parti-
As, los elementos expuestos permiten visibilizar, cularmente desde la experiencia de PADAM de la
en primer lugar, la importancia progresiva que a lo fundacin Hogar de Cristo.
largo del tiempo se le ha asignado a la necesidad de
dar respuesta a travs de polticas e intervenciones Cabe precisar que este documento no incorpora
sociales a las demandas de cuidado domiciliario dentro de sus objetivos hacer un anlisis compa-
de personas mayores. Adems, permiten apreciar rativo de experiencias de intervencin, sino ms
cmo los arreglos de cuidado hacia este grupo han bien, desde la revisin en profundidad de este
incorporado a las diferentes esferas sociales en las caso, reconocer aprendizajes que puedan aportar
prestaciones, primeramente a la sociedad civil y a la reflexin en materia de programas de cuidado
recientemente al Estado. A su vez, la implementa- domiciliario orientados a personas mayores y a
cin de experiencias piloto por parte del aparato sus cuidadoras y cuidadores. Ello, particularmente
pblico orientadas a las personas mayores, as como cuando la provisin se realiza en situaciones de
la discusin sobre la modificacin del Sistema de pobreza y/o exclusin social. As, se abre una
Proteccin Social para agregar un subsistema de puerta para continuar la revisin en torno a otras
cuidados, permiten apreciar la relevancia que a nivel experiencias en desarrollo que permitan nutrir la
pas se le asigna hoy en da a la discusin sobre las discusin acadmica sobre polticas e interven-
formas de proveer cuidados a quienes se sitan en ciones sociales de cuidados.
esta etapa del ciclo vital, as como tambin a las
condiciones que enfrentan quienes los proveen. Tomando en cuenta estos antecedentes, el pre-
sente trabajo se estructura en cinco secciones.
Una primera, constituida por la presente intro-
34 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

duccin. Una segunda parte que aborda algunas relacin con sus expresiones y vivencias asociadas,
reflexiones de orden conceptual en torno a los advirtindose, en trminos generales, consenso en
cuidados, por un lado, desde las propuestas del torno al carcter polismico del concepto (Acosta,
cuidado o care, en ingls y de la organizacin 2015; Gonzlvez y Acosta, 2015; Torns, 2008).
social de los cuidados o social care y, por otro,
desde las implicancias que supone pensar en los Dentro de este marco, la reflexin acadmica ha
cuidados desde un marco de derechos. En este dado cuenta, por ejemplo, de las diversas acepcio-
contexto, las reflexiones sobre cuidados y sobre nes en relacin a la nocin y accin de cuidar. En
organizacin social de los cuidados se refieren, esta lnea, por ejemplo Daly y Lewis (2000) pusieron
en algunos casos, en ingls debido al origen que de relieve las aportaciones del ao 1993 de Joan
en los pases anglosajones han tenido estas pers- Tronto, quien diferenciaba entre apreciar a alguien
pectivas tericas de anlisis. La tercera seccin (caring for), tomar responsabilidad o hacerse cargo
de este artculo presenta el marco metodolgico de alguien (taking care of), realizar prestaciones de
con base en el cual se ha construido el trabajo. La cuidados (care-giving) y recibir cuidados de parte
cuarta, expone los resultados del mismo situados de otras personas (care-receiving).
en la experiencia de PADAM. Finalmente, la quinta
seccin presenta las principales conclusiones En el intento de avanzar en torno a una propuesta
en trminos de aprendizajes para las polticas e de conceptualizacin para entender la nocin de
intervenciones sociales de cuidado domiciliario cuidados, as como en relacin con las dimensiones
de personas mayores y de quienes les proveen de que se intersectan en las acciones de cuidar, Tho-
cuidados, a la luz de los hallazgos de este trabajo. mas (1982), con base en la revisin de los trabajos
de Graham y Ungerson (de 1991 y 1990, respecti-
vamente), y a partir de la contribucin de Parker de
1981, propone una aproximacin conceptual que
2. RECONFIGURACIONES entiende como unificada para abordar el cuidado.
CONCEPTUALES EN TORNO A As, comprende al cuidado como:
CUIDADOS Y APORTES DESDE
[] la prestacin remunerada o no remunerada
EL ENFOQUE DE DERECHOS. de apoyo en la cual intervienen actividades que
CUIDADOS DESDE EL CARE implican un trabajo y estados afectivos. Los
Y DESDE LA ORGANIZACIN prestan principal, aunque no exclusivamente,
mujeres tanto a personas adultas sanas como
SOCIAL DE LOS CUIDADOS O a personas dependientes y a los nios y nias,
SOCIAL CARE en la esfera pblica o en la esfera domstica,
y en una diversidad de marcos institucionales
Los primeros debates en materia de cuidados (Thomas, 1982, p. 169).
pueden ser encontrados en los pases anglosajones
en la dcada del setenta con las aportaciones de Entiende Thomas (1982), que los cuidados com-
las corrientes feministas (Acosta, 2015; Aguirre, prenden siete dimensiones analticas que se en-
2008; Gonzlvez y Acosta, 2015). En este contex- contraran presentes en las relaciones de cuidado:
to, a lo largo del tiempo la nocin de cuidados ha 1) la identidad social de la persona cuidadora; 2)
sido revisada desde diferentes aproximaciones en la identidad social de quien recibe los cuidados;
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 35
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

3) la relacin entre la persona cuidadora y la re- se cuestiona sobre la distribucin o reparto de la


ceptora de cuidados; 4) la naturaleza o contenido responsabilidad social que conllevan las acciones
social de los cuidados; 5) el dominio social en el de cuidar. Ello, desde dos niveles: primeramente,
cual se localiza la relacin de los cuidados; 6) el desde el cmo se reasigna la responsabilidad de
carcter econmico de la relacin de cuidados y, cuidar entre Estado, familias, mercado y sociedad
finalmente, 7) el marco institucional en el cual se civil; y segundo, desde el cmo se produce el re-
realiza la provisin. parto de las labores de cuidado en la familia, ello
entre hombres y mujeres, o entre generaciones.
Por su parte, Acosta (2015), dando cuenta de los
cambios en torno a la discusin sobre cuidados a En este sentido, la nocin de organizacin social de
lo largo del tiempo, referencia el trabajo de Torns los cuidados, reconociendo el que las acciones de
del ao 2008 para relevar cmo su contribucin cuidado han estado tradicionalmente vinculadas
comprenda, como primera aproximacin a la no- con la vivencia de mujeres, expande sus alcances
cin de cuidado (care), a una actividad realizada para reconocer que los lmites trascienden a
fundamentalmente por mujeres, independiente- categoras binarias, como por ejemplo cuidado
mente del espacio en el cual esta poda ser llevada formal/informal; cuidado de nios y nias/personas
a cabo, llmese esfera pblica, mercado de trabajo mayores, entre otras.
o voluntariado en la esfera privada.
As, uno de los principales aportes de la nocin de
Cabe sealar que en materia de intentos de dife- organizacin social, es que propende a expandir
renciacin conceptual a lo largo del tiempo, Acosta las fronteras de los alcances tradicionales sobre la
(2015) da cuenta de cmo, con posterioridad a la comprensin en torno a los cuidados, permitiendo
contribucin de Thomas (1982), otros autores y la reflexin en relacin a los arreglos que involucran,
autoras han comenzado a alejarse del concepto por ejemplo, a personas mayores o a quienes se
de cuidados (care) por considerarlo insuficiente, encuentran en situacin de discapacidad, por sea-
en tanto su contribucin no habra dado cuenta lar algunos casos, distancindose de las vivencias
de la relevancia que tendra el papel del Estado en asociadas nicamente con la identidad femenina
los arreglos de cuidado, instalando en la reflexin y/o con la maternidad, posibilitando incorporar
la nocin de organizacin social de los cuidados las diversas expresiones que se dan tanto en la
(social care). En esta lnea, releva la autora el trabajo recepcin como en la provisin de los mismos
de Lewis, quien ya en 1998, buscando contar con (Acosta, 2015; Torns, 2008).
una aproximacin ms comprehensiva de la idea de
cuidado, lo entenda como las actividades que se Cabe relevar que, en dilogo con lo anterior,
proponen satisfacer las necesidades fsicas y emo- Arriagada (2011) afirma que desde el social care
cionales de los nios y los adultos dependientes, de se comprende la manera en la cual se organizan
los marcos normativos, institucionales y sociales los arreglos de cuidados, en el sentido concreto
en los que estas se insertan, as como los costes respecto a cmo se distribuyen, entienden y ges-
asociados a su realizacin (Lewis, 1998, p. 6; en tionan las configuraciones asociadas al cuidado,
Acosta, 2015, p. 37). contando con la caracterstica de poseer arreglos
mixtos en tanto la provisin puede ser llevada a
Particularmente, Acosta (2015) plantea que el abor- cabo por diversos actores, incluidos organismos
daje desde la organizacin social de los cuidados pblicos y privados.
36 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

En este sentido, hablar de cuidados desde la Dentro de este escenario, y con base en las contri-
organizacin social de los cuidados, posibilita buciones expuestas, este trabajo comprende a los
reflexionar sobre los arreglos para la provisin y cuidados desde la perspectiva de la organizacin
recepcin de los mismos en distintos momentos social de los mismos (social care), entendindolos
del ciclo vital (Prez, 2006). Ello, en la lnea de un desde su carcter de transversalidad e interde-
reconocimiento de la necesidad de cuidados desde pendencia en una lgica que se desmarca de re-
la primera infancia hasta la etapa de vejez. laciones de linealidad y de relaciones nicamente
bidireccionales entre pares, comprendiendo que
En este escenario, vinculado a la idea de los cuida- las expresiones de cuidado seguiran ms bien
dos en un marco de necesidad y provisin de los dinmicas espirales sujetas a la interconexin
mismos en el continuo del ciclo vital, Gonzlvez no necesariamente permanente entre personas
y Acosta (2015) entienden que las acciones de directamente asociadas en el marco de relaciones,
cuidar refieren a la idea de trnsitos entre pares, por ejemplo, familiares, comunitarias o institu-
en los cuales el cuidado ocupa una categora de cionales, sino que tambin comprendiendo que
transversalidad. En este sentido, comprenden que en las dinmicas de cuidar pueden involucrarse
el cuidado rompe la nocin de dependencia frente otros actores quienes podran contribuir a apoyar
a la independencia, al resaltar la idea de que todas la configuracin de los diferentes arreglos.
las personas hemos de cuidarnos en el da a da:
dependemos las unas de las otras en diferentes Ejemplo de ello, y particularmente relevante para
momentos de nuestras vidas (Gonzlvez y Acosta, este trabajo, si bien no privativo, es la situacin
2015, p. 128). que puede darse en relacin a cuidados recibidos
por personas mayores por parte de familiares o
Agregan las autoras que la prctica de cuidar no familiares que cumplen el rol de cuidadores o
envuelve tres caractersticas especficas en la cuidadoras principales, arreglos en los cuales se
provisin y recepcin: en primer lugar, que todas reconoce la posibilidad de que puedan incorpo-
las personas requieren de cuidados, independiente- rarse, as como tambin salir de la relacin, otros
mente de su condicin; segundo, que los cuidados actores, ya sean institucionales, como por ejemplo
involucran la creacin de una relacin sostenida organizaciones estatales o de la sociedad civil
desde la interdependencia entre proveedores y orientadas a la provisin de servicios de cuidado,
receptores de cuidados; y, tercero, que el cuidado o no institucionales, como por ejemplo familia-
puede tomar una variedad de formas, en tanto res, vecinos o amigos, por sealar algunos. Estos
puede ser proporcionado en el hogar o en una pueden adherir a la prctica de cuidar por diversas
institucin, de manera individual o colectiva, y razones, entre otras, las de ndole afectivo, econ-
como un trabajo pagado o no pagado (Gonzlvez mico o movilizados desde la gratuidad. A su vez,
y Acosta, 2015, p. 135). En el marco de esta tercera pueden contribuir a enriquecer la provisin que se
caracterstica, refieren el trabajo de Glenn del ao le otorga a la persona mayor receptora de cuidados,
2000 para aludir a que la prctica de cuidar pue- por ejemplo desde la contencin o dinamizacin
de incluso ser fragmentada en su configuracin, de diversos recursos para mejorar su bienestar,
coincidiendo con Arriagada (2011) al indicar que o contribuir a descomprimir la carga emocional,
los arreglos pueden incorporar a actores pblicos fsica o econmica, por sealar algunas, que puede
y privados. en determinadas ocasiones asumir quien provee
los cuidados.
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 37
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

2.1 Pensando en los cuidados desde tegra el conjunto de los derechos universales
el enfoque de derechos de derechos humanos consagrados en los
diversos instrumentos internacionales, a pesar
Reflexionar sobre los cuidados, tanto desde la de no estar explcitamente nominado como tal
perspectiva de quien los provee como de quien (Pautassi, 2015, p. 99).
recibe la provisin, implica un problema de ejercicio
de derechos y de polticas pblicas que apunten En esta lnea, trabajos como el de Acosta (2015) y el
a disminuir las desigualdades en el cmo se ha de Rogero (2010) han coincidido en que revisar los
configurado tradicionalmente este tipo de arreglos alcances de los cuidados desde una mirada que los
(Pautassi, 2008). articule con la nocin de derechos implica que las
acciones de cuidar no solo suponen un conjunto
En este contexto, el aproximarse a los cuidados de derechos asociados, sino que conllevan a su vez
desde un enfoque de derechos, en un marco de obligaciones por parte de los sujetos involucrados
organizacin social de los cuidados, implica com- en la provisin.
prender que en el aseguramiento de los arreglos
las distintas esferas sociales cumplen diversas Relacionado a lo anterior, Pautassi (2015) afirma que:
responsabilidades en la provisin. Ello, no obstante,
y en dilogo con Rossi y Moro (2014), entendiendo aplicar el enfoque de derechos al cuidado signi-
que en materia de derechos en general, y del de- fica transformar la lgica actual de tratamiento
recho al cuidado en particular, el primer garante del cuidado para pasar a considerar que cada
es siempre el Estado. sujeto autnomo, portador de derechos, puede
y debe exigir la satisfaccin de sus demandas de
Lo anterior se vuelve explcito en el ejercicio cuidado, independientemente de su situacin
de adscripcin del aparato pblico a diferentes de vulnerabilidad o dependencia, ya que el de-
instrumentos de derecho internacional, como ber de provisin de cuidados que el derecho le
convenciones y protocolos dirigidos hacia grupos confiere no se asienta en su necesidad sino en
de proteccin para los cuales se encuentran ins- su condicin de persona (Pautassi, 2015, p. 99).
trumentos especficos definidos, como se da en
el caso de la niez o de las personas en situacin
de discapacidad. Desde esta concepcin, por tanto, se sobrepasan
los lmites en torno a la provisin en espacios
Ello, no obstante, se vuelve igualmente extensible privados para, en dilogo con la mirada del social
para el caso del cuidado de las personas mayores, care, comprender los arreglos desde una lgica de
incluso sin la existencia de instrumentos especficos responsabilidad social compartida por las distintas
como convenciones orientadas hacia ellas, o de la esferas sociales en relacin a la provisin (Acosta,
titularidad de un derecho especfico al cuidado. En 2015; Esquivel, 2015), sean estas tanto la familia,
esta lnea, Pautassi (2015) seala que: como el Estado, el mercado y la sociedad civil.

[] la relevancia est dada porque el derecho Los elementos expuestos se vuelven particular-
al cuidado tanto considerando a la persona mente relevantes al reflexionar sobre la provisin
como receptor o como dador de cuidado in- orientada a personas mayores y a quienes ejercen
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como sus cuidadoras y cuidadores. Ello, desde el Domiciliaria del Adulto Mayor (PADAM) (Hogar de
reconocimiento de que una caracterstica central Cristo, 2012), el cual se encuentra sealado en la
de la configuracin de los arreglos de bienestar bibliografa de este trabajo y que ha sido facilitado
ha estado dada por hacer efectivos los derechos, para el desarrollo de esta investigacin por parte
desde el encadenamiento de los mismos con el de un profesional de la entidad. Adicionalmente,
sistema de trabajo formal. se ha consultado el sitio web de la fundacin que
desarrolla el programa, instancias que para efectos
En esta lnea, Pautassi (2015) da cuenta de cmo, de presentacin de resultados en este documento
para el caso de personas mayores o sujetos en se encuentran sealadas en pie de pgina, junto a
situacin de enfermedad o discapacidad, las la fecha de revisin.
prestaciones de bienestar raramente se encuen-
tran reconocidas en arreglos que dependen de la Por su parte, se ha analizado bibliografa acadmi-
situacin laboral, siendo excepciones las licencias ca vinculada a PADAM que, si bien no obedece a
por fallecimiento de progenitores o el reconoci- documentacin programtica propiamente tal, ha
miento como cargas de hos e has a travs de la abordado elementos relevantes para la presenta-
seguridad social, entre otros. cin del caso. En este sentido, estas publicaciones
igualmente se encuentran referenciadas en la
As, para efectos de este trabajo, se entiende que bibliografa.
el cuidado para personas mayores y para quienes
ejercen como sus cuidadores y cuidadoras, desde A su vez, con miras a precisar elementos recogidos
una mirada de derechos, se distancia de compren- desde los materiales revisados, se han establecido
der como condicin de efectividad del mismo comunicaciones electrnicas con el profesional que
nicamente a una vinculacin con el sistema laboral ha provedo la documentacin para el desarrollo
formal, por ejemplo de parte de quien ejerce como de este trabajo. En este sentido, para todos los
cuidador o cuidadora, en el entendido de que al efectos se ha procurado el anonimato del profe-
ser este un derecho universal, debe estar siempre sional con miras a resguardar principios ticos de
garantizado independientemente, entre otras, de investigacin.
aquellas variables relativas a la insercin laboral
o a los ingresos econmicos del grupo familiar. El anlisis de documentacin, por su parte, se ha
guiado por una operacionalizacin de variables que
busc, en dilogo con la pregunta de investigacin
3. MARCO METODOLGICO de este trabajo, indagar en aspectos generales de
la construccin del programa, sus principios orien-
Este trabajo ha buscado dar respuesta a la pregunta tadores y aspectos metodolgicos de provisin,
de investigacin que lo ha movilizado a travs de un informacin que ha sido estudiada con base en la
estudio de caso cualitativo de alcance descriptivo. tcnica de anlisis de contenido desde un sentido
La estrategia de produccin de informacin que cualitativo (Andru, s/f).
se ha seguido ha sido la investigacin documental
(Valles, 2000). Ello, apoyndose principalmente
en el documento denominado Procedimientos y
estndares de operacin del Programa de Atencin
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 39
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

4. ANLISIS DE RESULTADOS personales y sociales incidirn en cmo habrn de


enfrentar su vejez (Hogar de Cristo, 2012). A su
PADAM es un programa de la Fundacin Hogar de vez, en trminos de vulnerabilidad, entiende que:
Cristo, inscrito en el rea programtica Cuidado e
inclusin de adultos mayores3, que nace a principios [] quienes viven en situacin de pobreza y
de la dcada de 1990 (Fernndez, 2008; Vsquez exclusin social disponen de menos factores
y Expsito, 2012) y que progresivamente se ha protectores para mantener o mejorar su calidad
consolidado como una intervencin de amplio de vida; ms an cuando su condicin de salud
alcance territorial, contando el ao 2012 con 88 y dependencia de terceros los hace requerir de
unidades PADAM a lo largo de Chile prestando un mayor apoyo social (instrumental, afectivo y
servicios de intervencin (Vsquez y Expsito, funcional), apoyo que sus familias y/o personas
2012). Por su parte, en trminos de sujetos bene- significativas no siempre pueden brindarles
ficiarios, actualmente el programa atiende a 3.172 (Hogar de Cristo, 2012, p. 7).
personas mayores4.
En este sentido, reconoce que la vivencia de pobreza
En trminos econmicos, el programa cuenta con y exclusin social puede verse incrementada por
financiamiento pblico-privado para su desarro- problemas de salud en la persona mayor, su familia,
llo, correspondiendo un 25% del financiamiento o ante la presencia de algn grado de invalidez o
mensual de la provisin per cpita al sostenimiento de enfermedades, violencia, maltrato, entre otras
pblico, mientras que el 75% restante es financia- situaciones.
do por la Fundacin5. En esta lnea, el programa
seala que las unidades que ejecutan el programa En relacin con quien provee cuidados, el progra-
deben visualizar los organismos, tanto pblicos ma comprende que vivir con la persona mayor en
como privados, existentes en los territorios, que situacin de pobreza y exclusin, adems de las
permitan cubrir las acciones y prestaciones que se caractersticas propias de su salud, genera per-
entregan a los usuarios del programa (Hogar de cepcin de alta carga en los cuidadores, riesgos
Cristo, 2012, p. 36), pudiendo provenir de fondos de salud para la persona y para quien lo cuida,
concursables, entre otros (Hogar de Cristo, 2012). dificultades econmicas de la familia por mayores
gastos en salud, entre otras (Hogar de Cristo, 2012,
En trminos de fundamentacin de la intervencin, p. 7). Asimismo, el programa asume que, dado el
el programa declara su accionar desde un reconoci- contexto de la persona mayor, de manera indirecta
miento de las personas mayores como sujetos con se restringe la integracin al mercado laboral de
trayectorias de vida heterogneas cuyos recursos algunos miembros del hogar, mayoritariamente

3.- Vase: h#p://www.hogardecristo.cl/lineas_de_accion/adultos-mayores. La ltima fecha de revisin de este sitio web, fue el
25 de noviembre de 2016 (posterior a la fecha de aceptacin de este artculo).
4.- Ello, en la modalidad PADAM especializado. No se ha accedido a informacin de modalidad simple.
5.- Vase: h#p://www.hogardecristo.cl/wp-content/files_mf/1449341407Costosporatenci%C3%B3nl%C3%ADneaCuidadoe-
Inclusi%C3%B3ndeAdultosMayores.pdf. La ltima fecha de consulta fue el 25 de noviembre del presente ao.
40 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

mujeres, dado que tradicionalmente son ellas construir con la persona mayor y su familia y debe
quienes se hacen cargo del cuidado de la persona incorporar los objetivos particulares buscados
mayor, reduciendo ingresos y, en este sentido, con la intervencin. El instrumento especifica
pudiendo repercutir este elemento en perpetuar compromisos para el programa y para la persona
la situacin de pobreza y de exclusin social del mayor y/o su familia, y es firmado por estos tres
grupo familiar. actores en un acto de acuerdo.

Dados estos elementos, el programa se fundamenta En este sentido, el plan se elabora desde dos di-
en el supuesto de que el apoyo a la persona mayor mensiones: por un lado, una dimensin de orden
requiere de un acompaamiento en las diversas interno, orientada al fortalecimiento del entorno
dimensiones del bienestar, del apoyo a su red familiar, al abordaje espiritual y a la entrega de
familiar y del fortalecimiento de los recursos de la herramientas al cuidador o cuidadora, en relacin
comunidad en la cual se encuentra inserta. En este con las necesidades de la persona mayor; por otro
sentido, se asume que la atencin en domicilio es lado, una dimensin de orden externo, orientada a
la alternativa de intervencin que ms propende determinar gestiones del equipo interventor en el
a una normalizacin de la situacin de la persona territorio con miras a lograr los objetivos del plan.
mayor en tanto, institucionalmente, con este tipo
de provisin se busca fomentar la autonoma de En trminos de horizonte temporal de la interven-
la persona, mantenerla en su medio habitual y cin, la iniciativa define que no existe un tiempo
favorecer su vinculacin familiar y social. mnimo ni mximo establecido para que los adultos
mayores permanezcan en el programa (Hogar
de Cristo, 2012, p. 15). Ello, en tanto seala que el
Con base en la consideracin de estos elementos,
tiempo depender de las caractersticas personales,
el programa se plantea como objetivo el que los
familiares y sociales de cada sujeto de intervencin.
adultos mayores se mantengan en su medio ha-
Cabe sealar que el programa no define como
bitual de manera autnoma e interdependiente,
beneficiario explcito a la persona proveedora
mejorando sus condiciones de vida y superando
de cuidados, si bien se encuentran prestaciones
su situacin de exclusin social (Hogar de Cristo,
dirigidas hacia quien cumple este rol.
2012, p. 9). En este marco, los sujetos a los cuales
se dirige el programa son personas mayores de 60
En este contexto, en trminos de lo que el programa
aos, en situacin de pobreza y exclusin social,
entiende por cuidador principal esta figura alude
autovalentes frgiles, dependientes severos y par-
a aquella persona (familiar o persona significativa)
ciales y que desean permanecer en su comunidad.
que asume al menos cierto grado de responsabili-
dad, representacin y/o cuidado del adulto mayor
A su vez, el programa seala como requerimientos
(Hogar de Cristo, 2012, s/p).
para la instalacin, estar emplazado en un lugar
de fcil acceso y que no implique riesgos para la
En relacin con especificidades de prestacin, el
salud o para la seguridad de las personas (Hogar
programa cuenta con dos modalidades: simple y
de Cristo, 2012, p. 35).
especializada, las que se configuran en relacin a
las caractersticas institucionales en los territorios,
Por su parte, el programa define la elaboracin de
recursos materiales, humanos y financieros. En este
un plan de intervencin individual, el cual se debe
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 41
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

contexto, el programa declara que las diferencias a) Solidaridad: a nivel institucional, se busca
se sostienen en la composicin de los equipos de promover estrategias que fomenten la solida-
intervencin y de las prestaciones a entregar6. ridad generacional e intergeneracional, en pos
de aumentar la calidad de vida de las personas
Las condiciones mnimas a resguardar para una mayores.
persona mayor beneficiaria de PADAM, en este
marco, se agrupan en diversas dimensiones. As, b) Compromiso: desde la institucin, se declara
por ejemplo, en un mbito de asistencia material, buscar la realizacin de un trabajo con las per-
se considera como condicin mnima, entre otras, sonas mayores sustentado en el profesionalis-
contar con una muda de invierno-verano; con mo, la responsabilidad y el cario, procurando
dinero para una canasta bsica de alimentos o resguardar los compromisos que se adquieren
paales, por sealar algunas. En trminos de acom- con los sujetos de intervencin, sus familiares
paamiento, se debe contar con apoyo espiritual/ y/o personas significativas.
emocional cada 15 das como mnimo, mientras
que en trminos de apoyo social, se debe contar c) Espritu emprendedor: institucionalmente,
con orientacin para el cuidado del adulto mayor y se promueve la bsqueda de alternativas para
respecto de beneficios sociales para la familia, por mejorar las condiciones de vida de la persona
sealar algunas (Hogar de Cristo, 2012). mayor, involucrando a profesionales y volun-
tarios/as en esta labor.

4. 2. Principios de orden conceptual d) Respeto: se busca resguardar el reconoci-


presentes en el programa miento de las particularidades de las personas
mayores en relacin con sus caractersticas
PADAM se orienta a travs de diferentes princi- especficas, as como tambin con sus derechos
pios conceptuales desagregados en tres niveles: bsicos a la libertad personal, la privacidad y la
valores institucionales, ejes y enfoques de traba- intimidad. Asimismo, se declara la bsqueda de
jo. Cada uno es presentado de forma sinttica a erradicacin de prcticas que infantilicen, so-
continuacin. breprotejan y menoscaben a la persona mayor.

e) Justicia: institucionalmente, se declara


4.2.1. Valores institucionales la generacin de condiciones de igualdad
de oportunidades y restitucin de derechos
Desde una perspectiva institucional, el programa vulnerados, principalmente la mantencin
adhiere a siete valores que define la Fundacin de la autonoma y su derecho a cuidados y
para el trabajo con personas mayores. proteccin en su medio habitual (Hogar de
Cristo, 2012, p. 12).

6.- Cabe relevar que, actualmente, se encuentran en ejecucin las dos modalidades. Sin embargo, conforme a informacin
obtenida por comunicacin electrnica con el profesional que ha apoyado la elaboracin de este trabajo el da 20 de diciembre
de 2015, para el ao 2016 la fundacin se dispone a avanzar exclusivamente hacia la modalidad especializada.
42 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

f) Transparencia: desde la propuesta institucio- de soporte para la solucin de dificultades de


nal, se busca el establecimiento de relaciones las personas mayores. Asimismo, se promueve
de confianza entre los diversos actores rela- la mantencin y fortalecimiento de vnculos
cionados con la prestacin: personas mayores, entre la persona mayor, su familia, la comuni-
equipos, familias y otros que se vinculen con dad y la oferta institucional de recursos en el
el programa. entorno comunitario, de manera de facilitar su
integracin social.
g) Trabajo en equipo: a nivel institucional, se
promueve la conformacin de equipos inter- c) Proteccin y promocin de Derechos:
disciplinares, sean profesionales o voluntarios, reconociendo a las personas mayores como
con miras a generar prcticas favorables para sujetos activos con derecho a exigir servicios y
la accin con las personas mayores. prestaciones estatales, a expresar sus opiniones
con respecto a su vida y a las intervenciones
que se realizan con ellas y ellos, el programa
4.2.2. Ejes transversales de la intervencin genera instancias para que estas y sus fami-
liares conozcan sus derechos, planteen sus
En trminos de lo que institucionalmente se necesidades y se les apoye en la realizacin
comprende como ejes transversales, el programa de acciones de mediacin para que puedan
comprende cinco especficos. Se exponen breve- acceder a la oferta de servicios garantizados
mente a continuacin. por el Estado.

a) Desarrollo de capacidades: el programa d) Participacin y empoderamiento: el pro-


promueve la realizacin de intervenciones que grama promueve la generacin de instancias
apunten a mantener y fortalecer las capacida- de participacin, tanto en la gestin y diseo
des funcionales y fsicas de la persona mayor programtico como en los planes de inter-
con miras a contribuir a la mantencin de su vencin que se realizan con los sujetos. Por
autonoma y su permanencia en domicilio. su parte, se intenciona la participacin de las
Asimismo, se promueve la realizacin de un personas mayores en espacios pblicos de
acompaamiento que permita fortalecer ca- diverso orden: recreativo, poltico o cultural,
pacidades para integrarse a la sociedad desde por sealar algunos, que les posibiliten aportar
un reconocimiento de las capacidades que al desarrollo social.
las personas mayores tienen para tomar sus
propias decisiones. En relacin al cuidador o e) Espiritualidad: desde el programa se declara
la cuidadora, se promueve la entrega de herra- la bsqueda de sentido y trascendencia en
mientas en torno a cmo enfrentar el desafo torno a la resignificacin de la persona mayor
de satisfacer las necesidades e intereses de la respecto a, entre otros, su historia y el valor
persona mayor. de su vida. En este sentido, se acompaa a la
persona mayor en este reconocimiento, en
b) Vnculos e integracin social: se intenciona el entendido de que en la etapa de la vejez
la articulacin de redes, tanto formales como puede surgir con mayor fuerza la necesidad de
informales, que puedan aportar con recursos reconciliarse con la propia historia y asumir el
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 43
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

protagonismo del proyecto propio en la etapa les o primarias de los sujetos, comprendiendo
culmine de la vida (Hogar de Cristo, 2012, p. 14). por tales a las que son ms cercanas o signi-
ficativas para la persona (familia, amistades,
4.2.3. Enfoques pares, otros); por otro, en relacin con redes
funcionales o institucionales. En este contexto,
Finalmente, en trminos de lo que define el pro- desde el programa se entiende que el trabajo
grama como enfoques, este se desarrolla desde en red constituye un dispositivo necesario
tres especficos: 1) socio sanitario, 2) ecolgico y que debe estar activado, ya que apunta a ga-
3) de redes. Se exponen a continuacin. rantizar el ejercicio de los derechos de todas
las personas. Adems, forma parte del proceso
a) Socio sanitario: comprendiendo el programa de autonoma que deben fortalecer los adultos
la atencin socio sanitaria como el conjunto mayores en su territorio (Hogar de Cristo,
integrado de prestaciones y servicios pblicos 2012, s/p).
y privados de orden socio sanitario, destinados
a la rehabilitacin y cuidados de las personas
en situaciones de dependencia, la propuesta 4.3. Aspectos metodolgicos de la
desde su intervencin en domicilio busca ser un provisin
puente entre los sujetos y las redes presentes
en el territorio. En este sentido, la adherencia 4.3.1. El ciclo programtico y el monitoreo de
a este enfoque se sostiene en que el programa avances
comprende que en los recursos del entorno
el adulto mayor puede encontrar respuestas El programa, en trminos de momentos de inter-
pertinentes a sus necesidades e intereses y vencin, se estructura en cinco etapas: 1) postu-
generar vnculos que impidan su aislamiento lacin, 2) ingreso, 3) evaluacin, 4) intervencin
(Hogar de Cristo, 2012, s/p). y 5) egreso. En este contexto, para cada fase se
construyen indicadores para monitorear los avances
b) Ecolgico: el programa considera a la per- programticos. A su vez, se incorporan indicadores
sona mayor como un sistema que se encuentra para evaluar el cumplimiento de objetivos.
inserto dentro de otro, denominado familia, que
a su vez est inserto en la comunidad. En este 4.3.2. Caractersticas de las prestaciones que
sentido, la propuesta promueve el trabajo en otorga el programa
torno a las relaciones que se dan entre estos
sistemas. As, desde una lgica de articulacin Metodolgicamente, el programa interviene a
entre ellos, el programa entiende que estos se travs de un conjunto de prestaciones que, con
intersectan y condicionan de manera perma- ciertas excepciones, tiende a ser similar en moda-
nente, recproca y dinmica, de manera que lidad PADAM simple y PADAM especializada. Estas
una alteracin en uno provoca un cambio en se inscriben en dos dimensiones: 1) prestacin
el otro, en un sentido de recursividad. directa material y 2) prestacin directa de personas.
En relacin a las prestaciones de orden material, en
c) Redes: el programa trabaja en dos niveles de ambas modalidades la provisin se realiza en torno
redes: por un lado, en torno a aquellas persona-
44 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

a 3 categoras: confort, higiene y vestuario, vivienda7 como tambin en cuanto a la gestin de ayudas
y apoyo material. tcnicas (sillas de ruedas, lentes o colchones,
entre otros).
En la primera, se entregan prestaciones como ar-
tculos de aseo personal a la persona mayor, ropa En la categora de psicoeducacin/socioeducacin, se
de cama, paales, entre otros. Por su parte, en la realizan consejeras y educacin para el autocuida-
categora de vivienda, el programa realiza aportes do de la persona mayor y su cuidador o cuidadora.
para la obtencin de mediaguas. Finalmente, en Asimismo, se promueven acciones con la persona
relacin a las prestaciones en apoyo material, el mayor y su familia, para propiciar el cuidado de
dispositivo realiza la provisin en dos reas: salud quien los recibe. A su vez, en esta categora se
y ayuda econmica directa. promueven actividades de orden comunitario,
como participacin en talleres desarrollados en
En este marco, en el mbito de la salud, el programa los espacios territoriales de base dirigidos a la
entrega aportes totales y parciales para medica- persona mayor y sus familiares, por sealar una.
mentos o aplicacin de exmenes, mientras que
en ayuda econmica el programa contribuye, entre En relacin a lo definido en la categora de apoyo
otros, con canastas de alimentos, aportes para el psicosocial, el programa define el desarrollo de
pago de transporte, obtencin de documentacin acciones que incorporan, por ejemplo, prestacio-
en el registro civil, aportes para el arriendo o ahorro nes de intervencin en crisis ante eventos de alta
de vivienda, as como tambin para cubrir gastos tensin emocional, apoyo o contencin, as como
de defuncin. tambin derivacin asistida.

En torno a prestacin directa de personas, en am- El programa declara el desarrollo de acciones de


bas modalidades el programa genera aportes en orden institucional, como por ejemplo acercar la
las siguientes categoras: salud y apoyo funcional, oferta de servicios a la persona mayor, con nfasis
psicoeducacin/socioeducacin, apoyo psicosocial y en el acceso a derechos mnimos. Asimismo, se
apoyo espiritual. promueve la participacin programtica en redes
que contribuyan a la sensibilizacin sobre la reali-
As, en relacin a salud y apoyo funcional, el pro- dad de las personas mayores, buscando incidir en
grama interviene realizando acciones educativas polticas pblicas, entre otros.
orientadas a educar a la persona mayor y/o su fami-
lia en materia de administracin de medicamentos. Cabe relevar que entre las prestaciones en materia
Asimismo, apoya en la gestin de inscripcin en de apoyo psicosocial exclusivas en la modalidad
centros de salud, acompaamiento a la realizacin PADAM especializada, se encuentran definidas,
de atenciones mdicas, monitoreo del estado de por ejemplo, provisiones de cuidado al final de la
dichas atenciones (mdicas y psicolgicas), as vida, marco en el cual se realiza acompaamiento

7.- El documento que ha servido de base para la elaboracin de este trabajo nomina esta categora como educacin. Sin embar-
go, dado los alcances de la prestacin, se ha optado por llamarle vivienda para efectos de este artculo.
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 45
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

a personas que presentan enfermedades incurables En relacin a la conformacin, esta cuenta con
o en etapa terminal. Incluye aspectos de salud, profesionales y con voluntarias y voluntarios, as
emocionales, espirituales y ambientales (Hogar como tambin con estudiantes en prctica. Estos
de Cristo, 2012, s/p). actores son acompaados por la figura de un en-
cargado de programa.
A su vez, en la modalidad especializada se define
especficamente una prestacin denominada tra- En trminos de la dotacin de recurso remunerado,
bajo con familia, en la cual se promueven acciones esta se define por jornadas horarias en funcin de
con la persona mayor, familiares, cuidador, cuida- sujetos de intervencin. Se exponen en el siguiente
dora o adulto responsable, en pos de favorecer la cuadro:
revinculacin o la mejora en la dinmica familiar.

Igualmente, se define en PADAM especializado la


categora de prestacin, reuniones y encuentros con
familiares y/o cuidadores, en la que se promueven
actividades con familiares y/o cuidadores de los/
as usuarios/as con fines informativos, formativos,
recreativos, de colaboracin al rol que desempean
y otros que apunten a disminuir la percepcin de
carga, de colaboracin a la unidad y/o de organi-
zacin. Las instancias formativas pueden abarcar
diversos temas, entre ellos el desarrollo de prcticas
de cuidado a los/as usuarios/as, autocuidado de
familiares, dinmicas de relacin familiar, gene-
racin de habilidades sociales, etc. (Hogar de
Cristo, 2012, s/p).

Por su parte, en prestacin directa a personas, en


ambas modalidades se desarrollan actividades
en la categora de apoyo espiritual dirigidos a la
persona mayor. Se definen estas instancias como
espacios de apoyo espiritual, acompaamiento,
escucha y reflexin de las y los usuarios (incluye el
acompaamiento al cementerio por compaeros/
as fallecidos/as) (Hogar de Cristo, 2012, s/p).

Finalmente, en trminos de conformacin de los


equipos de intervencin, el programa integra pro-
fesionales de la salud, particularmente auxiliares
de enfermera o paramdicos, as como tambin
trabajadoras, trabajadores y tcnicos sociales.
46 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

Cuadro N 1: cantidad de personal remunerado en funcin de cantidad de sujetos atendidos

Cargo 30 60 90 120
Encargado de Asistente social asume jornada jornada 1 jornada
programa como encargado
Asistente jornada jornada 1 jornada 1 jornada
social
Tcnico social 1 jornada 2 jornadas 3 jornadas 4 jornadas
Auxiliar de jornada por cada 30 jornada por cada jornada por jornada por
enfermera sujetos 30 sujetos cada 30 sujetos cada 30 sujetos
Fuente: Hogar de Cristo (2012)

En este sentido, independientemente del carcter Finalmente, cabe relevar, en trminos de la in-
de remunerado o no remunerado, cada actor in- tervencin con el cuidador o la cuidadora, que el
terviniente en el equipo cumple tareas en torno a dispositivo cuenta con un documento denominado
la provisin con la persona mayor. En esta lnea, manual de capacitacin de cuidadores, el cual pone
las labores tanto del personal voluntario como de en el centro el bienestar de la persona receptora de
estudiantes en prctica se orientan, entre otros, cuidados y busca orientar en torno a situaciones
al acompaamiento psicoafectivo, tanto para la relacionadas con su funcionamiento diario. Se debe
persona receptora de cuidados como para quien destacar que este manual incorpora un apartado
los provee. de cuidado al cuidador, entregando orientaciones
sobre cmo promover el autocuidado, la planifi-
Por su parte, en trminos evaluativos, el dispositivo cacin de tareas vinculadas con las necesidades
cuenta con una ficha de evaluacin de la situacin de la persona mayor, la importancia del tiempo
de la persona mayor, denominada ficha de evaluacin libre para el cuidador o cuidadora y la relevancia
gerontolgica, la cual recoge, entre otros elemen- de buscar ayuda en otras personas o instituciones
tos, aspectos de identificacin y antecedentes de para poder responder a las necesidades de cuidado
la persona mayor en mbitos socioeducativos, de de la persona mayor.
salud y vivienda, as como tambin de caracteriza-
cin e historia familiar, solicitndose identificar a
la persona definida como cuidador principal y que 5. CONCLUSIONES
es insumada con informacin proveda tanto por la
persona receptora de cuidados como por su cuida- Este trabajo ha buscado responder, con base en la
dor o cuidadora. A su vez, el programa cuenta con experiencia de PADAM, qu aprendizajes referidos
una batera de protocolos que orientan la provisin, a procesos de construccin de programas, as como
destacndose instructivos para la postulacin, el en torno a principios conceptuales orientadores y
tratamiento de emergencias en el rea de la salud, a elementos metodolgicos de prestacin, pueden
fallecimientos, entre otros. identificarse para las iniciativas de poltica e inter-
vencin social de cuidados domiciliarios dirigidos
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 47
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

a personas mayores y a quienes ejercen como sus Respecto a este elemento, como aprendizaje para
cuidadores o cuidadoras. las polticas e intervenciones de cuidado se debiese
considerar, en primer lugar, que el reconocimiento
As, el programa cuenta con una serie de elementos de umbrales mnimos supone un avance en trmi-
que, en mayor o menor medida, dialogan con una nos de concretar niveles de aseguramiento para la
comprensin sobre los cuidados desde un marco provisin. En este sentido, las iniciativas que se
de derechos. En este sentido, el programa busca configuren para dar respuesta, tanto en el caso de
apoyar la relacin de cuidado que se produce entre PADAM como de otras que se orienten a resolver
las personas mayores y quienes cumplen el rol problemticas de este tipo desde un marco de
de proveerles cuidados, dando cuenta de que los derechos, debiesen necesariamente definir con los
arreglos no son nicamente bidireccionales, sino sujetos estas condiciones mnimas en la lnea de
que requieren en diversas situaciones y momentos umbrales para la provisin de las personas benefi-
de la incorporacin de otros actores, en este caso ciarias. Ello, considerando a los dos tipos de sujetos
institucionales, para contribuir a la mejora de las principalmente involucrados en los arreglos: quien
condiciones de vida de los sujetos involucrados recibe los cuidados y quien los provee.
directamente en la provisin.
En esta lnea, no obstante, es relevante considerar
El programa, desde los elementos sobre los que que la idea de mnimos que se establezcan en torno
se construye, reconoce como fundamento de a la intervencin supone ser siempre susceptible de
intervencin el hecho de que fenmenos como la revisin y actualizacin, en el sentido de avanzar
pobreza y la exclusin social sitan a las personas hacia la permanente bsqueda de mximos, de
mayores en condiciones desfavorables para aumen- manera de resguardar que el declogo de umbra-
tar sus niveles de bienestar, situaciones que pueden les que se defina en materia de cuidados se vaya
verse agravadas cuando se requiere de cuidados ajustando a las necesidades que presentan efecti-
de personas que igualmente se encuentran en vamente quienes se involucran en los arreglos en
situacin de pobreza y exclusin social. Asimismo, una lgica de consistencia temporal.
reconoce que en este tipo de arreglos la persona
cuidadora puede verse enfrentada, entre otras Por su parte, cabe relevar que en relacin a sujetos
situaciones, a altas cargas emocionales, fsicas de intervencin definidos explcitamente desde el
o econmicas, que pueden desencadenar en el caso observado, PADAM comprende a la persona
mantenimiento de situaciones de pobreza. mayor que requiere recibir cuidados como sujeto
principal de la provisin. En este sentido, el pro-
grama si bien reconoce el papel de quien ejerce
En este contexto, la provisin que realiza PADAM
como cuidador o cuidadora en el bienestar del
busca prevenir la internacin de la persona mayor,
adulto mayor, el nfasis tiende a estar situado en el
favoreciendo el mantenimiento de vnculos tanto
receptor de cuidados. En este contexto, las polticas
familiares como comunitarios, definiendo un de-
e intervenciones debiesen resguardar el abordaje
clogo de condiciones mnimas a asegurar en la
de las necesidades especficas que presenta el o la
provisin en torno a los receptores, elementos que,
cuidadora, ms que en un sentido de nicamente
en la idea de mnimos, presentan un correlato con
apuntar a resguardar condiciones para realizar una
la comprensin de prestaciones sociales desde un
mejor provisin hacia la persona mayor, en la lnea
enfoque de derechos (Rossi y Moro, 2014).
48 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

de reconocer, acompaar y asistir a quien provee de su desarrollo que no alcanza el 30%, lo cual permite
cuidados desde un abordaje de su propia vivencia, observar caractersticas ms bien de contribucin
con miras a superar la devaluacin que, afectando estatal que de un aseguramiento de la provisin
a quien recibe, tambin afecta a quien provee de en tanto derecho resguardado por el Estado como
cuidados (Acosta, 2015; Gonzlvez y Acosta, 2015). garante principal.

Por su parte, al revisar la experiencia de PADAM, En este sentido, igualmente desde la observacin
se aprecia en trminos de cobertura que como del caso de PADAM, ha sido posible relevar que,
condicin de implementacin el programa define presumiblemente, el cmo se encuentra conside-
su emplazamiento en zonas de fcil acceso. En rada la gestin de los recursos puede tener impli-
este contexto, a nivel de aprendizajes en torno a la cancias en el hacer de los equipos interventivos,
construccin de iniciativas, cabe poner de relieve en tanto, al deber las unidades de intervencin,
la necesidad de que las propuestas interventivas de entre otras funciones, gestionar recursos para la
cuidados consideren las posibilidades de cobertura provisin (Hogar de Cristo, 2012), se presentara
hacia sectores aislados o de no fcil acceso, en muy posiblemente una tensin en los equipos al
los cuales igualmente de manera muy posible se tener que destinar tiempo a actividades que no
requieren provisiones, generando las condiciones necesariamente se inscriben de forma directa en
econmicas y profesionales para poder llevar a la provisin orientada a la persona mayor y a sus
cabo la prestacin de cuidados. Ello, en tanto cuidadoras y cuidadores.
derecho universal de toda persona. En esta lnea,
lo anterior posibilita interpelar al Estado por cmo Por su parte, en relacin a aprendizajes a nivel de
ha ejercicio su rol en la materia y reflexionar sobre principios conceptuales, PADAM incorpora una
horizontes de transformacin respecto de hacia batera de conceptos que suponen avances respecto
dnde se debiese avanzar, en tanto, si bien desde a cmo orientar los programas desde un marco de
una mirada de organizacin social de los cuidados, derechos. As, primeramente respecto a lo que
los arreglos involucran frmulas mixtas (Arriagada, define la fundacin como valores institucionales
2011), asignando responsabilidades a las diferentes a los que adhiere la propuesta programtica, estos
esferas sociales en torno a sus configuraciones posibilitan aproximarse al desarrollo de prestacio-
(Acosta, 2015; Esquivel, 2015), entender el cui- nes de cuidados desde miradas comprehensivas
dado como un derecho supone necesariamente relativas a los arreglos.
comprender que el primer responsable y garante
de las condiciones a generar y resguardar para su Asimismo, desde lo comprendido como ejes
ejercicio efectivo por parte de toda persona, est transversales del trabajo con personas mayores,
ella en zonas de fcil acceso o no, es siempre el aquellos que aluden a capacidades, fortalecimiento
Estado (Rossi y Moro, 2014). de vnculos en un marco de integracin social,
participacin y empoderamiento, as como el de
Lo anterior, incluso cuando la provisin pueda ser promocin y proteccin de derechos, por un lado; y,
desarrollada por organizaciones de la sociedad por otro, en el marco de lo definido como enfoques,
civil como en el caso PADAM, iniciativa que, desde aquellos que aluden al mbito sociosanitario y al de
lo que ha sido posible relevar, en trminos de su redes, en conjunto y de manera individual aluden de
financiamiento, cuenta con un apoyo pblico para manera explcita o implcita y en diferentes niveles
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 49
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
DEL ADULTO MAYOR (PADAM), HOGAR DE CRISTO

a una provisin que se sustenta desde el enfoque Lo anterior, sin embargo, acompaando la con-
de derechos en su hacer interventivo. figuracin de los programas, de la generacin
y fortalecimiento permanente de mecanismos
Al respecto, los alcances de los diversos conceptos que posibiliten operacionalizar en el sentido de
que en estos niveles se articulan, dialogan con resguardo, aquellos principios que las iniciativas
propuestas que han sido relevadas al reflexionar de cuidado propongan.
sobre medidas transformativas en materia de cui-
dados. As, por ejemplo, en dilogo con el trabajo Por su parte, en relacin a aprendizajes de orden
de Arriagada y Todaro (2012), quienes sealan que metodolgico, el programa plantea, primeramen-
las provisiones de cuidados debiesen avanzar en te, indicadores para monitorear los avances y los
la generacin de tres caractersticas para la pres- logros en relacin a los sujetos, lo cual constituye
tacin: universalidad, equidad y calidad, PADAM, una experiencia replicable para las iniciativas de
desde lo que define como concepto valrico de cuidado.
justicia, ha transitado hacia esta universalidad y
equidad al restituir progresivamente con base en Lo anterior, no obstante, as como para el caso
su cobertura el derecho al cuidado domiciliario de de la definicin de condiciones mnimas, supone
quienes se encuentran en situacin de pobreza y/o observar de forma permanente con los sujetos la
de exclusin social. Asimismo, desde su provisin, pertinencia de los indicadores propuestos, de ma-
promueve la calidad, entendiendo por ella el que nera de asegurar su adecuacin a sus necesidades
la provisin responda a las necesidades efectivas de evaluacin. Asimismo, supone el desafo de
de cuidado (Arriagada y Todaro, 2012) por parte tensionar su construccin, de manera de priorizar
de los actores, lo cual es buscado desde la elabo- aspectos cualitativos relacionados con la provisin,
racin de lo que el programa comprende como el de manera de asegurar la medicin de elementos
plan de intervencin. no nicamente relacionados con cobertura.

Desde la consideracin de estos elementos, como Por su parte, en relacin con las caractersticas de
aprendizaje de orden conceptual se recoge el que los servicios que otorga el programa, prestacin di-
las iniciativas de cuidado de personas mayores y de recta material y prestacin directa de personas, estas
sus cuidadores y cuidadoras debiesen, en primer dan cuenta de un reconocimiento de que la labor de
lugar, incorporar de manera explcita el declogo cuidados involucra, en dilogo con lo relevado por
de orientaciones a nivel de principios que rigen Gonzlvez y Acosta (2015), una dimensin material
la provisin. y otra afectiva. En este contexto, como aprendizaje
para las iniciativas de provisin, lo anterior se
Ello, en tanto desde el reconocimiento del cuidado volvera una prctica replicable, teniendo presente
como derecho, se vuelve fundamental el que los resguardar y fortalecer, en todo momento, aquellos
programas de provisin incorporen lo que habr servicios que se dirigen igualmente a la atencin
de entenderse por derecho al cuidado de los de las necesidades de la persona cuidadora, de
sujetos de intervencin: receptores, receptoras y manera de asegurar condiciones de equidad en la
cuidadores y cuidadoras. provisin en torno a ambos sujetos.
50 Carlos Alejandro Andrade Guzmn Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016

Por su parte, cabe sealar que la generacin de ins-


trumentos de apoyo a la prestacin que incorpora
el programa como protocolos de provisin y otros
relevados en este trabajo, reconocindose como un
elemento a incorporar en las polticas e interven-
ciones de manera de propender al aseguramiento
de aspectos transversales de la prestacin que se
realiza para y con los sujetos, supone igualmente
el asegurar que puedan incorporar respuestas a
situaciones emergentes en el marco de los arreglos,
as como tambin generar y fortalecer de manera
permanente los mecanismos de derivacin en los
casos necesarios.

Finalmente, la reflexin en torno a la generacin


de mejores condiciones para el ejercicio del de-
recho al cuidado marca desafos para la sociedad
en su conjunto. Ello, en relacin a cmo relevar
y fortalecer el sentido de interdependencia que
envuelve a todas y a todos los actores en las ta-
reas de cuidar a lo largo del ciclo de vida. En este
sentido, la revisin de programas, como en este
caso lo es la experiencia de PADAM, abre ventanas
de posibilidad para cuestionar y debatir sobre las
condiciones de cuidado que se generan, en este
caso, para personas mayores y sus cuidadoras y
cuidadores en espacios domiciliarios. Ello posibilita
tambin dar cuenta de la necesidad de expandir las
cadenas de afecto, solidaridad, respeto y empata
hacia quienes requieren y proveen cuidados para,
desde un sentido de interdependencia, generar y
demandar como sociedad las condiciones para que
todas y todos puedan ejercer de manera activa su
derecho a dar y a recibir cuidados.
APRENDIZAJES PARA LAS POLTICAS E INTERVENCIONES SOCIALES DE CUIDADO 51
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 30-53, 2016
DE PERSONAS MAYORES. EL CASO DEL PROGRAMA DE ATENCIN DOMICILIARIA
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54 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS:


DEMOCRATIZACIN DE LA
CARTOGRAFA MEDIANTE LAS
GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL
DESARROLLO LOCAL
NEW CARTOGRAPHIC PRACTICES: DEMOCRATIZATION
OF CARTOGRAPHY THROUGH GEOTECNOLOGY AND ITS
IMPACT ON LOCAL DEVELOPMENT.

autor
Pablo Azcar Fernndez 1

REV. ESTUD. POLT. ESTRATG., 4 (2): 54-71, 2016 - ISSN 0719-3653 (impreso) ISSN 0719-3688 (en lnea)
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 55
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

RESUMEN ABSTRACT

Este artculo revisa las actuales tendencias en This article reviews current trends in cartogra-
cartografa y mapas en el contexto de la deno- phy and maps in the context of the so-called
minada neocartografa. Con el advenimiento de neo-cartography. Web Mapping 2.0 has
la Web Mapping 2.0 ms usuarios no profesio- allowed more non professional users without
nales y sin experiencia estn empleando estas much experience to exploit these distributed
tecnologas de carcter distribuido. A propsi- technologies, leading to the democratization
to de esta masiva participacin ciudadana, se of cartography. This implies that map con-
habla de la democratizacin de la cartografa. tents, traditionally provided by formal organi-
Esto implica que los contenidos de los mapas, zations, are raised by local communities, who
que tradicionalmente han sido proporcionados generate their own cartographic products
por las organizaciones formales, hoy en da son considering their visions and interests. The
levantados por las comunidades locales gene- article presents some examples of world and
rando sus propios productos cartogrficos, en national participatory cartography, applying
funcin de sus visiones e intereses. Se presen- new geospatial technology. It is concluded
tan entonces algunos ejemplos de cartografa that there is a transition from scientific carto-
participativa, a nivel mundial y nacional, que graphy into new democratic and participative
aplican las nuevas tecnologas geoespaciales. ways of space mapping representing other
Se concluye que existe una transicin desde elements of reality, as valid as those in official
una cartografa cientfica a nuevas formas de cartography.
representacin espacial ms democrticas y
participativas que mapean otros elementos de
la realidad, tan vlidos como aquellos repre-
sentados en los mapas bsicos de la cartografa
oficial.

PALABRAS CLAVE: neocartografa, cartografa KEYWORDS: neocartography, participatory


participativa, democratizacin cartogrfica. cartography, cartographic democratization.

1.- Cartgrafo, Magster en Geografa, Doctor en Recursos Naturales por la Universidad Tcnica de Dresden, Alemania. Acadmico
del Departamento de Cartografa de la Universidad Tecnolgica Metropolitana, Correo electrnico: pazocar@utem.cl
Artculo recibido el 25 de septiembre y aceptado el 4 de octubre del 2016.
56 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

1. INTRODUCCIN pativa, incluyendo map mashups o mapas cola-


borativos, conocidos en el mbito de la geografa
El presente documento est centrado en los ltimos como Voluntereed Geographic Information (VGI)
desarrollos que ha experimentado la disciplina o crowdsourcing (Coetzee, 2014). Este ltimo es
cartogrfica, conocidos a nivel internacional, un mtodo que, ante un determinado problema,
especialmente en Europa y Norteamrica, con el realiza una tarea (por ejemplo, recoleccin de
nombre de neo-cartografa (neocartography), actual informacin geogrfico-espacial) mediante un
tendencia en torno a las nuevas prcticas carto- llamado abierto para su contribucin. En lugar de
grficas en comparacin con la praxis tradicional, nombrar un especialista, empresa o institucin
de carcter emprico-positivista. Esto significa que para recolectar los datos e informacin atingente,
los objetivos y resultados de esta nueva cartografa las contribuciones provienen directamente desde
son concebidos ms all de las instituciones en que los mismos usuarios, las que son ingresadas a un
comnmente se ha desarrollado la disciplina. Estas sitio web interactivo.
instituciones, que han trabajado con el manejo de
datos e informacin geoespacial, tradicionalmente Es importante destacar un hito ocurrido en el
han sido organizaciones estatales, gubernati- desarrollo de Internet que evolucion en una pla-
vas y militares; la academia, especialmente las taforma interactiva, conocida como Web 2.0, en
universidades e institutos de investigacin; y las donde los contenidos son agregados y actualizados
empresas privadas. Sin embargo, la neocartografa continuamente en el tiempo. Ejemplos de la Web
abarca otros actores sociales e institucionales 2.0 son los blogging, wikis, videos compartidos
que no haban tenido una participacin activa en y social media. Esto se conoce como contenido
la construccin y elaboracin de mapas. Estamos generado por el usuario. En este sentido, Mara
refirindonos, principalmente, a las comunidades Subires-Mancera seala que con el advenimiento
locales, grupos indgenas, tribus urbanas, colec- de la era de la web 2.0 los mapas se convierten, a
tividades artsticas, entre otros. travs de internet, en instrumentos democrticos
que estn al alcance de todos los ciudadanos, y con
Por otra parte, el acceso a la elaboracin de ma- ello en herramientas para la participacin ciudadana
pas se encuentra ampliamente distribuido con la y el empoderamiento de las comunidades locales
incorporacin masiva de las nuevas geotecnolo- (2012). Tal como se mencion anteriormente, en
gas: geomapping, servidores de mapas, servicios esta cartografa participativa prima el trabajo vo-
basados en la localizacin (Location-based services luntario colaborativo desde los propios usuarios
LBS), webmapping, etc. (Peterson, 2008). Como y/o ciudadanos, facilitado por la web mapping 2.02,
consecuencia de lo anterior, y paralelamente a la la cual posee todas las caractersticas de la web 2.0
cartografa oficial, surge una cartografa partici- en comparacin con las precedentes plataformas
digitales.

2.- La denominada Web Mapping 2.0 es una plataforma de cartografa conectada socialmente en red, permitiendo que sea
ms fcil buscar, crear, compartir y publicar mapas y lugares (Hakly et al., 2008). Los autores proveen casos que demuestran
los aspectos sociales y tecnolgicos de la Web Mapping 2.0 (entre ellos, OpenStreetMap OMS).
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 57
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

Adicionalmente, de acuerdo a Ed Parsons, los participativa en que se aplican las nuevas tecno-
mapas son cada vez ms asequibles, ya que estn logas geoespaciales. Se analiza una cartografa
disponibles va online, considerando que mensual- que incorpora el mapa como construccin social y
mente mil millones de personas acceden a Google una cartografa crtica asociada a las denominadas
Maps visualizando detallados mapas de ms de nuevas prcticas cartogrficas. Tambin se avizora
doscientos pases. Otro factor que ha ayudado a la potencialidad del desarrollo local, en el contexto
este proceso de mayor accesibilidad a los mapas, de las polticas pblicas, con la aplicacin de las
es la revolucin actual que ha experimentado la actuales tecnologas geoespaciales disponibles.
computacin mvil. Esto significa que se est acer-
cando el fin de la era del computador personal fijo, Respecto a la metodologa, este trabajo se deriva
ya que cada vez ms gente accede a Google Maps va de una investigacin de carcter terico en la cual
dispositivos mviles cuya tasa de crecimiento va en se analiza la evolucin que ha tenido la cartografa
aumento, sobre todo con la incorporacin reciente y la concepcin de los mapas en las ltimas seis
de los dispositivos smartphones (Parsons, 2013). dcadas, es decir desde mediados del siglo pasado
hasta la primera dcada del actual (Azcar, 2012;
Como resultado de lo anterior, este entorno tec- Azcar y Buchroithner, 2014). Dicha investigacin
nolgico geoespacial y de acceso masivo viene intenta comprender la disciplina cartogrfica desde
a configurar lo que algunos autores denominan un punto de vista cientfico y epistemolgico. En
democratizacin de la cartografa (Kumar, este sentido, estamos en el campo de la cartografa
2000; Ma#miller, 2006; Alvrez, 2016). Es decir, terica que considera como base que tanto la disci-
los mapas ya no solo son patrimonio de la ins- plina cartogrfica como las diferentes concepciones
titucionalidad oficial, como en el perodo de la de mapas son formas de conocimiento, permitiendo
cartografa tradicional o cientfica. Ahora muchas as una mejor comprensin de la sociedad a travs
ms personas y comunidades locales estn acce- del elemento mapa, considerado un objeto cultural.
diendo y elaborando sus propios mapas segn sus
reivindicaciones e intereses, que en la mayora de En este artculo, tras una revisin bibliogrfica de
los casos no coinciden con los lineamientos de las autores y organizaciones, se presentan algunos
organizaciones oficiales. ejemplos de cartografa participativa materializa-
dos en proyectos cartogrficos que representan
Por otra parte, la pregunta de investigacin que espacios y territorios, considerando otras varia-
plantea este artculo se refiere a los alcances de la bles a mapear como alternativas a la cartografa
denominada neocartografa, tanto en el contexto tradicional u oficial. De este modo, se comprende
mundial-regional como en el nivel local, y cmo que las denominadas cartografas participativas
han impactado el uso de las nuevas tecnologas implican estudios ejecutados a escala local que
por parte de las comunidades locales en trminos emplean los mtodos de investigacin etnogrficos,
de cartografa participativa. multiculturales y colaborativos en el contexto de
la teora social.
En cuanto a los objetivos, el presente documento
pretende analizar la tendencia denominada neocar-
tografa en el contexto mundial y algunos desarro-
llos locales. Se presentan ejemplos de cartografa
58 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

2. ACERCA DEL DESARROLLO Desde una perspectiva del territorio vinculado a


la sociedad y al desarrollo sostenible, para Gloria
LOCAL Y TERRITORIO Jurez el concepto de lugarizacin, el cual quiere
significar todos los procesos que revalorizan lo
Al concebir la cartografa como la disciplina
local, centra la importancia de esta escala de
que representa espacialmente la interaccin de
anlisis y vincula el desarrollo local al territorio.
diversas variables (fsicas, sociales, econmicas)
De esta forma, este concepto, aun dentro de su
que se despliegan en un territorio determinado,
heterogeneidad, muestra las posibilidades con
es importante analizar el concepto de desarrollo
las que cuenta para ser una herramienta y eje de
local y su vinculacin con el territorio.
integracin (2013, p. 21).

Primeramente, desde una perspectiva socioe-


A decir de la autora, el eje de transformacin del
conmica e integral, se define el desarrollo local
desarrollo local es el espacio local, aquel espacio
como la optimizacin del aprovechamiento de los
en que cada individuo se siente en comunidad y
recursos humanos y naturales propios de una zona
donde cada individuo puede actuar. De esta manera,
determinada, llamados endgenos, que, a travs
el desarrollo local cuenta con los elementos nece-
de una poltica multidimensional cuyo objetivo
sarios para llevar a cabo la mejora del espacio y de
consiste en el desarrollo integrado de un territorio,
la sociedad, siendo estos elementos los siguientes
contribuyen al crecimiento de una regin (Sanchs,
(Jurez, 2013, p. 22):
1999). No obstante, es importante relacionar esta
perspectiva con la componente territorial.
Mejorar la calidad de vida

En este sentido, como indica Sergio Boisier, el Ofrecer oportunidades a todos los espacios
concepto de desarrollo local es una dimensin Valorar los recursos endgenos
mirada desde afuera y desde arriba (Boisier,
2001, p. 7), y la lnea de separacin entre lo local Incrementar la participacin activa de los
y regional ser siempre casustica y arbitraria habitantes
(Boisier, 2001, p. 12). Teniendo en cuenta estas Lograr equidad inter-local e intra-local
consideraciones, el desarrollo local es concebido
Aumentar equidad entre posiciones locales
como una dimensin territorial-administrativa
correspondiente a una escala local (nivel comunal,
provincial o regional). Sin embargo, al considerarse En sntesis, las potencialidades de lo local implican
el factor humano (una comunidad), el desarrollo que la definicin de cada espacio se haga desde
local puede concretarse espacialmente al interior sus recursos, su territorio y su sociedad. Vincu-
de una comuna, o bien en parte de una provincia lando estas perspectivas del desarrollo local con
y/o regin, no siguiendo una determinada forma- la evolucin que ha experimentado la disciplina
lidad poltico-administrativa. En otros trminos, el cartogrfica en los ltimos tiempos, se verifica que
desarrollo local est circunscrito espacialmente a lo el denominado desarrollo endgeno tiene fuertes
inmediato, a lo concreto, independientemente de repercusiones en su quehacer y en su concepcin
que pueda abarcar mayor o menor territorio, segn epistemolgica, como se ver en los siguientes
una escala geogrfica y/o cartogrfica de anlisis. apartados.
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 59
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

3. NEOCARTOGRAFA abierta distribuida) (Cartwright 2012, texto digital


sin compaginacin). En este contexto, Holger Fary
Y DEMOCRATIZACIN y Andreas Koch mencionan como ejemplos los
CARTOGRFICA siguientes desarrollos: generacin interactiva de
datos y servicios georreferenciados (mapshups),
En la XXV Conferencia Cartogrfica Internacional, mapeado colaborativo (crowd sourcing), informacin
celebrada en Paris en 2011, la Asociacin Carto- en tiempo real concernientes a las actividades de
grfica Internacional (ICA) acept la Comisin de mviles (tracking) y autora individualizada de rutas
Neocartografa como una nueva entidad de carcter y lugares (blog) (Faby y Koch, 2010).
formal. Los trminos de referencia de dicha comi-
sin establecen que: De igual modo, para Georg Gartner el trmino
neocartografa se usa para expresar el carcter
Muchos ejemplos de nuevos e innovadores colaborativo de las posibilidades integrativas en la
mapas estn siendo producidos fuera de la moderna Cartografa Internet (Gartner, 2009). Tal
rbita de los cartgrafos o los productores de como fue sealado anteriormente, asociada al tr-
mapas. El trmino neocartografa est siendo mino neocartografa tambin existe la Informacin
usado para describir la labor de diseadores Geogrfica Voluntaria (VGI) para expresar el rasgo
de mapas (mapmakers) que no vienen de la especfico de la voluntad de los usuarios respecto
tradicin cartogrfica y usan frecuentemente a la disponibilidad de la informacin (Goodchild,
datos y herramientas de mapas de fuentes 2007; Paraskevopoulou et al., 2008; Perkins, 2007).
abiertas. Otra diferencia con la tradicin es que Gartner seala que el aspecto social y colaborativo
hay una frontera difusa entre los productores y de la nueva Cartografa-Internet tambin origi-
los consumidores de mapas. La disponibilidad n el trmino wikificacin en conexin con el
de datos y herramientas permite a los neocar- mapeado (Gartner, 2013).
tgrafos hacer sus propios mapas, mostrar lo
que ellos quieren y a menudo constituir ellos Respecto al empleo de VGI, es importante sealar
su propia audiencia, es decir construyen los que tambin se podra hablar de informacin carto-
mapas para s mismos. Existe una necesidad grfica voluntaria (VCI). De hecho, es un trmino ms
real de establecer una disciplina para estudiar apropiado dado que se est haciendo referencia a
este campo indisciplinado de la neocartografa grficos geo-localizados y no solamente a infor-
(Commission on Neocartography, 2011). macin geogrfica descriptiva o tabular (Azcar y
Buchroithner, 2014).
En este mismo sentido, William Cartwright agrega
que el modelo tradicional de informacin formal Esta nueva tendencia ha sido estudiada tambin
principalmente gubernamental de recoleccin, en Latinoamrica (particularmente, en Brasil y
almacenaje y publicacin de informacin es ahora Colombia) en el contexto de la cartografa social,
complementado por un tipo de modelo menos considerando las relaciones entre geoinformacin,
formal y ms personal de recoleccin y publica- ciudadano y participacin social (Di Maio et al.,
cin de datos (2012). Este tipo de mapeado ha 2011). Los autores afirman que lo correcto para
sido llamado GeoWeb, Informacin Geogrfica pensar acerca del mundo e interpretar los proble-
Voluntaria (VGI) y crowdsourcing (colaboracin mas sociales y territoriales localmente, puede ser
60 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

con el mtodo participativo y el uso de mapas y su forma y su contenido. First Nations Mapping
SIG, una fuerza para la declaracin social y poltica tambin tiene vnculos con otras formas cono-
y tambin un mecanismo ideolgico adicional para cidas como counter-mapping. Counter significa el
controlar los agentes hegemnicos que no estn mapeado tradicional del profesional cartgrafo.
involucrados en los procesos genuinos de sociali- Los autores mencionan, entre otros, nuevos
zacin del ciudadano (Di Maio et al., 2011, p. 45). proyectos, tales como etnocartografa, ecomapa,
En el contexto de la sociedad, esta nueva modalidad mapeado biorregional, comunidad de mapas, SIG
de participacin contribuye a la democracia en de participacin pblica (PPGIS), evaluacin rural
general, ya que en los procesos de toma decisional, participativa, mapeado verde y parish mapping.
especialmente en el mbito de las polticas pblicas
provenientes por tradicin desde las lites, ahora Todas estas nuevas performances han sido pro-
se presenta la oportunidad de incorporar actores mocionadas, principalmente, por artistas. A decir
sociales y/o comunidades que previamente estaban de los autores, el mapa artstico no rechaza los
fuera de dicha instancia, o al menos reivindicar sus mapas. Ellos rechazan la autoridad reclamada por
derechos y visiones gracias al acceso a las nuevas la cartografa profesional nicamente para repre-
geotecnologas. sentar la realidad tal como es. En lugar de valores
profesionales tales como exactitud y precisin, los
Finalmente, desde un punto de vista tico, filo- mapas artsticos valoran la imaginacin, la justicia
sfico y epistemolgico disciplinario, esta nueva social, los sueos, los mitos [] Los artistas insisten
Comisin ICA afirma: en que sus mapas sociales y mundos culturales son
tan reales como aquellos mapeados por profesio-
[] la Neocartografa debe analizar el impacto nales cartgrafos (Wood y Krygier, 2009, p. 9).
del cambio digital en la prctica y los principios
cartogrficos, tambin debe reflexionar ms En este contexto, los mapas artsticos no solamente
acerca de los aspectos tericos de la tica y la rebaten la autoridad de las instituciones de carto-
filosofa que hay detrs de las visualizaciones grafa profesional (gobiernos, empresas, academia,
geoespaciales (Commission on Neocartogra- ciencia), sino que rechazan el mundo que tales
phy, 2011). instituciones han llegado a crear entre nosotros.
As, el proyecto mapa del arte no es nada menos
que la reconstruccin del mundo (Perkins, 2003).
4. CARTOGRAFA CRTICA
Y NUEVAS PRCTICAS Como ejemplos de individuos y grupos que
CARTOGRFICAS producen y usan mapas, Olga Paraskevopoulu
et al. (2008), especialistas fuera del campo de la
En el contexto de la llamada cartografa crtica, cartografa, indican maneras alternativas de ma-
Denis Wood y John Krygier (2009) ofrecen varios peado, especialmente en paisajes urbanos. Esas
casos de comunidades indgenas (especialmente en prcticas alternativas de mapas tambin desafan
Norteamrica) que construyen sus propios mapas la cartografa tradicional, siendo las nuevas tecno-
con la ayuda de las nuevas geo-tecnologas. First logas de localizacin, tales como los sistemas de
Nations o Indigenous Mapping plantea una crtica a posicionamiento global (GPS), herramientas para
la cartografa oficial en cuanto a sus prerrogativas, estas prcticas progresistas.
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 61
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

Los autores mencionan varios proyectos que ducidas colaborativamente con la gente local. En
cuestionan y critican las tecnologas de deteccin coincidencia con lo antes sealado, las prcticas
de localizaciones combinadas con tcnicas carto- de mapeado generalmente emplean tecnologas
grficas tradicionales, proyectos tales como Tapices geoespaciales (GPS, SIG, cartografa digital). Con
Urbanos (en 2002), Bio Mapping (en 2004) y Am- el apoyo de esas herramientas, las comunidades
sterdam en Tiempo Real (en 2002). Estos proyectos de mapeado ofrecen, entre otros, nuevas posibi-
intentan dar a conocer al pblico preocupaciones lidades de actividades emancipatorias para los
acerca de la exactitud y tica de esas aplicaciones grupos marginados.
tecnolgicas (ver Paraskevopoulu et al., 2008).
Ellos tambin categorizan proyectos de arte de Similarmente, Sophia Liu y Leysa Palen (2010)
localizacin especfica empleando dos tecnologas analizaron el surgimiento de los mapas mashups
de mapeado: anotacin espacial y mapa de rastreo. en el contexto del manejo de informacin ante
escenarios de crisis. Las autoras han dirigido un
Para Paraskevopoulu y coautores, estudio cualitativo que consider varios mapas de
crisis que representan peligros y desastres. Ellas
[] todos estos proyectos emplean tecnolo- afirman que los mapas de crisis se han constituido
gas basadas en la localizacin en un intento en una neocartografa porque esas nuevas herra-
de volver a conectar los aspectos de la vida mientas surgen entre cartgrafos no profesionales
cotidiana al espacio urbano, ya sea mediante la en el contexto de las prcticas neo-geogrficas de
incorporacin de informacin y emociones en emergencia.
este espacio o mediante el uso de los senderos
humanos u objetos para representar eventos En resumen, el siguiente cuadro muestra algunas de
espaciales (2008, p. 7). las nuevas prcticas cartogrficas que han nacido
durante el periodo de la cartografa crtica. Esas
En otras palabras, otros elementos que conforman prcticas desafan las convenciones y reglas del mo-
la realidad son mapeados. Estos nuevos objetos, que derno enfoque cartogrfico de carcter cientfico.
tradicionalmente no han sido considerados por Es importante aclarar que los trminos mapeado
los especialistas o acadmicos de la cartografa, comunitario, mapeado participativo y mapeado cola-
son considerados como nuevas prcticas carto- borativo son considerados sinnimos. En el cuadro
grficas. Se plantea que esta nueva modalidad de tambin se sealan algunos proyectos cartogrficos
participacin es ms democrtica, ya que implica (citados por Perkins, 2007; Paraskevopoulu et al.,
la incorporacin de nuevos actores al diseo y 2008), y los principales tipos de mapas obtenidos.
elaboracin de estas recientes cartografas. Estos mapas han sido creados con participacin de
la gente y comunidades locales usando tecnologa
En este sentido, Chris Perkins ha revisado comuni- geoespacial y geoweb. La mayora de las nuevas
dades de mapeado colaborativo en el Reino Unido. prcticas cartogrficas se expandieron durante la
El autor detalla cartografas alternativas locales, dcada de 2000, aunque los primeros proyectos
tales como Parish Mapping, Mapas verdes, mapa ya haban emergido a comienzos de 1990.
artstico, mapeado de fuente abierta y mapeado
de ciclo (2007). Todas estas alternativas pueden
ser definidas como mapeado local, siendo pro-
62 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

Cuadro N 1
Nuevas prcticas cartogrficas que han desafiado la cartografa profesional y cientfica.

NUEVAS PRCTICAS PROYECTOS TIPO DE MAPAS


CARTOGRFICAS (Lugar y ao inicio) GENERADOS

Counter-mapping Green Maps (Nueva York, 1992)


Map mashup 3
Ethno cartography Parish Mapping (Inglaterra, 1996)
Community mapping The PDPal (Nueva York, 2002) Mapas en SIG
Public participation GIS Amsterdam Real Time (Amsterdam, 2002)
Participatory community Urban Tapestries (Londres, 2002) Modelos 3D
Locative media MILK (Pases Bajos, 2003)
Cartografa Multi-
Participatory 3D modelling Open Street Map (Reino Unido, 2004) media
Collaborative mapping Cycling Maps (Reino Unido, 2005)
Cabspo"ing (San Francisco, 2006) Cartografa en
Internet

Fuente: compilado desde Perkins, 2007; Paraskevopoulou et al., 2008. Para mayor detalle de cada uno de estos
proyectos cartogrficos, se encuentran disponibles en la web.

Mapeado comunitario, mapeado participativo y en comunidad y puede actuar e intervenir para


mapeado colaborativo pueden ser considerados transformar la realidad.
anlogos, en el sentido de que una determinada
comunidad se rene, participa y colabora para orga-
nizar, disear y construir un producto cartogrfico 5. CARTOGRAFA PARTICIPATIVA
en el cual se plasman objetivos y metas comunes
frente a una problemtica especfica. Este proceso EN LATINOAMRICA
de participacin tiene amplias repercusiones en
En la mayora de los pases latinoamericanos se
el desarrollo local, es decir en el espacio local,
emplea el trmino cartografa participativa, al igual
como plantea Jurez (2013), ya que este es el es-
que en la bibliografa especializada, aludiendo a la
pacio-territorio en que cada individuo se siente

3.- Un maphup es un sitio que combina dos o ms fuentes de contenido en una experiencia hecha a la medida. Luego, el mapa
combina mltiples fuentes de datos, las cuales son desplegadas en alguna forma geogrfica. Todo lo anterior es realizado
usando interfaces de programacin de aplicaciones (API) y lenguaje de marcado extensible (XML) en el contexto de la tecno-
loga Web 2.0 (Liu y Palen, 2010; Haklay et al., 2008).
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 63
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

metodologa en funcin de la cual la informacin prestar a las comunidades con el fin de in-
base de un proyecto socio-econmico-cultural es crementar el valor de sus activos naturales y
proporcionada por las mismas comunidades a nivel materiales. El proyecto utiliza mapas culturales
local. En este contexto, el Fondo Internacional de que son croquis o modelos preparados por las
Desarrollo Agrcola identifica seis finalidades para comunidades para indicar cmo perciben el
iniciar un proyecto de cartografa participativa pasado, el presente y el futuro del entorno local
en el mbito de las agrupaciones locales-rurales y las zonas de alrededor. En su mapa cultural
(FIDA, 2009): del futuro, expresan en lo que querran que se
convirtiese su comunidad y, en una exposicin
Ayudar a las comunidades a articular y pblica, expresan qu tipo de apoyo necesitan
comunicar el conocimiento espacial a orga- del proyecto para conseguirlo (FIDA, 2009, p. 8).
nismos externos
Permitir que las comunidades registren y Lo anterior dio origen al mapeado de la cartografa
archiven los conocimientos locales cultural en el Per, que abarca la seccin meridional
Ayudar a las comunidades a planear el uso andina peruana.
de la tierra y la gestin de los recursos
Sustentar los cambios que propugnan las Otra experiencia es el caso de Nicaragua en que
comunidades se ejecut un levantamiento de mapas de Accin
Aumentar la capacidad dentro de las co- contra el Hambre. De manera similar al proyecto
munidades peruano, aqu se
Resolver conflictos en torno a los recursos
[] aplica un criterio de la cartografa parti-
Seguidamente, se describen algunos proyectos cipativa centrado en el fortalecimiento de la
cartogrficos participativos que pueden consi- capacidad local mediante la transferencia de
derarse dentro de la tendencia neocartogrfica conocimientos, la validacin y difusin de ins-
en el contexto de comunidades indgenas rurales trumentos y metodologas participativas que
en Latinoamrica. En este sentido, el FIDA, en co- permitan la gestin a largo plazo del territorio y
laboracin con la Coalicin Internacional para el los recursos naturales, as como la solucin local
Acceso a la Tierra, ha ejecutado desde octubre de de controversias. Una de las intervenciones de
2006 un proyecto de cartografa participativa que la red hace hincapi en el uso de la cartografa
abarca, entre otros pases, comunidades rurales en para vincular la experiencia comunitaria con la
Per y Nicaragua. gobernanza y administracin de la tierra de la
municipalidad local (FIDA, 2009, p. 25).
En el caso del Per, el Proyecto de Fortalecimiento
de los Mercados, Diversificacin de los Ingresos Una de las principales conclusiones de este pro-
y Mejoramiento de las Condiciones de Vida en yecto es que, a nivel local, los municipios y las
la Sierra Sur es una intervencin del FIDA que se comunidades pueden fortalecerse con el uso de las
inici en abril de 2005. Este proyecto metodologas de cartografa participativa y social.

[] emplea las tcnicas cartogrficas comuni- Por otra parte, al comparar los casos sealados
tarias para planear el apoyo que el proyecto con los proyectos desarrollados en Norteamrica
64 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

y Europa, estos ltimos utilizan en forma intensiva cin desde el interior de la comunidad mapuche
las geotecnologas (map mashup, SIG, cartografa lleva a resultados mucho ms completos que los
3D, mapas multimedia, mapas en Internet) en obtenidos por mtodos positivistas o cientficos.
comparacin con los casos latinoamericanos, en De esta manera, para los participantes mapuche,
que los resultados de la cartografa son mapas los sueos hicieron parte de la caja de herramientas
tecnolgicamente ms simples. En este sentido, interculturales que les permitieron reconstruir y
las herramientas para el levantamiento de la car- mapear su territorio ancestral, junto con otros
tografa participativa, en las comunidades locales instrumentos como un GPS y mapas topogrficos
latinoamericanas, han sido principalmente los (Hirt, 2013, p. 84).
dispositivos GPS (sistemas de posicionamiento
global) e imgenes de satlites. Tambin se documentan casos del rol de la cartogra-
fa participativa al interior de los espacios urbanos,
especficamente en la gestin urbana de los barrios.
Se trata de la creacin de mapas participativos con
6. EXPERIENCIAS DE la ayuda de Sistemas de Informacin Geogrfica
(SIG) que registran en forma grfica los diferentes
CARTOGRAFA PARTICIPATIVA
componentes de los espacios urbanos a nivel barrial
EN CHILE para as lograr una mejora en la gestin territorial
(Frick y Fagalde, 2014). En esta investigacin, en
A continuacin se exponen algunos estudios e la ciudad de Santiago se consideraron los barrios
investigaciones realizados a nivel nacional que Bellavista, Patronato y Villa Olmpica; y en Valpa-
son considerados en el marco de la neocartografa raso, se abord el barrio Cerro Yungay. Dentro de
y las nuevas prcticas cartogrficas. la misma lnea de estudios urbanos, se cuenta con
la investigacin interdisciplinaria de los autores
Con respecto a proyectos de mapeo participati- Ganter et. al. (2016) que trabajan con cartografa
vo al interior de comunidades y organizaciones participativa en ciudades del sur de Chile (Temuco,
indgenas, se tiene la experiencia de cartografa Padre Las Casas, Valdivia y el Gran Concepcin).
participativa con comunidades mapuches durante Considerando el concepto de topofilia, se trabaja
2004 y 2006 de la autora Irene Hirt. El objetivo con espacios y dinmicas urbanas que generan
de este proyecto fue dibujar un mapa cultural y fuerte identificacin en la ciudadana. A decir de
poltico del territorio ancestral de Chodoy lof mapu, los autores, para esto se utiliza una estrategia
es decir del territorio anterior a la conquista y a metodolgica de carcter participativa, dialgica
la colonizacin chilena a fines del siglo XIX y a la y expresiva, como es el caso del mapeo colectivo.
radicacin forzada de los mapuche en reducciones
de tierra ejecutadas por el Estado chileno. La au- Otras experiencias de cartografa participativa
tora, que llev a cabo la investigacin, considera realizadas en Chile fueron presentadas en el marco
que los sueos y las prcticas onricas permiten del 6 Simposio Iberoamericano de Historia de la
tomar en cuenta aspectos de la territorialidad Cartografa, celebrado en Santiago de Chile (6
indgena que trascienden los mtodos de estudio SIAHC, 2016).
convencionales. Por tanto, la recogida de informa-
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 65
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

Por otra parte, casos de cartografa participativa Agreguen sus liceos tomados, facultades paraliza-
asociados a plataformas virtuales se identifican en das, el cacerolazo de su barrio, los eventos y actos
el sitio denominado Mapeo colectivo: cartografa culturales [...] Hagamos una cartografa participativa
participativa. En esta plataforma textualmente se del descontento social en Chile! (sic). Este caso es
declara que permite vincular espacialmente una un claro ejemplo de VGI (Informacin Geogrfica
serie de informacin inexistente en la produccin Voluntaria) relativo a informacin poltico-contin-
cartogrfica oficial, visibilizando lugares y memo- gente espacializada sobre una base cartogrfica.
rias ignoradas. En este contexto y en relacin a la
conmemoracin de 40 aos del Golpe Militar, se A modo de resumen, el siguiente cuadro recoge
propone la realizacin de una cartografa social de algunos proyectos de nuevas prcticas cartogrfi-
gran escala, que permita generar un dilogo colec- cas, incluyendo mapeos de cartografa participativa
tivo sobre las resistencias y memorias traslapadas ejecutados en pases latinoamericanos y algunas
del relato oficial en estos 40 aos. Este sitio web experiencias en Chile.
se acompaa de videos acerca de la elaboracin de
mapas colaborativos que representan espacialmente
los hechos y acontecimientos ocurridos durante
el perodo militar (Cuncuna: Mapeo Colectivo Bo-
Bo, 2013).

Derivado del movimiento social surgido en Chile


a partir de 2011, que ha reivindicado su lucha por
la calidad de la educacin y criticado su mercanti-
lizacin, se cre un sitio web denominado Todo
Chile Movilizado-Google que tiene un sentido
de protesta social por la mejora en la educacin
pblica. Usando como base la plataforma Google
Earth, las comunidades locales (especialmente
escolares y estudiantes de educacin superior)
ubican espacialmente los lugares en que se han
desarrollado protestas, marchas, tomas, cacerolazos,
actos y eventos, entre otros, con preferencia en la
ciudad de Santiago y en menor medida Valparaso. La
informacin se despliega en un mapa siendo repre-
sentada de manera puntual (ej.: establecimientos de
enseanza media, recintos universitarios ocupados
o tomados) y lineal (ej.: recorrido de las marchas).
Junto a esta representacin espacial, en la leyenda
del mapa aparecen fotografas y descripciones de
los elementos mapeados. En la pgina se insta a la
comunidad a participar y colaborar con el llamado:
66 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

Cuadro N 2
Proyectos de cartografa participativa en Sudamrica incluyendo Chile.

NUEVAS PRCTICAS PROYECTOS TIPO DE MAPAS


CARTOGRFICAS (Lugar y ao inicio) GENERADOS

Etno-cartografa Proyecto FIDA (Comunidades rurales latino


americanas, 2006)4
Mapas artesanales
Mapeado comunitario
Cartografa cultural en el Per (Sierra Sur, 2005) Mapas a escalas e
Mapeado participativo imgenes

Modelos tridimensiona-
Mapeado colaborativo Mapas parlantes en el Per (Apurmac, Ayacu-
les participativos
cho y Cusco, 1997-2005)
Cartografa en Internet

Mapas de Accin contra el Hambre en Nicara-


gua (Las Sabanas, Nicaragua, 2009)

Comunidad para el Aprendizaje: Cartografa


participativa y empoderamiento legal (Rosa-
rio-Argentina, 2012)

Cuncuna Mapeo Colectivo Bo-Bo (Santiago de


Chile, 2013)

Todo Chile movilizado-Google (Santiago de


Chile, 2016)

Fuente: compilado desde FIDA, 2009.

4.- Proyecto: Elaboracin de instrumentos de decisin para la cartografa participativa en sistemas especficos de subsisten-
cia (pastores, pueblos indgenas y habitantes de los bosques). Fondo Internacional de Desarrollo Agrcola (FIDA-2006)
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 67
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
MEDIANTE LAS GEOTECNOLOGAS Y SU IMPACTO EN EL DESARROLLO LOCAL

Al comparar los cuadros N1 y N2, se observa que distintas comunidades (favorable al intercambio de
las nuevas prcticas cartogrficas son ms diversas productos) y al interior de una misma comunidad
en Europa y Norte Amrica que en Latinoamrica. En (mejor distribucin espacial en su uso); y f) logra
cuanto a la fecha de surgimiento de los proyectos, equidad entre posiciones locales: el consenso que
son ms tardos en nuestras latitudes, inicindose consigue el mapeado comunitario (antes, durante
varios de ellos con posterioridad al 2010. Los tipos y despus de su ejecucin) es el resultado de la
de mapas tambin son diferentes: como ya fue participacin amplia y democrtica de todos los
mencionado, en la regin anglfona priman los pro- integrantes de la comunidad.
ductos intensivos en tecnologas, tales como map
mashup, SIG, modelos tridimensionales digitales, Si se considera que la participacin democrtica
cartografa multimedia y en plataforma Internet. trasciende el hecho particular de emitir un voto
En cambio, en la regin latinoamericana los mapas para elegir a los gobernantes cada cierto tiempo,
son ms modestos y simples: inclusive la cartografa todas las formas de intervencin-colaboracin
en Internet ha sido incorporada recientemente en descritas y concretadas al interior de las comuni-
algunos proyectos urbanos. dades locales permiten una mayor participacin
y con ello contribuyen al fortalecimiento de la
En el contexto del desarrollo local latinoamericano, democracia en el ms amplio sentido del trmino.
relacionando con los elementos mencionados por
Jurez (2013) que permiten llevar a cabo la mejora
del espacio (territorio) y de la sociedad (comunidad 7. CONCLUSIONES
local), los beneficios de la cartografa participativa
se pueden visualizar de la siguiente manera: a) Existe una transicin desde una cartografa oficial
mejora en la calidad de vida: el mapa comunitario o cientfica a nuevas formas de representacin
mostrar al mundo exterior (oficialidad), entre espacial ms democrticas y participativas, que
otros, una problemtica que los aqueja y quieren mapean otros elementos de la realidad tan vlidos
resolver; b) ofrece oportunidades en todos los como aquellos representados en los mapas bsicos
espacios: la organizacin y participacin comu- o referenciales de la cartografa oficial.
nitaria abarca todo el territorio de ocupacin y
manejo de sus recursos; c) valora los recursos en- Este asalto a las presunciones de la cartografa
dgenos: con los catastros de recursos (altamente profesional por parte de la cartografa moderna
variados y muchas veces de carcter endmicos) se extiende a las categoras fundamentales del
asociados a los mapas comunitarios se realza y conocimiento. Por esta razn, estos movimientos
valora el uso, manejo y conservacin interna de llamados neocartografa, cartografa participativa,
dichos bienes; d) incrementa la participacin activa cartografa crtica, junto con las denominadas
de los habitantes: los mapas incluyen tanto los nuevas prcticas cartogrficas, dan luces en cuanto
recursos fsicos (naturales) como la organizacin a considerar implicaciones epistemolgicas y filo-
social y los aspectos ideacionales, requirindose sficas en torno al estudio de los mapas.
la colaboracin de todos los estamentos que con-
forman la comunidad; e) logra equidad inter-local La web 2.0 asociada a las nuevas tecnologas de
e intra-local: el catastro y mapeado de los recursos la comunicacin e informacin ha impactado en
internos permite un mayor conocimiento entre las casi todos los mbitos de la realidad. En este caso,
68 Pablo Azcar Fernndez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 54-71, 2016

los actuales mapas interactivos en el contexto de una apropiacin de la democracia participativa,


la web mapping 2.0 tambin han repercutido en tanto a nivel local como regional, pues aquellos
la forma de acceder y concebir dichos productos nuevos grupos de mapmakers se concentran en
cartogrficos por parte de los nuevos usuarios. realidades sociales, econmicas, habitacionales y
humanas muy especficas, dando as un nuevo sello
Adicionalmente, la cartografa se hace ms demo- a la imagen de lo local y al paisaje urbano o rural.
crtica con sus nuevas prcticas, ya que tradicio- Este proceso de incorporacin de nuevas geotecno-
nalmente la informacin geoespacial ha tenido un logas tambin implica un nuevo sentido utilitarista
uso restringido y sido administrada solamente por de los mapas, dejando de lado su tradicin carto-
organizaciones estatales y gubernamentales, con grfica universal y pasando a ser subdivisiones de
un carcter de oficial y exclusivo. Actualmente, con aplicacin de una cartografa ms desmembrada y
la participacin de la diversidad de comunidades local, sin la necesidad de un respaldo acadmico e
locales, est ocurriendo un cambio paradigmtico institucional. Una consecuencia inmediata es que
respecto a la generacin, acceso y distribucin de la estos grupos o comunidades pueden organizarse a
informacin geoespacial. Sin embargo, existe una nivel local, como los casos revisados en el presen-
brecha tecnolgica, pues no todos los habitantes te documento, y tener injerencia en las polticas
y ciudadanos pueden beneficiarse con el uso de pblicas a mediano plazo.
las actuales tecnologas debido, principalmente,
a restricciones tecnolgicas, econmicas y edu-
cacionales.

En este sentido, en cuanto al uso de geotecnolo-


gas, se observa que los proyectos de cartografa
participativa en las regiones norteamericana y
europea hacen un uso intensivo con aplicaciones
tecnolgicas de vanguardia. En cambio, para la
regin latinoamericana los proyectos son ms
modesto y los mapas ms artesanales. Se destaca,
en todo caso, el uso masificado de dispositivos
mviles para la recogida de datos e informacin.
Por otra parte, considerando la participacin de-
mocrtica, todo el proceso cartogrfico descrito
tiene amplias repercusiones en la ciudadana y la
gobernanza, ya que se generan polticas y estra-
tegias de participacin ciudadana a nivel local. Es
decir, nuevos actores sociales se incorporan, con
ms opciones de participar, en la generacin de
polticas pblicas en el contexto del desarrollo local.
A este respecto, se destaca que para Amrica Latina
estas nuevas formas cartogrficas que proporcionan
las tecnologas de la georreferenciacin significan
NUEVAS PRCTICAS CARTOGRFICAS: DEMOCRATIZACIN DE LA CARTOGRAFA 69
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 54-71, 2016
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Cuncuna Mapeo Colectivo Bobo (2013) h#ps://mapeocolectivobiobio.wordpress.com/2013/09/04/


mapeo-colectivo-cartografia-participativa/
Mapas participativos comunitarios: h#p://www.sswm.info/es/content/mapas-participativos-comunitarios
Todo Chile movilizado-Google (2016) h#ps://www.google.com/maps/d/viewer?hl=en_US&mid=1e-
P0uC-5pomvOVAAsQd8M9X8ooKg
72 Csar Sergio Ferrer Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 72-95, 2016

DEBATE EN TORNO A LA AGENDA DEL


GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE CAMBIO
CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA
LA ARGENTINA
AN AGENDA TO DEBATE: THE WORLD BANK GROUPS
CLIMATE CHANGE AND RURAL DEVELOPMENT PLANS
FOR ARGENTINA.

autor
Csar Sergio Ferrer Gonzlez 1

REV. ESTUD. POLT. ESTRATG., 4 (2): 72-95, 2016 - ISSN 0719-3653 (impreso) ISSN 0719-3688 (en lnea)
DEBATE EN TORNO A LA AGENDA DEL GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE 73
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 72-95, 2016
CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

RESUMEN ABSTRACT

En este trabajo se propone analizar la agenda This article aims to analyze the agenda of the
del Grupo Banco Mundial (GBM) sobre cam- World Bank Group (WBG) on climate change
bio climtico y desarrollo rural de la Argentina. and rural development in Argentina. First,
Primero, observamos cmo el GBM ha con- we observe how the WBG has consolidated a
solidado una estrategia (ideolgica, poltica strategy (ideological, political and financial)
y financiera) que promueve desarrollo soste- that promotes sustainable development as
nible como solucin a la crisis ambiental glo- a solution for the global environmental cri-
bal. Observamos tres mecanismos de accin: sis. We observe three mechanisms of action:
mercado, ecotecnocracia y descentralizacin market, ecotechnocracy and state decentral-
estatal. Posteriormente, se analizan las estra- ization. Second, we analyze strategies against
tegias frente al cambio climtico y cmo este climate change and how they are coherent
mantiene coherencia y se articula con los es- and articulated with the schemes proposed
quemas propuestos desde 1992. En la ltima since 1992. The last part of the study address-
parte se abordan las propuestas del GBM para es the proposals of the WBG for Argentina and
la Argentina y sus implicaciones en la agenda their implications in the agenda for the devel-
de desarrollo del pas. Se observa que el cambio opment of the country. In order to carry out
climtico es utilizado como un marco de justi- the analysis, documents were examined, the
ficacin para impulsar soluciones neoliberales EBG agenda was tracked on its website during
(verdes) frente a los problemas socioambienta- 2015-2016 and specialized bibliography was
les rurales del pas. Para efectuar el anlisis se used to adopt interpretations.
trabaj sobre fuentes documentales, se llev el
seguimiento de la agenda del GBM en su pgina
web durante el perodo 2015-2016 y se utiliz
bibliografa especializada para abordar las in-
terpretaciones.

PALABRAS CLAVE: cambio climtico, desarro- KEYWORDS: climate change, rural develop-
llo rural, Banco Mundial. ment, World Bank.

1.- Ingeniero en Recursos Naturales Renovables, Facultad de Ciencias Agrarias Universidad Nacional de Cuyo, Mendoza,
Argentina. Doctorando en estudios sociales agrarios de la Universidad Nacional de Crdoba, Crdoba, Argentina. Becario doctoral
en el INCIHUSA- CCT Mendoza, CONICET, Argentina. Correo electrnico: cferrer@mendoza-conicet.gob.ar / cesarsergioferrer@
gmail.com
Agradezco, los valiosos aportes de revisores y editores/as de la revista de Estudios Polticos y Estratgicos UTEM, que sin duda
mejoraron el artculo.
Artculo recibido el 30 de septiembre y aceptado el 3 de noviembre del 2016.
74 Csar Sergio Ferrer Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 72-95, 2016

1. INTRODUCCIN Mundial, 2015c) y, como afirm su presidente, Jim


Yong Kim, la prioridad es el crecimiento econ-
El cambio climtico es uno de los principales mico (Banco Mundial, 2015c). Es por esto que
problemas socioambientales de nuestro tiempo. este trabajo se interesa por las vinculaciones entre
Los fenmenos hidro-meteorolgicos extremos polticas de desarrollo, medioambiente y mitiga-
(sequas, inundaciones, huracanes, olas de calor, cin-adaptacin a los cambios en el clima global.
prdida de glaciares) son cada vez ms frecuentes
e intensos para los sistemas sociales y los ecosis- El objetivo de esta investigacin es comprender
temas del planeta (IPCC, 2007). cmo el GBM incide en las agendas de desarrollo
rural y cambio climtico de los pases de Amrica
Con el fin de mitigar el calentamiento global y del Sur. Particularmente, analizamos algunas de
generar capacidades adaptativas frente al cambio las propuestas de accin de este organismo para
climtico, los pases del mundo, a travs de los el caso de Argentina.
organismos multilaterales (ONU2, GBM3, FMI4,
OMC5, BID6), han puesto en marcha una agenda De forma especfica, se observa: 1) la agenda actual
de desarrollo activa. A pesar de las controversias de cambio climtico, desarrollo y medioambiente,
y la falta de coherencia entre los discursos y las y 2) las propuestas publicadas en el informe Es-
acciones, se han consolidado polticas y discursos, trategia de alianza del Grupo Banco Mundial con la
y ha habido financiamiento efectivamente. En este Argentina 2015-2018 (EAPA), en el que se esbozan
marco se han impulsado mecanismos de desarrollo las directrices para el desarrollo del pas (Banco
limpio, mercado de carbono, nuevas lneas de Mundial, 2014b).
adaptacin para la agricultura, entre otros.
Partimos desde la hiptesis de que el GBM utiliza
El Grupo Banco Mundial (GBM) aparece como un el cambio climtico como un nuevo marco de
impulsor clave de esta agenda de cambio climtico justificacin poltica para promover mecanismos
dada su importancia histrica como promotor del neoliberales y ecotecnocrticos entre sus socios
desarrollo sostenible. A su vez, aparece como un estatales y privados. Por neoliberal nos referimos
organismo capaz de articular polticas con otros a que lo propuesto se apoya en el libre mercado,
sectores e instituciones (Mendes, 2011a y b; Banco la descentralizacin estatal y la gestin privada de
Mundial, 2009). lo pblico. La ecotecnocracia es un aparato buro-
crtico que sostiene un discurso unidimensional
Para este multi-organismo el cambio climtico es sobre la tecnologa y el conocimiento. Para quienes
fundamentalmente un tema de desarrollo (Banco promueven este enfoque, todos los problemas

2.- Organizacin de las Naciones Unidas.


3.- El Grupo Banco Mundial (GBM) est constituido por: el a) Banco Internacional de Reconstruccin y Fomento (BIRF) y Aso-
ciacin Internacional de Fomento (AIF). Juntas son el Banco Mundial; b) La Corporacin Financiera Internacional (CFI); c) El
Organismo Multilateral de Garantas de Inversiones. (MIGA); d) El Centro Internacional de Arreglo de Diferencias Relativas a
Inversiones (CIADI).
4.- Fondo Monetario Internacional.
5.- Organizacin Mundial del Comercio.
6.- Banco Interamericano de Desarrollo.
DEBATE EN TORNO A LA AGENDA DEL GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE 75
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 72-95, 2016
CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

socioambientales producidos en el marco del ambientales. El tercer apartado (3.3) expone la poltica
desarrollo capitalista tienen una solucin tcnica actual en torno al cambio climtico vinculada con el
y es la ciencia positivista el nico medio para desarrollo en general, y el sector rural en particular.
generar conocimiento vlido. As, la inversin en Finalmente, en (3.4) se exponen los lineamientos que
estos tpicos es la forma de lograr ms eficiencia la entidad multilateral produce para la Argentina
y racionalidad en el uso de los recursos naturales. en base a la Estrategia de alianza del Grupo Banco
Mundial con la Argentina 2015-2018 -EAPA- (Banco
Desde un abordaje crtico de los procesos de Mundial, 2014b), dictando pautas sobre un modelo
desarrollo, el cambio climtico es un objeto de de desarrollo rural de adaptacin y mitigacin de
estudio poltico, pues las medidas implican gestio- la agricultura argentina ante el cambio climtico.
nes gubernamentales, econmicas y territoriales.
Por ejemplo, en un trabajo reciente (Castro, A. y
Chacn, P., 2013), el grupo de trabajo sobre Cambio 2. MATERIALES Y MTODOS
Climtico, Movimientos Sociales y Polticas Pblicas
de CLACSO7 discute sobre los usos gubernamen- Esta investigacin parte de un enfoque metodol-
tales, los impactos territoriales (y multiescalares) gico cualitativo-narrativo, que estudia los discursos
de los modelos de desarrollo y los mecanismos del desarrollo a travs de los relatos emitidos
de segregacin social que se activan en torno a por personas, instituciones o grupos sociales en
las polticas pblicas y privadas vinculadas con el diferentes canales de comunicacin (sitios web,
cambio climtico. peridicos, revistas, documentos polticos, infor-
mes tcnicos, etc.). Entendemos que la narrativa
Por lo anterior, el cambio climtico tiene importancia es una metodologa de la historia para encontrar
como fenmeno social y poltico (Musse#a y Ba- sentido en una realidad cronolgica abrumado-
rrientos, 2015; Dietz, 2013; Montaa, 2012; Giddens, ramente densa y desordenada (Cronon, 2002,
2010). Es decir, las explicaciones y acciones frente a p. 32). As, se busca ordenar cronolgicamente
sus causas y efectos constituyen una pluralidad de hechos de la historia para interpretar el presente
agendas que en el campo poltico se manifiestan segn argumentos capaces de explicar procesos
como tensiones entre diferentes actores, poderes sociales complejos.
e intereses globales y locales (Lampis, 2013, p. 32).
Para esta investigacin se utilizaron fuentes secun-
El trabajo se organiza de la siguiente manera: en el darias, tanto documentales como periodsticas.
apartado materiales y mtodos se explica la metodo- Una vez recolectada esta informacin, se procedi
loga utilizada. En resultados se muestra el anlisis a su anlisis. Cuando fue necesario, se ampliaron
dividido en cuatro subapartados: en el primero las fuentes, rastreando informacin complemen-
(3.1) y en el segundo (3.2) son tratadas las prcticas taria. Se efectu el seguimiento durante casi un
del Grupo Banco Mundial para logra anexar a su
propuesta neoliberal la dimensin medioambiental.
Se ve como aparecen las primeras medidas de miti-
gacin alineadas a la ecotecnocracia y al mercado
durante el comienzo de la dcada de 1990 (Mendes,
P., 2011a) y analizamos brevemente algunas polticas 7.- Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales.
76 Csar Sergio Ferrer Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 72-95, 2016

ao (2015-2016) de la pgina web de Grupo Banco mejorar su imagen medioambiental8. Adems de


Mundial (www.bancomunidal.org), atendiendo a la campaa de las ONG, a partir de 1986 el propio
sus anuncios y panoramas generales sobre el tema. Tesoro norteamericano (sic) comenz a presionar
Se trabaj sobre informes y propuestas de los or- al banco por cambios ambientales (Mendes P.,
ganismos que pertenecen al Grupo Banco Mundial 2011a, p. 240).
desde 1992 hasta la fecha. Para el anlisis del caso
(Argentina), se seleccionaron documentos, informes De esta manera, el GBM comenz la dcada de
y otros discursos sobre el tema de investigacin. 1990 efectuando reformas polticas9 y corrigiendo
su intervencin en grandes proyectos (como el de
Finalmente, para realizar el anlisis, contextualizar y Sardar Sorovar, en India). A su vez, se impulsaron
poner en debate las fuentes secundarias de informa- mecanismos de participacin por los cuales algunas
cin recabadas, se recopil y consult bibliografa organizaciones no gubernamentales (ONG) comen-
especializada, rastreando aquello que permitiera zaron a asesorar y tomar parte de la institucin
construir argumentos e interpretaciones. (Mendes P., 2011a).

El GBM pas a la ofensiva con un doble propsito:


3. RESULTADOS revertir su imagen negativa10 y liderar el territorio
inmaterial de las polticas en materia de medio
3.1. Medioambiente y desarrollo ambiente, desarrollo y libre mercado (Mendes P.,
segn el Banco Mundial, los 2011a, p. 243). De esta forma, se consolidara como
primeros pasos de una agenda en [] una autoridad para producir datos conside-
crecimiento rados indispensables por los gestores pblicos e
investigadores del mundo en materia de desarrollo
El inters del Grupo Banco Mundial (GBM) por el sustentable (Mendes, P., 2011a, pp. 246-247).
medioambiente surgi como respuesta a la fuerte
oposicin del movimiento ambiental internacional La sntesis de este nuevo enfoque qued plasmada
durante la dcada de 1980 y 1990 (Mendes, P., 2011 en el informe Desarrollo y Medio Ambiente (1992a),
a y b). Ante esto, sectores polticos parlamentarios donde el organismo manifiesta que:
de los principales pases miembros del GBM (Japn
y principalmente Estados Unidos) exigieron una Un crecimiento econmico sostenido y equi-
reforma poltica de cara a frenar las protestas y a tativo es esencial para reducir la pobreza, pero

8.- Alm da campanha das ONGs, a partir de 1986 o prprio Tesouro norte americano comeou a pressionar o banco por mu-
danas ambientais (p. 240).
9.- Al respecto, el informe de 1992, en un breve pasaje, reflexiona sobre los impactos e imprevistos causados por intervencio-
nes anteriores. A su vez, ser una constante en el discurso la emisin de un mensaje anti-publico, ineficiencia del Estado. Es
decir, cundo el banco fall fue porque respaldo proyectos del sector pblico.
10.-Es evidente en la actualidad que numerosos proyectos de inversin del sector pblico con frecuencia respaldados por
organismos de desarrollo, incluidos el Banco Mundial han provocado daos por no haber tenido en cuanta debidamente los
aspectos ambientales o no haber estimado la magnitud de sus efectos. El programa de transmigracin de Indonesia, el plan
Mahaweli de Sri Lanka y los proyectos Polonoreste del Brasil son ejemplos de programas que produjeron daos imprevistos en
los primeros aos (Banco Mundial, 1992a, pp. 14-15).
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CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

en el pasado ese crecimiento ha estado con plantea que si se cuantifican los costos ambientales
frecuencia relacionado con una degradacin y se crea un mercado para cuidar los recursos (por
grave del entorno natural. Superficialmente, ejemplo, los bosques), las empresas y el Estado
parece necesario llegar a una solucin de com- optarn por un crecimiento econmico limpio.
promiso entre las necesidades de desarrollo
de las personas el objetivo fundamental del
desarrollo y la proteccin del medio ambiente 3.2. Polticas de gobernanza ambiental del
[...] La clave no est en producir menos, sino en Banco Mundial
producir de forma diferente. (Banco Mundial,
1992a, p. 27). El Banco Mundial, en su informe (1992a), plantea un
marco de gobernanza con dos tipos de polticas: a)
Rpidamente la institucin adopt el polismico las que aprovechan las sinergias entre desarrollo
concepto Desarrollo Sostenible (Giddens, 2010, y medio ambiente y promueven la eficiencia
p.79) como discurso. As, el nuevo programa polti- econmica y ambiental; b) Las polticas orienta-
co neoliberal del GBM incorpor el medioambiente das a modificar el comportamiento y a obligar
(Mendes, P., 2011a p. 243), proclamando mayores a que se reconozcan los valores ambientales
niveles de eficiencia en la gestin de recursos (Banco Mundial, 1992a, p.12). A continuacin, las
econmicos, ambientales y humanos (Sevilla y desarrollamos brevemente.
Woodgate, 2002; Porto Gonalves., 2001).

En este marco neoliberal, los programas y proyectos 3.2.1. Polticas para lograr la eficiencia en la gestin
deberan impulsar un desarrollo econmico y una de los recursos
ordenacin ambiental apropiada, dado que []
sin una proteccin adecuada del medio ambiente, Hasta los aos de 1990, el desarrollo no conta-
el desarrollo se ver menoscabado y sin desarrollo bilizaba los impactos sobre la naturaleza o los
la proteccin ambiental fracasar (Banco Mundial, minimizaba. Sin embargo, el hallazgo fue que si
1992a, p.27). las fuerzas de desarrollo lograban utilizar todos los
recursos con eficiencia (entre ellos, los naturales),
Algunos autores advierten que el discurso del de- el crecimiento econmico continuara de forma
sarrollo sostenible sobredimensiona los alcances sostenible. Para esto, los estados deban eliminar
de la ciencia y la tecnologa, y que este discurso las distorsiones y generar condiciones para que
habilit una nueva tica neoliberal de los procesos las empresas pensaran e invirtieran en nuevas
industriales y el crecimiento econmico (Sevilla y tecnologas (generacin de recursos humanos,
Woodgate, 2002; Porto Gonalves., 2001; Esteva, estructuras legales coherentes, infraestructura,
2001). bajos impuestos e incentivos, estabilidad de la
macroeconoma, etc.). Estas polticas estimularan
Segn Sevilla y Woodgate (2002), se advierte un un menor consumo de recursos y ms innovacin,
discurso ecotecnocrtico [...] que sugiere que los conduciendo a las mejoras ambientales necesa-
problemas ecolgicos pueden abordarse mediante rias para que el desarrollo fuera sostenible. Por
la aplicacin de la ciencia convencional y la tecno- ejemplo, si los mercados laborales de los pases
loga industrial (p. 26). La ecotecnocracia del GBM son competitivos y el sector privado encuentra
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facilidad para mover sus inversiones, mayor es la Segn se propone, lo anterior podra mejorar a
posibilidad de incorporar tecnologas limpias, que travs del reconocimiento de los derechos co-
en principio son costosas (Banco Mundial, 1992a). munitarios, por ejemplo, a indgenas o generando
Bancos de Tierra (Fernandes, 2008; Ramos F.,
El GBM entiende por distorsiones a toda poltica 2013; Mendes, P., 2006; Fernandes, 2008). Esta
gubernamental que tenga como objeto interferir iniciativa, segn algunos investigadores y activistas,
en el mercado, sea este de energa o tierras, califi- representa una va de privatizacin a la que llaman
cndolas como claramente dainas para el medio reforma agraria de mercado (Mendes P., 2006,
ambiente (Banco Mundial, 1992a, p.,12) ya que p. 13), opuesta a la reforma agraria promovida por
incentivan, dicen, un sobre uso, por ejemplo, de movimientos socio territoriales, como el caso de
carbn o del agua. Brasil (ver Fernandes, 2008; Mendes, P., 2006;
Ramos, F., 2013).
La eliminacin de todas las subvenciones de
los energticos incluidas las del carbn en los
pases industriales no solo dara como resultado 3.2.2. Polticas para modificar la conducta de los
grandes avances en materia de eficiencia y saldos usuarios y favorecer valores ambientales
fiscales, sino tambin reducciones pronunciadas
de la contaminacin a nivel nacional y la dismi- Un segundo grupo de polticas busca promover
nucin de un 10% de las emisiones mundanales y coartar la conducta de los usuarios de recursos.
de carbono derivadas del uso de energa. (Banco Los mecanismos son aranceles, multas a quienes
Mundial, 1992a, p. 12). contaminan, premios (menos impuestos) a quienes
logren eficiencia ambiental y aumento del valor
Se argumenta que dos cosas deberan ajustarse. impositivo de los combustibles fsiles (na%as, gas,
En primer lugar, se propone la eliminacin de las carbn), entre otras. Tambin se promueve que los
distorsiones que fomentan el uso excesivo de los estados cuenten con instrumentos legales punitivos
recursos (p. 13), como los subsidios a la energa o frente a hechos de contaminacin. En este caso,
a la sobreexplotacin forestal. Ninguna empresa la violacin de la ley ambiental motiva la accin
invertira en producir o usar ecotecnologas si los de los poderes judiciales, lo que puede derivar en
costos de la energa no renovable o de los recursos en la judicializacin ambiental (ver Merlinsky, 2013).
general son bajos. Generar un mercado competitivo
implica que los inversores no pierdan ganancias, El GBM muestra una preferencia por las estrategias
para esto los precios de los servicios deben ser de mercado sobre las restrictivas, que tienen una
claros y competitivos. mala reputacin [] debido a su costo elevado y
a que reprimen la innovacin (Banco Mundial,
Otro mecanismo de ecoeficiencia es la seguridad 1992a, p. 14), aunque reconoce que, en ciertas
en la propiedad de la tierra, que dara a los agricul- oportunidades, donde no puede implementarse
tores una visin de largo plazo sobre los factores eficazmente la regulacin o el incentivo a travs del
biofsicos. Cuando las personas tienen acceso sin mercado, la sancin o la restriccin es necesaria,
restriccin alguna a recursos como los bosques, las pero siempre complementaria a los incentivos
tierras de pastoreo y los bancos de pesca, tienden a financieros.
explotarlos en exceso (Banco Mundial, 1992a, p. 13).
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Estos mecanismos no estn exentos del clculo Por esto, se advierte que los negocios y el ambiente
econmico. Los agentes invertirn en nuevas muchas veces han ido por caminos separados. Por
tecnologas sol si logran beneficios a un menor ejemplo, en el contexto neoliberal de Amrica
costo. Por esto, el Estado debera limitarse a gene- Latina (desde 1980) algunos procesos nocivos
rar reglas de juego claras que permitan inversiones para la proteccin ambiental y cultural se han
seguras (como bajar otros costos, por ejemplo, reforzado. Podemos mencionar aumento del ex-
costos laborales) y un mercado para las energas tractivismo (ver Gudynas, 2012), acaparamiento
renovables. de tierras (ver GRAIN, 2015; Borras et al, 2012), y
mercantilizacin de la naturaleza (Duran, 2014;
Para el GBM esto puede lograrse con una buena Martnez-Alier, Sejenovich y Baud, 2015, p. 62;
gobernanza (good governace) (Banco Mundial, Ojeda, 2014; Va Campesina, 2012).
1992b) entre lo pblico y lo privado. Segn De
Castro F., Hogenboom, B. y Baud, M. (2015): Para terminar este apartado, interesa sostener
que tanto las polticas de incentivo como las
El Banco Mundial propuso un recetario para restrictivas, al no contemplar otras dimensiones
lograr la supuesta buena gobernanza basada de la sociedad y centrarse en la tecnologa y el
en tres pilares: un Estado pequeo a travs mercado, han constituido derroteros complicados
de la desregulacin; incentivar el mercado a para los pases de Amrica Latina. Por un lado, el
travs de la privatizacin y la liberalizacin y; desarrollo del capital, como lo describimos en el
participacin a travs de la descentralizacin prrafo anterior, es contradictorio con los postu-
y de las ONG (p. 18). lados del desarrollo sostenible (generalmente el
crecimiento econmico no protege los recursos
Bajo estas consignas, una vez considerados los naturales). Cuando los estados flexibilizan sus
efectos ambientales de los proyectos: marcos legales o aumentan costos de la economa
(como la energa), se generan problemas sociales
[...] es siempre mejor elegir las inversiones que (disminucin de los salarios, pobreza y desigual-
generan la tasa neta de rentabilidad ms alta. dad) o no se alcanza la inversin necesaria para
Alentar inversiones que tienen una tasa neta de lograr programas ambientales robustos, ya que las
rentabilidad ms baja es un desperdicio; supone riquezas generadas (no reguladas y libres) traspasan
una prdida de bienestar y de ingresos que las fronteras migrando hacia pases industriales.
podran haberse dedicado a fines ambientales
(Banco Mundial, 1992a, p. 36-37).
3.3. Propuestas para la adaptacin
La crtica a este enfoque del desarrollo sostenible y la mitigacin al cambio climtico.
radica en que lo ambiental y el inters pblico Debates y controversias
quedan subordinados a la economa capitalista
(como se lee en la cita anterior). Si los proyectos Generar los incentivos correctos para la reestruc-
ambientales deben ser siempre rentables, muchas turacin econmica profunda que se necesita
iniciativas quedan por fuera del desarrollo. y para conseguir financiamiento para el futuro
significa corregir los precios, en otras palabras,
terminar con los subsidios a los combustibles
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fsiles y tarificar las emisiones de carbono. Los Los esfuerzos de colaboracin con los bancos
subsidios a los combustibles fsiles cuestan unos multilaterales de desarrollo (BMD) respecto de
USD5500millones y los estudios demuestran que medidas en la esfera del cambio climtico se
no benefician a los pobres. Actualmente, unos 40 han visto fortalecidos an ms en los ltimos
pases y 23 ciudades, estados y provincias estn meses a travs de la implementacin conjunta
aplicando mecanismos de fijacin del precio del de los FIC, aprobados por el Directorio Ejecutivo
carbono. Esto representa alrededor del 12% de las del Grupo del Banco Mundial en julio de 2008.
emisiones anuales de gases de efecto invernadero. Estos mecanismos, que comprenden el Fondo
(Banco Mundial, 2015 e). para una tecnologa limpia (FTL) y el Fondo
estratgico sobre el clima (FEC), fueron creados
sobre la base del principio de utilizar las habi-
3.3.1. El Cambio Climtico en la agenda de desarrollo lidades y capacidades de los BMD para reunir
sostenible del Grupo Banco Mundial y suministrar recursos nuevos y adicionales en
una escala significativa. Actualmente, los cinco
El Grupo Banco Mundial (GBM) es parte activa en BMD el Banco Africano de Desarrollo (BAfD),
la planificacin-ejecucin de la agenda oficial de el Banco Asitico de Desarrollo (BAsD), el Banco
gobernanza para el cambio climtico. En su informe Europeo de Reconstruccin y Desarrollo (BERD),
2009, se identifica una slida estrategia financiera el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y
que busca conectar las lneas sobre pobreza, energa el Grupo del Banco Mundial trabajan juntos
y medio ambiente, ahora con un fuerte discurso sobre para brindar un apoyo coherente a los progra-
cambio climtico (Banco Mundial, 2009). mas impulsados por los pases y permitir a las
naciones elegir la asistencia de cada uno de los
El enfoque del Grupo del Banco Mundial sobre BMD en funcin de sus ventajas comparativas
las iniciativas relacionadas con el clima se (Banco Mundial, 2009, pp. 4-5).
basa en su misin primordial de respaldar el
crecimiento econmico y reducir la pobreza Por todo esto, algunos autores consideran que estas
en los pases en desarrollo. Si bien el cambio estrategias para frenar el cambio climtico son claves
climtico representa un costo adicional y un en la territorializacin de estos organismos en los
riesgo para el desarrollo, una poltica mundial pases y localidades en vas de desarrollo:
exitosa en relacin con el clima puede y debe
generar nuevas oportunidades econmicas [...] si a las directrices y acuerdos emanados des-
para los pases en desarrollo (Banco Mundial, de organizaciones multilaterales le aadimos la
2009, p. 2). paulatina construccin vertical y jerrquica de
una poltica nacional; si consideramos adems
Este enfoque medioambiental (ahora centrado en el que el financiamiento internacional que estar
cambio climtico) es impulsado en alianza entre la disponible para investigacin y programas de
Organizacin de Naciones Unidas (ONU), el Grupo accin tendr una fuerte incidencia en la base
Banco Mundial y otros bancos de desarrollo (Banco material y los modos de produccin regional y
Mundial, 2009; Lampis, 2013; Blanco y Fuenzalida, local, entendemos, entonces que las acciones
2013; Palacios, 2013). Por ejemplo, en este punto se para enfrentar el cambio climtico son la ltima
destaca que: expresin y quizs la ms comprensiva de las
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CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

polticas de desarrollo. En este sentido [] la residuos y desalentar el crecimiento con bajas


poltica de cambio climtico no debe quedar emisiones de carbono. Con la eliminacin de
confinada a la institucionalidad ambiental o estos nocivos subsidios, los pases quedan en
sectorial, sino que debe ser analizada como condiciones de reasignar sus gastos donde ms
una poltica de desarrollo, en tanto el aspecto se necesita y donde es ms eficaz, entregando,
de fondo es generar una serie de cambios por ejemplo, asistencia orientada a los pobres.
sociotcnicos, principalmente en torno a la (Banco Mundial, 2015 c)
transformacin de aquellos sistemas producti-
vos ms contaminantes y su gradual remplazo Se propone fijar un precio de mercado al carbono
por actividades que impulsen una economa como forma de disminuir las emisiones:
verde (Blanco y Fuenzalida, 2013, p.86).
La reduccin de las emisiones comienza con
Para Ulloa, esto configura una ecogubernamen- claras seales de polticas.
talidad climtica [] que incide en los territorios y
autonomas indgenas, dado que conlleva nuevos Los sistemas de fijacin del precio del carbono
procesos de desterritorializacin/territorializacin, como el rgimen de comercio de derechos
que reconfiguran las relaciones entre lo transnacio- de emisin que pone un techo al nivel total de
nal, lo nacional y lo local en relacin con el cambio emisiones o los impuestos sobre el carbono que
climtico (2012). De esta forma, la agenda creada se cobran por tonelada envan una seal a largo
a escala internacional por los problemas del cambio plazo al crear un incentivo para que las empresas
climtico produce transformaciones territoriales en reduzcan los comportamientos contaminantes
los espacios locales (Blanco y Fuenzalida, 2013; Ulloa, e inviertan en opciones energticas ms limpias
2012; Rosset, 2006). e innovaciones con bajo nivel de emisiones de
carbono. (Banco Mundial, 2015 c)
Al respecto, nos preguntamos: qu hay detrs el
discurso del cambio climtico? Al parecer, la poltica Las propuestas frente a este problema global se
ambiental sigue el mismo camino inaugurado en recrean en los argumentos centrales del sistema
1992, es decir restringir los subsidios a la energa capitalista11. Durante el 2015, antes de la COP2112
y ampliar la ambientalizacin del mercado (Banco en Pars, el presidente del GBM, Jim Yong Kim,
Mundial, 2009; 2015 b, c y d). ha ratificado que: La economa debe continuar
creciendo, no hay vuelta atrs en el crecimiento
El tema subsidios es muy reiterado y ahora vincu- [] Lo que tenemos que hacer es desvincular el
lado directamente al cambio climtico: crecimiento de las emisiones de carbono (Banco
Mundial, 2015c). El presidente do, adems, que es
Los subsidios a los combustibles fsiles envan necesario fijar un precio del carbono para incenti-
una seal diferente, que puede fomentar los var inversiones y liberar las fuerzas del mercado;

11.- Ya advertimos que la quita de subsidios a la energa puede aumentar el valor del salario o la pobreza.
12.- Conferencia de las Naciones Unidas sobre cambio climtico 2015.
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eliminar los subsidios a los combustibles fsiles, Mundial ha realizado 188 inversiones relacionadas
crear ciudades resilientes y con baja emisin de con el cambio climtico en 59 pases, que abarcan
carbono, aumentar la eficiencia energtica y el desde ayudar a los agricultores a adaptarse a un
uso de energa renovable y aplicar la agricultura clima en constante cambio hasta nuevas inversiones
inteligente en relacin con el clima, cuidando los en energas renovables (Banco Mundial, 2015e).
bosques (Banco Mundial, 2015c).

Ya en 1992, frente a la evidencia y la incertidumbre 3.3.2. Debates y controversias sobre estas


sobre el cambio climtico, se propona invertir en propuestas.
una pliza de seguro ante el recalentamiento
de la atmsfera, para no frenar el crecimiento de la Para sobrevivir, en algunos casos, y no perder el
economa13 (Banco Mundial, 1992a, p. 166). bienestar, en otros, actuar sobre las emisiones
de GEI14 ya no es suficiente. Es necesario generar
En el presente, la inversin aumenta al ritmo que lo nuevas capacidades adaptativas a los efectos ya en
hace su centralidad como tema ambiental. Algunos curso y esperados del cambio climtico (Montaa,
nmeros muestran que durante el 2014 el financia- 2012; Giddens, 2010; Adger, 2003).
miento de los Bancos de Desarrollo sumo US$ 28.345
millones de los cuales se destinaron 82% a mitigacin Sin embargo, cmo nos adaptamos y bajo qu
y 18% a adaptacin (Banco Mundial, 2015f). El aporte modelo de desarrollo, est an en discusin. En
del GBM (durante 2014) sum US$ 11.800 millones, palabras de Andrea Lampis (2013): Al interior de
instancia en que la Asociacin Internacional de este debate los actores y las instituciones parecen
Fomento (AIF) y el BIRF (Banco Internacional de Re- discutir y sobre todo plantear discursos en com-
construccin y Fomento) aportaron unos US$ 9300 peticin el uno contra el otro acerca de cul es el
millones, y la Corporacin Financiera Internacional problema prioritario de la adaptacin y quines
(CIF) US$ 2500 millones, para financiar 221 proyectos deban ser los actores encargados de resolverlo
de inversin en el clima en ms de 60 pases (Banco (p. 32).
Mundial, 2015d, e y f).
La propuesta de mitigacin y adaptacin del Grupo
Adems, se espera que los pases desarrollados Banco Mundial se encuadra en lo que se ha deno-
aporten unos US$ 70.000 millones para alcanzar minado economa verde (Ojeda, 2014). En este
US$ 100.000 millones que se estima hacen falta sentido, el cuidado del medio ambiente aparece
para sostener anualmente la gobernanza global como un nuevo campo para el mercado y la poltica
del cambio climtico (Banco Mundial, 2015b). En el neoliberal (Duran, 2014), generando dispositivos
ejercicio de 2015, segn el reporte, el Grupo Banco tecnolgicos y administraciones gubernamen-

13.- Se plante en el informe (Banco Mundial, 1992) que la gama de polticas posibles frente a la amenaza futura estaran entre:
no hacer nada, esperando ms certezas sobre el fenmeno; suscribir una pliza de seguro, es decir, adoptar medidas pre-
ventivas de bajo costo que permitan reducir los costos de medidas ms enrgicas que haya que tomar en el futuro en caso de
ser necesario; o adoptar medidas inmediatas para estabilizar o reducir la produccin total de gases que producen el efecto
invernadero, lo que equivale a desacelerar el crecimiento industrial. Hoy los movimientos socioterritoriales campesinos y una
gran variedad de intelectuales estaran optando por las medidas de alto impacto.
14.- (GEI) Gases de Efecto Invernadero.
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CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

tales ad hoc. Tambin implica la valorizacin de el rendimiento de los cultivos en 20% para
los bienes naturales con potencialidad para que ms de 1500 grupos de agricultores (Banco
sean cuidados desde el mercado, a travs de Mundial, 2014a).
una nueva ruta global de negocios diseada por
los organismos multilaterales (Durn, 2014; Sevilla Cabe aclarar que algunos de estos pases, sobre
y Woodgate, 2002; Ojeda, 2014). todo de frica, se encuentran entre los ms afec-
tados por el proceso de acaparamiento de tierras
Un ejemplo de lo anterior aparece en los proyec- (GRAIN, 2015). Ojeda (2014) menciona que, en pases
tos patrocinados y financiados por el GBM entre como Colombia, las plantaciones de agrocombus-
pases en vas de desarrollo y desarrollados, donde tibles, que reciben los beneficios de los bonos de
se intercambia carbono por desarrollo limpio. Es carbono, en muchos casos estn relacionados con
decir, los pases con necesidades de crecimiento estos procesos (ver Ojeda, 2014).
venden a los pases desarrollados su cuota de
liberacin de carbono y servicios ambientales
de descarbonizacin (Ojeda, 2014, p.261) para 3.3.3. Agricultura y Cambio Climtico
mantener sus niveles de emisiones de GEI. Como
menciona Duran (2014): En el mbito de los bonos La introduccin del cambio climtico en las polticas
de carbono, las compradoras tpicas son empresas agropecuarias del GBM sigue las mismas consignas
que exceden el lmite permitido de emisiones de desde 1992. El informe de 2008 sobre agricultura
CO2. Para mitigar el dao que producen, compran para el desarrollo incorpora en el anlisis de la
bonos de carbono y aseguran su retencin en agricultura la adaptacin y mitigacin al cambio
reas forestales conservadas en diferentes sitios climtico:
del mundo (p. 203).
Se necesitan urgentemente medidas de adap-
Generalmente los beneficiarios son campesinos tacin para reducir los efectos adversos del
o agricultores familiares (Banco Mundial, 2009) cambio climtico, facilitadas por una accin
incluidos en algn programa de desarrollo y internacional concertada y una planeacin
conservacin: estratgica nacional. Como fuente importante
de emisiones de gases de tipo invernadero, la
En Kenya, 60.000 pequeos agricultores (i) agricultura tiene tambin un importante poten-
(sic) estn obteniendo crditos de carbono cial no aprovechado para reducir emisiones a
a cambio del uso de prcticas mejoradas de travs de una menor deforestacin y de cambios
gestin de la tierra agrcola, tales como recu- en las prcticas de uso de la tierra y agrcolas
peracin del suelo, acolchamiento y menor (Banco Mundial, 2008, p.171).
cantidad de labranza, las que ayudan a atrapar
el dixido de carbono en el suelo. Ellos venden Segn este informe (2008), la adaptacin de la
los crditos de carbono al Fondo del Biocar- agricultura debe avanzar hacia el modelo que
bono, obteniendo hasta la fecha US$65.000. aproveche los nuevos mercados de carbono y de
El Proyecto del Carbono en el Sector Agrcola pagos por servicios ambientales. As, la lucha contra
en Kenya (ejercicio de 2011 hasta el presente), el cambio climtico se plantea como una cuestin
el primero en su tipo, ya aument en tres aos de financiamiento y estmulo a las inversiones:
84 Csar Sergio Ferrer Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 72-95, 2016

Cualquier crecimiento agrcola futuro no solo la agricultura, siendo los grupos exitosos aquellos
debe ser doblemente verde (productivo y am- que puedan adquirir paquetes convencionales, pero
bientalmente amigable), sino tambin incluir adaptados a las nuevas condiciones:
a los pequeos agricultores, en especial a las
mujeres. Esto presenta desafos formidables, A travs de una mayor asignacin de los fondos
con mayores economas de escala para vincular del Grupo Consultivo para la Investigacin Agr-
cadenas de valor, particularmente supermer- cola Internacional (CGIAR) y el financiamiento
cados y mercados de exportacin de alto valor. de proyectos de innovacin agrcola, el Grupo
El crecimiento agrcola debe proveer buenos del Banco tambin est ampliando su apoyo a
puestos de trabajo para los agricultores sin las nuevas tecnologas agrcolas que tienen
tierra y los marginados, pero muchas innova- como objetivo incrementar la productividad
ciones ahorran mano de obra y los puestos de en situaciones de estrs hdrico y condiciones
trabajo siguen siendo estacionales y no califi- climticas adversas (Banco Mundial, 2009,
cados. Debe abrir posibilidades de inversin p.18, rec. 8).
en la economa rural no agrcola a travs de
un mejor clima de inversiones, pero requiere
nuevas destrezas para que los campesinos 3.4. Estrategia de alianza del Banco
pobres tengan acceso a ellas (Banco Mundial, Mundial con la Argentina. Debates y
2008, p. 198). controversias

En pases como la Argentina o Brasil, por ejemplo, 3.4.1. El Cambio Climtico en la Estrategia de
las polticas agrcolas deberan estar orientadas a Alianza con la Repblica Argentina. 2015-2018
estimular fuertemente los negocios y la integra- (EAPA).
cin vertical con la agroindustria para impulsar
inversiones y derrame tecnolgico hacia todos Argentina es uno de los pases de Amrica Latina y
los estratos de la agricultura. Se propone que: El el Caribe que ms prstamos ha recibido del Grupo
objetivo general de utilizar la agricultura para el Banco Mundial15 desde la creacin del organismo.
desarrollo es promover la inclusin de los pequeos En la dcada de 1990 se ejecutaron la mayor canti-
agricultores en los nuevos mercados de alimentos y dad de proyectos, declinando en el ao 2000 para
ofrecer buenos puestos de trabajo en la agricultura retomar una buena actividad desde 2003 a la fecha
y la economa rural no agrcola. (Banco Mundial, (Banco Mundial, 2016).
2008, p. 207).

El informe destaca que la agricultura debe arti- La actual cartera argentina cuenta con 22 proyec-
cularse fuertemente con las grandes cadenas de tos activos en reas de salud, medio ambiente,
comercializacin, es decir aprovechar la revo- educacin, infraestructura y proteccin social. El
lucin de los supermercados para mantener el
vnculo entre los mercados modernos de alimentos
y su oferta nacional en un contexto de cadenas
globalizadas de alimentos (Banco Mundial, 2008, 15.- Argentina es un pas miembro
p. 207). Los cambios tcnicos tambin aparecen en del BIRF, lo que quiere decir que
puede recibir financiamiento
DEBATE EN TORNO A LA AGENDA DEL GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE 85
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CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

desembolso efectuado por el GBM hasta junio de La EAPA tiene como objetivo central mantener
2016 es de un total de US$5800 millones. Hasta el crecimiento econmico con inclusin social17:
septiembre del ao 2016 se han ejecutado unos
US$200 millones, pero se espera un financiamiento La estrategia de alianza (EAP) del Grupo del
total de US$1000 millones (un poco menor al del Banco Mundial (GBM) con Argentina propuesta
periodo 2015) al cierre del periodo. Se incluyen para los aos fiscales 2015-18 se centra en la
dos donaciones del Fondo para el Medio Ambiente necesidad de mantener los logros sociales
Mundial y una del Fondo Fiduciario del Protocolo obtenidos en los ltimos aos y ampliar la in-
de Montreal. (Banco Mundial, 2016). clusin social en forma eficiente y sostenible, a
la vez que brinda apoyo al pas para mitigar los
Con el objeto de fiscalizar, evaluar impactos y pro- desafos que afrontan los grupos vulnerables a
poner mejoras futuras, el GBM produce informes raz de la desaceleracin econmica y las difi-
peridicos que denomina Estrategia de Alianza con cultades externas (Banco Mundial, 2014b, p. 1).
los Pases (EAP). En este sentido, en el ao 2014
se elabor el informe Estrategia de Alianza con La EAPA plantea que la degradacin de los recursos
la Repblica Argentina 2015-2018 -EAPA- (Banco naturales y ambientales son una amenaza para
Mundial, 2014b, p. 1)16. el crecimiento econmico y el progreso social en
el largo plazo (Banco Mundial, 2014b, p. 24). Se
La EAPA (2015-2018) tiene nueve reas de resultado destaca que el deterioro ambiental genera costos
que se distribuyen en tres temas o grandes gru- elevados para la economa y los pobres (p. 24).
pos: a) creacin de empleo en las empresas y los Los problemas socioambientales a resolver (lneas
establecimientos agropecuarios, b) disponibilidad prioritarias de financiamiento) son: desastres
de activos para las personas y los hogares, y c) naturales por inundaciones (en las Provincias del
reduccin de los riesgos ambientales y proteccin Chaco, Corrientes y Buenos Aires); contaminacin
de los recursos naturales. atmosfrica, exposicin al plomo, abastecimiento
de agua y saneamiento (por ejemplo, en la cuen-
En ella se prev un financiamiento anual del BIRF ca Matanza-Riachuelo18) y deforestacin de los
del orden de los US$1000 millones cada ao fis- bosques nativos que albergan a algunas de las
cal, y se estima que CFI comprometera en total comunidades indgenas ms pobres (p. 24).
alrededor de US$1700 millones para respaldar al
sector privado en un entorno de mercado estable El diagnstico tambin plantea los desafos de
(Banco Mundial, 2014b). Argentina en materia de agricultura y cambio cli-
mtico. Identifica que los eventos meteorolgicos

16.- Aqu hablamos de grupo porque el informe (EAPA) es elaborado por: El BIRF, el CFI y el MIGA. Sin embargo, la edicin del
informe queda a cargo del Banco Mundial. Por esto es que el organismo que finalmente aparece como autor del informe es el
Banco Mundial a travs del BIRF.
17.- Es posible observar que el Grupo Banco Mundial, en trminos generales, evala como positiva la gestin Nstor Kirch-
ner-Cristina Fernndez de Kirchner (2003-2015). En la actualidad, ve con muy buenos ojos el rumbo aperturista y las medidas
difciles que est tomando el actual gobierno de Cambiemos en materia fiscal, quita de subsidios, mejores relaciones con 18.EE.
UU., entre otras (ver Banco Mundial, 2016; y Banco Mundial, 2014b).
18.- Cuenca ubicada al noreste de la provincia de Buenos Aires administrada por tres jurisdicciones (Ciudad Autnoma de Bue-
nos Aires, Provincia de Buenos Aires y Estado Nacional).
86 Csar Sergio Ferrer Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 72-95, 2016

extremos (sequa o inundaciones) ponen en riesgo Para esto el GBM propone ayuda financiera para
la productividad de los sistemas agropecuarios lo que llaman agricultura climtica inteligente
pequeos y la posicin del pas como proveedor (Banco Mundial, 2014b, p. 37), haciendo referencia a
de alimentos del mundo (Banco Mundial, 2014b, una agricultura ecotecnocrtica, informatizada, con
p. 22). acceso a tcnicas y procesos de alta eficiencia en el
manejo de recursos naturales. Estas propuestas son
El modelo de adaptacin que se propone se explaya coherentes con las lneas planteadas en el informe
en los siguientes ejes: modernizacin del sistema (2008) sobre Desarrollo Rural, donde se propone
cientfico-tcnico (biotecnologa, por ejemplo), fortalecer el agronegocio, los hipermercados, la
inversin en infraestructura (caminos, telecomu- migracin rural y las soluciones de mercado para
nicaciones y obras hidrulicas en general) y una enfrentar la crisis climtica y ambiental (Banco
mayor insercin de los pequeos productores al Mundial, 2008).
Agronegocio.
De esta forma, la tecnologa y el mercado son ejes
Para aumentar la productividad, los numerosos que tienen como objetivo: mejorar la integracin
establecimientos agropecuarios pequeos sectorial a la cadena agroalimentaria comercial
y medianos situados en regiones rezagadas (brindando capacidades a los pequeos agriculto-
necesitan infraestructura de apoyo, acceso a res), promover la gestin inteligente en el Estado
financiamiento, economas de escala que les (bajar subsidios, generar infraestructura, etc.),
permitan integrarse en cadenas de suministro y estimular la innovacin tecnolgica (biotecnolo-
acceso a tecnologas de produccin modernas ga y especializacin productiva o commoditis) e
y adaptadas al clima. Esto permitir que los impulsar un mercado laboral dinmico.
pequeos establecimientos agropecuarios
establezcan vnculos con la parte del sector El informe plantea que la disminucin de la
que es dinmica y hace uso intensivo de capital, productividad agropecuaria afectar de formas
en la que participan los lderes mundiales en distintas al sector agropecuario, provocando en
materia de adopcin de tecnologas (Banco los estratos ms vulnerables la migracin hacia
Mundial, 2014b, p. 22). la ciudad y el abandono de la agricultura. Para los
estratos dinmicos, en cambio, esto presenta una
La estrategia para los prximos aos en materia oportunidad de negocios (Banco Mundial, 2014b).
de agricultura tiene como objeto:
De esta forma, las polticas de adaptacin deben
[] aumentar la productividad de estableci- ser diferenciadas, brindando facilidades para que
mientos agropecuarios pequeos y medianos los productores viables se inserten en el circuito
de regiones de bajos ingresos [a travs del] del agronegocio y asistencia social para que los
aumento del valor bruto de la produccin agr- ms vulnerables puedan migrar de forma exitosa
cola (en US$/ha) de 80.000 establecimientos hacia un mercado laboral que los contenga (Banco
agropecuarios pequeos y medianos en un Mundial, 2008). Ambas polticas aparecen en la
12 por ciento, en promedio, para 2018 (Banco EAPA evaluadas como acciones prioritarias para el
Mundial, 2014b, p. 37). periodo 2015-2018 (Banco Mundial, 2014b).
DEBATE EN TORNO A LA AGENDA DEL GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE 87
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 72-95, 2016
CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

3.4.2. Controversia de la propuesta del GBM para tecnolgico, la revolucin en la organizacin y


la Argentina administracin de las explotaciones agrcolas
y los bajos mrgenes unitarios en la produc-
La paradoja en la Argentina es que el agronegocio cin de productos bsicos. La tierra dedicada
(modelo de desarrollo agropecuario hegemnico), a cultivos anuales creci unos 5,5 millones
mientras genera alta rentabilidad para algunos de hectreas en el perodo intercensal 1988-
sectores y el ingreso de divisas extranjera para 2002. Esta expansin tuvo lugar a travs de la
sostener el modelo de desarrollo, tambin aumenta intensificacin del uso del suelo (sobre todo la
la vulnerabilidad socio-ambiental de comunidades reduccin de las rotaciones de granos con pas-
de agricultores familiares a niveles que hoy ya son turas en la zona pampeana) y la expansin hacia
preocupantes (Hocsman, 2014; Grass y Gbel, 2014; nuevas fronteras. (Banco Mundial, 2006, p. 12)
Barri y Wahren, 2010).
Este proceso de territorializacin agrcola o agricul-
En aquellas provincias extrapampeanas19 donde turizacin (Hocsman, 2014) ha generado cambios
avanza la sojizacin (Santiago del Estero, Chaco, intensos en los usos del suelo, desatando conflictos
Salta, Tucumn, Formosa, Misiones, Corrientes, entre actores sociales. Si bien los informes tcnicos
Crdoba, Santa Fe, Entre Ros), se evidencian (Banco Mundial, 2009, 2014) omiten o minimizan
incrementos en la tasa de desmontes del Bosque estas dimensiones, distintos sectores (campesinos,
Nativo (Hocsman, 2014, p26; Zarrilli y Salomon, indgenas o productores familiares regionales)
2015, pp. 9-11; Barri y Wahren, 2010 ), erosin de denuncian hechos de acaparamientos de tierra,
los suelos (Pengue, 2004; Zarrilli y Salomon, 2015) agua y territorio, en muchas oportunidades con
y, ms recientemente, problemas sanitarios por procesos violentos -muertes o destruccin de
las fumigaciones con agroqumicos -ligados al infraestructura productiva- (ver MOCASE va cam-
paquete tecnolgico fundamentalmente del cultivo pesina, 2016). Se advierte una transformacin de
de soja- (Barri, 2010). las estructuras agrarias regionales con impactos no
siempre positivos para los agricultores familiares
Segn un informe sobre desarrollo rural para la (Hocsman, 2014; Preda, 2015; Torres, Pessolano y
Argentina, desde 1988 a 2002 la agricultura avanz Sales, 2014).
tanto en superficie-rendimientos, como en inno-
vacin tecnolgica y organizacional: En este sentido, se identifica un proceso asim-
trico en la adaptacin al cambio climtico, ya que
el modelo propuesto desde el agronegocio (que
La tendencia actual de expansin de la frontera prioriza la expansin de la frontera agrcola y la
agraria y aumento del tamao de las explotacio- dependencia tecnolgica) genera beneficios para
nes est impulsada por fuerzas competitivas y los actores sociales ms poderosos de la cadena
es probable que contine. Se basa en el cambio agroindustrial, mientras que, a la par y como parte

19.- La regin pampeana es la ms productiva del pas y concentran la produccin de soja, maz y trigo. Las provincias extra-
pampeanas (Tucumn, Mendoza, Santiago del Estero, etc.) ofrecen al mercado otros productos agrcolas y ganaderos, y estn
orientadas fuertemente al mercado interno del pas y dbilmente a la exportacin.
88 Csar Sergio Ferrer Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 72-95, 2016

del mismo proceso, produce vulnerabilidad en 6. CONCLUSIONES


aquellos productores ms pequeos. Este proce-
so de adaptacin coincide con lo que advierten El Grupo Banco Mundial (GBM) es un multi-orga-
Musse#a y Barrientos (2015, p. 149) en un artculo nismo intelectual, poltico y financiero (Mendes P.,
reciente. Para las autoras, las adaptaciones al cam- 2011ayb) que participa en la construccin de una
bio climtico y ambiental que practican algunos agenda global hegemnica sobre adaptacin y
actores, no siempre son beneficiosas para todos mitigacin del cambio climtico. En ella se impulsa
y pueden transferir vulnerabilidad hacia otros un modelo de desarrollo social con tres pilares:
sectores sociales o hacia los ecosistemas. ms mercado, menos Estado (des-regulacin,
des-centralizacin) y ecotecnocracia.
Lo anterior es lo que se observa con un tipo de
desarrollo agrcola como el presentado, donde el Se observa que las propuestas frente al cambio
aumento de rendimientos agrcolas (vinculados climtico son coherentes con la receta del desa-
a una maximizacin del beneficio econmico) se rrollo sostenible propuesta en la dcada de 1990.
consigue intensificando el modelo industrial en la Se advierten cambios de forma, pero no de estra-
agricultura y expandiendo la superficie cultivada tegias. En otras palabras, el cambio climtico est
con monocultivos (altamente dependientes la reemplazando a la sostenibilidad: sin crecimiento
qumica agrcola). Desde la dimensin ambiental, econmico no hay lucha contra el cambio climtico, y
todo esto produce la fragmentacin del hbitat y sin lucha contra el cambio climtico no hay crecimiento
una homogeneidad espacial que solo puede ser econmico. Su propuesta frente a los problemas
sostenida con ms energa y tecnologa. De esta ambientales actuales avanza hacia mecanismos
manera, se genera una alta dependencia funcional ms sofisticados con los que se busca valorizar
de la agricultura al sistema industrial (Sarandon, la naturaleza, mercantilizarla y hacer negocios.
2002; Pengue, 2004; Altieri y Nichols, 2013).
Este modelo, claramente, vulnera a los sectores Los programas de adaptacin y mitigacin del
campesinos y agricultores familiares ya que los cambio climtico promovidos por el GBM aparecen
subordina a un esquema de mayores costos y ms como nuevo slogan de la poltica hegemnica. En
dependencia tecnocrtica. este sentido, esta agenda es una construccin que
desde su etapa inicial en 1992 fortalece estrategias
Estas son evidencias de que las propuestas evalua- correctivas de las crisis del desarrollo capitalista
das para la adaptacin de la agricultura argentina en el planeta sin promover cambios hacia otras
al cambio climtico fortalecen un modelo de de- vas de desarrollo.
sarrollo rural y territorial vinculado con las causas
del cambio climtico y con los efectos negativos Ante esto, nos preguntamos: es posible que estas
mencionados para los ecosistemas y territorios. polticas de desarrollo logren mitigar y adaptar a
todos los sectores sociales en general y la agri-
cultura en particular? Se reducirn realmente la
desigualdad, la pobreza y la injusticia ambiental
actual? Se lograr un modelo exitoso para todos;
o se profundizar un esquema agrario homogneo,
sin campesinos y con empresas? Quines son los
DEBATE EN TORNO A LA AGENDA DEL GRUPO BANCO MUNDIAL SOBRE 89
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 72-95, 2016
CAMBIO CLIMTICO Y DESARROLLO RURAL PARA LA ARGENTINA

actores sociales que se benefician con las medidas campesinos y la agricultura familiar en el desarrollo
de adaptacin y mitigacin? agropecuario de Argentina?

Coincidimos con Rosset (2006) en que: Si con- Se observa en la Estrategia de Alianza con la
tinuamos sin desacelerar las actuales tenden- Repblica Argentina 2015-2018 (EAPA) que el
cias de mayor concentracin de la tierra y de la cambio climtico funciona como un discurso que
concomitante industrializacin de la agricultura, justifica un programa agropecuario neoliberal y
ser imposible alcanzar la sustentabilidad social o ecotecnocrtico. La EAPA propone: a) seleccionar
ecolgica (p. 319)20. productores viables e integrarlos en las cadenas del
agronegocio; b) que los productores incorporen
El GBM, a travs de los informes que produce, da tecnologa y se modernicen como condicin ne-
por supuesto el consenso de los actores sociales cesaria y excluyente; y c) promover un impacto
sobre la necesidad de adaptacin y mitigacin moderado de la descampesinizacin a travs de
del cambio climtico, no obstante, omite la con- polticas de empleo y asistencia a la pobreza. Esto
flictividad potencial y actual por las asimetras implica avanzar en la proletarizacin agraria del
entre los modelos de desarrollo que propone y los campesinado o su precarizacin como migrante exi-
propuestos por otros actores socioterritoriales. toso. Tambin, d) se promueve la reprimarizacin
La va campesina, por ejemplo, observa y advierte (Gras y Gbel, 2014) y la especializacin agrcola
que estos nuevos programas de desarrollo de la frente a la diversificacin productiva caracterstica
economa verde solo buscan ampliar el proceso de histrica de los territorios rurales de la Argentina.
mercantilizacin de la naturaleza. Sostiene que
la soberana alimentaria y la agroecologa son la Tambin se observan algunas contradicciones en la
alternativa a la crisis climtica actual y futura (Va poltica de adaptacin al cambio climtico. Algunas
Campesina, 2012; Rosset, 2006). En este sentido, de las medidas que se proponen para Argentina
propone un modelo de produccin campesino para podran estar aumentando la vulnerabilidad de
enfriar el planeta y terminar con la pobreza (Rosset, otros sectores de forma directa o indirecta. El
2006; Altieri y Nicholls, 2013; Va Campesina, 2012). aumento de la productividad y la tecnificacin
Advertimos que estos caminos son soslayados en del campo no han podido resolver los problemas
las propuestas de desarrollo del GBM. socioambientales histricos. Es ms, en algunos
casos han aumentado los niveles de vulnerabilidad
Para el caso argentino, en ningn pasaje de la de la poblacin, ms expuesta a los fenmenos
estrategia se mencionan estas alternativas de hidro-meteorolgicos (granizo, inundaciones,
produccin, solo aparece lo indgena vinculado a sequas, etc.) por el avance de los desmontes y la
pobreza, y las mejoras en el sector de pequeos disminucin de los servicios ecosistmicos rela-
productores ligadas a aumentos de sus rendi- cionados. Este es un ejemplo de que la poltica de
mientos econmicos. Para el caso argentino, nos proteccin de los bosques nativos que se propone
preguntamos: son tenidos en cuenta los grupos en la EAPA se encuentra desarticulada y subsumida

20.- Se continuarem sem desacelerao as atuais tendncias de maior concentrao de terras e da concomitante industriali-
zao da agricultura, ser impossvel alcanar a sustentabilidade social ou ecolgica (Rosset, 2006, p. 319).
90 Csar Sergio Ferrer Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 72-95, 2016

a la poltica agraria hegemnica perdiendo peso


propio, no siendo efectiva en frenar la deforesta-
cin y la fragmentacin territorial. No es posible
proteger el bosque nativo si no se frena (o limita)
el agronegocio extractivista. Se observa una des-
conexin entre estos temas.

Para los agricultores familiares (pequeos empre-


sarios, campesinos e indgenas) el cambio climtico
puede significar un doble problema, es decir el
efecto directo de un clima ms agresivo para la
vida, y el efecto indirecto de la poltica global que
pretende imponer el capitalismo como nica va
de salvacin ante un futuro incierto. Advertimos
potenciales conflictos frente a las propuestas de
empleo (migracin exitosa) para quienes no accedan
a la posibilidad de adaptarse al cambio climtico y
pierdan la tierra. Estas polticas ya generan rechazo
en algunos sectores que proponen la vuelta al
campo como forma de disminuir la pobreza.

Para finalizar, es interesante plantear que el cambio


climtico como fenmeno social representa una
oportunidad para el debate y la investigacin. Cmo
inciden estas agendas de desarrollo en otros pases
de Amrica Latina y el Caribe, es un camino que
se est abordando, pero que debe ser profundo y
reflexivo en cuanto a los alcances territoriales de las
polticas que bajan desde el mundo desarrollado. A
su vez, para futuras investigacin se evala como
pertinente abordar otros discursos y sus propuestas
frente al problema del Cambio Climtico.
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96 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD


DE LA GLOBALIZACIN.
LAS REPERCUSIONES DEL PODER
GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

SANTIAGO DE CHILE AS A CITY IN GLOBALIZATION. THE


IMPACT OF GLOBAL POWER ON LOCAL POLICY.

autor
Jorge Martn Gonzlez 1

REV. ESTUD. POLT. ESTRATG., 4 (2): 96-122, 2016 - ISSN 0719-3653 (impreso) ISSN 0719-3688 (en lnea)
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 97
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

RESUMEN ABSTRACT

La expansin de flujos globales alrededor del The expansion of global flows around the world
mundo y la preponderancia de la mirada neo- and the dominance of the neoliberal gaze would
liberal habran influido en la conformacin de have influenced the formation of a deregulated
una economa global desregularizada, cuyas global economy, whose multinational networks
redes multinacionales determinaran al resto would determine the other social actors. In or-
der to verify the extent to which some of these
de actores sociales. Para verificar en qu medi-
globalization processes are territorialized, the
da se territorializan algunos de estos procesos
study analyses the role of global economic ac-
propios de la globalizacin, se ha analizado el rol
tors and how they have interrelated with some
de los actores econmicos globales en Santiago governmental policies in the last decades. The
de Chile y la manera en que se interrelacionan results of the analysis show that capital has
con algunas polticas gubernamentales llevadas become an important connecting node of the
a cabo durante las ltimas dcadas. Los resul- economy: a global city. However, it seems that
tados del anlisis muestran que la capital se ha the transformation of the nature of power into
convertido en un importante nodo de conexin global and economic, whilst politics is exercised
de la economa: una ciudad global. Sin embargo, mainly at a local level, can have important effects
parece que la transformacin del poder en glo- especially on the consolidation of the logic of
bal y econmico, mientras la poltica se ejerce accumulation and expansion, which characterize
en mayor medida en el plano local, puede tener some of these new strategic territories.
importantes repercusiones, especialmente en
la consolidacin de lgicas de concentracin y
expulsin, caractersticas de algunos de estos
nuevos territorios estratgicos.

PALABRAS CLAVE: globalizacin, ciudad glo- KEYWORDS: globalization, global city, inequality.
bal, desigualdad

1.- Licenciado en Psicologa Social por la Universidad Complutense de Madrid. Es profesor de Liderazgo en la Escuela de Go-
bierno y Gestin Pblica de la Universidad de Chile y profesor de Poltica y Globalizacin en la Escuela de Sociologa de la
Universidad Mayor. Correo electrnico: jmartin@iap.uchile.cl. El presente artculo es producto del trabajo para la obtencin de
ttulo de Mster en Ciencia Poltica y Comunicacin de la Universidad Mayor, titulado El desarrollo de la globalizacin: creci-
miento, globalismo y fragmentacin en Santiago, Chile y el mundo. El autor agradece a Francisco Vidal Salinas por su dedica-
cin y atenta supervisin como profesor gua, a Antonio Leal Labrn por su apoyo constante durante el proceso de aprendizaje
y a Ernesto O#one por su disponibilidad para realizar entrevista y compartir sus conocimientos sobre globalizacin.
Artculo recibido el 30 de septiembre y aceptado el 1 de noviembre 2016.
98 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

1. INTRODUCCIN La interrelacin entre distintos procesos de glo-


balizacin conllevara un profundo cambio en la
Desde 1980 se ha consolidado a lo largo del mun- poltica y en el ejercicio del poder, pero tambin
do un nuevo fenmeno histrico-cultural que ha en la subjetividad de las sociedades (Leal, 2015). La
impactado a las sociedades a lo largo del mundo globalizacin tambin habra estado determinada
(O#one, 2011). La globalizacin ha generado un por las ideas imperantes en su desarrollo, en las
nuevo contexto que ha permitido que se expandan que la expansin de la ideologa del globalismo
redes y flujos multinacionales (Castells, 2009), neoliberal (Beck, 2006) habra tenido importantes
haciendo posible la conformacin de un entra- repercusiones. Las ideas de la doctrina neoliberal,
mado de intercambios entre estados nacionales a que tambin ha sido conceptualizada por algunos
travs de distintos actores transnacionales (Beck, autores como fundamentalismo de mercado
2006), pero tambin entre personas, organiza- (Soros, 2002; Stiglitz, 2007), permearon en ciertas
ciones y grupos sociales a lo largo del mundo. autoridades, lo que supuso la apuesta por polticas
Esto produce que ciertas actividades comiencen gubernamentales de austeridad, liberalizacin
a operar como una sola unidad a escala mundial econmica y privatizacin de empresas estata-
y de forma simultnea (Castells, 1999), e incluso les en distintos pases en el mundo. Los pases
contradictoria (Giddens, 2007). Este nuevo entorno pioneros en implementar estas polticas fueron
se ha caracterizado por el protagonismo de una Chile, EE.UU. y Gran Bretaa. Posteriormente, las
economa mundial desregularizada (Sassen, 2009), mismas ideas fueron implementndose a lo largo
el desarrollo tecnolgico de nuevas formas de del mundo, para lo cual fue fundamental la apuesta
comunicacin y gestin de la informacin (Hilbert de organismos financieros multilaterales como el
y Lpez, 2011), la conformacin de alianzas entre Banco Mundial y el FMI, quienes en las dcadas de
gobiernos mediante tratados econmicos (Bravo y 1980 y 1990 solicitaron condiciones de prstamo a
Briones, 2014) y la expansin de procesos culturales distintos pases en desarrollo en las que se peda
a escala global (World Value Survey, 2016). Zygmunt implementar polticas neoliberales rpidas y sin
Bauman (2008) ha destacado que este contexto tener en cuenta las caractersticas propias de cada
globalizado tambin se caracteriza porque hay pas (Stiglitz, 2007). El estudio de John Willianson
poltica local sin poder y poder global sin poltica mediante entrevistas en estos organismos, cuyos
(p.18). Por tanto, la globalizacin habra generado resultados se han conocido como el Consenso de
una transformacin del poder, en que lo global y Washington (Casilda-Bejar, 2004), mostraba que
econmico se vuelven determinantes, mientras las polticas defendidas por estas autoridades eran
la poltica sigue ejercindose en el mbito local y acordes con las ideas de autores como Friedrich
sus instituciones tradicionales ven cmo su poder Hayek (1978), quien abogaba por una sociedad en
se evapora (Bauman, 2008). Seran aquellos que la que el mercado se deba desarrollar libremente
son capaces de conectar y programar los cdigos en y en la que los gobiernos deban tener un rol de
las redes multinacionales los que concentraran el Estado mnimo.
poder, puesto que son los flujos globales los que
ms capacidad tendran de determinar a los actores La asimilacin de las polticas neoliberales a lo
sociales a lo largo del mundo (Castells, 2009). largo del mundo, tanto en pases desarrollados
como en desarrollo, supuso la conformacin de
una economa global desregularizada (Sassen,
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 99
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

2009), la cual ha generado un crecimiento sist- La reestructuracin espacial de la economa gene-


mico, tanto en el mbito econmico como en los r, a su vez, el surgimiento de nuevos territorios
estndares de desarrollo a escala mundial (Banco estratgicos en que comenzaron a localizarse
Mundial, 2016). Sin embargo, este crecimiento en el distintos procesos de carcter global. Ante la cada
desarrollo de la globalizacin ha sido dispar. La falta vez mayor complejidad y competitividad multina-
de intermediacin gubernamental en la economa cional, la mezcla de empresas, talento y pericia
global, que se convierte en la dimensin predo- en una amplia variedad de campos especializados
minante, ha generado lgicas de concentracin y hace que un determinado tipo de entorno urbano
expulsin en las sociedades (Sassen, 2015), puesto funcione como centro de informacin (Sassen,
que, como destaca Manuel Castells, el capitalismo 2009, p. 52). Es as como toman protagonismo las
informacional desregulado y competitivo, supera a ciudades globales (Sassen, 1991), que se convier-
los estados, pero articula a los segmentos dinmicos ten en los centros de comando y control de la
de las sociedades en todo el planeta, al tiempo que economa (Friedmann, 1986). Es en este contexto
desconecta y margina a aquellos que no tienen otro donde las empresas multinacionales y de servicios
valor que el de su vida (Castells, 1999, p. 4). Otro avanzados comienzan a desarrollar una economa
punto a destacar es que estas lgicas de concen- de aglomeracin (Sassen, 2009), en que el valor
tracin y exclusin parecen estar relacionadas con agregado se concentra en los cada vez ms impor-
la nueva geografa econmica surgida durante la tantes flujos econmicos globales, as como en
conformacin de la economa global. Como bien los territorios que se convierten en sus nodos de
ha destacado Saskia Sassen (2009), el desarrollo de conexin. Todo el entramado comentado agudizara
nuevos intercambios econmicos transnacionales la desigualdad socioeconmica y espacial (Sassen,
supuso que aquellas corporaciones que mayores 2009, 2015). Mientras los profesionales altamente
posibilidades tenan de localizar sus operaciones en especializados aumentaran considerablemente sus
distintos pases del mundo, tuvieran que comenzar remuneraciones, puesto que realizan funciones de
a apoyarse en empresas especializadas en servicios relevancia estratgica para la economa global, lo
globales. Es as que surgieron redes de empresas de contrario ocurrira con trabajadores con escasa
servicios que proveen a las corporaciones multina- cualificacin, como aquellos que se desempean
cionales en mbitos que las mismas externalizan en sectores industriales o de servicios rutinarios
para poder operar ms fcilmente a escala global como el transporte, el almacenaje o la limpieza.
(Sassen, 2009). Actividades crticas para las multi- Lo mismo sucede con los territorios, dado que
nacionales comienzan a ser realizadas a travs del mientras las zonas estratgicas para la economa
outsourcing para, por ejemplo, acceder de forma global mejoraran su desarrollo econmico, tecno-
ms expedita a los inversionistas del mercado de lgico y social, aquellas en las que no se realizan
capital global, realizar su contabilidad transnacio- los intercambios econmicos multinacionales
nalmente, conocer las normativas legales aplicables quedaran apartadas del crecimiento que posibilita
en los distintos pases en que operan, agilizar sus la globalizacin.
canales de comunicacin e informacin mediante un
soporte informtico adecuado o realizar campaas Por todo lo anterior, en este artculo se analizar
de marketing y relaciones pblicas equiparables en en qu medida algunas de las dinmicas especifi-
los distintos pases en que ofrecen sus productos cadas propias de la globalizacin se localizan en
y servicios. la ciudad de Santiago de Chile. Conocer en qu
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medida se territorializan distintos procesos del de agua creci de un 76,1% de la poblacin en 1980
fenmeno permite un mayor entendimiento de a un 91% en 2014 (Banco Mundial, 2016).
sus dinmicas, pero tambin puede ser un aporte
para generar un debate ms especfico sobre las Pero este crecimiento ha sido acompaado por
medidas que pueden llevar a cabo los gobiernos lgicas de concentracin y exclusin, lo que se
ante un contexto globalizado que determina sus evidencia en que las empresas multinacionales ms
acciones y los resultados que obtienen. importantes del mundo concentran prcticamente
el 40% del PIB mundial actual. Las corporaciones
incluidas en el ranking Global 500 de Fortune (2016)
2. ECONOMA GLOBAL Y tienen ingresos anuales por un volumen de 27,6
billones de dlares, lo que supone que en promedio
CRECIMIENTO EN SANTIAGO: entre dos y tres empresas por pas facturan 4 de
REDES MULTINACIONALES Y cada 10 dlares que se producen en el mundo. Esta
TERRITORIALIDAD DEL PODER concentracin se muestra tambin en el estudio
Global Metromonitor, dado que 300 ciudades del
Como se ha destacado previamente, la economa mundo (en promedio menos de una por pas), en
global ha permitido que se produzca un crecimiento 2014 concentraron el 47% del PIB mundial y fueron
sistmico a escala mundial. Esto se observa en que responsables del 38% del crecimiento econmico a
el PIB en el mundo pas de 11,15 billones de dlares escala global (Parilla, Leal, Berube y Ran, 2015). Esta
en 1980 a 73,43 billones en la actualidad (Banco concentracin ha generado que las desigualdades
Mundial, 2016), lo que permiti que la riqueza econmicas se hayan incrementado desde la dcada
promedio, medida a travs del PIB per cpita, de 1980, tanto a escala mundial (Milanovic, 2010)
prcticamente se duplicar desde 1975 (Maddison, como al interior de los pases desarrollados y en
2013). Tambin se ampli la disponibilidad a nuevas vas de desarrollo (Pike#y, 2014). Aunque no solo
formas de comunicacin e informacin. La pobla- en el mbito econmico se segmentan las oportu-
cin mundial usuaria de internet corresponde a un nidades que ofrece la globalizacin. La poblacin
44% en la actualidad frente a tan solo un 0,05% que tiene acceso a internet en los pases en vas
en 1990 (Banco Mundial, 2016). Este incremento de desarrollo es del 21,5% frente al 73,4% en los
fue posible gracias al aumento en la capacidad pases desarrollados (Guillen, 2010), y el nmero
tecnolgica de las telecomunicaciones, que se de subscripciones a telefona mvil representa
multiplic por 200 veces de 1986 a 2007 (Hilbert y un 60% en los pases con menor renta per cpita,
Lpez, 2011). Este crecimiento sistmico se observa frente a un 124% en los pases con mayores ingresos
igualmente en el aumento de personas que viven (Banco Mundial, 2016).
en el mundo, que ha pasado de 4.500 millones en
1980 a casi 7.400 millones en la actualidad (ONU, Segn lo destacado por las ltimas cuentas pblicas
2015). Tambin se evidencia en los estndares de del Gobierno de Chile (2016), la Regin Metropoli-
desarrollo. Las personas que viven con menos de tana de Santiago (RMS) es la que menor extensin
1,9 dlares al da pas del 44,3% de la poblacin tiene en todo el pas, siendo su superficie de 15.403
mundial en 1981 a un 10,68% en 2013, la esperanza kilmetros cuadrados, lo que representa tan solo
de vida evolucion de un promedio de 62,8 aos en un 2% del territorio nacional. Sin embargo, la RMS
1980 a 71,5 aos en 2014, y el acceso al suministro cuenta con una poblacin de aproximadamente
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 101
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LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

7.314.000 habitantes, lo que supone un 40% de pobreza, en La Pintana o El Bosque el nmero de


la poblacin chilena, siendo prcticamente toda personas pobres superaba el 30% de su poblacin
de tipo urbano (casi el 97%). Adems, la RMS con- (Rodrguez y Winchester, 2004). En ese mismo
centra una gran parte de la actividad econmica, ao, mientras los ingresos familiares en Vitacura
representando el 45% del PIB nacional. Como ha y Lo Barnechea superaban en promedio los 2,4
sucedido a lo largo del mundo, la expansin de redes millones de pesos, en Lo Espejo o Cerro Navia no
de intercambio multinacional y la conformacin superan los 290.000 pesos (MIDEPLAN, 1998).
de la economa global permiti a la RMS tener un Esta segmentacin se ha mantenido con los aos,
crecimiento sistmico en distintos mbitos. El PIB como se observa en que el ndice de Gini de des-
regional se multiplic por ms de tres veces entre igualdad de ingresos en la RMS prcticamente se
1985 y 2008, mientras la poblacin aumentaba cada ha mantenido igual, siendo de 0,560 en 1990 y de
ao a una tasa promedio de un 1,6%, lo que permiti 0,551 en 2010 (Ministerio Desarrollo Social, 2012).
que su PIB per cpita creciera cada ao un 3,6% en La segmentacin espacial entre distintas zonas
el periodo (Silva, Riffo y Gonzlez, 2012). Esto se ha de Santiago tambin se observa en el nmero de
visto acompaado de una disminucin importante usuarios de internet, siendo actualmente de ms
de la poblacin en situacin de pobreza. En menos del 85% en comunas como Providencia o Vitacura,
de una dcada, el porcentaje de personas que en y no superando el 55% en otras como San Bernardo
la RMS se encontraba en esta situacin pas de un o La Pintana (Stger y Nez, 2015).
38,7% en 1987 a un 14,8% en 1996, mientras que las
personas en indigencia disminuyeron de un 13,5% La conformacin de una economa global desregu-
a un 2,7% en el periodo (Rodrguez y Winchester, larizada puede estar relacionada con los procesos
2004). La mejora en los estndares de desarrollo se destacados que desde 1980 se han consolidado en
observa tambin en otros indicadores, por ejemplo la RMS. Como se ha visto previamente, puede que
en que el nmero de viviendas con acceso a agua el surgimiento de nuevos territorios estratgicos
potable increment en el Gran Santiago un 38,6% para la conexin de los flujos globales de inter-
entre 1982 y 1992 (Pflieger, 2008). Adems, los ha- cambio econmico se relacione con la dinmica
bitantes de la RMS fueron paulatinamente teniendo observada en Santiago. Aunque la globalizacin
acceso a nuevas formas de comunicacin. Hoy en habra permitido un crecimiento sistmico en
da, el 75% de hogares en la regin cuentan con distintos mbitos, que mejor considerablemente
acceso a internet (SUBTEL, 2016), cuando en 1990 los estndares de desarrollo en la RMS, la falta de
prcticamente no exista acceso a esta tecnologa regulacin de la economa global generara lgi-
(Banco Mundial, 2016). cas de concentracin y exclusin entre distintas
personas, grupos sociales y comunas. Por ello, es
Pero como ocurre a nivel global, este crecimiento necesario identificar el rol que la economa global
sistmico ha estado marcado por lgicas de con- tendra en la RMS y analizar cmo este nuevo poder
centracin y exclusin. A pesar del crecimiento global impactara territorialmente en la ciudad de
econmico regional, en la RMS no todas las Santiago.
comunas pudieron mejorar tan claramente sus
niveles de desarrollo socio-econmico. En 1997, Segn los datos del Banco Central (2015), las acti-
aunque Providencia y Las Condes ya no tenan vidades econmicas con mayor presencia en el PIB
prcticamente personas viviendo en situacin de de la RMS son los servicios financieros y empresa-
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riales; el comercio, los restaurantes y los hoteles;


los servicios personales que incluyen educacin y
salud; la industria manufacturera; y los servicios
de vivienda. Estos datos muestran tambin que los
servicios financieros y empresariales corresponden
al 35,3% de la actividad econmica de la RMS,
siendo del 20,2% del PIB a escala nacional, lo que
sita al sector como el de mayor representacin
en la actividad econmica de Chile.

Figura 1. Valor por actividad econmica en el PIB nacional y de la Regin Metropolitana en 2014

Regin
PIB Regin PIB Chile
Metropolitana
Metropolitana Chile (%PIB)
(%PIB nacional)
Servicios financieros y 23.218.645 27.167.166 85,47% 20,2%
empresariales
Comercio, restaurantes y 9.939.716 15.301.391 64,96% 11,4%
hoteles
Servicios personales 9.455.242 17.422.829 54,27% 12,9%
(educacin, salud y otros)
Industria manufacturera 7.229.611 15.738.145 45,94% 11,7%
Transporte y telecomuni- 3.555.714 8.687.033 40,93% 6,4%
caciones
Construccin 3.389.017 11.129.981 30,45% 8,3%
Servicios de vivienda 4.416.114 7.797.950 56,63% 5,8%
Administracin pblica 2.700.349 6.827.922 39,55% 5,1%
Electricidad, gas y agua 875.539 3.301.712 26,52% 2,4%
Agropecuario 551.206 4.083.005 13,50% 3,0%
Minera 409.516 16.475.014 2,49% 12,2%

Fuente: elaboracin propia con base en datos del Banco Central de Chile (2015). Nota: en millones de pesos.
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LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

Sobre todo, destaca, como muestra la Figura 1, que economa global da luces respecto de la incgnita
en la RMS se concentra el 85,47% de la actividad planteada. Segn los datos de este estudio, las 2000
econmica vinculada a los servicios financieros empresas globales ms grandes del mundo, segn
y empresariales que se realizan en Chile. Como Forbes, tuvieron ventas totales en 2014 de 87.500
sucede con este sector, otras actividades de gran millones de dlares en la ciudad de Santiago, lo
relevancia para la economa del pas se concentran que equivaldra al 33,81% del PIB de Chile para
en la capital. Los servicios personales que inclu- ese ao. Es decir, un tercio de toda la actividad
yen educacin y salud fueron en 2014 el segundo econmica del pas es realizada por las empresas
sector econmico de mayor importancia en el pas, multinacionales ms importantes del mundo que
llegando a representar un 12,9% del PIB nacional. localizan sus centros de comando y control en la
En la RMS se concentr el 54,27% de todas las ciudad de Santiago. Las ventas totales de estos
actividades econmicas de este sector. Tambin actores de la economa global en la capital han
la cuarta actividad econmica en importancia en aumentado en un 387,4% desde 2006 a 2014, lo que
el pas, la industria manufacturera, concentr su les habra permitido generar ganancias por 3.200
actividad en un 45,94% en la RMS. Por su lado, las millones de dlares en 2014 (Parnreiter, 2015). Estos
actividades de comercio, restaurantes y hoteles datos muestran que la concentracin econmica
igualmente se concentraron en la capital, siendo en Santiago, adems de poder sustentarse en
este sector econmico el quinto en importancia patrones histricos, est claramente influida por
para el pas - el 11,4% del PIB nacional en 2014 - y flujos econmicos globales.
teniendo la RMS una concentracin del 64,96% de
este tipo de actividad en Chile. Slo el sector de la Otros estudios que evidencian que Santiago se ha
minera, que es el tercero en importancia econmica convertido en un nodo de conexin de los flujos
(representando un 12,2% del PIB nacional) no est globales de la economa multinacional son los
concentrado en la RMS, puesto que la actividad resultados de la red de investigacin Globalization
minera en la regin slo corresponde a un 2,49% and World Cities (GaWC). Basndose en datos re-
del total en el pas. Otros sectores econmicos colectados sobre la capacidad de intercambio de
concentrados en la RMS son los servicios de informacin entre las sedes centrales (headquarters)
vivienda (56,63% de la actividad total del sector y el resto de oficinas por el mundo de las 2000
se da en la regin), el transporte y las telecomu- empresas globales ms grandes, segn el listado
nicaciones (40,93% de actividad en la regin), y la de Forbes, el profesor Taylor y sus colaboradores
administracin pblica, que en Santiago concentra consiguieron desarrollar un ndice general de ciu-
el 39,55% del total de la actividad econmica que dades globalizadas, utilizando dos medidas: poder
genera en el pas. espacial de la ciudad y poder de conexin de la
ciudad (Taylor et al., 2012). El primero se relaciona
Estos datos corroboran una concentracin de la con la cantidad de headquarters de las empresas
economa chilena en su capital, pero no muestran multinacionales que se localizan en cada ciudad
si esta acumulacin responde simplemente a pro- y con la cantidad de ferias u hoteles de negocios
cesos histricos acontecidos en Chile o si tienen con que cuentan. Por su lado, el poder de conexin
relacin con la expansin de la globalizacin. La se relaciona con la red de empresas financieras,
investigacin realizada por Christof Parnreiter de servicios avanzados y comunicaciones que se
(2015) sobre las ciudades latinoamericanas en la sitan en cada ciudad.
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En el caso del poder espacial de la ciudad, Santia- roriente (como Pudahuel o Quilicura), aunque
go no aparece entre las 50 ciudades con mayor tambin algunas se sitan ms cntricas, por
importancia en el mundo. Sin embargo, respecto ejemplo en la comuna de San Miguel. Por su parte,
a su poder de conexin aparece en el lugar 41 los centros de negocios se ubican principalmente
en el mundo. A pesar de no contar con una gran en las comunas de Santiago Centro, Providencia y
presencia de headquarters, la ciudad cuenta con Las Condes (TECHO-Chile, 2014).
importantes redes de empresas financieras, de
servicios avanzados y comunicaciones, que proveen
a las multinacionales en sus operaciones globales.
Fusionando estas dos medidas, Santiago se sita
en el puesto 50 en cuanto al ndice de ciudades
globalizadas (Taylor et al., 2012), lo que muestra
que la economa global tiene un importante nodo
de conexin en la ciudad, solo superado en Am-
rica Latina por las ciudades de Sao Paulo (puesto
25), Ciudad de Mxico (puesto 31) y Buenos Aires
(puesto 35).

Una vez verificado que Santiago es un punto de


conexin para la economa global, cabe pregun-
tarse cmo impacta este proceso en la actividad
socio-econmica de la ciudad. Al respecto, el
trabajo realizado por el Centro de Investigacin
Social (CIS) de la Fundacin Un Techo para Chile
ayuda a localizar algunos procesos. Los Mapas
de Vulnerabilidad del CIS muestran, por ejemplo,
dnde se territorializan las actividades econmicas
en la ciudad. Especficamente, en el mapa sobre
principales focos de empleo en el Gran Santiago
(Figura 2) se muestra dnde se localizan en San-
tiago las zonas de mayor actividad que se agrupan
en centros de negocio (donde se concentran las
empresas de servicios financieros y empresaria-
les), centros comerciales (donde se encuentran el
comercio, los restaurantes y el ocio en la ciudad)
y las zonas industriales.

Los lugares en los que se concentran las industrias


corresponden principalmente al extrarradio urbano
(TECHO-Chile, 2014), en comunas del Suroriente
(como San Bernardo, Maip o Cerrillos) y el No-
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 105
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

Figura 2. Principales focos de empleo en el Gran Santiago

Fuente: Centro Investigacin Social TECHO- Chile (2014).

Estas localizaciones responden, en primer lugar, Economa, Fomento y Turismo, el Banco Central de
a que en la comuna de Santiago Centro estn las Chile o la sede del Congreso Nacional en Santiago,
oficinas centrales del Gobierno de Chile, tanto el entre otros. Por otro lado, se observa como otra
palacio presidencial de La Moneda como los mi- de las principales zonas de negocios es la comuna
nisterios, adems de muchas de las instituciones de Providencia, que histricamente es un lugar
pblicas nacionales. Como se analizar ms ade- donde se ha ubicado el comercio de la ciudad y
lante, el rgimen presidencial propio del Estado de donde estn instaladas principalmente empresas
Chile genera una centralidad de poder poltico en pequeas y medianas. En tercer lugar, la zona de
el Ejecutivo. Esta concentracin de las decisiones negocios de Las Condes concentra en mayor medida
polticas en Chile se plasma en la localizacin de empresas globales. Aunque algunas de las empresas
los principales entes gubernamentales en calles multinacionales ms importantes del mundo se
de Santiago, como Moneda, Agustinas, Morand ubican en otros lugares del Gran Santiago (como
o Teatinos (que rodean el Palacio de La Moneda), las oficinas de Walmart o Shell, que se encuentran
donde se encuentran tanto la Presidencia del en la ciudad empresarial de Huechuraba), las prin-
Gobierno como el Ministerio de Hacienda, el Mi- cipales empresas de servicios globales localizan sus
nisterio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de sedes en la comuna de Las Condes. Por ejemplo,
106 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

las denominadas big four de la consultora a


nivel internacional (Price Waterhouse, Deloi#e,
KPMG y Ernst & Young) tienen sus oficinas cerca
de la considerada popularmente como la zona de
negocios de Sanha#an, en calles como Isidora
Goyenechea o Avenida Costanera. Alrededor de
esta zona de negocios, donde se ubican las em-
presas de servicios financieros y empresariales
avanzados, se concentran los barrios con mayor
nivel socioeconmico de la capital. Esto se muestra
en el mapa sobre grupos socioeconmicos en el
Gran Santiago (Figura 3), donde se visualiza que
los barrios con mayor estrato socioeconmico
se concentran fundamentalmente en barrios de
comunas como Las Condes, Vitacura y Providencia.

En definitiva, se corrobora que Santiago de Chile se


ha convertido en una ciudad global en los ltimos
aos, puesto que la economa mundial cuenta con
un importante nodo de conexin para sus flujos
globales. El poder de conexin con el que cuenta la
ciudad muestra una importante presencia de redes
de empresas proveedoras de alta especializacin,
tanto financieras como de servicios avanzados o
de comunicacin. Las mismas se localizan princi-
palmente en Las Condes, y junto a las comunas
aledaas son las que mayor nivel socioeconmico
tienen.
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 107
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

Figura 3. Grupo socioeconmico predominante en los barrios del Gran Santiago

Fuente: Centro Investigacin Social TECHO- Chile (2014).

3. INSTITUCIONALIDAD con los procesos inherentes a la globalizacin,


expandidos desde la dcada de 1980.
GUBERNAMENTAL Y
DESCENTRALIZACIN EN LA La administracin de los Gobiernos Regionales
REGIN METROPOLITANA (GORE) fue creada a partir de las Ley 19.175. La mis-
ma corresponde a una categora jurdica especial
La institucionalidad poltico-administrativa de del ordenamiento chileno, siendo una ley orgnica
Santiago se ve influida por entidades del gobier- constitucional que para ser aprobada, modificada o
no nacional y regional. Por tanto, es importante derogada debe tener un qurum de cuatro sptimos
tambin analizar, adems de la influencia y de los diputados y senadores en ejercicio, es decir
territorialidad de la economa global, cmo las un 57% en cada una de las cmaras del Congreso
polticas gubernamentales del Gobierno de Chile Nacional. Esta ley fue desarrollada en el gobierno
y el Gobierno Regional de la RMS han interactuado del Presidente Patricio Aylwin, quien la propuso a
travs de un proyecto de ley (mensaje presidencial)
108 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

para que fuera votada por el Congreso, lo que es Una vez reinstaurada la democracia, se busc una
posible gracias al sistema presidencialista por el que nueva institucionalidad que aportara a una mayor
se organiza el Estado chileno. Este tipo de sistema democratizacin en el pas y un mayor desarrollo
poltico-administrativo genera una centralidad econmico y social. Se consideraba que las polticas
en la toma de decisiones en el Poder Ejecutivo. pblicas de descentralizacin conseguiran tratar
El presidente elegido no solo tiene potestad para los problemas de la gente de forma ms especfica,
enviar leyes al Congreso, sino que tambin incide en permitiendo una colaboracin ms eficiente en la
los tiempos legislativos mediante su capacidad de democracia cotidiana y, adems, fortaleciendo e
poner Urgencia Simple (30 das) o Suma Urgencia impulsando la sociedad civil. Tambin se defenda
(15 das) a la votacin de las leyes. Adems, hasta la idea de que el proceso de descentralizacin per-
marzo de 2016, con la aprobacin de la legislacin mitira instalar en cada territorio una capacidad
que permite la eleccin directa de los que sern de crecimiento econmico y un proceso de desa-
los gobernadores regionales a partir de 2018, rrollo equitativo y sustentable en el largo plazo
tambin el Presidente de la Repblica era por ley (SUBDERE, 1994, p. 2). Este enfoque de poltica
el que asignaba a las mximas autoridades de los pblica continu en los gobiernos posteriores de
GORE, los actuales intendentes. Es por ello que la Concertacin, pero durante la implementacin
algunos autores han planteado que Chile conta- de estas polticas pblicas descentralizadoras se
ra con un presidencialismo exagerado (Siavelis, fue expandiendo el fenmeno de la globalizacin.
2002), aunque otros han matizado que aunque el Como destac Renn Fuentealba, al analizar los
sistema otorga al Presidente de la Repblica po- logros y desafos del proceso tras su experiencia
deres constitucionales suficientes para controlar como Intendente de Coquimbo durante la dcada
la agenda legislativa, [] no goza de facultades que de 1990-2000, transcurridos diez aos desde la
le permitan modificar el statu quo unilateralmente promulgacin de la Ley de Gobierno y Adminis-
(Aninat, 2006, p. 47). tracin Regional, Chile ha cambiado (MIDEPLAN,
2002, p. 47). El exintendente destacaba cmo el
En relacin al proceso de descentralizacin, es pas se haba vuelto ms urbano, con menores
oportuno destacar que existi previamente una tasas de pobreza, mayor renta per cpita y con
poltica pblica al respecto durante el rgimen mi- una expansin de las tecnologas de informacin
litar de Augusto Pinochet. El gobierno militar cre y telecomunicacin por todas las regiones.
la Comisin Nacional de la Reforma Administrativa
(CONARA) en el ao 1974 con el fin de que el desa- Aunque estos factores, producto de las posibili-
rrollo econmico pudiera llegar a todo el pas. Sin dades de crecimiento sistmico que otorga la glo-
embargo, como destacan Lira y Marinovich (2001), balizacin, generaron en Chile una nueva realidad
este proceso estaba ms enfocado en generar social, la conformacin de una economa global
nuevas estructuras de relacin entre la sociedad tendiente a la aglomeracin no ayud a romper la
civil y el Estado. De esa forma, se evitaba que los tendencia histrica de concentracin econmica
partidos polticos volvieran a ser el referente en la y de centralismo en el Estado chileno. Al respecto,
relacin entre el Estado y la ciudadana, como lo Ricardo Lagos destac en el que fue su programa
haban sido antes del golpe militar. electoral que la concentracin econmica, por una
parte, y el centralismo poltico administrativo, por
otra, ahogan nuestro desarrollo e impiden echar
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 109
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

races ms profundas a nuestra democracia (Lagos, gada al pas se realiz principalmente por parte de
1999, p. 21). El proceso de globalizacin se desen- empresas europeas, mayoritariamente espaolas,
volvi en distintos mbitos que transformaron el en los sectores de servicios (telecomunicaciones
contexto en el que se implementaba el proceso de y banca) y electricidad, agua y gas (CIE, 2013). En
descentralizacin en Chile, en el que, como en el el caso de la RMS, adems de recibir una buena
resto del mundo, la economa global tuvo un rol parte de la inversin extranjera directa, un 24,9%
protagnico. Este hecho se muestra en que desde del total acumulado desde 1990 a 2008 (Silva, Riffo
la dcada de 1990 se generaron dinmicas, como y Gonzlez, 2012), fue la regin que ms inversin
el aumento de la inversin extranjera directa, que pblica recibi de 1990 a 1999, con un promedio del
han tenido un claro impacto en el crecimiento 26,45% de la inversin pblica efectiva total. Sin
econmico de algunas regiones. En el periodo de embargo, disminuy paulatinamente, puesto que a
1990-1998 existi un particular crecimiento plas- comienzos de la dcada la regin representaba un
mado en las tasas de aumento promedio del PIB 30,3% del total y en 1999 un 21,08% (MIDEPLAN,
en cuatro Regiones: Atacama (11,4%), Antofagasta 2001). Tambin en la dcada del 2000 se mantuvo
(9,5%), Tarapac (7,8%) y la Regin Metropolitana una mayor inversin pblica efectiva total en la
(7,6%). Estas cuatro regiones concentraron, segn regin, siendo en promedio de un 27,41% en el
datos del Comit de Inversiones Extranjeras (Silva, periodo y evolucionando desde un 22,10% en el
2002), un 60% del total de inversin extranjera en ao 2000 a un 34,46% en 2005 y un 24,55% en
estos aos, destacndose la Regin Metropolitana 2010 (MIDEPLAN, 2011).
con un 31% de los 38.700 millones de dlares inver-
tidos por conglomerados econmicos extranjeros. En relacin a la infraestructura, la inversin pblica
Sin embargo, los resultados en la distribucin de la efectiva sectorial del Ministerio de Obras Pblicas
riqueza generada fueron dispares, puesto que en en la RMS pas de un 9% en 2000 a un 23,6%
la RMS se mantuvo igual el ndice de Gini, aunque en 2005, y a un 17,5% en 2010, con un promedio
se disminuy claramente la pobreza, mientras del 16,3% en la dcada (MIDEPLAN, 2011). Estos
en todas las regiones del norte especificadas se datos plasman el proceso identificado por Saskia
acort la brecha de desigualdad en el periodo Sassen, puesto que los sectores econmicos de
(Arredondo, 2010). punta que estn altamente digitalizados requieren
de sitios estratgicos con vastas concentraciones
La inversin extranjera en Chile estuvo vinculada de infraestructura, recursos laborales, talento y
a ciertos sectores econmicos, concentrndose construcciones (Sassen, 1998, p. 13). Las empresas
al comienzo en proyectos mineros en las regiones globales ms conectadas con el mundo, como la
del norte por parte esencialmente de empresas banca o los servicios avanzados, necesitan no
canadienses y estadounidenses. Esto fue lo que solo acceder fcilmente a capital humano, sino
permiti un aumento considerable del PIB en tambin contar con ciertas infraestructuras para
Atacama, Antofagasta y Tarapac, a pesar de realizar sus actividades transnacionalmente. Es por
que la inversin pblica efectiva total en estas ello que para atraer la inversin de estos actores y
regiones tuvo una participacin relativamente que elan instalarse en mayor medida en un pas
baja, de entre un 3% y un 4% del total en cada frente a otros, los gobiernos invierten en obras
una durante la dcada de 1990 (MIDEPLAN, 2001). pblicas que otorgan las condiciones necesarias
Posteriormente, la inversin extranjera directa lle- para que los actores de la economa global puedan
110 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

operar simultneamente en su territorio y a escala 42,54% frente a niveles inferiores de crecimiento


mundial. Esto es lo que sucedi en Chile desde la anual de la inversin pblica total (27,06%), la in-
dcada de 1990. versin pblica de decisin sectorial o ministerial
(26,02%) y la inversin de decisin municipal, que
Por tanto, la concentracin de la inversin pblica creci a un 19,7% en estos aos (MIDEPLAN, 2001).
en la RMS y el aumento en las inversiones guber-
namentales enfocadas en infraestructura en la En definitiva, los procesos de descentralizacin
dcada del 2000 fueron parte de un proceso por el regional en Chile se han visto tensionados por la
cual la instalacin de empresas multinacionales de tendencia a la aglomeracin de la economa global.
servicios, banca o electricidad, gas y agua, requera Aunque el cuarto de los ejes programticos plas-
de una apuesta del gobierno para que estos actores mados por el MIDEPLAN (2002) especificaba que
econmicos consolidaran su presencia en el pas. las polticas de descentralizacin regional podan
Para ello, estas empresas globales necesitaban una tener capacidad de respuesta ante el proceso de
localizacin estratgica en la que pudieran acceder globalizacin (MIDEPLAN, 2002, p. 10), no todas
a recursos laborales, capital humano altamente las regiones han conseguido crecer al mismo nivel
cualificado y una infraestructura de calidad que o reducir sus desigualdades (Arredondo, 2010).
les permitiera coordinar sus operaciones con otras Las polticas de descentralizacin implementadas,
que realizan en el mundo. Santiago era un lugar por ejemplo, a travs de un aumento mayor en la
adecuado por la cantidad de poblacin que permite inversin pblica de decisin regional no parecen
obtener mano de obra, porque se puede acceder estar vinculadas con la reduccin observada en los
a personal cualificado y porque se desarroll la ndices de Gini de las regiones del norte puesto
infraestructura crtica necesaria. que la inversin pblica en las mismas fue escasa
en el periodo analizado, ni han conseguido reducir
A pesar del vnculo entre la economa global y el la desigualdad en otras como la RMS. Es por ello
crecimiento econmico de algunas regiones, es necesario que en el caso de la RMS se realice un
importante destacar que la quinta regin de mayor anlisis ms pormenorizado de la interrelacin
crecimiento de Chile en el periodo 1990-1998, la entre dinmicas propias de la economa global y
Regin XI de Aysn (7,5%), recibi tan solo un 0,4% otras instancias poltico-administrativas de carc-
de la inversin extranjera en el pas, por lo que es un ter local, ante el rol protagnico que ha tenido la
ejemplo de que no solo se puede generar desarrollo ciudad de Santiago como punto de conexin de
econmico a travs de la inversin extranjera directa los flujos econmicos globales.
o la instalacin de empresas multinacionales. En el
caso de esta regin, la inversin pblica y el foco
en sectores innovadores, como el ecoturismo, 4. LAS MUNICIPALIDADES Y LA
fueron los motores de su desarrollo econmico y
social (Silva, 2002). Igualmente, hay que aadir que POLTICA LOCAL EN LA CIUDAD
gracias al proceso de descentralizacin llevado a GLOBAL DE SANTIAGO
cabo, la inversin pblica de decisin regional se
multiplic por ms de 18 veces en el transcurso del Las medidas de aumento de la inversin pblica de
periodo de 1990-1999, aumentando las inversiones decisin regional no han sido las nicas realizadas
de decisin regional a una tasa anual promedio de para mitigar la concentracin econmica entre dis-
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 111
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

tintos territorios del pas. En el mbito municipal, Al respecto, cabe destacar que una gran parte de
ha destacado el Fondo Comn Municipal (FCM) los ingresos propios permanentes de las Munici-
como mecanismo de redistribucin solidaria de palidades provienen de tres tipos de impuestos.
los ingresos propios entre las municipalidades del Uno es el impuesto territorial a beneficio municipal
pas (SUBDERE, 2016). La RMS est compuesta sobre bienes races que va al 100% a los munici-
por 37 comunas cuyos rganos de administracin pios, y cuya tasa es de 0,96% hasta tasaciones
poltica son las municipalidades. De las mismas, 26 de inmuebles de 78 millones de pesos, y una tasa
se encuentran dentro del radio urbano considerado de 1,143% para los que superan esta cifra sobre la
como el Gran Santiago. parte que excede a los 78 millones (SII, 2016). Otro
es el impuesto sobre permisos de circulacin que
El FCM fue instaurado en 1979, durante el gobierno tambin va ntegramente a las municipalidades,
del rgimen militar, y actualmente est normado siendo su recaudacin gradual segn sean ms
por la Ley 20.037 promulgada en el ao 2007. El caros los automviles (SII, 2016). Por ltimo, los
FCM est integrado principalmente por fondos municipios cuentan entre sus ingresos perma-
de los municipios, aunque tambin del gobierno nentes con las patentes comerciales de beneficio
central. Es as como el FCM adquiere recursos municipal, cuyos montos se calculan entre el 2,5
mediante un 60% de los ingresos de impuestos y el 5 por mil del capital propio de cada empresa
territoriales (un 65% para las comunas de San- contribuyente en la comuna.
tiago, Providencia, Vitacura y Las Condes), un
62,5% de los permisos de circulacin, un 50% de Como forma de analizar la repercusin de estos
transferencias de vehculos o de multas de trnsito ingresos en los presupuestos municipales, se han
detectadas por equipos electrnicos, un aporte elegido las tres comunas en que se ubican las
fiscal del gobierno central de unos 10.000 millones principales zonas de empleo y negocios (Santiago,
de pesos (218.000 UTM) y un aporte adicional Providencia y Las Condes), una con altos ingresos
anual de las comunas de Providencia, Vitacura y (Vitacura), dos en cuya jurisdiccin se emplazan
Las Condes de, en conjunto, unos 3.000 millones industrias en la capital (San Bernardo y Quilicura)
de pesos (70.000 UTM). Aunque la mayora de y dos de las comunas con menor nivel socioeco-
municipalidades no aporta al FCM a travs de sus nmico (La Pintana y Puente Alto).
ingresos por patentes comerciales, las comunas
de Santiago, Providencia, Vitacura y Las Condes
s lo hacen, aportando un 65% al fondo por este
concepto (Daz y Fuenzalida, 2011). El FCM se reparte
en un 25% a partes iguales entre las comunas del
pas, en un 10% en relacin a la pobreza relativa
que existe en la comuna respecto al pas, en un
30% segn el porcentaje de predios exentos del
impuesto territorial (agrcolas o especiales, como
lugares de culto) y en un 35% para aquellas comunas
con menores ingresos propios permanentes (Daz
y Fuenzalida, 2011).
112 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

Figura 4. Presupuestos municipales, poblacin y nivel de pobreza en comunas del Gran Santiago

Las Con- Vitacura Providencia Santiago La Pin- Puente San Ber- Quili-
des tana Alto nardo cura
Total 214.583 67.714 104.002 136.798 22.447 71.568 37.714 37.768
Ingresos
Munici-
pales
Ingresos 115.098 42.424 58.475 85.105 2.948 13.277 18.488 27.062
propios
perma-
nentes
Ingresos 46.377 16.620 18.104 25.307 383 2.916 3.982 6.268
impuesto
bienes
races
% Total 22% 25% 17% 19% 2% 4% 11% 17%
ingresos
Ingresos 5.458 6.251 4.037 2.683 490 3.913 1.119 1.506
permisos
de circu-
lacin
% Total 3% 9% 4% 2% 2% 5% 3% 4%
ingresos
Ingresos 40.381 5.696 14.726 23.919 661 3.067 7.783 14.634
patentes
comer-
ciales
% Total 19% 8% 14% 17% 3% 4% 21% 39%
ingresos
Ingresos 242 1.104 1.395 1.524 16.986 47.475 13.962 5.503
por FCM
% Total 2% 2% 1% 1% 66% 76% 37% 15%
ingresos
Total 210.208 68.100 105.706 142.933 20.862 77.729 37.705 43.001
gastos
munici-
pales
Gastos 22.910 12.136 22.990 38.167 6.445 20.547 8.611 6.539
personal
municipal
% Total 11% 18% 22% 27% 31% 26% 23% 15%
gastos
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Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

Gastos 36.869 19.389 22.856 31.475 8.064 26.176 14.761 16.914


servicios
y bienes
(SS y BB)
% Total 18% 28% 22% 22% 39% 34% 39% 39%
gastos
Pobla- 283.417 88.323 147.533 358.332 212.656 610.118 297.262 209.417
cin
comunal
Ingresos 757.129 766.669 704.942 381.764 105.557 117.304 126.872 180.351
munici-
pales
per cpita
Gastos
munici-
pales en
SS y BB
per cpita 130.090 219.526 154.925 87.840 37.923 42.904 49.658 80.768
Pobla- 1,33% 0,29% 3,05% 6,36% 17,01% 14,60% 17,88% 9,24%
cin en
pobreza

Fuente: elaboracin propia con base en datos del Sistema Nacional de Informacin Municipal (2016). Nota: los
montos en ingresos y gastos municipales se encuentran en millones de pesos.

Como muestra la Figura 4, la comuna que ms in- este concepto, casi el doble que la segunda con
gresos municipales obtiene de las seleccionadas es mayores ingresos por este impuesto. Por tanto, la
Las Condes, con ms de 214.000 millones de pesos, concentracin de empresas de la economa global
de los cuales el 22% proviene del impuesto de bie- claramente beneficia los ingresos municipales en
nes races y un 19% de los impuestos por patentes este territorio, puesto que las empresas multina-
comerciales. A continuacin, le siguen las comunas cionales son las que ms capital propio tienen y,
de Santiago y Providencia, con ms de 136.000 y por tanto, las que mayor impuesto deben pagar
104.000 millones de pesos en ingresos municipales, a las municipalidades donde ubican sus oficinas.
respectivamente. En estas dos comunas las mayores Aunque Santiago y Providencia tambin obtienen
fuentes de ingresos municipales tambin provienen grandes sumas por patentes municipales, se alejan
del impuesto territorial a bienes races y de los de Las Condes a pesar de ser zonas importantes
impuestos por patentes comerciales. Estos datos de empleo y negocios. Esto se explica porque el
muestran que las comunas en las que se ubican las tipo de empresas ubicadas en estas comunas son
principales zonas de empleo y de negocios son las de menor magnitud y menos globales que las
que ms ingresos obtienen gracias a las patentes ubicadas en Las Condes.
comerciales de las empresas que se ubican en su
territorio. Se observa que la comuna de Las Con- La concentracin de la actividad econmica tam-
des obtiene ms de 40.000 millones de pesos por bin impacta en el valor de los bienes races de
114 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

la ciudad y, por tanto, tambin en los impuestos trminos econmicos puesto que deben competir
recaudados por las municipalidades, que aumentan con zonas con mano de obra barata alrededor del
segn sea mayor el precio de los inmuebles. Como mundo.
en otras ciudades con alta concentracin de pobla-
cin, como Ro de Janeiro o Nueva York, las personas Est lgica de concentracin impacta an ms en
con mayores ingresos prefieren situarse ms cerca aquellas zonas que no cuentan con industrias y
de su lugar de trabajo o de las zonas donde realizan estn alejadas de los centros de decisin y control
sus negocios. Como ha destacado Edward Glaeser de la economa. Municipios como Puente Alto o La
(2011), las personas con sueldos ms altos pierden Pintana, adems de contar con procesos histricos
ms ingresos cuando pasan ms tiempo viajando y de mayor marginalidad, se ven excluidos de las
menos trabajando. En consecuencia, suelen estar dinmicas econmicas de alto valor agregado
dispuestos a pagar ms por ir a trabajar de forma y dependen en gran medida del mecanismo de
ms rpida (Glaeser, 2011, p. 122), lo que supone distribucin del FCM. Estas dos comunas no tie-
que los precios de las viviendas sean ms caras en nen prcticamente ingresos municipales propios,
los lugares ms prximos a las zonas de negocio puesto que los impuestos municipales favorecen a
en donde mejor se paga a los profesionales. Esto aquellos municipios en que se concentra la activi-
sucede en gran medida en la zona de Las Condes y dad econmica. Esto para el caso de las patentes
tambin en Vitacura, cercana al centro de negocios comerciales y los bienes races, pero tambin en el
de la economa global en la ciudad, lo que supone caso de los permisos de circulacin, puesto que en
buenos ingresos a sus municipalidades por el las comunas con mayor poder adquisitivo existen
impuesto a los bienes races, representando en la ms automviles por hogar y los mismos son ms
primera un 22% del total de ingresos municipales caros, permitiendo mayor recaudacin municipal
y un 25% en el caso de Vitacura. Lo mismo sucede, al respecto. Los ingresos municipales de La Pintana
aunque en menor medida, en Santiago Centro y se componen en un 66% del FCM y los de Puente
Providencia. Alto en un 76%. A pesar del apoyo del FCM en este
tipo de comunas, la falta de ingresos permanentes
En el caso de las comunas donde se sitan las in- propios genera que sean las que menor ingreso
dustrias sucede el mismo fenmeno, puesto que municipal per cpita tienen de las analizadas.
aquellas obtienen una gran parte de los ingresos
por concepto de patentes comerciales e impuesto Hay que destacar que los ingresos municipales
a bienes races, aunque en niveles mucho menores permanentes influyen en el nivel de gastos muni-
que en las zonas de negocios de las comunas de cipales, a pesar de que las comunas con mayores
Las Condes, Providencia o Santiago Centro. En ingresos tienen que aportar cantidades importantes
Quilicura o San Bernardo, los ingresos municipales al FCM. Es as como los gastos vinculados al con-
por patentes comerciales obtenidos por la ubicacin sumo de agua, electricidad, aseo y recoleccin de
de las industrias en sus comunas suponen unos basuras o mantenimiento del alumbrado pblico,
14.600 millones de pesos en el primer caso y poco jardines, semforos o sealizacin de trnsito, que
ms de 7.700 millones en el segundo. Esto muestra en conjunto se consideran en el tem de gastos
el proceso de aglomeracin econmica en los municipales de Bienes y Servicios, son mayores en
centros de decisin de la economa global, siendo las comunas con altos ingresos propios en relacin
los territorios industriales menos importantes en al nmero de habitantes.
SANTIAGO DE CHILE COMO CIUDAD DE LA GLOBALIZACIN. 115
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

Vitacura llega a casi 220.000 pesos de gastos ciudades globalizadas cuentan con esta figura de
en bienes y servicios por habitante, Providencia alcalde para toda la ciudad, como es el caso de
casi a los 155.000 y Las Condes a unos 130.000. Nueva York, Londres, Madrid, Pars, Sao Paulo o
A continuacin, se ubican Santiago Centro (con Buenos Aires. Parece que la eleccin directa de un
gastos municipales en bienes y servicios per cpita gobernador regional puede ser un paso adecuado
de 87.840) y Quilicura (con 80.768 pesos en gastos para contar con una autoridad ms autnoma en
municipales de este tipo por habitante). Las co- la gestin de la Regin Metropolitana de Santiago.
munas con menores gastos en bienes y servicios Igualmente, sera oportuno que esta autoridad
son San Bernardo, Puente Alto y La Pintana, con desarrollara una visin integral de la ciudad y
49.658, 42.904 y 37.923 gastos municipales per contara con los recursos adecuados para asumir
cpita, respectivamente. Estos gastos permiten el la compleja tarea de redistribuir recursos entre las
desarrollo y mantenimiento de barrios mejor ilu- dispares comunas urbanas como forma de mitigar
minados, ms limpios y con mejores zonas verdes, los procesos de concentracin y expulsin que se
que inciden en la calidad de vida percibida, pero producen en ciudades globales como Santiago
tambin en menores niveles de miedo al delito en de Chile. Como destaca ONU Hbitat (2012), sin
sus habitantes. Esto se ha demostrado en otras una adecuada planificacin urbana la gestin del
ciudades del mundo (Sampson, Raudenbush y territorio puede convertirse en un gran problema
Earls, 1998) y tambin especficamente en Santiago cuando el rea formada por un continuo urbano
(Carrin y Nez-Vega, 2006). es gobernada de manera fraccionada (p. 149). Sin
una coordinacin integral de las grandes urbes
Por tanto, la falta de capacidad para generar in- resulta imposible asegurar un mnimo de equilibrio
gresos municipales propios produce importantes en la localizacin de equipamientos, la prestacin
falencias en las comunas en que no se sitan los de servicios y la distribucin de la riqueza, con el
centros de poder (global econmico o poltico riesgo de contribuir a una alta polarizacin fsica
nacional) en la ciudad o no son cercanas a los y social (ONU Hbitat, 2012, p. 149).
mismos. Adems, las condiciones de vida entre
las comunas analizadas son dispares. Vitacura, Las
Condes y Providencia no tienen niveles de pobreza 5. CONCLUSIONES
superiores al 3% de su poblacin y otras, como
San Bernardo, Puente Alto o La Pintana, tienen Segn el anlisis realizado en relacin con el
aproximadamente entre un 15% y un 18% de sus rol que han asumido los centros de la economa
habitantes en condiciones de pobreza. global en los ltimos aos en Santiago de Chile,
y con las polticas desarrolladas por la institucio-
En relacin con el anlisis realizado, cabe destacar nalidad nacional, regional y local a partir de 1980,
que la ciudad de Santiago de Chile no cuenta con podemos concluir que se corrobora el impacto de
una Alcalda Mayor que pueda generar medidas la dinmica de poder global y poltica local, propia
integrales para la zona urbana denominada como del fenmeno de la globalizacin, en un territorio
Gran Santiago. En otras ciudades de gran impor- especfico. Se ha verificado que el aumento de
tancia existen autoridades poltico-administra- los flujos de intercambio global permite un cre-
tivas para el conjunto de la zona urbana que son cimiento sistmico, lo que se ha demostrado en
elegidas directamente. Muchas de las principales distintos estudios sobre crecimiento econmico
116 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

y mejora en los estndares de desarrollo a escala que algunas municipalidades, ubicadas cerca de
mundial y en el conjunto de la RMS. Sin embargo, las localizaciones de las empresas de servicios
este crecimiento est influido por lgicas de especializados, puedan obtener ms recursos
concentracin y exclusin que se consolidan en para la prestacin de servicios y la adquisicin de
ciertas localizaciones estratgicas para la economa bienes que mejoran la calidad de vida percibida por
global desregularizada. Por tanto, los resultados sus habitantes. Sin embargo, las comunas en las
de este estudio son coherentes con lo especificado que menos se concentra la actividad econmica y
por Sassen (1991, 2009). Santiago de Chile se ha poltica son las que menos han avanzado y peores
convertido en una ciudad global, uno de los nuevos condiciones de desarrollo tienen.
territorios estratgicos y centros de informacin
para la economa mundial, localizndose en la Por lo anteriormente destacado, se considera
comuna de Las Condes la red de empresas de oportuno generar un debate sobre polticas p-
servicios de alta especializacin que caracterizan blicas que podran mediar en la dinmica por la
este tipo de territorios. Tambin se ha observado cual los territorios donde se concentra el poder
que la comuna de Santiago Centro obtiene im- econmico global concentran en mayor medida
portantes recursos para su municipalidad, pero el desarrollo econmico y el bienestar social. El
en este caso se relaciona con la territorialidad del impulso de centros industriales, por ejemplo, a travs
poder poltico en Chile. de incentivos tributarios para localizar los mismos
en comunas en las que existe una menor actividad
Por otro lado, el anlisis realizado muestra que econmica y son las menos desarrolladas, tanto
mientras ms carcter global ha tenido la acti- en la RMS como en otras regiones del pas, podra
vidad econmica en Chile, ms posibilidades de ser un camino a valorar. Igualmente, habra que
crecimiento econmico se han generado en los considerar que estas zonas industriales deberan
territorios en que se han localizado las operaciones enfocarse en productos de mayor valor agregado
de la economa global. Las regiones que ms cre- que puedan competir con los bajos costos que
cieron en la dcada de 1990 fueron aquellas en que tienen otras zonas industriales en el mundo, y as
se concentr la inversin extranjera directa, pero no quedar a merced de los vaivenes de las finanzas
solo las ubicadas en el norte pudieron reducir sus globales o los precios de los commodities, como
desigualdades. Esto podra estar relacionado con ocurre con sectores con fuerte presencia en la
el carcter ms productivo y menos especulativo economa nacional actual, como el sector finan-
de las actividades econmicas instauradas en ciero o la minera. Adems, generar estructuras
estas zonas, que principalmente se corresponden poltico-administrativas ms integrales en las
con la minera. Por el contrario, las actividades ciudades del pas donde se concentra la actividad
localizadas en Santiago se enfocan especialmente econmica, a travs de Alcaldas Mayores o GORE
en el sector de servicios empresariales y finan- con autonoma y recursos adecuados para distri-
cieros, lo que podra explicar el hecho de que la buir la riqueza generada, podra ser otra poltica
desigualdad en la RMS no se haya reducido a pesar de mediacin al respecto.
del importante crecimiento econmico que ha
tenido la regin. La concentracin de actividades Como conclusin del presente estudio, se puede
econmicas vinculadas con la economa global destacar que la ciudad de Santiago de Chile ejem-
desregularizada en comunas especficas permite plifica claramente el tipo de globalizacin que ha
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Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 96-122, 2016
LAS REPERCUSIONES DEL PODER GLOBAL FRENTE A LA POLTICA LOCAL

sido hegemnico hasta la fecha. Hay que destacar


que el crecimiento sistmico que produce la actual
globalizacin, caracterizada por una economa
global desregularizada, se deslegitima en la me-
dida que supone una clara segmentacin entre los
que se benefician del incremento econmico que
produce y aquellos que quedan apartados de sus
beneficios, tanto personas como grupos sociales
o territorios. En este sentido, en la ciudad global
de Santiago de Chile se observa que mientras
ms fragmentada est la gobernanza, ms riesgos
existen de que se mantengan o aumenten las des-
igualdades. Es decir, mientras ms se extrema la
dinmica de poder global y poltica local, parece
que ms fuertemente se instauran las lgicas de
concentracin y exclusin, inherentes a la globa-
lizacin econmica financiarizada y desregulada.
118 Jorge Martn Gonzlez Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 96-122, 2016

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124 Braulio Castaeda Zumaeta Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 124-143, 2016

MARCO INSTITUCIONAL CHILENO,


POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN Y
PARTICIPACIN CIUDADANA:
UNA TAREA INCONCLUSA
CHILEAN INSTITUTIONAL FRAMEWORK,
DECENTRALIZATION AND CITIZEN PARTICIPATION
POLICIES: AN UNFINISHED TASK.

autor
Braulio Castaeda Zumaeta. 1

REV. ESTUD. POLT. ESTRATG., 4 (2): 124-143, 2016 - ISSN 0719-3653 (impreso) ISSN 0719-3688 (en lnea)
MARCO INSTITUCIONAL CHILENO, POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN 125
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

RESUMEN ABSTRACT

Todo proceso descentralizador debe orientarse, All decentralization processes should be directed,
en primer trmino, hacia una mayor autonoma firstly, towards a greater territorial autonomy
territorial desde el punto de vista poltico-ad- from the political-administrative point of view,
ministrativo, pero tambin hacia una mayor and, secondly, towards a greater participation and
participacin en la toma de decisiones y mayor more important role of citizens in decision-mak-
protagonismo ciudadano en la elaboracin ing and the elaboration of public policies. The
de las polticas pblicas. La concentracin del concentration of power on the capital of Chile
poder en Chile no solo se evidencia en la toma de is not only evident in political, social, economic
decisiones en la capital desde el punto de vista and administrative decision-making, but also in
poltico, social, econmico y administrativo, sino the lack of adequate political and institutional
tambin en el dficit de canales de participacin channels for the participation of citizens. Con-
adecuados a nivel poltico e institucional por sequently, institutional reform processes in the
parte de la ciudadana. Entonces, los procesos country, in the pursuit of decentralization, should
de reforma institucional en nuestro pas, en encompass two dimensions: political-adminis-
pos de una mayor descentralizacin, debiesen trative decentralization of territorial organiza-
abarcar dos dimensiones: la descentralizacin tion and political decentralization in terms of
poltico-administrativa en la organizacin terri- participation beyond formal electoral processes.
torial y la descentralizacin poltica en materia
de participacin, ms all de los procesos elec-
torales formales.

PALABRAS CLAVE: marco institucional, descen- KEYWORDS: institutional framework, decentral-


tralizacin, participacin ciudadana. ization, citizen participation

1.- Cientista poltico y organizacional de la Universidad Tecnolgica Metropolitana (UTEM). Licenciado en Ciencia Poltica UTEM.
Correo electrnico: braulioc1ster@gmail.com
Artculo recibido el 15 de septiembre y aceptado el 24 de octubre 2016.
126 Braulio Castaeda Zumaeta Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 124-143, 2016

1. INTRODUCCIN miento, ha permitido una concentracin en la


toma de decisiones de manera vertical, donde la
El funcionamiento institucional chileno est basado ciudadana pasa a tener un protagonismo pasivo
en dos conceptos fundamentales: Estado Unitario en trminos de participacin, generndose una
y Repblica Democrtica. Respecto del primero, brecha en la relacin entre las instituciones y la
como forma de organizacin poltico-administra- ciudadana. Es muy importante para el funciona-
tiva, se concibe a partir de un desarrollo equitativo miento democrtico actual que los ciudadanos
y solidario a lo largo del territorio, en donde los puedan ejercer influencia en el funcionamiento
distintos rganos del Estado son los que deben de las instituciones, en especial al interior de las
favorecer dicho desarrollo, segn lo consigna distintas unidades territoriales, incluyendo formas
nuestra carta fundamental actualmente vigente, de participacin vinculantes como complemento
adems de orientar la administracin territorial de la democracia representativa propiamente tal.
de forma descentralizada o desconcentrada, pero
ello solo ha sido enunciado en la ley, sin mayor
profundidad en cuanto a cmo se llevara a cabo. 2. ORGENES DE LA DIVISIN
Respecto del concepto de Chile como Repblica POLTICO-ADMINISTRATIVA
Democrtica plasmado en nuestra carta funda-
mental, este est ms bien referido a la realizacin CHILENA
de elecciones peridicas para escoger autoridades
que a desarrollar posibles formas de democracia Segn lo consigna la Carta Magna de nuestro pas,
participativa orientadas hacia la ciudadana. Sin en su artculo nmero 3:
embargo, un proceso descentralizador real debera
incluir reformas institucionales estructurales que El Estado de Chile es unitario. La administracin
hicieran posible un real desarrollo equitativo a del Estado ser funcional y territorialmente
nivel territorial y posibilitar una mayor delibera- descentralizada, o desconcentrada en su
cin ciudadana en materias institucionales y en el caso, de conformidad a la ley. Los rganos del
desarrollo de polticas pblicas. Estado promovern el fortalecimiento de la
regionalizacin del pas y el desarrollo equita-
El desarrollo poltico-administrativo en nuestro tivo y solidario entre las regiones, provincias
pas, en materia de organizacin del territorio, ha y comunas del territorio nacional. (Biblioteca
originado una excesiva concentracin en la capi- Del Congreso Nacional, s.f )
tal, desde el punto de vista econmico, poltico
y social, de manera tal que no se ha propiciado El origen de la regionalizacin actual en Chile data
un desarrollo equilibrado e integral de todas las de la dcada de 1970, posterior a la ruptura insti-
unidades territoriales regionales, pero muy es- tucional ocurrida en nuestro pas en septiembre
pecialmente en lo que se refiere al desarrollo de de 1973. Las primeras normas orientadas a crear
las unidades territoriales ms pequeas, como las una nueva regionalizacin datan del ao 1974,
provincias y comunas. a travs del denominado Estatuto de Gobierno y
Administracin Interior del Estado (Decreto Ley N
La forma a partir de la cual estn concebidas las 574), que, entre otros, sealaba lo siguiente en su
instituciones en Chile, en cuanto a su funciona- articulado:
MARCO INSTITUCIONAL CHILENO, POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN 127
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

1. Que el hecho de que el Estado de Chile sea 3. DESCENTRALIZACIN EN


unitario, constituido por una sola asociacin po- CHILE: REALIDAD ACTUAL
ltica, no se contrapone con el que su Gobierno se
ejerza sobre la base de una organizacin interna No ha existido, en el desarrollo de cada una de
que obedezca a un criterio de descentralizacin las regiones del pas, una correlacin entre la
y desconcentracin; disponibilidad de recursos econmicos y el nivel
2. Que este proceso de integracin nacional de desarrollo alcanzado por estas. Se observa
debe lograrse a travs de: que gran parte de las ganancias con base en la
a) Un equilibrio entre el aprovechamiento de los explotacin de materias primas en las regiones
recursos naturales, la distribucin geogrfica de tiende a concentrarse en las regiones cntricas,
la poblacin y la seguridad nacional, de manera en especial en la capital.
que se establezcan las bases para un desarrollo
ms racional de todas las regiones que integran Por ejemplo, las regiones mineras del Norte Grande
el territorio nacional; de nuestro pas poseen altas cifras de Producto
Interno Bruto (PIB) y abundancia en recursos
b) Una participacin efectiva de la poblacin en
naturales, pero la distribucin de las ganancias
la definicin de su propio destino, contribuyendo productivas de estas regiones tiende a concen-
y comprometindose, adems, con los objetivos trarse en la Zona Central de Chile, especialmente
superiores de su regin y del pas (...). (Biblioteca en Santiago, en donde gran parte de las oficinas
Del Congreso Nacional, s.f ) de las empresas del rubro minero tienen sus ofici-
nas centrales, adems de pagar impuestos en las
Respecto de la participacin de la poblacin en comunas de ms altos recursos en la capital, en
asuntos que contribuyan a definir objetivos supe- vez de hacerlo en las regiones en que se explotan
riores de cada una de las regiones y del pas en su originariamente los recursos naturales.
totalidad, sealado anteriormente, se debe entender
en el contexto y perodo en el cual se redact el Una reflexin que refuerza el actual centralismo
Decreto Ley, es decir durante un rgimen dictato- econmico en Chile es el que realiza Frigole# (2013):
rial con canales de participacin muy restringidos
y bajo el supuesto de que un rgimen plenamente El efecto del centralismo no slo se refleja
democrtico hara cumplir dicho objetivo a futuro. en la intensidad de la concentracin de las
industrias de servicios de consumo masivo,
Con todo, el Estatuto de Gobierno y Administracin sino que sorprendentemente en la de los
Interior del Estado es considerado como el primer servicios de soporte logstico financiero y
esbozo que contena los aspectos fundamentales de servicios empresariales. La sociedad del
de la regionalizacin en nuestro pas y su posterior conocimiento est plenamente capturada por
divisin territorial. Ms adelante se incluy, en la el centro metropolitano. El modelo centralista
Reforma Constitucional llevada a cabo durante el se perpeta a travs de la concentracin de los
ao 2005, la posibilidad de flexibilizar el nmero centros de educacin superior, con la paradoja
y lmites de las regiones, provincias y comunas en de potenciar an ms la oferta en la capital,
nuestro pas, lo que trajo consigo la creacin de ya que los planteles regionales compiten ins-
nuevas regiones y provincias. talando centros de formacin de post-grado
128 Braulio Castaeda Zumaeta Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 124-143, 2016

en la propia ciudad capital como estrategia Cabe hacer notar el rol protagnico de los ministros
de supervivencia y de validacin del mercado de Estado en estas decisiones en vez de otorgar
del conocimiento. (pp.4-5) mayor protagonismo a los Secretarios Regiona-
les Ministeriales o SEREMIS, los cuales son los
La problemtica antes expuesta adquiere un representantes de los ministerios en cada una de
grado an ms crtico si se piensa en el acceso a las regiones y que, al menos, pudiesen tener una
los servicios y bienes de consumo, y la forma en mayor sensibilidad ante los problemas que afectan
que estos son distribuidos a lo largo del territorio a su regin.
nacional, as como la concentracin de los mayores
salarios y una mayor calificacin de los trabajadores Sin embargo, y reforzando lo antes expuesto, cabe
en la capital. hacer notar que un ministro de una determinada
cartera localizado en Santiago, como podra ser un
La crtica hecha por Frigolett apunta tambin ministro de Vivienda y Urbanismo o un ministro de
al desigual acceso a centros de educacin y de Transportes y Telecomunicaciones, estar mayor-
formacin de capital humano de mayor nivel a lo mente interesado en otorgar recursos a aquellas
largo del pas, ubicados principalmente en la capital, regiones que poseen ms habitantes, en especial
otorgndoles mayores posibilidades de desarro- en la Regin Metropolitana, pues el impacto de
llo profesional a sus habitantes en desmedro de dicha poltica pblica y su posterior beneficio ser
quienes residen en el resto del pas, aumentando an mayor en estas regiones que en aquellas de
el flujo migratorio hacia la capital y, por ende, la poblacin menor.
concentracin territorial.
Complementando lo anteriormente expuesto,
Otro aspecto que no ha sido cumplido respecto es viable mencionar lo expuesto por Von Baer y
de los principios de regionalizacin sealados en Torralbo (2012) respecto del centralismo en las
el Decreto Ley aludido al inicio de este artculo, es polticas pblicas llevadas a cabo en nuestro pas:
el que trata sobre una efectiva descentralizacin
complementada con participacin de la poblacin.
Durante las ltimas dcadas, ms que avanzar de
Ello, respecto al diseo y elaboracin de las polticas
un modo decidido y sistemtico en un esfuerzo
pblicas a nivel de cada una de las regiones y en
pas de descentralizacin y de fortalecimiento
las cuales sean sus propios habitantes partcipes
de las capacidades locales y regionales, diversas
de su elaboracin.
decisiones polticas y polticas pblicas han gene-
rado efectos exactamente en el sentido inverso,
Respecto de que un efectivo proceso descentraliza-
como entre otros es el caso de:
dor se complemente con mayor participacin de la
poblacin, no solo no ha ocurrido as, sino que las
La mayor inversin en viviendas sociales en
grandes decisiones en cuanto a gnesis y desarrollo
proporcin al tamao poblacional de la capital
de polticas pblicas emanan verticalmente desde
las autoridades hacia el resto de la poblacin, y lo La concentracin programada para Santiago
que es ms grave an, desde la autoridad central, del 66.7% de los megaproyectos de inversin
generalmente localizada en Santiago, en vez de una pblica del Bicentenario (en vez de haber apro-
autoridad regional, como el intendente. vechado la oportunidad histrica del Bicente-
nario para legarle a las futuras generaciones de
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Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

chilenos un pas descentralizado, de desarrollo por no decir escasa, estando excluida del diseo
ms equilibrado y significativo en todo su te- de polticas pblicas que les afectan. Por lo tanto,
rritorio). An peor, ms que ejecucin efectiva una efectiva poltica pblica descentralizadora
de dichos proyectos en el resto de las regiones, debera ser tambin reforzada con una efectiva
en algunos casos debieron conformarse slo participacin de la comunidad.
con una placa de reconocimiento como obra
del Bicentenario (...).
La iniciativa forzada y controversial de trans- 4. PARTICIPACIN CIUDADANA
formar el aeropuerto Cerrillos en un proyecto Y DESCENTRALIZACIN
inmobiliario de grandes proporciones.
La ampliacin de 145,7% del rea urbana Formalmente, Chile posee un rgimen democrtico
del Gran Santiago (2002); con una inversin representativo en el que peridicamente se cele-
proyectada de $ 5 mil millones en proyectos bran elecciones. No obstante, tambin es posible
inmobiliarios y 950.000 nuevos habitantes, fortalecer nuestro rgimen democrtico incluyendo
con los consiguientes nuevos problemas, que frmulas democrticas participativas, como por
se agravarn la propuesta nueva ampliacin ejemplo consultas vinculantes y plebiscitos, ello
(2011) en ms de 10.000 hs. y su proyeccin a nivel nacional y en las distintas unidades territo-
de 1,6 millones ms de habitantes en la capital, riales (regiones, provincias y comunas).
pudiendo llegar a triplicar su actual superficie
en las prximas tres dcadas. Entonces, la descentralizacin debe ser entendida
no solo como un proceso de desarrollo de mayor
La construccin de nuevas lneas de metro, autonoma de ndole poltico-administrativa y
modernas y con aire acondicionado, en con- econmica de cada una de las unidades territoriales
traste con muchas comunidades locales todava en el pas, sino tambin de mayor descentralizacin
aislada y abandonada a lo largo del territorio en materia de toma de decisiones, ms all del
nacional. (pp. 14-15) ejercicio formal del poder que llevan a cabo las
autoridades en un rgimen democrtico represen-
Las inversiones en polticas pblicas, llevadas a tativo, permitiendo as una mayor participacin
cabo de forma asimtrica en el territorio nacio- de la poblacin que trascienda la celebracin de
nal por el Estado, sin duda trajeron consigo la elecciones peridicas.
consolidacin de la concentracin territorial en
el pas, especialmente en la capital. A su vez, esto En nuestro pas se suele compartir la errada idea
ha generado un excesivo crecimiento vertical y de que una efectiva descentralizacin radicara
horizontal de la metrpolis. solamente en la eleccin de autoridades de ma-
nera directa por la ciudadana, en cargos antes
Asimismo, la planificacin de la ciudad como tal designados desde el poder ejecutivo, como suceda
est en manos, casi exclusivamente, de las autori- antiguamente con los alcaldes comunales, electos
dades comunales y regionales, adems del poder directamente desde 1992, o la actual discusin res-
central que reside en las autoridades de Gobierno, pecto de la eleccin de intendentes en cada una de
siendo la participacin de la comunidad mnima, las regiones como una seal de descentralizacin.
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Efectivamente, esta ltima pudiese ser una reforma Por ltimo, estas consultas se han llevado a cabo
descentralizadora, pero quedara inconclusa si las exclusivamente por una decisin edilicia, lo que
atribuciones de los intendentes siguieran teniendo consolida la toma de decisiones de manera vertical,
poca autonoma desde el poder central en materia centralizada y limita los espacios para ejercer una
de elaboracin de polticas pblicas. As las cosas, democracia ms participativa. Cabe sealar que
el modelo predominante en los ltimos aos solo dicha situacin se replica tambin a mayor escala en
ha abarcado una dimensin de la descentralizacin: otras unidades territoriales (provincias y regiones).
la descentralizacin poltica.

Respecto a la descentralizacin poltica antes men-


5. OBJETIVOS Y PROPUESTAS
cionada y su profundizacin a partir del regreso a la
democracia en nuestro pas, el informe denominado EN PROGRAMAS
Auditora a la democracia del Programa de Naciones GUBERNAMENTALES
Unidas para el Desarrollo (2014) seala lo siguiente:
Uno de los objetivos que han permeado los pro-
Entendiendo que las transferencias de atri- gramas de gobierno en las ltimas dcadas, ha sido
buciones para la elaboracin de polticas y el de la descentralizacin, tanto en su dimensin
el nombramiento mismo de las autoridades poltica como administrativo-territorial.
forman parte de la dimensin poltica de la
descentralizacin, se puede sealar que la Es importante mencionar las tareas y labores que
descentralizacin tuvo su etapa de mayor se han propuesto los distintos presidentes de la
dinamismo a inicios de la dcada de 1990, Repblica electos desde 1990 hasta la actualidad
junto con los procesos democratizadores una respecto de la descentralizacin y participacin
vez que finaliz el rgimen militar. Si bien ha ciudadana en sus programas de gobierno, y men-
tenido ciertos atisbos de reforzamiento, estos cionar sus principales logros en estos aspectos.
esfuerzos no se han traducido an en la con-
solidacin de espacios polticos totalmente
descentralizados. (p.375) 5.1 Polticas de gobierno de Patricio
Aylwin Azcar
Con todo, algunos de los mecanismos de participa-
cin ciudadana a nivel institucional en nuestro pas El programa gubernamental elaborado por el aspi-
se han desarrollado al interior de los municipios, los rante y posterior primer presidente de la Repblica
cuales han realizado plebiscitos involucrando a la despus de culminada la dictadura militar, Patricio
ciudadana con el fin de aprobar o rechazar ciertas Aylwin, se propuso una serie de reformas en ma-
polticas pblicas y solo en ciertos municipios (Las teria poltica, predominando un afn plenamente
Condes, Zapallar, Vitacura). Ello ha ocurrido respecto democratizador de las instituciones chilenas, pro-
de asuntos muy limitados, fundamentalmente en lo ponindose eliminar los vestigios autoritarios de la
referido a infraestructura comunal y a la aprobacin Constitucin de 1980, as como avanzar en materia
de los planos reguladores. de participacin poltica y descentralizacin.
MARCO INSTITUCIONAL CHILENO, POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN 131
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

Cabe sealar que el primer gobierno de la tran- de descentralizacin y participacin, como lo fue
sicin logr sustantivas reformas combinadas la eleccin directa de los alcaldes en cada una de
en materia de descentralizacin y participacin las comunas del pas a partir de los comicios cele-
a partir del programa de gobierno elaborado, brados en junio de 1992, autoridades previamente
cumpliendo gran parte de las metas propuestas en designadas por el presidente de la Repblica, as
esta materia durante el cuadrienio gubernamental como dotar de una mayor autonoma, a nivel de
post-dictadura. competencias, a los municipios.

El Gobierno asume como tarea fundamental la


democratizacin del pas, lo que supone tanto un 5.2 Polticas de gobierno de Eduardo
esfuerzo permanente y sistemtico en favor de una Frei Ruiz-Tagle
descentralizacin eficiente y de una participacin
activa y eficaz de la poblacin, con un pleno des- Una vez culminado el perodo del primer gobierno
pliegue de los recursos regionales y locales para electo democrticamente, se sucedi un segundo
el desarrollo, y el establecimiento de instancias perodo encabezado por el mismo sector poltico
gubernamentales modernas para dar respuesta a de su predecesor (Concertacin de Partidos por
las necesidades reales de la poblacin. Se persigue la Democracia), esta vez encabezado por Eduardo
el logro de dos objetivos simultneos: Frei Ruiz-Tagle, a quien le correspondi gobernar
por un perodo de 6 aos.
1) La democratizacin del aparato estatal, que
incluye dentro de otras polticas la eleccin de El acento gubernamental, a nivel poltico-progra-
las autoridades municipales, y la participacin y mtico, apunt principalmente a la reinsercin de
decisin de la ciudadana en las distintas instan- Chile en el mundo en diversos mbitos, as como
cias del poder regional y local que incluye tanto la tambin a la promocin de la descentralizacin
participacin en las estructuras del Estado como econmica e institucional en el pas y la moderni-
el fortalecimiento de las organizaciones sociales zacin del Estado.
para que, desde una posicin de autonoma, inte-
racten con las primeras y desarrollen sus propias Complementando lo anterior, el Gobierno de
lneas de accin; Eduardo Frei:
2) La descentralizacin de la administracin del
[...] impuls importantes avances en la mo-
Estado, dotando a las autoridades regionales y
dernizacin del Estado, labor que contempl
comunales de la autonoma institucional, financiera
cambios al interior de los servicios pblicos y en
y tcnica necesaria para decidir sobre los progra-
los estilos de gestin evaluando logros cuanti-
mas y proyectos y para enfrentar los problemas
tativos y cualitativos (...) En 1994 se constituy
econmicos, sociales y culturales en sus respec-
el Comit Interministerial de Modernizacin de
tivos territorios y participar en la gestin local
la Gestin Pblica con la misin de impulsar y
del desarrollo nacional. (Diario La poca, 1989).
coordinar los esfuerzos modernizadores de los
distintos ministerios y de proponer polticas
Durante el cuadrienio gubernamental de Patricio sobre la materia.
Aylwin se lograron avances sustantivos en materia
132 Braulio Castaeda Zumaeta Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 124-143, 2016

Tres aos despus se puso en marcha el Plan 5.3 Polticas de gobierno de Ricardo
Estratgico de Modernizacin de la Gestin Lagos Escobar
Pblica, que vino a redoblar los esfuerzos para
encausar todos los recursos intelectuales, El tercer gobierno democrtico consolid la ruta
materiales y humanos de la administracin plasmada, a nivel programtico, sobre descen-
pblica, con la finalidad de convertirla en una tralizacin y participacin ciudadana que haban
institucin capaz de atender eficientemente las elaborado sus predecesores en el cargo, aunque a
necesidades de la ciudadana. (CEME-Centro diferencia de lo acaecido en el gobierno de Eduardo
de Estudios Miguel Enrquez, 2004) . Frei, en el que se abord la descentralizacin y la
participacin mayoritariamente desde una ptica
Cabe sealar que durante el Gobierno de Eduardo econmica, Lagos intent abordar esta temtica
Frei Ruiz-Tagle los criterios de descentralizacin, desde una ptica tambin poltica y participativa,
adems de los criterios vinculados a una mayor tal como lo seal en su programa de gobierno
eficiencia en el funcionamiento del Estado men- elaborado en 1999:
cionados anteriormente, estuvieron orientados a
lograr una efectiva descentralizacin econmica Todos los habitantes del pas independiente-
a nivel de inversiones pblicas: mente de la regin, comuna o ciudad donde
vivan o trabajen, tienen los mismos derechos
En materia de descentralizacin e institucio- de acceso a las oportunidades de crecimiento
nalidad, se logr dar un decidido impulso a la y de mejor calidad de vida. Unas de las des-
regionalizacin de la inversin pblica. En 1994 igualdades ms desoladoras son las que se
apenas el 21 por ciento de la inversin pblica expresan entre regiones y entre comunas. La
era decidida por las propias regiones. Al trmino concentracin econmica, por una parte, y el
del mandato del Presidente Frei sobrepasaba centralismo poltico-administrativo, por otra,
el 45 por ciento. (CEME-Centro de Estudios ahogan nuestro desarrollo e impiden echar
Miguel Enrquez, 2004) races ms profundas a nuestra democracia
[...]. (Fundacin Democracia y Desarrollo, 1999)
La principal crtica que se le pudiese realizar al
perodo gubernamental de Eduardo Frei es qui- Algunas de las propuestas concretas en materia de
zs haber concebido la descentralizacin desde descentralizacin y participacin ciudadana duran-
una visin ms bien econmica y no concentrar te el sexenio de Gobierno de Ricardo Lagos Escobar
esfuerzos en realizar reformas respecto a una fueron las siguientes, de acuerdo a lo sealado
mayor autonoma poltico-administrativa de las por la Fundacin Democracia y Desarrollo (1999):
unidades territoriales, as como tambin el no
haber posibilitado reformas institucionales en pos Propiciaremos la eleccin directa del Consejo y
de una mayor participacin ciudadana. del Ejecutivo Regional, precisando las funciones
de gobierno interior y de coordinacin de ser-
vicios pblicos que correspondan al Gobierno
Central, de las funciones de desarrollo regional,
las cuales recaern en las instancias electas por
la ciudadana [...]
MARCO INSTITUCIONAL CHILENO, POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN 133
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

Crearemos un sistema de consultas ciuda- No obstante, analizando el sexenio gubernamental


danas y fortaleceremos la participacin de las de Ricardo Lagos, casi ninguno de los propsitos
organizaciones sociales en todos los niveles, sealados se cumplieron a cabalidad, pues se
regionales y comunales, como complemento consolid la concentracin urbana en las grandes
de las instituciones de representacin regional ciudades, en especial en las capitales regionales
y local. y muy especialmente en Santiago, aumentando
considerablemente la inversin pblica en la capital,
Complementaremos, en un plazo de cinco
unido ello a una expansin urbana desregulada en
aos, el proceso descentralizador y de descon-
la Regin Metropolitana que se hizo cada vez ms
centracin del Estado. Evaluaremos la estructura
visible a inicios del nuevo milenio, intensificndose
de las regiones para fortalecer su identidad
problemas que ya venan producindose desde
y el compromiso de la poblacin con ellas.
dcadas anteriores, como la congestin vehicular
Traspasaremos competencias, atribuciones y
y la contaminacin.
recursos del Gobierno Central a regiones [...]
Dotaremos a las regiones de ms recursos pro- Adems, durante el Gobierno de Lagos se cre la
pios y de mayor autonoma en la elaboracin de base para la implementacin del sistema de trans-
sus presupuestos regionales. Incrementaremos porte pblico capitalino llamado Transantiago, el
el volumen de inversin pblica de decisin cual durante los ltimos aos ha generado una
regional y el Fondo Nacional de Desarrollo Re- gran cantidad de inversin estatal en desmedro
gional, FNDR, particularmente el componente de las regiones.
destinado a fomento productivo para estimular
la actividad econmica regional y local. No obstante, el anlisis crtico anteriormente
Impulsaremos programas de desarrollo para expuesto, durante el Gobierno de Ricardo Lagos
regiones extremas y aisladas, pues el pas debe hubo algunos intentos descentralizadores que se
asegurarlas solidariamente a todas las chilenas plasmaron en la Reforma a la Constitucin Poltica
y chilenos condiciones de igualdad en el acceso del ao 2005, que posibilit la creacin de nuevas
a los beneficios del desarrollo nacional. regiones, provincias y comunas, aunque, como
se ha observado, ello se ha traducido ms en un
Fomentaremos una distribucin ms equitati- aumento de la burocracia al interior del Estado
va del Fondo Comn Municipal. Aumentaremos que en un afn genuinamente descentralizador.
por esa va, los ingresos de las comunas ms
pobres. Por ltimo, durante este perodo se propiciaron
Sin duda, y como se puede observar, muy ambicio- ciertas inversiones pblicas a nivel de transporte
sas fueron las metas trazadas por el tercer gobierno en algunas regiones, como el reimpulso al Bio-Tren
democrtico en su sexenio a nivel programtico en (Ferrocarril Metropolitano de la Regin del Biobo)
materia de participacin ciudadana y descentrali- y el Merval (Ferrocarril Metropolitano de la Regin
zacin, pues ya existan las bases institucionales de Valparaso), aunque, como ya se ha expuesto
consolidadas con el fin de impulsar reformas ms antes, la mayor parte de la inversin en ese sentido
profundas y de largo plazo en ese sentido. se orient especialmente hacia la capital.
134 Braulio Castaeda Zumaeta Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 124-143, 2016

5.4 Polticas de gobierno de Michelle as como de exposiciones sobre los planes


Bachelet Jeria estratgicos municipales. Los cabildos tendrn
como atribucin manifestarse favorable o desfa-
Michelle Bachelet ha sido la nica mandataria electa vorablemente respecto de las cuentas y planes
que ha ejercido la presidencia en dos ocasiones del alcalde. (Emol- El Mercurio online, 2005)
desde el retorno a la democracia en 1990.

Analizando su programa de gobierno, su primer Reforzando lo anteriormente expuesto, y en refe-


perodo gubernamental (2006-2010) estuvo rencia a los temas que convoca el presente trabajo,
orientado a lograr vnculos ms cercanos con la el programa de gobierno de Michelle Bachelet esbo-
ciudadana. El desarrollo y diseo de las polticas zaba ideas concretas de participacin combinando
pblicas contaran con una importante partici- los conceptos de participacin y descentralizacin
pacin social, al menos en el papel. Respecto del como un objetivo imperativo de gobierno:
tem llamado participacin ciudadana, el programa
de gobierno de Michelle Bachelet en su primer Institucionalizaremos como prctica regular y
perodo sealaba: obligatoria el desarrollo de procesos formales
de consulta ciudadana en las etapas de diseo
Una sociedad civil fuerte es condicin necesaria de poltica pblica sectorial (...) Aseguraremos
para una democracia estable y desarrollada que se establezcan procesos formales de par-
[...] Del mismo modo, una democracia slida ticipacin ciudadana como requisito de admi-
requiere una ciudadana activa y vigilante, sibilidad en el sistema nacional de inversiones
en la que el control ciudadano asegure ms respecto de proyectos de inversin pblica
transparencia y participacin en la gestin regional. (Emol-El Mercurio online, 2005)
de gobierno. La pertinencia y la eficacia de
Una de las reformas llevadas a cabo durante el
las polticas pblicas estn ineludiblemente
primer periodo de gobierno de Michelle Bachelet
vinculadas al protagonismo de los ciudadanos
en materia de descentralizacin y autonoma terri-
en su diseo, ejecucin y evaluacin. (Emol- El
torial, fue la reforma constitucional que denomin
Mercurio online, 2005)
territorios especiales a las Islas de Pascua y de Juan
Fernndez, reforma llevada a cabo durante el ao
En ese sentido, cabe destacar el especial nfasis en
2007. Dicha condicin les permitir, en el futuro,
la generacin de espacios de participacin efecti-
contar con presupuesto propio, adems de tener sus
vos a partir de los municipios, mediante vnculos
propios estatutos de gobierno con independencia
directos de los ciudadanos con sus autoridades a
del poder central. Aunque tambin es viable sealar
travs de la rendicin de cuentas, la receptividad de
que la tramitacin de la legislacin en materia de
las propuestas ciudadanas por parte de los alcaldes
descentralizacin de los territorios insulares an
y la fiscalizacin de la labor edilicia mediante la
est pendiente, pues los estatutos que regirn
formacin de cabildos ciudadanos en las comunas.
ambos territorios an no son aprobados.

Incentivaremos a los municipios a formar cabil- El segundo perodo gubernamental de Michelle


dos comunales. Su funcin ser ser receptores Bachelet (2014-2018) trajo consigo, quiz de forma
de la rendicin de cuenta pblica semestral,
MARCO INSTITUCIONAL CHILENO, POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN 135
Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

ms profunda aunque en lo propuesto en su primer dad del territorio. (Pgina web candidatura de
perodo, un paquete de reformas orientadas a una Michelle Bachelet, 2013)
transformacin profunda de la institucionalidad
chilena en trminos polticos, econmicos, sociales Sin lugar a dudas, la anterior se trata de una medida
y culturales, incluyendo reformas a la Constitucin loable de parte de la segunda administracin de
para posibilitar una nueva carta fundamental a Michelle Bachelet en cuanto a descentralizacin
futuro, reformas a nivel educacional, reformas en y participacin, pero, como se ha sealado, habra
lo socio-cultural, etc. una colisin muy profunda entre el posible nuevo
intendente (a) electo y las atribuciones que pudiera
Asimismo, el segundo mandato de Michelle Ba- tener con base en la autonoma presupuestaria para
chelet se vio en el imperativo de crear una nueva poder llevar a cabo de manera concreta su progra-
relacin con la ciudadana, con mayor nfasis an ma de gobierno regional, pues si la dependencia
que en su primer mandato, pues las movilizaciones poltica y presupuestaria sigue estando sujeta al
sociales acaecidas en la ltima dcada clamaban gobierno central, no ser ms que una figura deco-
por reformas profundas y en ese sentido urge un rativa dentro del esquema poltico-administrativo
nuevo trato hacia las regiones, una mayor descen- nacional, sobre todo cuando este intendente electo
tralizacin y, por supuesto, una mayor participacin de manera directa sea de un signo poltico distinto
ciudadana. del Gobierno central.

Con todo, una de las reformas en materia de des- Complementando lo anteriormente expuesto, el
centralizacin pretendidas por Michelle Bachelet programa de Gobierno de Michelle Bachelet en su
deca relacin con un cambio profundo a la insti- segundo mandato tambin propuso la formacin de
tucionalidad regional, basndose en una mayor una Comisin Asesora Presidencial para el Desarrollo
representatividad y reformas a la gestin de los Regional que inclua, entre otras propuestas, el
gobiernos locales, as como tambin en la eleccin modo de traspasar competencias y atribuciones a
directa de los intendentes, promesa hecha desde los gobiernos locales, con especialistas de diversa
el regreso a la democracia, pero que nunca se ha ndole, en el mbito acadmico, social, poltico y
materializado debido a los intereses contrapuestos econmico.
de los distintos grupos polticos:
Quizs el hecho de que las polticas de descentrali-
En el plano poltico, nuestra conviccin es zacin pasen primero por una comisin presidencial
que cada regin debe elegir a las autoridades de expertos y no directamente por las bases sociales
que representan mejor los anhelos, sueos y presentes en las regiones, genera una especie de
proyectos de la comunidad. Si hoy se eligen desencanto y desilusin frente a las propuestas
alcaldes, parlamentarios y consejeros regio- que pudiesen emanar desde aquella comisin. La
nales, ese mecanismo debe extenderse a la propuesta ms concreta en esta materia es la que
mxima autoridad regional, hoy su intendente propone la eleccin directa de los intendentes
o intendenta. Nuestro compromiso es dotar regionales, propuesta que debera ser debatida en
al gobierno regional de autonoma poltica y el corto plazo en el Congreso Nacional.
administrativa especialmente en las materias
relacionadas con el desarrollo y competitivi- Est la duda, a futuro, sobre si estas ideas que
136 Braulio Castaeda Zumaeta Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 124-143, 2016

emanen de la comisin se plasmarn en iniciati- 5.5 Polticas de gobierno de


vas legales concretas por los intereses polticos Sebastin Piera Echeique
contrapuestos antes mencionados, adems de los
conflictos tcticos e ideolgicos al interior de la El Gobierno de Sebastin Piera fue el quinto go-
coalicin de gobierno. Esto se suma a explosivos bierno de la transicin post-dictadura y el primer
conflictos regionales a nivel social, en especial en gobierno de centro-derecha luego de ms de medio
las regiones ligadas a la extraccin de recursos siglo sin poder llegar al poder democrticamente.
naturales, como por ejemplo el conflicto acaecido Las premisas emanadas desde la candidatura de
en la Isla Grande de Chilo y la polmica con base Piera estaban basadas en el crecimiento econ-
en la ley de pesca actualmente vigente respecto mico del pas con el fin de aumentar la cantidad
de las cuotas de extraccin que le corresponde a de empleos y los ingresos de la poblacin, as
la industria pesquera en detrimento de la pesca como una mayor eficiencia en el gasto pblico en
artesanal y la profundizacin de dicho conflicto general. Sin lugar a dudas, un perfil gubernamental
por el brote de la llamada marea roja acontecido predominantemente economicista.
en la zona y que afecta a la extraccin del recurso
en su totalidad. Ms all de lo mencionado con anterioridad, el
gobierno de Sebastin Piera tambin hizo alusin
Por ltimo, el programa de Gobierno de Michelle Ba- en su programa de Gobierno a la modernizacin
chelet, en su segundo perodo, tambin inclua una de las instituciones, incluyendo participacin ciu-
profunda modificacin en materia de asignacin de dadana al interior de estas con el fin de revitalizar
recursos hacia las regiones, con informacin de la la democracia, como se seala en el captulo 3 de
inversin hacia la ciudadana a nivel de las distintas su programa de gobierno, denominado Hacia una
carteras ministeriales. Lo anterior, acompandose sociedad de instituciones:
adems de un aumento de recursos:
Nuestro compromiso es con una democracia
Para dar curso al fortalecimiento de la des- moderna, vital y participativa. La democracia no
centralizacin y el desarrollo de las regiones puede ser para unos pocos; no puede buscar el
se incrementar el gasto pblico regional y se beneficio de aquellos que gobiernan, impidien-
generar informacin presupuestaria regional do que la mayora de los ciudadanos participe
que incluya una desagregacin regional de activamente en el proceso de construccin del
los presupuestos ministeriales, en aquellas pas[...]. (Oficina de Sebastin Piera, 2009)
asignaciones que sean efectivamente de este
carcter. De esta forma, las regiones y el pas, Por otro lado, el programa de gobierno ofrecido
sabrn exactamente los recursos con que van por Piera contemplaba, a su vez, polticas de
a contar, y ciudadanos y ciudadanas podrn descentralizacin en nuestro pas siguiendo la
exigir a sus gobiernos regionales si estos fondos tnica de los gobiernos de la Concertacin que
no son utilizados en forma eficiente. Adicio- antecedieron al gobierno derechista, en especial
nalmente, es necesario traspasar al Gobierno a nivel de gobiernos regionales y comunales, en lo
regional aquellos bienes necesarios para su que se refiere a su autonoma econmica y poltica:
funcionamiento. (Pgina web candidatura de
Michelle Bachelet, 2013)
MARCO INSTITUCIONAL CHILENO, POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN 137
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Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

Para poder avanzar hacia un pas descentra- El segundo eje tiene como objetivo el reordena-
lizado se requiere de gobiernos regionales miento y traspaso de competencias, funciones
y comunales ms autnomos y dotados de y atribuciones, adems de la creacin de reas
recursos suficientes. Desgraciadamente, por metropolitanas [...]
la inexistencia de un liderazgo poltico que
El tercer eje se relaciona con el fortalecimiento
lleve adelante el proceso descentralizador, la
de la capacidad de gestin de los gobiernos re-
regionalizacin del pas no ha avanzado como
gionales y comunales [...] Adems, se generarn
corresponde. Es indispensable una visin
incentivos para atraer, retener y desarrollar el
sistmica de la reforma del Estado [...] Las
capital humano calificado en las regiones, sean
atribuciones con que hoy cuentan los gobier-
profesionales o tcnicos;
nos regionales y comunales son insuficientes
para lograr un correcto y eficiente desempeo.
(Oficina de Sebastin Piera, 2009) El cuarto eje consiste en fortalecer la probidad,
transparencia y la rendicin de cuentas [...]
El diagnstico enunciado por Piera en su progra- Transparentaremos la gestin del Consejo
ma de gobierno, sin lugar a dudas, es el correcto, Regional, mediante la obligacin de rendir
aunque profundizando an ms en sus propues- una cuenta pblica a la comunidad, en sus
tas concretas en pos de una mayor participacin aspectos relevantes;
ciudadana y en lo referido a descentralizacin, no
El quinto eje promover la Descentralizacin
difiere en demasa de lo ofrecido por gobiernos
poltica. En tal sentido se presentar una re-
anteriores, lo que reafirma lo sealado crticamente
forma legal en orden a implementar la eleccin
por Piera respecto de la falta de liderazgo poltico
directa de los Consejeros Regionales [...]
para conducir eficientemente reformas que apun-
ten en ese sentido, respecto de los gobiernos de Finalmente, el sexto eje busca aliviar la burocra-
la Concertacin. cia en las regiones, para lo cual se modificar el
rol del gobernador en las provincias. Para ello,
Con todo, algunas de las propuestas concretas sus funciones especficas, que muchas veces
elaboradas por Sebastin Piera, en este mbito, duplican las del Intendente, sern asumidas
fueron divididas en seis grandes ejes programticos: por ste en aquellos casos en que la provincia
sea asiento de la capital regional. (Oficina de
El primer eje es la descentralizacin fiscal. Sebastin Piera, 2009)
Esto se traduce en mayores recursos para las
regiones y comunas exentos de un manejo Por otro lado, y respecto de lo que compete a la
discrecional desde el Gobierno central. Un participacin poltica, Sebastin Piera incluy en
porcentaje mayoritario de la inversin pblica su programa de Gobierno modificaciones con el
ser de decisin regional [...] Los gobiernos objetivo de establecer una nueva relacin entre la
regionales y comunales contarn con mayores ciudadana y las instituciones, al menos a nivel del
recursos econmicos, pero tambin tendrn poder central, como tambin a nivel de gobiernos
ms autonoma para decidir qu hacer con comunales y regionales, en donde uno de los ejes
los recursos; programticos buscaba:
138 Braulio Castaeda Zumaeta Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4 (2): 124-143, 2016

[...] hacer ms participativa nuestra democra- comunidades regionales tuviesen ms consideracin


cia, para que los chilenos tengan un rol activo dentro de la institucionalidad poltico-administra-
en la toma de decisiones pblicas, tanto en tiva del pas, adems de anhelar un mayor poder de
el Gobierno Central como a nivel de gobier- decisin y planificacin del espacio territorial con
nos regionales, y con especial nfasis en los ms autonoma, unido a la posibilidad de poder
gobiernos comunales. (Oficina de Sebastin tener ms recursos desde el poder central.
Piera, 2009)
Lo anterior se vio profundizado por la poca dispo-
Algunos de los avances del Gobierno de Sebastin sicin de la entonces coalicin gobernante para
Piera en materia de descentralizacin poltica y posibilitar reformas institucionales de fondo, por lo
participacin, fue la reforma constitucional que tanto, las polticas en materia de descentralizacin
posibilit la eleccin directa de los Consejeros y participacin llevadas a cabo por el gobierno
Regionales, antes electos indirectamente por los de Sebastin Piera no fueron percibidas como
concejales municipales, situacin que perdur hasta
suficientes respecto de los cambios sociales que
las elecciones generales de noviembre de 2013.
clamaba la sociedad chilena.
Por otro lado, durante el mandato de Piera tambin
Por ltimo, sealar que durante el gobierno de Se-
se promulg la ley 20.500 sobre Asociaciones y parti-
bastin Piera, y debido al crecimiento econmico
cipacin ciudadana en la gestin pblica, promulgada
surgido con base en el alto precio de las materias
en 2011 y cuyo objetivo es facilitar la asociacin entre
primas en el mercado internacional, se produjo un
las personas y fortalecer organizaciones locales,
auge en el empleo en ciertas regiones extractivas,
como por ejemplo las juntas de vecinos, adems
especialmente en las regiones mineras, no obstante
de sealar que el Estado reconoce como derecho
esos puestos de trabajo fueron cubiertos mayo-
de las personas y organizaciones su participacin
ritariamente por personal proveniente de otras
en la elaboracin de sus polticas.
regiones en desmedro de las comunidades locales,
adems de darse un crecimiento inmobiliario ex-
No obstante, todo lo anterior se vio minimizado por
plosivo de las grandes urbes, en especial Santiago,
movimientos sociales surgidos de forma espontnea
consolidndose la concentracin territorial fruto
a lo largo del perodo gubernamental de Sebastin
de la desregulacin del uso de suelo y aumentando
Piera que clamaban por una nueva relacin entre
el centralismo, unido adems a la mayor inversin
la ciudadana y las instituciones, al igual que en
en infraestructura y servicios bsicos en la Regin
ambos mandatos de Michelle Bachelet.
Metropolitana.

Precisamente, una de las demandas ms en boga


durante el cuadrienio gubernamental de Piera se
6. EXPERIENCIAS COMPARADAS
desarroll en pos de avanzar hacia una regiona-
SOBRE DESCENTRALIZACIN Y
lizacin ms efectiva. Movimientos surgidos en
PARTICIPACIN
diversas localidades del pas clamaban por distintos
motivos, desde demandas por temas energticos
Es interesante realizar una comparacin entre las
(caso Magallanes) hasta las alusivas a la ubicacin
reformas que se proponen y que se han llevado a
de las industrias en las ciudades (caso Freirina),
cabo en nuestro pas, y aquellas llevadas a cabo en
pero todas ellas surgidas, en el fondo, para que las
distintos pases del subcontinente latinoamericano,
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Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

en especial en lo que se refiere a descentralizacin Las organizaciones sociales se legalizan como


y participacin poltica. interlocutores de la gestin edil, con personera
jurdica. Se convierten en OTBS (Organizaciones
Cabe sealar que dichas reformas en Latinoamrica Territoriales de Base) que demandan obras,
no podran haberse llevado a cabo sin antes haber servicios y tienen potestad para supervisar a sus
realizado transformaciones polticas e institucio- autoridades. Con ellas avanza el control social en
nales profundas, a travs de reformas o cambios el municipio, a travs del Comit de Vigilancia.
constitucionales. (Pressacco, 2012b, p. 37)

En tal sentido, se citar como ejemplo lo acaecido Siguiendo con la participacin poltico-social, en
en Bolivia y Colombia en las ltimas dcadas. los gobiernos locales en Bolivia ha sido fundamen-
tal la inclusin de las comunidades indgenas al
6.1 Bolivia interior de sus instituciones, adquiriendo con el
correr de los aos un gran protagonismo poltico
Se ha vuelto un imperativo, en la trayectoria poltica en las deliberaciones institucionales:
y constitucional de este pas, potenciar en primer
trmino su condicin de nacin plurinacional y a En el caso de las organizaciones indgenas, se
partir de esa premisa generar polticas pblicas par- da una convivencia entre los usos y costum-
ticipativas y descentralizadas a lo largo del territorio. bres y la gestin pblica formal. Con lo cual,
al Alcalde y a los concejales les toca negociar
Con todo, a contar de la dcada de 1990 ocurrieron con mallkus y capitanes guaranes. Los pueblos
profundas transformaciones en ese sentido, las indgenas encontraron en el municipio uno de
que se vieron reflejadas en la Ley 1551 sobre Parti- sus mejores espacios de participacin poltica.
cipacin Popular, de fecha 20 de abril de 1994, que (Pressacco, 2012c, p. 37)
entre otras cosas:
La profundizacin de las reformas antes men-
[...] dio luz verde para que el Estado llegue a todo cionadas se llev a cabo en el ao 2000, en los
el territorio nacional a travs de los municipios que Bolivia se dot de una nueva carta magna
[...] Se conforman primero 311 municipios, luego mediante un intenso proceso constitucional que
314, el 2004 crecen a 327 y ahora suman 337, dara un nuevo protagonismo al municipio como
todos con la misma jerarqua constitucional, institucin poltica:
con un gobierno local, con autoridades elegidas
por voto, con recursos propios, con responsa- Mientras se estableca el proceso constituyente,
bilidades y autonoma. (Pressacco, 2012a, p. 37) los municipios demandaban ser reconocidos
como un nivel de gobierno, ya que figuraban en
Tambin se debe considerar como relevante en el la Constitucin como rgimen especial junto
proceso participativo boliviano, a nivel de funciona- a las Fuerzas Armadas, la familia y la cultura.
miento de gobiernos locales, la inclusin de distintos En febrero de 2009 se promulga la nueva CPE
sectores de la sociedad en dichas instituciones. As, (Constitucin Poltica del Estado), dndole
mediante la ley antes mencionada: potestad legislativa al nivel municipal (las
leyes que aprueben los concejos municipales
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tienen el mismo rango que una ley nacional o [] conservando la forma de Estado Unitario, la
departamental). (p.40) Asamblea Nacional Constituyente elegida por
el pueblo para elaborar la Nueva Constitucin
Por ltimo, una reforma profunda a los gobiernos Nacional, introduce el modelo descentralista
locales en Bolivia no se concibe sin un aumento [...] De acuerdo con los documentos histricos
de las potestades de estos, como se explic an- que plasman el espritu del Constituyente,
teriormente, sumado a un aumento de recursos las ideas que inspiraron la adopcin de este
municipales, con el fin de llevar a cabo distintas modelo fueron: a) La autonoma de las enti-
polticas pblicas de forma autnoma en materia dades territoriales; b) La profundizacin de
de vivienda, educacin, seguridad social, alfabe- la descentralizacin; c) El fortalecimiento de
tizacin, etc., en un proceso que caracteriz a la los entes territoriales; d) La consagracin del
poltica local boliviana desde los aos 90. municipio como eje fundamental del Estado;
e) La democracia participativa [...].(p.120)
Es as como gran parte de los ingresos provenientes
de las materias primas, a travs de la carga impo- Posteriormente, y tras la entrada en vigencia del
sitiva que se les aplic, fue destinada por ley a los nuevo texto constitucional, se cre un nuevo
municipios, en especial a partir del Impuesto a los modelo de administracin interior del Estado,
Hidrocarburos, incluido en la ley 3058 promulgada amplindose funciones territoriales, permitindose
en 2005. la eleccin directa de las autoridades y crendose
nuevos niveles de gobierno, organizados jerr-
quicamente.
6.2 Colombia
As, entre los cambios implementados a partir de
En el caso de este pas, la institucionalidad sufri la nueva Carta Magna, se encuentran:
una serie de reformas a partir de la Constitucin de
1991, en especial en materia de descentralizacin, a) La ampliacin de las funciones de los de-
organizacin territorial y participacin ciudadana, partamentos sobre la base de seguir siendo
reemplazando a la ya agotada Constitucin de 1886. considerados como la instancia intermedia
entre el nivel nacional y el local, pero con la clara
Cabe sealar que la institucionalidad vigente desde intencin de hacerlos responsables de la planifi-
fines del siglo XIX y hasta 1991 fue superada por cacin del desarrollo de su propio territorio [...];
los conflictos con la guerrilla, el narcotrfico y la b) La eleccin popular de gobernadores con el
corrupcin en general, adems de la urgencia de fin de evitar la burocratizacin, la corrupcin
otorgar una nueva institucionalidad a Colombia y el clientelismo; c) La transformacin de los
e insertarla en el entonces naciente fenmeno de antiguos territorios nacionales (intendencias
la globalizacin y comisaras) en departamentos; d) La in-
troduccin de tres niveles ms de gobierno:
En cuanto a las innovaciones propuestas por la regiones, provincias y territorios indgenas
Asamblea Nacional Constituyente a inicios de la [...]. (pp.120-121)
dcada de los 90, respecto de la organizacin del
Estado colombiano se puede decir lo siguiente:
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Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

Es necesario destacar que, al igual que en la or- Por ltimo, destacar los recursos de que disponen
ganizacin territorial boliviana, la inclusin de los municipios colombianos con el fin de llevar a
los pueblos indgenas fue fundamental en la ins- cabo polticas sociales, las cuales son principal-
titucionalidad colombiana, en este caso como una mente financiadas a travs de impuestos locales y
unidad autnoma de gobierno dentro del territorio transferencias desde el Gobierno Nacional, yendo
nacional, segn fue consignado anteriormente. en claro incremento en las ltimas dcadas.

Asimismo, el municipio y los departamentos Si se tuviesen que sacar lecciones de los procesos
colombianos adquirieron gran relevancia como acaecidos en los pases antes mencionados en
espacios plenamente descentralizados, realmente materia de reformas en pos de una mayor partici-
participativos y democratizadores en la institucio- pacin ciudadana y una mayor descentralizacin
nalidad para la formulacin de polticas pblicas de las unidades territoriales en nuestro pas,
que afecten a la comunidad local a futuro: primeramente debera subrayarse la necesidad de
voluntad de las lites para realizar reformas en la
[...] desde el punto de vista poltico, uno de estructura institucional chilena que contemplen
los propsitos primordiales de descentralizar formas de democracia directa y fortalezcan el
consisti en extender, profundizar y consolidar funcionamiento de la democracia representativa,
la democracia llevndola al mbito local [...] fundamentalmente a travs de reformas profundas
Adicionalmente a ello, la Constitucin de 1991 a nivel constitucional que involucren mecanismos
consagr el voto programtico para goberna- como el plebiscito.
dores y alcaldes, as como otros mecanismos
de participacin ciudadana tales como el Asimismo, es importante que dichos mecanismos
plebiscito, el referendo, el cabildo abierto, la participativos se realicen desde las unidades te-
consulta popular y la revocatoria del mandato. rritoriales ms pequeas, como las provincias y
(pp.123-124) comunas, a fin de poder incluir en la elaboracin y
control de las polticas pblicas a sus habitantes, lo
El rol gravitante que le cabe al Municipio en la que podra disminuir la brecha entre la ciudadana
institucionalidad se basa en la siguiente premisa: y las instituciones.

Al Municipio se lo seal como la entidad Por ltimo, es importante que exista una mayor
nuclear de la divisin poltico-administrativa autonoma, desde el punto de vista poltico-admi-
del Estado, otorgndole la tarea de prestar los nistrativo, de las distintas regiones, provincias y
servicios pblicos que determine la ley, cons- comunas, con el fin de poder reducir el centralismo
truir las obras que demande el progreso local, imperante en nuestra organizacin territorial,
ordenar el desarrollo de su territorio, promover conservando el modelo de Estado Unitario, pero
la participacin comunitaria, el mejoramiento permitiendo, por ejemplo, que exista una mayor
social y cultural de sus habitantes y cumplir las correlacin entre los recursos regionales disponi-
dems funciones que le asignen la constitucin bles y el grado de desarrollo socio-econmico de
y la ley. (pp.126-127) cada una de las regiones.
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7. CONCLUSIONES
Una efectiva poltica descentralizadora en nuestro
pas debe tratarse desde el ngulo de una mayor
autonoma poltica, administrativa y econmica a
nivel territorial y desde la dimensin de una mayor
participacin ciudadana a nivel poltico-institucio-
nal, confluyendo ambas complementariamente.
Para lograr dichos propsitos, necesariamente se
deben realizar reformas profundas a nivel insti-
tucional, minimizando las rigideces actualmente
vigentes y con una mayor conciencia de las lites
por posibilitar cambios de fondo.

El fortalecimiento de los gobiernos locales (muni-


cipios, gobiernos regionales y provinciales) como
ejes fundamentales en la organizacin del Estado
chileno, con una participacin real de la ciudadana
al interior en la elaboracin de las distintas pol-
ticas pblicas, constituye una oportunidad real
de descentralizacin a partir de las dimensiones
sealadas anteriormente.

El fortalecimiento de las unidades territoriales


locales es un objetivo inconcluso en la realidad
poltico-administrativa en nuestro pas, al igual
que una relacin de mayor horizontalidad entre la
ciudadana y sus instituciones en pos de una mayor
y mejor participacin. Quiz el debate constitu-
cional que est en proceso sea una oportunidad
y, a futuro, una instancia decisiva para abordar el
problema planteado en el presente artculo en
todas sus dimensiones.
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Rev. estud. polt. estratg. (En lnea), 4(2): 124-143 2016
Y PARTICIPACIN CIUDADANA: UNA TAREA INCONCLUSA

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(IDER) de la Universidad de La Frontera, Temuco.
INSTRUCCIONES 9. Las evaluaciones se realizan en base a doble
arbitraje ciego.
A LOS COLABORADORES
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tener una extensin mxima de 10 pginas y no
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central, fundamentacin en un cuerpo terico,
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de letra es Times New Roman, el tamao de letra vos saberes, crticas, anlisis, proposiciones.
es 11 a espacio y medio. Aspectos formales: correcta presentacin
4. Se deber anteponer al artculo, su ttulo y un del manuscrito de acuerdo a las normativas
resumen del mismo con no ms de 150 palabras y editoriales de la revista.
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5. La revista recibe artculos en idioma ingls, y La pauta puede ser revisada en h#p:/revistaepe.
debe apegarse a las mismas normas aqu descritas. blogutem.cl/normas/

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ser claros y relacionados con los contenidos del o no con los criterios generales mencionados en
mismo y sin subrayados. El autor debe enumerar el punto anterior, e informarn al Editor (en caso
cada uno de ellos, utilizando numeracin arbiga. de existir) observaciones para el mejoramiento
7. Los trabajos enviados para su publicacin deben del manuscrito final.
ser inditos y el autor debe comprometerse a no 3. El Editor informar al autor, sobre la decisin
someterlo simultneamente a la consideracin de de publicar, publicar condicionado a cambios o
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tado cumple o no con la lnea editorial de la Revista.
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y publicados, ceden los derechos a la Revista de parte de Editor/pares como publicables).
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del Ttulo, Resumen y Palabras Claves por el rea de
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Revista.
vern -en caso de existir- sugerencias o cambios a
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