Segunda etapa Ao 10 Martes 13 de diciembre de 2016

625

LA REFORMA
ELECTORAL
Pilares de un debate
por la gobernabilidad
Pgs. 4 y 5
Vctor
V ctor Ticona Postigo

Pgs. 2-3 Pgs. 6-7 Pg. 8

REFORMAS INSTITUCIONALES. RESPONSABILIDAD Y FUNCIN PBLICA. ENTRE LA LEGITIMIDAD Y LA LEGALIDAD.
Balance y perspectivas a los 20 aos de vigen- La prescripcin en el rgimen disciplinario fren- La incidencia de la interpretacin literal en las
cia de la Ley general del sistema nanciero. te a los nuevos criterios interpretativos dictados decisiones jurisdiccionales y los jueces consti-
Alberto Morisaki Cceres por Servir. Javier Paitn Martnez tucionales. Edwin Figueroa Gutarra
2 suplemento de
anlisis legal Martes 13 de diciembre de 2016 BANCA Y FINANZAS

BALANCE Y PERSPECTIVAS A LOS 20 AOS DE VIGENCIA

La Ley del sistema

nanciero
ALBERTO
MORISAKI CCERES
Gerente de Estudios Econmicos de
Agenda
la Asociacin de Bancos del Per
(Asbanc). Miembro del Comit
Latinoamericano de Educacin e
para la UIF
Inclusin Financiera de FELABAN.
Igual de informacin
importante que permitir elaborar
los otros aspectos mejores informes
ya citados, es para el Ministerio
el acceso de Pblico y la

E
n 1991 se inici la reforma financiera la Unidad de reduccin de
en el Per. Una tarea de largo aliento Inteligencia plazos de la
que incluy la disolucin de la Banca Financiera - UIF investigacin.
de Fomento, el otorgamiento del rol a la informacin Tambin
como banco de segundo piso a Cofide, sujeta al secreto impedir que
la creacin del Fondo de Seguro de Depsitos, del bancario en caso los investigados
sistema de Cajas Rurales de Ahorro y Crdito, y del de operaciones tomen acciones
Sistema Privado de Pensiones, y la eliminacin de sospechosas que imposibiliten
cualquier control a las tasas de inters. Adems, de lavado de la eficaz y
se apuesta por la libre competencia y la igualdad activos. As, el oportuna accin
de trato, tanto para las inversiones nacionales levantamiento del de la justicia
como extranjeras, la introduccin de la regulacin secreto bancario contra ellos o
prudencial y la adopcin de recomendaciones del y de la reserva su patrimonio.
Comit de Basilea. tributaria con A esto se suma
Es importante destacar que estas reformas se arreglo a ley y que el Estado
empiezan a dar en una coyuntura complicada para fines de podr cumplir
para el pas, caracterizada por una severa crisis inteligencia con estndares,
econmica, desabastecimiento de productos de financiera es recomendaciones
primera necesidad, precios elevados, importante una medida vital y compromisos
dficit fiscal, baja presin tributaria, baja inter- para el combate internacionales; y
mediacin financiera (se lleg a niveles menores del trfico ilcito a su vez cumplir
al 3% en lo que respecta al ratio Crditos/ PBI), de drogas y el con un requisito
como consecuencia de la existencia de lmites a terrorismo. El para el ingreso del
las tasas de inters, lo que gener a su vez una que la UIF tenga Per en la OCDE,
elevada informalidad financiera. acceso a dicha entre otros.

Inicia el cambio
En 1996 se profundiz la reforma financiera ini-
ciada en 1991. En diciembre de ese ao se public
la Ley General del Sistema Financiero y del Siste-
ma de Seguros y Orgnica de la Superintendencia
de Banca y Seguros (Ley N 26702). Esta norma
se emiti con el objetivo de fortalecer el sistema
financiero y consolidar a la Superintendencia de
Banca, Seguros y AFP en su calidad de rgano
rector y supervisor del sistema financiero nacio-
nal. El fin ltimo es contribuir en mayor medida
al desarrollo nacional. As, esta ley incorpor
recomendaciones relacionadas con el Acuerdo de
Basilea de 1988 y 1991. Entre ellas est la regu-
lacin para la administracin del riesgo crediticio
y riesgo de mercado. Adems, se incluy tambin
la supervisin no solo a los intermediarios finan-
cieros sino tambin a las empresas que forman
parte del mismo conglomerado. Es decir, se
apunt a lograr una supervisin consolidada (1).
Estas y otras reformas, aunadas al buen des-
empeo macroeconmico del pas han coloca-
do al sistema financiero peruano entre los ms
dinmicos y slidos del mundo, con excelentes
indicadores de calidad de la cartera crediticia,
solvencia, liquidez, eficiencia y rentabilidad. Una
situacin positiva que se ha venido sosteniendo
en el tiempo hasta el da de hoy. A ello se suma el
esfuerzo constante por innovar, crear nuevos pro-
ductos financieros, canales de atencin, buscando
satisfacer las necesidades del consumidor y mejo-
rar la calidad de los servicios para ms peruanos.
Un ejemplo de ello es la billetera electrnica, Bim,
lanzada a inicios de este ao por los bancos aso-
ciados a Asbanc en asociacin con otras entidades
del sistema financiero. Estos ltimos invitados a
incorporarse a esta iniciativa; mostrando as, un
gesto de desprendimiento del sistema bancario
en beneficio del pas. El dinero electrnico es una
herramienta potente e interoperable a travs de
la cual se puede realizar operaciones seguras

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BANCA Y FINANZAS
mediante los telfonos mviles, prescindiendo
del uso de efectivo o de otros medios.
Asimismo, la actual normativa del sistema
financiero permite que el Per cuente con el me-
jor entorno para la inclusin financiera. As lo
sostuvo la ltima versin del Microscopio Global
2016, reporte que evala el entorno normativo
y regulatorio para la inclusin financiera con
base en doce indicadores de 55 pases. En este
estudio se examina el ambiente institucional
y las polticas pblicas que promuevan que la
oferta de productos financieros llegue a sectores
de la poblacin de bajos ingresos. El Per se ha
ubicado en el primer lugar; un reconocimiento
que ha venido recibiendo consecutivamente en
los ltimos 9 aos.
Martes 13 de diciembre de 2016
As, al revisar cada uno de los indicadores que
comprenden el reporte sealado en el prrafo
anterior, vemos que nuestro pas lidera la lista en
varios de ellos como por ejemplo en la capacidad
de regulacin y supervisin para la inclusin
financiera, regulacin y supervisin de carteras de
crdito, regulacin de seguros dirigidos a pobla-
ciones de bajos ingresos, regulacin y supervisin
de sucursales y agentes corresponsales, sistemas
de informacin crediticia, reglas de conducta
de mercado y mecanismos de reclamacin y
operacin de los mecanismos de resolucin de
controversias.
Hacia futuro
Para continuar con un sistema financiero robusto
suplemento de
anlisis legal 3
es vital que se contine con el fortalecimiento de
las instituciones defensoras del consumidor y la
transparencia de la informacin. En este punto es
importante resaltar que la banca viene trabajando
mediante iniciativas como el Sistema de Rela-
ciones con el Consumidor de Asbanc. Adems,
el marco normativo debe seguir promoviendo
el ingreso de ms entidades financieras al pas
y proteger al mercado de cualquier intento que
busque introducir distorsiones como son los topes
a las tasas de inters. Todo ello permitir alcanzar
el gran objetivo al que apuntamos, impulsar la
inclusin financiera en el pas.
Asimismo, consideramos que existen aspectos
que pueden mejorarse y en los cuales se debe
trabajar, los mismos que se resumen en los si-
guientes puntos:
Z Se debe tomar en cuenta los costos que las
entidades financieras asumen como consecuencia
de los nuevos marcos regulatorios que exigen ma-
yor cantidad de informacin que debe remitirse a
los supervisores. En este punto, si bien se valora
la informacin que es solicitada, es necesario que
se considere que la suma de normas y cambios
en la supervisin y regulacin pueden significar
una carga excesiva que complique las operaciones,
las encarezca e induzca el surgimiento de mayor
informalidad.
ZEn la historia, las entidades financieras
privadas han demostrado una alta proactividad
y vocacin por el cambio y la innovacin en la
bsqueda de adaptarse a las nuevas exigencias de
los consumidores. Un esfuerzo que debe ser acom-
paado por las normas en el sistema. Asimismo,
en este contexto de cambios tecnolgicos e inno-
vacin financiera han aparecido nuevos actores
que prestan servicios financieros en competencia
directa con la banca, pero que no cuentan con la
debida supervisin y exigencias estatales. Ac el
gran desafo es tener una regulacin equilibrada
que busque igualdad de condiciones entre los
que participan en el mercado, no traiga costos
excesivos al sector, se preserve la rentabilidad, no
inhiba las innovaciones financieras y contribuya
al crecimiento econmico y al acceso al sistema
bancario.
Z Otro desafo es la incorporacin de las Coo-
perativas de Ahorro y Crditos a una supervisin
plena por parte de la SBS y de ese modo poder
conocer de manera clara la fortaleza financiera
de esas instituciones y as mitigar los riesgos que
se pueden generar en el sistema financiero.
Finalmente, si bien es importante reconocer
los avances alcanzados en los ltimos aos, an
LA LEY DEBE SEGUIR hay mucho por hacer para superar los obstcu-
los presentes, y para ello se requiere la suma de
PROMOVIENDO esfuerzos del sector pblico y privado, en tanto
EL INGRESO DE se orienten a solucionar las deficiencias estruc-
turales nacionales, como los importantes niveles
MS ENTIDADES de pobreza e informalidad, dficit de garantas,
Y PROTEGER EL altos costos de transaccin como consecuencia
MERCADO DE TODO de insuficiente infraestructura vial y de comu-
nicaciones, y una baja educacin financiera. El
INTENTO QUE potencial de nuestro pas y de nuestra banca es
BUSQUE INTRODUCIR enorme, por lo que debe trabajarse en conjunto
y rpido para alcanzarlo. Z
DISTORSIONES COMO
SON LOS TOPES A LAS
TASAS DE INTERS.
[1] Se tom informacin disponible en la pgina web de la SBS.
4-5
anlisis legal
UN DEBATE IMPOSTERGABLE
Los pilares
de la reforma
electoral
VCTOR
TICONA
POSTIGO
Juez supremo.
Presidente del Jurado
Nacional de Elecciones. Ex
titular de la Corte Suprema
y del Poder Judicial.
L
a reforma electoral se encuentra en
marcha en nuestro pas. Este ambi-
cioso proyecto se ha materializado
gracias a la determinacin de objetivos
claros y concretos que sirven de derro-
tero y gua para saber hacia dnde avanzamos y de
qu manera debemos enfocar nuestros esfuerzos.
Nuestro principal objetivo es unificar y conso-
lidar la legislacin dispersa, corrigiendo posibles
contradicciones, configurando una normativa
de carcter integral que permita llevar adelante
procesos electorales con garantas para los actores
electorales. El segundo objetivo, no menos im-
portante, es lograr que nuestra institucin brinde
un servicio eficaz y eficiente a la ciudadana, que
sea flexible a las necesidades institucionales y al
dinamismo social, econmico, poltico y cultural
de la nacin, con el firme propsito de dar legitimi-
dad a nuestras decisiones mediante el desarrollo
de procesos electorales limpios, transparentes e
incuestionables.
Actualmente, la normativa en materia elec-
toral se encuentra dispersa y en algunos casos
es contradictoria. Durante un proceso electoral,
los candidatos, personeros o ciudadanos deben
recurrir indistintamente a la Ley Orgnica de
Elecciones, Ley de Organizaciones Polticas,
Ley de Elecciones Regionales o Municipales (de
acuerdo con el caso), Ley de eleccin de los re-
presentantes ante el Parlamento Andino, Ley de
creacin de la Ventanilla nica de Antecedentes
para uso electoral, entre otras, para hacer valer
sus derechos y determinar cul es la normativa
aplicable a cada caso concreto; sin mencionar el
sin nmero de reglamentos y directivas aprobados
por los organismos electorales para precisar o
aclarar algunos alcances de aquellas normas, lo
suplemento de
Martes 13 de diciembre de 2016
cual dificulta el pronto acceso de los actores a las
reglas que rigen el sistema electoral.
Por ejemplo, si un regidor municipal en ejerci-
cio desea postular a la reeleccin, no es necesario
que solicite licencia. Sin embargo, si desea postular
al cargo de regidor provincial debe solicitar licen-
cia 30 das antes de la eleccin, y si eventualmente
deseara postular al cargo de consejero regional
deber solicitar su licencia 120 das antes de la
eleccin. Es claro que los plazos no se encuentran
estandarizados en cuanto a esta exigencia.
Nuestra Ley Orgnica de Elecciones se public
en 1997 hace 19 aos cuando no contbamos
con un Registro de Organizaciones Polticas ni
un Registro de Encuestadoras; no se difunda
propaganda poltica por redes sociales, ni se haba
establecido la sancin de exclusin de candidatos
para casos calificados como Conducta prohibida
en la propaganda poltica (Artculo 42 de la Ley
de Organizaciones Polticas).
Nos encontramos prximos a las Elecciones
Regionales y Municipales 2018, las cuales per-
mitirn que se elija a ms de 12 mil autoridades
distritales y regionales; por tanto, es prioritario
trabajar en un cuerpo normativo coherente, cons-
truyendo bases slidas para afrontar el proceso
que se avecina.
As, consideramos que son cuatro los pilares
sobre los cuales se puede iniciar el planteamiento
de una reforma electoral integral: (i) Unificar
y sistematizar las normas electorales a travs
de un Cdigo Electoral y Procesal Electoral; (ii)
Optimizar la justicia electoral para hacerla ms
clere, transparente y confiable; (iii) Contar con
un cronograma electoral adecuado y ordenado,
con secuencia lgica de las etapas; y, (iv) Fortalecer
a los partidos polticos.
Unicar y sistematizar las normas
Llevar adelante una reforma electoral conlleva
innegables ventajas, como son la unificacin y
sistematizacin de las leyes especiales, lo cual
se concretar a travs de la promulgacin de un
Cdigo Electoral, y eventualmente con un C-
digo Procesal Electoral. Ello constituir un gran
aporte al sistema normativo, ya que eliminar
aquellos obstculos que puede tener el actor elec-
 GOBERNABILIDAD

tre otros) y que estn conformados por jueces y

NOS ENCONTRAMOS Los fondos partidarios fiscales superiores abocados exclusivamente a
PRXIMOS A LAS Un tema sensible est tas sobre: en qu se debe pueden ser sometidas al
la materia electoral por al menos cuatro aos
continuos, y por un tercer ciudadano que sea
ELECCIONES referido a perfeccionar las utilizar y qu sucede si no debate pblico para poder elegido bajo parmetros o criterios de seleccin,
REGIONALES Y normas sobre supervisin se acredita el gasto?, hay dotar de mecanismos de y ya no por un sorteo, como es en la actualidad.
MUNICIPALES 2018, LAS de fondos partidarios, no
solo en mrito a los aportes
posibilidad de devolucin
al erario nacional de estos
control adecuados, sin
perjuicio de evaluar me- Los partidos polticos
CUALES PERMITIRN privados, sino ahora, ms recursos?, mantendremos canismos de cooperacin El fortalecimiento de los partidos polticos es uno
QUE SE ELIJA A MS DE que nunca, en mrito al exclusivamente el sistema interinstitucional que im- de los pilares ms importantes de la reforma,
financiamiento pblico sancionador de ndole pidan el ingreso de dinero toda vez que es necesario para la preservacin
12,000 AUTORIDADES directo que recibirn por pecuniario que tenemos?, oscuro en el financia- de nuestro sistema democrtico. Por tanto, me-
DISTRITALES Y parte del Estado. Consul- entre otras interrogantes, miento de la poltica. joras en el ejercicio de la democracia interna, el
REGIONALES; POR financiamiento partidario y su presencia a escala
nacional a travs de los comits partidarios deben
TANTO, ES PRIORITARIO toral para acceder a la normativa de la materia, y superiores del distrito judicial, y uno (01) que es ser contempladas.
TRABAJAR EN UN finalmente contar con un cuerpo integral y sin elegido por sorteo en acto pblico de una lista de En varios espacios el Jurado Nacional de Elec-
contradicciones. veinticinco (25) ciudadanos que residan en la sede ciones ha expuesto su planteamiento orientado a
CUERPO NORMATIVO En el marco de las Elecciones Regionales y del Jurado Electoral Especial y que se encuentren la participacin articulada de los organismos del
COHERENTE, Municipales del ao 2014, el organismo electo- inscritos en el Registro Nacional de Identificacin sistema electoral en el ejercicio de la democracia
CONSTRUYENDO ral en primera y segunda instancia cont con
ms de tres mil expedientes jurisdiccionales,
y Estado Civil (Reniec). Estos rganos de primera
instancia son temporales.
interna. De tal forma que una etapa que resulta
muchas veces cuestionada, como es la elaboracin
BASES SLIDAS PARA referidos a materias diversas como inscripcin No ser entonces difcil imaginar que, con esta de los padrones electorales, se legitime a travs de
AFRONTAR EL PROCESO de candidatos, fiscalizacin de la Declaracin conformacin temporal, podramos identificar la colaboracin del Registro Nacional de Identifi-
Jurada de Vida, difusin de encuestas electorales, una oportunidad de mejora, orientada a la es- cacin y Estado Civil (Reniec), el cual en mrito
QUE SE AVECINA. difusin de propaganda electoral o publicidad pecializacin de los integrantes que conforman a la informacin que administra y aquella que
estatal, vulneracin al principio de neutralidad los rganos que administran justicia electoral de brinde el Registro de Organizaciones Polticas
por parte de los funcionarios pblicos, entre otros; primera instancia. (que cuenta con el registro de afiliados), pueda
cada uno regulado por una normatividad distinta. La propuesta, entonces, est orientada a con- dotar de padrones sin duplicidad de inscripcin,
A puertas de las Elecciones Regionales del siderar la conformacin de Jurados Electorales fallecidos o errores en la data de los ciudadanos
ao 2018, es preciso reflexionar sobre cul ser Descentralizados, que de manera permanente se que conforman el padrn.
la carga procesal y el tiempo que se invertir en instalen en circunscripciones que se determinen Asimismo, la experiencia de la Oficina Nacio-
el trmite y resolucin de los expedientes; de all en mrito a parmetros tcnicos (carga procesal, nal de Procesos Electorales (ONPE) es necesaria
que sea imperativa la unificacin de la normativa poblacin, antecedentes poltico-electorales, en- para lograr el objetivo de realizar elecciones si-
electoral. multneas de todas las organizaciones polticas a
nivel nacional, a travs de la modalidad de eleccin
Optimizar la justicia electoral
En el ao 1931 se public el Estatuto Electoral,
Cronograma de un militante un voto; lo cual asegura no solo
elecciones con parmetros tcnicos y confiables,
Decreto Ley N 7177, que crea el Jurado Nacional adecuado sino dotndolo de una mayor participacin activa
de Elecciones y los Jurados Departamentales.
Reconoce el funcionamiento del primero en la y ordenado de los afiliados.
En este engranaje, el Jurado Nacional de Elec-
ciudad de Lima, integrado por nueve (9) miem- ciones debe participar fiscalizando las elecciones
bros, y era presidido por el fiscal ms antiguo, La lnea de anticipacin no e impartiendo justicia electoral en caso de con-
un delegado de cada una de las universidades tiempo sobre la menor a doscien- troversias, lo cual permitir evitar los cuestio-
nacionales y cuatro miembros designados por los cual transcurren tos cuarenta (240) namientos que llegan a los jurados de primera
jurados departamentales. En aquel momento, los las diferentes das naturales a instancia, los cuales pueden acarrear no solo la
representantes de las universidades provenan de etapas del proceso la fecha del acto no inscripcin de un candidato sino de toda una
la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, electoral, debe ser electoral. Crono- lista de candidatos.
Universidad de Trujillo, Universidad San Agustn lo suficientemente gramas distintos Finalmente, recordemos que la presencia de los
de Arequipa y Universidad Nacional San Antonio amplia como para para procesos que partidos polticos a nivel nacional es imprescindi-
Abad del Cusco. asegurar que cada cuentan con las ble para dotar de representatividad ciudadana. Por
Y en el caso de los Jurados Departamentales una de ellas se lle- mismas etapas. ello, es necesario dotar de espacios de formacin
se consider su conformacin, tambin con base ve a cabo dotando Por tanto, conside- y capacitacin con el objeto de forjar una cultura
en la participacin de la sociedad civil, ya que si de garantas a los ramos necesario cvica y democrtica, que permita forjar ciudada-
bien estaban presididos por el fiscal en la capital administrados. analizar de ma- nos preparados para asumir funciones pblicas.
sede del distrito judicial, sus miembros eran ele- La convocatoria nera integral cada En tal perspectiva, creemos necesario sincerar el
gidos entre ciudadanos que desarrollaban alguna a elecciones una de estas activi- nmero de locales partidarios activos, exigencia
profesin, comercio, o eran obreros o artesanos, generales se hace dades para lograr que debe ir orientada a corroborar la existencia
de preferencia miembros de alguna sociedad con una anticipa- un cronograma de un nmero razonable y de funcionamiento
obrera constituida. cin no menor de electoral ordenado permanente en todos los departamentos del pas.
Hoy en da, el Jurado Nacional de Elecciones ciento veinte (120) y con secuencia Como podemos apreciar, la finalidad del sis-
cuenta con cinco (5) miembros. Se mantiene pre- das naturales lgica de las eta- tema electoral es asegurar que las votaciones
sencia del Poder Judicial y del Ministerio Pblico, y no mayor de pas, que no afecten traduzcan la expresin autntica, libre y espont-
pero en su mayora los integrantes provienen de ciento cincuenta a las siguientes; nea de los ciudadanos; y que los escrutinios sean
la sociedad civil (uno por el Colegio de Abogados (150), mientras asimismo, parte reflejo exacto y oportuno de la voluntad del elector
de Lima, uno por las universidades pblicas y que las Elecciones del planteamiento expresada en las urnas por votacin directa. En
uno por las universidades privadas). La justicia Regionales y se funda en contar ese sentido, el Jurado Nacional de Elecciones,
electoral de primera instancia cuenta con una Municipales se con un cronogra- como miembro del sistema electoral cuenta con
conformacin de tres (3) miembros, dos (2) de convocan con una ma homogneo. el firme propsito de coadyuvar al logro de la
ellos elegidos por los jueces superiores y fiscales Reforma Electoral en el ms breve plazo. Z
6 suplemento de
anlisis legal Martes 13 de diciembre de 2016 LABORAL

NUEVOS CRITERIOS VINCULANTES ADOPTADOS POR SERVIR

La prescripcin
en el rgimen
disciplinario
JAVIER PAITN
MARTNEZ
Abogado por la UNMSM.
Miembro del Estudio Gonzlez
& Asociados Member of Littler
Global. Adjunto de la docencia de
seguridad social en la Maestra de
Derecho del Trabajo de la PUCP.

L
a Constitucin Poltica, en sus artculos
39, 40 y 41, regula la responsabilidad
administrativa de los funcionarios
y servidores pblicos de los tres ni-
veles del gobierno (nacional, regio-
nal y local), los mismos que al estar al servicio
de la Nacin y ante el incumplimiento de sus
obligaciones, mediante la ley sobre la materia se
establece as como se regula sus respectivas
responsabilidades (administrativa, funcional,
civil o penal), as como el plazo de inhabilitacin
en el ejercicio de la funcin pblica.
Entonces, los funcionarios y servidores pbli-
cos (bajo los decretos legislativos N 276, 728 o
1057) que incumplen sus deberes y obligaciones
relacionados con su cargo motivan la imposicin
de una responsabilidad administrativa diferente
a la civil, penal o administrativa funcional. As,
se estableci un marco legal del rgimen de res-
ponsabilidad administrativa de dicho personal
y la potestad administrativa disciplinaria a cargo
del Estado, en el que el incumplimiento de las
conductas obligatorias (imposicin de prestar un
servicio pblico) est asociado a determinadas
sanciones.
En este escenario, a fin de contar con fun-
cionarios y servidores pblicos adecuadamente
remunerados y comprometidos en el cumplimien-
to de sus deberes y obligaciones derivados de su
cargo, que tienen incidencia directa e indirecta
en la prestacin de servicios que se brinda a los
ciudadanos, mediante la Ley N 30057 (1), Ley del
Servicio Civil (en adelante, LSC), su Reglamento
General, aprobado por DS N 040-2014-PCM (2)
(en adelante, Reglamento General) y la Directiva
N 02-2015-SERVIR/GPGSC (3) (en adelante,
Directiva), se establece un marco legal nico y uni-
forme del Rgimen Disciplinario y Procedimiento
Sancionador a cargo de la administracin pblica,
para todo el personal que presta servicios en las
entidades pblicas del Estado, en los regmenes
laborales regulados por los decretos legislativos
N 276, 728 y 1057, desarrollndose las reglas
procedimentales (4) (dentro los cuales se encon-
traban los plazos de prescripcin) y sustantivas
(5), a fin de garantizar un debido procedimiento
del procedimiento administrativo disciplinario
en resguardo de los derechos de los funcionarios
y servidores pblicos y los exfuncionarios y
exservidores.
As, para efectos de determinar la correcta apli-
cacin de las normas que regulan la prescripcin
(considerada como una regla procedimental desde
el 25 de marzo de 2015) de la potestad disciplinaria
en el marco de la LSC, el Reglamento General y la
Directiva, el Tribunal del Servicio Civil emiti la
Resolucin de Sala Plena N 001-2016-SERVIR/
TSC (6), cuyos criterios
expuestos en los fundamen-
tos 21 (sobre la naturaleza jurdica
de la prescripcin), 26 (sobre el plazo
de prescripcin en el nuevo rgimen del
Servicio Civil), 34 (sobre el inicio del plazo de
prescripcin a partir de la toma de conocimiento
de los hechos por parte de la Secretara Tcnica de
los procedimientos disciplinarios), 42 y 43 (sobre
el plazo de duracin del procedimiento adminis-
trativo disciplinario) constituyen precedentes
administrativos de observancia obligatoria, los
mismos que deben ser cumplidos por los rga-
nos competentes del Sistema Administrativo de
Gestin de Recursos humanos a partir del 28 de
noviembre de 2016.
Naturaleza jurdica
Z Sobre la naturaleza jurdica de la prescripcin:
regla procedimental o regla sustantiva? Al res-
pecto, entre otros puntos importantes tratados en
la Resolucin de Sala Plena N 001-2016-SERVIR/
TSC (en adelante, Resolucin de Sala), el Tribunal
del Servicio Civil infiere que la prescripcin en
el mbito del Derecho Administrativo, al igual
en el Derecho Penal, constituye un lmite a la
potestad punitiva del Estado, el cual garantiza
que los administrados sean investigados o pro-
cesados por la Administracin Pblica dentro
de un plazo razonable, de lo contrario quedar
extinta la posibilidad de accionar dicha potestad.
En un principio, la prescripcin fue conside-
rada como una regla sustantiva, conforme a la
LSC y su Reglamento General. Sin embargo, a
partir del 25 de marzo de 2015, fecha de entrada
en vigencia de la directiva y las reglas contenidas
en ella, la naturaleza jurdica de dicha institucin
se modific y fue considerada como una regla
procedimental.
Entonces, ante esta modificacin de la na-
turaleza jurdica de la prescripcin en funcin
de la fecha de publicacin de una directiva y las
reglas contenidas en ella, considerando que la tesis
dominante sobre dicha institucin jurdica es la
sustantiva y donde la aplicacin e interpretacin
de las disposiciones que regulan el rgimen disci-
plinario y procedimiento sancionador de la LSC y
su Reglamento General tienen que primar sobre
cualquier otra disposicin de rango inferior que
se emita (como lo es la directiva), el Tribunal del
Servicio Civil, en el fundamento 21 de la Resolu-
cin de Sala, fija como precedente administrativo
de observancia obligatoria lo siguiente:
() la prescripcin es una forma de liberar
a los administrados de las responsabilidades
disciplinarias que les pudieran corresponder,
originada por la inaccin de la Administracin
Pblica, que implcitamente renuncia al ejerci-
cio de su poder sancionador. Por lo que (), la
prescripcin tiene una naturaleza sustantiva, y
por ende, para efectos del rgimen disciplinario
y procedimiento sancionador de la Ley, debe ser
considerada como una regla sustantiva.
El plazo
Z El plazo de prescripcin en el nuevo rgimen
del Servicio Civil: El plazo de prescripcin es de
3 aos, 1 ao, o ambos? Conforme a lo previsto
en la LSC (artculo 94) y su Reglamento General
LABORAL
(numeral 97.1 del artculo 97),
la facultad para determinar la
existencia de faltas disciplina-
rias e iniciar el procedimiento
disciplinario prescribe a los tres
(3) aos calendario de cometida
la falta, salvo que, durante ese
perodo, la oficina de recursos
humanos de la entidad, o la que
haga sus veces, hubiera tomado
conocimiento de la misma. En
este ltimo supuesto, la pres-
cripcin operar un (1) ao ca-
lendario despus de esa toma de
conocimiento por parte de dicha
oficina, siempre que no hubiere
transcurrido el plazo anterior.
Al respecto, de las normas
citadas, se advierte que la Ley N
30057 prev dos plazos para la
prescripcin del inicio del pro-
cedimiento disciplinario a los
servidores civiles: a) de tres (3)
aos, cuyo cmputo se inicia a
partir de la comisin de la falta;
y b) de un (1) ao, cuyo cmputo
se inicia a partir de conocida la
falta por la Oficina de Recursos Humanos de la
entidad o la que haga sus veces.
As, para efectos de aplicar correctamente
las disposiciones que regulan el cmputo de los
plazos de prescripcin (de 3 aos y 1 ao) en el
marco de la LSC y su Reglamento General, el
Tribunal del Servicio Civil, en el fundamento
26 de la Resolucin de Sala, precisa como prece-
dente administrativo de observancia obligatoria
lo siguiente:
() de acuerdo al Reglamento [General], el
plazo de un (1) ao podr computarse siempre
que el primer plazo de tres (3) aos no hubiera
transcurrido. Por lo que, mientras no hubiera
prescrito la potestad disciplinaria por haber trans-
currido tres (3) aos desde la comisin de la falta,
las entidades contarn con un (1) ao para iniciar
procedimiento administrativo disciplinario si
conocieran de la falta dentro del perodo de los
tres (3) aos.
A manera de ejemplo, el Tribunal del Ser-
vicio Civil seala que si los hechos fueron
cometidos el 15 de marzo de 2015, la potestad
disciplinaria prescribir a los tres (3) aos de
cometida la falta, es decir, el 15 de marzo de
2018. Pero, si la Oficina de Recursos Humanos
tomara conocimiento de la falta dentro de aquel
perodo, la potestad disciplinaria ya no prescri-
bir al cumplirse los tres (3) aos de cometida la
falta, sino en el plazo de un (1) ao de producida
la toma de conocimiento de la misma, pudiendo
darse hasta dos supuestos: primero, en el que,
estando a punto de transcurrir el plazo de los
tres (3) aos desde la comisin de la falta, se
adicionar en el cmputo del plazo de prescrip-
cin un (1) ao desde que Recursos Humanos
o la que haga de sus veces toma conocimiento
de la falta; y, segundo, en el que no habiendo
transcurrido el plazo de los tres (3) aos desde
la comisin de la falta, se computar solo el
plazo de prescripcin de un (1) ao desde que
Recursos Humanos o la que haga de sus veces
toma conocimiento de la falta.
Martes 13 de diciembre de 2016
suplemento de
anlisis legal 7
Secretara tcnica 728 o 1057), las entidades cuentan con un ao
Z El inicio del plazo de prescripcin para imponer la sancin respectiva o disponer el
a partir de la toma de conocimiento archivamiento del procedimiento; de lo contrario
de los hechos por parte de la Secre- operar la prescripcin. As, el momento a partir
tara Tcnica de los procedimientos del cual comenzar a computarse el plazo de un
disciplinarios: Puede la Secretara ao, esto es, desde el inicio del procedimiento
Tcnica iniciar un procedimiento administrativo disciplinario, se produce con la
administrativo sancionador o im- notificacin al servidor civil del acto de inicio
poner una sancin? del procedimiento.
Segn la LSC (artculo 92) y No obstante, se debe tener en cuenta que las
su Reglamento General (artculo citadas normas difieren respecto del momento
93), son autoridades competentes que se debe considerar para determinar cundo
del procedimiento administrativo finaliza el cmputo del plazo del procedimiento
disciplinario: I) el jefe inmediato administrativo disciplinario. En efecto, la Ley N
del presunto infractor, II) el jefe de 30057 se refiere expresamente al momento de
recursos humanos o quien haga sus emisin de la resolucin de sancin, mientras que
veces, III) el titular de la entidad y IV) el Reglamento General as como la directiva al
el Tribunal del Servicio Civil. As, momento de notificacin de la comunicacin que
dichas normas precisan tambin,que impone la sancin o archiva el procedimiento.
estas autoridades cuentan con el apo- Ante esta situacin de incertidumbre e inseguri-
yo de un secretario tcnico, el mismo dad jurdica, respecto a la finalizacin del cmputo
que no tiene capacidad de decisin, del plazo del procedimiento administrativo disci-
por lo que sus informes u opiniones plinario emisin o notificacin, en aplicacin
no son vinculantes. de la ley sobre las normas de menor jerarqua y
De lo expuesto, se advierte que el el principio de legalidad, el Tribunal del Servicio
secretario tcnico, conforme a la LSC Civil, en los fundamentos 42 y 43 de la Resolucin
y su Reglamento General, no constituye una au- de Sala, seala que precedente administrativo de
La organizacin toridad dentro del procedimiento administrativo observancia obligatoria tiene el siguiente criterio:
disciplinario sino solo un rgano de apoyo y, () resulta lgico [aplicar] () la Ley antes
En resumen, civiles que por ende, no tiene potestad para iniciar el proce- que el Reglamento [General], lo cual adems es
se puede infringen sus dimiento administrativo disciplinario o imponer una obligacin establecida en el artculo 51 de
advertir que obligaciones e sancin alguna. Al respecto, cabe precisar que la la Constitucin y el principio de legalidad [reco-
en los criterios imponerles la directiva considera que el plazo de prescripcin gido en la Ley N 27444]; por lo que, () una
vinculantes correspondiente tambin empezara a computarse desde que la vez iniciado el procedimiento administrativo
(precedentes sancin Secretara Tcnica haya tomado conocimiento disciplinario el plazo prescriptorio de un ao
administrativos (amonestacin de la falta mediante un reporte o denuncia. debe computarse conforme lo ha establecido
de observancia escrita o verbal, As, teniendo en cuenta que la prescripcin expresamente la Ley, esto es, hasta la emisin de
obligatoria) suspensin o tiene por funcin el de proteger al adminis- la resolucin que resuelve imponer la sancin o
emitidos por destitucin). Ello, trado frente a la actuacin sancionadora de archivar el procedimiento. Z
el Tribunal del con la finalidad la Administracin, cuya potestad recae en las
Servicio Civil, de salvaguardar, autoridades competentes que ejercen poder de
ante la existencia preservar y sancin, previstas taxativamente, de acuerdo a
diversas obtener el correcto una correcta interpretacin la LSC (artculo 92) [1] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el 4 de julio
aplicaciones e funcionamiento y su Reglamento General (artculo 93) que no de 2013 y vigente desde el 5 de julio de 2013. As, el Rgimen
Disciplinario y Procedimiento Sancionador est regulado
interpretaciones de la organizacin guarda armona con lo dispuesto en la directiva, desde el artculo 85 al 98 de la Ley N 30057, los mismos que,
muchas veces administrativa el Tribunal del Servicio Civil, en el fundamento conforme a la Novena Disposicin Complementaria Final,
discordantes de que est en 34 de la Resolucin de Sala, el TSC precisa por se aplicaran una vez que entren en vigencia las normas re-
glamentarias de la referida norma. [2] Publicada en el Diario
las disposiciones proceso de precedente administrativo de observancia obli- Oficial El Peruano el 13 de junio de 2014 y vigente desde el 14
que regulan la una reforma gatoria lo siguiente: de junio de 2014. As, el Rgimen Disciplinario y Procedi-
prescripcin laboral, as () en cumplimiento del artculo 51 de la miento Sancionador (previstos en el Libro I, Captulo VI) est
regulado en su artculo 90 al 127, siendo que, de acuerdo al
de la potestad como su correcta Constitucin Poltica, en estricta observancia literal c) de la Segunda Disposicin Complementaria Final,
disciplinaria en el actuacin frente del principio de legalidad recogido en la Ley N dichas disposiciones estaran vigentes desde el 14 de setiem-
marco de la LSC a los ciudadanos, 27444 y, de conformidad con la Ley y el Regla- bre de 2014. [3] Publicada en el Diario Oficial El Peruano el
y su Reglamento que requieren de mento [General], () el plazo de prescripcin no 24 de marzo de 2015 y vigente desde el 25 de marzo de 2015.
Al respecto dicha normativa fue denominada Directiva del
General, en un personal que puede empezar a computarse desde el momento Rgimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador de la
concordancia cumpla con en que la Secretara Tcnica tome conocimiento Ley N 30057, Ley del Servicio Civil, la misma que aprobada
con la directiva, sus deberes y de una falta, toda vez no tiene capacidad de de- por Resolucin de Presidencia Ejecutiva N 101-2015-SERVIR-
PE, modificada por la Resolucin de Presidencia Ejecutiva
prevaleci la obligaciones; cisin dentro del procedimiento administrativo N 092-2016-SERVIR-PE. [4] Desde el 25 de marzo de 2015
aplicacin de la puesto que disciplinario. son consideradas reglas procedimentales: las autoridades
primera norma lo contrario competentes del procedimiento administrativo discipli-
nario, las etapas o fases del procedimiento administrativo
(LSC) sobre las de generara la Plazo de duracin disciplinario y plazos para la realizacin de actos procedi-
menor jerarqua desvalorizacin de Z El plazo de duracin del procedimiento admi- mentales, las formalidades previstas para la emisin de los
(Reglamento la funcin pblica nistrativo disciplinario: El cmputo del plazo actos procedimentales, las reglas sobre actividad probatoria
General y y una deficiente final es al momento de la emisin o notificacin y ejercicio del derecho de defensa, las medidas cautelares
y los plazos de prescripcin. [5] Desde el 25 de marzo de
directiva), para prestacin de los de la resolucin de sancin? Tanto la LSC (art- 2015 son consideradas reglas sustantivas: los deberes y/u
determinar la servicios a los culo 94) como su Reglamento General (artculo obligaciones, prohibiciones, incompatibilidades y derechos de
responsabilidad que est obligado 106) fijan claramente que, una vez iniciado el los servidores, las faltas, las sanciones: tipos, determinacin,
graduacin y eximentes. [6] Publicada en el Diario Oficial El
de los servidores brindar el Estado. procedimiento administrativo disciplinario a un Peruano el 27 de noviembre de 2016 y vigente desde el 28 de
servidor civil (de los decretos legislativos N 276, noviembre de 2016.
8 suplemento de
anlisis legal
LOS JUECES CONSTITUCIONALES
La interpretacin literal
EDWIN FIGUEROA
GUTARRA
Doctor en Derecho. Juez
superior del distrito judicial de
Lambayeque. Profesor de la USMP
(lial Chiclayo) y de la Academia de
la Magistratura (Amag).
E
ntre los diversos criterios de interpre-
tacin en el Derecho destaca, por su
carcter histrico y formal, la inter-
pretacin literal, la que se legitima
por la aplicacin de los principios de
legalidad y de congruencia procesal. En esa ruta
de ideas, conviene puntualizar algunas cuestiones
relevantes respecto a la interpretacin literal: en
caso de existencia del conflicto jurdico, vale
la configuracin del brocardo in claris non fit
interpretatio? Asis de Roig (1) se ha inclinado
por lo nocivo de este principio, en vista de que
parte de una premisa de que no hay necesidad
de interpretar los problemas si la solucin, por
cierto, es clara. En realidad, todos los problemas
necesitan de interpretacin, en mayor o menor
medida, a efectos de que exista una correcta de-
limitacin del problema.
Asis de Roig (2) asume, respecto al criterio
gramatical, que este exige que la interpretacin de
las normas se haga atendiendo al sentido propio de
las palabras y que se trata de un criterio promovido
por la corriente del literalismo.
Este mtodo presupone: (i) ningn elemento
en el texto legal carece de significado; (ii) a una
expresin del texto legal no debe drsele un sig-
nificado diferente en distintos contextos; y, (iii)
si la terminologa de una ley se aparta del uso
ordinario del lenguaje, la terminologa especial
prima sobre el lenguaje ordinario.
Conictos y dicultades
Podemos juzgar, a tenor de lo expuesto, que el
criterio gramatical ser muy til sobre todo para
conflictos que no revistan mayor dificultad, dada
su condicin de asuntos que no exigen mayor
actividad interpretativa, sino la de una subsuncin
directa y propia. Podemos decir, en va de ejemplo,
que si el artculo 106 del Cdigo Penal prev pena
privativa de libertad para quien matare a otro
(premisa mayor o normativa) y Juan mata a Pedro
(premisa factual), entonces Juan ser condenado
a pena privativa de libertad (conclusin). La cons-
truccin, en este aspecto, no resulta compleja.
La interpretacin literal necesita una postura
pacfica, pues parte de un anlisis de necesariedad,
es decir, la conclusin es necesaria respecto de
las premisas, pues as fluye del carcter formal
de las premisas dadas. Y, sin embargo, y si el
conflicto ya no es tal, sino, en la terminologa
de Alexy, representa una colisin de principios?
(3) En dicho caso, tiene lugar la intervencin del
Martes 13 de diciembre de 2016 JUDICATURA
que aplica ponderacin, principio de proporcio-
nalidad, as como principios de interpretacin
constitucional, orientados a flanquear reas ms
complejas de interpretacin, sin transgredir la
ley ni la Constitucin, y superar la interpretacin
literal que traducen los principios de legalidad y
congruencia procesal.
Podra advertirse en este tipo de asevera-
cin que saltar la valla del principio de legalidad
representa una indirecta materializacin de la
figura del prevaricato? Es superar el principio
de legalidad y, en consecuencia, cometer una
infraccin contra una norma del ordenamiento
jurdico, no resolver conforme a la ley? La res-
puesta puede asumir un matiz de polmica en
tanto no es nuestra afirmacin una propuesta
por rebasar la ley, minimizarla o no cuantificarla
en su debida dimensin, sino que determinados
casos habrn de exigir su inaplicacin, lo cual en
buena cuenta traduce su no aplicacin al caso
concreto sometido a solucin.
Podamos apreciar, entonces, que el juez vin-
culado con valores constitucionales, a diferencia
del juez que solo se cie a un texto, aun sea cons-
titucional, da un paso ms adelante en la medida
en que su interpretacin es mucho ms amplia
desde la perspectiva de una interpretacin activa,
dinmica, inclusive abierta, como resea Peter
Hberle (4), sujeta a un control de legitimidad y de
compatibilidad constitucional, a diferencia de la
interpretacin ms bien esttica y sujeta a un control
de legalidad, sin que por ello podamos inferir que
la interpretacin sea un arte. Por el contrario, esta
se posiciona en las bases de la ciencia, en la medida
en que la vieja polmica sobre el derecho, respecto
a si es un arte o una ciencia(5) se ha superado lar-
gamente a favor de esta ltima.Z
[1] ASIS DE ROIG. Rafael. Jueces y Normas. La Decisin
Los derechos fundamentales Judicial desde el Ordenamiento, Marcial Pons; Madrid, 1995,
p. 177; [2] ASIS DE ROIG, Rafael. Op cit. p. 182; [3] BERNAL
PULIDO, Carlos. La ponderacin como procedimiento
En determinados casos ser jurdico? Sustantivamente vulneracin de la norma en para interpretar los derechos fundamentales. Materiales
de enseanza Derecho Constitucional de la Academia de la
necesario, va aplicacin la respuesta vuelve a ser ne- tanto podemos catalogar, Magistratura. X Curso de Capacitacin para el Ascenso 2do.
del principio de propor- gativa, pues los principios y en lneas generales, que el nivel. p. 87; [4] Cfr. HABERLE, Peter. La sociedad abierta de
cionalidad, preferir un la ponderacin, aun cuando grado de afectacin pudo los intrpretes constitucionales. Una contribucin para la in-
derecho fundamental en determinados casos van haber sido medio o leve. Si terpretacin pluralista y procesal de la Constitucin, en Retos
actuales del Estado constitucional, Bilbao, IVAP, 1996, Pg.
frente a otro. Si as fuere, en contra del sentido claro, as fuera, tales niveles no 15-46. Id., El Estado, cit., nota 18, p. 149 y ss; [5] Cfr. RUBIO
estamos desestimando la expreso y literal de una dejan sin efecto la norma, CORREA, Marcial. La interpretacin jurdica en El sistema
aplicacin de la norma en norma-regla, no necesaria- nicamente ella es inaplica- jurdico. Introduccin al Derecho. Mdulo de Razonamiento
Jurdico. p. 175. Programa de Formacin de Aspirantes 1997.
contra del ordenamiento mente su aplicacin implica da al caso en controversia. Para Marcial Rubio, la interpretacin jurdica es ms un
arte que una ciencia, dado que los criterios de interpretacin
son elementos generales que pueden aparecer en diversos
juez que, vinculado con valores constituciona- En efecto, este tipo de juez analiza que son mtodos y los mtodos combinan estos criterios de diversas
maneras. Acota, en el mismo planteamiento, que en el fondo,
les, individualiza otro nivel de dimensin de necesarios otros elementos para resolver la con- nadie ha desarrollado una teora integral y sistematizada de
la controversia iusfundamental, por cuanto su troversia y que debe premunirse de criterios la interpretacin jurdica [] y la teora de la interpretacin
intervencin para resolver la controversia ya no de interpretacin que permitan una solucin no constituye un conjunto de reglas generalmente admitidas,
se puede estimar suficiente para resolver la litis, equilibrada, suficiente y racional de los conflic- con unidad metodolgica y con capacidad de predecir un
resultado dadas determinadas condiciones. Es decir, la teora
si solo optamos por una interpretacin ceida a tos sometidos a su conocimiento. En esa lgica, de la interpretacin no constituye, propiamente hablando,
una concepcin literal de la Constitucin. tiene lugar la intervencin del juez constitucional, una ciencia.