Revocarea actului administrativ

Conceptul revocabilitatii
Revocabilitatea este un principiu al regimului juridic aplicabil actelor administrative,
in sensul ca reprezinta un specific al acestei categorii de acte juridice. In esenta,
revocabilitatea reprezinta posibilitatea autoritatii publice administrative, emitenta a unui act
administrativ, de a-l retrage in anumite conditii.
Explicatia acestui principiu consta in urmatoarele aspecte:
1. Functiile administratiei in societate, inclusiv dinamismul activitatii administrative
inteleasa ca activitate de gestionare si de serviciu public, ceea ce implica ratiunea
retragerii unui act administrativ chiar de catre autoritatea emitenta pentru motive
de nelegalitate sau de oportunitate.
2. Structura administratiei publice bazata in principal pe relatii de subordonare
ierarhica, cu consecinta controlului administrativ ierarhic superior asupra actelor
administrative, ceea ce explica posibilitatea revocarii acestora dupa caz, de catre
autoritatea emitenta sau autoritatea ierarhic superioara.
Nu exista norme juridice care sa consacre acest principiu al revocabilitatii, el
impunandu-se ca realitate a practicii administrative si a jurisprudentei. Cu toate acestea,
dispozitiile letii 554/2004 privind contenciosul administrativ, in art. 7 si urmatoarele,
reglementeaza procedura prealabila sesizarii instantei de judecata, o procedura
administrativa, bazata pe principiul revocabilitatii unui act administrativ, adica posibilitatea
autoritatii administrative, ca, in urma formularii unei plangeri sa isi retraga propriul sau act,
in ipoteza in care considera ca este nelegal sau neoportun. Deasemenea, sunt relevante si
dispozitiile art. 1 din legea mai sus mentionata, care stabilesc ca subiect de sesizare
(reclamant) in instantele de contencios administrativ autoritatea emitenta a unui act
administrativ in ipoteza in care potrivit legii acesta nu mai poate fi revocat.
Procedura revocabilitatii actelor administrative
1. Motivele care pot determina revocabilitatea
Conform doctrinei, acestea pot avea in vedere fie aspecte de nelegalitate fie unele de
lipsa de oportunitate. Cu toate acestea, in practica administrativa, revocabilitatea este
intalnita mai ales pentru motive legate de oportunitatea unui act administrativ, ceea ce
implica verificarea adecvarii unui act administrativ la situatia de fapt si la scopul
urmarit in conformitate cu regulile principiului proportionalitatii.
Cauzele care pot determina revocarea unui act administrativ pot fi sub aspect
temporar:
- Anterioare emiterii actului
- Concomitente emiterii actului
- Ulterioare emiterii actului
In primele doua situatii, revocarea unui act administrativ are efecte retroactive, in
sensul ca produce efecte juridice de la data emiterii actului si nu de la momentul revocarii
acestuia. Pentru cauze ulterioare, insa, efectele sunt pentru viitor, respectiv de la data
revocarii actului administrativ.
 In doctrina s-a pus problema daca sunt supuse regimului revocabilitatii si actele
administrative normative. Raspunsul este afirmativ, in general, din punct de vedere
constitutional, procedurile legale sau administrative de abrogare a unui act normativ sunt o
materializare a principiului revocabilitatii in domeniul administrativ.
2. Autoritatile care pot dispune revocarea unui act
A. Autoritatea administrativa emitenta: avand in vedere economia de ansamblu a legii
contenciosului administrativ, se poate spune ca orice autoritate publica, un organ
public, sau o persoana de drept privat asimilata unui organ public in conditiile
legii, care emite un act administrativ il poate revoca.
B. Autoritatea ierarhic superioara
In special autoritatea administrativa, in caz de subordonare administrativa. De
regula, evocarea actului emis de autoritatea inferioara ierarhic este consecinta unui
control administrativ ierarhic sau a unui recurs administrativ gratios, cum ar fi
procedura plangerii prealabile, reglementata de legea 554/2004.
Procedura de contencios administrativ a instantelor comeptente in materie poate
dispune numai anularea unui act administrativ, nu si revocarea acestuia, desi efectele juridice
in cazul ambelor sanctiuni sunt relativ similare. De aceea, in literatura de specialitate se
precizeaza ca revocabilitatea ca sanctiune de drept administrativ, este o specie a nulitatii
actului administrativ, particularitatea constand in dreptul autoritatii emitente de a isi retrage
actul, si in al doilea rand, cauzele de revocabilitate, respectiv pentru motive de oportunitate si
mai putin de legalitate, desi nici acestea nu sunt excluse.
Procedura revocarii (sub aspectul actelor emise)
Revocarea unui act administrativ se poate dispune prin aceeasi operatiune juridica (tot
printr-un act administrativ). Desi nu exista norme procedurale scrise, practica in materie a
impus cateva reguli:
1. Actul administrativ prin care se revoca un alt act administrativ trebuie sa aiba cel
putin aceeasi forta juridica cu cea a acutlui administrativ revocat.
2. Daca redactarea apartine organului emitent, actul de revocare tebuie emis dupa
aceeasi procedura ca actul revocat.
3. Actul administrativ prin care se revoca un alt act administrativ poate fi supus
controlului de legalitate al instantelor de contencios administrativ, sau, controlului
administrativ ierarhic superior.
4. Principiul revocabilitatii analizat mai sus se aplica numai actelor administrative
unilaterale (de putere). Exista totusi unele exceptii, cea mai importanta fiind actele
administrative jurisdictionale, considerate o specie a actelor administrtive unilaterale,
care sunt exceptate de la principiul revocabilitatii, avand in vedere aplicarea
procedurilor jurisdictionale similare cu cele ale instantelor judecatoresti in cazul
jurisdictiilor administrative. Asemenea acte pot fi anulate numai pe baza unei actiuni
in justitie si nu pe calea unui control administrativ ierarhic.
Exceptii de la principiul revocabilitatii
Acest principiu cunoaste in doctrina si practica urmatoarele exceptii:
1. Actele administrative jurisdictionale
2. Actele administrative unilaterale prin care s-a stabilit, dupa caz, raspunderea
administrativa contraventionala sau disciplinara, si care nu pot fi retractate de
catre organele emitente.Justificarea o constituie natura relatiilor sociale pe care o
generala, si existenta unor proceduri judiciare de control al legalitatii acestor acte.
3. Actele administrative unilaterale care au fost realizate material: nerevocabilitatea
acestora este o expresie a situatiei de fapt, care nu mai poate fi schimbata (ex: o
autorizatie de constructie in baza careia s-a rezolvat un imobil, sau o autorizatie de
demolare in baza careia imobilul a fost desfiintat)
4. Actele administrative care au generat un drept subiectiv protejat de lege.
Explicatia o consta in garantarea de catre legiuitor a dreptului subiectiv constituit
in baza lor. (ex: actele de identitate, actele de stare civila, actele de studii). Cu
toate acestea, in literatura de specialitate, dar nefiind inca pe deplin consacrat in
practica, s-a afirmat posibilitatea revocarii acestor categorii de acte daca drepturile
ca atare si actele respective au fost obtinute si emise ca urmare a unei fraude
evidente. Fara a fi necesara existenta unei hotarari de condamnare. Insa, Curtea
Constitutionala a Romaniei, prin deciziile recente, a constatat
neconstitutionalitatea reglementarilor normative legale care reglementau
posibilitatea retractarii titlurilor academice, pentru motive de frauda de catre
institutia care a acordat acest titlu.
5. Actele administrative unilaterale care au generat raporturi juridice de drept civil
sau in baza lor s-au incheiat contracte civile comerciale sau alte tipuri de
contracte, reglementate de normele dreptului privat. Explicatia nerevocabilitatii
consta in stabilitatea regimului juridic, in sensul ca prin contractele civile
incheiate s-au creat raporturi juridice de drept in alta sfera decat cele
administrative si care se bucura de stabilitate si prezumtia legalitatii (ex:
autorizaitiile privind instrainarea unor bunuri din patrimoniul cultural). S-a pus
problema daca aceasta regula a irevocabilitatii se aplica si in ipoteza in care printr-
un act administrativ s-au generat contracte administrative, si nu civile. Literatura
de specialitate considera ca in aceasta ipoteza actul administrativ poate fi revocat.
Explicatia consta in faptul ca in aceasta ipoteza raporturile contractuale sunt
dominate tot de reguli administrative, iar contractul administrativ este incheiat in
vederea unui interes public, interesul privat fiind subsidiar. (ex: contractele de
concesiune sunt desfiintate ori de cate ori actul administrativ in baza caruia au fost
incheiate este revocat). De altfel, contractele administrative, cuprind clauze
impuse prin caietul de sarcini, care privesc acest regim al revocabilitatii actului
administrativ generator, si inclusiv al incetarii efectelor juridice pentru contractul
administrativ incheiat.
6. Actele administrative emise in baza unui contract civil: intr-o asemenea ipoteza,
actul administrativ subsecvent nu poate fi revocat, avand in vedere temeiul
acestuia: contractul civil, si distinctia dintre regimul juridic de drept privat aplicat
contractului civil si regimul de drept public, administrativ, aplicat actului
administrativ. Ca regula generala, orice act administrativ, indiferent daca i se
aplica sau nu principiul revocabilitatii, in conditiile legii, poate fi verificat sub
aspectul legalitatii de catre instantele de contencios administrativ. Exista totusi o
limita, in sensul ca instantele de contencios administrativ pot verifica numai
legalitatea actului, nu si oportunitatea, cu exceptia excesului de putere. Prin
urmare, revocabilitatea, care vizeaza in special oportunitatea actului administrativ
 este o operatiune cu o sfera mai larga de cuprindere decat controlul de legalitate al
instantelor de contencios administrativ.
Suspendarea actelor administrative
Spre deosebire de nulitare, revocare si inexistenta, suspendarea inseamna o incetare
provizorie a efectelor juridice ale actelor administrative, ceea ce inseamna ca prezumtiile de
valabilitate aplicabile acestora, respectiv cele de legalitate, veridicitate si ... continua sa
existe, aparand insa o incertitudine cu privire la forta acestor prezumtii. De asemenea,
suspendarea se justifica in ipotezele unui litigiu privind valabilitatea actului administrativ,
scopul fiind acela de a impiedica producerea unor efecte juridice atata timp cat litigiul nu a
fost solutionat, deoarece prin aceste efecte juridice s-ar putea aduce atingere importanta
intereselor legitime ale partilor, sau pot fi create pagube materiale sau morale.
Suspendarea poate fi impartita in doua categorii:
1. Suspendarea de drept, este impusa chiar de norma juridica, prin urmare realizandu-se
cazul impus de norma, suspendarea intervine de drept, fara o alta procedura
2. Suspendarea la cerere din partea subiectului de drept interesat in eliminarea
temporara a efectelor juridice ale actului in cauza. Este cazul actiunilor in contencios
administrativ, reglementarea acestei proceduri fiind prevazuta in art. 14 si urm. Din
legea 554/2004.
Suspendarea poate fi dispusa ca urmare a controlului administrativ ierarhic de catre
organul administrativ ierarhic superior, sau din oficiu, de catre organul administrativ
emitent. In toate aceste situatii, suspendarea nu este un act discretionar, cib trebuie sa fie
motivata de catre autoritatea care o dispune.
Spre deosebire de actiunile civile in justitie, care se supun principiului general al
suspendarii de drept al unui act juridic pe durata solutionarii litigiului privind actul in
cauza, in materia actelor administrative, chiar si in cazul actiunilor in justitie, suspendarea
de drept este o exceptie. Astfel, suspendarea de drept in materie de contencios
administrtiv i9ntervine potrivit dispozitiilor art. 1 din legea mentionata, in cazul actiunilor
in justitie, ale prefectilor si ale Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, indreptate
impotriva unor acte administrative, ale consiliilor locale, judetene, sau aleprimarilor.
Ratiunea consta in protejarea raporturilor juridice reglementate de aceste acte normative,
si in ratiunile controlului de putere administrativ exercitat de prefecti asupra organelor
administratiei publice locale autonome.
Suspendarea unui act administrativ de care o autoritate administrativa se realizaeaza,
din punct de vedere procedural, tot printr-un act administrativ, cu cel putin aceeasi forta
juridica ca a actului administrativ suspendat. In acest caz, actul administrativ este supus
controlului de legalitate al instantelor judecatoresti.
Se pune problema daca sunt supuse suspendarii numai actele administrative
individuale, sau si cele normative. Nu exista reguli exprese in acest domeniu, totusi, in
materia contenciosului administrativ, nu se distinge, si prin urmare, pot fi supuse
suspendarii si actele normative, cum ar fi ordonantele de Guvern, sau hotararile
Guvernului cu caracter normativ.
 CONTROLUL ADMINISTRATIV
Aspecte generale terminologie
In doctrina se foloseste conceptul de control administrativ sau control asupra
administratiei publice. Ambele sensuri au o semnificatie precisa, primul avand in
vedere controlul efectiv realizat de administratia pub blica, iar al doilea, controlul
asupra administratiei publice, realizat de catre alte autoritati ale statului.
Necesitatea controlului administrativ
1. Garantarea suprematiei legii in activitatea administrativa
2. Principiul subordonarii ca regula de baza in activitatea administrativa
Criterii de clasificare a controlului administrativ
1. Dupa relatie dintre autoritatea care controleaza si cea controlata
a. Controlul administrativ intern este realizat chiar in cadrul autoritatii
administrative de catre serviciile specializate, de regula, un corp de control
existent in cadrul serviciului respectiv
b. Controlul administrativ extern poate fi realizat dupa caz de catre: o alta
autoritate (ex: controlul Parlamentar asupra activitatii Guvernului)
c. Controlul realizat de catre Curtea Constitutionala este un control de
constitutionalitate ce vizeaza ordnonantele Guvernului, simple sau de
urgenta, si legile cu caracter administrativ, desi in acest caz se aplica
regulile comune privind verificarea constitutionalitatii legilor.(Intrebare de
examen: cine verifica constitutionalitatea hotararilor normative a
guvernului? Instanta de contencios administrativ care are competenta
respectiva?)
d. Controlul administrativ realizat de organul superior ierarhic (controlul
administrativ extern) poate fi controlul de tutela, controlul de guvern,
sau ...)
e. Controlul realizat de instantele de contencios administrativ sau instantele
de drept comun pentru actele administrative date spre competenta lor.
f. Organele administrative cu autoritate jurisdictionala au competenta de a
solutiona dupa proceduri similare cu cele judecatoresti litigii
administrative, dupa caz, intre doua institutii administrative, sau un organ
administrativ si o persoana de drept privat
g. Inspectiile judiciare ale autoritatilor administrative de control administrativ
care in domeniul lor de competenta verifica legalitatea si chiar
oportunitatea unor acte administrative, nu doar in raport cu institutiile
publice, dar si cu persoanele de drept privat (ex: inspectoratul teritorial
pentru constructii, garda de mendiu, SANEPID, Curtea de Conturi etc)
2. Dupa limitele acestui control:
a. Controlul integral de valabilitate ale unui act administrativ, care vizeaza
aspectele de legalitate, constitutionalitate si oportunitate: controlul
administrativ ierarhic, controlul Parlamentului, recursul administrativ
gratios, controlul realizat de catre inspectiile de specialitate
b. Controlul aspectelor de legalitate de regula, controlul realizat de catre
justitie (Curtea Constitutionala, organele administrativ-jurisdictionale)
 3. Dupa formele controlului:
a. Necontencios: orice procedura de control administrativ care nu foloseste o
forma juridicara de realizare bazata pe contradictiroalitate, moralitate si
bazata pe dreptul la aparare al partilor. Aceasta procedura are in vedere si
procedura plangerii prealabile sau a recursului administrativ gratios.
b. Contencios: are in vedere aplicarea principiilor jurisdictionale, respectiv
solutionarea de catre instante, inclusiv de Curtea Constitutionala, pe baza
contraditorialitatii, egalitatii armelor si dreptului la aparare.
Contenciosul administrativ
Notiunea de contencios administrativ:
Definitiile in materie, au in vedere fie aspectul formal procedural, fie aspectul
material. Primul, cel formal, se referaa la competenta instantelor judecatoresti conferita de
lege si procedura aplicabila in cadrul verificarii legalitatii unui act administrativ. Aspectul
material este mai complex, si are in vedere institutia juridica a contenciosului administrativ,
respectiv, ansamblul normelor juridice, constitutionale si de alta natura, care reglementeaza
procedurile de contencios administratvi, natura litigiilor de contencios administrativ, partile
implicate, si autoritatile competente sa realizeze acest control.
Definitiile materiale sunt preferabile celor formale, care au o sfera mai restransa de
aplicabilitate.
Fundamentarea stiintifica a controlului administrativ
1. Garantarea suprematiei legii si a Constitutiei prin mijlocul cel mai eficient,
si anume, controlul jurisdictional, inclusiv de constitutionalitate
2. Teoria raspunderii statului, inclusiv a administratiei publice, pentru
activitatea desfasurata. Aceasta teorie a aparut relativ recent, respectiv la
inceputul sec. XX, fiind acceptata numai in masura in care contorlul
instantelor judecatoresti este limitat asupra motivelor de legalitate, si
indirect asupra consecintelor materiale ale actelor administrative, fara a
afecta suveranitatea statala. In doctrina, s-a afirmat de multe ori, ca statul nu
raspunde in fata instantelor judecatoresti pentru activitatea sa, deoarece
actele administrative sunt expresie nemijlocita a suveranitatii nationale.
Doctrina Constitutionala a consacrat raspunderea statului pentru actele
emise.
3. Garantarea drepturilor cetatenilor. Procedura contenciosului administrativ a
instantelor judecatoresti, a fost consacrata relativ recent ca procedura
distincta judecatoreasca, din sec. XX pana in prezent.
Evolutia contenciosului administrativ in Romania
Cu titlu de exemplu, amintim Statutul Dezvoltator al lui Cuza, care reglementa
o procedura de contencios administrativ, rellativ simbolica in competenta
Consiliului de Stat.
Constitutia Romaniei din 1923, care pentru prima data reglementeaza
procedura contenciosului administrativ, sub forma sau in competenta instantelor
judecatoresti.In baza acesteia, in 1925 este adoptata prima lege a contenciosului
administrativ care consacra competenta instantelor judecatoresti in aceasta
materie.
Legea 1/1967 si legea nr 9/1990, iar in prezent, legea 554/2004 (a se vedea si a
se discuta caracteristicile contenciosului administrativ potrivit fiecaruia dintre
actele administrative mai sus amintite).
Principiile contenciosului roman in baza actualelor reglementari si sediul
materiei.
Sediul materiei il reprezinta in principal disp. Constitutionale: art. 21 din
Constitutie privind accesul liber la justitie, art. 52 din Constitutie care
garanteaza si defineste controlul administrativ, art.126 alin. 5 din Constitutie,
care garanteaza contenciosul administrativ si enumera actele administrative
exceptate de la acest control, si legea 554/2004, legea administratiei publice
locale etc.
Principiile generale
1. Competenta revine instantelor judecatoresti care fac parte din sistemul
general de instante al puterii judiciare din Romania. Este o deosebire intre
controlul roman si cel francofon, acesta din urma consacrand un sistem
special de instante cu aceasta competenta.
2. Se realizeaza pe cale directa, adica prin sesizarea nemijlocita a instantelor
competente de catre subiectii de drept care au calitatea de reclamant potrivit
legii.
3. Presupune procedura prealabila inaintea sesizarii instantelor judecatoresti,
procedura administrativa, exceptiile fiind de stricta interpretare
4. Este un control de plina jurisdictie, deoarece competenta instantelor vizeaza
atat aspecte de legalitate, cat si solutionarea cererilor privind acordarea de
despagubiri, dupa caz, materiale sau morale, cauzate de actul administrativ
nelegal.
5. Este organizat intr-un dublu grad de jurisdictie: solutionarea in prima
instanta, si recurs.
6. Actele administrative, exceptate de la controlul de contencios administrativ
sunt strict si limitativ prevazute de lege: art 126 din Constitutie si art. 5 din
legea 554/2004.
7. Limitele controlului vizeaza in principal legalitatea actelor administrative,
insa exista si un control general care are in vedere si aspecte de oportunitate,
in cazul puterii excesive a administratiei publice.
8. Executarea hotararilor pronuntate in materie de contencios administrativ se
realizeaza dupa procedura speeciala prevazuta de lega 554/2004 si nu dupa
legea comuna reglementata de NCPC.
Instantele de contencios administrativ in Romania: competenta teritoriala
si materiala a acestora
Sediul materiei il reprezinta in principal art. 10 din legea 554/2004.
Competenta materiala se refera la atributiile pe care le au instantele in
solutionarea litigiilor de contencios administrativ:
- Tribunalele si tribunalele specializate: in economia generala a
contenciosului administrativ se prevedea infiintarea unor instante
specializate. Acestea nu s-au infiintat, insa legea are si dispozitii tranzitorii:
prin urmare, retinem competenta sectiilor civile de contencios administrativ
ale tribunalelor care functioneaza la nivelul fiecarui judet, dupa urmatoarele
reguli:
o Tribunalele sunt competente sa judece in prima instanta toate actele
administrative emise de autoritatile publice locale si judetene
o Tribunalele au competenta de a solutiona in prima instanta (in fond)
litigiile privind actele administrativ-financiare care privesc acte,
impozite, datorii vamale etc, a caror suma nu depaseste 1 000 000 de
lei
- Curtile de apel prin sectiile civile specializate de contencios administrativ.
Curtile de apel sunt competente sa solutioneze in prima instanta toate
litigiile privind actele administrative emise sau incheiate de administratile
publice centrale. De asemenea, ele solutioneaza, tot in fond, litigiile privind
actele administrativ-fiscale a caror suma depaseste 1 milion de lei, precum
si toate litigiile privind actele administrative fiscale care vizeaza fonduri ale
Uniunii Europene. De asemenea, Curtile de Apel au competenta de a
solutiona ca instanta de recurs, recursurile impotriva hotararilor (sentintelor)
pronuntate de catre tribunalele judetene.
- Inalta Curte de Casatie si Justitie prin sectia de contencios administrativ,
solutioneaza numai recursurile impotriva sentintelor pronuntate de catre
curtile de apel. Nu are competenta de prima instanta.
Competenta teritoriala a instantelor de contencios administrativ este
reglementata tot de art.10 din 554/2004. Principiul procedural civil, arata ca
teritorial este intotdeauna competenta instanta de la domiciliul paratului. IN
materie de contencios administrativ exista o exceptie de la aceasta regula (art.
10 alin 3) potrivit careia reclamantul are posibilitatea de a alege instanta, fie la
domiciliul sau, fie la domiciliul paratului. Daca a optat pentru instanta de la
domiciliul paratului nu se mai poate invoca exceptia necompetentei teritoriale.
In cazul nerespectarii regulilor procedurale privind competenta, se sanctioneaza
actele emise cu nulitatea absoluta. De aceea este obligatoriu ca mai inainte de
orice alte activitati este obligatoriu ca instanta sa isi verifice competenta. O
asemenea verificare se poate realiza din oficiu sau la cererea oricaror parti
interesate, pe calea exceptiilor procedurale. In ipoteza in care o instanta de
judecata sesizata constata ca nu este competenta, material sau teritorial sa
solutioneze o cauza, se aplica procedura declinarii de competenta (nu respinge
actiunea!), prin care, printr-o hotarare judecatoreasca, instanta sesizeaza
instanta competenta sa solutioneze cauza. In ipoteza unui conflict de
competente, (situatia in care doua instante se declara competente sau
necompetente sa solutioneze o cauza) se aplica procedura regulatorului de
competenta, in sensul ca instanta ierarhic superioara, comuna acestora, va
stabili competenta instantei respective.