2016
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
1. PREZENTARE GENERALA
Finantele publice influenteaza decisiv organizarea si functionarea unui stat avand in vedere,
in primul rand, faptul ca acestea stau la baza serviciilor pe care un stat este in masura sa le puna,
la un moment dat, la dispozitia comunitatii. Astfel, un volum redus al banilor publici si/sau o
gestionare deficitara a administrarii si utilizarii acestora se va reflecta imediat in gradul de
dezvoltare a infrastructurii, nivelul pensiilor, asistentei sociale in general, in tipul si calitatea
investitiilor publice s.a. Cu alte cuvinte, daca intr-un stat se observa, la un moment dat, intre
altele, o supradimensionarea a personalului angajat in sectorul public, deficiente majore in
functionarea unor servicii publice cum au fi asistenta medicala, infrastructura de transport,
asistenta sociala redusa s.a., intre primele elemente care se pot supune analizei se numara:
- modalitatea de constituire a fondurilor publice
- structura cheltuielilor publice
- caracteristicile politicilor de investitii publice
- modalitatile in care interfereaza statul cu agentii economici in derularea activitatilor cu
caracter economic s.a.
Doctrina juridica consemneaza drept origine a conceptului de finante publice latinescul
financia pecuniaria care desemna tranzactie care presupunea plata unei sume de bani. Termenul
Finante s-ar fi impus in ultimele secole, pe filiera franceza, cu inteles de bani, respectiv
venituri publice utilizate pentru efectuarea cheltuielilor publice.
Pentru a intelege modalitatea de constituire a fondurilor publice se va avea in vedere, in
primul rand, numarului impozitelor si taxelor percepute, categoriilor de impozite si taxe
percepute, existenta sau nu a altor altor surse de venituri publice in afara impozitelor si taxelor,
existenta unor politici fiscale de incurajare a dezvoltarii unor domenii necesare si eficiente pentru
buna functionare a societatii.
Pentru aprecierea coordonatelor generale ale politicilor de investitii publice se vor avea in
vedere sectoarele economiei care beneficiaza de investitii publice, mecanismele de derulare a
programelor de investitii publice, capacitatea administratiei publice de a gestiona proiecte de
investitii publice s.a.
In viata economica statul se manifesta nu numai la nivelul stabilirii cadrului legislativ sau
prin asigurarea surselor de finantare a serviciilor publice. Prin intermediul companiilor cu capital
de stat sectorul public este prezent in viata economica, in unele cazuri, de o maniera care
presupune concurenta directa cu agentii economici privati, iar in alte cazuri chiar prin
distorsionarea intr-o anumita masura a relatiilor bazate pe libera concurenta prin stabilirea unor
monopoluri in beneficiul anumitor actori cu capital de stat.
2
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Avand in vedere obiectul de studiu, dreptul financiar public mai este denumit i dreptul
finanelor publice. Din aceast perspectiv, finanele publice reprezint ansamblul relaiilor
sociale care iau natere n procesul constituirii, administrrii i utilizrii fondurilor publice.
Conceptul de finane publice a nsoit dezvoltarea statului de momentul crearii acestuia. Mai
mult, diversificarea funciilor statului a fost posibil exclusiv pe baza creterii veniturilor
publice. Sursele cresterii veniturilor statului s-au dovedit, de-a lungul timpului, a fi diverse,
unele cu efecte benefice, iar altele cu efecte negative asupra economiei, intre care se pot
exemplifica: prada de razboi, crearea unui sistem complex de instituire si percepere a impozitelor
si taxelor, beneficii obtinute de intreprinderi apartinand statului actionand in mod transparent pe
o piata concurentiala, beneficii ale unor intreprinderi de stat actionand pe piata pe pozitii de
monopol, imprumuturi publice, emisiune monetara fara acoperire etc. In mod evident, intre cele
enumerate, vor produce, intr-un interval mai scurt sau mai lung de timp, efecte negative asupra
unei economii activitatile intreprinderi de stat actionand pe piata pe pozitii de monopol,
imprumuturile publice gresit gestionate, emisiunea monetara fara acoperire.
n funcie de concepiile politice privind rolul financiar al statului, respectiv implicarea sa n
procesele economice, tiina finanelor publice a cunoscut o multitudine de teorii din cele mai
variate.
Dezvoltarea capitalismului a avut drept efect cristalizarea a ceea ce s-a constituit in teoria
clasic a finanelor publice si i-a gsit aplicarea n perioada secolului XIX i nceputul
secolului XX. In acea perioada guvernele au aplicat in general doctrina politica liberal potrivit
creia activitile economice trebuie s fie desfurate n mod exclusiv de ctre indivizi i
ntreprinderile private, fr nicio ingerin a statului, pe baza principiilor libertii i a legilor
pieei.
In lumina acestei abordari, statul trebuia s se limiteze la realizarea sarcinilor sale
administrative care au caracter esenial pentru comunitate, n special protejarea securitii
bunurilor i a persoanelor. Investiiile n infrastructura necesar dezvoltrii (n special ci de
comunicaie) sunt percepute ca singurele investiii (de altfel nerentabile pentru a fi realizate de
ctre particulari) pe care statul trebuie s le realizeze din fonduri publice. n aceste condiii,
finanele publice ale unui astfel de stat sunt caracterizate de echilibru si stabilitate, doctrina
reinnd patru caracteristici principale ale acestora:
- un volum redus al cheltuielilor publice
- limitarea cheltuielilor la anumite categorii considerate necesare funcionrii aparatului de
stat
- un echilibru bugetar strict (n concepia clasic, deficitul bugetar ar presupune recurgerea
la mprumuturi, ceea ce ar duce la creterea cheltuielilor n viitor, iar excedentul bugetar
este de asemenea nociv, deoarece presupune c au fost prelevate prin impozit sume
suplimentare care nu au fost folosite) i
- caracterul neutru din punct de vedere economic al finanelor publice (statul nu folosete
impozitele, ca venituri publice sau cheltuielile sale ca modaliti de intervenie n
economie).
n secolul XX, locul teoriei clasice a finanelor publice, ntemeiat pe concepia liberal
referitoare la nonintervenia statului n viaa economic, a fost luat de teoria modern, care
presupune grade diferite de intervenionism al statului n viaa economic i social.
Teoria modern a finanelor publice a justificat aparitia statului intervenionist n economie;
statul interventionist a nceput s ctige teren n perioada Primului Rzboi Mondial, cnd statul
ajunge sa se implice n viata economica i sa preia o serie de sarcini sociale, genernd concepia
politic a statului-providen.
3
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
4
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
2.1.Obiectul de studiu
In sistemul de drept romanesc, dreptul financiar public este o ramur a dreptului public si,
similar oricarei alte ramuri de drept, reprezint un ansamblu de norme juridice.
Normele de drept financiar public reglementeaz constituirea, administrarea, repartizarea i
utilizarea fondurilor publice intr-un stat in vederea satisfacerii nevoilor societatii. n acest
context, pentru determinarea sferei de cuprindere a dreptului financiar public, se dovedeste
esentiala delimitarea noiunii de fonduri publice.
Noiunea de fonduri publice este sinonim cu alte noiuni utilizate n acelai sens att de
diverse acte normative ct i de literatura de specialitate, respectiv cele de bani publici si
venituri publice. Toate cele trei noiuni, (fonduri publice, bani publici si venituri publice)
desemneaz ansamblul fondurilor bneti aflate n patrimoniul statului, al unitilor
administrativ-teritoriale i al persoanelor juridice de drept public.
Obiectul de studiu al dreptului financiar public urmareste sa determine maniera in care statul,
unitile administrativ-teritoriale i persoanele juridice de drept public asigura:
- constituirea fondurilor publice
- administrarea fondurilor publice i
- utilizarea acestora.
5
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
6
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Izvoarele dreptului financiar public sunt izvoare oficiale de drept care se pot imparti in mai
multe categorii:
a) acte normative comunitare cu aplicabilitate directa in dreptul romanesc
b) prevederile specifice materiei dreptului financiar public cuprinse in Constitutia Romaniei
c) legi speciale care reglementeaza domeniul finantelor publice
d) legi, ordonante de urgenta si ordonante ale guvernului care reglementeaza aspecte
complementare celor cuprinse in legile finantelor publice
e) acte administrative emise in aplicarea legilor incidente in materia finantelor publice.
7
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Stabilit prin referirea art. 138 din Constituie la bugetul public naional, acest principiu
impune reflectarea veniturilor publice n planul de venituri i cheltuieli pe care l reprezint
fiecare buget din sistemul bugetar. Ansamblul acestor bugete reglementate prin legile finanelor
publice este n msur s ofere o imagine complet a veniturilor i cheltuielilor publice.
Consacrat prin art. 140 din Constituie, acest principiu stabilete existena unui organism
specializat pentru controlul permanent al modului de utilizare i de administrare a banilor
publici, Curtea de Conturi.
Raporturile juridice ce fac obiectul de studiu al dreptului financiar public reprezint acele
relaii sociale, reglementate de normele juridice, care iau natere, se modific i se sting n
procesul constituirii, administrrii i utilizrii fondurilor publice.
Ca urmare a apartenenei dreptului financiar public la dreptul public, o parte a raporturilor de
drept financiar public presupune o relaie de subordonare a persoanei de drept privat fa de
persoana juridic de drept public care este parte a raportului juridic, fie ea statul, o unitate
administrativ-teritorial, o instituie public etc.
Acest tip de relaie de subordonare nu se va aplica ns n cazul n care raporturile de drept
financiar public iau natere n temeiul unui contract care presupune conlucrarea intre sectorul
public si sectorul privat in legatura cu administrarea patrimoniului public sau contractarea de
datorie publica.
Astfel, se observa cum costul unor servicii prestate in beneficiul membrilor comunitatii este
platit din fonduri publice. Cu titlu de exemplu putem avea in vedere organizarea invatamantului
public gratuit. Din fonduri publice sunt realizate/intretinute cladirile si baza materiala in general,
se platesc cadrele didactice, se asigura paza si curatenia etc. Daca se intentioneaza efectuarea
unor lucrari la o cladire contractul respectiv nu se poate acorda in mod direct ci prin proceduri de
8
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
9
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Avnd n vederea importana finanelor publice pentru realizarea funciilor statului i ale
colectivitilor locale, normele de drept financiar public ce reglementeaz relaiile de constituire,
administrare i utilizare a fondurilor publice au de principiu un caracter imperativ, cu excepia
cazurilor n care se menioneaz n mod expres altfel.
De asemenea, potrivit prevederilor din primul alineat al art. 137 din Constituie, cele mai
multe aspecte legate de fondurile publice, respectiv constituirea, administrarea i utilizarea
acestora trebuie reglementate prin lege. Desigur, vor fi incluse n noiunea de lege toate
actele normative avnd fora juridic a legii, deci i ordonanele i ordonanele de urgen ale
Guvernului.
Fa de aceste trsturi specifice normelor de drept financiar public, nclcarea unor
prevederi imperative n acest domeniu va atrage n primul rnd sanciunea nulitii actului astfel
ntocmit, cu consecina imediat a rspunderii patrimoniale (cu aplicarea principiilor rspunderii
civile delictuale) a persoanei fizice (funcionar public, ordonator de credite) care printr-o astfel
de nclcare a utilizat n mod necorespunztor banii publici. n subsidiar, se pot angaja i alte
tipuri de rspundere ale persoanei fizice (disciplinar, contravenional, penal).
Este de remarcat faptul c toate aceste tipuri de rspundere vor fi stabilite n conformitate cu
prevederile legale cu privire la o persoan fizic ce ndeplinete de regul o funcie public sau o
serie de atribuii legate de colectarea, administrarea sau utilizarea fondurilor publice, persoan
care de regul nu este parte a raportului de drept financiar public, ci reprezentant al statului,
unitii administrativ-teritoriale sau instituiei publice ce are calitatea de parte a acestui raport
juridic.
De asemenea, rspunderea patrimonial contractual sau delictual, contravenional sau
penal pot fi stabilite, dup caz, i n sarcina persoanelor fizice sau juridice de drept privat care
au calitatea de parte a raportului de drept financiar public.
10
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
11
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
CAP. II BUGETELE PUBLICE
1. PREZENTARE GENERALA
1.1. Concept
In discutiile colocviale pe teme financiare se face referire, de regula, la termenul buget,
utilizat la singular. In mass media se fac constant afirmatii in legatura cu diferite aspecte legate
de buget: daca s-a aprobat sau nu bugetul, daca o anumita investitie se finanteaza de la buget,
daca au crescut sau au scazut incasarile la buget etc. O persoana mai putin avizata ar putea
intelege ca in practica finantelor publice se intocmeste un document unic care reflecta toate
veniturile si cheltuielile publice.
In plus, se observa faptul ca acte normative care reglementeaz diferite aspecte legate de
domeniul finanelor publice conin o definiie a conceptului de buget n sens de document care
prevede ansamblul veniturilor i cheltuielilor publice dintr-un stat. S-ar putea, astfel, intari acea
prim impresie n sensul c, n cadrul unui stat, bugetul denumit Buget Public Naional, Buget
General sau n alt modalitate similar, constituie un document unic n care sunt prevzute toate
veniturile i cheltuielile statului respectiv.
Aceast prim impresie este susinut i de modul de reglementare a principiului unitii care
reglementeaz n prima tez faptul c veniturile i cheltuielile bugetare se nscriu ntr-un singur
document, pentru a se asigura utilizarea eficient i monitorizarea fondurilor publice.
Cu toate acestea, se observ c n practica bugetara a statelor avem de a face, in mod concret,
cu sisteme care presupun existenta mai multor bugete, mai mult sau mai puin autonome,
rezumate sau nu ntr-un buget centralizator.
Cu referire la Statul romn, se observ faptul c n Constituie este reglementat Bugetul
Public Naional care reunete:
- bugetul de stat
- bugetul asigurrilor sociale de stat i
- bugetele locale.
Bugetul de stat i bugetul asigurrilor sociale de stat la care face referire legea fundamentala
beneficiaza de o reglementare distinct de bugetele locale.
Cu toate acestea, nicio lege a finanelor publice adoptat ulterior Constituie nu a reglementat
conceptul de Buget Public Naional i nici nu s-a rezumat la reglementarea doar a celor trei
categorii de bugete, respectiv bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele
locale.
In plus, legislatia finantelor publice a reglementat conceptul de buget consolidat, notiune
care dovedete n principal valene contabile, fr s desemneze un document unic care s
prevad elaborarea, aprobarea i executarea unitar a bugetelor componente. Bugetul consolidat
reflecta veniturile si cheltuielile sistemului bugetar, cumulate la nivel national, astfel cum se
evidentiaza dupa eliminarea transferurilor dintre bugete.
La momentul aderrii la Uniunea European legislaia romneasc armonizat i n domeniul
finanelor publice a prevzut:
- o lege a finanelor publice (Legea nr. 500/2002) destinat reglementarii bugetelor
administratiei publice centrale si a institutiilor organizate in subordinea, coordonarea sau
pe langa administratia publica centrala, bugetelor legate de creditele rambursabile si
nerambursabile i
12
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
13
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
14
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
15
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
16
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
2.STRUCTURI BUGETARE
Sistemul bugetar al unui stat este format din anumite verigi, care alctuiesc un ansamblu
coerent, denumit structur bugetar; structura bugetara se afl n direct coresponden cu
structura fiecarui stat.
Astfel, statele de tip unitar se caracterizeaz prin:
- legislaie unic;
- organe centrale unice ale puterii i administraiei de stat;
- teritoriu mprit n uniti administrativ-teritoriale conduse de organe locale autonome, care
au personalitate juridic i dispun de bugete locale proprii.
Structura bugetar a statelor de tip unitar cuprinde:
- un buget general al administratiei publice centrale i
- bugete locale autonome, care sunt organizate la nivelul fiecrei uniti administrativ-
teritoriale.
Statele de tip federal sunt formate din:
- federaie
- state (provincii) membre ale federaiei i
- unitile administrativ-teritoriale.
Structura bugetar a statelor de tip federal este format din:
- bugetul federaiei
- bugetele statelor (provinciilor)
- bugetele unitatilor administrativ-teritoriale (landuri, cantoane, orase etc).
Repartizarea veniturilor i cheltuielilor ntre prile componente ale structurii bugetare din
fiecare stat se face n funcie de modul n care au fost delimitate atribuiile ntre aparatul de stat
central i cel local.
De regul, veniturile cele mai importante i principalele categorii de cheltuieli fac obiectul
bugetului central, iar la bugetele locale sunt trecute veniturile i cheltuielile de importan
secundar.
Sistemul unitar de bugete reglementat n Romnia este specific unui stat de tip unitar care
aplic regulile economie de pia i cuprinde:
1.bugetul de stat
2.bugetul asigurrilor sociale de stat
3.bugetele fondurilor speciale
4. bugetul trezoreriei statului
5.bugetele instituiilor publice autonome
6.bugetele instituiilor publice finanate integral sau parial din bugetul de stat, bugetul
asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale, dup caz
7.bugetele instituiilor publice finanate integral din venituri proprii
8.bugetul fondurilor provenite din credite externe contractate sau garantate de stat i ale cror
rambursare, dobnzi i alte costuri se asigur din fonduri publice
9.bugetul fondurilor externe nerambursabile
10.bugetele locale.
17
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
18
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
19
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Din exemplele enuntate se observa ca veniturile publice sunt caracterizate de o mare varietate,
doctrina retinand mai multe criterii in functie de care se pot realiza clasificari ale veniturilor
publice.
20
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
21
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
22
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Veniturile bugetare ordinare sunt acele venituri publice care se ncaseaz cu regularitate la
bugetele care compun sistemul unitar de bugete aferent derularii mecanismelor economice ale
statului.
Unele venituri publice ordinare sunt colectate de stat in temeiul legii, fara solicitarea
acordului de vointa sau o alta modalitate de conlucrare din partea contribuabililor (care nu pot
refuza efectuarea platilor respective). Aceste venituri sunt caracterizate drept venituri fiscale i
sunt alctuite din urmatoarele categorii: impozite, taxe, contribuii i trabsferul unor sume la
bugetul de stat din profitul institutiilor publice i intreprinderilor publice.
Alte venituri publice ordinare sunt colectate de stat in alt temei decat o obligatie impusa prin
lege, cum ar fi contracte publice in temeiul carora partenerul public incaseaza venituri (cum ar fi,
cu titlu de exemplu redeventa in contractul de concesiune), culegerea mostenirii vacante, venituri
incasate sub forma de dividende in calitate de actionar la intreprinderi publice sau societati
private etc.
Venituri publice fiscale
Impozitele reprezint prelevri obligatorii, fr contraprestaie i nerambursabile, efectuate de
administraia public pentru satisfacerea necesitilor de interes general.
In mod concret, impozitele reprezint sume de bani pe care persoanele fizice, persoanele
juridice i entitile fr personalitate juridic (n calitate de contribuabili) au obligaia s le verse
la un anumit buget pentru bunurile pe care le dein n proprietate, aferent veniturilor pe care le
realizeaza, in legatura cu circulatia bunurilor, prestarea serviciilor, executia lucrarilor. In
contrapartida sumelor platite cu titlu de impozit contribuabilul nu primeste o contraprestaie
direct i/sau imediata, si nici nu poate solicita restituirea in vreo forma a sumelor platite.
Dei insasi definiia legal caracterizeaz plata impozitului drept o plat fr contraprestaie,
se observ c n fapt exist o contraprestaie de natur indirect, deoarece contribuabilii sunt
beneficiari ai serviciilor asigurate de stat din sumele constituite drept venituri bugetare ordinare
cum ar fi (construcii de infrastructur, sistemul medical public, sistemul de nvmnt public
etc.)
Legislatiile statelor prevad o multitudine de impozite care sunt raportate in principal la
anumite bunuri detinute in proprietate, la anumite beneficii obtinute din derularea unor activitati,
la circulatia bunurilor si serviciilor, la efectuarea lucrarilor.
In mod traditional impozitele se mpart n doua mari categorii:
- impozite directe i
- impozite indirecte.
23
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
24
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Legea fiscala definete vrsmntul drept o modalitate de stingere a obligaiei legale, prin
virarea unei sume de bani efectuat de:
- un agent economic;
- o instituie public sau
- o instituie financiar.
Se observ o inadverten ntre definirea vrsmntului drept o modalitate de stingere a unei
obligaii i listarea, totodat, a conceptului la categorii de venituri bugetare alturi de impozite,
taxe i contribuii.
Analiznd vrsmntul ca o categorie de venit bugetar de natura fiscala putem avea in
vedereacele venituri publice care provin din anumite transferuri la bugetul de stat din profiturile
realizate de anumite instituii publice (acele institutii care au aptitudinea de a obtine profit, cum
ar fi Banca Nationala a Romaniei) i anumite intreprinderi publice.
Venituri nefiscale sunt venituri publice realizate in alte temeiuri decat obligatii de plata
instituite prin acte normative care se pot obtine din diferite surse.
Un exemplu de venit nefiscal este reprezentat de dividende incasate de sectorul public in
calitate de actionar al unor ntreprinderi publice sau societati private. Acestea sunt legate de
calitatea statului detinator de actiuni/parti sociale in societati cu capital public sau privat care
actioneaza, dupa caz, pe piata concurentiala sau care sunt detinatoare de monopol.
Lege nr. 31/1996 privind regimul monopolului de stat instituie monopol de stat asupra unor
activitati economice. Art. 2 din lege stabileste domeniile de incidenta a monopolului de stat:
- fabricarea i comercializarea armamentului, muniiilor i explozibililor;
- producerea i comercializarea stupefiantelor i a medicamentelor care conin substane
stupefiante;
- extracia, producerea i prelucrarea n scopuri industriale a metalelor preioase i a
pietrelor preioase;
- producerea i emisiunea de mrci potale i timbre fiscale;
25
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Veniturile publice extraordinare sunt considerate venituri la care statul ar trebui sa apeleze
numai n cazuri excepionale, cnd mijloacele bneti provenite din resursele curente nu acoper
integral cheltuielile bugetare.
Sursele principale de constituire a veniturilor extraordinare sunt:
- mprumuturile publice interne i/sau externe (datoria public);
- suplimentarea masei monetare aflate n circulaie;
- nstrinarea unor bunuri din proprietatea privat a statului;
- vnzarea unei pri din rezervele de aur ale statului.
Recurgerea la veniturile extraordinare se realizeaz cu pruden i sub control strict cu privire
la influena asupra inflaiei, datoriei publice, deficitului bugetar. Din acest punct de vedere,
recurgerea la emisiune monetar fr acoperire exclusiv pentru finanarea unor cheltuieli publice
se dovedete o procedur care poate destabiliza economia unui stat, cum a fost experimentat i n
Romnia la nceputul anilor 1990. Pentru a mpiedica recurgerea la astfel de msuri, soluia
26
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
27
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
28
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Legea nr. 500/2002 privind finanele publice i Legea nr. 273/2006 privind finanele publice
locale mentioneaza existenta a trei categorii de ordonatori de credite bugetare:
(i) ordonatori principali de credite bugetare
(ii) ordonatori secundari de credite bugetare i
(iii) ordonatori teriari de credite bugetare.
Dei cuprind dispoziii detaliate despre atribuiile i responsabilitile ordonatorilor de
credite, niciuna din legile finanelor publice menionate nu definete conceptul n cauz.
In legislatia financiara se identifica insa alte acte normative care definesc ordonatorul de
credite bugetare.
O definiie a ordonatorului de credite bugetare este cuprins n textul Ordonanei Guvernului
nr. 119/1999 privind controlul intern i controlul financiar preventiv n sensul c ordonatorul de
credite bugetare reprezint o persoan mputernicit prin lege sau delegare, potrivit legii, s
dispun i s aprobe operaiuni.
O alta definitie a fost inclusa in Legea nr. 94/1992 a Curtii de Conturi in urma unor
completari si modificari din anul 2008, cu urmatorul continut: ordonator de credite este persoana
mputernicit prin lege sau prin delegare, potrivit legii, s dispun i s aprobe aciuni cu efect
financiar pe seama fondurilor publice sau a patrimoniului public, indiferent de natura acestora.
Cu toate ca cele doua definitii nu sunt identice, in fapt, evoca acelasi continut, cu observatia
ca definitia cuprinsa in legea Curtii de Conturi inlocuieste simpla referire la conceptul de
operatiune cu insasi definitia conceptului de operatiune (aciune cu efect financiar pe seama
fondurilor publice sau patrimoniului publice, indiferent de natura acesteia).
Avand in vedere definitiile legale mentionate, propunem urmatoarea definitie a
ordonatorului de credite bugetare, centrata, pe de o parte, pe modalitatea de dobandire a
calitatii, iar, pe de alta parte, pe atributia principala a acestuia: o persoan fizic abilitat prin
lege sau delegare potrivit legii s dispun i s aprobe aciunile cu efect financiar care privesc
fondurile publice i/sau patrimoniul public.
Particularitatea ordonatorului de credite de a fi in toate cazurile o persoana fizica rezulta din
exemplificarile cu caracter general cuprinse in legile finantelor publice si din nominalizarile
concrete din diferite acte normative care reglementeaza organizarea si functionarea unor entitati
juridice conduse de ordonatori de credite, exemple concrete fiind avute in vedere in urmatoarea
sectiune.
Referitor la atributia specifica, si anume dispunerea si aprobarea de operatiuni, sunt necesare
cateva precizari pornind de la definitii legale cuprinse in O.G. nr. 119/1999 privind controlul
intern i controlul financiar preventiv.
Astfel, pentru scopurile controlului financiar, prin operaiune se nelege orice aciune cu
efect financiar pe seama fondurilor publice sau patrimoniului publice, indiferent de natura
acesteia.
Tot prin prisma controlului financiar, se ncadreaz n categoria fondurilor publice orice
sume alocate din bugetele componente ale sistemului unitar de bugete - bugetul de stat, bugetele
locale, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei
statului, bugetele instituiilor publice autonome, bugetele instituiilor publice finanate integral
sau parial din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat i bugetele fondurilor speciale,
29
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
30
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
31
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
32
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
33
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
1.1. Definiie
Conceptul de procedur bugetar este sinonim cu cel de proces bugetar definit de Legea
finanelor publice drept un ansamblu de etape consecutive care privesc:
1. elaborarea bugetelor;
2. aprobarea bugetelor;
3. executarea bugetelor;
4. controlul i raportarea bugetar;
5. aprobarea contului general de execuie bugetar.
Derularea procedurii bugetare presupune existena unor resurse financiare, precum i
alocarea acestora n scopul ndeplinirii sarcinilor statului n beneficiul societii.
Instrumentul care reflect ansamblul resurselor financiare publice i al cheltuielilor publice
este ansamblul de bugete reflectate n sume finale n bugetul general consolidat.
In cadrul etapelor procedurii bugetare, organe ale statului realizeaza acte si operatiuni cu
caracter tehnic si normativ.
Avand in vedere elementele mentionate, procedura bugetar poate fi definit drept un
ansamblu de acte i operaiuni cu caracter tehnic i normativ realizate de organe specializate ale
statului n scopul elaborrii, adoptrii, executrii i ncheierii execuiei bugetare.
35
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
3. Aprobarea bugetelor
3.1 Dezbaterea parlamentara in procedura de aprobare bugetara
Proiectele de buget si proiectele legilor bugetare se transmit de catre Guvern birourilor
permanente ale celor doua camere ale Parlamentului care le trimit spre dezbatere si avizare
comisiilor. Comisiilor pentru probleme de buget si finante acorda aviz integral, iar celelalte
comisii numai referitor la aspectele care intra sub incidenta obiectului lor de activitate. Comisiile
care sunt
Parlamentarii, in mod individual sau in asociere, pot prezenta comisiilor amendamente
redactate in forma scrisa, cu motivarea propunerilor.
Comisiile sesizate in fond redacteaza rapoarte comune asupra proiectelor de buget si
proiectelor legilor bugetare .
36
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Bugetele componente ale sistemului unitar de bugete nu se adopt printr-un singur document
i nici de ctre aceea i autoritate.
Astfel, se observ faptul c bugetele locale se aprob de ctre autoritile deliberative locale,
iar celelalte bugete componente ale sistemului unitar de bugete se aprob unele direct de ctre
Parlament, altele ca anex a unor bugete aprobate de Parlament, n timp ce unele sunt aprobate
de ctre ordonatorii de credite, prin hotrre de guvern sau chiar de ctre anumite organe
abilitate prin legi speciale.
La nivel central, bugetele se aprob dup cum urmeaz:
A.prin lege de ctre Parlament:
1. bugetul de stat;
2. bugetul asigurrilor sociale de stat;
3. bugetele fondurilor speciale;
4. bugetele creditelor externe contractate sau garantate de ctre stat;
5. bugetele fondurilor externe nerambursabile;
6. ca anexe la bugetele ordonatorilor principali de credite, bugetele centralizate ale
instituiilor publice finanate parial din bugetele listate de la punctul 1 la punctul 5 n prezenta
enumerare, detaliate la nivel de capitol i de titluri de cheltuieli. Aprobarea bugetelor pe
instituii i detalierea acestora la nivel de subcapitol, paragraf, articol i alineat se realizeaz de
catre ordonatorul principal de credite n termen de 15 zile de la data publicrii legii bugetare
anuale sau a legii de rectificare.
Bugetul de stat cuprinde att bugetele tuturor ministerelor, ct i bugetele unor
autoriti n legtur cu care legislaia finanelor publice sau legi speciale prevd faptul c
bugetul acestora face parte integrant din bugetul de stat. Exemplificam n acest sens
situaia Camerei Deputailor i Senatului ale cror proiecte de buget aprobate n prealabil la
nivelul camerelor se includ n bugetul de stat i cazul Curii Constituionale al crei proiect de
buget se aprob de ctre Plenul Curii Constituionale i se include n proiectul bugetului de stat.
Bugetele se aprob de Parlament dup cum urmeaz:
- pentru anul bugetar:
a) pe ansamblu, pe pri, capitole, subcapitole, titluri, articole i alineate, i
b) pe ordonatorii principali de credite;
- creditele de angajament pentru aciunile multianuale.
n cadrul procedurii bugetare, Parlamentul adopt urmtoarele categorii de legi:
1.legile bugetare anuale;
37
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Aprobarea bugetelor centrale i bugetelor locale nu este simultan, insa acestea se afl ntr-o
anume interdependen.
Pn la data de 15 noiembrie, Parlamentul primete spre adoptare din partea Guvernului
proiectele legilor bugetare i proiectele de buget. Parlamentul trebuie s supun spre dezbatere
proiectele legilor bugetare i de buget astfel nct s le adopte pn la data de 15 decembrie a
anului anterior celui la care se refer proiectele de buget.
Dac legile bugetare anuale depuse n termen legal nu au fost adoptate de ctre Parlament
pn cel trziu la data de 15 decembrie a anului anterior celui la care se refer proiectul de buget,
Guvernul solicit Parlamentului aplicarea procedurii de urgen.
Dac legile bugetare nu au fost adoptate cu cel puin 3 zile nainte de expirarea
exerciiului bugetar, intervin incidente anumite principii specifice reglementate in Legea
finantelor publice:
a)Guvernul i va ndeplini sarcinile prin raportare la prevederile bugetare ale anului anterior,
avnd grij ca limitele lunare de cheltuieli sa nu depeasc, dup caz:
(i) fie 1/12 din prevederile bugetelor anului precedent (cu excepia cazurilor deosebite,
temeinic justificate de ctre ordonatorii principali de credite bugetare);
38
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
39
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
40
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
42
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
43
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
44
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
45
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
46
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Ca parte a dreptului financiar public sunt analizate si normele juridice care reglementeaz
efectuarea de ctre instituii publice specializate a controlului financiar cu privire la realizarea,
administrarea i utilizarea fondurilor publice.
Avnd n vedere stricta delimitare a obiectului acestui tip de control financiar, respectiv
fondurile publice, precum i specializarea instituional ce decurge din aceasta, analiza
controlului financiar ca parte a dreptului financiar public presupune analiza, in principal, a
modalitilor de control al realizrii, administrrii i utilizrii fondurilor publice, precum i a
instituiilor ce realizeaz acest control.
Pentru a realiza veniturile necesare bunei functionari a statului si pentru a le utiliza in
vederea satisfacerii nevoilor membrilor societatii, persoanele de drept public sau asimilate
acestei categorii deruleaza acte de gestiune reglementate de norme de drept public si de drept
privat. Aceste actiuni specifice si resursele financiare aferente sunt reflectate intr-un sistem
coerent de bugete, in raport cu care se deruleaza toate actele de gestiune. Cum actiunile
sectorului public sunt conditionate prin dispozitii legale imperative care prevad regulile de
realizare a veniturilor si de utilizare a acestora pentru necesitati de interes public, a fost necesara
emiterea si a unor reguli cu caracter imperativ referitoare la control respectarii acestora.
Scopul controlului financiar este reprezentat de identificarea i corectarea erorilor, abaterilor
i deficienelor aprute n legtur cu realizarea, administrarea i utilizarea fondurilor publice i
cu administrarea patrimoniului public, n vederea remedierii situaiei i prevenirii repetrii
acestora.
Principalele funcii care caracterizeaza controlul financiar sunt:
- funcia de evaluare
- funcia preventiv
- funcia de documentare
- funcia recuperatorie
- funcia pedagogic
Funcia de evaluare rezulta din aspectul ca, prin realizarea controlului financiar, se
apreciaz modul de desfurare a unei activiti legate de realizarea, administrarea i utilizarea
fondurilor publice n condiii de legalitate i eficien.
Funcia preventiv rezulta din particularitatea controlului de a permite ntreprinderea de
msuri pentru evitarea i/sau nlturarea actelor realizate cu nclcarea legii.
Funcia de documentare rezulta din aspectul ca, in urma efectuarii controlului financiar, este
posibil identificarea problemelor pe care le implic desfurarea activitilor de realizare,
administrare i utilizare a fondurilor publice.
Funcia recuperatorie reclama recuperarea prejudiciilor produse patrimoniului public i
sancionarea persoanelor vinovate.
Funcia pedagogic rezulta din caracterul formativ al controlului, de generalizare a
experienei pozitive i de semnalare a erorilor de interpretare i aplicare a prevederilor legale.
Obiectul controlului financiar const n actele i operaiunile emise sau nfptuite de ctre
entitile publice cu privire la utilizarea fondurilor publice i administrarea patrimoniului public.
Termenii acestei definiii legale, consacrate n art. 1 de Ordonana Guvernului nr. 119/1999
privind controlul intern i controlul financiar preventiv, sunt precizai n art. 2 al ordonanei.
47
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
48
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
49
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
50
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
51
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
52
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Controlorii care desfoar controlul preventiv, att cel propriu, ct i cel delegat, au dreptul
i obligaia de a refuza viza de control preventiv ori de cte ori apreciaz c proiectul de
operaiune analizat nu ndeplinete condiiile de legalitate sau regularitate sau nu se ncadreaz n
limitele creditelor bugetare sau de angajament. Refuzul de viz se motiveaz n scris.
O operaiune pentru care s-a refuzat viza de control preventiv poate fi efectuat de ctre
ordonatorul de credite pe propria rspundere numai dac prin aceasta nu se depete creditul
bugetar aprobat. n acest caz, persoana desemnat s efectueze controlul preventiv propriu sau
controlorul delegat vor informa n scris Curtea de Conturi, Ministerul Economiei i Finanelor i,
dup caz, organul ierarhic superior al instituiei publice respective.
n cazul operaiunilor care se supun i controlului preventiv delegat al Ministerului
Economiei i Finanelor, refuzul vizei de control preventiv propriu face ca proiectul de
operaiune s nu poat fi supus controlului preventiv delegat, iar ordonatorul de credite trebuie s
solicite avizul consultativ al controlorului delegat. Ordonatorul de credite va analiza punctul de
vedere al controlorului delegat, exprimat n avizul consultativ, i va decide pe propria rspundere
i n limita creditului bugetar aprobat.
n situaia refuzului de viz, ordonatorul de credite poate decide efectuarea operaiunii numai
n baza unui act de decizie intern, emis n form scris, prin care dispune, pe propria
rspundere, efectuarea operaiunii. O copie a actului de decizie intern se transmite
compartimentului de audit public intern al entitii publice, precum i controlorului delegat, dup
caz.
54
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
55
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Activitatea de audit desfurat de Curtea de Conturi, prin persoane specializate din structura
sa numite auditori publici externi, este un audit extern n sectorul public i cuprinde dou
componente:
a)auditul financiar i
b)auditul performanei.
Auditul financiar extern const n activitatea de verificare a legalitii i regularitii
operaiunilor, de examinare a nregistrrilor financiare, de evaluare a sistemelor de management
i control intern, avnd drept rezultat exprimarea opiniei echipei de audit (auditorului) asupra
situaiilor financiare ale instituiilor publice.
Curtea de Conturi exercit auditul financiar asupra conturilor anuale ale bugetelor ce compun
sistemul bugetar, inclusiv ale bugetelor anuale, precum i asupra contului general anual al
datoriei publice a statului. Prin verificrile sale, auditorii Curii analizeaz respectarea
reglementrilor contabile n ntocmirea situaiilor financiare privind fondurile publice i modul
de utilizare a fondurilor publice.
n msura n care constat legalitatea i regularitatea conturilor auditate, echipa de audit va
certifica acurateea i veridicitatea datelor din conturile de execuie auditate. Aceast certificare
se face n mod formal prin emiterea unui certificat de conformitate care se comunic entitii
auditate.
Principalul efect juridic al certificrii conturilor auditate l constituie instituirea unei
prezumii relative de legalitate i regularitate a nregistrrilor cuprinse n conturile respective, ce
permite descrcarea de gestiune a ordonatorilor de credite i a altor persoane responsabile de
ntocmirea conturilor respective. Prevederile art. 32 din Legea nr. 94/1992 conform crora
certificarea contului verificat nu constituie temei pentru exonerarea de rspundere juridic
trebuie interpretate n sensul c este posibil rsturnarea prezumiei relative instituite prin
certificatul de conformitate, emiterea acestuia neducnd n mod absolut la exonerarea de
rspundere. De altfel, potrivit art. 35 din Legea nr. 94/1992, n termen de 1 an de la certificarea
conformitii o procedur de reexaminare a contului poate fi demarat pentru motive ntemeiate.
n cazul n care cu ocazia auditului se constat neregulariti sau abateri de la normele legale
aplicabile, echipa de audit ntocmete un raport n care prezint constatrile i concluziile sale i
formuleaz recomandri cu privire la msurile ce trebuie luate de entitatea auditat. Dac se
56
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Autoritatea de Audit
n cadrul Curii de Conturi, insa ca structur organizatoric independent din punct de vedere
operaional (dei fr personalitate juridic), funcioneaz Autoritatea de Audit pentru fondurile
57
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Curtea de Conturi transmite Parlamentului mai multe categorii de rapoarte ntre care:
raportul public anual asupra conturilor de execuie a bugetelor publice pentru anul
precedent;
rapoartele elaborate ca urmare a controalelor efectuate la cererea Camerei Deputailor sau
a Senatului;
raportul cu privire la activitatea proprie desfurat n anul precedent.
De asemenea, Curtea de Conturi trasmite anual autoritilor administraiei publice locale
consilii locale, judeene i al Municipiului Bucureti rapoarte cu privire la conturile de execuie
a bugetelor locale.
Curtea de Conturi este o instituie public autonom organizat la nivel central i la nivel
teritorial. La nivel teritorial, funciile Curii de Conturi se exercit prin Camerele de Conturi
judeene i a Municipiului Bucureti, structuri fr personalitate juridic.
Membrii Curii de Conturi consilierii de conturi - sunt numii de Parlament la propunerea
comisiilor permanente pentru buget, finane i bnci ale celor dou camere, pentru un mandat de
9 ani, mandat care nu poate fi prelungit sau nnoit. O treime din consilieri i nceteaz mandatul
la fiecare 3 ani. Consilierii de conturi trebuie s aib studii superioare economice sau juridice,
vechime de minimum 10 ani n specialitatea studiilor i pregtire profesional temeinic.
Membrii Curii de Conturi sunt independeni m exercitarea mandatului i inamovibili.
58
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
59
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
n msura n care veniturile ordinare1 ale bugetelor publice nu sunt suficiente pentru acoperirea
tuturor categoriilor de cheltuieli determinate ca fiind necesare i oportune de ctre autoritile
publice, sistemul normativ reglementeaz mecanisme ce permit recurgerea la venituri
extraordinare sub forma mprumuturilor. Astfel de venituri extraordinare se vor aduga
veniturilor ordinare i vor constitui sursa din care vor putea fi efectua acele cheltuieli ce nu au
putut fi acoperite din venituri ordinare.
Caracterul extraordinar al acestor venituri obinute din ceea ce numim generic mprumuturi
trebuie apreciat strict prin raportare la motivul ce a determinat utilizarea lor, respectiv
insuficiena veniturilor ordinare. Din aceast perspectiv, mprumuturile reprezint o form de
venituri extraordinare nu datorit faptului c survin rar sau n condiii deosebite, ci datorit
caracterului lor subsidiar n principiu n raport cu veniturile ordinare, care sunt primele
avute n vedere pentru construirea bugetelor publice i pentru acoperirea cheltuielilor efectuate
din acestea. Cheltuielile care trebuie realizate, ntruct autoritile publice competente au decis
cu privire la necesitatea lor pentru realizarea interesului public, dar pentru care nu sunt
disponibile suficiente venituri ordinare, pot fi acoperite din mprumuturi, ca venituri
extraordinare.
Ca surs de completare a veniturilor ordinare, scopul general al obinerii veniturilor
extraordinare va fi acoperirea deficitului bugetar (ca diferen dintre cheltuielile bugetare
aprobate i veniturile ordinare).
mprumuturile publice sunt indicate de art. 59 alin. 3 din Legea nr. 500/2002 privind finanele
publice, cu modificrile ulterioare (la care ne vom referi n continuare cu sintagma Legea
finanelor publice) ca fiind modalitatea de finanare a deficitului bugetului de stat.
Ca stat membru al Uniunii Europene Romnia s-a raliat interdiciei asumate la nivel european de
a finana deficitele publice prin emisiunea monetar2. Conform statutului su, ce face obiectul
1
Veniturile ordinare ale bugetelor publice sunt formate din venituri fiscale (impozite, taxe, contribuii)
i venituri nefiscale (provenite din contracte, inclusiv fondurile externe nerambursabile, acte juridice
unilaterale, sanciuni cu caracter patrimonial, legate, moteniri vacante etc.). Criteriul de delimitare ntre
veniturile fiscale i veniturile nefiscale este reprezentat de izvorul obligaiei de plat corelative dreptului
statului sau al unitii administrativ-teritoriale de a ncasa aceste venituri: obligaiile de plat a sumelor ce
reprezint venituri fiscale sunt impuse de stat n mod unilateral prin lege, n timp ce obligaiile de plat a
sumelor ncasate ca venituri nefiscale iau natere fie din acte juridice (ce presupun acordul de voin al
debitorului obligaiei de plat) fie din prevederi legale cu caracter sancionator;
2
Potrivit art. 141 alin. 2 din Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene, n cazul n care i atta
timp ct exist state membre care fac obiectul unei derogri, Banca Central European, cu privire la
aceste state membre: consolideaz cooperarea dintre bncile centrale naionale; consolideaz
coordonarea politicilor monetare ale statelor membre pentru a asigura stabilitatea preurilor; [].
Sintagma state membre care fac obiectul unei derogri desemneaz statele membre ale Uniunii
Europene care nu au adoptat nc moneda comun Euro. Stabilitatea preurilor presupune meninerea unei
60
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
rate sczute a inflaiei, care la rndul su este rezultatul unei politici monetare (structurate pe coordonate
comune statelor membre) ce nu permite emisiunea monetar n vederea acoperirii cheltuielilor publice;
61
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Tipologia dual a datoriei publice, ce reunete datoria public guvernamental i datoria public
local, este generat de distincia net dintre cele dou categorii de debitori ai datoriei publice
statul i unitatea administrativ-teritorial.
Legea datoriei publice definete datoria public n art. 2 Definiii lit. c), artnd c aceasta
reprezint totalitatea obligaiilor de natura datoriei publice guvernamentale i locale. n mod
cert, definiia legal rateaz precizarea elementelor definitorii ale datoriei publice, concentrndu-
se pe stabilirea tipologiei acestei noiuni, prin precizarea faptului c datoria public poate fi
asumat fie:
a) la nivel guvernamental, de ctre stat (datoria public guvernamental);
b) la nivel local, de ctre unitile administrativ-teritoriale (datoria public local).
Datoria public guvernamental este definit n art. 2 lit. d) din Legea datoriei publice ca fiind
totalitatea obligaiilor statului la un moment dat provenind din finanrile rambursabile angajate
4
H.G. nr. 1470/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 64/2007 privind
datoria public, publicat n M.Of. nr. 870 din 19 decembrie 2007, cu modificrile ulterioare. Ne vom
referi n continuare la aceast hotrre cu sintagma Normele metodologice la Legea datoriei publice;
63
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
5
Att Legea datoriei publice ct i Legea finanelor publice locale folosesc noiunea de finanare
rambursabil, n locul celei de mprumut folosite n reglementrile anterioare. Cu toate acestea, nu
doar n cazul primirii de fonduri ca urmare a unui mprumut se pot nate obligaii de natura datoriei
publice;
64
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Att datoria public guvernamental, ct i datoria public local sunt clasificate de regul prin
raportarea la trei criterii principale, respectiv (i) natura obligaiei asumate de debitor (statul sau
o unitate administrativ-teritorial), (ii) rezidena creditorului i (iii) termenul de rambursare.
Astfel, n funcie de natura obligaiei asumate, prevederile art. 2 lit d) i lit. e) din Hotrrea
Guvernului nr. 1470/2007 pentru aprobarea Normelor metodologice la Legea datoriei publice
disting att n cazul datoriei publice guvernamentale, ct i n cel al datoriei publice locale ntre
datorie direct i datorie garantat.
Datoria public guvernamental direct reprezint totalitatea obligaiilor statului de
rambursare a unor finanri contractate direct de Guvern prin Ministerul Finanelor Publice. n
cazul acestor obligaii, statul are calitatea de debitor principal.
Datoria public guvernamental garantat reprezint totalitatea obligaiilor asumate de stat n
calitate de garant pentru obligaiile de rambursare a unor finanri contractate de alte persoane.
n acest caz, obligaia statului va fi n principiu subsidiar obligaiei de rambursare ce revine
debitorului principal, statul urmnd s aib obligaia de a plti numai n situaia n care debitorul
principal nu i ndeplinete obligaiile de plat.
La fel, n cazul datoriei publice locale directe va fi vorba despre obligaiile de rambursare
asumate de o unitate administrativ-teritorial ca urmare a contractrii de ctre autoritile
administraiei publice locale a unei finanri, unitatea administrativ-teritorial ce a beneficiat de
respectiva finanare avnd calitatea de debitor principal al obligaiei de rambursare.
Datoria public local garantat va reprezenta totalitatea obligaiilor asumate de o unitate
administrativ-teritorial n calitate de garant.
Potrivit celui de-al doilea criteriu de clasificare a datoriei publice, cel al rezidenei creditorului,
att datoria public guvernamental, ct i cea local vor avea o component intern (datorie
public guvernamental sau local intern) n situaia finanrilor acordate de persoane rezidente
n Romnia i, dup caz, o component extern (datorie public guvernamental sau local
extern) n situaia finanrilor acordate de persoane nerezidente n Romnia.
n funcie de termenul de rambursare convenit la momentul contractrii, datoria public, att
guvernamental, ct i local, poate fi asumat pe termen scurt, de pn la 1 an, pe termen
mediu, ntre 1 i 5 ani i, respectiv, pe termen lung, de peste 5 ani.
1.6 Scopul asumrii datoriei publice
Un criteriu decisiv att pentru fundamentarea deciziei autoritilor publice competente de a
asuma obligaii de natura datoriei publice ct i pentru structurarea i dimensionarea obligaiilor
astfel asumate l reprezint scopul n care sunt asumate astfel de obligaii.
Acest scop trebuie s fie ntotdeauna subsumat realizrii i protejrii interesului public i
va fi dat de scopul n care a fost angajat finanarea ce a dat natere obligaiilor incluse n
datoria public. ntruct sumele obinute din astfel de finanri acordate statului sau unitilor
administrativ-teritoriale devin fonduri publice odat intrate n patrimoniul debitorului, utilizarea
lor va trebui s fie destinat unui scop ce servete interesului public.
65
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
1.7 Prile raporturilor juridice ce iau natere n cadrul contractrii datoriei publice
1.7.1 Debitorii obligaiilor de natura datoriei publice
Diferenele dintre datoria public guvernamental i datoria public local vor subzista i n ceea
ce privete persoanele care pot avea calitatea de creditori ai obligaiilor de natura datoriei publice
asumate de stat sau de unitile administrativ-teritoriale. Aceast diferen este relevant n
special n ceea ce privete obligaiile nscute din contracte de mprumut (finanare rambursabil).
Garaniile publice, att la nivel guvernamental ct i la nivel local, sunt emise de regul pentru a
garanta credite acordate de instituii de credit sau de instituii financiare internaionale.
Statul se poate mprumuta de la:
66
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
6
Prin O.U.G. nr. 60/2009 privind unele msuri n vederea implementrii programului Prima cas,
publicat n M.Of. nr. 381 din 4 iunie 2009, cu modificrile ulterioare, se instituie un sistem de garanii
care este destinat exclusiv persoanelor fizice;
67
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
68
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
69
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
7
Semnat la 7 februarie 1992, a intrat n vigoare la 1 noiembrie 1993. Aceste prevederi sunt incluse n
normele referitoare la constituirea Uniunii Economice i Monetare;
8
Sintagma finane publice stabile sau sustenabile se refer la situaia n care n gestionarea finanelor
publice evenimentele neprevzute pot fi depite fr a genera efecte negative semnificative. Legea nr.
69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare arat n art. 4 alin. 3 c responsabilitatea fiscal constituie un
principiu al politicii fiscal-bugetare, care presupune asigurarea sustenabilitii finanelor publice. Potrivit
acelorai prevederi, sustenabilitatea finanelor publice presupune ca, pe termen mediu i lung, Guvernul
s aib posibilitatea s gestioneze riscuri sau situaii neprevzute, fr a fi nevoit s opereze ajustri
semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de
vedere economic sau social;
9
Regulamentul 1.046/1997 a fost modificat prin Regulamentul Consiliului nr. 1.055/2005, respectiv
Regulamentul nr. 1.047/1997 prin Regulamentul Consiliului nr. 1.056/2005;
10
Regulamentul 1.046/1997 a fost modificat prin Regulamentul Consiliului nr. 1.175/2011, respectiv
Regulamentul nr. 1.047/1997 prin Regulamentul Consiliului nr. 1.177/2011;
70
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Sub aspect procedural, potrivit prevederilor art. 2 lit. d) i respectiv ale art. 4 alin. 1 din Legea
datoriei publice, Guvernul este autorizat s angajeze n numele i n contul statului obligaii de
natura datoriei publice guvernamentale numai prin Ministerul Finanelor Publice, fiind consacrat
astfel principiul exclusivitii asumrii obligaiilor de natura datoriei publice
guvernamentale de ctre Guvern, prin Ministerul Finanelor Publice.
Ansamblul operaiunilor privind dimensionarea, structurarea, contractarea i derularea datoriei
publice guvernamentale, incluznd refinanarea i rambursarea, modificarea caracteristicilor,
nregistrarea i raportarea acesteia, precum i administrarea riscurilor aferente datoriei publice
guvernamentale la care se adaug operaiunile de autorizare i monitorizare a datoriei publice
locale este desemnat de Normele metodologice la Legea datoriei publice sub denumirea de
administrare a datoriei publice.
Administrarea datoriei publice guvernamentale, la care se adaug autorizarea i
monitorizarea datoriei publice locale vor da coninut sferei de atribuii ce revin potrivit legii
Ministerului Finanelor Publice n ceea ce privete datoria public.
Acestei sfere de natur executiv i se adaug cea a atribuiilor ce rmn ale Parlamentului,
legate de:
a) reglementarea regimului juridic al datoriei publice, att guvernamentale ct i locale,
b) aprobarea plafonului anual al garaniilor ce pot fi emise de Guvern prin Ministerul
Finanelor Publice,
c) aprobarea legilor speciale de finanare a unor proiecte, prin care se permite contractarea
de mprumuturi, emisiuni dedicate de titluri de stat sau emiterea de garanii publice,
d) aprobarea legilor speciale de prin care se permite contractarea de finanri rambursabile
de la instituiile financiare internaionale destinate finanrii deficitului bugetului de stat.
Exercitarea acestor atribuii exclusive legate de administrarea datoriei publice are ca punct de
plecare strategia pe termen mediu privind administrarea datoriei publice guvernamentale, pe
care Ministerul Finanelor Publice o elaboreaz cu consultarea Bncii Naionale a Romniei i pe
care o nainteaz spre aprobare Guvernului i spre informare Parlamentului. Strategia va putea fi
actualizat anual sau ori de cte ori condiiile de pia i/sau necesitile de finanare o impun.
De la aceast exclusivitate a reprezentrii statului prin Ministerul Finanelor Publice n ceea ce
privete asumarea obligaiilor de natura datoriei publice exist o singur excepie, reglementat
expres i limitativ de ctre alin. 11 al aceluiai articol 4 din Legea datoriei publice. Potrivit
acestei prevederi legale, instituiile publice conduse de ordonatori principali de credite pot
angaja obligaii de natura datoriei publice guvernamentale prin contracte de leasing, n temeiul
unei hotrri a Guvernului, doar n condiiile n care Ministerul Finanelor Publice, n calitate
de unic administrator al datoriei publice guvernamentale, accept angajarea datoriei publice
guvernamentale de ctre ordonatorii principali de credite prin alegerea acestui instrument
financiar, pe baza analizei costurilor i riscurilor, cu asigurarea respectrii obiectivelor i
principiilor strategiei de administrare a datoriei publice guvernamentale. (s.n. S.G.)
71
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Toate obligaiile de natura datoriei publice guvernamentale, att cele care aparin datoriei directe
ct i cele ce constau n garanii de stat, pot fi asumate de Guvern prin Ministerul Finanelor
Publice numai pentru unul dintre scopurile enumerate cu caracter limitativ de art. 4 alin. 1 din
Legea datoriei publice:
a) finanarea deficitului bugetului de stat, finanarea temporar a deficitelor din anii
precedeni ale bugetului asigurrilor sociale de stat, pn la alocarea de sume cu aceast
destinaie, finanarea deficitelor temporare ale bugetului de stat i ale bugetului
asigurrilor sociale de stat din exerciiul curent;
b) refinanarea i rambursarea anticipat a datoriei publice guvernamentale;
c) meninerea n permanen a unui sold corespunztor n contul curent general al
Trezoreriei Statului, stabilit de Ministerul Economiei i Finanelor, n conformitate cu
criteriile prevzute n normele metodologice elaborate n conformitate cu art. 12 alin. (1);
d) finanarea pe baz de lege a unor programe/proiecte sau a altor necesiti prioritare pentru
economia romneasc;
e) susinerea balanei de pli n conformitate cu Regulamentul Consiliului Uniunii
Europene nr. 332/2002 de stabilire a unui mecanism de asisten financiar pe termen
mediu pentru balanele de pli ale statelor membre.
Se poate observa c aceste scopuri permise pentru asumarea datoriei publice guvernamentale
sunt foarte cuprinztoare, mai ales n ceea ce privete scopul legat de finanarea deficitelor
bugetelor publice, astfel nct practic orice destinaie pe care Guvernul ar inteniona s o dea
fondurilor provenite din mprumuturi ar putea fi ncadrat n unul din aceste scopuri.
Refinanarea datoriei publice presupune contractarea unor noi finanri n scopul stingerii
obligaiilor de natura datoriei publice, prin folosirea finanrii astfel obinute pentru rambursarea
obligaiilor existente. Este evident c noua finanare astfel obinut va da natere tot unor
obligaii de rambursare de natura datoriei publice. De regul, motivul principal pentru care se
recurge la o astfel de refinanare l constituie obinerea de condiii mai bune pentru noua
finanare (dobnd, termen de rambursare, comisioane etc.). Rambursarea anticipat a datoriei
publice presupune plata parial sau integral nainte de termenul de rambursare a sumelor
datorate. O astfel de rambursare anticipat (nainte de termenul pentru care este acordat
finanarea) presupune de regul anumite costuri suplimentare care deriv din inserarea n
contractele de finanare a unor clauze penale pentru astfel de situaii (dei de foarte multe ori ele
sunt denumite comisioane). Justificarea acestora e dat de faptul c n cazul contractelor de
creditare termenul de rambursare este considerat a fi stabilit att n favoarea debitorului, ct i n
favoarea creditorului, prin urmare plata nainte de termen este n msur a-l priva de creditor cel
puin de dobnda pe perioada rmas pn la scadena final convenit iniial.
Fondurile obinute din mprumuturile contractate de stat n vederea finanrii pe baz de lege a
unor programe/proiecte sau a altor necesiti prioritare pentru economia romneasc pot fi
submprumutate beneficiarilor nominalizai prin legea de aprobare a programului/proiectului i
72
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Datoria public guvernamental, indiferent de actul juridic (titlul) prin care este contractat, este
asumat de ctre Ministerul Finanelor Publice, care va fi parte la actul juridic respectiv, n
calitate de debitor, cu excepia contractelor de leasing ce pot fi ncheiate i de instituiile publice
centrale autonome (cele conduse de ordonatori principali de credite bugetare).
n cazul n care destinaia sumelor astfel contractate o constituie finanarea unor programe,
proiecte sau necesiti ale economiei naionale, indiferent dac aceste sume sunt utilizate integral
de stat sau sunt submprumutate unor uniti administrativ-teritoriale sau unor persoane juridice,
contractarea datoriei publice se aprob prin lege n ceea ce privete coordonatele sale
principale.
Finanrile contractate de la organismele financiare internaionale destinate acoperirii
deficitului bugetului de stat se aprob prin lege, potrivit art. 4 alin. (5) din Legea datoriei
publice.
Pentru toate tipurile de instrumente ale datoriei publice guvernamentale art. 3.2.4 din Normele
Metodologice la Legea datoriei publice prevede obligaia utilizrii de ctre Ministerul Finanelor
Publice a unor proceduri competitive i transparente de selectare a creditorilor, cu
respectarea prevederilor din OUG nr. 34/2006 privind atribuirea contractelor de achiziie public,
a contractelor de concesiune de lucrri publice i a contractelor de concesiune de servicii.
1.4 Limitele asumrii datoriei publice guvernamentale. Plafonul anual pentru
emiterea de garanii de stat
73
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
74
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
a) Titlurile de stat
Titlurile de stat reprezint acte juridice ce constat obligaiile asumate de stat de plat a
sumelor nscrise n cuprinsul lor.
Executarea de ctre debitor emitentul titlurilor de stat a acestor obligaii de plat se face n
condiiile i la scadena sau scadenele menionate ntr-un prospect de emisiune. n prezent,
emisiunea de titluri de stat negociabile reprezint principala modalitate prin care statul se
mprumut, n detrimentul contractelor de mprumut ncheiate cu unul sau mai muli creditori
specializai, de regul instituii de credit sau instituii financiare internaionale.
75
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
76
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
77
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Formele unor astfel de instrumente ale datoriei publice guvernamentale directe menionate
expres n Normele metodologice la Legea datoriei publice sunt:
a) creditul furnizor;
b) leasingul financiar.
Creditul furnizor ca form de creditare (mprumut) presupune dobndirea de ctre stat a unor
bunuri, lucrri, servicii n condiiile n care plata preului acestora este ulterioar livrrii,
respectiv obligaia de plat este afectat de un termen suspensiv iar debitorul va plti la aceste
scadene, pe lng preul bunurilor, lucrrilor sau serviciilor i o compensaie pentru aceast
amnare, similar dobnzii. Aceast amnare a plii prin stabilirea unuia sau mai multor
scadene ulterioare, ca avantaj acordat statului ca dobnditor al bunurilor, lucrrilor sau
serviciilor, nsoit de plata unor sume suplimentare preului, este privit ca o form de creditare
deoarece din punct de vedere economic efectele sunt similare.
Vor intra n aceast categorie de instrumente ale datoriei publice contractele care stabilesc un
termen de plat mai mare dect cel uzual pentru tipul respectiv de contract sau plata n rate
determinate pe o perioad mai lung de timp. n ambele cazuri, convenirea unuia sau mai multor
termene de plat n beneficiul autoritii publice ulterioare executrii integrale de ctre co-
contractant a obligaiilor care i revin, va fi o modalitate de asumare a unei obligaii de natura
datoriei publice.
Desigur, n msura n care termenele de plat sunt ealonate n funcie de etapele executrii
obligaiilor de ctre co-contractant (cum ar fi, n situaia executrii n etape a unei lucrri, plata
fiecrei etape dup realizarea sa, sau plile succesive ca urmare a prestrii unor servicii la
anumite intervale de timp) nu va fi vorba despre o modalitate de creditare a beneficiarului
lucrrii sau serviciilor, din moment ce fiecare plat este aferent unei lucrri sau unor servicii.
Dac ns lucrrile sunt executate integral iar prile convin ca persoana de drept public ce are
calitatea de beneficiar le va plti dup un anumit termen de la livrare, mai lung dect cel obinuit
78
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Leasingul financiar este definit n art. 7 alin. 1 pct. 7 din Codul fiscal (Legea nr. 571/2003 cu
modificrile ulterioare) ca fiind orice contract de leasing care ndeplinete cel puin una dintre
urmtoarele condiii:
a) riscurile i beneficiile dreptului de proprietate asupra bunului care face obiectul
leasingului sunt transferate utilizatorului la momentul la care contractul de leasing
produce efecte;
79
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
80
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
81
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
82
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
83
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
84
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
85
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
86
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
87
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
88
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
89
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
90
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
11
Potrivit art. 5 alin. (1) lit. a) din Legea finanelor publice locale, veniturile proprii ale unitii
administrativ-teritoriale cuprind impozite, taxe, contribuii, alte vrsminte, alte venituri i cote defalcate
din impozitul pe venit. Avnd n vedere celelalte surse posibile de venituri ale unitilor administrativ-
teritoriale, nu sunt incluse n veniturile proprii ale acestora reflectate n bugetele locale: sumele defalcate
din alte venituri ale bugetului de stat (de exemplu TVA), subvenii, donaii i sponsorizri, enumerate la
lit. b)-d) ale art. 5 alin. (1) din Legea finanelor publice;
91
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
92
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
93
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
94
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
95
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
96
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
97
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
99
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
100
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
101
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
102
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
103
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Ca stat membru al Uniunii Europene care nu a adoptat moneda Euro, Romnia poate avea acces
la mprumuturi acordate de Uniunea European n cadrul Mecanismului de asisten financiar
pentru balanele de pli12, permis de art. 143 din Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene
i reglementat de Regulamentul Consiliului Uniunii Europene nr. 332/2002 de stabilire a unui
mecanism de asisten financiar pe termen mediu pentru balanele de pli ale statelor membre.
mprumuturile n cadrul acestui mecanism de asisten financiar sunt acordate de Uniunea
European de regul mpreun cu alte instituii financiare internaionale, cel mai des mpreun cu
Fondul Monetar Internaional, avnd n vederea apropierea ntre scopul pentru care pot fi
acordate aceste mprumuturi i scopurile n care pot fi acordate mprumuturile FMI.
Un stat membru poate solicita Comisiei Europene i statelor membre un astfel de mprumut n
cazul n care are dificulti sau estimeaz c va avea dificulti n executarea obligaiilor de plat
ctre creditori externi, ceea ce face ca mprumuturile astfel acordate s fie de fapt destinate
acoperirii unei pri din deficitul bugetului public.
Decizia acordrii mprumutului aparine Consiliului, la recomandarea Comisiei, i va include un
program de msuri ce vor trebui adoptate, cu modificarea corespunztoare a reglementrilor
naionale, i aplicate n termenele stabilite n vederea ajustrii balanei de pli i depirii
situaiei negative ce a determinat solicitarea mprumutului de ctre statul n cauz. Aceste msuri
pot avea ca obiect reducerea nivelului cheltuielilor publice, mbuntirea colectrii veniturilor
publice, inclusiv prin reforma sistemului fiscal, creterea capacitii administrative de absorbie a
fondurilor nerambursabile puse la dispoziie de Uniunea European.
Acordul de mprumut este nsoit de un Memorandum de nelegere care detaliaz programul de
msuri i politici economice a crui ndeplinire n termenele stabilite va condiiona eliberarea
tranelor de mprumut ctre statul beneficiar. Att acordul de mprumut ct i memorandumul de
nelegere sunt aprobate prin lege sau acte normative avnd valoarea legii.
Romnia a ncheiat trei astfel de acorduri de mprumut cu Uniunea European, din care n primul
a utilizat toat suma mprumutat (5 miliarde euro) iar urmtoarele dou au avut caracter
12
Suma maxim disponibil pentru mprumuturi n cadrul Mecanismului de asisten financiar pentru
balanele de pli este de 50 miliarde euro;
104
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
105
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Stabilind rolul important al principiului liberei concurene i al aplicrii sale n spaiul economic
european, Tratatul privind Funcionarea Uniunii Europene interzice n principiu acele msuri
luate de state care ar putea limita sau mpiedica libera concuren. Aceste msuri prin care statul
poate interveni i influena activitatea economic sunt reunite sub sintagma ajutor de stat.
Reglementarea general a acordrii ajutoarelor de stat de ctre statele membre ale Uniunii
Europene o reprezint prevederile articolelor 107-109 din Tratatul privind Funcionarea Uniunii
Europene (TFUE).
n lipsa unei definiii exprese a ajutorului de stat, prevederile art. 107 alin. 1 TFUE au fost
interpretate n jurisprudena Curii de Justiie a Uniunii Europene (CJUE), astfel nct din sinteza
acestor dou izvoare au rezultat elementele care, dac sunt ntrunite cumulativ, conduc la
calificarea unei msuri luate de stat ca fiind ajutor de stat:
a) msura implic utilizarea fondurilor publice, fie prin transferul lor fie prin renunarea la
ncasarea unor venituri
b) msura are ca efect un avantaj economic acordat unei sau mai multor persoane, pe care
acestea nu l-ar fi obinut n condiiile normale ale pieei
c) avantajul economic rezultat din msura luat de stat este selectiv, nefiind accesibil altor
persoane aflate n situaii similare
d) msura are efect potenial asupra schimburilor comerciale derulate ntre statele
membre ale Uniunii Europene.
Utilizarea fondurilor publice
Aceast condiie a fost interpretat n mod extensiv, fiind incluse att (i) transferurile directe de
fonduri din bugetele publice ale statului (instituiilor publice) sau ale unitilor administrativ-
teritoriale ct i (ii) transferurile indirecte, realizate prin intermediul unor entiti private
(ntreprinderi publice sau entiti private care administreaz sau utilizeaz fonduri puse la
dispoziie din bugete publice) precum i (iii) renunarea la ncasarea unor sume cuvenite statului,
unitilor administrativ-teritoriale sau unor ntreprinderi publice.
O msur va fi supus analizei n vederea calificrii sale drept ajutor de stat dac a fost decis
de:
a) stat, prin intermediul unei autoriti publice sau a unei instituii publice (conform
atribuiilor specifice),
b) o unitate administrativ-teritorial sau
c) o persoan de drept privat dar cu utilizarea de fonduri publice sau cu implicarea efectiv
a statului n adoptarea i aplicarea msurii respective.
n cazul msurilor luate de stat sau de o unitate administrativ-teritorial, indiferent dac
implementarea lor se face prin intermediul unei persoane private (iar aceast persoan privat nu
face dect s aplice decizia luat de stat sau de o unitate administrativ-teritorial), calitatea
decidentului este cea care determin prezumia utilizrii fondurilor publice ntruct statul sau
106
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
107
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
108
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Potrivit art. 108 alin 3 TFUE un stat care intenioneaz s adopte o msur ce poate fi
calificat drept ajutor de stat are obligaia de a notifica aceast intenie Comisiei Europene
i nu va putea adopta i aplica msura respectiv n absena rspunsul Comisiei la aceast
notificare. Analiznd notificarea, Comisia va decide dac msura preconizat ntrunete sau nu
elementele penru a fi calificat drept ajutor de stat iar dac din aceast analiz sunt ntrunite
elementele necesare identificrii unui ajutor de stat va stabili n ce msur acesta este compatibil
cu piaa intern.
n cazul n care un stat membru nu i ndeplinete obligaiile de a notifica n prealabil Comisiei
Europene intenia de a acorda un ajutor de stat i pune n aplicare aceast msur, Comisia va
putea declara ajutorul de stat respectiv ca fiind ilegal.
Pe perioada derulrii msurii care constituie un ajutor de stat compatibil sunt instituite obligaii
de raportare att pentru entitile publice ce au decis acordarea ajutorului de stat (denumite
furnizori de ajutor), ct i pentru beneficiarii ajutorului de stat.
Astfel, furnizorii de ajutor de stat trebuie s urmreasc modul de utilizare a ajutoarelor de stat
acordate, s dispuna msuri i s transmit Consiliului Concurenei, n formatul solicitat de
acesta, toate datele i informaiile necesare pentru monitorizarea ajutoarelor de stat la nivel
naional, inclusiv pentru ntocmirea rapoartelor i informrilor necesare ndeplinirii obligaiilor
Romniei n calitate de stat membru al Uniunii Europene.
La rndul lor, beneficiarii de ajutor de stat au obligaia de a transmite furnizorului raportri
periodice, precum i alte informaii cu privire la ajutorul de stat acordat, la cererea acestuia.
Rolul acestor raportri este de a permite monitorizarea respectrii condiiilor n care a fost
acordat ajutorul de stat, n special n ceea ce privete executarea obligaiilor impuse
beneficiarului ajutorului de stat. n cazul n care se constat c un beneficiar nu a respectat aceste
obligaii, ajutorul de stat poate fi declarat ca fiind utilizat abuziv ceea ce va avea ca efect
109
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
13
A se vedea cazul C46/07, legat de ajutorul de stat acordat de Romnia n cazul privatizrii Automobile
Craiova, comentariile transmise statului romn de Comisia European, publicate n JOCE din 23.10.2007.
n urma suspendrii ajutorului de stat acordat iniial cu nclcarea art. 88(3) i care includea i garanii
publice, a fost adoptat o nou structur a ajutorului individual, prin Legea nr. 36/2008 privind unele
msuri pentru privatizarea societii comerciale Automobile Craiova SA i Ordonana de Urgen a
Guvernului nr. 109/2008 privind acordarea de ajutor de stat individual avnd ca obiectiv dezvoltarea
regional. Prin noua structur s-a renunat la garanii publice i au fost adoptate alte forme de acordare a
ajutorului de stat;
110
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
Realizarea de investiii publice reprezint una dintre atribuiile importante ale autoritilor
publice, avnd ca rezultat bunuri ce intr n patrimoniul statului sau al unitilor administrativ-
teritoriale, sau, n situaiile expres permise de lege, n patrimoniul unor instituii publice.
Identificarea investiiilor publice necesare i realizarea lor sunt obiective importante ale
administraiei publice, att centrale ct i locale, fiind un indicator al bunei guvernri. n
consecin, identificarea surselor de finanare a programelor de investiii publice ar trebui s
reprezinte o preocupare constant a administraiei publice.
Cu toate acestea, realizarea investiiilor publice nu face obiectul unei reglementri unitare,
deoarece normele aplicabile se afl n mai multe acte normative. Prevederi generale referitoare la
finanarea investiiilor publice sunt cuprinse n Legea finanelor publice (Seciunea a 3-a,
Prevederi referitoare la investiii publice) i n Legea finanelor publice locale (Seciunea a 3-a,
Prevederi referitoare la investiii publice locale, care reia n mare parte prevederile din Legea
finanelor publice). De asemenea, norme cu aplicare general sunt cuprinse n Legea nr. 69/2010
a responsabilitii fiscal-bugetare care au ca obiect planificarea centralizat a investiiilor publice
i includerea programelor de investiii n strategia fiscal-bugetar.
Elementul comun al acestor prevederi legale este dat de faptul c att normele generale cuprinse
n Legea nr. 69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare i n Legea finanelor publice ct i cele
speciale din Legea finanelor publice locale sunt aplicabile situaiei n care investiiile publice
sunt finanate integral sau parial din fonduri publice. Scopul reglementrilor este acela de a
stabili modalitatea de includere n bugetele publice relevante a creditelor de angajament i a
creditelor bugetare aferente cheltuielilor legate de realizarea investiiilor publice.
Acestor norme generale li se adaug prevederile referitoare la investiiile publice cuprinse n
O.U.G. nr. 88/2013 privind adoptarea unor msuri fiscal-bugetare pentru ndeplinirea unor
angajamente convenite cu organismele internaionale, precum i pentru modificarea i
completarea unor acte normative, care instituie unui sistem de management al investiiilor
publice prin stabilirea unui mecanism de prioritizare, aprobare i monitorizare a acestora.
Adoptat n vederea ndeplinirii angajamentelor asumate prin acordurile ncheiate cu creditorii
internaionali ai statului aa cum se arat n mod explicit n chiar denumirea sa i n justificarea
urgenei din preambul, acest act normativ instituie noi proceduri prealabile realizrii acelor
investiii publice pe care le definete ca fiind semnificative, respectiv cele a cror valoare total
estimat indicat de documentaiile tehnico-economice depete 100 milioane lei. Aceste
proceduri vor fi suplimentare celor reglementate prin Legea finanelor publice i prin Legea nr.
69/2010 a responsabilitii fiscal-bugetare.
Pentru a permite aplicarea acestui sistem de organizare i administrare a investiiilor publice,
O.U.G. nr. 88/2013 include i o definiie legal a investiiei publice, limitat ns la scopul
aplicrii actului normativ, respectiv prioritizarea proiectelor de investiii publice semnificative.
Pn la acest act normativ, noiunea de investiii publice nu era definit de lege. Definiia
cuprins n O.U.G. nr. 88/2013 nu se refer la toate investiiile publice ci numai la cele n care
111
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
112
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
113
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
114
Facultatea de Drept, Universitatea din Bucureti
nvmnt la distan Anul II
115