PARTEA I: CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

I. Contractele de concesiune

I.I. Contractul de concesiune a bunurilor domeniale

A. Definiie i sediul materiei
Concesiunea de bunuri este reglementat de OUG 54/2006. Pentru definiia legal a acestui contract, a se vedea
art. 1 alin.2 din ordonan.
B. Prile contractului
1. concedentul: - mandatar al titularului dreptului de proprietate public (titularul dreptului de administrare), i pot fi,
de la caz la caz:
- ministerele sau alte organe specializate: - pentru bunurile proprietatea statului;
- Consiliul Judeean, Consiliile locale sau diferite instituii publice de interes local (universiti, teatre, spitale), pentru
bunurile proprietatea unitilor administrativ-teritoriale.
2. concesionarul: orice persoan fizic sau juridic, romn sau strin.
C. Caracterele contractului de concesiune
1. contract administrativ: un acord de voin ncheiat ntre o autoritate public i un particular, n vederea
satisfacerii unui interes public. Orice contract administrativ are urmtoarele trsturi: (a) una dintre pri este o autoritate
public; (b) prile se afl pe poziii de inegalitate juridic; (c) se deruleaz ntr-un regim mixt, de drept public i privat; (d) se
ncheie de regul n urma unei licitaii.
Ca natur juridic, contractele administrative nu sunt nici pur-unilaterale, nici pur-bilaterale, ci mixte. Astfel, vom porni
de la distincia act unilateral act bilateral care, ca i criteriu (modern) are poziia destinatarului actului fa de acesta. Astfel,
dac un act e emis cu scopul de a produce efecte pentru teri, atunci e un act unilateral (el are un autor). Dimpotriv, dac un
act e emis pentru a produce efecte ntre pri, atunci e contract act bilateral (el are cel puin dou pri). Concesiunea e un
act mixt, pentru c, pe de o parte exist un acord de voin (astfel c prile se oblig ntre ele), care ns nglobeaz un act
administrativ normativ (caietul de sarcini) care e emis numai de concedent, urmrete s-i protejeze pe beneficiarii
concesiunii i fa de care, aadar, concesionarul este ter.
2. contract sinalagmatic (drepturile i obligaiile sunt interdependente) datorit naturii mixte a contractului, are o
natur aparte: Concesionarul ncheie contractul n vederea obinerii unui profit din exploatarea bunului; n schimb,
concedentul ncheie contractul n primul rnd pentru satisfacerea interesului public i numai n subsidiar pentru obinerea
redevenei.
3. contract oneros pentru c fiecare parte urmrete un profit (o contraprestaie).
4. contract comutativ: prestaiile sunt echivalente n cuantum, prile cunoscnd, n principiu, ntinderea acestora
nc de la ncheierea contractului;
5. contract intuitu personae este ncheiat n considerarea calitii unei persoane: calitatea de titular al celei mai
bune oferte.
6. contract solemn: trebuie ncheiat n scris, ad validitatem;
7. contract cu executare succesiv, cu consecina c, n cazul n care una dintre pri nu i execut obligaiile,
cealalt poate cere rezilierea contractului(nu rezoluiunea).
D. Procedura ncheierii contractului de concesiune
Presupune mai multe faze:
1.Iniierea o poate avea concedentul sau orice investitor care face o propunere (operaiune material tehnic),
propunere care, agreat de concedent, conduce la redactarea studiului de oportunitate.
2. Aprobarea concesionrii faz care la rndul su cuprinde: (a) redactarea Studiului de oportunitate (natur
preponderent consultativ, parial conform). (b) Dac studiul de oportunitate este favorabil, se redacteaz caietul de
sarcini. (c) Prin hotrre de Guvern, HCJ, HCL, dup caz (aprobare improprie) se aprob concesionarea. Hotrrea se
public n Monitorul Oficial.
3. Licitaia public care poate conduce sau nu la desemnarea unui ctigtor. n caz afirmativ, se ncheie
contractul n termenul legal. n caz negativ, licitaia se repet dup care, dac este necesar, se trece la procedura negocierii
directe.
La licitaie se depun mai multe oferte. Concedentul le analizeaz i alege una (o accept). Rezult un acord de
voin. Problem 1: contractul de concesiune a fost ncheiat? Rspunsul este negativ, pentru c:
- mai sunt clauze negociabile;
- lipsete forma scris (sub sanciunea nulitii absolute). Rezult c acordul de voine format are natura juridic a
unui antecontract de concesiune.
Problem 2: ce se ntmpl dac concedentul, respectiv concesionarul, refuz s ncheie contractul n termenul
legal? (a se vedea dispoziiile aplicabile din OG 54/2006 respectiv Legii 554/2004).
1
 E. Principiul echilibrului financiar (art. 54)
Potrivit acestuia, echilibrul dintre sarcinile impuse concesionarului i beneficiile acestuia trebuie meninut pe tot
parcursul derulrii contractului. Presupune 3 aspecte:
1. Aplicarea teoriei impreviziunii alea economic. Aceasta e n opoziie cu principiul nominalismului monetar
(obligaia debitorului este ntotdeauna pentru suma numeric indicat n contract, chiar dac ntre timp valoarea monedelor a
sczut sau a crescut).
n dreptul public se aplic teoria impreviziunii (contractul trebuie reechilibrat), pentru c e un interes public n joc.
Deci, chiar dac, datorit inflaiei, fie concesionarul, fie concedentul, ar fi n dezavantaj, concedentul trebuie s modifice
unilateral contractul n vederea atingerii echilibrului iniial. Deci, indiferent de fluctuaiile monetare, prestaiile trebuie s
rmn echilibrate.
2. Principiul fait du prince (fapta autoritii) alea administrativ concesionarul nu poate fi obligat s suporte
o cretere a sarcinilor care-i incumb potrivit contractului, dac aceast cretere se datoreaz unor msuri luate de o
autoritate public, fie c aceasta este chiar concedentul ori o alt autoritate de stat sau local.
n aceast situaie, concesionarul poate cere despgubiri pentru prejudiciul cauzat sau poate cere concedentului s
modifice unilateral contractul n vederea reechilibrrii lui. n caz de refuz, se va adresa instanei de contencios administrativ.
3. Fora major i cazul fortuit alea tehnic
i n aceste situaii, concedentul trebuie s suporte o parte din sarcinile suplimentare care incumb concesionarului
ca urmare a apariiei acestor evenimente.
F. Efectele contractului de concesiune
1. a) Drepturile concesionarului:
- de a exploata obiectul concesiunii;
- de a culege fructele (n msura n care exist). Fructele pot fi naturale (fr intervenia omului), industriale
(cultivate), civile: care pot consta n dobnzi, dac exist; arenzi i chirii (discutabil). Redevena nu e cu
siguran fruct, cel puin n ceea ce-l privete pe concesionar. Acesta poate percepe fructe civile din orice
activitate care nu presupune subconcesionarea (aceasta fiind interzis), el avnd totui dreptul de a ncheia
contracte cu teri n vederea realizrii concesiunii.
b) Obligaiile concesionarului:
- de a exploata obiectul concesiunii n regim de continuitate (principiul continuitii e fundamental n activitatea
administraiei).
- de a plti redevena care se stabilete fie de comun acord fie unilateral, impus de concedent, procentual sau
cot fix i poate fi revaluat n orice moment.
- de a nu subconcesiona obiectul concesiunii.
2. a) Obligaiile concedentului:
- de a preda obiectul concesiunii;
- de a asigura linitita posesiune a bunului;
- de a-l asigura pe concesionar pentru orice tulburare provenind de la un ter (concesionarul are att aciunea
posesorie ct i aciunea n garania pentru eviciune despgubiri).
b) Drepturile concedentului:
- de a primi redevena; dac aceasta nu se pltete de bunvoie, concedentul are dreptul de a executa silit
garania de bun execuie depus de concesionar ntr-un cont bancar sau poate rezilia contractul de
concesiune.
- de a solicita restituirea bunului dat n concesiune.
n plus, concedentul mai are drepturi exorbitante sau derogatorii de la dreptul comun (care nu exist n niciun
contract civil). Aceste drepturi exist chiar dac nu sunt stipulate expres n contractul de concesiune, cci sunt recunoscute de
lege:
1. dreptul de control asupra activitii concesionarului;
2. dreptul de a modifica unilateral contractul (cnd interesul public o cere).
3. dreptul de a denuna unilateral contractul cnd e n interes public. Aceste drepturi confer o poziie privilegiat
concedentului. Reversul acestora const n aceea c aceste prorogative sunt deopotriv i obligaii exorbitante pentru
administraie: ea este obligat s le exercite, cnd interesul public o cere (chiar la cererea concesionarului), n caz contrar
cocontractantul avnd deschis aciunea n contencios administrativ.
G. ncetarea contractului de concesiune
1. Modaliti de ncetare
a) Ajungerea la termen durata maxim - 49 de ani. Contractul nu va nceta, totui, atunci cnd, prin acordul prilor,
se prelungete cu jumtate din perioada iniial.
n ciuda dispoziiilor legale, contractul nu se poate prelungi prin simplul acord de voin al prilor, cci voina

2
trebuie exprimat n scris (principiul formalismului).
b) Rezilierea = desfacerea contractului la cererea oricreia dintre pri ca urmare a nendeplinirii obligaiilor
culpabile ale celeilalte pri.
c) Denunarea (rscumprarea) = prerogativ exclusiv pentru concedent. Se face printr-un act administrativ
unilateral. n doctrin acesta se numete un act detaabil, raportat la faptul c are o identitate distinct de aceea a
contractului de concesiune nsui. Un act detaabil (fie c este de denunare unilateral ori modificare unilateral a
contractului) poate fi atacat n contencios administrativ dup procedura obinuit.
Cauza denunrii: dac interesul public o cere. Prin urmare, nu presupune o culp a concesionarului. Tocmai de
aceea, aceast modalitate e oneroas, concedentul avnd obligaia de a-l despgubi.
n general, dac contractul se desfiineaz prin orice modalitate, actul de aprobare a concesionrii rmne n vigoare
urmnd a se ncheia un alt contract de concesiune. n schimb ns, n cazul denunrii se desfiineaz att contractul ct i
actul de aprobare a concesionrii. Cci n principiu nu o s mai existe concesiune sau, n cel mai ru caz, o s existe o
concesiune pentru punerea n valoare a unui interes public de o natur diferit primului.
d) Renunarea (expresie a caducitii contractului de concesiune). Sunt reunite aici mai multe ipoteze:
(i) Imposibilitatea obiectiv de a exploata bunul. Intr aici n primul rnd pieirea material a bunului, dar i orice alt
caz de for major datorit cruia bunul nu mai poate fi exploatat n mod definitiv (n cazul unei imposibiliti temporare,
contractul nu nceteaz ci se supend).
n momentul n care intervine imposibilitatea obiectiv de executare, concesionarul are obligaia de a-l notifica
imediat pe concedent asupra acestui fapt. Contractul nceteaz n momentul pieirii bunului (sau intervenirii imposibilitii
obiective), dar dac concesionarul nu-i respect obligaia de notificare, concedentul poate cere despgubiri dac a suferit,
din aceast cauz, un prejudiciu.
(ii) Imposibilitatea subiectiv de executare. Intr aici acele situaii legate de persoana concesionarului, datorit
crora exploatarea bunului nu mai poate continua. Decurge din caracterul intuitu personae al contractului de concesiune. n
principiu, exist trei asemenea situaii:
a) decesul persoanei fizice sau dizolvarea persoanei juridice concesionare;
b) incapacitatea sau punerea sub interdicie concesionarului - persoan fizic;
c) dispariia calitii intuitu personae a concesionarului (n anumite cazuri). De pild, dac se concesioneaz un
imobil pentru o farmacie, n cazul condamnrii penale a concesionarului persoan fizic la interzicerea practicrii
profesiei de farmacist pe o perioad de 5 ani, contractul devine caduc, urmnd a se organiza o nou licitaie. n
aceast ipotez, ncetarea contractului este, totui, discutabil, raportat la principiul formalismului care
guverneaz dreptul administrativ. Mai degrab se nate obligaia concedentului de a denuna unilateral
contractul.
n toate cazurile trebuie sfie exclus culpa concesionarului. Deci, n aceat viziune, distincia subiectiv/obiectiv
are semnificaia legate de persoana concesionarului/obiectului concesiunii, cci din cealalt perspectiv, toate aceste situaii
sunt obiective (neimputabile direct concesionarului).
e) Acordul prilor - n dreptul privat orice contract poate fi desfiinat n acest mod, conform regulii mutuus
consensum, mutuus disensum.n dreptul administrativ nu e admis nici o modalitate de ncetare a unui contract, dect dac
exist un interes public. Astfel, acordul prilor poate conduce la ncetarea contractului, dac nu se frauduleaz un interes
public (prin acest mod s-ar putea frauda i licitaia iniial ex: prile se neleg n secret c bunul se concesioneaz numai
pentru 5 ani, dar, pentru a se obine un punctaj mai mare la licitaie concesionarul n ofert indic perioada maxim 49 ani,
dup care, dup 5 ani contractul s-ar desfiina prin acord).
n cazul unui acord fraudulos, se va angaja rspunderea disciplinar (poate chiar penal) a funcionarilor publici,
precum i rspunderea patrimonial a concesionarului.
Contractul de concesiune se poate desfiina aadar prin acordul prilor dac prile sunt de bun credin i nu se
aduce atingere interesului public.
f) Desfiinarea contractului pentru cauz de nulitate Contractul de concesiune poate fi desfiinat pentru cauz de
nulitate relativ vicii de consimmnt numai n cazul concesionarului, precum i pentru cauze de nulitate absolut (orice
alte vicii de fond sau form). Nulitatea absolut poate fi invocat de orice persoan interesat (de regul este vorba despre
ceilali participani la licitaie, saupersoane interesate de licitaie care, din cauza publicitii defectuoase nu au aflat despre
aceasta)
2. Efectele ncetrii contractului de concesiune
Problema care se pune este aceea a restituirii anumitor bunuri utilizate de concesionar. Bunurile pot fi:
a) de retur: obiectul concesiunii. Bunurile de retur se returneaz gratuit i obligatoriu concedentului, cci acestea
sunt proprietate public. Bunurile care au fcut obiectul unor investiii obligatorii din caietul de sarcini au un regim juridic
asemntor, n sensul c revin n mod obligatoriu concedentului prin accesiune imobiliar, ns nu n mod necesar gratuit,
concesionarul trebuind s fie despgubit la valoarea neamortizat a investiiei obligatorii.
b) de preluare; sunt bunuri care aparin concesionarului, prevzute expres ntr-o clauz din contractul de
3
concesiune (denumit clauz de preluare), pe care concedentul le poate astfel prelua la finalul concesiunii, contra unui pre
rezidual. Caracteristica lor e aceea c preluarea este oneroas i facultativ pentru concedent. Dreptul concedentului de a
prelua bunul e un drept potestativ, limitat la un anumit termen stipulat expres n contract. (specie a bunurilor proprii).
c) proprii. Bunurile proprii sunt bunurile care revin concesionarului (nu exist aadar nici clauz de preluare cu
privire la ele, i nici nu intr n categoria investiiilor obligatorii).

I.II. Contractele de concesiune de lucrri i servicii publice

Definiia contractelor de concesiune de lucrri i servicii art. 5 lit. g i h din Legea nr. 100/2016. Distincia fa de
achiziii serviciul sau lucrarea nu se pltesc de administraie, ci n contraprestaie se acord dreptul de exploatare.
Procedura este mai simpl dect la achiziii (doar licitaia deschis i dialogul competitiv).

II. Contractul de achiziie de bunuri, lucrri i servicii publice

1. Definiie. Tipuri. Caractere (art. 1 din Legea nr. 98/2016)

a. Tipuri (n funcie de obiectul lor):
a.1. contractul de execuie de lucrri (asemntor cu antrepriza din dreptul privat); - Executant.
a.2. contractul de furnizare de produse (asemntor cu vnzarea, dar i nchirierea, din dreptul privat, se deosebete
prin caracterul de continuitate al furnizrii); Furnizor;
a.3. contractul de prestri de servicii. Se deosebete de contractul de lucrri prin aceea c prestarea serviciului are
un caracter continuu i, teoretic, durata contractului ar putea fi nelimitat n timp, n vreme ce lucrarea trebuie executat ntr-
un termen bine stabilit. Prestator.
n cazul n care un contract de achiziie are un obiect multiplu (produse, lucrri, servicii cel puin dou dintre ele)
determinant este valoarea fiecruia n vederea calificrii exacte a acestui contract (art. 35), dar i raportul principal-
accesoriu.
b. Caractere:
b.1. sinalagmatic;
b.2. oneros;
b.3. formal; indiferent de tipul acestuia el trebuie ncheiat n scris, ad validitatem;
b.4.comutativ.

2. Prile contractului de achiziie (art. 3-4)

a. autoritatea contractant orice persoan juridic de drept public;.
b. operatorul economic; - orice potenial contractant. Acesta dobndete, pe parcursul procedurii, denumiri specifice:
- candidat denumire ntlnit n cazul licitaiei restrnse (pn la etapa de selectare a ofertelor), negocierii
competitive i negocierii directe;
- ofertant - denumire ntlnit n cazul licitaiei deschise, licitaiei restrnse (dup etapa de selectare a ofertelor) i a
cererii de oferte;
- concurent - denumire ntlnit n cazul concursului de soluii;
- contractant candidatul, concurentul sau ofertantul cruia i s-a atribuit contractul.

3. Proceduri de atribuire a contractului (art. 68)

a. licitaia deschis/restrns prima reprezint regula (oricine poate depune o ofert). A doua are dou etape, n
prima efectundu-se o preselecie a candidailor dup anumite criterii.
b. negocierea competitiv/dialogul competitiv aplicabile n cazul contractelor de o complexitate deosebit
(autoritatea nu poate aprecia exact soluia care ar corespunde cel mai bine propriilor necesiti).
c. parteneriatul pentru inovare pentru bunurile i serviciile aflate n faza de cercetare etc.
d. negocierea cfr publicare prealabil aplicabil doar dac primele dou proceduri au euat (nu s-a depus nicio
ofert ori candidatur acceptabil), sau, dac din motive de exclusivitate contractul nu poate fi ncheiat dect cu un anumit
operator.
d. procedura simplificat un fel de licitaie simplificat, aplicabil numai n situaia n care valoarea contractului este
sub anumite praguri valorice stabilite de ordonan (diferite la produse, servicii ori lucrri) art. 7 alin. 2 din legea 98/2016.
e. concursul de soluii procedur special concurenial aplicabil n domeniul arhitecturii, urbanismului i
peisagisticii, caracterizat prin originalitatea soluiilor cutate de administraie.
f. acordul cadru achiziii pentru un interval de timp, nu pentru bunuri, lucrri, servicii punctuale.
g. sistemul dinamic de achiziii/licitaia electronic aplicabil achiziiilor curente.
Etapele eseniale ale procedurii: (1) ntocmirea documentaiei de atribuire; (2) publicarea anunurilor; (3)
desfurarea licitaiei (sau a altei proceduri); (4) atribuirea contractului; (5) informarea ofertanilor; (6) depunerea i
4
soluionarea contestaiilor; (7) ncheierea contractului.
4. Distincii ntre diferitele tipuri de contracte de achiziii i concesiune
a) Ideea de baz a distinciei dintre concesiune i achiziie rezult din chiar denumirea acestora. n cazul concesiunii
bunul ori serviciul i aparine administraiei i transmite unui particular exploatarea acestora, contra unei redevene; n cazul
achiziiei, administraia este beneficiar, primind de la particular bunul sau serviciul.
b) Distincii n funcie de tipul de contract
b.1. bunuri. La concesiune bunul este proprietate public, folosina (exploatarea) lui este transmis unui particular
contra unei redevene, o anumit perioad de timp, dup care revine administraiei. Se aplic OUG nr. 54/2006. La achiziie
bunul aparine unui particular, devine proprietate privat a administraiei, definitiv, contra unui pre. Se aplic legea nr. 98 i
99/2016.
b.2. servicii. La achiziie administraia este beneficiara serviciului iar particularul este prestatorul. Administraia
pltete astfel preul serviciului, prestat continuu (ex: ntreinerea cureniei n sediul Guvernului). La concesiune, iniial
administraia era prestator iar terii particulari erau beneficiarii serviciului, care plteau deci un pre pentru acesta (ex.
salubritatea municipiului). Pentru a se degreva ns, administraia concesioneaz (transmite) exploatarea serviciului unui
particular (prestator). Acesta, pe de o parte colecteaz preurile de la particulari iar, pe de alta, pltete redevena (parte din
profit) administraiei.
b.3. lucrri. La achiziie administraia comand lucrarea de la executant dup care i-o pltete i o exploateaz (Ex.
repararea faadei i schimbarea acoperiului Facultii de Drept). La concesiune administraia comand lucrarea, executantul
o execut pe cheltuiala sa, dup care, la final, va dobndi dreptul de a o exploata (cu sau fr redeven).
5. Soluionarea litigiilor (Legea 101/2016)
a) calea administrativ-jurisdicional:
Se poate urma numai dac se atac un act sau un refuz al autoritii (contencios n anulare i n caren). Nu se pot
cere despgubiri. Este format din:
- notificarea prealabil adresat autoritii contractante, n termen de 10/5 zile (n funcie de valoarea contractului)
de la luarea la cunotin a actului contestat. Autoritatea are la dispoziie 3 zile s rspund. n cazul unui rspuns afirmativ,
are la dispoziie 7 zile s remedieze neregula; (art. 6-7 din lege)
- contestaia la C.N.S.C. (10/5 zile de la luarea la cunotin a rspunsului autoritii sau expirrii termenelor de mai
sus); Avantaj: celeritatea procedurii (obligaia soluionrii n 20 zile) art. 8-28 din lege.
- plngerea la Curtea de Apel n raza teritorial a creia i afl sediul autoritatea contractant (10 zile de la
comunicarea actului administrativ-jurisdicional al CCSD). Plngerea dse depune la instan. Completul este de 3 judectori,
deci plngerea este asimilat recursului n procedura comun de contencios administrativ. Plngerea ns nu este suspensiv
de executare, instana putnd dispune suspendarea procedurii n mod expres, cu cauiune art. 29-36 din lege.
b) (i) contestaia formulat pe cale judiciar - identic procedura cu cea de la CNSC, doar c sunt alte termene
(urgente de judecat).
(ii) aciunea n contencios administrativ :
- n prim instan, la Tribunal
- recursul, la Curtea de Apel.
Atunci cnd reclamantul solicit i despgubiri, el trebuie s dovedeasc:
- fapta ilicit: nclcarea prevederilor legale n materia achiziiilor publice;
- prejudiciul: faptul c ar fi avut o ans real s ctige contractul dac legea ar fi fost respectat;
- culpa autoritii se prezum din fapta ilicit;
- raportul de cauzalitate se prezum avnd n vedere c reclamantul deja a dovedit c tocmai fiindc ordonana nu a
fost respectat a pierdut ansa real de a ctiga contractul.
Calea de atac este recursul. i aceast procedur se caracterizeaz prin celeritate.

Ca o caren extrem de important a legislaiei n materia achiziiilor publice i concesiunilor de servicii i lucrri
trebuie semnalat lipsa prevederilor legale referitoare la coninutul contractului de achiziie (concesiune), raporturile dintre
pri, moduri de ncetare a contractului etc. Sunt tratate doar raporturile cu subcontractanii (ex: 218-219 din Legea 98/2016,
modificrile permise la contract (care nu trebuie s schimbe echilibrul iniial art. 221-222 din Legea 98/2016, cazuri specifice
de denunare a contractului (n fapt, cazuri de nulitate) art. 223 din lege.
n consecin, n ce privete achiziia, trebuie s admitem c ea este guvernat de reguli ale dreptului comun (Codul
civil) vnzare, antrepriz, prestare de servicii pe care se grefeaz posibilitatea exerciiului prerogativelor exorbitante. n ce
privete concesiunea, se vor aplica prin analogie, cele ale OUG nr. 54/2006 privind concesiunea de bunuri proprietate
public.