EDUCAO NO BRASIL: CONCEPO E DESAFIOS PARA O SCULO XXI

Dermeval Saviani

O problema das concepes de educao pode ser abordado de diferentes

maneiras. Um enfoque possvel a partir da filosofia identificando-se, em
conseqncia, as principais concepes de educao expressas nas grandes
tendncias que se manifestaram ao longo da histria. Nessa linha de anlise
poderamos chegar s diversas concepes de filosofia da educao
considerando tambm as correntes filosficas a elas articuladas. Outra
forma de abordagem seria levar em conta o aspecto propriamente
pedaggico o que nos conduziria a identificar as principais correntes
pedaggicas como o escolanovismo, o no-diretivismo, o construtivismo, o
behaviorismo, etc. Uma outra maneira seria considerar a educao a partir
da funo social desempenhada nas diferentes sociedades ao longo do
tempo. Nesse caso a educao seria concebida como um processo de
inculturao ou aculturao das novas geraes nas tradies e nos
costumes caractersticos de uma formao social determinada. Nesse
mbito emergiriam, como assinalou Durkheim, os papeis de
homogeneizao e diferenciao requeridos de seus membros por parte da
sociedade.
No entanto, para efeitos desta exposio no mbito dessa Conferncia
Nacional de Educao, Cultura e Desporto, no vou seguir nenhum dos
caminhos acima apontados. Vou procurar me ater aos objetivos desse
evento que, inspirado em Ansio Teixeira e pretendendo ser
dominantemente propositivo, nos convida a buscar alternativas concretas,
em especial no mbito da legislao, de modo a delinear com a clareza que
se revelar possvel, a concepo e as medidas dela decorrentes exigidas
para se enfrentar os desafios que se pem para a educao brasileira neste
limiar do sculo XXI.

1. Concepo de educao

O entendimento dos problemas enfrentados pela educao brasileira

atualmente implica a compreenso da forma assumida pela educao no
contexto das sociedades modernas. Caracterizadas pelo predomnio da
cidade e da indstria sobre o campo e a agricultura, essas sociedades se
constituram sob a forma do direito positivo regendo-se por constituies
escritas e generalizando relaes formalizadas atravs de contratos cujo
teor se manifestava tambm por escrito e cuja adeso se dava atravs da
assinatura que expressava a concordncia , aps sua leitura, com o
contedo das clusulas do contrato. Incorporava-se, assim, vida social a
expresso escrita. Em conseqncia, para participar ativamente desse tipo
de sociedade nas diversas e mltiplas funes por ela desenvolvidas, se faz
necessrio o ingresso na cultura letrada. Ora, sendo essa forma de cultura
um processo formalizado, sistemtico, s pode ser atingida atravs de um
processo educativo tambm sistemtico. Portanto, a sociedade moderna
no podia mais se satisfazer com uma educao difusa, assistemtica e
espontnea, passando a requerer uma educao organizada de forma
sistemtica e deliberada, isto , institucionalizada o que veio a colocar a
educao escolar como a forma principal e dominante de educao.
No contexto descrito o acesso escola passa a ser considerado como um
direito de todo cidado e, como tal, um dever do Estado. O cumprimento
desse dever assume, no final do sculo XIX, a forma da organizao dos
sistemas nacionais de ensino, entendidos como amplas redes de escolas
articuladas vertical e horizontalmente tendo como funo garantir a toda a
populao dos respectivos pases o acesso cultura letrada traduzido na
erradicao do analfabetismo atravs da universalizao da escola primria
considerada, por isso mesmo, de freqncia obrigatria.
Os principais pases, no apenas da Europa mas tambm da Amrica Latina,
como se pode ver pelo exemplo de nossos vizinhos, a Argentina, o Chile e o
Uruguai, tendo organizado os seus sistemas nacionais de ensino a partir do
final do sculo XIX, lograram universalizar o ensino elementar e, com isso,
erradicar o analfabetismo. O Brasil no fez isso. Aps uma tentativa
fracassada por ocasio da Constituinte de 1823 e, depois, com a lei das
escolas de primeiras letras de 1827, relegou-se a educao bsica durante
todo o Imprio e ao longo da Primeira Repblica s Provncias e, depois, aos
Estados federados, desobrigando-se desse dever o Estado Nacional. Foi
somente aps a Revoluo de 1930 que a educao no Brasil comeou a ser
tratada como uma questo nacional dando-se precedncia, porm, ao
ensino secundrio e superior j que foi s em 1946 que viemos a ter uma
lei nacional relativa ao ensino primrio. E, ainda assim, o trato da questo
educacional foi sempre, entre ns, atravessado por um dualismo
desqualificador da instruo popular em confronto com aquela destinada s
elites. Com efeito, as reformas Capanema da dcada de 1940 foram
marcadas pela contraposio entre ensino secundrio destinado s elites
condutoras e ensino profissional voltado para o povo conduzido. Procurou-se
corrigir essa distoro atravs das leis de equivalncia entre os vrios
ramos do ensino mdio na dcada de 1950, equivalncia essa que foi
incorporada nossa primeira Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
promulgada em 1961. E a Lei 5692 de 11 de agosto de 1971, ao justificar a
tentativa de universalizao compulsria da profissionalizao no ensino de
segundo grau, trouxe baila o slogan "ensino secundrio para os nossos
filhos e ensino profissional para os filhos dos outros" com o qual se
procurava criticar o dualismo anterior sugerindo que as elites reservavam
para si o ensino preparatrio para ingresso no nvel superior, relegando a
populao ao ensino profissional destinado ao exerccio de funes
subalternas.
Deve-se notar, porm, que essa mesma lei 5.692 introduziu a distino
entre terminalidade ideal ou legal, que corresponde escolaridade completa
de primeiro e segundo graus com a durao de onze anos, e terminalidade
real, a qual implicava a antecipao da formao profissional de modo a
garantir que todos, mesmo aqueles que no chegassem ao segundo grau ou
no completassem o primeiro grau, sassem da escola com algum preparo
profissional para ingressar no mercado de trabalho. Admitiu-se, pois, que
nas regies menos desenvolvidas, nas escolas mais carentes, portanto, para
a populao de um modo geral, a terminalidade real resultaria abaixo da
legal, isto , chegaria at os dez anos de escolaridade ou oito, sete, seis ou
mesmo quatro anos correspondentes ao antigo curso primrio devendo
receber, mesmo nesses casos, algum preparo profissional para da passar
diretamente ao mercado de trabalho. Ora, atravs desse mecanismo a
diferenciao e o tratamento desigual foram mantidos no prprio texto da
lei, apenas convertendo o slogan anterior neste outro: "terminalidade legal
para os nossos filhos e terminalidade real para os filhos dos outros".
Observe-se, finalmente, que o referido dualismo se faz presente tambm na
poltica educacional atual no apenas quando, na reforma do ensino mdio,
se separa o ensino tcnico do ensino mdio de carter geral e quando se
advoga no ensino superior os centros de excelncia destinados a ministrar
s elites um ensino de qualidade articulado com a pesquisa em contraste
com as instituies que ofereceriam ensino sem pesquisa. Esse dualismo se
manifesta tambm no ensino fundamental ao se propor para a rede pblica
um ensino aligeirado avaliado pelo mecanismo da promoo automtica e
conduzido por professores formados em cursos de curta durao
organizados nas escolas normais superiores com nfase maior no aspecto
prtico-tcnico em detrimento da formao de um professor culto, dotado
de uma fundamentao terica consistente que d densidade sua prtica
docente. Esta ltima alternativa ficar reservada s escolas destinadas s
elites que certamente continuaro a recrutar os seus professores dentre
aqueles formados nos cursos de licenciatura longa, preferentemente
oriundos dos centros de excelncia constitudos pelas universidades pblicas
que preservaro a exigncia da indissociabilidade entre ensino e pesquisa.

2. Viso crtica da concepo que orienta a poltica educacional atualmente

em vigor

A poltica educacional que vem sendo implementada no Brasil, sob a direo

do Ministrio da Educao, se caracteriza pela flexibilizao, pela
descentralizao das responsabilidades de manuteno das escolas atravs
de mecanismos que forcem os municpios a assumir os encargos do ensino
fundamental associados a apelos sociedade de modo geral, a
compreendidas as empresas, organizaes no-governamentais, a
comunidade prxima escola, os pais e os prprios cidados
individualmente considerados, no sentido de que cooperem, pela via do
voluntarismo e da filantropia, na manuteno fsica, na administrao e no
prprio funcionamento pedaggico das escolas. Delineia-se, assim, um
estmulo diferenciao de iniciativas e diversificao de modelos de
funcionamento e de gesto do ensino escolar. Em contrapartida, com base
na montagem de um "sistema nacional de avaliao" respaldado pela LDB,
centraliza-se no MEC o controle do rendimento escolar em todos os nveis,
desde as creches at a ps-graduao. H, pois, um estmulo
descentralizao traduzida na flexibilizao, diferenciao e diversificao do
processo de ensino mas uma centralizao do controle dos seus resultados.
Ora, as caractersticas acima enunciadas permitem perceber que a poltica
educacional que est sendo implementada acentua, pela via da
diferenciao apontada, as desigualdades educacionais aprofundando o
dualismo antes referido.
Alis, cabe observar que a orientao em pauta se inspira naquilo que
poderamos chamar de "modelo americano". Esse modelo, diferentemente
daquele que predominou nos pases europeus, considera como funo
principal do ensino fundamental, a socializao das crianas ao passo que o
modelo europeu enfatizava a funo de formao intelectual o que implica a
garantia de uma base comum, mais ou menos homognea a partir da qual
todos os cidados podem participar, em condies de igualdade, da vida da
sociedade a que pertencem. Visando, pois, criar esse patamar comum
centrado no domnio dos elementos fundamentais da cultura letrada de base
cientfica, os principais pases organizaram os sistemas nacionais de ensino
como instrumento para universalizar a escola bsica (o ensino elementar) e,
por esse caminho, erradicar o analfabetismo.
Em contrapartida nos Estados Unidos, a precedncia da funo de
socializao das crianas atribuda escola bsica levou a vincular as
escolas s comunidades prximas, isto , aos municpios, dispensando-se
um sistema nacional e priviligiando-se, na avaliao da aprendizagem das
crianas, sua capacidade de relacionamento e interao com as demais
crianas ao passo que, no modelo europeu, a avaliao implicava um
sistema de exames destinado a aferir o grau de apreenso dos
conhecimentos elementares que caracterizam uma formao intelectual
correspondente ao domnio da cultura moderna entendida como necessria
a toda a populao e, por isso, sendo objeto de um ensino comum a todos.
Do ponto de vista do processo, o modelo americano levou a uma maior
diferenciao de iniciativas assim como maior diversificao das formas de
gesto, enquanto o modelo europeu conduziu a uma maior centralizao
das iniciativas e a uma forma de gesto relativamente unificada cuja
responsabilidade primordial se localizava no Estado nacional.
Do ponto de vista dos resultados se verifica que o modelo europeu foi capaz
de garantir razovel coeso, assegurando um patamar comum que permitiu
homegeneizar o acesso cultura letrada, o que significou um razovel grau
de igualdade de condies de participao de todos na vida social. J o
modelo americano resultou bem mais desigual, apresentando diversas
distores que tm sido objeto de alerta das prprias autoridades polticas e
educacionais do prprio pas e que volta e meia so divulgadas atravs da
imprensa.
Com efeito, de vez em quando nos deparamos com notcias em jornais ou
revistas dando conta de que nos Estados Unidos comum ocorrer que um
significativo nmero de jovens cheguem a concluir o ensino mdio e at
mesmo a ingressar na universidade sendo praticamente analfabetos (os
denominados analfabetos funcionais). Ora, essa uma situao
inteiramente estranha aos pases europeus. Em verdade, nunca
encontramos notcias semelhantes a respeito da Inglaterra, Alemanha,
Blgica, Holanda, Sucia, Dinamarca, Noruega, Frana, Itlia, Espanha,
Portugal, em suma, dos pases europeus de modo geral. Sem dvida isso
tem a ver com a diferena de modelos que presidiu a organizao do ensino
em um e em outro caso.
As observaes feitas acima nos permitem aquilatar a gravidade da situao
em que nos encontramos. Na verdade, considerando que ns sequer
chegamos a universalizar a escola elementar, a adoo do modelo
americano potencializa enormemente as conseqncias negativas
detectadas nos Estados Unidos contribuindo para aprofundar ainda mais a
extrema desigualdade que a triste marca de nossa tradio histrica. V-
se assim que, se na Europa a influncia do modelo americano pode ser at
benfica pois poder contribuir para flexibilizar a forma de um sistema j
consolidado, no caso do Brasil, onde no se conseguiu ainda implantar um
sistema de ensino abrangente em mbito nacional, a referida influncia
resulta deletria nos distanciando ainda mais da meta de garantir a todas as
nossas crianas a desejada igualdade de acesso aos bens culturais.
3. Desafios para o sculo XXI

Curiosamente, a concluso a que chegamos que o grande desafio que

ainda se pe para o Brasil em termos educacionais ao ingressar no sculo
XXI, nos vem do sculo XIX. Trata-se da tarefa de organizar e instalar um
sistema de ensino capaz de universalizar o ensino fundamental e, por esse
caminho, erradicar o analfabetismo. A Constituio de 1988 estabeleceu,
nas Disposies Transitrias, o prazo de dez anos para o cumprimento
dessas duas metas. Os dez anos se passaram e agora, em decorrncia da
Emenda Constitucional de nmero 14 e da nova LDB, est se procurando
fixar no Plano Nacional de Educao, mais dez anos para se atingir essas
mesmas metas. Corremos, assim, o risco de, daqui a dez anos, estarmos
concedendo mais uma dcada para realizar aquilo que os principais pases
fizeram a partir do final do sculo XIX e incio do sculo XX.
Nosso atraso j , pois, secular o que vem implicando um grande dficit
histrico. E preocupante constatar que a poltica educacional em curso,
embora disposta a atacar esse problema, no o est encaminhando da
forma mais adequada. Com efeito, como j foi indicado, ao aderir ao
"modelo americano" ns corremos o risco de universalizar o ensino
fundamental sem conseguir, porm, erradicar o analfabetismo. E esse risco
fica mais evidente ao se constatar que um dos principais vetores dessa
poltica educacional a reduo de custos, sob o aspecto econmico, o que
leva a apostar todas as fichas na "promoo automtica" como via para
possibilitar a todas as crianas a concluso do ensino fundamental. Mas,
convenhamos, a promoo automtica no soluo para o problema da
repetncia. Isto porque, como se infere da prpria denominao, a
passagem automtica, isto , os alunos so promovidos
independentemente do que fizeram ou deixaram de fazer. Quer se tenha
atingido os objetivos quer no, tenham ou no preenchido os requisitos, a
aprovao ir ocorrer. Deixa de ser relevante o desempenho tanto dos
alunos como dos professores. Coisa diversa o empenho em se atingir a
meta da "repetncia zero", vale dizer, o objetivo de que todos sejam
promovidos. Aqui se trata de criar as condies para que todos os alunos
atinjam os objetivos definidos para os diversos componentes curriculares
que integram o processo de ensino-aprendizagem. Acoplando-se
simplesmente o mecanismo da "promoo automtica" situao atual das
escolas ficando intactas as suas condies de funcionamento pode-se
eliminar o problema da repetncia resolvendo-se o problema do ponto de
vista estatstico. Permaneceria, porm, o mesmo quadro de deficincias e
precariedades que se associam, hoje, aos altos ndices de repetncia. O que
precisa ser feito equipar adequadamente as escolas e instituir uma
carreira digna para o corpo docente como fizeram os pases que, a partir do
final do sculo XIX, implantaram os seus sistemas nacionais de ensino. Em
condies adequadas o normal que as crianas aprendam sendo,
portanto, promovidas. Assim, resolve-se o problema da repetncia porque
as crianas, de fato, aprendem e no porque se decretou a promoo
automtica. Alis, os sistemas de ensino europeus estavam apoiados em
uma sistemtica relativamente rgida de exames como mecanismo para
aferir se os alunos seriam ou no promovidos e nem por isso tiveram que se
deparar com a necessidade de exorcizar o fantasma da repetncia. Ao
contrrio, o sistema se mostrou eficaz para garantir a aprendizagem, o que
permitiu estabelecer o fluxo regular dos alunos que evoluam, sem
problemas, de uma srie para outra at a concluso, sem defasagem de
idade, da escolaridade obrigatria.
Para enfrentar esse desafio, que h um sculo nos afronta, mister assumir
de vez a educao como prioridade de fato e no apenas nos discursos
como ocorre recorrentemente. Nesse esforo cabe, sem dvida, promover
alteraes na legislao educacional. Poderamos aperfeioar determinados
dispositivos da Constituio assim como modificar a orientao que
prevaleceu na LDB e legislao complementar. Entretanto, no me parece
ser esta a questo fundamental mesmo porque uma efetiva mudana de
rumos na regulao legal da educao estaria na dependncia de uma nova
correlao de foras polticas que conduzisse a uma outra relao de
hegemonia. No que se refere, porm, aos desafios fundamentais que se
pem para a educao me parece haver um razovel grau de consenso, o
que faz com que a legislao em vigor no chegue a ser, na letra da lei, um
efetivo obstculo para as aes que se fazem necessrias. Nesse aspecto
penso que a legislao que conta, de fato, nas atuais circunstncias,
aquela relativa ao Plano Nacional de Educao. Sob esse aspecto o texto
aprovado na Cmara dos Deputados no deixa de se constituir num avano
em relao proposta do MEC. Entretanto, naquilo que decisivo, isto , a
questo do aporte de recursos para a educao, a gradualidade adotada
acaba por diluir e amortecer o impacto requerido para implementar as
transformaes que no podem mais ser postergadas. Por isso, ouso insistir
na minha proposta de um plano de emergncia cujas linhas bsicas
apresento a seguir.
Para fazer face ao atraso em que nos encontramos, proponho a imediata
duplicao do percentual do PIB investido em educao, passando dos
atuais 4% para 8%. Isso, em verdade, apenas nos colocaria no nvel das
naes que mais investem em educao a exemplo dos Estados Unidos,
Canad, Noruega e Sucia que, segundo tabela apresentada pelo MEC em
seu roteiro para a elaborao do Plano Nacional de Educao, se situam na
faixa entre 7,5 e 8,5%. Observe-se, porm, que esses pases no tm o
dficit que temos. Portanto, se estamos empenhados em zerar o dficit,
teramos que investir muito mais. Penso, porm, que, a partir desse
esforo, teramos chances de comear a tratar com seriedade os problemas
da educao, ganhando condies de resolv-los efetivamente. A propsito,
recordemo-nos da insistncia de Ansio Teixeira para quem a educao
requer significativos investimentos no sendo possvel trat-la seriamente
com pouco dinheiro.
A duplicao do percentual do PIB permitiria que cada instncia passasse a
ter o dobro dos recursos de que hoje dispe para a educao. Assim, os
municpios que, por fora do FUNDEF, tm apenas 10% de seus recursos
para investir em educao infantil, passariam a ter 20%. Com isso, j
comea a se tornar vivel a construo de uma ampla rede nacional de
educao das crianas de 0 a 6 anos, mantida e gerida pelos municpios,
com a orientao dos Conselhos Estaduais de Educao.
Para o ensino fundamental, em lugar dos atuais 15% dos recursos de
Estados e Municpios, passaramos a ter o equivalente a 30%. Lanando
mo do pargrafo nico do artigo 11 da LDB, que permite aos municpios a
opo de se integrar ao sistema estadual ou compor com ele um sistema
nico de educao bsica, ser possvel construir, a partir dos Estados, um
amplo sistema de ensino fundamental coordenado nacionalmente.
No caso do ensino mdio teramos o equivalente a 20% dos recursos dos
Estados, o que j permitiria que o objetivo de universalizao do ensino
mdio, previsto pela Constituio Federal, deixasse o mbito dos objetivos
remotos para se tornar vivel no mdio prazo. Com efeito, cabe observar
que, diferentemente do ensino fundamental que se compe de oito sries, o
ensino mdio tem apenas trs.
Quanto questo dos professores, considerando a determinao do FUNDEF
de que 60% dos recursos se destinem ao corpo docente, a duplicao do
percentual tornar exeqvel a meta de implementar a jornada de 40 horas
em uma nica escola, alm de viabilizar a criao de uma espcie de PICD
da Educao Bsica, semelhante ao que se fez com o ensino superior,
atravs da CAPES, viabilizando, assim, a qualificao dos professores
atravs de bolsas de estudo para freqentar cursos especficos nas
universidades pblicas de melhor qualidade.
Finalmente, em relao ao ensino superior, a duplicao dos recursos
permitir Unio, com o montante atual, consolidar as universidades
federais alm de manter sua rede de escolas tcnicas. Os recursos
adicionais, da mesma magnitude dos atuais, poderiam ser divididos em
duas fatias: metade se destinaria educao bsica para que a Unio possa
cumprir a funo de apoio tcnico e financeiro, suprindo as deficincias
locais; a outra metade constituiria um fundo por meio do qual seriam
financiados projetos que engajariam fortemente as universidades na
realizao das metas definidas no Plano Nacional de Educao.
Est claro que a implantao de uma proposta como essa no resolver, por
si s, todos os problemas da educao brasileira. Mas estou convencido que
somente a partir de uma iniciativa desse tipo que a soluo se tornar
possvel.
Apresentei essa proposta primeiramente no II CONED e depois a registrei
no livro Da nova LDB ao novo Plano Nacional de Educao, publicado em
abril de 1998, retomando-a em outras oportunidades. A nica objeo que
se poderia levantar contra ela diz respeito sua viabilidade vista da
propalada escassez de recursos com que conta o Poder Pblico para fazer
face a necessidades de toda ordem e em todos os setores, de modo especial
naqueles da rea social. Entretanto, sua viabilidade pode ser constatada no
exemplo dos demais pases que implantaram os seus sistemas, inclusive
aqueles que o fizeram tardiamente como so os casos do Japo e da Coria.
Alm disso, como tambm j se indicou, a meta de 8% do PIB destinados
educao resulta perfeitamente vivel porque foi praticada por diversos
pases. Mas temos tambm demonstrao dessa viabilidade em nosso
prprio pas atravs de projetos de impacto que contaram com grandes
investimentos pblicos em decorrncia da vontade poltica de torn-los
realidade. Esto nesse caso a construo de Itaipu, as usinas nucleares de
Angra dos Reis e, no atual contexto, o SIVAM, o gasoduto proveniente da
Bolvia e o PROER. Da ter eu sugerido em determinada ocasio que se
criasse uma espcie de PROEN (Programa de Recuperao da Educao
Nacional), atravs do qual seriam captados recursos de monta para
viabilizar a implantao de nosso sistema de educao em mbito nacional.
Penso, portanto, que, se no partirmos para um plano de emergncia
lcido, corajoso, arrojado, que sinalize o empenho efetivo em reverter a
situao de calamidade pblica em que se encontra o ensino dos diferentes
graus em nosso pas, as proclamaes em favor da educao no passaro
de palavras ocas, acobertadoras da falta de vontade poltica para enfrentar
o problema. E, nesse diapaso, avanaremos sculo XXI adentro, ampliando
ainda mais o j insuportvel dficit histrico que vem vitimando a populao
brasileira em matria de educao.

Campinas, 2 de novembro de 2000.

Braslia, 23 de novembro de 2000.

Dermeval Saviani