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Es permitido utilizar obras literarias o artsticas o parte de ellas, a ttulo de


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Artculo 22 de la Decisin 351 de la Comisin del Acuerdo Cartagena.

ARTCULO 22:

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b) Reproducir por medio reprogrficos para la enseanza o para la


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condicin que tal utilizacin se haga conforme a los usos honrados y que la
misma no sea objeto de venta o transaccin a ttulo oneroso, ni tenga directa
o indirectamente fines de lucro;....
CAPf TULO TERCERO

El procedimientoadministratiaopreaio
INTRODUCCIN.
LEGALIDAD Y PROCESO ADMINISTRATIVO
EN EL ESTADO DE DERECHO

Conforme a los presupuestossustentadoresdel principio de legalidad de la acti-


vidad estatal, principalmente en su relacin con los desarrollos dinmicos de la
funcin administrativa, se deduce que el cumplimiento de los cometidos estata-
les implica la concrecin del mandatq competencia o atribucin conforme lo
establecidoen el ordenamiento jurdico y a sus finalidades; de lo contrario las
decisionesque emanende estecompleio ejercicio seproduciran con seriosrepa-
ros de validez'.
EI estricto cumplimiento de Ia legalidadimplica, por lo tantq la garantaiurdi-
ca e institucional, para los involucrdosen las actuacionesestatales,de certezasu-
ficiente, tendientg en primer lugar, a la proteccin de la necesariaparticipacin de
laspersonasy demssujetosde derechoen los desarrollospreviosa cualquier deci-
sin, conjuntamente con la administracin y el ministerio pblico en los casosen
que este lo hag:a,protegiendo de estforma sus derechos fundamenales; y en se-
gundo lug"ar,a que las dministracionesproduzcan sus decisionesa travsde sen-
deros ciertos y predeterminados. En estesentidq seviene sosteniendoen el derecho
administrativo la necesidadde incorporar para el cabalcumplimiento de la legali-
dad un elemento adicional, que consolidala seguridadiurdica en la actividad ad-
ministrativa: se trata del procesq institucin desarrolladapara el eierciciode otras
actividadesestatales,como la judicial, y que no puede ser extraa para el eficaz

JosGunr-tnuoANor,'rz,q."El derechode peticinen la ley org'nica de procedimientos",enArchioode


Dereeho Pblicoy Cicnciadela Administraein,vol. tv, r98o-r98r, Caracas,UniversidadCentraldeVene-
zuela,pp. ro7 y ss.;Bnw,r-Cas. "[,ey orgnica",cit.; CnnrnLL,rJuNron.Caro, cit. pp. 387 y ss.;
Tous onVu-Nov Monlr,Ino I-rrz. "A exeguciloforgdado ato administrtivo unilatenl", Reztista do
SentioPblico,n.o3, septiembrede rg58,Rio deJaneirqpp. 278y ss.;ENrnN Cwsr. Carso,at. pp.
545a575;Escort.Tiatando,at;Fnacl.Ob.citsupra,nota4o;BnrrorouA.FroruNr.Dechoad.minis-
tratioo,t. tt, BuenosAires,AbeledoPerrot, 1976,pp. 347e $g y S2g. SSo;Gncia Ovnoo y MnrrNaz
Usrnos. Derechoadministratioo,cit., pp. 40 a gg; FnrNcsco GoNzrEzNvnno. El procedimiento admi-
nistratiooespaolen la doctrinacientfica,Madrid, Boletn Oficial del Estadq rgTz; Mlcw GoNzlr,z
RoorcuEz. Dcrcchoeontencioso admiristratioo, Bogot, Ediciones de Cultura Letinoamenricana, rg78;
to. Derecho|rocesaladministrathto,cit ; FnaNctscoLopEz-Nlnro y M t.l.lo. El procedimiento administrati-
oo,Barcelona,r9o;Aooln MExrL. Derecho administratiz:o,Mxico, rg75,pp.278a zg4;ANroNroMor-Es
Counr. "Introduccin al procedimiento dministrativo", en Archit;o deDerechoPblicoy Cienciadela
Administracin, vol. rv, rgSo-rg8r, Caracas,UniversidadCentrel deVenezuela,pp. r y ss.;SryRcuz
Ltso. Ti,atado, cit. pp. r8z y ss.;JarurVmar Prnoouo. "Principiosgenerales que rigen la nuevalegisla-
cin contenciosa-administrativa",Reoistadela FacahaddeDrecho y CienciasPolrras, n.o5, Medellin,
Universidd Pontifici Bolivariana,abril-iunio de 1984,p. ro3.

173
Tratad.od.edrecho adninistra tto0

encauzamiento y organizacin de la actividad administrtiva como instrumento La adr


garantedel Estado de derecho para los asociados'. respectod(
La idea del procedimiento aplicable a la actividad administrativa, como ga- ralidad en
ranta de seguridad,defensay contradiccin,en un mbito de respetoa la legali- pias razon
dad y como sinnimo de participacin y debateentre interesadosy administracin de los suje
en procura de decisionessustancialesy respetuosasde los derechosfundamenta- La rea
les, es reciente en el orden jurdico: prcticamente se relaciona con ls ltimas ban una p
evoluciones del Estado de derecho3.Con anterioridad, incluso ya en marcha el administra
Estado constitucional, resultaba extrao y extico referirse al procedimiento en dico de qu
cuanto pugnaba con las concepcionesabsolutistas que enmarcaban el ejercicio esenciala r
de la funcin administrativaa. una de lasr
Durante los primeros aos del Estado institucionalizado, el eiercicio de la de la funci
funcin administrativa se incorporaba dentro de una especie de oscurntismo previa del r
que negabacualquier posibilidad de discusin previa, con la administracin, por ble parala
parte de las personasque pudieren resultar afectadascon sus decisionesde ca- indispensa
rcter individual. La administracin se haba hecho depositaria de todos los po- verdadera
deres, potestadesy derechos, quedando el particular simplemente en situacin La pre
de deber,suieciny subordinacin,sin tener realmentederechosni disponer de sus primer
mecanismospara exigir la garantiade su derechos. rechosde l
sustentosn
es cierto s
decuado
administra
pp. 928
Aroo SNour-lr. "Il procedimento", en Tiattato tli diritto amministratitto, Milanq Giuffr, zooo, prcticse
y ss. parl el auror la introduccin del procedimiento para el eiercicio de los poderes pblicos ha significa-
rantismoif
o ,rr, deserrollo en el proceso de civilizcin de las relaciones entre los ciudedanos y la administra-
"lto decisiones
cin pblica en cuanto significa abandonar el carcter bsoluto del eiercicio del poder. Baio este contextq
sorti"n" SaNouLlr, il procedimiento no solo representa la forma sino tambin la sustancia de la funcin necesidd,
administrativa.
ordenamie
Ar-eaNonoNrEro. "El procedimiento administrativo en la doctrina y legislacin alemanas", en R/P, n.o
32, mayo-agosto rgo, Madrid, p. 76. Austria fue
el primer pas europeo que estableci un rgimen rispruden
de procedimientos administrativos a travs de la Ley del zr de lulio de r9z5 sobre procedi-
,irt.-ti"o El aba
mientos administrativos generales fruto de ls influencias iurdico positivistas kelsenians.La influencia
austriaca se dei ver en las posteriores legislaciones sobre la materia en Polonia en r9z y en Checoslova-
profunda r
quia yyugoslavia en 1928. Elois C.lnsoNrlr Porns. "Los procedimientos administrativos en Estados
nidos", en lga neiasy procedimientoadm;flist.ratiooen EstadosIlnidos deAmrica, obra coniunta conJos
Lurs Muc Muoz, Madrid, Marcial Pons, r99, p. 53 y ss. La influencia de la legislacin austriaca en
materia de procedimientos administrativos es evidente en el ordenamiento administrativo norteamerica-
6 Enunool
rro' ,94 el Congreso expidi la Federal Administatizte ProcedureAct (tta'), aplicable a las agencias
"n retsolucin
adminisrativas federles. Por su parte, las agenciasesttalesposeen sus propias leyes de procedimientos
por mo momet
administrativos emanadas de un modelo general (Motlet State Atlministratizte Procedure Aet) aprobtdo
su augedu
la American Bar Association y la National Conference of Commissioners of Uniform State Lws.
nefsey co
4 SNouLLt. "Il procedimento", en cit., pp. 928 y ss
El derechoadministratioo y la ley orgnica de procedimientosadministratioos, cin expen
5 Ar-r-N R. Bnwp-C.rs.
a la admini
Coleccin EstudiosJuridicos, n." r6, Caracas,JurdicaVenezolana, rgg2,p' 13'
El pro cedimiento adtninistratiao prez;io 175

mento La administracin se colocaba en posicin de superioridad y exorbitancia


respectode los asociados.Sus pronunciamientos secaracterizabanpor la unilate-
rc 8a- ralidad en su formacin, correspondiendo prcticamente al ejercicio de sus pro-
legali- pias razones,ante la ausenciade controversia, rplica o argumentacin por parte
acin de los suietospasivosde sus decisiones.
lenta- La reaccin del Estado de derecho frente a estasconcepciones,que implica-
Itimas ban una prolongacin de la ideologa absolutista en el eiercicio de Ia funcin
phael administrativa, no tard en consolidarseen la doctrina y en el pensamientojur-
[to en dico de quienes depuraban las instituciones del nuevo Estado y hallaban en su
rcicio esenciala necesidadpermanente de garantizar los derechosciuddanosen cada
una de las manifestacionesdel poder. En este sentidq en tratndosedel eiercicio
'dela de l funcin administrativa, se comienza a plantear la necesidadde la presencia
tismo previa del sujeto pasivo de futuras decisiones,como un presupuestoindispensa-
fi, Por ble para la defensade sus interesesfrente a las autoridades, para lo cual se haca
dec- indispensable consolidar el principio de legalidad a travs de procedimientos
Dspo- verdaderamentegarantsticosy participativos.
Pcin La prepotencia de las autoridades y su rgimen de exorbitancia encuentra
nerde sus primeros cuestionamientossobre l basede un incipiente respeto de los de-
rechos de la persona en toda actuacin de la administracin. Sin embargq los
sustentosmaterialesde estrelcin previa no se definieron con claridad. Si bien
es cierto se predicab su necesidad, se carect de los instrumentos procesales
decuadosque brindarrnlacertezriurdica, tanto a la administracin como a los
administrados, respecto de las reglas bsicasde esa relacin antecedente.En la
pp.928
prctica seinicia el reino de una informalidad garantsticacomo reaccinal oscu-
ignica-
rinistra- rantismo institucional. Esto es,la carenciade procedimiento para la adopcin de
ontextq decisiones por parte de las utoridades administrativas, pero con la idea de la
funcin
necesidadde proteger los derechos de los ciudadanos, paralo cual en algunos
&1P, n.o ordenamientos,come el colombianq se acuda eventualmente,por mandato iu-
gimen risprudencial, ala aplicacin de las normas del Cdigo de Procedimiento Civil.
procedi-
fluencia
El abandono definitivo de estasconcepcionesse produce a partir de la ms
coslova- profunda revisin introducida al principio de legalidad como sustento del Est-
Estdos
rcnJos;
Fiacaen
rneric-
ryencias Eoutoo G,rtcia oe ENrern. La lengua de los d.erechos.Loformacin del derechopblico europel tres la
mientos retolucininglesa,Mrdrid, Alianza, rgg4,p. r8z. Destac cmo la administracin pblica, desde el mis-
ladopor mo momento de su surgimientq adquiri una preponderancia inusitada, producto entre otres cosasde
rs. su auge durante los ltimos aos del bsolutismo y de la idea de los reyolucionrios fraceses de impo-
nerse y consolidar el proceso histrico iniciado: "... como consecuencia de la revolucin, la Administra-
itrathtos, cin experiment un desarrollo espectacular,que la llev a una posicin ms fuerte que la que caracteriz
a la administrcin del prncipe bsoluto...".
176 Tratado de drechoadministratitto

do de derecho. Se incorpora en su interpretacin el compromiso ineludible del


respetoa otro de los sustentosbsicosdel Estado institucionalizado como esel de En otras
la prevalenciade los derechos fundamentales.En este sentidq el cumplimiento elemento
de la legalidad implicar, a partir de estanueva interpretacin, la garantajurdi- mientoi
ca e institucional para los asociadosde la certez suficiente, tendiente, en primer
lugar, a la proteccin de su necesariaparticipacin en los desarrollos previos a tividad
cualquier decisin coniuntamente con la administracin, protegiendo de esta rantasa
forma sus derechos fundamentles. a las
Para lo nterior se convierte en un imperativo el de que las administraciones
produzcan sus decisionesa trvsde senderosciertos y predeterminados.De esta
forma, secrea para el derecho administrativo la necesidadde adecuar para el cabal
cumplimiento de la legalidad un elemento dicional que consolida la seguridad
jurdica en la actividd administrativa: setrat del procesq institucin desarrollada Jrss
para el ejercicio de otras actividades estatales,como la judicial, y que no poda ser soyde
extraa para el ecaz encauzamiento de la actividad administrativa. la au
La administracin abandonaen consecuenciasu plano absolutista, prepotente
y de eiercicio de poder unilateral para colocarseen posicin garantstic,admitien-
do que por su naturalez las personas que se le relacionen tienen derechos que trado
pueden reclamr ante ella, y que por lo tanto no pueden ser aplastadoso vejado. clon
"Y no es un particular indefenso el que la administracin va a tener en frentg en normas
las relacionesiurdicas, sino un particular bien armado con muchos derechoslega- procesa
les y con muchos mecnismosiurdicos pra garntizar esosderechos y controlar
cualquier actitud que signifique la desmeiorade esasgarantas"7.
Como sostiene CassrsEs, la ciencia iurdica administrativa vena ignorando
este irspectofundamental del procesq interendose slo por los actos finales y no
por losaspectosanterioresalas decisionesadministrativas, quizs un poco influen-
ciada por las elboracionesiusprivatistas, en donde los actos preparatorios escasa-
mente son de alguna importancia, e igualmente por criterios inmediatistas que
hacan ms imporgnte la decisin final para efectos iurisdiccionales.
La importancia del acercamientode la administracin al procesoestan grande
que en la prctica la legalidad slo podra garantizarseen la medida del estableci-
miento de reglasclrassobre el comportamiento de los rganosy de los servido-
poftante
res del Estadb con la participacin armoniosa de los ciudadnosy demssujetos respecto
actividad
respero

a Bnrwnn-Cs. Instituciones, ciL, P. 14.


8 ClssrsE. Las bases,cit, p. 237:"El procedimiento resulta importante en cuanto establecelmites a l
".
actividedadministrativa...

,L*
El procedimieo administratioo preaio

y personasinteresadas,en procura de adoptar las decisionesque correspondan.


En otras palabras,el proceso aplicado a la administracin pblica constituye el
elemento dinmico y cotidiano que garantiza decisionesconforme a un ordena-
miento iurdico ligado estrechmenteal derecho y a la democraciae.
Desde esta perspectiva, los procedimientos administrativos encuzan la ac-
tividad pblica a trvsde reglas y principios que buscan en esenciaotorgar ga-
rantas alosas,ociados,tal como lo hemos reiteradq perotambin imprimir eficacia
a las actuacionespublicas'o. Resulta, por lo tantq indispensableque se dopten
procedimientos que faciliten los medios para el efectivo eiercicio de las normas
sustanciales.De aqu que el procedimiento administrativo resulte ser la herra-
cabal mienta ms idnea para reasegurarla ausenciade arbitrariedad en el obrar de la
administracin.
JEssGoxz irazPnr.uz esms explcito al iustificar la existenciade un proce-
so y de un procedimiento administrativo. T|slada el fenmeno a los estadiosde
la autodefensay la autocomposicin, para demostrar cmo estos mecanismos
encauzadoresno son otra cosa que el freno institucional a la rbitrariedad. El
procedimiento administrativo, sostiene,surgi como una gtantra del adminis-
rado frente al ejercicio de la autodefensaadministrativa: "Ya que la administra-
cin ostenta esos privilegios exorbitantes, se dijq sometamosal menos a unas
normas formales su ejercicio. De aqu que se haya hablado de una utodefens
procesalizada..."".

JuaNCanr-osMor.rvUnrrx,r. /ay deprocedimiettoadministratioogencral,Lima, GacetaJurldia, zoor, p.


r r. Los vloresdemocrticosson de la esencide la actividd administrativ: de aqui que con los proce-
dimientos administratrvosserecuperenestos lores esencialespara la ciudadana.
Nnro. "El procedimientoadministrativoen l doctrin y legislrcinalemanas",cit., p. 78. El procedi-
miento administrativo no seiustifica nicamenteen cuanto fector importante para imprimir a las admi-
grande nisraciones pblicasla eficiencianecesariapara el cumplimiento de suspropsitos;esde su naturalez
ambin, y de gran importancia, su carctergarantistico.Au'nroo Gr-nco AsITr{KrE t al. Acto y
procedimiento administatioo,Madrid, Mrciel Pons,2ool, p. r35. En estecontextodebemosdestacerla
definicin intentada por el autor en torno al procedimiento administrativq donde juegade maneraim-
portnte tanto con la ecaciacomo con la garantasque el mismo debeofrecer a los asociados;sealaal
respectoque "El procedimientoadministrativose presentacomo una garantade la adecuacinde la
actividadadministrativ criterios de obietividady eficacir,y, tambin,como una garantadel pleno
respetode los derechosde los ciudadanosen susrelacionescon la administrcinpblica...".LucrNo
PamoArroNso. Efieaciay admhistracin, Madrid, MApy BoE,rg95, pp. 89 y ss.La eficacien la admi-
nistrcinpblicaserelacionacon el cumplimientoreal y efectivode los cometidosestatales.
II Jrss GoNzr-rzPsuz. "Las prerrogativasde la administracinen el procedimientoadministrativo",en
Proed.imientoadministatizso,Tucumn, LJasta,rg8z,p. 9r. Fnaot. Dncchood.minisfratioo,c;it,p.254'."E1
actoadministretivorequierenormalmenteparasu formacinestarprecedidode una seriede formalida-
desy otrosactosinterrnediosquedenal autor del propioactola ilustracine informacinnecesarias para
r78 Tratado de derechoadministratioo

Los cr
Desde el punto de visa del derechopositivo nacional,estanecesidadh estado
encuentra
latenteen los ltimos aos,no slo con la vigenciadel Cdigo ContenciosoAdmi-
Precisam
nistrativo. sino ambin con la Constitucin Poltica de r99r que obliga prctica-
M..G
mente al legislador a establecergarantassuficientesde naturalezaprocesal para
paradesig
hacer efectivoslos derechosciudadanos.El artculo z9 constitucional, en concor-
cin como
danci con el artculo 2og,es un ejemplo tpico de la urgencia que encuentra el
Lo qt
constituyentede aportar normas procesalesparalaactividad administrativa.
actividada
Lo anterior implica aceptar que el derecho administrativo moderno incor- -Tborage
pora, como una necesidad tnrplazable, el proceso al estudiar la teora del acto
racionesd
administrtivq en especialen todo lo referente a los momentos previos a su for-
particular
macin. Es decir que estamosincursos en un fenmeno de procesoiurdicq que
sino por d
explica los principios y conceptos garantizadoresde los derechos de quienes se
legislativo
involucren en la formacin de toda decisin de la administracin. Es por esta
objetode J
elemental razn que iniciar el estudio sobre la materia implica un acercamiento
"Toda adn
tanto material como formal alateoria general del procesq de la cual.el proceso
vos senos
administrativo es una de sus ramas. En este sentidq siguiendo a MEmt, consi-
En est
deramosque "el derecho procesaladministrativo no es ms que un casoparticu-
procesoju
lar del derecho procesal, y el procedimiento administrativo un caso particular
trativo-, c
del procedimientoiurdico en general"".
tendiendo
El proceso en sentido general ha sido entendido como el conjunto de actos
que sevak
interrelacionados y caracterizadospor su naturaleza teleolgica, en la medida
Enun
que busca la realizacinde un fin determinado. Desde esta ptica, y tratndose
poltico-le
de la funcin dministrativa, el proceso sera aquel acervo de actuacionesadmi-
trativo: es
nistrativas coordinadasy orientadasa la produccin de una decisin por parte de
sidadexis
quien eierce funciones administrativas. El procedimiento' por su parte' lo enten-
aspectosn
deramoscomo la especiemotora de aquI.Todo procesoimplica la existenciade
con grand
uno o ms procedimientospara el logro de sus finalidades.El procedimientono
do iurdica
es ms que el cauce o camino que debe seguirse para obtener lo que el proceso
tivo de prr
pretende; de aqu su carcterteleolgico.En estesentido, y en sus relacionescon
para quen
el proceso administrativq el procedimiento dministrativo sera toda sucesin
trativo no
formal de actostendiente al cumplimiento de las competenciasasignadasa quie-
mbito de
nes eiercenfunciones administrativas, pudiendo culminar en la expedicin de un
conducta
acto administrativo.

13 MoI-EsG
r4 VnnI-Pn
guiarsu decisin[...] al mismotiempoque constituyenuna garantade que la resolucinsedicta,no de r5 Mrnxr. I
un modoarbitrrio, sino de acuerdocon lasnormaslegales...". r6 ldem.
r z Mr.xr. Derechoadministrutioo'cit., p' 27g'
El pro ced.imientoad,ministratioopreoio

haestado Los conceptosde procesoadministrativo y de procedimiento administrativo


Admi- encuentran sus racesen las elaboracionesde los tericos del Estado de derecho.
prctica- Precisamente uno de los funddores del derecho administrativo francs,Jos
pafa Mn GnaNoo,en t\zz introduce el trmino de procedimiento administrativo
concor- para designar"las reglasde tramitacin de los asuntospropios de la administra-
el cin como tarea preparatoria que ha de conducir a la decisin administrativa"'3.
Lo que llam VIrrnr. Prnoouo "tendencia a la procedimentalizacin de la
actividad administrativa"'4, logra su formulacin cientfica en la obra de Msnrr
-Tbora generaldel derechoad,ministratizso-,ms de cien aosdespusde las elabo-
os su for- raciones de GnNoo. Considera Mrnrr que todas las funciones estatalesy, en
rdico, que particular, todos los Actos administrativos son metas que no se pueden canzar
quienesse sino por determinados caminos. Encontramos, por lo tanto, un procedimiento
Espor esta legislativo, uno jurisdiccional y otro administrativq diferenciados entre s por el
ercamiento objeto de la funcin a la que le sirven de sendero. En el fondo, agfegl Mrmt,
, el proceso "Toda administracin es procedimiento administrativo, y los actosdministrati-
RKL,consi- vos se nos presenrancomo meros productos del procedimiento administrativo".
so particu- En este sentido destacaMmr el papel que desempeala teora general del
) particular proceso jurdico aplicada al derecho administrativo -derecho procesaladminis-
trativo-, como la suma de reglas de produccin de los ctosadministrativos, en-
rtode actos tendiendo el procedimiento administrativo, como el coniunto formal de actosde
que se vale el proceso para producir el "acto administrativo"'s'
rla medida
tratndose Enunci as mismo el autor las que en su opinin son las dos iustificaciones
poltico-legislativas de la incorporacin del procedimiento al derecho adminis-
onesadmi-
nr parte de trativo: estospilares sustentadoresse recogen en las siguientesideas:a. La nece-
:e,lo enten- sidad existente en el momento actual del derecho administrativo de articular sus
ristenciade aspectosmaterialesy formales, esto porque "... en la actualidad nos encontfamos
limiento no con grandesdominios de la administracin en los cualesel obieto sehalla regula-
: el proceso do jurdicamente,pero no asla forma de la administrcin..."'6;y, b. El impera-
acionescon tivo de proporcionar a los asociadoslas garantasde iuridicidad indispensables
para que no seanatropellados por la administracin. El procedimiento adminis-
dasucesin
rdasa quie- trativo no hace ms que otorgar al individuo el camino cierto para trtar en un
licinde un mbito de participacin sus asuntos con la administracin, y a sta las reglas de
conducta para formar legalmente sus decisionesfrente a los interesadoso ante el

13 MolEs Cousr. "Introduccin", cit., p. r.


14 Las bases'cit
Vtoar Penoouo."Principios", cit., p. ro3. CessEse.
n se dicta, no de
r5 Mrnrr. Derecho cit., p. 278.
ad.ministratioo'
r Idem.
r80 Tratado de derechoadministratioo

conglomerado en gener; "Lt necesidadde observarciertas formas, tales como cesoconte


las que estableceel derecho dministrativo formal, se considera con razn una ante juece
garantil de que el contenido se adaptaa l norma..."r7. tras queel
No obstante la claridad con que se ha expuesto y justificado la raz6n y la nistrativa,
necesidadde establecerprocedimientos a la actividad administrativa, acudiendo El dif
a la teora del proceso e involucrando al procedimiento como elemento funda- gn secto
mental del acto administrativo, algunossectoresdoctrinales han consideradoque contrariq
el procedimiento no es elemento indispensablepara la decisin administrativa'8. principios
No compartimos el anterior planteamiento.Los fenmenosprocesalesdeben ser zadasdel t
siempre estudiados a la luz de sus concepciones genricas-teora general del pesea que
proceso-, siendo el cto el indiscutible resultado del agotamiento de instanciasy procesoac
actuacionesprevias, pues su formcin debe estar dominada por los principios y el ejercicic
conceptosque rigen la ciencia iurdica del proceso. entre la v
De entrada debemos anotar que doctrinariamente no existen mayoresdife- nulidad y r
rencis entre los conceptos emitidos, a propsito del fenmeno que nos ocupa. Por de
Es decir, seaceptade ordinario que el procedimiento dministrativo no es sino la reglasy pr
forma iurdica en que acta la administracin, su rnodusprocedend,i,instituido nistrativos
previamente para que a travs de l la administracin profiera sus ctosadminis- cin de u
trativos. De estaidea se ha deducido que la legalidad de la actuacin dministra- comprend
tiva, en la medida en que es esta va la que debe transitarse para llegar al acto tos que ha
administrativo, no se encuentra a la libre eleccin de los rganos correspondien- resolverla
tes de l dministracin pblica y ha debido ser prevista por normas superiores. cin pblir
Visto lo anterior, y reiterando las elaboracionesdoctrinales, entendemospor El pro
procedimiento administrativo el sendero preestablecidolegalmente, y que con- y, si bien e
siste en trmites y formalidades los cuales deben someterse las autoridades ltimas qu
administrtivs en ejercicio de sus actuaciones,tendientes a la produccin de es, la adm
actos administrativos, para que stosen su formacin obedezcana una tryecto- tendiente
ria garante de los derechos de los interesadosy de la comunidad en general, lo en cambio
mismo que de las ritualidades tendientes a impedir la arbitrariedad o el incum- Elobie
plimiento de los fines socialesy el inters general. to stefci
Resulta frecuente encontrar autores que utilizan indistintamente los trmi- En estese
nos procesoadministrativo y proceso contencioso administrtivo. En el derecho tringuloe
colombino resulta absurdo incurrir en este tipo de error. Entre nosotros,el pro-

r9 Resultain
el proces
r7 Idem. queel obl
r8 FntNctsco GoNzr-ezNvnno. "La prueba en el procedimiento administrativo" , en Proced.imientos
ad.- al hcert
ministratioos especiales,vol.rr, Madrid, ENar, r99, p. zr. queel obj
II
I
I E I proeedimiento afuninistratioo preztio

Irscomo ceso contencioso administrativo no es ms que el proceso judicial que se sigue


una ante iueces especializadosde la iurisdiccin contenciosa administrativa; mien-
tras que el procesoadministrativo se surte ante funcionarios de naturalezaadmi-
rony la nistrativa, tanto del poder eiecutivo como de otros poderes con estasfunciones.
lzn
El diferenciar los contenidos de estos dos institutos no constituye, como al-
ludiendo
funda- gn sector de la doctrina pretende llamarlq "problema terminolgico". Por el
lr
contrario, nos encontramos ante dos conceptos de caractersticas,naturaleza y
fadoque
principios completamentediversoq aunque dependientescomo ramasespeciali-
lrativa'8.
ser zadasdel tronco comn denominado proceso; raz6n que nos impide asimilarlos,
leben
del pesea que en la prctica de cierto modo se complementn, en la medida que el
lreral proceso administrativo resulta en algunos casospresupuesto indispensablepara
v
Plc:as
y el ejercicio del contenciosoadministrativo, como puede ocurrir en las relaciones
Ircrptos
entre la va gubernativay las ccionesde nxturalezaindividual, por eiemplo la de
resdife- nulidad y restablecimiento del derecho.
s ocupa. Por derecho procesal administrativo se entiende el coniunto coordinado de
n sinola reglasy principios reguladoresdel procedimiento seguido por los rganosadmi-
ntituido nstrativos, en eiercicio de la funcin administrativa, que persigue la estructura-
dminis- cin de una decisin. Por su parte, el derecho contencioso administrtivo
ninistra- comprende el conjunto de normas y principios reguladoresde los procedimien-
r al acto tos que han de seguirse ante los tribunles iurisdiccionales especializadospara
nndien- resolver las diferencias, controversias o litigios suscitadosentre la dministra-
periores. cin pblica y sus contradictores.
)mospor El proceso administrativo se adelantaante los rganos de la administracin;
y, si bien es cierto que brinda las mismas garantasde los procesosjudiciales, en
luecon-
oridades ltimas quien decide es un representante de una de las partes interesadas,esto
pcinde es, la administracin. No es litigioso. Es una verdadera accin administrativa,
Fayecto- tendiente a ejecutar finalidades tambin administrativas. El procesocontenciosq
neral,lo en cambiq busca restablecerun derecho subietivo dministrativo.
lincum- El obieto del procesoadministrativo esen ltimas el acto administrativo. Asun-
to stefcilmente deducible de los aspectosexpuestosen los puntos anterioresle.
rstrmi- En este sentido, la finalidad del proceso administrativo se puede asimilar a un
derecho tringulo en cuya baseseencuentra el acatamientoal principio de la legalidad, en
s,elpro-

r9 Resulta indispensable indicar la ntima relacin existente entre el concepto de actuacin administrativa y
el proceso administrativq trmino para el caso sinnimo. Rzn que implica que no aceptemos la tesis de
que el objeto inmediato del proceso administrtivo lo constituye la actucin administrativa, por cuanto
hnieosdd- l hacer tal afirmacin estariamos incurriendo en una perfecta tautologa. Para el casq diramos ms bien
que el objeto de la actucin como el del proceso administrativo es el mismo.
r82 Tratado d,ed,erecho ad'ninistrakao

un lado seencuentralagarrntiadel respeto a los interesesparticulares relaciona- decia eler


dos procesalmentecon la administracin --o de la comunidad en general, segn Decretoo
el caso-, y en otro el cumplimiento de los cometidos estatales,el bien comn y el creto Ley :
inters general.En la prctica podemos decir que estostres aspectosconstituyen ella esel pr
la finalidad del proceso administrativo. bin en cur
El respeto del principio de legalidad constituye una finalidad indubitable del casos,de o
procesoadministrativq en la medida en que estructura la piedra angular a la cual primerapa
ha de sometersela administracin para que sus actuacionesy manifestacioneses- a todo proc
tn acordescon el ordenamiento iurdico. En estesentidq debemosentender que una petici
la legalidadde la administrcin constituye la finalidad inmediata del procesoad- Los mt
ministrativo'o. rctergene
El determin ar la certezade los pasosa seguir por la administracin garannzaal glamentac
particular su derecho a la participacin en el mismo y a que se le respeteel debido pblica.
procesq 1omismo que sus derechossubjetivos, dando de estaforma plena acogidaa carcterge
los mandatosconstitucionales del respeto al bloque de la leg:alidad.Por otra parte' el mentele se
procesobuscaigualmente la adecuacinde sus normas al cumplimiento de la finali- El pro<
dad generaldel Esadq el bien comn y el intersgeneral.Principios estosexpuestos pasperfec
en los artculos2.o,inciso z.o, I23 y 2ogconstitucionales,y que constituyenla base mos, de ac
del elemento finalstico del acto administrativo. En ltimas, el procesoadministrativo acto o pro(
no es otra cosa que la va sustancial del procedimiento a seguirse para lograr una administra
plenamanifestacinde voluntad de la administracin. parael nac
El legisladorcolombiano recogi precisamenteestatendenciaa identificar es- o decisin
tos elementosdel procesoadministrativq en el artculo z.o del Decreto oI de lg84 indiscutibl
que determina: "Los funcionarios tendrn en cuenta que la actuacinadministra- travsde lr
tiva tiene por finalidad: r. El cumplimiento de los cometidos estatalescomo lo Denl
sealanlas leyes.z.Laadecuada prestacinde los serviciospblicos. 3. La efectivi- ferencirt
dad de los derechose interesesde los administradosreconocidospor la ley". El prin
racin de
I. nl pRocEDIMIENTo ADMINISTRATIVo administr
S E G I NE L D E C R E T O O I O E I g 8 4 eventosen

A. pnocrDIMIENTo GENERAL

La incorporacin en el Cdigo ContenciosoAdministrativo de un procedimiento zr Jaur,Vm


en estricto sentidoadministrativq como fenmenoanterior a lo jurisdiccional, obe- proyecto
reformar
sobreestt
ley -y le
mientose
zo Morrs Counrr. "Introduccin", cit. p. r8: "... el ProcedimientoAdministrativotienepor obietoasegu- extincin
rar el cumplimientodel principio de legalidaden toda su extensin..'". eiemplos
El procedimientoadministtatitsopretsio

elaciona- dect aelementalesrazonesde necesidadfurdica del pas". La parte primera del


-De-
rl, segn Decreto or de 1984vino a llenar el vaco existenteen la legislacinnterior
,mny el creto Ley 2733de 1959- en materia de actuacin administrativa, no slo cundo
rstituyen ella es el producto del eiercicio del derecho de peticin de un particular sino tam-
bin en cumplimiento de un deber legal o' como sucedeen la gran mayorade los
itabledel casos.de oniio. En nuestro conceptq las norms contenidsen los ttulos de la
'a la cul
primera parte del Decreto or de rg84 son generalesy aplicablescon dicho carcter
ioneses- a todo procesoformativo de un actq sin importar cul seael origen del mismo: sea
nder que una peticin, el cumplimiento de un deber legal o de oficio'
ocesoad- Los motivos que llevaron al legislador esfiucturar un procedimiento de ca-
rcter generalse encuentran bsicamenteen el vaco evidente de estaclasede re-
mnnzaal glamentacinque hacadificultosa en muchos casosla marchade la administracin
el debido pblica. Ante estaausenciase hizo imperiosa la bsquedade un procedimiento de
acogidaa carctergeneralque reglara la actividad de la administracin, y que fundamental-
r partg el mente le sealarael camino para expedir cualquier clasede decisin.
l la finali- E[ procedimiento administrativo secaracterizapor ser unitario pero con eta-
txpuestos p", p"rf""t"mente delimitadas en el ordenamiento positivo. Etapas que podra-
enla bse -or, d" acuerdo con l naturaleza de su objeto, denominarlas de formacin del
nistrativo acto o procedimiento de la legalidad, y una etapa posterior, tmbin de carcter
)grar una administrativo pero que no se refiere propiamente a la conjugacin de elementos
para el nacimiento del actq de carcterposterior, y tendiente a la eficaciadel acto
tificar es- o decisin adoptada por la administracin. Esta etapa de eiecucin, que resulta
t de rg84 indiscutible por su carcter administrativo, es impulsada por las autoridades a
ministra- travs de las denominadasoperacionesadministrativas'
icomolo Dentro del proceso de formacin de la decisin administrativa podemos di-
efectivi- ferenciar tres momentos.
ley". El primero comprende las formalidades y ritualidades propias de la estructu-
racin de la decisin administrativa, momento conocido como de la actuacin
I'RATIVO administrativa. El segundo comprende los procedimientos a seguir en aquellos
lr rg84 eventosen que los afectadoscon los pronunciamientos administrativos impug-
I
ENERAL

al
dimiento zr Jnurar,VroalPrmouo, entoncessenadorde la Repblica'sostuvoen la ponenciaparaprimer debate
l Presidentede la Repblica,para
p.oy""ro de ley ,,por el cual seconcedanfaculadesextraordinarias,
onal,obe-
i"fo..", et Cailo ContenciosoAdministrativo" lo siguiente:"... no ha existidoen Colombiauna ley
sobreesteprocedimientogubernativoo administrativogeneral;esclaroque disposiciones con fuerzade
procedi-
I
ley -y leyespropia-"rrte ichas- y decretosreglamentariosse han dictadoparalos llamados
I mlentosespeciles; asaparecen los y
compleios en
detallados cuestionesde impuesto de renta' aduanas,
jeto asegu- extincindel dominio o adquisicinde bienespara programasde reforma agraria,para citar algunos
I elemplos".
r84 Tratado de derechoad.mitistratizso

nan ante la misma administracin sus decisionesa travs de medios legalmente


reconocidos (recursos ordinarios y extraordinarios) y con el fin de que sta los
Desde otra
aclare,modifique o revoque. Esta etapa es conocida como de la va gubernativa.
las actuacio
El tercer momento es la etapa en que la administracin publicita sus decisiones,
de procedin
conocido tambin como procedimiento de notificacin o publicacin, que le abre
paso a la etapade eiecucin antes indicada. les sobrela
bsicaanteI
En derecho positivo colombianq hasta antes de la entrada en vigencia del De-
la normativi
creto or de 1984sepresentabael problema de que la ley reglamentabala segunday
del Decreto
tercerade aquellasfases.Como enseaTRrun Garvrs, "... entre nosoos el proce-
lados por le
dimiento comenzabacuando normalmente termina y debe terminar. Comenzaba
aplicarnlas
con la notificacin de los actos.de las decisionesde la administracin..."22.
Ahora b
En efectq el Decreto 2733de r95g -norma vigente hasta rg84- regulaba tan
cedimiento
slo el derecho de peticin y la va gubernativa, la cual obviamente slo poda
establecerp
iniciarse mediante un recurso contra una decisin; pero omita referirse al pro-
constituyen
cedimiento de formacin de esadecisin. Esta situacin fue remediada oportu-
namente por el legislador de r984, quedando en consecuencia nuestro
En nues
ordenamiento procesaladministrativo dotado de instrumentos plenos para la for-
llos de car
macin del acto. De esta manera, la expresin "procedimiento administrativo"
Nacionale
que utiliza el nuevo Cdigo tiene dos tapasclaramentedefinidas y determinadas:
maAgraria
la primera, que se llama de la actuacin administrativa, es aquella que antecedea
cuacinde'
la decisin; y la segunda es la va gubernativa, y corresponde ala etapade los
1973;losre
recursos o trmite de los recursos, como se conoce en otras legislaciones.No
tendencia dr
obstanteestaclaridad, a la entrada en vigencia del Decreto or de 1984,aparente-
Comercioy
mente el legislador otorg a las notificaciones o publicaciones un tratamiento de
internascok
tercera etapa,posterior a la adopcin de la decisin, una especiede procedimien-
Energa;los
to final de nturaleza administrativa, tendiente a darle eficacia al acto adminis-
deregistroc
trativo.
Procuradu
Adems de lo expresdoen el punto anterior, nuesro procedimiento dmi-
dosporlasc
nistrativo tiene tres caractersticasque lo hacenpeculiar y ms gil que los proce-
en dondeex
dimientos judiciales: primerq no es en excesorituado; si bien es cierto que
Adem
estableceinstancias y oportunidades de actuacin, en lneas generaleses ms
masdivera
amplio para cumplir los objetivos y corregir los errores en que en su dinmica se
nas dispos
pueda incurrir. Segundo,su perodo probatorio por estasmismas razonescoinci-
primerq co
de en la prctica con la totalidad de la actuacin. Tercerq en cumplimiento del
crdito(art
debido procesodmite la necesariaintervencin de terceros determinados, inde-
autoridade
terminados, y obligatorios en la actuacin administrativa.
decompete
tosideados
de los nivel
funciones a
zz Trur Gnrvrs."El conceptode ctoadministrativo",cit., p. r8z.
El proeedimiento otlministrathto lrettio t85

l'.","
I,ta.los
llattva'
B. pnocnDIMIENTos ESPECIALES

Desde otra perspectiva, se debe aclarar que el rgimen positivo colombiano de


las actuacionesadministrativas se caracterizapor la existenciade gran diversidad
Fones, de procedimientos especiales--en su mayora anterior a las disposicionesgenera-
les sobre la materia- y un rgimen de carcter general, que constituye la regla
|''0" bsicante la inexistencia de procedimiento especialo l advertenciade vaco en
lelDe- la normatividad especfica.Este procedimiento esel contenido en la primera parte
fndar del Decreto or de 1984,al sealarque los procedimientos administrtivos regu-
proce-
lados por leyes especialesse regirn por estas, y en lo no previsto en ellas se
fnzaba aplicarn las normas de estaprimera parte que seancompatibles.
Ahora bien, conforme lo ha sealadola Corte Constitucional, salvo los pro-
lo,,.n cedimientos especiales de orden departamental y municipal, slo la ley puede
Inoda establecerprocedimientos especialesen derecho colombianq en cunto stos
nro-
I)ortu constituyen parte integrante del Cdigo Contencioso Administrativo.
En nuestro ordenamiento, entre otros, son procedimientos especialesaque-
lestro
llos de carcter tributario que se siguen ante la Administracin de Impuestos
lafor-
Nacionales; los agrarios que se siguen ante el Instituto Colombiano de la Refor-
ativott
ma Agraria y ante el Instituto Colombiano de Hidrologa, Meteorologa y Ade-
nadas:
cucin de Tierras, de acuerdo con las leyes zoo de 1936, r35 de ry6t y 4." de
cedea
r973; los referentes a la propiedad industrial que se adelntanante la Superin-
de los
tendencia de Industria y Comercio de acuerdo con lo estipulado en el Cdigo de
:s. No
Comercio y las decisionesdel Acuerdo de Cartagena,adoptadaspor las normas
rente-
internas colombinas;los mineros que seadelantanante el Ministerio de Minas y
nto de
Energa; los de registro de instrumentos pblicos que se surtan ante las oficinas
mien-
de registro del pas; los disciplinarios adelantadospor las entidadespblicas o la
ninis-
Procuradura General de la Nacin, al igual que los de naturalezafiscal adelanta-
dos por las contrloras General de la Repblica, departamentles y municipales,
dmi-
en donde existieren.
troce-
Adems del gran nmero de procedimientos espcialeq existentes en nor-
o que
mas diversas, el Decreto or de 1984 se ocupa dicionalmente de establecer algu-
s ms
nas disposiciones concretas para tres tipos de procedimientos especiales; el
case
primerq correspondiente a la eiecucin de polticas monetarias, cambiariasy de
oinci-
crdito (art. 8o); el segundq sobre el procedimiento que pueden establecerlas
Ltodel
autoridades de las entidades territoriales para regular aquellos suntosque sean
inde-
de competencide sus autoridades (art. 8r); y el tercerq sobre los procedimien-
tos ideadospor los organismosdel sector central o descentralizadode cualquiera
de los niveles para regir las actuacionesque se presenten en el eiercicio de sus
funciones a travs del derecho de peticin (art. 3z).

t
r86 Tratad.o d.ed.erechoadministratioo

Ha querido el legislador que, tratndose de las instituciones finncierascon de aquellas


participacin mayoritaria de capital pblico, stasacten como ejecutorasdirec- artculoen n
tas de las normas y polticas monetarias,cambiariasy crediticias, desempeando La segu
facultadesde naturaleza nica o diferentes a las que las leyesy reglamentoscon- procedimien
fieren a las dems instituciones del mismo gnerq y se suieten a unas normas cipales,caso
excepcionalesde naturaleza procedimental, con el fin de que sus actos surtan csosen que
efectos de manera inmediata, como deben ser las respuestasdel Estado frente a tos que sea
los conflictos de carcter econmico. autonomad
En la prctica, lo especialdel procedimiento se limita a tres importantes as- de suscomp
pectos: considerar los actos expedidos por estasentidades que son de eiecucin tes con susI
inmediata, es decir, de efectos inmediatos, no sujetos a trminos dilatorios de del Cdigo(
ejecutoria, como sucedeen las reglas del procedimiento ordinario administrati- no podrnsr
vo. Como consecuenciade este carcter,se estableceque frente al ejercicio de la ciado como
va gubernativa los recursospertinentes se concedernen el efecto devolutivo, al El Cdit
contrario de lo que sucedeen la generalidad del procedimiento administrativq los organisn
en donde se concedenen el efecto suspensivo.En segundolugar, se reiteran para zadasdel on
estosprocedimientos principios similares a los establecidosen el Decreto or, es to del proce
decir, en lo referente al no ritualismo probatorio. Se podrn pedir y decretar asuntosque
pruebas y allegar informes sin requisitos ni trminos especiales.Por ltimq la Dcto. or de
norma invita a que la vigilancia de este tipo de actuacionesse someta al control dad de lasn
de la Superintendencia Bancaria. cin pblicr
Si bien escierto que esteprocedimiento resultnovedosoen la prctica,encon- determinad
tramos que es slo en los efectos inmediatos de los actos donde existe variacin tarse simplt
sustancialfrente al procedimiento ordinario. En los demsaspectosdebernapli- por ley; de r
carseplenamentelasdisposicionesdel Decretoor de rg84 (nums.3,4y S art. 8o). normaslega
El artculo 8o del ccn fue objeto de control por parte de la Corte Suprema de cribindose
Justicia, que mediante sentenciade Sala Plena del 14 de julio de rg84 no slo se gestionespi
pronunci sobrela inexequibilidad de los numeralesr y 2 de la mencionadadispo-
sicin, sino que tambin se ocup del mbito de aplicacinde esteprocedimiento
C.
DEC
especial.Indic la Corporacin en aquella ocasin lo siguiente: "El artculo 8o,
aunque redactdoen forma que pareceaplicablea variasinstituciones financieras,
serefiere a actosadministrativosde una solainstitucin, el Banco de la Repblica, El procedi
nica en la que el capital del Esado es mayoritario y hoy acta como eiecutoraen tenciosoAd
forma directa de ls normas y polticas monetarias,cambiariasy crediticias, des- reglagene
empeandofacultadesde naturalezanica o diferentesa las que las leyesy regla- es decir,op
mentosconfierena lasdemsinstitucionesdel mismo gnero.No sepuedeafirmar,
sin embargq que eventualmentetal artculo no seaaplicablea oas instituciones
financierasde capital pblico mayoritariq ya que las siempre cambiantescondicio-
nes de la economanacional pueden determinar el eierciciq por parte de algunas z3 CorteSup
El broeedimiento administratiao preoio

)n de aquellas,de las tareasdescritas,de modo no muy ntidq en el ro."del


c- artculoen referencia..."t3.
lo La segundade las referencias del Decreto or de 1984 tiene que ver con los
n- procedimientos especialesen asuntos administrtivos, departamentalesy muni-
as cipales, casosen los cuales se aplicarn las normas generales,salvo en aquellos
ln casosen que las ordenanzaso los acuerdosestablezcannormas especialesen asun-
la
)a tos que sean de su competencia (art. 8r). Se trata de un reconocimiento
autonoma de las entidades territoriales, para que de acuerdo con la compleiidad
.s- de sus competenciasproyecten mecanismosprocesalesdministrativos coheren-
in tes con sus necesiddes.Se trata de una verdadera excepcin al carcter general
Ce del Cdigo ContenciosoAdministrativo. De todas forms, estosprocedimientos
ri- no podrn ser aienosa los principios constitucionales y legalesque hemos anun-
la ciado como rectores de la actividad administrativa'
que
l El Cdigo Contencioso Administrativo deja abierta la posibilidad para
'q los organismosde la rama eiecutiva del poder pblicq las entidades descentrali-
rI zadasdel orden nacional, las gobernacionesy las alcaldasreglamenten un aspec-
los
es to del procedimiento administrativo como es el del derecho de peticin de
,rurrro5que seande su competencia(incs. z'o art. r 'o Ley 58 de r98z y 2'o att' 32
ar
la Dcto. or de Ig84). Laraznde estadecisindel legislador radic en la especiali-
ol dad de ls materias que corresponden a los diferentes rganos de la administra-
de
cin pblica. De esta forma, se evita generalizar en asuntos que requieren
tra-
n- determinadasorientacionespra la peticin original. Es de advertir que, por
in tarse simplemente de procedimientos internos, no requieren de ser expedidos
li- por ley; de ah que dichas reglamentacionesestnlimitadas por el mbito de las
,). nor*r, legales,en cuanto no pueden modificarlas de ninguna manera' circuns-
de cribindose tan solo meros trmites internos de impulso y ordenacin de las
SC gestiones pblicas.
o-
.to C.nnIncIoNEsENTREELPRocEDIMIENToGENERALDEL
,0r
D E c R E T Oo r D E r 9 8 4 y L o s M L T I P L E SP R O C E D I M I E N T O S
ESPECIALESQUERIGENPARADIVERSASMATERIAS
lst

El procedimiento administrativo regulado en la primera parte del Cdigo Con-


)lt

en tenciosoAdministrativo, artculos I." a 8r, como lo advertamos,constituye


la
)s- regla general de los procedimientos administrtivos en el derecho colombiano;
a-
opera en lamedida en que la funcin correspondiente carezcde un
Nft ".i"Jir,
es
G

BS z3 Corte Suprema de Justicia, Sal Plena. Sentencia del r g de f ulio de 1984'


r88 Tratado de dereehoadministratioo

No ocurriend
tramite procesalespecfico.En el evento de haberseadoptado un procedimiento
rs general,q
administrativo especialpara determinada funcin pblica, este debe privilegiar-
piamentedicl
sefrente al procedimiento generaldel Cdigo ContenciosoAdministrativo. Opera
en consecuenciaen nuestro derecho, para esta relcin de procedimientos, el iurdicas.Por
creto or de 11
llamado principio de especialidadnormativa regulado en el numeral r del art-
actosde cont
culo ro.o del C. C. segn el cual, para resolver incompatibilidades en la interpre-
En cuantc
tacin de los cdigos, "La disposicin relativa a un asunto especialprefiere a la
general,sept
que teng carcter general".
ordenamient
En materia administrativa estedivorcio entre la especialidady la generalidad
dispersosen
no es de mayor profundidad. De conformidad con lo dispuesto en el inciso z.o
ms diversos
del artculo r.o del cca, el respeto a la especialidad no implica negacin de la
por completo
integracin y la complementariedad normativa entre el procedimiento general
A manera
del Decreto or de 1984y los procedimientos especiales.Las falenciasnormativas
ordenanzao e
de estos ltimos que coloquen en peligro las garantas del debido proceso y el
dimiento esp
derecho de defensa,o la preservacinde los principios bsicosde las actuaciones
petenciasde I
administrativas, postulados en la Constitucin Poltica y en el mismo Cdigo
de unaorden
Contencioso Administrativo, deben ser llenadas con las disposicionesde la pri-
las correspon
mera parte del Decreto or de 1984.
como lascom
Bajo estepresupuestq el principio de la especialidaddebe ser siempre enten-
a las normast
dido sin negacin del de integracin normativa; al fin y al cabq el Decreto or de
cionesgener
1984,en cuanto a los procedimientos administrativos se refiere, contiene las nor-
estosactosy r
mas generalesgarantsticsen estasmaterias, luego no pueden ser desconocidas
ministrtivos
con un mal entendido y absoluto criterio de la especialidad.Indica precisamente
el inciso 2." del artculo r." del ccA que "Los procedimientos administrtivos
regulados por leyes especialesse regirn por stas;en lo no previsto en ellas se
aplicarnlas normas de estaparte primera que seancompatibles". Luego la com-
plementariedad debe efectuarse,en los procedimientos administrativos especia-
En cuantorel
les, frente al Cdigo Contencioso y no a otros ordenamientos procesales.
administrativ
meral z del ar
D. pnocEDrMrENTo ADMrNrsrRATrvopARA
to depositari
LA FoRMAcrN DE Acros DE coNTENrDo
que los proce
INDIVIDUAL. DE CONTENIDO GENERAL Y MIXTOS
del CdigoC
madaa su ex
La caractersticaque se observa del procedimiento administrativo general del
Es de adv
Decreto or de 1984 es que prcticamente fue diseado para Ia formacin de de-
estacompete
cisionesadministrativas de contenido individual; por lo menos en tratndosedel
de la Repbli
derecho de peticin en inters individual, de la iniciacin oficiosa o del cumpli-
normas relatir
miento de un obligacin o deber legal esta es la tendencia, en cuanto que, por
to, en desarro
regla general, estasactuacionesterminan con una decisin de esta naturaleza.
E I pro cedimiento administrath;o pretsio

No ocurriendo esto con las iniciadas en eiercicio del derecho de peticin en inte-
rs general, que en lamayorhde los csosno se consolidan en una decisin pro-
piamente dicha, sino en una simple respuestagenrica,no creadorade situaciones
iurdicas. Por estarazn se puede sostenerque el procedimiento general del De-
creto or de rg84 es principalmente un instrumento propicio para la creacin de
actos de contenido individual.
En cuanto respectaa la regla generalpara la expedicin de ctosde contenido
general, se puede sostenerque en los actualesmomentos se crecede ella en el
ordenamiento judico nacional. Existen s procedimientos de carcter especial
dispersos en diferentes normatividades para la formacin y expedicin de los
ms diversos actos de contenido general, e incluso para algunos otros se crece
por completo de procedimiento especfico.
A manera de eiemplo, la expedicin de un decreto reglamentario de la ley, la
ordenanzao el acuerdq por parte de la autoridad competente,no tiene un proce-
dimiento especfico,ni en la ley ni en los actos generalesnormativos de las com-
petenciasde las autoridades localeso departamentales.As mismo, la expedicin
de una ordenunzao de un acuerdoestsometida a los procedimientos internos de
las correspondientescorporacionespblicas.Algunas entidadesadministrativas,
como las comisionesde regulacin, acuden para el ejercicio de sus competencias
npreenten-
a las normas especialesde la Ley I42 de I9g4, que les permiten adoptar regula-
rcretoor de
ciones generalesen materia de serviciospblicos. En finr la gran caractersticade
enelasnor-
estosactos y de los mixtos es que depende en la prctica de procedimientos ad-
)sconocidas
ministrativos especialespara su estructuracin y expedicin.
cisamente
inistrativos
E. coupETENcIA PARA LA ExPEDIcIoN
r en ellas se
DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS
egola com-
'osespecia-
En cuanto respectaa la competencia para el establecimiento de procedimientos
ales.
administrativos, sean generaleso especiales,en virtud de lo dispuesto en el nu-
meral z del artculo I50 constitucionalesdel Congresode la Repblica'en cuan-
IVO PARA
to depositario del privilegio para la expedicin de cdigos, en el entendido de
NTENIDO
que los procedimientos dministrativos constituyen un componente importante
I MIXTOS
del Cdigo Contencioso Administrativo. Por lo tanto, es esta corporacin la lla-
mada a su expedicin, modificacin, derogacin, etc.
generaldel
Es de advertir que, conforme al numeral ro, inciso 3." de estemismo artculq
cin de de-
estacompetenciano puede ser obieto de facultadesextraordinarias al Presidente
tndosedel
de la Repblica. As las cosas,por regla general, solo por ley podran expedirse
lel cumpli-
normas relativasa procedimientos administrativos.No obstanteesteplanteamien-
to que, por
tq en desarrollo de suscompetenciasconstitucionalesy legaleslas corporaciones
naturaleza.
Tratad.o de derecho administratioo

departamentalesy municipales de eleccin popular, asambleasy conceios pue- de eseao


den expedir procedimientos administrativos por va de ctosadministrativos de funciones
caricter general. El Cdigo Contencioso Administrativo recogeestaconcepcin aosha llt
en su artculo 8r'4, posicin avaladapor la Corte Constituciott"'s, lo que deja dificultadt
entonces que en Colombia los procedimientos administrativos puedan surgir o
de la ley, prcticamente en todos los asuntos de nivel nacional, o por acto admi-
nistrtivo de contenido general para los asuntos relativos a los rdenes departa-
mental y municipal.
No seapli
F. cencrER Mrxro DEL pRocEDTMIENTo
determin
A D M r N r s r R A T r v o c E N E , R A LD E L D E c R E T o o r o r r g 8 4
en nuestr
claroejen
Los senderosprocesalesestablecidoscomo generalesen el Decreto or de 1984
administ
permiten tramitar todo tipo de asuntosadministrativos sin diferencia sustancial,
previoy ft
material o de naturaleza,esto lo haceen nuestra opinin un procedimiento mixto
unapertu
o promiscuq que sirve en consecuenciapara adoptar decisiones tendientes al
dad,tranq
simple reconocimiento de derechos, al igual que a la imposicin de sanciones
facultadd
administrativas o incluso para la resolucin de conflictos por parte de la adminis-
losproce
tracin. En las dos primeras hiptesis, actuando la administracin como parte
cionaly p
interesaday obligada a decidir; y en la ltima, como tercero imparcial, en lo que
gener4l,c
en los modernos procedimientos administrativos seconocecomo actuacin trila-
carcterp
teral o procedimiento trilateral, aspecto este que resulta un tanto confuso en
blico,disc
nuestro sistema de actuacionesadministrativas, si se tiene en cuenta que, al ser
diseadoel procedimiento generalen 1984,en la primera parte del Decreto or H.r

Lastrasfo
normass0

Art. 8r cc: "Procedimientos En los asuntosdepartamentales


es?eciales. y municipales,se aplicarnlas
disposiciones de la parteprimerade esteCdigq salvocuandolasordennzs o los acuerdosestablezcn
reglasespeciales en suntosque seande competenciade lasasambleas y concejos".
Corte Constitucional.SentencC-z5z del z6 de mayo de 1994,M. P.: VroIIuno Nanaso MEsa y En Peru
AroNro Bnrnq. Canourr: "Estima la C,orte que a partir de le expedicin de la Constitucin de tostrilatt
rg9r, con la salvedadhechaen relacincon los procedimientosespeciales que puedenexistiren el orden adminis
distrital,deparumentaly municipal,todo procedimientoadministrativoespecialdeberegularsea travs cin..."
de la ley e incorporarseal CdigoContenciosoAdministrativo,comolo exigg con finesde sistematiza- +89)que
cin,el apartefinal del artculor 58de la ConstitucinPoltica[...] [L]os procedimientosadministrativos cedimie
especiales constituyenmateriaesencialy bsicade la primerapartedel CdigoContenciosoAdministra- trecinr,
tivo, queregulalos procedimientosadministrativos[...] [LrJnnuevoprocedimientoadministrativoespe- lasperte
cial que seestablezca, a partir de la ConstitucinPolticade r99r, necesariamente debehacersepor el Srvrctrt
legisladory no a ravs de facultdesextraordinrias t...1 ttljn coniunto normativode estanaturaleza, rnneer
necesriamente incorporaregulaciones queconstituyenexcepciones
especficas en relacincon el proce- nedoder
dimiento generalordinrioestablecidoen el menciondoCdigo...". lr docun
El procedimiento aministratioo Preaio

e,ospue- de eseaq no sele concibi en estadireccin; sin embargq la compleiidad de las


:ativosde funciones asignadasa los rganos dministrativos colombianos en los ltimos
ncepcin aos ha llevado a que se aplique este procedimiento a casoscomo estos' con las
que deia dificultadesque ello imPlica'6.
r surgir o
G. rxcnpcloNEs A LA APLIcAcIN DE Los
:to admi-
PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS PARA
departa-
LA EXPEDICIN DE ACTOS ADMINISTRATIVOS

No seaplican los procedimientos generalesdel Decreto or de 1984a las hiptesis


MIENTO
determinadas por el mismo legislador,las cualesSonradicalmente excepcionales
rE r984
en nuestroEstdode derecho'7.Los incisos3." y 4." del artculo r'" del CCAson
claro eiemplo de estas situaciones de excepcin en materia de procedimientos
r de 1984
administraiivos. Se indica en estasdisposicionesque carecende procedimiento
ustancial,
previo y formativo las decisionesde aplicacin inmediata,paraeviter o remediar
:rtomixto
un. p.ttutbacin de orden pblico, en los aspectosde defensanacional, seguri-
lientes al
dad, tranquilidad, salubridad y circulacin de personasy cosaso el eiercicio de la
anciones
facultad de libre nombramiento o remocin. Las excepcionesa la aplicacin de
adminis-
los procedimientos para la adopcin de decisionesson de estricto carcterexcep-
mo parte
cional y por lo tanto de naturaleza restrictiva. Operan por razones de inters
en lo que
generai, concretndosemuchas vecesen la adopcin de medidas cautelaresde
:in trila-
Ilr;ict", policivq como ocurre en materia ambiental, urbanstica, de orden p-
rnfusoen
blico, disciplinaria, etc.
ue,al ser
ecretoor H. TI PROCEDIMTENTO ADMINISTRATIVO Y LA TECNOLOGf A

Las trasformacionestecnolgicastienen incidencia directa en la aplicacin de las


normas sobre los procedimientos administrtivos y han mudado sustancialmen-

aplicarnlas
establezcn
procedimien-
wo Mrsa y En per la ley de procedimientosadministretivosdesrrolla de manereclare los llmados
procedimiento
rstitucinde tos trilaterales.El articulozr9 de dichaley disponeque "El procedimientotrilateralesel
enel orden administrativo contenciososeguidoenre dos o ms administrdos ante las entidadesde le administra-
lasea travs cin...". Sobreeste MonN UnrIN (I*y dc proccdimiento adminktratioogenetal,cit., p.
".p""to "not" adems de regular los tradicionalespro-
sistematiz- 48g) que el estatutoperuanode las actuacionesadministrativas,
rninistrtivos lineales de la administracin, esiuezy pNrtetincorporaun procedimiento dondela adminis-
""imientos por
Administra- tracin resuelvecontencionesentre particularescomo rbitro de las diferenciasque le son llevadas
rEativoespe- las parteso por una de ellas para generarla controversiaadministrativa'
de
acerse por el SykuEz so. Tiatado,cit. p. 44: "... le formulecinde los actosadminisnativosesfregulada
maneramuy diversa.En algunos casosdebe seguirseun procedimiento ms o menos compleiq determi-
l neturaleza,
y
conel proce- nadode antemano;en otros qrsosno existenAles exigenciasy basA que el rganoexpresesu voluntad
la documenteen form legal...".
r92 Tratado de dereehoadtninistratioo

te los mecanismosy conceptos tradicionales en estasmaterias. Los adelantosen Esms


las comuniccionesy en los medios utilizados para estosefectoshan modificado reconocim
de hecho y de derecho los instrumentos de la administracin para la transmisin, medioselq
recepcin y archivo de informcin o documentacin relativa a las actuaciones escritosi p(
administrativas.Desde rg95, con la expedicindel Decreto 2150,el legisladorya pblicalo a
estaba previendo estas situaciones que le otorgan sin duda mayor dinmica a artculoIg
principios como los de la celeridad, economa y eficacia en los procedimientos admisible
administrativos.Se dispuso en aquellaoportunidad que las autoridadesdeban disposicio
utilizar los sistemaselectrnicos que la tecnologaproporcionaba para el manejo Cdigode
de la informacin y el archivo de la documentacin sin lmites injustificados o senegare
prevencionesde carcter cultural'8. macinen
Con la entrada en vigencia de la Ley 527 de rggg, por medio de la cual se mensaie de
defini y reglament el accesoy uso de los mensajesde datos, del comercio elec- En estese
trnico y de las firmas digitales, la situacin adquiri mayor claridad y obligato- especiallai
riedad para la administracin pblica en todas sus actuaciones,si se tiene en actuacin o
cuenta que al definirse su mbito de aplicacin se acudi al criterio de las activi- lladoselec
ddeso criterio material, dentro de las culesquedaron sin duda comprendidas independ
las que tradicionalmente desarrollan las entidades publicas'o en cumplimiento Conla
de los procedimientos de ley, sin que estasse exceptuaranexpresamente3o. mayorcon

no en vfitu
z8 Art. z6 Dcto. zr5o de rygy "Utilizaein de sistemas electrnicos de archioo y transmisin de datos. Lx legal debu
entidades de la administracin pblica debern hbilitr sistemas de transmisin electrnic de datos comerciali
para que los usurios enven o reciban informacin requerida en sus actueciones frente a la administr- Art.5.'Le,
3r
cin. En ningn caso las entiddes pblicas podrn limitar el uso de tecnologas para el archivo docu- validezo fi
mental por parte de los particulares, sin perjuicio de los estndarestecnolgicos que las entidades pbcas de datos".
adopten para el cumplimiento de algunas de las obligaciones legales a cargo de los particulares".
32 fut. 6."Lt
Art. z.o Ley 527 de rggg: "Definiciones.La informacin generada, enviada, recibida, almacenada comu- escritqese
nicada por medios electrnicos, pticos o similares, como pudieran ser, entre otros, el intercambio elec- accesiblepr
trnico de datos (ror), internet, el correo elecnnicq el telegrama, el tlex o el telefx [...] Comercio cido encu
electrnico. Abarca las cuestiones suscitdas por toda relacin de ndole comercial, sea o no contractual, de quela ir
estructurada a partir de la utilizcin de uno o ms mensajes de datos o de cualquier otro medio similar Art. rr LE
JJ
[...] Las relaciones de ndole comercial comprenden, sin limitarse a ellas, las siguientes operaciones: toda la fuerzapr
operacin comercial de suministro o intercambio de bienes o servicios; todo cuerdo de distribucin; sanacrtic
toda operacin de representacin o mandato comercial; todo tipo de operaciones financieras, burstiles y habn der
de seguros; de construccin de obras, de consultora; de ingeniera; de concesin de licencias; todo acuerdo nicadoel n
de concesin o explotacin de un servicio pblico; de empresa conjuna y otras formas de cooperacin la formaer
industrial o comercial, de transporte de mercncas o de pasaieros por va area, martima y frrea, o por
34 Art. 7.'Le
carretera [...] Intercambio electrnico de datos (nor). La transmisin electrnica de datos de una compu- ciertrscon
tador a otr, que est estructurada baio normas tecnicas convenidas al efecto [...] Sistema de informa- cho dicho
cin. Se entender todo sistema utilizedo para generar, enviar, recibir, archivar o procesar de alguna otra mensaiedr
forma mensaies de dtos". confirblec
3o Art. r.': "mbito d.eapli.cacin. La presente ley ser aplicable a todo tipo de informecin en forma de puestoen
mensaje de datos, salvo en los siguientes casos:a. En las obligaciones contradas por el Esado colombia- obligacin
El procedimiento preoio
administrutioo

Es ms, de mnera igualmente gcneral, en el artculo 5.ode la ley se obliga al


reconocimiento y valor iurdico de toda informacin proveniente o que reposeen
medios electrnicos3r, entendindose que este medio reemplaza al documento
escrito si permanecey es pasible de posterior consulta3z.Parala administracin
pblica lo anterior resulta vinculante y obligatorio si se tiene en cuenta que en el
artculo 19 de la ley se dispone perentoriamente que los mensaiesde datos sern
admisibles como medios de prueba y su fuerza probatoria es la otorgada en las
disposiciones del captulo vru del ttulo xtII, seccin tercera, libro segundo del
Cdigo de Procedimiento Civil. "En toda actuacin administrativa o judicial, no
ficadoso se negar eficacia, validez o fuerza obligatoria y probatoria a todo tipo de infor-
mcin en forma de un mensaie de datos, por el slo hecho que se trate de un
a cual se mensaiede datoso en razn de no haber sido presentadoen su forma original"rr.
rcioelec- En este sentido no cabe mayor discusin sobre si los medios tecnolgicos y en
obligato- especialla informacin que las administraciones deban maneiar o evaluaren una
tiene en actuacin o procedimiento administrativo se encuentra en medio de los desarro-
asactivi- llados electrnico o similar, porque por ley tienen valor y se les debe considerar'
,rendidas independientemente de si estn firmados o no materilmente34.
rlimiento Con la entrada en vigenciadel Decreto 2I7o de 2oo2'la situacinadquiere
,e3o, mayor contundencia frente a las actuacionesadministrativas contractuales' en

no en virtud de convenioso traados internacionales; b. En lasadvertencisescritasque por disposicin


b datos.Lx legal deban ir neceserimenteimpresasen cierto tipo de productos en razn al riesgo que implica su
icade datos comercializacin, uso o consumo".
rdministrr- -3r Art.5."Ley5z7derggg:"Rcconocimicatojurfulicodclosnmsajesfudatos.Nosenegarnefectosiudicos,
chivodocu- validez o fuerza obligatoriea todo tipo de informacin por la solaran de que esten forma de mensaie
despbcas de datos".
rstt. 3z Art. 61 Ley 527de 1999:"Escrito.Cuandocualquiernorma requieraque la informacinconstepor
ndacomu- escritq eserequisitoqueda satisfechocon un mensajede datos,si le infotmacinque stecontienees
mbioelec- accesible parasu posteriorconsula. Lo dispuestoen esterticuloseaplicar.ianto si el requisitoestable-
cido en cualquiernormaconstituyeuna obligacin,comosi lasnormasprevnconsecuencias en el caso
I Comercio
contractual, de que la informacin no constepor escrito".
ediosimilar 33 A.t. nLey5z1derggg:"Criterioparaaalorarprobatoriamenteunmensajededatos.Prlavaloracinde
liones:toda la fuerza piotatoria de los mensajesde datosa que serefiere estaley, setendrn en cuentalasreglasde la
lstribucin; sanacrtica y demscriterios reconocidosleg'almenteparala apreciacinde laspruebas.Por consiguiente
y
tburstiles habrnde tenerseen cuenta:la confiabilidad en le forma en la que sehayageneradq archivadoo comu-
odocuerdo nicadoel mensaie,la confiabilidaden l formaen quesehala conservado la integridaddela informacin,
Foperacin la forma en la que seidentifique a su iniciador y cualquier otro factor pertinente".
rrea,o por 34 Art. 7." Ley 527de rggg: "Firma. Clutndocualquiernorma exijale presenciade una firma o esteblezca
lnacompu- ciertsconsecuencias en ausenciade la misma,en relcincon un mensaiede datos,seentendersatisfe-
deinforma- cho dicho requerimientosi: a. Se ha utilizado un mtodo que permia identificar al iniciador de un
rrlgunaotra mensaiede datosy paraindicar que el contenidocuentacon su aprobacin,b. Que el mtodosstanto
confiablecomoapropiadoparael propsitopor el cual el mensaiefue generadoo comunicado.Lo dis-
n formade puesto en este artculo se aplica tanto si el requisito esablecido en cualquier norma constituye una
! colombia- obligacincomosi lasnormassimplementeprevnconsecuencias en el casode queno existaunfirma".
Tratado de derechoadministratizso

cuanto que los medios tecnolgicosson incorporados en el ordenmiento jurdi-


co pra colaborar en la prevalenciade principios como los de publicidad, trans-
parencia y escogenciaobjetiva, haciendo su utilizacin obligatoria y vinculante El dere
en la medida en que se cuente, por las entidades estatales,con los medios apro- quepos
piados y los recursos para su mntenimiento. La publicacin de los proyectosde a
a stas
pliegos, de los pliegos mismos y de los trminos de referencia, o la posibilidad de interpue
hacer propuestasva internet, significan en la hora actual la incorporacin de la hasidoc
administracin pblica a la civilizacin. or deI9
Las disposicionescomentadasproducen efectosdirectos respectodel alcance puntodr
de las viejasdisposicionesdel Cdigo ContenciosoAdministrativo. Las formalida- garant
desy trmites del derechode peticin en todassusmodalidadesy manifestaciones, pararela
la prctica de pruebas, el rgimen de convocatorias para notificcin, las notifica-
cionesmismas,seven modificadasen alto grado en el momento en que sele otorga
plenaaplicacina estosmecanismostecnolgicosy las administracionesseadaptan
sin miramientos a sus bondades.
35 B,rrro
1997,I
II. rurNrEs DE LAs AcruAcroNEs materil
efectu
A D M T N T S T R A T T VSAESG NE L D E C R E T Oo r O n r g 8 4
vryvll
definic
Tras estudiar los conceptos bsicossobre el acto administrativo y sus relaciones cristir
tir el a
con el procedimientq debemosacercarnosa las razones procesalesque llevan, a
maner
quien ejerce funciones administrativas, a producir un acto decisoriq lo cual sig- demus
nifica adentrarnos en la teora de las fuentes de las actuacionesadministrativas. culo 5.
engtc
El ordenamiento colombianq en procura de garantizrr una mxima proteccin
lOtr.tP,
ciudadanaen estamateria, estableceen el artculo 4.'del cc las diferentes puer- y los et
tas de entrada al mundo de las actuacionesadminstrativas. tema d
rcin
La caractersticafundamental del sistema de iniciacin del procedimiento
revolu
administrativo es la del abandono del carcter exclusivo de iniciacin a la simple 36 Colol
voluntad estatal,y el reconocimiento a las personasinteresadasde accesoinme- 37 hrt. z
motiv<
diato a las autoridades a travs del llamado derecho de peticin: mecanismo de eiercic
origen constitucional y con naturaleza de derecho fundamental. El artculo 4.' 38 C,orte
ttl-t
del Decreto or de 1984 determina que las actuacionesadministrativas pueden ar
rnte l
iniciarse: por quienes eierciten el derecho de peticin, en inters general; por nistra
quieneslo ejerciten en inters particular; por quienes obren en cumplimiento de aclar
una obligacin o deber legal, y por las autoridades,oficiosamente. seexp
los rex
Ahora bien, debe admitirse que el eiercicio de estasfuentes no lleva todas las Crta
vecesa la adopcin de decisiones.Eventualmente pueden culminar los procedi- recur
porlo
mientos correspondientesen simples conceptos,o en opiniones no vinculantes o
cund
simplemente informativas. la rcto
El procedimiento administratioo pteato
r95

:ntojurdi- A. onnEcHo DE PETIcIN


dad,trans-
El derecho de peticinls es un derecho fundamental36de origen constitucional,
,vinculante
que posibilita de laspersonasa lasautoridadespblicasy privadasy obliga
dios apro- "i".."roprontamente lo requerido por los solicitantes3T
o los recursos
de , rO, a responder
royectos
bilidadde interpuestosoportunamente contra las decisionesadministrativas38'Este derecho
acinde la ha sio desarrolladopor el legisladorno slo en las normas generalesdel Decreto
or de rg84, sino tambin en los diferentes procedimientos especiales'Desde este
I
punto rr", no slo constituye un derecho,sino tambin una de las ms claras
del alcance
iformalida- garantasde que gozanlos asociadosen cualquier Estadoorganizadoiurdicamente
lestaciones, para relacionarsecon los dministradoresy demsservidorespblicos' Como de-
hsnotifica-
pele otorga
seadaptan

35 Barrouru C.or-ou
psron. El derecho depeticin,Mtdrid,IJniversitatde lesIlles Balearsy MarcialPons,
rggl,pp. 17 a 24. El derechode peticin se desarrollapcticamente en e[ derechoingls en donde se
materializa en el mismo -o-"rrt en que los sbditos tienen l posibilidad de dirigirse a los moncas
lAcroNEs
efectuandosolicitudesespecialmente di gracia,aspectoestequeresultacomnen la Europade los siglos
IDErg84 vr y vrr.En la conformcin del derecholnfluy de maneradecisivla doctrinacristiana,en cuantoa la
r dehnicin de la actitud del soberanoabsolutistde acepteracercamientosde este
por el detenador
tipo. La concepcin
del poderparapermi-
y misericordia es asumida
I relaciones cristianade piedad,condescendencia
ya lr Carta Magna de
tir el accesode los sbditos sus favoresy benevolencie.Sostieneel autor que en
a
frellevan, maneraindirectaseencuntrenalgunasriferenciasal derechode peticinen la clusula "Nulli
z9: ven-
cual.sig- regulen el art-
demus,nulli negabimusaut differemus,rectum vel iustitiam"; de maneradefinitivse
[o peticionesal rey,y todo
culo5.; d"l Biil-of Rightsen el sentidode que "es derechode los sbditosdirigir
P$tratlvas. encrcelmiento y procesamiento basdo en tal peticin esileg:a|".En su dinmica inicial, sostieneC-o-
estementales: individuos, lascorporaciones
fproteccin rolt pasron, sesitub reclamcionesestrictmente "los
"n perticulares"' El
pntespuer- y los estamentos reclambn ante el monarc el cumplimiento y respeto de sus derechos
no es muy clarq incluso no aparece en la Decla-
i iema del derechode peticin en le RevolucinFrancesa
del Hombre y del ciudadano de 1789, aunque despus en las constituciones
rcin delos Derechos
ledimiento revolucionris sele incorporaa partir de la de t79r'
pp' 3
[ahsimple 36 C.orouP,tsrrx.Elderechodepeticin,cit',
art. z3 C. p.: ,,TMa personatiene derechoa presentr peticionesrespetuosrs a las autoridades,por
fcesoinme- ]7
-'
rsolucin. El legislador pod reglamentarsu
y
-o,it* d" intersgeneral,o particular, a obtenerPront
pnismode eiercicio ante orgarri"aciorr"s privadas ptf. gf:nFlz,', los derechos fundamentles".
de zooo,M. P.:Arr'aNonoMnrNrz CsI-I-Eno:
frtculo4.' 38 ort" Constitucional.S"nterr"i"T-83 del 5 de iulio
.,La amplia de estacoiporacin ha insistido en seelarquela presenacinde losrecursos
fraspueden furisprudencia
antela administrcinesuna forma di eiercitarel derechode peticin,pues, travs
'a de ellos,el admi-
por nistrdoelevaante la autoridad pblica una peticin respetuos' que tiene como finalidad obtenerla
lneral; de peticin
aclaracin,la modificacino la revocacinde un determinadocto'.Por lo Antq si el derecho
[imientode y con lo pedidq
i seexpresen el derecho obtenerunrespuestade fondo,clara,oporftna congruente
artculo 4 de la
I los recursospr. agotr la va gubernativadeben incluirse en el ncleo esencialdel
las
fa todas Crta.En esteordende ideas,ui conclusinseimpone:si la administracinno trmita
o no resuelvelos
administredoy,
psprocedi- recursos,dentro de los trminos legalmentesealadoqvulnera el derechode peticin del
por lo tantq legitima al solicitnt" f,"r" p."r"rra"r la accin de tutela. De ahi pues que el a 4zoseequivoca
hculanteso cuandoarma que la tutela no procede pera exigir la resolucin oportuna del recurso de reposicinque
I la actorapresentdesdergg7, por lo que la presenteaccindebe concederse..."-
I
f9 Tratado d drechoadministratiao

recho fundamental, el derecho de peticin significa que su aplicacinconsolidael miento del


Esado de derecho3e,en la medida en que respetaaspectosbsicosde la vida y la la Corte
individualidad de las personascomo esel de relacionarsecon toda autoridad cuan- el de
do lo requieran. frmo garanttr,implica el eiercicio de las vasadecuadaspara que ciudadano
oportunamente4ose satisfagansus derechoso inquietudes. maclono
La Corte Constitucional ha expuestosu carcter de norma fundamental para aparato
la vida poltica del Estado.Es ms, su efectividad la liga de manera inevitable a las festacinde
mismas razonesque justifican la existencia del Estado. Se trata, indica la Corte,
de uno de los "derechos fundamentales cuya efectividad resulta indispensable clon
para el logro de los fines esencialesdel Estado, particularmente, el servicio a la mente
comunidad, la promocin de la prosperidad general,la garantade los principios,
derechos y deberesconsagradosen la Constitucin, y la participacin de todos neral o el
en las decisiones que los afectan, as como para asegurar que las autoridades mitir, porlo
cumplan las funcionespar las cualeshan sido instituidas..."4'. en la rbita
Adicional a su carcter de derecho fundamenal, resulta evidente por las mis- respblicos
mas razonesque desdeel punto de vista especficoestederechopuede ser califica-
do como subjetivq y concretamentecomo uno de los derechossubietivosdel derecho MOrecogen
pblico. Es decir que tiene directa relacincon los interesesy razonesde la persona tt...
un
frente al Estado y de las necesidadesemanadasde la inevitble relacin que se asumenlas
estructur en toda personapor el slo hecho de habiar en un Estadq teniendo en mente[...]
consecuenciaexigenciasy deberes frente al mismo. La peticin implica rompi- sentrtlva...
AI
mentos
depeticin
de dar
C,orteConstitucional.SentenciT-777delzz dejunio de zooo,M. P.:ArENono ManriNezCau-rr,no:
'El del constitu
derechode peticin es fundamentaly determinantepara la efectividdde los mecanismosde la
democraciaparticipativa.Adems,porque mediantel se g"arentizan otros derechosconstitucionales, elementos
comolos derechos la informacin,a la participacinpolticay a l liberad de expresin". la peticin;
Corte Constitucional.SentenciaT:165 de rggT:"Ademsde la maniestay reiteradatendenciade mu-
la peticin;
chosservidorespblicosy de no pocasinstituciones privadasa no tremitar oportunamentelas peticiones
que seles formulan,en abiera trasgresindel rticuloz3 de la CartaPoltica,es protuberanteel deseo
que algunos empleadosdemuestren,en el sentido de obstruir el efectivo ccesode las personasa los
serviciospblicos-inclusive los apremiantese indispensablesde la saludy la seguridadsocial-, lo cual se
manifiest en el establecimientoadministrativo de complicadostrmites,requisitos y procedimientosno
consagradosen la ley, que provocn,en muchos eventos,le capitulacin del dministrado por simple
agotamientofisico o mental, con evidentesacrificio de susderechosy expecadvas.Se ve con frecuenci
cmo las solicitudes formulads respetuosamente,en inters general o particular, pasande mano en Corte
mno-y asi sevan diluyendotmbinlas responsabilidades-, sin que existacoordinacinalgunaentre Gncoro
los diferentesfuncionariosque conocieronde ellesni la msmnim concienciainstitucionalen torno a tenciadel
la situacinde la personaque esperadel Estadq o de los entesparticularesutorizadospor stg respues- pedirleel
tasprecisasa susinquietudes". deresolver
4r C,orteConstitucional,SaladeRevisinn." 5. SentenciaT-or2del z5 mayode 1992,M. P.:JosGnrconro se
HEnNNoEz; Salde Revisinn.o. SentenciT:5o3 del z5 agostode rg9z, M. P.:SnuNRoocu2. 43 VnaI-
El pro cedimiento administratitto pret:io

nlida el miento del Estado inaccesibley ratificacin del institucionalizado.En estesentidq


riday la la Corte Constitucional ha manifestado:"El derechode peticin, cuyo propsito es
d cuan- el de buscr un acercamientoentre el administrado y el Estadq otorgndole al
,araque ciudadanoun instrumento idneo con el cual acudir ante l en buscade una infor-
macin o con el fin de que seproduzca un pronunciamiento oportuno por parte del
ial para aparatoestatal,esuna garanta propia del sistemade gobierno democrtico y mani-
blealas fesacin de la soberanapopular..."+".
I Corte, Congruente con lo anterior, no queda dificil sostenerque el derecho de peti-
ensable cin constinrye un verdadero derecho polticq que al esttuirse constitucional-
icio a la mente faculta a toda persona para concurrir ante cualquiera autoridad
ncipios, exponindole sus criterios o iniciativaq o solicitando de ell su actuacin en ge-
le todos neral o el reconocimiento de un derecho de carcter subietivo. Menester es ad-
ridades mitir, por lo tantq la amplia posibilidad de accin que tiene el derechode peticin
en la rbita de los poderesestatales,ya que puede ejecutarseante todos los pode-
lasmis- respblicos--ejecutivq legislativoy iurisdiccional (anteesteltimq sloen asuntos
clific- no relacionadoscon los procesosfudicialesl. Las afirmcionesde Vnar- Prnoo-
derecho Mo recogenlo anterior cuando sostieneque el derecho de peticin no es ms que
persona "... un derecho de presencia ante los rganos polticos del Estadq ante los que
l que se asumenlas decisionesde carcter poltico y de otra ndole [...] Constituye igual-
endoen mente [...] un instrumento que supera las limitaciones de la democracia repre-
'rompi-
sentativa..."43.
Al analizarel artculo 23 constitucional enconffamos que son varios los ele-
mentos normativos expresadospor el constituyente para estructurar el derecho
de peticin, los cualesdebemosconiugar sistemticay armnicamente con el fin
de dar cabal cumplimiento a lo dispuesto en la Carta, armonizando la voluntad
i,ru-rno: del constituyentey los derechosfundmentaleseventualmenteinvolucrados.Estos
nosde la
[rcionales, elementosson los siguientes:persona interesada;mecanismode presentacinde
la peticin; caractersticasde la peticin; modalidadesde peticin; resolucin de
giademu-
peticiones
la peticin; entidades obieto de la peticin. Veamoscdauno de ellos.
teel deseo
nns e los
lo cualse
nientosno
or simple
frecuencia
Dmnoen Corte Constitucional,Salade Resin n." 3. SentenciaT:567 del 23 de octubrede tggz, M. P.:Jos
tunaentre Gnconro Hr,nNNor,zGlrrvno. Conseiode Estadq SalaPlenede lo ContenciosoAdministrtivo. Sen-
entofno a tenciadel Io de iunio de rggz, C. P.: Dollv Pnonz o AnNs: "... toda personatiene derechode
!, fespues- pedirle al Estado que seaplique su poder socialen su defensa,y el Estadotiene la oblig:acincorrelatire
I eresolverprontay efectivamente su peticin:ningunaraznesl'alederaparaqueunaautoridadpblica
lGrconro sesuscaig"e de estedeberacrediado...".
)pcurz. VnI- Pnouo. "Principios", cit pp. r 17a r r9.
r98 choadministratioo
Tratad.oded.ere

I. PD,RSONA INTERESADA
yde
Puede ser cualquier persona+4.La Constitucin no hace diferencia, razn que
I nos permite sostenerque el interesadopuede ser personanatural o jurdica, de 3.cA
derecho pblico o privadq nacional o extranjera, en fin, cualquier sujeto de de- EI
l recho que teng"ala necesidadde dirigirse a las autoridades pblicas en busca de dra
I satisfacerun inters particular o general. Restringir el accesode cualquier perso- odefr
na por razndeciudadana, nacionalidad o cualquier otro motivo no slo consti- Consti
tuira violacin a la Carta Fundamental, por establecimientode excepcionesque de
la norma no hace, sino tambin podra llevar a que la administracin quedara
sujetaa posiblesjuicios de responsabilidad.Nuestro sistemadel derecho de peti- !ade
cin es amplio y Benerosodesdeel punto de vista de su eierciciq y as se le con- la
cede a todos aquellos que renan el carcter de persona. clon a
Dicho
2. MECANISMOS DE PRESENTACIN DE LA SOLICITUD ver
titud,
La Constitucin no estableceun sistema especfico de accesoa las autoridades
pblicas para el eiercicio del derecho de peticin, situacin estaque nos permite 4. PE
afirmar que se puede realizai.por cualquier medio entendible para el funcionario
La
estatal,seaestemedio escrito, verbal, gestual,etc. Todos los medios sernno slo
vlidos, sino tambin de recibo por quien seacompetente para recibir o resolver
peticiones. En este sentidq el artculo 5." del Decreto or de 1984 establecela
obligacin para las autoridades de recibir cualquier peticin y si es necesario,
para efectosprobatorios, transcribirlas. Lo imporante es que el medio de acceso
I seaentendible y claro psr el funcionario.
La Corte Suprema de Justicia, al eiercer el control de constitucionalidad del
artculo r r del Decreto or de rg84, sepronunci precisamenteen estesentido.Por
tratarse de una va expedita para el respetode un derechq el legislador no puede Diio

hacer diferenciasen cuanto a los medios de ejercer el derecho de peticin. La ley el de


no puedeestablecerunos mecanismosde mefor estirpe QUeotros45.No obstante,el Jos
cho,
de si

44 Corte Constitucional. Sentenci T:4o3 del z5 de iulio de r996, M. P.: VI-ltulno NarulNo Mrsa.
45 Corte Suprema deJusticia, Sala Plena. Sentencia del zz de noviembre de 1984, demanda de inexequibi-
lidad conrra el erticulo r del Decreto ot de tg84, M. P.: AmoNso PrIo Rossrllr; la Corte declar
inexequible la parte final de l norma antes ciade que estableca una diferencia entre el derecho de
peticin iniciado por escrito y el iniciado verbalmente; el articulo en cuestin dice: "Pcticionesincomple-
ls. Cuando una peticin no se acompae de los documentos o informaciones necesarias,en el acto de
recibo se le indicarn al peticionario los que falten; si insiste en que se radique, se le recibir la peticin
deiando constancia expresa de las advertencias que le fueron hechas. Si es verbal, no se le da ttmite".
El procedimienloadministratiao preaio

usados
legislador ba desAcdo dos sistemasque por sus caractersticasson los ms
y e ms fcil accesopor parte de los particulares:el verbal y el escrito.
cia, razn que
DE LA PETIcIN
3. cARACTERsrICAS
io iurdica,de
Po- I
r suietode de- El constituyente ha calificado la peticin como necesariamenterespetuosa'
rechazoI
s en buscade dra considerarseque si la peticin no es respetuosapuedeser obieto de
La Corte )
ialquierperso- o de falta de contestacin por parte de la autoridad correspondiente'
nosloconsti- Constitucional se ha pronunciado en estesentidq entendiendolo irrespetuoso
cepcionesque para las autori-
de cualquier peticin como eximente de obligacin de respuesta
23 cons-
acin quedara dades,en la medida en que se incumplen los presupuestosdel rtculo
:rechode peti- que nico lmite que impone
titucional. Deduio la Corte de estacaracterstic "..'el
pronta resolu-
y assele con- la Constitucin para no poder ser titular del derechode obtener
formulado de manera irresPetuosa'i
cin a laspeticionesesque la peticin sehaya
resol-J
Dicho de otra manera,la peticin irrespetuosaexime a las autoridadesde
con pron-
) ver prontamente.En cualquier otro caso,es obligacinde ellasactuar
dtua, dentro de los trminos que la ley establezca"'"4'
asautoridades
re nospermite 4. P E T I C I t ' . 1n r INTERS GENERAL Y PARTICULAR

relfuncionario de
La Constitucin distingue entre el derecho de peticin subietivo y el derecho
s sernno slo recla-
peticin popular y general. El primero se refiere propiamente a aquellas i
:ibir o resolver por parte de la administra- /
macionesindividules que buscanel reconocimientq
84 establecela ste
cin o del Estado, de un derecho subjetivo de la persona; entre nosotros, \
es necesario, J
seraun casoespecficodel ejerciciodel derechode peticin en inters_particular.
Bdiode acceso de pro-r
La segundamodalidad de peticin tiene su fundamento en la necesidad
rcionalidaddel
tesentido.Por
..El tratamiento consagrado por la expresin obfeto de la demanda vulnera el derecho de
hdor no puede Diio la corte:
fragmento y' por supuesto'
peticin de las personas que se hallen en las circunstancias de que trata dicho
rcticin.La ley d. obt"rr", pionta resolucin". Corte Constitucional. SentenciaT:389 del r9 de agosto de 1997, M' P':
No obstante,el "l
Gntcorro HnNNlz Gl-lNDo; en esta sentencia' la Corte destacael crcter no ritudo del dere-
Jos
pblicos la interpretacin
cho de peticin para efectos de su presentacin, trasladndole a los servidores
de una peticin o no en el caso del escrito recibido: "Consider la Corte que, para eiercer el
de si seiraa
a la respuesta pronta y de fondo,
derecho de peticin y para reclamer el derecho de rango constitucional
el escrito o la socitud verbl nunciendo que se eierce ese derechq ni citar
no es indispensable encbezar
Cdigo Contencioso Administrativo' Qre
naNo Mrs.l. el artculo z3 de la C.onstitucin, ni las pertinentes normas del
peticin, este no surge de frmulas scramentales ni de la expresa cita de
rnda de inexequibi- si tratndose del derecho de
u' plan de informalidad inherente a la garanta misma de tal derechq resula del
,u; lr Corte declar normas, sino que,
"n de lo que manifiesa la persona. Si socia lgo y lo hace respetuo-
anlisis material d.[ .ont"nido
entre el derecho de
le
""".""
mnim consideracin a su dignidad y sus derechos bsicos impone una contestacin opor-
'PeticionesincomPle- samentq
pedido.'.".
sariag en el acto de tuna mediante le cul se decid en sustnci si se ccede o no a lo
agostoderggz,M'P': CtnoANc-
r recibir la peticin 46 C-orteConstitucional,saladeRevisinn.or.sentenciaT:4g5del12
r sele d tmite". rr Bnlv.

l
:l

I
,r
Tratado d.ed.erechladministratioo

teccin del bien comn y el inters general; consiste en el pronunciamiento de to or de


los asociadosfrente las autoridades en procura de obtener respuestaa susnece- del
sidadescomunes; esta modalidad, consagradaen nuestra Carta Fundamental tar y
desder886, fue recogidapor el constituyentede r9gr, al estipularque sepodrn partlcu
presentarante las autoridadespeticionesde carctergeneral. del
La peticin de carcter popular se configura en los casosen que se le pida a peticin
ls autoridades la adopcin de determinadas medidas econmicas,socialeso ad- autonom
ministrativas, o se les solicite actuar en uno u otro sentido, pero siempre con quirido
vistas a un pronunciamiento que afecte al conglomerado por igual. En opinin
de Vnm Prnootto, sepretende"... que seadoptepor el Estadouna poltica que
se juzga de conveniencianacional [...] Es decir, influir en los criterios con los derecho
cualesse toman las decisionesdel Estado..."+7. lo zo de
[...]reci
5. pETrcrN DE rNFoRMAcrN y DocuMENreclN que ene
lt
) I
!-)
La peticin de informacin constituye importante modalidad del derecho de servando
peticin de claro origen constitucionl+8,configurandoen todassusmodalidades sntesis,
instrumento fundamental del Estado de derechq la convivencia ciudadana y el cerlos
desarrollo democrtico de las sociedades.Se torna en instrumento indispensable Sia
para garantizar el principio de la transparencia de la actividad pblica. Implica, torlo
desde el punto de vist procesal, la ms significativa gurantade control directo personas
por parte de los asociadosde la actividad, gestin y resultados de la administra- clon
cin pblica. Su reconocimiento constitucional y legal aproxima a la consolida- virti
cin de la institucionalizacin del poder y aleja de la omnipotencia de quienes y control
detentan los destinos administrativos o estatalesae.
Por razoneshistricas, en nuestro derecho se ha considerado a la peticin de
informacin como una especiedel derechode peticin. El artculo 17 del Decre-

tambin
to de
5o Consejo
47 VIoI- PEnoono. "Principios", cit., p. r 19. P :Y
48 Art.74C. P.: "Todas las persones tienen derecho acceder a los documentos pblicos salvo los csosque
esablezca la ley".
49 Corte Constitucional. Sentencia T-47 del z8 de iulio de rggz, M. P.: Crno ANcrnrr Bnx: "En oca- hastael
siones, el artculo 74 de b C.onstitucin Nacionl puede verse como une modlidad del derecho funda- LrD
mental de peticin. En efecto, el'derecho a presentar peticiones respefuosasa las autoridades por motivos igual
de inters general o particular y a obtener pronta resolucin' (art. z3 C. P.) incluye, por su misma natu- de o
raleza, el derecho a acceder los documentos pblicos (art. 74C.P.). En efectq esta corporacin tuvo ya
oportunidad de pronunciarse al respectq manifesando que el accesoa documentos pblicos hace parte medio
del ncleo esencial del derecho de peticin. Ahora bien, si es cierto que el derecho a acceder a los docu- la liber
mentos pblicos consagrado en el artculo 74 puede considerarse en buena medida como una modalidd teras,l
del derecho fundamental de peticin y como instrumento necesario para el ejercicio del derecho a la suelec

i
El procedimientoadninistratiao preaio 20r

to de to or de r984 as lo entiende,al concebir la institucin como elementopeculiar


a susnece- del derechode peticin. El derechode peticin "... incluye tambin el de solici-)
tar y obtener accesoa la informcin sobre la accin de las autoriddes y:-"1 \
J
sepodrn particular, a que se expida copia de sus documentos...".No obstantela claridad
jurdica de la
el ordenamiento positivo sobre la determinacin de la naturaleza
sele pida a peticin de informacin, el Consejode Estado le ha otorgado connotaciones de
cialeso ad- autonomae individulidad en procura de resaltarla preponderanciaque ha ad-
pre con quirido en nuestro sistemajurdicoso.
opinin Bstenosindicar que las racesconstitucionalesdel derecho de peticin de
tica que informacin resultan innegables. Es ms, se deduce su reconocimiento como
con los derechofundamental,ya seapor la va del artculo 23 constitucionalo del artcu-
lo zo de laCartt,que lo comprendeal indicar que ".'. se gtrantizaa toda persona
informacin en nuestraopinin
[...] recibir informacin veraze imparcial [...]
que tiene que ver necesriamentecon la que poseanlas autoridadeslblicas. La 7
informacin que poseanellastambin debe ser verLz'imparcial e inalterada, "T- \
servandoplenamente las razonesde su origen, fundamentacin o utilizacin. En'
sntesis,la informacin estatalno puede,en situacionesde normalidad, descono-
yel cer los postuladosdel artculo 20 constitucional"S''
isoensable Si a lo anterior agregmos,desdeel punto de vista de lOsresultados,el peren-
Implica, torio reconocimiento del artculo 74 constitucional sobre el derecho de tods las
directo personasal accesoa los documentos pblicos' encontramos entonces una rela-
inistra- rror-rtiva fundamental que aborda todos los spectosde la ilstit-ucin, con-
"irr
consolida- virtindola, como lo anotbamos,en un importante mecanismode participacin
de quienes y control pblico a la actividd estatal.

peticinde
del Decre-
lo es menos que tiene
informacin y, por lo tantq comparte con stos su ncleo axiolgico esencial, no
y alcance que le otorgan especicidad y autonoma dentro del conjun-
tambin un conienido farticulares
to de los derechos fundamentales".
diciembre de tggz, C.
Consefo de Esadq Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 4 de
p.: ynso Roas SER,qNg:,.... el derecho de cceso a los documentos pblicos tiene htima relacin con el de
aquel se
que
loscasos peticin, hasta el punto de llegar a considerarse como una de sus modalidades. Sin embargq
y fisonoma particulares,
iir,ingu" por su especificidad del derecho general de peticin; tiene autonoma
en el artculo 74...".
ttEn
oc- hastael punto de cont con su propia reglamenacin legal y con rango constitucional
Universal y la Convencin Americn sobre los Derechos Humanos se pronuncian en
funda- 5 r La Decirecin
derecho a la libertad
pormotivos igual sentido, y respectivmente indican lo siguiente: rt. r9: "Todo individuo tiene
de sus opiniones, el de
misma natu- dle opinin y de expresin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa
por cualquier
ruvo ya investigar y recibir informaciones y opiniones y de difundirlas sin limitacin de fronteras
haceparte -"dio""rpr"sin..."; Art.13:"Libertaddepensemientoyde erpresin. r.Todapersonatienederechoa
de fron-
a losdocu- la libertad de buscar, recibir, y difundir informaciones e ideas de toda indole, sin considerecin
o en forma impresa o artstica, o por cualquier otro procedimiento de
modelidad teras, ya sea oralment", por es".ito
derecho a la su eleccin...".
Tratado de derechoadministratiao

lascopiasqr
Al analizar los elementos estructurales de la institucin encontrmos que
particulare
comparte con el derecho de peticin el carcter de medio instrumental de acceso
informaci
a la administracin, a travs de la respectivasolicitud y el elemento finalstico de
padas.No o
aquI, en el sentido de que el derecho no se garantiza simplemente con la solici-
bilidaddep
tud, sino que la misma debe ser materialmente resuelta por la administracin,
Paralos
permitiendo el accesoa la informacin requerida, salvo que se observencausales
dientesa fa<
constitucionaleso legalespara negarla. El derecho de peticin de informacin se
1975quelo
consolid plenamente con el accesoefectivo a la informacin por el interesado.
garrntizarit
La informacin solicitadapuede ser o no documental, puede reposaren archi-
macin,sah
vos de cualquier ndole o naturaleza, e incluso constarle de manera directa al fun-
puestoante
cionario o agenteestatal,sin que seencuentre materializadaen documento alguno.
El derec
El Decreto or de rg84 clasificala informacin respectoa un determinado or-
plementec
ganismo en general y particular. La primera hace referencia a la accin de las auto-
mos(art. r9
ridades y tiene por obieto permitir al pblico interesadoel accesoa documentos
suietoa latu
relativosa su origen, naturalezarestructura,funcionamientq procedimientos,m-
y dentrodel
todos, sistemaspara el trmite de los diversos asuntos a su cargq responsablesde
pio de orde
las consultasinternas,recibo de documentos,manualesde funcionamientq etc. En
1984y r6Lt
fin, hacer posible el accesoa cualquier informacin que permita conocery evaluar
Contencios
la forma de su desenvolvimientodentro del contexto estatal(art. 18 cce).
cin,el Gob
La informacin especialo particular hace referenci a otro tipo de informa-
vs del cual
cin que seproduzca en el interior del organismo como efecto del eiercicio de sus
Esableciel
funciones o que por cualquiera otfaraznrepose en su poder. Esta informacin,
jurdica,ten
insistimos, puede o no constar en documentos pblicos. Confirma esta aprecia-
licitacionesr
cin el artculo z4 delaLey 57 de Ig85, que determina claramenteque la solici-
departame
tud de informacin puede comprender no slo certificacinsobre documentos
que reposenen los archivos oficiales,sino tmbin "sobre hechosde que las mis-
tadasde per
comerciale
mas tengan conocimiento".
lasempres
En consideracin al principio de la transparencia, tratndose de documen-
El anter
tos, de mnera expresael artculo 74 constitucional garantiza el accesoa los mis-
menteel der
mos. La ley, para el casoel Decreto or de 1984y la Ley 57 de 1985,viabiiza la
partir delcie
posibilidad de obtener las copias que el interesado requiera. De no ser as, se
el numeral
estaraviolando el mndato constitucional y el derecho fundamental a la infor-
transparen
macin. Reitera lo anterior el inciso 3.oartculo z del cca, al establecerla regla
general de la publicidad de todas las partes integrantes del expediente adminis-
aquellasper
propuestr
trativq las cules podrn ser examinadaspor cualquier persona, y tambin el
procedimie
derecho de solicitar en cualquier estado del mismo copias y certificaciones den-
Lasenti
tro de un plazo no superior a tres das.
masenunc
En cuanto a los procesosdisciplinarios,el artculo rg de la LeySZ de 1985
intentarant
determinaba expresamenteque las mismas no estaran sometidas a reserva.En
El proeedimiento admbtistrathto preaio

contramosque
II las copias que sobre estasactuacionesexpidan los funcionarios a solicitud de los
ri

tentalde acceso
t particulares se incluirn, como garanta de imparcialidad y con el fin de que la
informacin no quede fuera del contexto, las explicacionesde las personasincul-
l
l
to finlsticode :
te con la solici- i. padas.No obstante, la Ley l9o de 1995 o estatuto anticorrupcin limit la posi-
dministracin, I bilidad de proporcionar informacin respecto de los procesosdisciplinarios.
servencausales Para los periodistas la ley estableceigualmente disposicionesespecialesten-
informacin se dientes a facilitar su trabaio informativo. Estableceel artculo n delal,ey 5r de
'el interesado. rg75 que los funcionarios pblicos, y especialmentelas utoridades de polica,
lposaren archi- gantizarnllibre movilizacin del periodista y su accesoa los lugaresde infor-
adirecta al fun- macin, salvo en casosreservadosconforme a las leyes.La violcin de lo dis-
umentoalguno. puesto anteriormente sercausalde mala conducta, sancionablecon destitucin.
leterminadoor- El derechq por lo tanto, a iniciativa del solicitante,seejercita asseapara sim-
:in de las auto- plemente consultar los documentos, o parx consultarlos y obtener copia de los mis-
) documentos mos (art. rg Dcto. or de 1984). El examen de documentos queda en todo casol
:dimientos,m- suieto a la tutela y responsabilidad inmediaa del funcionario que la entidd asigne]
responsables de y dentro del horario que para tal efecto se establezca.Esto como elemental princi-
rmientq etc.En pio de orden y poltica interna de los organismospblicos (arts. zr Dcto. oI de
)nocery evaluar rg84 y 16 Ley 57 de 1985).No obstantelo generalde las disposicionesdel Cdigo
18cca). ContenciosoAdministrativo y de la Ley 57 de 1985,en cuanto al derechode peti-
ipo de informa- cin, el Gobierno Nacional expidi el Decreto Reglamentarioo837 de 1989,a tra-
ejerciciode sus vs del cual regul este derecho frente a l documentacin contractual estatal.
ta informacin. Estableciel artculo r." del mencionado decreto que "... toda personanatural o
jurdica, tendr derecho consultar las ofertas o propuestspresentdasen las
na estaaprecia-
rteque la solici- licitcioneso concursosde mritos pblicos o privados abierts por ministerios,
re documentos departamentosadministrativos,superintendenciasy unidadesadministrativasdo-
;dequelasmis- tadas de personera jurdica, estblecimientospblicos, empresasindustriales y
comercialesdel Esado y sociedadesde economamixta sometidasal rgimen de
;e de documen- las empresasindusftiales y comercialesdel Estado en el orden nacional...".
rccesoa los mis- El nterior derechq conforme al artculo 4.odel decretq comprendeigual-
1985,viabiizala mente el de obtener copiasde los documentos respectivosy deberser ejercido a )
)e no ser as, se
rentala la infor-
partir del cierre de la respectivalicitacin o concurso. Este principio sereitera en
el numeral 4 del artculo z4 de la Ley 8o de rg93, que al regular el concepto de t_
I
tablecerla regla transparencia en estsmaterias sealaque las autoridades expedirn, a costa de
dienteadminis- aquellas personasque demuestren inters legtimq copias de las actuacionesy
ra,y tambin el propuestasrecibidas,respetandola reservade que gocenlegalmentelas patentes,
ificacionesden- procedimientos y privilegios.
Las entidades objeto del derecho de informcin son en la prctica las mis-
LeySZde 1985 mas enunciadaspara el derecho de peticin. La regla general es que se puede
asa reserva.En intentar ante cualquier dependencia,reparticin o autoridad estatalo particular
Tratado de derechoadministratiao

con funciones pblicaso administrativas.No obstnte,la Ley 57 de rg85 en el podrser


artculo 14 estableceun listado, en nuestra opinin as mismo enunciativq sobre Vencido este
las entidades estatalessujetasa este derecho. drnser
Los planteamientosanteriormente expuestoscorrespondena la regla general mente ex
sobreel derecho de peticin de informacin. Regla generalque debe predominar
en todo Esado de derecho y que slo puede ser excepcionadaen los casosen que la La
misma Constitucin o el legisladorlo establezcan.La jurisprudenciadel Consejode esto que,sl
Esado as lo h entendido. En providencia de ry76 se expres:"Es obvio que la pensable
publicidad de la actuacinde los rganospblicos no puede ser un principio abso- que lo posea
)
luto. Porqueexistenrazonesde seguridadnacional, de alta convenienciapblica o receptora
social, de eficiencia del servicio, etc., que pueden hacer aconsejableo necesario adecuadas
mitigar el rigor de la regla; pero como claramentelo precepta el artculo zo, las 1984aslo
excepcionesslo pueden emanarde la propia Constitucin o de la ley. Es ascomo drn i
) se ha instituido la reservadel sumariq la reservaen asuntostributarios, l reserva Poltica o la
en materisrelacionadascon la defensanacional, con la seguridaddel Estadq con normasde
i el maneio de las relacionesexteriores,etc. Si de la propia Constitucin sederiva la
regla generalde la publicidad y, adems,por ministerio de la Ley sereservaa stala
reserva,si la
ducido por
posibilidad de precisarlas excepcionesal principiq resulta evidente que ni el Go- En consi
bierno en funcin reglamentariani mucho menosotras autoridadesinferiores de la tos por cali
administracin pueden hacerlo..."5'. excepcional,
En estesentido,el artculo rg del Decreto or de rg84 establecique el dere- presy
cho de las personasa la informacin y documentos oficiales puede ser negado si la admini
se refiere a uno de aquellos documentos que la Constitucin Poltica o las leyes copn o
autorizaran tratar como reservados.El artculo n delaL"y Sl de rg85 reprodu- su caracter
ce igual postulado de excepcin,pero a;gregaquetambin estarnsujetosa reser- titucionales
va aquellos documentos o informaciones que hacen referencia a la defensa o Si la
seguridad nacionals3.En todo caso,la reservade un documento en Colombia no expresadas
prev la i

5 2 Conseio de Esadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Pimera. Sentencia del z de mayo
de 1976.
5J Corte Constitucional. Sentencia T:473 del z8 de iulio de rggz, M. P.: Ctno ANcnIn BtN: "As mis-
mq el derecho de cceso tiene, como todo derecho, algunos lmites que de acuerdo con los principios de ejercicio de
la Cara del 9r deben inspirarse claramente en una objetiva prevalencia de un verdadero inters general pudiera
construido en la forma y con los elementos que esta Corte ha tenido ya ocasin de sealar.En consecuen- accesose
cia, los funcionarios estn autorizados para no permitir el accesoa aquellos documentos cuya consulta o sushondas
comunicacin pueda atentar contrx secretosprotegidos por ley, tales como los concernientes a la defensa el
y seguridad nacionales,a investigaciones relacionadascon infracciones de cacter penal, fiscal, aduanero sitosde
o cambiario as como a los secretoscomerciales e industriales. Por razones obvias, el accesono es tampoco queevrte
permitido cuando el contenido de los documentos vulnere el derecho a la intimidad consagrado en el los
artculo r5 de la C.arta vigente, algunas de cuyas implicaciones ha tenido a bien sealar ya esta Corte, propiasde
especficamenteen cuanto concierneal habeasd.a.Por todo lo anterior, el eiercicio del derecho al cceso peticin
El proeedimiento administratiao preoio

1985en el podr ser superior a treinta aos,conados a prtir de la fecha de su expedicin.J


:ivq sobre Vencido este trmino los documentos adquieren el caticter de histricos y po-
drn ser consultadospor cualquierpersona,y respectode ellos sedebernigual-
fa general mente expedir las copias que sean requeridas (art. l3 L"y 5l de 1985 en
redominar concordanciacon art. zB Ley 594de zooo).
s en que la La reservano es aplicable al eiercicio de las funciones pblicas. Qriere decir
hnsejo de esto que, si en el trmite ordinario de una actuacin administrativa sehaceindis-
vio que la pensableaportar un documento que tenga el carcter de reservado,la autoridad
:ipio abso- que lo poseano podr negarsea esta solicitud. De todas formas la autoridad
r pblicao receptora del mismo deberproporcionarle al documento la proteccin y reserva
, necesario adecuadasdentro de la respectiva ctuacin. El artculo zo del Decreto or de
ulo zo, las 1984 as lo autoriza: "Las excepcionesque L:utorizl el artculo anterior, no po-
,sascomo drn invocarse para enervar el eiercicio de las facultades que la Constitucin
, la reserva Poltica o la ley confieren a los rganos del poder pblico cuando obran segn las
)stadqcon normas de procedimiento aplicable,pero stosconservarnel deber de mantener
;ederivala reserva,si la ley no dispone otra cosa...').Lo dispuesto en esteartculo fue repro-
ra a stala ducido por el artculo zo delaLey 5l de 1985.
eni el Go- En consideracinde que la negativaa proporcionarinformacin o documen-)
rioresde la tos por calificacin que se haga de reservadosde los mismos es un instrumento i
excepcional,el legislador ha previsto que toda decisin al respecto deba ser ex- f
ueel dere- presay motivada. El artculo zr de la Ley 57 de 1985estableceexpresamenteque
: negadosi la administracin slo podr negar la consulta de determinados documentos o la
o las leyes copia o fotocopia de los mismos mediante la providencia motivadora que seale
; reprodu- su carcterreservadq indicando de maneraexactalas disposicioneslegaleso cons-
tosa reser- titucionales que le dan fundamento jurdico.
defensao Si la administracin niega y el solicitante considera infundadas las razones',
tlombiano expresadasen el acto administrativo,en el artculo zt delaLey 57 de 1985se
prev la intervencin de los tribunales administrativos de departamento con el j

lel z6 de mayo
a documentos pblicos debg pues, ceirse a los postulados de la Constitucin y la ley tal como lo dispone
nn: "Asi mis- expresamenre el artculo 74. Vale decir: slo l C-arta Fundamental y la ley pueden estblecer lmites el
; principios de eiercicio de este derecho qug por supuestq incluye la consula de los documentos ra sira y no slq como
nters general pudiera pensrse,la solicitud de copias de los mismos. Es digno de sealar tmbin que el derecho de
in consecuen- accesose garantiza en la medida en que de l se haga un uso responsable y razonable. De consiguiente,
uya consulta o sus hondas conexiones tento con el derecho l informacin como con el derecho de peticin exigen que
:esa la defensa el documento se use respetando fielmente su contenido y el contexto en el cual l se produjo y sin propo-
scal,aduanero sitos de crear confusin o desorientcin. De otra parte, el titular del derecho debe ejercerlo en forma
no estampoco que evite todo abuso en cuanto respect tnto a su frecuencia como a la cantidad, contenido y forma de
nsagradoen el los documentos solicitados, de modo que el eiercicio de su facultad sea compatible con ls actividades
ya estaCorte, propias de quien est llamado a permitir el acceso al documento o de sus dems conciudadanos. La
techoal acceso peticin debe ser, desde todo punto de vista, razonable".
Tratodo de derechoadministratioo

administr
1 fin de que resuelvanel conflicto; igual previsin hace la Ley 446 de 1998 al en-
bernativao
\ tregar en determinadas oportunidades dicha competencia a los iueces adminis-
que se realizra travs de un proceso sumarsimo especial, obligara la
]trativos. Intervencin
a iniciativa de la administracin o de la persona supuestamenteafectadacon la unainterp
decisin de la administracin. Si bien es cierto que en ocasionesno es clara la drn formr
iniciativa de la persona interesadaante el tribunal, de no aceptarsela posibilidad principiosr
de que demande directamente resultara la administracin con poderes exorbi-
tantes, lo que hara ineficaz el derecho de peticin de documentos. 7. RESO

I El objeto de la demanda es el de que se decida si se aceptala peticin formu-


' lada o si la misma es procedente parcialmente. El tribunal cuent con diez das En estricto
\, hbiles para decidir. Este trmino se interrumpir en caso de que el tribunal peticinin
i solicite copia o fotocopia de los documentos sobre cuya divulgacin deba decidir
embargqd
J y hasta la fecha en la cual los reciba oficialmentes+. mentocen
me l art
6. prrrctN nr coNsuLTA administr
seestarad
I El ordenamiento positivo incluye como otra modalidad del derecho de peticin cionaly en
i el formular consultas a las autoridades pblicas. Este mecnismo didctico de
r colaboracin de ls autoridades para con los particulares se diferencia rdical-
( mente de las otras formas del derecho de peticin. Mientras en los anteriores el
I objetivo es la formacin de un acto administrativo o la obtencin de una informa- contenqo
de un conceptosobre la decidasi le
1cin, en el presenteasunto la finalidad es la obtencin legislaci
'I $teuI9tUol
delordenamiento
iurdico' comolo e
Los conceptosno obligan a la administracin y los particulres seencuentran cumplir al
Estado...
en libertad de aceptarloso no. No son actosadministrativos, en la medida en que
5 C-orteCnr
no adoptan decisionesni estnllamados a producir efectosiurdicos, salvoque la loz3dela
administracin con posterioridad los convierta en obligatoriosss.No siendo actos lasutorid
ocrsiones e
trra de qu
informci
esuntoen(
invocadop
54 EnNsm Rrv Curon. lrso a losdocurnentls7 recarsosde insistencia,Cundinamarca, 1989. tacina h
f) Corte Constitucional. SentenciT:8o7 del z9 de iunio de zooo, M. P.: ArpntooBnlrnx SIEnn: "Es
rosSociale
necesario precisar que, si bien la regla general sealade en el artculo z5 del cca es que las consultas que
enteaccio
bsuelven las entidades pblicas no comprometen la responsebilidad de sts ni son de obligatorio cum-
quellevain
plimientq razn por la que no se pueden considerar actos administrtivos (Conseio de Estado. Auto del
depende dr
de mayo de r994), tal como lo seran los conceptos iurdicos, la verdad es que dichos conceptos, cuando
cnyugefa
se convierten en mnifestacin de la voluntad de la administracin tendientes a producir efectos lurdi-
Art. 3r ccr
cos a un cso concretq son tipicos actos administretivos, susceptibles de ser demnddos nte el conten-
consagra e
cioso dministrativq e travs de los recursos esablecidos pera el efecto. Sobre el particular se ha mnifesado
cionesque
el Conseio de Esado. As, teniendo en cuenta que el mencionado concepto, dadas sus caractersticas, no
cargodees
slo entra a resolver el caso especfico de la Asocicin Mutual Empresa Solidaria de Salud "Muisca",
sino que la Superintendencia acusdalo toma como suyo para absolver los interrogantes o solicitudes de 58 CorteCon
"El ncleo
su representante, el mismo es un acto administrativo que ha podido demndarse ante la iurisdiccin
El proccdimiento adninistratioo preztio

98al en- administrativos, frente a ellos resulta imposible eiercitar los recursos de va gu-
dminis- bernativa o las acciones contencioso administrativas. Sera absurdo pretender
especial, obligar a la administracin a reconsiderar travs de uno de estos mecanismos
la conla una interpretacin iurdica que no produce efectos iurdicos. Las consultas po-
r clarala drn formularse de manera escrita o verbal y debern tramitarse conforme los
sibilidd principios de economa,celeridad,eficaciae imparcialidad(art. z5).
sexorbi-
7. RESOLUCTN DE LA PETICIN
r formu-
diezdias En estricto sentido se trata de la adopcin de una decisin, si la pretensin de la
tribunal peticin implica pronunciarse sobre una determinada situacin jurdica. Sin
adecidir embargq desde la ptica de la teora del derecho de peticin constituye el ele-
mento central del mismq su finalidad concreta y especfica.La peticin confor-
me al artculo z3 constitucional debe ser resuelta, en el sentido que la
administracin considere, pero resuelta56y de manera pront57.De lo contrario
se estardesconociendosu alcancey contenidq burlando el mandato constitu-
peticin
cional y en consecuenciaun derecho fundamentalss.
ictico de
radical-
:rioresel
informa- contenciosoadministrativa,paraque seaen dich sedey no antela iurisdiccinconstitucionaldondese
sobre la decidsi le sisterazn a la entidad estatalal exigir el cumplimiento de requisitos contempladosen una
legislacinque entr a regir cuando se estab tremitando l utorizacin requerida por la asociecinq
como lo afirma el actor,expedirsestabalo el amparode una legislacinderognda.As como si ha de
9Uentran cumplir ales requisitos,teniendoen cuenteque agrupaun sectorque requiereespecialproteccindel
laen que Estdo.,.".

voque la 56 Corte Constitucion!.SentenciaT:7r8del r6 de iunio de zooo,M. P.:lv,lnoT,rnn Gnt-vls:"El artcu-


lo z3 de la CartaPoliticaconsagrael derechoque tienetodapersona presentrpeticionesrespetuosas a
rdoactos lasautoridadespor motivosde intersgeneralo particulary a obtenerpronta resolucin.En reiteradas
ocasionesest corporacinseha referido los alcancesde estederechofundamentlprecisandoque no se
tret de que la entidad pbce profiera un ocio informndo que la socitud esten trmite o algune
informacin semeiante,pues este tipo de pronunciemientosno revisten el cacter de resolucin del
sunto en cuestin.La sentenciaque serevisaen el presenteasuntono amparel derechofundmental
invocadopor la accionante,a pesarde que advirti l existenciade una demoraconsiderableen la contes-
Snu: "Es tacina la peticinque desdeel eode 1997la seoraDu-I M SoI-rru eleval Instituto de Segu-
rnsultasque rosSociales. A iuicio de estaSlano sloaparecevulneradoel derechode peticin,sinoquela actituddel
torio cum- enteaccionadomereceun fuerte reperq por cuantoesinaceptablela exageradadilacin de una respuesta
quellevaimplicitosderechosfundamentales de la actora,comola seguridadsocialy su mnimo vial que
ilo.Auto del
Itos,cuando dependede la posibleindemnizacina que tienederechoen reconocimientode losaporteshechospor el
cctosiudi- cnyugefallecidoal Instituto de SegurosSociales".
r el conten- JI Art. 3r cca: "Serdeberprimordial de tods lesautoridadeshacerefectivoel eierciciodel derechoque
rnnifesado consagrael artculo45 de le ConstitucinPoliticamediantela pide y oportunresolucinde laspeti-
eisticas,no cionesqug en trminoscomedidos,se les formulen y que tenganrelacindirectacon las actiiidadesa
l "Muisca", cargode esasmismasautoridades".
58 CorteC,onstitucional. SentenciT-777 delzz de iunio de zooo,M. P.:ArEaNoroMarriNrz CsAI-I-Eno:
licitudesde
"El ncleoesencildel derechode peticinresideen la resolucinprontay oportunade la cuestin,pues
iurisdiccin
2c,8 Tratado de derechoadministratioo

Desde estepunto de vista, el derecho de peticin resulta eminentemente te- I


leolgico. Pretende un pronunciamiento especficode las autoridades respecto Esta
de la peticinrealizadapor el interesado.Si falttlaresolucin no seha consolida- conl
do el derecho de peticin. L Corte Constitucional y el Consejo de Estadq al fue r
analizareste aspectode la institucin, coinciden en que es lo fundamental de la ritar
misma. En diversasoportunidades la primera de las corporacionesha manifesta- tqd
do que "El derechode peticin involucra no slo la posibilidad de cudir ante la que
administracin, sino que supone ademsun resultado de sta, que se manifiesta exis
en la obtencin de la pronta resolucin. Sin este ltimo elemento el derecho de I
peticin no se realiza, pues es esencialal mismo. En el presente csola pronta ficto
resolucin no se ha manifestado y, por el contrario, se han dilatado los trminos posi
de decisin de manera ostensible, de lo que resulta el desconocimiento de un y for
derechofundamental..."5e. adm
La resolucin, por su parte, {ebe ser sustancial.En otras palabras,no secum- el sa
) part
ple con una simple respuesta.Seconsolidacon una resolucinmaterial de la solici-
I tud sin importar, esos, el sentido de la misma. Ha querido el constituyenteque no que
nega
sealtere el derechofundamental de peticin y los interesesde las personaspreten-
diendo cumplir en sentido meramenteformal las peticionesformuladas.Con mu- acud
-rl (
cha facilidad estanorma fundamental seraobieto de burla si seaceptaracualquier
tipo de respuesta.La Corte Constitucional al respectoha indicado: "En lo perti- titulr
nente, el artculo 4 dela actual Constitucin consagrael derecho de peticin en deb
los mismos trminos que venande la anterior [...] [E]s de anotarque l consisteno I
simplementeen el derechode obtener una respuestapor parte de las autoridades, Con
sino de que hayauna resolucindel asuntosolicitado,lo cual, si bien no implica que mat(
la decisinseafavorable,tampoco sesatisfacesin que seene a tomar una posicin cio a
de fondq clara y precisa,por el competente..."to. mer
cons
el dt
silen
de nda servira la posibilidad de dirigirse a la autoridd si sta no resuelve o se reserva para s el sentido nas I
r.Oportunidad;z.Deberesolversede
)delodecidido[...]Larespuestadebecumplirconestosrequisitos: clon
{ { fondq clara, precisa y de manera congruente con lo solicitdo; 3. Ser puesta en conocimiento del peticio-
l'
\ nario. Si no se cumple con estos requisitos se incurre en una vulneracin del derecho constitucional
I fundamental de peticin. Por lo anterior, l respuest no implica acepacin de lo solicitado ni tampoco se
! concrea siempre en una respuesta escrita. . ." .
59 Corte Constitucional, Sala de Revisin n.o 3. Sentencia T-567 del z3 de octubre de Iggz, M. P.: Jos
Gnncono Hrnr.lNoz G,trtNoo; Sala de Revisin n.o z. SentencT-426 del z4 de iunio de 1992, M. P.:
S
Eou,rnoo GrunNrrs Muoz; Consejo de Esadq Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Senten-
B
6rC
cia del 3 de noviembre de rggz, C. P.: Crros Anruro Onwr-a: "Atender el derecho de peticin no
P
significa resolver favorablemente lo planteado por el particular: la respuesta de la administrcin tiene
que atemperarse l orden legal vigente y a su capacidad para satisfacer los requerimientos de quienes
D
tocan sus puertas como peticionarios...".
6zC
vt
6o Corte Constitucional, Sala de Revisin n." 7. Sentencia T:48r, del ro de agosto de 1992, M. P.: JaruE
E I pro cedimiento administrathto preoio

lentementete- El anterior planteamiento sustantivo contradice decisiones del Conseio de


dadesrespecto Estado que admitan eventualmente la estructuracin de fondo de resolucin
e ha consolida- con la configuracin del silencio administrativo negativo.Tesis que, dicho sea'no
o de Estadq al fue uniforme en el interior de la SalaPlena de la corporacin.La decisin mayo-
damentalde la ritaria del Consejo indic que "La accin de tutela no puede prosperar por cuan-
s hmanifesta- to, de una parte, no es posible ordenar a la administracin que tome una decisin
eacudir ante l que ya existe en virtud de la ley (silencio administrativo), y de otra, porque al
resemanifiesta existir esadecisin los interesadostienen otros recursoso medios de defensa..."6''
r el derechode La corporacin considera que es suficiente con la estructuracin de un acto
csola pronta ficto o presuntopara el nacimientode la decisinen el derechode peticin. Esta
lo los trminos posicinnos resultadesafortunada,en la medida en que el silencioesuna simple
:imiento de un y formal presuncin, que en la realidad no lleva expreso pronunciamiento de la
administracin. Las tesis minoritarias de la corporacin as lo deian entrever. En
rs,no secum- el salvamentode voto del consejero rvnno Llcoltpm LuNn expuso sobre este
:rialde la solici- particular que "El silencio administrativq en verdad, no existe. Es una ficcin
ituyenteque no que ha creado la ley en beneficio del administrado. Si el silencio administrativo
ersons preten- negativo hace suponer que seemiti el acto, slo para que el administrado pueda
ladas.Con mu- acudir a la jurisdiccin, como se trata de proteger ahora un derecho fundamental
--el de peticin- no ve el suscrito cmo puede denegarseuna tutela cuando el
rptarcualquier
o: "En lo perti- titular de ese derecho estima y demuestra que la autoridad del caso omiti su
r de peticin en deber de responderoportunamente..."62.
rel consisteno La Corte Constitucional es de tesis totalmente contraria a l dominante en el
lasautoridades, Conseio de Estado. Con fundamento en la teora de la resolucin susancial,
rnoimplicaque mterial o de fondo de tod peticin, considera que en la configuracin del silen-
r unaposicin cio administrativo no existe una verdadera resolucin. Todo lo contrario' es una
mera y formal respuestapresunta que no rene las expectativasdel artculo 23
constitucional.Al respectosostieneque "...por esto puede decirsetambin que
el derecho de peticin que la Constitucin consagrano queda satisfechocon el
silencio administrativo-negativo que algunasnormas disponen, pues esto esape-
rr"rparas el sentido nas un mecanismo que la ley se ingenia para,que el adelantamiento de la actua-
.Deberesolverse de
cimientodelpeticio-
cin sea posible y no sea bloquead-por laTtlffistffin IJ pero en forma
echoconstitucional
icitadoniampocose

derg9z,M. P.:Jos agostoderggz,M.P.:CInoANcntr


SNNGnnI'srrr;SaladeRevisinn.o3.SentenciaT:4g5delrz
iunioderggz,M. P.:
B,rnN.
ninistrrtivo. Senten-
6 C,onsefode Estadq SalPlen de lo C-ontenciosoAdministrativo.Sentenciadel ro de iunio de 1992,M.
:echode peticin no
P.:LrsRDoRoocuez. Sereitereen sentencias del zI deiulio de ryg2y r r de septiembrede 1992,C. P.:
administracintiene
'imientosde quienes Dolrv Ptonz or, ArENs.
Conseiode Estado,SalaPlenade l,r ContenciosoAdministrativo.Sahamentode voto del conseieroAl-
v,rnoLcouprr LuNl a la sentenciadel ro de iunio de ry92.
e r9gz,M. P.:JatrtE
I

I
2ro Tratado de d.erec
ho administra titso

alguna cumple con las exigenciasconstitucionales que se dejan expuestasy que nrstrauvo
responden a una necesidadmaterial y sustantivade resolucin, y no a una conse- los rgano
cuenciameramente formal y procedimental, asseade tana importancia...". Bajo todos los
] estascircunstancias,slo podra considerarsecontestadala peticin si ella verda- Nacin y e
i deramenteaborda la totalidad del problema formulado63,sin importar el sentido tralorasre
lque la administracinle otorgue a la misma4. dura Nci
Por ltimo, para que realmente se satisfagamaterialmente el derecho de peti- funciones
cin es indispensableque la decisin de la administracin sea dada a conocer a Se deja
travs de los mecanismosestablecidoslegalmente a las personasinteresadas6s. para que e
necesidadr
8. nNrrnDES oBIETo DE r- prrrcrN una eviden
vada,al cui
Conforme la Constitucin de rggr, pueden ser obieto del derecho de peticin
tanto las autoridades pblica.s,sin distingo algunq como las organizacionespri-
vadasen los trminos que disponga la ley. Tiatndose de las primeras, sin necesi-
dad de norma que las defina, podemos entender a todas aquellas que de manera
principal o secundaria ejercitan funciones pblicas o se ocupan de asuntos de
estanaturaleza.A manera simplemente indicativ, el Cdigo ContenciosoAdmi-
66 Corte Cor
"Con resp
yenteexp
3 Corte Constitucional.SentenciaT-777 delzz de iunio de zooo,M. P: ArraNonoMnrz CBALLERo: particular
"La guradel silenciodministrativono liberaa l administracinde la oblig:acin de resolveroportuna- indefens
mente la peticin, pues su objeto es distinto. El silencio administrativo esla prueba inconttovertible de paradirigi
que se ha violado el derechode peticin...". Corte Constitucional.SentenciaT:836 del 5 de iulio de derechoe l
zooo,M. P.:Ar-raNonoMnriNr,z Cau-rr,no: "Finalmente,tambinvalela penaaclararque la accin derecho ar
contenciosoadministratilano esel mediofudicialidneoparaobtenerla resolucindel recursode repo- relacione
sicin,como quiera que, tal y como lo ha dicho estacorporacinen mltiples sentencias,'el silencio pefmane
administrativono protegeel derechode peticin,puestieneun objetodistintoy, por otra parte,espreci- ganizeci
samenteprueba clara e incontrovertiblede que el mismo h sido violado'.Adems,el administrado concurso c
'conserv. su derechoe que seala propiaadministracin,y no los jueces,quien resuehesusinquietudes, ciertosobj
puesal fin y al caboellaesla obligadaa dar respuesta.Pruebade ello esten que si la personano recurre detenta, P
antela iurisdiccin,la administracinsigueobligadaa resolver"'. tar susder
64 Corte C,onstitucional, Salade Revisinn." 7. SentenciaT:48r del ro de agostode tggz, M. P.:Jrultr parasero
SNNGnrrnrsru. puedanin
65 Corte Constitucional.SentenciaT:395de 1998,M. P.:AulnNono MnriNEz Cu-no: "Adicionalmen- mentode
tg estederechoexigeque la decisinde la autoridd,manifestadaen los trminosnterioregseacomunica- licen leso
da al solicitante,razn por la cual no son aceptableslas excusasde la rdminisuacin relativasal trmite de esfera sub
documentos, a la compleiidaddel asuntqal supuestodeberdel ciuddanode consultarlosmovimientosde particulrrr
la autoriddo a la expectatilay esperade una respuestapor parte de un tercerq etc.,peremitir la comuni- 67 C,orteCon
cacincorrespondientgya que incluso ante estseventualidadessedebeinformar al soliciante del estado "La Corte
de su peticin y cundoserresuelta.En estepunto surgeel interrogantede esablecerentoncesen qu sep8rtf(
trmino la dministrecindeberresolverlssolicitudesque le seanpresentadas. Al respectola sentenci autoridad
T-o76de 1995presentaalgunasconclusiones: [...] paraesablecerculesel trminoquetienele administra- derechodr
cin pararesolverlaspeticionesqueanteellasepresentendebeacudirsea los preceptosdel CdigoC-onten- puedepro
ciosoAdministrativo, at igual que a la Ley 57 de 1984,en lo pertinente". comoauto
El pro ceditniento administratioo preato

y que nistrativo en su artculo r." nos ofrece un listado de algunasde esasautoridades:


Fpuestas
lo a una conse- los rganos,corporacionesy dependenciasde las ramas del poder pblico en
lancia...". Bajo todos los rdenes,las entidades descentralizadasrla Procuradura General de la
fn si ellaverda- Ncin y el ministerio pblico, la Contralora General de la Repblica y las con-
prtarel sentido traloras regionales,la corte electoral (Consejo Nacional Electoral) y la Registra-
dura Nacional delEstado Civil, ascomo las entidadesprivadas'cundocumplan
de peti- funciones administrativas.
a conocera Se deja abierta igualmentela posibilidad, en el artculo 23 constitucional66,
para que el derecho de peticin se ejercite frente L organizacionesprivadas, sin
,r"""rid"d de que cumplan funciones pblicas o administrativas7.Se trata de
una evidente amplificacin del derecho de peticin al mundo de la actividad pri-
vada,al cul tan slo era posibleaccederpor la va jurisdiccional.
de

sm necesl-
de manera
asuntosde
iosoAdmi-
6 Corte Constitucional. Sentenci T:r del 16 de enero de 1998, M. P.: ANrorvlo B'lnnrn CnsoNEU-:
,,Con respecto al derecho de peticin frente a organizaciones prilzdas la Asemblea Nacional Constitu-
'Se extendea el derecho de peticin ante organizciones
y"rr," .*pu.o ,,., criterio de la siguiente manera:
C,tsAI-I-nno: particulares para garantizar los derechos fundamentles. Hast el momento los individuos se encuentrn
peticin
resolveroportuna- indefensos frente a los poderes privados organizados, pus no existen conductos regulares de
para dirigirse a ellos, cuando han tomado medidas que los afectan directamente. Le extensin de este
el
del 5 de julio de derecho a los centros de poder privado sera una medida de proteccin al individuq que le permitira
las
quela accin derecho a ser odo y a ser informado sobre decisiones que le conciernen. El obietivo es democratizar
recursode repo- relaciones en el interior de las organizaciones particulares y entre stasy quienes dependen transitoria o
'el silencio permanentemente de la decisin adoptada por una organizacin privada. El lcance de la expresin'or-
prte,esprecr- ganizacin privada' que emplea el rtculo z3 de la Constitucin sugiere [a idea de una reunin o
de
el administrado concurso de elementos personales, patrimoniales e ideales,convenientemente dispuestos para el logro
poderes que
susinquietudes, ciertos obietivos o finalidades vinculados a intereses especificos,con la capacidad, dados los
poder afec-
person no recurre detenta, para dirigir, condicionar o regular la conducta de los particulares, hasa el punto de
personas
tar sus derechos fundamentales. El derecho de peticin ante dichas organizaciones habilita a las
y
para ser odas e informads sobre los asuntos decisiones que las afectan y oponerse a los abusos en que
r9gz,M.
puedan incurrir validas de su posicin dominante dentro de una relacin iuridica; constituye un instru-
que rea-
"Adicionalmen- mento de participacin democrtica porque les permite inquirir y protegerse de las actividdes
licen las organizaciones particulares, cuando sts, por alguna razn, inciden o pueden incidir en su
sacomumqr-
de los
al trmite de esfera subjetiva o colectiva, a travs de actos de poder, e igualmente se erige en un medio para exigir
los movimientos de particulares el respeto de los derechos fundamentles".
itir la comuni- 7 b-orte Constitucional. SentenciaT:777 del zz de iunio de zooo, M. P.: AleJNno MnrNEz CsAI-I-to:
,.La Corte ha considerado que cuando el derecho de peticin se formula ante peniculares es necesario
del estado
de
ntonces en que separar tres situciones: r. Cuando el particular presta un servicio pblico o cuando realiza funciones
si se dirigiera contra la administracin; z. Cuando el
la sentencia auioridad, el derecho de peticin'rpera igual como
tienelaadministra- derecho de peticin se constituye (:n un medio para obtener la efectividad de otro derecho fundamental,
CdigoConten- pued" protege.se de manera inmcdiata; 3. Pero, si l tutela se dirige contra particulares que no actan
como autoridad, este se un derecho fundamental solamente cuando el legislador lo reglamente".
Tratado d derechoadminisratiao
t
B . c u p r p l r M r E N T o D E u N D E B E RL E G A L
actuaci
pecialesq
Al contrario de lo expuesto en relacin con las actuacionesadministrativas ini-
ciads en ejercicio del derecho de peticin, eventos en los cuales la iniciacin
depende directamente de la manifestacin de la voluntad del peticionariq en el
casopresente el individuo acta cumpliendo un mandato legal que le impone el
Se prese
deber de presentaruna solicitud, una declaracintributaria o de otra clase,o una
llos even
liquidacin privada, o el realizar cualquier otro acto para iniciar una actuacin
dimiento
administrativa.
que obte
El escrito con que se ha de iniciar esta clasede actuacioneses de obligatorio
que seha
recibimiento por parte de las autoridades, las que as mismo estn en la obliga-
flicto, san
cin de advertir al interesado las omisiones que tenga, con el fin que dentro de
jurdicos
los trminos indicadosen el artculo rz del ccR subsanetalesomisiones.
tuacin o
En los casosen que las autoridades sean renuentes a aceptar l documenta-
misma.L
cin presentada,el interesadola remitir al funcionario competente del ministe-
samenter
rio pblico y rea,lizarante l los actos necesariospara cumplir con su deber. El
ma, dem:
funcionario del ministerio pblico ordenar, si lo estima, iniciar el trmite legal.
el derech
En el cumplimiento de un deber legal, el ordenamiento es el que prev las opor-
mientoso
tunidades en que ha de darse inicio a una actuacin administrativa.
Conf<
El artculo z7 del cc establecela reglamentacin para el ejercicio de esta
de oficio
modalidad de iniciacin de las actuacionesadministrativas.En el inciso 3." se
tuacione
hace remisin a las normas del Cdigo Contencioso que son de aplicacin a ls
debidopr
actuacionesque se generenpor estava. En nuestra opinin, lo indicado en este
cin de te
inciso no constituye una barrera normativa para que otras disposiciones de las
el inciso
actuacionesadministrativas seanigualmente de aplicacin en estosprocedimien-
actuacio
tos. De no aceptarseestainterpretacin, secometera el error de garantizarinde-
meramen
bidamente la totalidad de aspectos del debido proceso en la actuacin
lasdem
administrativa. No aceptamosla tesis defendid por quienes encuentran en el
procedim
inciso final del artculo 27 unr norm4 eventualmente limitante de la aplicacin
Salvo
plena del Cdigo Contencioso Administrativo.
mayoresa
Por regla general, el proceso a seguir en estoscasosno presentamayoresva-
do respe
riaciones respectodel procedimiento general del Decreto or de 1984;se le apli-
posicion
can, en especial,los contenidosde los artculos5.o,incisos4." y 5.o,y rr, rz, 13,
exclusiva
14y rS; es decir, tratndosedel cumplimiento de un deber legal,las autoridades
trativa.L
podrn exigir, en forma general, que ciertas actuacionesse presentenpor escrito,
nes admi
para lo cual podrn elborar formularios con el fin de que los diligencien los
procedim
interesados,en todo lo que les seaaplicable,y aadanlas informaciones o aclara-
car que e
ciones pertinentes. Se debe advertir que de todas formas la estructuracin de la
inicidas
4o del cc

1-
II
I E I proc edimiento administratioo lrmio

1,,*r,on,- actuacin a seguir en estos casosdepende fundamentalmente de las normas es-


I ml-
pecialesque se expidan en materia tributaria.
lFtratlvas
lla iniciacin C. lNrcrrcrN DE oFIcIo
lionariqen el
imponeel
lle Se presentala iniciacin oficiosa de una actuacin dministrativa en todos aque-
clase,o una
la llos eventosen que por la solavoluntad de la administracin se da inicio al proce-
cruaclon
dimiento administrativo. Esta actitud de la administracin dependedel incentivo
|ilm que obtenga de elementosexternos o internos y que le lleven al convencimiento
obligatorio
[e que se hace necesariauna decisin de su competencia para resolver algn con-
en la obliga-
flicto, sancionar alguna infraccin o adoptar cualquiera otra medida con efectos
ue dentro de
jurdicos. La voluntad del administrado no es decisiva para el inicio de una ac-
tones.
tuacin ociosa, aunque s puede ser tenida como antecedentepara iniciar la
documenta-
misma. La principal obligacin que emana para administracin que inicia oficio-
delministe-
smenteuna ctuacinadministrativa es la de comunicar la existenciade la mis-
lsu deber.El
ma, de manera oportuna, con el propsito de que se garantice el debido procesq
trmitelegal.
el derecho de defensay la contradiccin, evitando el adelantmientode procedi-
evlasopor-
mientos oscuros o a espaldasde los interesadosen las resultas del mismo.
Conforme al Cdigo Contencioso Administrativq las actucionesiniciadas
rciciode esta
de oficio debern respetar l totlidad de reglas indicadas a propsito de las ac-
inciso3.' se
tuaciones administrativas, fundamentalmente aquellas que hacen referenci al
iliccin
a las
debido procesoadministrativo; y no exclusivamentelos artculos sobre interven-
icdoeneste
cin de terceros,rgimen probatorio o adopcin de decisionesque se indican en
cionesde las
el inciso 2." del artculo z8 del cc sino la totalidad de normas aplicablesa las
lrocedimien- actuacionesadministrativs. Esto en rrz6n de que el inciso 2." del artculo z8 es
antizarinde-
meramente indicativo y no puede constituir una restriccin para la aplicacin de
la actuacin
las demsnormas garantizadoras,establecidasen el mismo ordenamiento para el
ientranen el procedimiento administrativo.
,laaplicacin
Salvo las advertenciashechas en numerales anteriores, el proceso no sufre
mayoresalteraciones,por lo que considero oportuno tener en cuenta lo expresa-
lmyores va-
do respectodel derecho de peticin. No obstante,el Cdigo destacaalgunasdis-
84;sele apli-
',y tr, t2, t3, posiciones como son los artculos 14, 34 y 35, lo que no quiere decir que
exclusivmentecon dichas disposicionesdeba adelantarsela actuacin adminis-
autoridades trativa. La iniciacin oficiosa es simplemente otra de las fuentes de las actuacio-
n por escritq
nes administrativas, razn por la cual se encuentra suieta a las dems reglas del
ligencien los
procedimiento general del Decreto or de 1984. Sin embargq es necesariorecal-
Ineso aclara-
car que el legislador no estableciun trmino de duracin para las actuaciones
uracinde la
iniciadas de oficio, rrzn por la cual no estn sujetasa los preceptos del artculo
4o del ccn sobre silencio administrativo.Para solucionar estcarencia,conside-
Tratado de drechoadninistratiuo

ramos que una de las cargasde la administracin al iniciar de oficio una actuacin a travsde
administrativa ser la de determinar el trmino prudencial dentro del cual se tracin.
decidir la situacin iurdica de los suietos pasivos y los derechos involucrados EI
dentro de la misma. admini
cin del
D. rNtcIncIN EN cUMPLIMIENTo DE DEcISIN Juotcl.tt- sentaclon
procedimi
La iniciacin de una actuacinadministrativa puede tmbin corresponder a una tm
orden impartida por una autoridad judicial; en estesentidq consideramosque la daremos
relacin de fuentes de las actuacionesadministrativas efectuadaen el artculo 4." actuacin
del ccn se acrecentapor va de interpretacin de los artculos 86 y siguientes ble
constitucionales,que establecenmecanismos garantsticos de proteccin de los mas Drecl
derechosfundamentales,y a partir de los cualeslas autoridades judiciales obtie- fuente con
nen competenciasy poderesde direccin y decisin esencialespara hacer efecti-
vos los derechosfundamentalesde las personasen el territorio nacional. A travs
del ejercicio de las accionesde tutela, popular o de cumplimientq el iuez puede
impartir rdenesa las autoridadesde todos los niveles con el propsito de iniciar I. FORM

una actuacin administrativa o adoptar una determinda decisin en procura de


proteger estetipo de derechos.El asunto resulta de suprema claridad en cunto Cualquier
a la dinmica adquirida por la accin de tutela, por ejemplo frente al derecho de cindeun
peticin, en donde los iuecesde la repblica se han visto obligados la adopcin debe
estasrdenesante el desconocimiento del ncleo esencialde este derecho cons- anscurso
titucional. En el casode las accionespopulares, la amplitud y discrecionalidad ples
del juez para la proteccin de los intereses generaleslo habilitan sin duda para nisnacin
ordenar el inicio de una actuacin administrativa, cuando as se requiera para los actuacin
propsitosde estaaccinconstitucional. parenq,
[srelaci
III. rnnITE y FoRMAcIN DEL ExPEDIENTE estas
PARA LA ADoPcIN DE DEcISIoNES
SE G N E L D E C R E T O o I O n r 9 8 4
A D M T N T S T R A T T V AS cursosque
la admini
Despus de abordar las fuentes de las actuacioneso procedimientos administra-
tivos a la luz del rtculo 4.odel ccA, nos correspondeemprender el anlisisde los 2. ACUM
elementos dinmico-legalesque permiten reunir los acervosrequeridos para la
estructuracin consiguiente del acto administrativo. Esta etapa, que hemos de-
nominado del trmite y formacin del expediente, o de la conformacin previa procesal,
de la legalidad o validez de las decisionesadministrativas, se caracterizapor la clamlento
reunin de ingredientesgarantizadoresdel debido procesoadministrativq e igual- culo 3.o
mente por su caricter eminentemente temporal y finalsticq en la medida en que procesale
E l procedimient o administratizsopreaio 2r5

) unactuaclon a travsde ella sedebe lograr la conformacin plena de la voluntad de la adminis-


tro del cual se trcin.
,sinvolucrados El trmite administrativo vara de acuerdo con las fuentes de la actuacin
administrativa. El legislador ha establecidopara los diferentes eventosde inicia-
cin del procesoadministrativo caractersticasdiversasque ameritaran una pre-
)N JUDICIAL sentacin independiente; sin embargo, teniendo en cuenta que las normas del
procedimienro general del Cdigo Contencioso Administrativo se aplican indis-
espondera una tintmente a todas las actuacionesque carezcundeprocedimiento especial,abor-
deramosque la daremos cada una de las vicisitudes procesalesque significa adelantar una
n el artculo4.o ctuacin por la va de este procedimientq procurando en la medida de lo posi-
16y siguientes ble efectuar las explicacionespertinentes respecto de cada una de las fuentes, o
oteccinde los ms precisamente, de las variaciones que se den procesalmenterespecto de la
rdicialesobtie- fuente con la que se hubiere iniciado la actuacin administrativa.
ra hacerefecti-
rional.A travs A . E I - E x P E D I E N T EA D M I N I S T R A T I v o
el iuez puede
sito de iniciar r. FoRMAcIN
r en procura de
idad en cuanto Cualquier actuacinque se inicie por parte de la administracin implica la forma-
e al derechode cin de un expediente administrativq segn lo ordena el artculo zg del ccA' que
n a la adopcin debe contener la toalidad de actuaciones,diligenciasy ctosque se expidan en el
, derechocons- transcursode la misma. Se traA de un sistemade seguridadformal, que por sim-
iscrecionalidad ples razonesde economay eficaciadebe ser respetadosi sepretende que la admi-
r sin duda para nistracin renga una sin global inmediaa de toda la historia de la respectiva
:quierapara los actuacin. La formcin del expediente guarda relcin con los principios de ffans-
parencia,buenafe, orden, buenaadministracin y segUridadiurdica que dominan
las relacionesde la administracin con los suietosobjeto de sus actuaciones.Baio
[ , X P E D I E N TE estasconsideraciones,el expedienteresult ser el coniunto ordenadode pruebas,
D E C I S I O N ES documentos,autos o actosde trmite o preparatorios,alegaciones,decisiones,re-
or DE rg84 cursos que anteceden y sustentan los actos administrativos o decisionesfinales de
l administracin.
tosadministra-
:l anlisisde los 2. ACUMULACIN DE ExPEDIENTES
ueridospara la
que hemosde- La formacin del expedientese sustenta,igualmente, en los principios de unidd
rmacinprevia procesal, que tiene como propsito indudable el de evitar dualidad de pronun-
rtcteriza por la ciamiento sobre un mismo obieto, y de economaprocesal,establecidoen el art-
frativo, e igual- culo 3.odel CCt y que se resume en gananciade tiempo y reculsos para las partes
medidaenque procesales.En cumplimiento de estos postulados, y como un desarrollo de la
Tratado de derechoadministrotiao

formacin del expediente,el legislador establecila figura de la acumulacin de sinde


expedientes,la cual, como indica el artculo zg delDecreto or de 1984,tiene por que req
finalidad unificar documentacin, informacin, autos y expedientesque tiendan verbalo
a producir actoscon los mismos efectos,evitndosede estamanera la expedicin los trn
de decisionescontradictorias. La acumulacin puede ser de oficio o a solicitud de do apor
persona interesad.Puede comprometer a varias autoridades de una misma de- zrdo po
pendencia o de dos o ms entidades.En este ltimo casq indica el inciso 2." del seque
artculo zg del Decreto or de 1984, la acumulacin se har al primer expediente lo contr
o actuacin incoada, convirtindose, en virtud de esta regla, en competente la te post
autoridad que primero actu. resuelv
por la v
3. PETTCTONES TNCOMPLDTAS. SOLICITUD Lo,
DE DOCUMENTOS ADICIONALES manto1
nistrati
El expediente, como lo advertimos, constituye el instrumento formal de orden autorid
de la actuacin administrativa; durante este perodo se podrn pedir y decretar quelo
pruebas y allegar tod clasede informaciones, sin requisitos ni trminos especia- admini
les, de oficio o a peticin del interesadq sealacon suprema claridad el artculo docum
34 del cca; sin embargq una fuente importante de documentos y de informacin peticior
para el expediente proviene, por lo menos en ejercicio del derecho de peticin, cumen
del peticionario mismo, a partir de los anexoscon que acompaesus pretensio- te y sol
nes administrativas y la cual se supone es suficiente, adecuaday pertinente para oficiosa
que la administracin adopte la decisin que corresponde; no obstante, en la de 199
dministracin, en virtud de los principios de eficacia y celeridad, recaela obli- encuen
g:acinde evaluacinprevia, con el propsito de medir su pertinencia y suficien- en hip
cia. De encontrar alguna irregularidad o ausenciaen los anexosdocumentaleso
en la informcin suministrada, el deber del conductor del proceso es el de ad- 4. DO
vertir al interesado de esta situacin, con el fin de que adopte los correctivos QUE R
necesarios.
Lo expuestotiene directa concordanciacon lo sealadoen el ertculo r r del En virtr
cce segn el cual, cuando a una peticin no se acompaen los documentos o exigirle
informaciones necesarias,en el acto de recibo se le har tal advertenciaal solici-
tante, quien tiene la opcin de acogerla,caso en cual se abstendr de radicarla,
con el propsito de complementarla en el tiempo que requiera. Sin embargq el
68 fut. r
Cdigo tambin le brinda al interesado la oportunidad para que se aparte de las
la adn
observacionesprevias de las autoridades e insista en que su peticin se radique, soluc
esto para protegerlq por ejemplo, de posiblescaducidadeso prescripciones que ciar o
puedan hacer nugatorios sus derechos.Ante esta hiptesis, y si la peticin real- "Pa
dadt
mente es incompleta, es decir, si con lo aportado no se puede llegar a una deci- cersis

-4.
II
I
I El procedimiento administratiuo pretsio

I
lrmulacin de sin de fondq el artculorz del ccn autorizaa las autoridades responsablespara
tiene por que requieran por una sola vez al peticionario con toda precisin, de manera
1,84,
tiendan verbal o escrita, para que allegue al expediente lo que hcefalta. En estoscasos,
lique
expedicin los trminos para decidir se interrumpirn hastael momento en que el interesa-
lla
solicitudde do aporte los documentos o informaciones que satisfaganel requerimiento reali-
lr
zado por el funcionario. Esta interrupcin no podr ser superior a dos meses,o
lramismade-
linciso z.odel seaque el peticionario interesadodeberaportar lo requerido en esteperodo; de
expediente lo contrario se archivar el expediente,sin periuicio de que el interesadopresen-
fr
la te posteriormente una nueva solicitud (arts. rz y r3), o que la administracin
lrmpetente resuelvacontinuar con la misma de oficio, esto aplicando el artculo 8." del cc
I por la va del artculo 9.'del mismo estatuto.
Lo dispuestoen los artculos rr y 12 del cc no puede convertirseen un
manto velado para desconocerel principio de celeridad de las actuacionesdmi-
nistrativas, que segn el artculo 2." del mismo estatuto est en manos de las
nal de orden autoridades y no del particular interesado.Para evitarse este tipo de situaciones,
lir y decretar que lo nico que provocan esvolver ineftcazel derecho de peticin, bien puede la
,inosespecia- administracin decretar las pruebas que considere para allegar la informacin o
d el artculo documentcin faltante dentro del proceso correspondiente. E igualmente, el
,informacin peticionario que considere imposible tener accesodirecto a la informacin o do-
r de peticin, cumentacin puede legalmentesolicitarle al conductor del procesoque la decre-
us pretensio- te y solicite a la autoridad que la posea o retenga. Esta situacin de la prueba
rtinente para oficiosacomo soportedel principio de le celeridadla desarrollel Decreto zr5o
lstante,en la de r9g5 cuandole recuerdaa lasautoridadesadministrativasque en susmanosse
recaela obli- encuentra este importante instrumento de gestin procesalal cul deben acudir
ia y suficien- en hiptesiscomo la que expusimos6s.
cumentaleso
o esel de d- 4. DOCUMENTOS, INFORMACIN O RDQUISITOS
s correctivos QUE REPOSEN EN LOS ARCHIVOS DE LA ENTIDAD

rtculo r r del En virtud de los principios de economay eficacia,las autoridadesno podrn


ocumentoso exigirle al peticionario el aporte de documentos o informaciones que reposenen
nciaal solici-
de radicarla,
r embargq el
Art. r 6 Dcto. zr 5o de ryg5 "solicitud oficiosapor parte de las entidadespblicas. Cutndo las entiddes de
apartede las
la administracin pblica requieran comprobar l existencia de alguna circunstancia necesaria para la
n seradique, solucin de un procedimiento o peticin ciudadana que obre en otra entidad pblica, procedern a soli-
ipcionesque citr oficialmente a la entidad el envo de dicha informacin.
peticinreal- "Pargrafo. Las entidades de la administracin pblica a las que se les solicite informacin darn priori-
dad a l atencin de dichas peticiones, las resolven en un trmino no mayor a ro das y debern estable-
r a una deci- cer sistemas telemticos compatibles que permitan integrar y compartir la informacin".
|--

218 Tratado de derechoadministrathto

sus archivos, independientemente de las razones por las cuales los posean. El I . T,R
inciso 2." del artculo ro.o del ccA es claro al respecto cuando sealaque "Los PETICI(
funcionarios no podrn exigir a los particulares constancias,certificacioneso do-
cumentos que ellos mismos tengan, o que puedan conseguir en los archivos de la El desn
respectivaentidad". Principio que se reitera en el artculo 13 del Decreto zr5o derecho
de r9g5 cundoestableceque "En todaslas actuacionespblicas,quedaprohibida constadr
Ia exigencia de copias o fotocopias de documentos que la entidd teng en su concord
poder, o a los que la entidad pblica tenga facultad legal de acceder". dos a pa
En similr direccin,el artculo 14 del Decreto zr5o de 1995postula,partla pondien
economaprocesaly para la proteccin del usuario de los serviciosestatales,la no respecti
necesariaacreditacin de lo acreditadq o el cumplimiento de lo cumplidq a que fuerepo
muchas dependenciasacuden en detrimento de las finalidades de los procedi- la admin
mientos y actuacionesadministrativas: "No se podr exigir el cumplimiento de portante
un requisito cuando ste se debi acreditar por mandato legal o reglamentariq Desc
en un trmite o actuacin anterior que ya se surti. En tal casq el servidor pbli- dad iusti
co tendr por cumplidq para todos los efectos legales, el requisito que debi tracind
servir de fundamento a una actuacin concluida". el cual u
Esas reglas de convivencia entre administracin y ciudadanq que como se desdeel
observapretenden ante todo frenar la arbitrariedad y lo absurdo del comporta- ras,la co
miento pblicq muchas vecespor ignorancia y falta de formacin, son aplicables elmism
sin distincin a todos los procedimientosadministrativos,seangeneraleso especia- autorid
les, tendientesa la adopcin de decisionesunilateralese incluso bilaterales,como
es el casode las actuacionesconactuales.En esta ltim hiptesis contribuye a
foralecer la seleccinobjetiva, en cuanto que racionalizael esquemade exigencias
de los pliegosa que nos tienen acostumbradoslas entidadespblicas,dndolepre-
valenciaa las exigenciasdel numerI5 del artculo z4dela Ley 8o de Igg3. 69 C,orte
debecr
petici
B. ounncrN nr LA AcruAclN estob
. MpLIACIN tn rnulNos
A D M T N I s T R A T I v AA cump
trmin
operf
La duracin o trmino en que legalmente debe resolverseel objeto de un actua- y coho
cin administrativa conforme a las reglas del procedimiento general del Cdigo 1998 n
tadese
ContenciosoAdministrativq vara de acuerdo a la fuente utilizada para su inicia- Porco
cin. Frente a algunasde las fuentes estudiadslos trminos son de estricto ca- lasrra
lsolic
rcter legal, en otras de creacin administr4tiva o judicial para el casoconcreto.
tancirl
Veamoscadahiptesis de acuerdo con la fuente que le sirve de fundamento. seale
7o C,orte
'hlgu
tud, ct
trmin
El procedimientoadministratioo preoao

s los posean.El r. rnuINos EN EL DEREcHoDE


sealaque "Los p n r t c t t i c E N E R A Lo P A R T I c U L A R
ificacioneso do-
osarchivosde la El desarrollo del proceso de la ctuacin administrativa iniciado en eiercicio del
el Decretozr5o derecho de peticin, en inters general o particular, en forma verbal o escrita,
quedaprohibida constade un perodo de duracin de I5 dashbiles(art. 6.'Dcto. or de 1984,en
dad tenga en su concordanciacon arts. I2I crc y 6z C. de Rgimen Poltico y Municipal), conta-
)dertt. dos a partir de la radicacin de la mism en la dependenciainstitucional corres-
; postula,para la pondiente, al nal de los cuales corresponde a la administracin resolver las
la no
ls estatales, respectivaspeticiones; este trmino no es bsoluto: en los eventos en que no
cumplidq a que fueie posible resolver o contestar la peticin seprolonga hastapor el termino que
de los procedi- la dministracin considere necesaiee;este mecanismo constituye as un im-
umplimiento de portante instrumento amplificador del mbito temporal del derecho de peticin.
o reglamentario, Desde la ptica de la ciencia administrativa, implica una cierta discrecionali-
,lservidor pbli- dad justificada para resolver las peticiones.Ahora bien, en lo posible, l adminis-
uisito que debi tracin debe resolver dentro de los tres mesessealadosen el artculo 4o del cca,
el cual una vez vencido da lugar a la decisin ficta del silencio negativo. Esto
nq que como se desde el punto de vista de la decisin que corresponda, porque' de todas mne-
o del comporta- ras, la configuracin del silencio puede arcarrearesponsabilidaddisciplinaria, si
,n,sonaplicables el mismo seproduce por negligencia o falta de cuidado o atencin por parte de la
reraleso especia- utoridad o funcionario competenteTo.
bilaterales.como
esiscontribuye a
ma de exigencias
cas,dndolepre-
69 Corte Constitucional.SentenciaT:3g5de 1998,M. P.:AI-r,;nNOnO MnrNEz cA{LLenO:"Igualmente,
lo de 1993.
debeconcluirsequela administracin no seexonera de su responsabilidad decontestrprontamenteuna
que
peticin,cuandola complefidaddel asuntq entreotrescosils,le impide pronunciarseen el lapsoen
r ncrulclN exige que debe selr en qu trmino dar respuesa y
estoblgadoa hacerlo, pues la misma norma
(T:76 de 1995). "Es importrte resltar,respecto al punto anterior,quesuperarel
on rnuINos cumprio a cabelidad"
trminode r 5 dasantesexpu"r,od.b" ,", .onsideradoun procedimientoexcepcional, el cualsolopuede
por su evidente compleiidad hacen imposible un pronuncimiento eficaz
op".",
"rr," "i."unstarrciesiue de
:to de una actua- yth"r"o," de la edministrrcin dentro los terminos ntesprevistos.Al respectq la sentenciaT:3or
de esa circunstancia, no sin antes reconocer que' aunque pueda haber dificul-
neraldel Cdigo rggSreiteralo excepcional
contestda'
o", .r, el pronuniiamientode la administracin,no hay excusasparaque l solicitudsea
la parasu inicia- Por consiguientesesostiene que'excepcionalmente la entidad obligada puede comunicar al peticionario
y a
rn de estricto ca- las razon por las cuelesle esimposiblc responderen el trmino de r5 drs de forme clera completa
rzonble en l cul seprocede a resolver'' Est circuns-
el casoconcreto. la solicitud, sealandocon precisinunfecha
el trmino que
tanci llevaimplcitala necisiddde comunicaral peticionarioalgntipo de decisinen
fundamento. sealela ley,aun en circunstancias excepcionales o fuerr de lo comn"'
de r99, M. P.:ANroulo Bnnnn CnsoNI-I-:
7o Corte Corrriituciorral.SentenciaT:5r7 del 9 de octubre
..Alsunoseutoreshan considerdo que el trmino que tiene la edministracin para contesteruna solici-
,,r[]"u"no no lo ha podido haceren el lapsode los 15 diassealados en el artculo 6.odel cca, es el
trino parala configuracindel silencioadministrativoneg:ativo, esdecir,3 meses'pueS,transcurrido
Tratado de derechoadministratiao

Hay que entender en estos casosque para poder prolongar el trmino de sitivo).En c
resolucin el funcionario deber informarlo al interesado,expresandolos moti- deberseri
vos ciertos de la demora; de lo contrario incurrir en causalde mala conducta, tal El funciona
como lo sealael artculo 7.'del Decreto or de r984zr. pleo (arts.z
Si l ad
2, TRMINos EN EL DEREcHoDE PETIcIN o coNsULTA macin,as
estosactos
De conformidad con lo dispuestoen el artculo 25 del ccR,el trmino pararesol- podr serol
ver las peticionesde consultano se sujetaa lo previsto para el derechode peti- den produc
cin en inters generalo particular, o seael de los 15 das hbiles contadosa que es el qr
partir de la radicacinde la peticin en las dependenciasinstitucionalescorres- llOflIlO poSti
pondientes. El trmino de la actuacin administrativa en estoscasoses especial, cho de peti
serde 3o das hbiles contados a partir de la radicacin de la consulta. Segnt
ser solame
3 . r n u r N o s E N E L D E R E C H oD E p E T r c r N las accione
DE rNFoRnrncrNY DocuMENTAcrN insistepor l,
afectadaco
Por lo que respecta al derecho de peticin de informaciones, su trmino para artculozr r
resolver es de ro das contados a partir de le rdicacin de la solicitud en la de- especialen
pendenciainstitucional correspondiente, pasadoslos cuales,si no se ha obtenido des la posib
((...
respuesta,seentenderque la respectivasolicitud ha sido aceptada(silenciopo- cual, an
le expidala
correspond
des seniega
dicho lapsq se entiende denegada la solicitud, segn lo estableceel artculo 4o del cc. En opinin de la se quedasil
Sala, este podra ser un criterio que podra tenerse en cuenta: sin embargo, deben analizarse otros facto- que estapr
res, como por ejemplo la complejidad de la solicitud, pues no debe olvidrse que la figura del silencio
otorga los
administrativo negativo es slo un mecanismo que el legislador ha puesto al alcnce del solicitante, para
que seael juez contencioso quien resuelva de fondo la solicitud que, por el silencio de la administracin, tenciosaen
se presume denegada.Adems, la configuracin del silencio dministrativo no exime a la administracin Tal y cc
de su obligacin de resolver la peticin".
Corte Constitucional. Sentencia T:395 de 1998, M. P.: Ar-raNono MrrNrz CRsu-rno: "El rtculo
documento
7r
6." del mencionado Cdigo estableceque las peticiones de carcter general o particular se resolvern o slo dejafu
contestarn dentro de los r 5 das siguientes a la fecha de su recibo. Asi mismq prev que en ese mismo sino que en
trmino l administracin debe informr al solicitante, cundo sea del caso,su imposibilidad de dar una
respuesta en dicho lapsq explicando los motivos y sealando el trmino en el cual se produci la contes-
r984. El prr
tacin [...] Si bien la citada norma no sealacul es el trmino que tiene la administracin para contestar las autorida
o resolver el asunto planteadq despues de que ha hecho saber al interesado que no podr hacerlo en el mio de la cr
trmino legal, es obvio que dicho trmino debe aiustarse a los parmetros de la rzonbilidad, razonabi-
lidad que debe consultar no slo la importancia que el asunto pueda revestir para el solicitante, sino los legisladorh
distintos trmites que debe agotar la administracin para resolver adecuadamente l cuestin planteada. autoridade
Por tantq ante la ausencia de una norma que seale dicho trminq el iuez de tutela, en cada casq tendr
personasin
que determinar si el plazo que la administracin fii y emple para contestar la solicitud fue razonable, y
si se satisfizo el ncleo esencial del derecho de peticin: la pronta resolucin".
El proced.inientoad.ninistratiaopreaio 221

I trminode sitivo). En consecuncia,el documento a revisarse,o la informactnaentregarse, /


frdolosmoti- deber ser puesto a disposicin del interesado dentro de los dos das siguientes.{
lconducta,tal El funcionario renuenteestarsuieto a sancindisciplinaria de prdida del em-'

iprre pleo (arts. zzDcto. or de rg84 y 25Ley 57 de rg85).


Si la administracin resuelve responder negativamenteIa peticin de infor-
macin, as lo notificar al peticionario y al agentedel ministerio pblico. Contra
I estos actos se proceder por la va gubernativa de manera ordinaria, e incluso
!o pararesol- podr ser objeto de las accionescontenciosas.No obstante,en esteaspectopue-
lcho de peti- den producirse algunos conflictos interpretativos entre el artculo z3 del ccn,
contadosa que es el que contiene lo antesexpuesto,y el artculo zt delaLey Sl de rg85,
fs
corres- norma posterior que estableceun procedimiento especialde proteccin al dere-
fnales
esespecial, cho de peticin de documentos.
fs
blta. Segnuna primera tesis,el acto que niegala peticin de informacin podra
I ser solamenteobjeto de control por iniciativa de la persona afectada,a fiavs de
lasaccionesordinaria de nulidad y de nulidad y restablecimientodel derecho.Se
I insistepor los defensoresde estatesisen que la nica va que tendrauna persona
I afectadacon la decisin negativa de la administracin sera sta, por cuanto el
lermino para artculo zt dela Ley 5Z de r985 no le da la iniciativa de acudir al procedimiento
itud en la de- especialen ella establecido.La Ley 57 depositexclusivamenteen las autorida-
b haobtenido des la posibilidad de utilizar el procedimiento especialdel artculo zr, segnel
((...
[(silenciopo- cual, ante la insistenciadel peticionariopara que se le permita consultaro se
le expida la copia requerida, el funcionario respectivo envirla documentacin
correspondienteal tribunal para que stedecid...".Es decir que si las autorida-
des se niegan a enviar el asunto al tribunal, la persona interesadaeventualmente
,.En opinin de la se queda sin defensa posible antela arbitrariedad de la administracin. De ah
lzarse otros facto- que esta primera tesis sostengala vigencia del artculo z3 del ccA, en cuanto
gura del silencio
otorgaa los particularesaccionesordinarispara acudir ante la iurisdiccin con-
d solicitantg para
la administracin, tenciosaen defensadel derechode peticin de documentos.
l administracin Tal y como lo expusimosal estudiar la proteccin judicial a la peticin de
Lro: "El artculo
documentos,la Ley 57 de rg85 ha establecidoun procedimientoespecial,que no
br se resolven o slo deja fuera el uso de las accionesordinariasen casoscomo el que nos ocupa,
tueen esemismo sino que en nuestra opinin deroga tcitamente el artculo 4 del Decreto or de
bilidadde dar una
oduci la contes-
1984.El procedimientoespecialde la Ley 57 no slo habilita para su ejercicioa
ln para contestar las autoridades,sino tambin a la persona interesada,que es la que tiene el apre-
od hecerlo en el mio de la consulta o de la obtencin del documento. Absurdo resultara que el
bilidad, razonabi-
rlicitante, sino los
legislador hubiere establecidoun corto procedimiento par uso exclusivo de las
restinplanteada. autoridades,y deiado el largo y tedioso trmite de las accionesordinarias para las
rczdacasq tendr personasinteresadas.
d fue razonable,y
Tratado de derechoadministratioo

se vlene
4. TRMrNos EN LA INIcIAcIN EN cUMPLIMIENTo
DE UNA OBLIGACIN O DEBER LEGAL
claro que
ley yase
De acuerdoal contenido del artculo z7 delccA, no seestableceun trmino espe-
cfico para adoptar decisin en este tipo de fuente de las actuacionesadministra-
tivas, no del texto de la disposicinse deduce que el legisladornos remita a los
trminos propios del derechode peticin. Las remisionesdel artculo z7 seha- r. suJE
cen de maneraclara y taxativaa los artculos 5.o,en susdos ltimos incisos,y r r
a r5, luego se puede deducir que el legisladorexcluy cualquier otra, deiando En el
por lo tanto que el problema de trminos en estoscasoslo resuelvnlos procedi- vierten
mientos especialesde carcter tributario en donde se desarrolle esta modalidad mm6trau
de inicio de la ctuacin administrativa. oficiosqy,
sultadifici
mm$trau
5. rnrrrNos EN LA INIcIAcIN orIcIosA
la
Similar situacin se presentaen el csode la iniciacin oficiosa,en donde, de pectiva
conformidad con lo dispuesto en el artculo z8 del cc,l el legislador no previ un EI
trmino especficode duracin de la actuacin dministrativa iniciada por est como el
va, e igualmente de las remisiones efectuadaen la disposicin no se deduce que llamada i
la intencin hubiere sido establecerlos trminos del derecho de peticin. El pro- puede
blema, en consecuencia,debe resolverlo la autoridad que acudiere este meca- ta de
nismq determinando de manera expresa,clara y perentoria, en el auto de trmite mo de
con el que inicie la actuacin, los trminos dentro de los cuales adelantrla EI
misma, esto con el propsito de generar seguridad jurdica a los sujetos con los
cuales se vincule procesalmentey evitar indefiniciones temporales que pueden ra del
suscitar situacionesde arbitrariedad. en los
proceso,
6 . r N r c r e c r N p o n o R D E N D E A U T o R I D A DJ U D I c I A L pasoel
dad y la
El tema de la iniciacin de la actuacin administrativa por orden judicial deviene
por va doctrinal y no legislativa; en este sentido sobra advertir que el legislador 2. LOS

no ha establecidotrminos perentorios para el cumplimiento de este tipo de ac-


tuaciones.Le corresponder por lo tnto a la autoridad iudicial definir el trmi- Son
no prudencial dentro del cual la autoridad administrativa debe cumplir con sus rsenlos
obligaciones.Para estos efectos se cuenta con amplia facultad discrecional. No
obstante, si se trata por ejemplo de una orden iudicial para el cumplimiento de conel fin
un derecho de peticin no contestadoen trminos, hay que advertir que no pue- pectiva
de significar, para la administracin incumplida, revivir los trminos de ley,como primeros
I
El procedimientoad.ministatiao preoio 223

F se viene planteando por algunos sectoresdoctrinales. Al iuez le debe quedar en


i claro que es l quien tiene la facultad de disponer del nuevo trminq y que el de
I lev va se venci.
!rminoespe-
C. suETos DEL pRocEDrMrENToADMrNrsrRATrvo
F admmlstr-
isremitaa los
buloz7 seha- I. SUJETOS ACTIVO Y PASIVO

bincisos,yrr
btra,dejando En el procedimiento administrativq regulado en el Decreto or de 1984, se ad-
! losprocedi- vierten varios tipos de sujetos intervinientes: el activo, que ejerce funciones ad-
ita modalidad ministrativas, el pasivq los terceros determinados o indeterminados, el agente
I oficioso, por mandato constitucional, el ministerio pblico. El primero no re-
I sulta dificil identificarlo: se trata del rgano o persona que ejerce funciones ad-
ministrativas. Es decir, en quien radica de manera directa o indirecta (delegacin)
I la competencia para adelantar el procedimiento y adoptar, si es del caso,la res-
cn donde, de pectiva decisin.
ino previ un El segundo es el que hemos denominado dentro de los elementos del acto
adapor esta como el suieto pasivo de la decisin. Si bien es cierto que su voluntad no es
le deduceque llamada a integrarse con la del ente administrativo para conformar la decisin, s
cin.El pro- puede admitirse que su presenciaen el procedimiento no slo constituye garan-
) estemect- ta de respeto a los derechosfundamentales del interesadq sino tmbin sinni-
Ito detrmite mo de participacin pa la legalidad de la decisin.
ladelantarla El suieto pasivo puede eventualmenteresultar no siendo una verdaderaparte
uietoscon los interesada.En estesentido el estatutq para evitar equvocos,ha diseadola figu-
s que pueden ra del tercero, o suieto del cual se puede pensar que poseealgn tipo de inters
en los resultadosde la actuacin administrativa, por lo cual debe ser convocadoal
proceso,con el fin de garantizarle sus derechosfundamentales,consolidando de
paso el principio de la participacin previa como elemento bsico para la legali-
dad y la validez de cualquier procedimiento administrativo.
dicialdeviene
eel legislador 2. LOS TERCEROS

itetipo de ac-
nir el trmi- Son terceros todos aquellos suietos que, no obstante detentar algn tipo de inte-
tnplir con sus rs en los resultadosde una actuacin administrativa, permanecenfuera de esta,
crecional.No generando en consecuenciapara la administracin la obligacin de convocarlos
rplimiento de con el fin de que se conviertan en suietos pasivosde la decisin. Bajo esta pers-
r queno pue- pectiva encontramos que los terceros pueden ser necesariosy obligatorios. Los
sdeley,como primeros, aquellosque normalmente surgen de la realidad material de la contro-
224 Tratado de derecho ad,ministratioo

versia y que nuestra ley de procedimientos administrativos desagregaen terceros realiztlas.


determinadose indeterminados,conforme a la redaccinde los artculos 4y rs identifique
del ccn. Obligatoriosson aquellosque no surgende la necesidadprocesalsino de peridicod
directos mandatosconstitucionalesy legalesque hacen vinculatorio e irremedia- Por Io a
ble su convocatoriaa determinadas ctuacionesadministrativas, adquiriendo en es la de ag
nuestra opinin el carcter de partes indispensables,sin cuya presenciasencilla- oportunm
mente la actuacin no se puede adelantar,y de haberseadelantadosin ellos esta- tricta aplic
ra viciadaen su constitucionaliddy legalidad.Ejemplos los encontramosen la efectuarn
obligada intervencin de las comunidades negras o indgenas en trmites admi- determina
nistrativos relativos a asuntosambientales,y en materia urbanstica en las obliga- esto es,anl
dasconvocatoriasa los colindantes de aquellos predios vinculados a proyectosde los camino
construccin, cuando de aprobar las licencias respectivastrata. de ampliat
Si setr
A. TERCEROS NECESARIOS estellaman
el boletn <
Se clasificnen tercerosdeterminados e indeterminados. Los primeros son aque- escrit73. E
llos suietoscuya existenciae identidad es posible percibir sin mayoresesfuerzos aplicacinr
de los antecedentesdocumentales, es decir, aquellos respecto de los cuales la mmiento
administracin concluye, as seadel documento contentivo del derecho de peti- de la publir
cin o de los documentos que reposan en su poder, que tienen algn tipo de vocacinir
inters en la decisin final, pudindolos identificar y delimitar no solo en su indi- Parasa
vidualidad sino tambin en cuanto a su tipo de inters en la decisin que sellega- determinc
re a adoptar. Los indeterminados son aquellos respecto de los cuales,sin poder tacin dire<
identificrse o individualizarse de manera concreta, se deduce la posibilidad de realizar (de
su existenciay del inters especficoen las resultas del proceso.En ambos casos acudir a los
es deber inaplazablede la administracin y de las partes procesalespedir su lla- el llamami
mamiento e incorporacin al proceso con el propsito de garantizar el debido mismo y ac
proceso y el derecho de defensa de ellos y preservar en todos sus aspectosla
legalidadde la actuacin.
El funcionario competentepuede advertir la presenciade tercerosdetermina-
dos o indeterminadosque puedan estardirectamenteinteresadosen los resultados
de la decisinen cualquier instantede la actuacinadministrativa.La actitud natu- Art. r4 cc
resultequ
ral e inmediata del responsablede la actuacinadministrativa serla de citar a la decisinr
direccin que se conozca, y la citacin deber contener claramente el nombre del correoa l
peticionario y el obieto de la peticin. Si setrata de un tercero determinado el cual conocercl
pudierere
fuere imposible citar, o de un tercero no determinadq el funcionario o autoridad te...".
competenteordenarrealizarla citacin mediante publicacin, para lo cual el inte- fut. r5 cc
estardirec
resadodeberproveerlo necesariodentro de los cinco dassiguientesa la orden de
permitaid
peridico
I
I
I
El proced.imient.o preoio
ad,ministratiz.to 225

8Aen terceros realizarlas.La publicacin se har mediante insercin de un extracto en el que se


culos14y 15 identifique el objeto de la peticin, en la publicacin oficial de Ia entidad, o en un
ocesalsino de peridico de amplia circulacin nacionlo local (arts. 14, 15 y 16).
e irremedia- Por lo anterior, el gran deber y la ms alta responsabilidadde las autoridades
lquiriendo en es la de gotar todos los medios legales posibles par que los terceros lleguen
:nciasencilla- oportunmente al proceso correspondiente. Para estos efectos deben darle es-
sin ellosesta- tricta aplicacin a los artculos 14 y 15 del cca, para lo cual de manera principal
ntramosen la efectuarn la publicidad necesariaa travs de la convocatoria directa a terceros
:mitesadmi- determinados por las vas de la comunicacin, notificacin, y excepcionalmente,
enlasobliga- esto es, ante la imposibilidad absoluta demostrada de lo anterior, proceder por
t proyectosde los caminos de la publiccin de aviso en el boletn de la entidad o en otro medio
de amplia difusin escritaT'.
Si se trta de convocar al proceso administrativo a terceros indeterminados,
estellamamiento siempre deberhacerseacudiendo al sistemade publicacin en
el boletn oficial de la entidd competente o en otro medio de amplia difusin
ros sonaque- escritaT3.Esto es, mientras para los terceros determindos debe drsele estricta
resesfuerzos aplicacin a lo dispuesto en el artculo r4 del cca, donde la regla general de lla-
los cualesla mamiento es la convocatoriapor va directa, y solo excepcionalmentela indirecta
'echode peti- de la publicacin, para los terceros determinados opera de manera nica la con-
gun tipo de vocacin indirecta, o seala de la simple publicacin.
rloen su indi- Parasatisfacerlos requerimientosdel legislador,si setrata de convocarterceros
r quesellega- determinadosla autoridad deber agotarpreviamentetodaslas instanciasde la ci-
les,sin poder tacin directa a travsde comunicacino notificacin, y si estaresultaimposible de
nsibilidad de rcalnar (de lo cual deber deiar las constanciaspertinentes) puede vlidamente
ramboscasos acudir a los senderosde la publicacin en el boletn de la entidad para cumplir con
;pedir su lla- el llammiento. De no satisfacereste predicado imperativo, pasandopor alto el
zarel debido mismo y acudiendosencillamentea la publicacin para convocara tercerosdeter-
Lsaspectosla

ls determina-
losresultados
actitud natu- Art. r4 cca: "Citacin de terceros.Cuan.dode la misme peticin o de los registros que lleve la autoridad,
resulte que hay terceros determindos que pueden estar directamente interesados en las resultas de la
r de citar a la decisin, se les cit pera que puedan hacerse parte y hrcer vler sus derechos. La citacin se har por
:l nombre del correo a la direccin que se conozqr si no hay otro medio ms eficaz. En el acto de citacin, se dar a
rinadoel cual conocer clramente el nombre del peticionario y el obleto de la peticin. Si la citcin no fuere posible, o
pudiere resultr demasiado costoso o demorad4 se har la publicacin de que traa el articulo siguien-
Do autoridad te...".
o cualel inte- Art. r5 cca: " Publicidad."Cuando de la misme peticin aparezcrque terceros no determinados pueden
estar direcamente interesados o resular afecados con la decisin, el texto o un extracto de aquella que
a la orden de
permia identificar su obieto, se inserta en la publicacin que para el efecto tuviere le entidad, o en un
peridico de amplia circulacin nacional o local, segn el caso...".
I 226 Tratado de derecho administratizso

minados,seestaraviciando el procesoadministrativo y violando el debido proceso Seestara f


de todos aquellossuietoscuya existenciafcilmente seadvierte en la actuacinad- ilegalidadsi l*
ministrativa, en la medida en que la va procesalleg:aladecuadaes la de la comuni- mentesehace(
cacino notificacin directa, y solo excepcionalmentela de la publicacin, sin que CdigoConte
utilizando estaltima sepuedansubsanarlasausenciaso falenciasde la primera, en La CorteC
cuanto se trata de mecanismossustancialmentediversos. tivasdedarlee
La Corte Constitucional ha enfatizado los anteriores postulados para todas ministrativqs
las ctuacionesadministrativas en las cualesdeban aplicarselas disposicionesdel en el sentido(
Cdigo ContenciosoAdministrativo. Precisamentesostuvo la necesidadde con- artculo14del
vocar a los terceros determindos de manera directa, y solo excepcionalmente ParalCo
mediante publicacin, ante la imposibilidad de hacerlo por aquella va, con el el procedimie
propsito de preservarla legalidad establecidaen los artculos 14 y I5 del ccn7a. debidoproces
quearbitraria
turlesparasu
seandounat
eiemploconv
paralos indet
74 Corte Constitucional. Sentencia T:233 del zz de iunio de rg93, M. P.: Vr,ruuno Nlurlo MEsa: "Esta
corporacin encuentra que asiste rtzn a la sociedad peticionaria en cuanto hace a l violacin del dere- casoslo quees
cho constitucional al debido proceso y al derecho de defensa consagrado en la Constitucin Nacional, ya
que en el asunto de la solicitud de licencia de urbanizacin presentada por la sociedad cor-cat para el
proyecto del Parque IndustrialVilla Concha no se dio aplicacin a lo dispuesto por los artculos 65 de la
Ley 9." de 1989 (Ley de Reforma Urbana) y t4 y 35 del Decreto Ley or de 1984 (cca), en el cso de la
ciacin los vecinos cuando se trat de la presenacin de solicitudes de licencias urbansticas [...] Por
mandato expreso de ta le a estos terceros debe drseles la oportunidad, mucho ms despus de la expe-
mteriasfuncio
dicin de la Carta de rggr, para expresar sus opiniones en cuento afectadose interesados especialesen los
especidmente
suntos urbanisticos y en las decisiones que puedan afectarlos; la forme como se les vincula en dichos
solo demos$a
trmites especiales est condicionada por [a ley a la citecin que se har por correo la direccin que se
en un peridic
conozca, si no hay otro medio mis efictz. Slo si l citacin no fuere posible o pudiere resultar demsido
Corte C,onstit
cosrosa o demorada se podr hacer la publicacin en un peridico de alta circulecin local. A todas luces
IJ

obligatoriedad
resulta claro que el procedimiento seguido,en el cso que se examina no atendi estos presupuestos
cialesy admin
procesalesespecialessealadospor la ley, cuando lo nico que tena que hacer el interesadq o Planeacin
exigedelasaut
Distrial, era enviar por correo la citacin a eANAM,como tercero directamente interesado de las resultas
procesqparal
de la decisin, a una direccin sucientemente conocida y que no era otra que la que se hallaba enfrentg
actodemanda
parte del predio respecto del cual se pide licencia de urbanizacin, es decir, nada ms que atravesndo la
z6 Corte Constitu
crrera 50 con calle ror, en uno de cuyos costados se encuentra la puera principal de accesoa la mencio-
decidino cia
nade fbrica. Este espacio de terreno obieto de la'cesin' ofecida por el soliciante de la licencia de
cinadminist
urbanizacin y que es evidente prolongncin de la carrera 5o en el sentido sur a nortg 6gura en los
culo .ode la .
registros de las oficinas de Castrq Obras Pblicas, Alcanarillado y Acueducto del Distrito Capial y en
administrativa
l Oficina de Registro de Instrumentos Pblicos desde hce ms de z5 aos y en consecuencia el derecho
nugatoriosudt
de participacin de los vecinos de dicho prediq que lgica y fisicamente se ven afectados por la nuera
terminados,.
destinacin de la frania de terrenq debi ser garantizado cuando menos en la posibilidad de su defensa
Corte Constitu
con las comunicaciones correspondientes por correo que en ese sitio no son imposibles ni costosas.Des-
mentodel llam
de todo punto de vista, l administracin y la sociedad solicitante de le licencia urbnstice en la que se
no esotlo queI
proyect la'cesin'de una frania de terreno usda durante larios aos como va pblica debieron comu-
'toda clasede
nicar por correo a la sociedad ahora peticionaria de la tutel la iniciacin de los trmites dministrativos
orienta,primo
de licencia de urbanizacin y su conclusin, y solo demostradas las circunstancis sealadasen la ley de
eiercertodasl:
imposibilidad de la misma o de su enorme costo podia procederse a rdelntar la publicacin que en estas
El prorcdimiento administratiuo preoio

I
proceso Se estarafrente a actuacin administrativa vciada de inconstitucionalidad e
fido
ilegalidad si la convocatoriade terceros indeterminados no se efecta o sencilla-
ftuacinad-
f lacomuni-
mente sehacede manera irregular, inoportuna o sin cumplir las formalidades del
[n,sinque
Cdigo Contencioso Administrativo.
fprimera,en La Corte Constitucional ha reiterado el deber de las autoridadesadministr-
I tivas de darle estricta aplicacin a las disposicionesdel Cdigo ContenciosoAd-
I paratodas ministrativq sobre todo cuando se trata de los llamados terceros determinados,
bicionesdel en el sentido de ser convocadosobligatoriamente respetando los senderos del
[ad de con- artculo 14 del ccA y no como simples terceros indeterminadosTs.
lionlmente Parala, Corte, el tem de la determinacin o indeterminacin del tercero en
lva, con el el procedimiento administrativo resulta neurlgico para efectos de garantizar el
i5del ccA74. debido proceso y el derecho de defensa,criticando profundamente los casosen
que arbitrariamente los servidorespblicos resuelvenmodificar los senderosna-
turales para su convocatoria,es decir, cuando alteran la legalidad pertinente, di-
seando una totalmente diferente o invirtiendo el rgimen de garants, por
eiemplo convocando a los terceros determinados por la via de la convocatoria
oMrs,r: "Esta para los indeterminadosT6;al fin y al cabo, como lo sostiene la Corte, en estos
hcindeldere- casoslo que esten iuego es el debido procesoTT.
nNacional,ya
colr,rn para el
tculos5de la
en el cso de le
sticas [...] Por
ruesdela expe-
speciales enlos materis funciona como subsidiria. Par efectos de garantizar el debido proceso y el derecho de defensa
rculeen dichos especialmente protegidos por la Cara Fundamental y por la ley en estas materias, debe entenderse que
ireccinque se solo demostrando de modo expreso las dos circunstancias anteriores puede procederse a la publicacin
rlar demsiado en un peridico de lta circulacin local...".
l. A todasluces Corte Cnstitucional. Sentencia T-o5r del de febrero de r99g, M. P.: Fslo MonN Diz: "Sobre la
I pesupuestos obligatoriedad, importancia y el alcance de las notificaciones a terceros interesados en los procesos judi-
q oPlaneacin ciales y administrativos, esta corporacin ha manifestado que ellos credian un inters legtimq que
rdelasresultas exige de las autoridades que den pleno cumplimiento a los principios de publicidad y contradiccin del
tlhbaenfrente, procesq para lo cual es imperativo que los notifiquen, con las formalidades y solemnidades que dicho
atavesando la acto demanda, de las diligencias que en desarrollo del mismo se surtan...".
soe la mencio- 76 Corte Constitucional. Sentencia T-r99 del z5 de mayo de rg93, M. P.: Crnlos G.lvlnr Diz: "El Intra
: la licenciade decidi no citar a los terceros determinados -que a la vez eran todos ellos solicitntes dentro de la actua-
cin administrativa-, negndoles la posibilidad procesal que les confieren el citado artcul o 14 y el arti-
figura en los
hoGpial y en culo .' de la Ley 58 de 1982, pra que solicitaran que se les tuviera como partes en la actuacin
ncirel derecho administrativa. Luegq pretexando la defensa de esos mismos terceros determinados a los que les hizo
ls por la nueva nugatorio su derecho a ser partes, les concede el tratamiento procesal menos favorable de terceros inde-
I desudefensa terminados...".
costosrs.Des- Corte ConstitucionI. Sentencia T-247 del z7 de mayo de tgg7, M. P.: Faslo MonN Diz: "El funda-
caenla quese mento del llamado que debe hacersea los terceros con un inters legtimo en el resultado del proceso [...]
ebieroncomu- no es otro que el derecho al debido proceso que, de conformidad con el artculo zg superior, es aplicable
dministrtivos a'tod clase de actuaciones iudiciales y administrativas' [...] La intervencin de los terceros, entonces, se
lasen la ley de orienta, primordialmente, a lograr que, en virtud de su legtimo inters, ellos tengan la posibilidad de
in queenestas eiercer todas las garantas del debido proceso y sobre todo el derecho de defensa que es uno de sus
228 Tratado de d,erechoadmintratioo

que ha serv
As las cosas,toda decisin de la dministracin donde sehubieren pretermi-
debido proc
tido las exigenciasde los artculos 14 y 15 del ccn por inaplicacin o aplicacin
sos adminis
indebida constituyg alaluzde los postuladosjurisprudenciales de la Corte Cons-
que el serv
titucional, violacin al debido proceso por desconocimiento del derecho de au-
trminosde
dienciay defensade todos los tercerosque tenanderechoa conocerde la existencia
troversiay, r
de la ctuacin y, por lo tantq a participar activamente en la misma. Desde esta
perspectiva,la decisin correspondiente estaraviciada de inconstitucionalidad e
ilegalidad, conforme a lo dispuesto por el artculo 84 del cca.
b. rnncn
Ahora bien, adicional a lo explicadq la advertencia de la existenciade terce-
Por mandat
ros puede surgir del estudio nal del expediente cuando se encuentre al despa-
ser convoca
cho para fallo; en esta hiptesis el debido procesq segn la redaccin del inciso
imprescind
3.'del artculo 35 del ccA, selogra medianteel reconocimientode los derechosal
cin de los r
tercero y la notificacin de la decisin al mismo para que intente los recursosque
de manera
correspondan si considera que el acto lo puede afectar en sus interesespor ilega-
Segnsede
lidad o inconveniencia.Establecela disposicin que, "Cuando el peticionario no
cin de las
fuere titulr del inters necesariopara obtener lo solicitado o pedidq las autori-
Dcto. r3zor
dades negarn la peticin y notificarn esta decisin a quienes aparezcancomo
iniciar unaa
titulares del derecho invocado, para que puedan hacerseparte durante la va gu-
nadosa ser
bernativa, si la hay".
el procesoc
Esta solucin de carcterlegislativo nos ofrece dos observciones.La prime-
obligatoria1
ra en el sentido de que no se puede entenderque quien formul la peticin hu-
Este req
biere quedado por fuera del proceso.Todo lo contrario, en nuestra opinin el
donde habit
peticionario estplenamentehabilitado para interponer los recursosde ley y con-
deberde ver
tinuar actuando como parte interesadahastaque de manera definitiva seresuelva
constitucior
la contencin en torno a sus derechos.La segundaen el sentido de que la solu-
puedaafect
cin no es satisfactoriafrente al artculo 29 constitucional y al inciso r." del mis-
micq ambie
mo artculo 35 en comento, en cuanto que de ellos se desprende que el debido
genao negrf
procesoy el derecho de defensase garantizanplenamente es con la participacin
medidasprc
de las partes interesadascon anterioridad a la adopcin de la primera decisin, lo

principios rectores y merced al cual pueden allegar las pruebas que consideren pertinentes y controvertir
las que se presenten en su contra, dentro de los momentos y trminos procesalesque, de acuerdo con las
tB Vaselo ex
proceso.
formas propias de cada juiciq se hayan establecido en el pertinente ordenamiento procesal [...] Lo ante-
tul76Ley
rior significa que la intervencin de los terceros en el procedimiento [...] adems de ineludible debe ser a
debe hace
tal punto oportuna que el juez, al entrar a resolver, ha de contar con una adecuad evaluacin de todos los
y de las ne
argumentos, y para ello resulta lgico e indispensable que stos se hayan aducido en la correspondiente
Nacional, y
oportunidad; de ahi que la notificacin de la solicitud [...] cobre especial imporancia como uno de los
nidades..."
elementos fundamentales del debido procesq a fala del cual resulta imposible a las partes o a los terceros
Art. r." Dct
con inters legtimo hacer uso de las garantas procesales...".
E l procedimientoad.ministratitso
preztio 229

que ha servido de fundamento a la Corte Constituciorlz8 para sostenerque el


pretermi-
debido proceso no se satisfaceplenamente con la simple interposicin de recur-
aplicacin
sos administrativos. Bajo estas circunstancias furdicas, lo recomendable sera
rrte Cons-
que el servidor pblico responsablede la actuacin no decidiera, ampliara los
:ho de au-
trminos de la actucin,convocaraal tercerorle garantizarael derecho a la con-
rexistenci
troversia y, despusde todo estq procediera a decidir.
)esdeesta
onalidade
b. rtncEnos oBLrcAToRros
r de terce-
Por mandto constitucional y legal, Ias comunidades negras e indgenas deben
: al despa-
ser convocasa determinadas actuacionesadministrativas. Su presencia resulta
del inciso
imprescindible y obligatoria en actuacionesadministrativas relativasa la explota-
erechosal
cin de los recursosnturalesde las zonas de su influencia. Se les debe convocar
)ursosque
de manera previa a la adopcin de cualquier decisin sobre licencia ambiental.
por ilega-
Segn se desprendede la lectur del artculo 76 delaLey gg de ry93, es obliga-
ionariono
cin de las utoridades ambientales,compartida con el interesado (cfr. art. 8."
lasautori-
Dcto. r3zo de 1998),verificar,a travsde los organismoscompetentes,antesde
;cancomo
iniciar una actuacin administrativa ambiental, si existen en los territorios desti-
la va gu-
nados a ser afectadoscon la decisin grupos tnicos que puedan tener inters en
el proceso correspondiente, con el fin de llevarlos al proceso en consulta previa
La prime-
obligatoria y necesariapara la legalidad de la decisinzs.
ticin hu-
Este requisito para la validez de cualquier decisin ambiental en territorios
rpinin el
donde habiten comunidades indgenas o negras implica para las autoridades el
ley y con-
deber de verificacin y confirmacin de la existenciade estosgrupos protegidos
e resuelva
constitucionalmente ntesde comprometerseen la adopcin de una decisin que
rela solu-
odel pueda afectarlos.La consulta previa tiene por obieto analizarel impacto econ-
mis-
micq ambiental, social y cultural que puede ocasionarsea una comunidad ind-
el debido
genao negra por la explotacin de recursosnaturales dentro de su territorio y las
ticipacin
medidas propuestaspara proteger su integridad8o.
:cisin,lo

'controvertir
erdo con las
78 Vase lo expuesto en el captulo primero a propsito de la evolucin jurisprudencial sobre el debido
proceso.
[...] Lo ante-
le debeser a
79 Art. 7 Ley 99 de rg93: "De las comunidadesind.genas
y negras.La explotacin de los recursos naturles
debe hacerse sin desmedro de la integridad cultural, social, y econmica de ls comunidades indgenas
r de todoslos
y de las negras tradicionales de acuerdo con la Ley 7o de r9g3 y el artculo 33o de la Constitucin
respondiente
Nacional, y las decisiones sobre la materia se tomarn, previa consulta a los representantes de tales comu-
Louno de los
nidades...".
los terceros
Art. r.'Dcto. r3zo de rg98.
Tratado d,ed,erecho administratizso

La consulta previa se reiliz r^cuando el proyectq obra o actividad se preten- EIC


da desarrollar en zonasde resguardoo reservasindgenas,o en zonasadjudicadas talesdel
en propiedad colectiva a comunidades negras. Igualmente, se realizar consulta por lasa
previa cuando el proyectq obra o actividad se pretenda desarrollar en zonas no nalidad
tituldas y habitadas en forma regular y permanente por dichas comunidades condicic
indgenaso negrass'.
Cuando el proyecto, obra o actividad se pretenda realizar en zonas no titula- 3. AGE
das y habitadsen forma regular y permanente por comunidades indgenas o
negras susceptiblesde ser afectadascon el proyecto, le corresponde al Ministerio El Cdi
del Interior certificar la presenciade dichas comunidades,el pueblo al que perte- miento
necen,su representaciny ubicacin geogrfica.El Instituto Colombiano partlt sivapar:
Reforma Agraria -Incora- certificar sobre la existenciade territorio legalmente conside
constituido. Las anteriores entidadesexpedirn dicha certificacin dentro de los cional,y
r5 das hbiles siguientesa la radicacin de la solicitud que para el efecto hagael mentln
interesado en el proyecto, obra o actividad. De no expedirse las certificaciones en defer
por parte de las entidades sealadas,podrn iniciarse los estudios respectivos. driamos
No obstante,si durante larealizacin del estudio el interesadoverifica la presen- artculo
cia de tales comunidadesindgenaso negras dentro del reade influencia directa exigenc
de su proyectq obra o actividad, deberintegrarlas a los estudios correspondien- ciciq ofi
tes, e informar al Ministerio del Interior para garantizar la participacin de tales mesessi
comunidadesen la elaboracin de los respectivosestudioss'. lar corre
El acto administrativo que otorgue o niegue la licencia ambiental, el estable-
cimiento del plan de manejo ambiental o el permiso de uso, aprovechamientoo
afectacin de los recursos naturales renovablesdeber ser comunicado a los re-
presentantesde las comunidadesindgenas y negras consultadas83. 84 Conse
Desde estaperspectiva,la participacin de las comunidadesnegrase indgenas s473
toriosi
en el trmite de una licencia ambiental es un problema sustancialdel cual no se vlscof
puede sustraerningn peticionariq ni mucho menos las autoridadesambientales, desrr
en la medida que se trata de proteger a unas minoras culturales e histricas por tf pre
nafe'y
expresomandatoconstitucional. La omisin de estedeber de convocatoriaacarrea cund
la nulidad de toda decisinambiental, si sedemuestraque el correspondienteacto y espe
fue tramitado con el incumplimiento de estaperentoria obligacin,que por lo de- det99
queSel
ms es el desarrollode una clara disposicinde carcterimperativo. cindt
el prr
delaC
laGrt
lascult
cabed,
8 r Art. 2." Dcto. r3zode rgg8. losder
8z Art. 3.oDcto. r3zode 1998. delde
83 Art. 19Dcto. r3zode rgg8. conve
E I procedimientoad,ministratioopreoio

padsepreten- El Consejo de Estado,al ocuparsede la proteccin a los derechosfundamen-


fs adjudicadas talesde los grupos tnicosque han sido relegadosde las actuacionesambientales
consulta por las utoriddes responsablesde estasmaterias, ha sostenido la inconstitucio-
|izar
fr enzonasno nalidad de estasactitudes y la ilegalidd de ls providencias dictadas baio estas
f comunidades condicionesde anormalidadiurdica8+.
I
no titula- 3. AGDNTES OFTCTOSOS
Pnas
s indgenas o
palMinisterio El Cdigo Contencioso Administrativo acepta la presencia dentro del procedi-
p al queperte- miento administrativo de los agentesoficiosos,aparentementede manera exclu-
lrbianoparala siva para efectos de la interposicin de los recursos gubernativos.Sin embargo,
legalmente consideramosque, dentro de la concepcin garantsticadel artculo 29 constitu-
iio
I dentrode los cional, y ante la urgencia de que los procedimientos administrativos senfunda-
lefectohagael mentalmenteparticipativos, bien poda aceptarseque los agentesoficiososacten
Dertificaciones en defensa de los derechos del interesado ausente.Ahora bien, segn esto ten-
)s respectivos. drmos que si la intervencin del agentese hace para los efectossealadosen el
ificala presen- artculo 5z del ccA, esto es,para interponer recursos,sedeberdar aplicacin a la
[encia directa exigenciade esta disposicin, debiendo creditar su calidad de abogadoen eier-
orrespondien- ciciq ofrecer caucin para garantizar su actuacin y obtener dentro de los tres
pacinde tales mesessiguientes la ratificacin de lo realizrdo procesalmentepor parte del titu-
lar correspondiente.
ttal,el estable-
echamientoo
icadoa los re-
t. 84 Consefode Estadq SalaPlenade lo ContenciosoAdministrativo.Sentenciadel 4 de marzode 1997,exp.
rase indgenas S-73,C. P.:Lrnnoo Rooncurz: "En relacincon la explotacinde los recursosnaturalesen los terri-
toriosindgenas,la Constitucinordena'propiciar'la participacindelos represenantesde lasrespecti-
del cual no se
vascomunidades(par. art. 33o):especficamente en relacincon las comunidadesindgenas,la ley ha
s ambientales, desarrolladolos principiosanterioresen el sentidode esablecercomodeberdel Gobiemoel de'consul-
tar previamente'a losrepresentantes de lascomunidades 'medianteprocedimientosadecuados', 'de bue-
histricaspor
na fe' y 'con la finalidadde llegara un acuerdoo lograr el consentimientoacercade lasmedidaspropuestas',
catoriaacarrea cuandosepretendatomar medidaslegislatilaso administrativassusceptibles de afectrlas directmente
ondienteacto y especialmente en materide explotcinde los recursosnaturales(arts..'Ley zr de r99r y 76Ley gg
quepor lo de- de r9g3) [...] Es patentepor consiguientela falsamotivacinde la resolucinacusada, en cuantoexpresa
quesesurti la'consultaprevia'a la comunidadU'wa y espatente[a violacinpor prte de la dministra-
cin del artculo76 delaLey gg de 1993.Se violaronigualmentedosdisposiciones de rangosupralegal:
el pargrafodel artculo33ode lrCartr,, y el artculo." del Convenior69 adoptadopor la 7."Reunin
de la ConferenciGenerlde la oIr y aprobadopor la Ley zr de rggr, que a trminosdel artculo93 de
la Cartaprevalecesobreel ordenamientointerno.La citad norma,reconociendo la importanciaquepara
lasculturasy valoresespiritualesde lascomunidadesindgenasrevistesu relcincon la tierra. No nos
cbe dudade que estederechoa la autodetermincin de lascomunidadesindgenasque haceparte de
losderechoshumanos,al tenor dela prescripcin53de la ConvencindeViena,esunanormaimperatila
del derechointernacionalgeneral,que obgaal Esado por encimade cualquierotra consideracinde
conveniencia en el desarrollode suspolticasinternas)...".
232 Tratadn de dereeho administrattzto

4. MrNrsTERroPBLTCO

Como se explic a propsito de los sujetos del acto administrtivo, por expreso
Es
mandadodel numeral T del artculo 277 constitucional8s, el Procurador General
senten
de la Nacin, por s o por intermedio de sus agenteso delegados, puedeeventual-
blecelos
mente ser parte en una actuacinadministrativa ttulo de ministerio pblico, en
qside
procura del cumplimiento de la Constitucin, las leyes,las decisionesjudiciales,
dientes
los actos administrativos y los interesesde la sociedad,al igual que, conforme al
o ante
artculo 75 del ccA, para la vigilancia y defensa del derecho de peticin. Esta
trauv,
intervencin puede darse materialmente a travs de la persona del Procurador
acta
General, sus agenteso delegados,al igual que de los personeros municipales,
obr
quienes podrn hacer todo tipo de peticiones respetuosasa las autoridades que
deber
adelanten las correspondientes actuacionesadministrativas. La solicitudes del
ministerio pblico no son vinculantes ni obligatorias; tan slo comprometen a las
antenor
autoridadesa responder pronta, oportuna y sustancialmentelas mismas86.
clasen
guna
de una

85 Corte Constitucional. Sentencia C-568 de rgg7, M. P.: F,lsIo MonN D'rz: "A juicio de la Corte, la ver el
aludida funcin resume y condensa en gran medida el papel de control de l funcin pblica y de defensa dad de
de los intereses de la sociedad, constitucionlmente asignado al ministerio pblico y, por lo tantq su
intervencin en calidad de suleto procesal ante las autoridades judiciales, as como la que se cumple ante
Si
autoridades administrativas, no es facultativ sino imperativa y cobra singular trascendencia siempre que r6er
'el fundmento de
se desarrolla en defensa de los derechos y garantas fundamentales que constituyen ma en
legitimidad del orden iurdico dentro del Estado' [...] La propia naturalez del ministerio pblico indica
que esa intervencin en los procesos judiciales y ante las autoridades administrativas, en defensa de los
derechos fundamentales y del ordenamiento iurdico que los consagra y promueve, es una funcin esen-
cial suya, y lo es en tal grado que aun si feltara la previsin expresr a la que se ha hecho referencia se
'en forma tcita y natural' de rarias de las restantes funciones contempladas en el rtculo
desprendera
277 dela Carta, valga citar, por eiemplo, las de vigilancia del cumplimiento de ls leyes y decisiones cin
judiciales, proteccin y aseguramiento de la efectividad de los derechos fundamentales, defensa de los csq
intereses de la sociedad, etc., cuyo cumplimiento adecuado no sera posible sin la menad facultd de 87 Art.
intervencin. Surge, entonces, de lo expuesto que la imperativa participacin en los procesos iudiciales y pilte.
ante las utoridades adminisratilas es una funcin connatural al ministerio pblico, y que al legislador
tae la regulacin de l manera como en concreto ha de cumplirse ante las distintas jurisdicciones y de
'incluso si no existie-
autoridades administrativas, ya que segn lo ha puesto de presente este corporcin lrdoa
ra la consagracin expresa del ordinal 7.'del eticulo 277 de l Crta sera perfectamente constitucional de
que la ley, a quien compete determinr lo relativo a la estructura y funcionamiento de la Procuradura tentes,
(trt. z7gC. P), hubiera consagrado esaparticipacin del ministerio pblico en los procesos', como con- mido
teci balo el imperio de la Carta Politica de r886, cuando a falta de expresa previsin constitucional de esa
intervencin la ley la regul con fundamento en las funciones de promocin de la eiecucin de las leyes y Lus
de las sentenciasy de supervigilancia de la conduct de los empleados pblicos". enel
86 Corte ConstitucionI. Sentencia C-743 del z de diciembre de rg98, M. P.: FIo MonN Daz: "Signifi-
ca lo anterior que, adems de aquellos csos en los que la ley hece obligatoria la intervencin del ministe- en
rio pblicq estase igualmente imperativa, aunque, desde luego en forma selectiva,cuendo el Procurador que la
'necesario' para la defensa del orden
as lo considere lurdico, del patrimonio pblico y de los derechos y
EI procedimiento administratioo preoio 233

D. nuxcIoNARIo TNcoMPDTENTE

r expreso
Es posible que en las actuacionesadministrativas generaleso especialesse pre-
: General
sentencasosde incompetencia tanto de autoridad como orgnica;el Cdigo esta-
sventual-
blecelos mecanismosprocesalespara resolver estassituacionesde maneranormal
iblico, en
q si de alguna forma degeneran en conflicto entre las autoridades correspon-
udiciales,
dientes, en los siguientes trminos: si el funcionario a quien se dirige Ia peticin,
forme al
o ante quien se cumple el deber legal de solicitar que inicie la actuacinadminis-
in. Esta
trativa, no es el competente deber informarlo en el acto al interesado, si ste
ocurador
acta verbalmente, o dentro del trmino de diez das a partir de la recepcin si
ricipales,
obr por escrito. En este ltimo casq el funcionario a quien se hizo la peticin
adesque
deber enviar el escrito dentro del mismo trmino al competente, y los trminos
.udesdel
establecidospara decidir se ampliarn en diez das(art. ). Es de advertir que la
etena las
anterior disposicin soluciona de manera unilateral Ios conflictos de competen-
.s8.
ciasentre autoridades administrativas sin que se presentencontroversiasde nin-
guna naturaleza. En nuestra opinin, si la incompetencia se presenta al interior
de una misma entidad deber ser resuelta por el iefe de la misma, ordenando
remitir el expedienteal competente,o asignandofunciones especialespar resol-
la Corte,la ver el asunto si se trata de un conflicto generadoa partir de la ausenciao vague-
y dedefensa dad de las normas de competenciainterna. ' , i t 0 ' .l -
lo tantq su
:umpleante Si se presentanconflictos, el asunto, conforme al artculo 88 del cca87,debe- -'wb," I ..j.{,,
'i
;iempreque r5er resuelto por la jurisdiccin contenciosaadministrativa de manera autno-
". " r,^ t ,,.11
damento de
ma en una ctuacin de carcter especials8con limitaciones en cuanto a los
blicoindic
fensade los
ncinesen-
eferenciase
nel articulo gtrantias fundamentales. En este ltimo eventq sus delegados y agentesla realizarn, con estricta suje-
'decisiones
cin a las directrices que, al efectq debe seelar el Procurador General de la Nacin expidiendq para el
fensade los casq los actos administrativos respectivos...".
facultdde 87 Art. 88 ccr: "Los conflictos de competencias administrativas se promovern de oficio o solicitud de
ludicialesy parte. La entidad que se considere incompetente remiti le actucin a la que estime competente; si sta
rl legislador tambin se declare incompetente, ordena remitir l actuacin al tribunal correspondiente o al Conseio
dicciones y de Estado. Recibido el expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondr que se d tras-
i noexistie- lado a las partes por el trmino comn de tres dias, para que presenten sus aleg'atos;vencido el trmino
nstitucional de trasladq la Sla Plena debe resolver dentro de los diez das. Si ambas entidades se consideran compe-
:ocuradura tentes, remitirn la actucin al correspondiente tribunal o al Consejo de Estado y el conflicto ser diri-
comoecon- mido por el procedimiento prescrito en el inciso nterior".
ionaldeesa 88 Consejo de Estadq Sal Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del z8 de enero de 1997, M. P.:
e lasleyesy Lurs EouanooJanatullo Mria: "La
'ccin de denicin de competencias administrativas' consagrada
en el rtculo 88 del ccn, corresponde a un proceso breve para dirimir conflictos de competencia de
z: "Signifi- cacter positivo o negativo que se susciten en la administracin, sin que a la jurisdiccin pueda acudirse
lelministe- en demanda de asuntos sustancialeso de fondo que no est llmada a decidir mediante el mismq en el
Procurador que la prodencia debe limitarse sealar cul de las dos entidades comprendids en el conflicto es la
derechos y competente para asumir el caso en la va administrativa. Pero debe entenderse que para su viabilidad el

r
i
Tratad,o de derecho administra tiao

intervinientes. Es decir, las diferencias de carcter negativo o positivo en torno a Otro


las competenciasentre autoridades administrativas para conocer de un negocio de
de esta naturaleza, la nica alternativa procesal posible para su solucin es la de rg84,
accin de definicin, de competencis.Solo el tercero imparcial puede decidir de tra
fondo estoslitigios teniendo en cuenta el carcterinnegociablg de orden pblico laridad
y de estricta legalidad de las competenciasdministrativasse;estala razn de que com
los conflictos no puedan ser conciliados o definidos por la administracin unila- resuelva
teralmente o por las partes interesadas. artculor
Debe quedar en claro que el conflicto de competenciasdebe haber sido pro- clas
vocado de manera positiva o negativapor alguna o algunas de las partes involu-
cradasen la actuacin administrativa. De lo contrariq resulta imposible pensar
en que se pueda acudir a los procedimientos sealadosen las normas anteriores.
En estq el artculo 88 del ccA es supremamente clro. Es necesarioel conflicto refierea
entre autoridadespara que seconfigure el obieto de la accin sobre competencias parte
administrativas. El conflicto no es un tpico conflicto de interpretacin respecto cabados
de Ia competencipor parte de la persona interesada,debe ser entre autoridades clas
que se disputen un negocio o que lo rechacendeclarndoseincompetenteseo. dmi
este
tambin
No
conflicto debe promoverse en la oportunidad correspondiente, por cuelquiera de las autoridades involu-
Plenadel
cradas bien de oficio o a solicitud de la parte interesada. En el presente caso debi tramitrse en l etpa versaal
puramente administrativa y no despus de celebrado y puesto en ejecucin el contrto".
so de los
89 Consejo de Estadq Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Auto del r." de octubre de r99o, M. P.:
Altoo GurtnnzVrlsquz: "Pero aunque, por regla general, la actividad de las autoridades adminis-
la ley
trativas est delimitada en la ley, pueden presentarse en su ejercicio enfrentamientos entre ellas, bien I99I
porque consideran de su fuero el conocimiento de un sunto o porque estimn lo contrario; para dirimir
est clase de contencioneq el Decreto or de lg84 instituy en su rtculo 88 l denominada ccin de
definicin de competencias administrativas, mediante l cual cualquier persona o entidad que demostra-
r inters directo poda pedir la suspensin o anulacin de un acto de trmite o definitivo y la precisin de
la autoridd competente para decidirlq siempre que, simultneamente, diferentes autoriddes adminis-
trativas expidieran providencias o decisiones contrarias en relacin a la misma persona o materia [...] como
Segn expresin reiterada de la Sala de lo Contencioso Administrativq el conflicto de competencia es funcin
fenmeno jurdico que en ninguno de sus aspectosse ha deiado al arbitrio de las utoridades administra- pues,
tivas o jurisdiccionales, segn el caso, y mucho menos de las partes;'... la ley en forma previa y precisa elmi
determina cmo se configura, cmo opera y cmo se plrntea...'(auto del z8 de noviembre de 1984, exp. conocef
r ro95, C. P.: SttluI- Butrrutco Hunrano). En virtud de la modicacin del artculo 88 del cca por el debe
artculo 8 del Decreto 4o4 de 1989, ya se diio, el conflicto se suscita por la conradiccin respecto de
cul utoridad es competente para conocer de determinado asunto y, como reza el inciso r." de la norma, P,:
puede promoverse '... de oficio a solicitud de parte'. Las partes, sin duda, pueden discutir la competen- tdq
cia, bastndoles acudir a la autoridad que teng:la ctuacin para, en eiercicio del derecho de peticin, cida al
solicitar que se declare incompetente q a la inversa, a la autoridad que consideren debe conocer del de
asunto per que pida la act:uacrn al despacho que la tiene". crades
9o Consejo de Estadq Sala Plena de lo C.ontenciosoAdministrativo. Auto del r.o de octubre de rggo, C. P.: principrl
Aluoo GurnnrzVtI-squrz: "... y si de lo manifestdo por ella, como de lo acreditado documenal- su
El procedimiento administratizto preaio

torno a Otro aspectopor destacares el de la titularidad de la accin sobre conflictos


negoclo de competencias administrativas, sealadaen el artculo 88 del Decreto or de
esla de 1984,conforme a la redaccindel artculo r8 del Decreto z3o4de r98g. En nues-
idir de tra opinin, el ordenamiento positivo al respectoes claro y contundente: la titu-
pblico laridad de la accin la tienen tanto las entidades involucradas en el conflicto de
de que competencias como cualquier persona que tenga un inters directo en que se
unila- resuelva el conflicto. Esta conclusin se deriva de la accin del inciso r." del
articulo 18 del Decreto 23o4der98g, que indica: "... los conflictosde competen-
sidopro- cias administrativas se promovern de oficio o a solicitud de parre...".
euiere el
involu- legislador indicar con esto que de oficio sercuando alguna entidad, organismo o
pensar autoridad resuelvaacudir ante la jurisdiccin para resolver el litigio que impide
continuar claramente con una actuacin administrativa; y cuando la norma se
conflicto reere a "solicitud de parte" quiere significar que el sujeto de derechq el cual es
parte interesadaen la respectivaactuacin administrativa, que considere menos-
respecto cabadossus derechosy garantasprocesalesante una indefinicin de competen-
cias puede acudir en eiercicio de esta accin ante Ia iurisdiccin contenciosa
administrativa y obtener pronta resolucin al conflicto. De no interpretarse en
estesentido secaeraen absurdassituacionesde negacinno slo de iusticia, sino
tambin de los derechosfundamentlesde los asociados.
No obsante la claridad del anterior planteamientq la jurisprudencia de la Sala
involu- Plena del Consejode Estado en algunasoportunidadesha dado interpretacin di-
seenla eapa versaal presenteasuntq limitando la iniciativa de las personasinteresadase inclu-
so de los terceroser.Ha consideradoque slo la administracin es la habilitada por
: r99O,M, P:
des adminis- la ley para acudir ante los tribunales en ejercicio de estaccin.En providencia de
re ellas,bien rggr indic: "a. El Decreto 23o4de r98g expresamentesuprimi la posibilidad de
para dirimir
dr ccin de
Jedemostr4-
precisin de
desadminis- menteen el expediente,apareceque las utoridedesdministrativasdel ordennecionalque sesealan
materia [...] como contendientesno se han declardoexpresmentecompetentesni incompetentespara eiercerla
npetencia es funcinde vigilanciay control [...] no puedehablarseentoncesde que entreellasexistaconflictoelgunq
i administra- pues'comosecoligede lostextosleg'ales y lo hareiteradola jurisprudencia,paraquesurjajurdicamente
vir y precisa
el mismosiempreserequerirquecuandomnimo dosautoridadessedisputenacercade la hcultad para
le 1984,exp.
conocero no de cierto sunto.Slo entoncesemergeel conflicto y se concretela facultad,p"." qui.n
el cc,r por el
debedirimirlq de interveniren su dilucidacin...".
Lespecto de
9r Conseiode Estadq SalaPlende lo ContenciosoAdministrativo.Sentenciadel z5 de febrerode 1997,C.
delanorma, P.:Do[v Pronz oe AneNas:"No esde recibode estetrmite la coadyuvancia del administradoafec-
competen-
tadq puescomolo ha dicho la iurisprudenciade estacorporacin,'despusde la modificcinintrodu-
de peticin,
cidaal artculo r 8 del DecretoL ey 4o4 de r 989laspartesinteryinienresen el trmite iudicil de definicin
conocer del de competencias edministrativasson slolasentiddespblicastrabadasen el conflictoy no ls involu-
cradasen la actuacinespeclicacuyoconocimientosedisputanaquellas.Luegq si no puedenserprte
tggo,C. P.: principalpersonasaienasa lasautoriddesadministrativastrebdasen el conflictq mal puedeacepiarse
locumentl-
su intervencincomocoadyuvantes o impugnantes"'.
I
I
:
lr
I
i
230 ho adninistratizto
Tratado d.ed.erec

que cualquier personaque demuestreinters directo pueda intentar la accin ante los jueces
estajurisdiccin, como s lo preveael Decreto or de 1984.As que solo quedaron listasde
como titulares de la accin de definicin de competenciasadministrativaslas pro- das
pias entidadesadministrativasprotagonistasdel conflicto de competencias.b. Que cargoque
dicho conflicto sepromovera solicitud de parte, como lo expresael artculo 18 del con el mi
Decreto 4o4de rg8g, modificatorio del88 del cca, tiene el significadode que las
personasprivadaspueden adelantarlas diligencias del casoen la esferagubernati- clon
v,ante los entesadministrativos,tendientesa que el conflicto sesuscitepor stos; raleza.
a su vez, frente a la presente furisdiccin y con observanciadel procedimiento puertasa
'promover', segnel Esta
previstoen los incisos2.", 3.oy 4.'del susodichoartculo t8,
'iniciar o adelantaruna cosa,
diccionario de la lenguaespaola,tiene la acepcinde:
'resolver' equivale a: 'hallar la solucin a un probleh', Y servidor
procurando su logro';
'dirimir' denota:'componer una controversia'.As que, utilizando la misma termi- nlstrauva
nologa del artculo 88, los particulres pueden gestionar ante la administracin Pri
que sesometa a la jurisdiccin administrativa el conflicto de competenciaspresen- el culse
tado en su senopara que seael juez administrativo quien lo resuelva..."e'.
La anterior tesis no fue, sin embargq adoptadapor unanimidad; votos salva-
dos, como los de los consejerosArvno Lrcouprn LUNA, Cnnros BnrnNcunJn-
RAMTLLo y Auaoo Gurnn-c,2,sostienenla tesis que expusimos en el sentido de Art. r5o
admitir una amplia posibilidad de titulares de la accin. Por lo dems, la inter- causales
cuato
pretacin mayoritaria nos resulta incongruente con el respeto sustncial a los
proceso;
derechos.Una interpretacin gramatical, en contra de los interesesde Ia persona tes i
involucrada directamente en el conflicto.
civil; 4.
El conflicto de competenciasdebe haberseplanteado durante la etapa de la paftes; 5
actuacin administrativa, es decir durante la formacin del cto y no cuando ste
hubiere sido adoptado.En este ltimo caso,nos encontramos ante un vicio en la
legalidaddel mismo. Vicio de incompetenciaque podra generarl nulidad del
acto.

E. rupnoIMENTos Y REcusACIoNEs
por
pates,
Los funcionarios encargadosde realizar investigaciones,practicar pruebaso pro-
gradode
nunciar decisionesdefinitivas tienen la obligacin de declararseimpedidos, si se su
configuran algunas de las causalesde recusacin o impedimento prevists para crditoo
anterior,
dado el
hberi
su
Conseiode Esadq SalaPlenade lo Contencioso Administrativo.Auto del r r de febrerode rggr, exp.C- partes,
rz4, C. P.:JosPuLr-VILnn. Estatesisfue reiteradaen el autodel 13de iunio de r99r, exp.C-r77, C. segundo
P,:Mlcurl GoqzlrzRoonicu2. cuestin
I

El procedimientoadministratfuopreaio 237

tar la accinante los jueces en el artculo r5o del cpcs3;lo mismo que por haber hecho parte de
e soloquedaron listas de candidatosa cuerpos colegiadosde eleccin popular inscritas o integra-
istrativaslas pro- das tambin por el interesadq o haber sido recomenddo por l para llegar al
petencias. b.Que cargo que ocupa el funcionariq o haber sido designadopor stecomo referenci
el artculor8 del con el mismo fin. Se trata de causalesespecialesde impedimento o reacusacin
rficdode que las incorporadas en el Cdigo pero que desafortunadamenterompen con la tradi-
esferagubernati- cin procesaldel carcterestricto, objetivo y cerrado de las causalesde estanatu-
suscitepor stos; raleza.En nuestra opinin, se trata de causalesque pueden dejar abiertas las
f procedimiento puertas a la inseguridad furdica.
mover', segnel Esta garantiade imparcialidad de los servidores pblicos con funciones ad-
lelantaruna cosa, ministrativas deber suietarseal siguiente procedimiento con el fin de que otro
un problema',y servidor pblico asuma el conocimiento de la correspondiente actuacin admi-
lamismatermi- nistrativa.
a administracin Primero: el impedimento debermanifestarsemediante escrito motivado, en
rctenciaspresen- el cual se expreseconcretamente la cusallegal invocada, no correspondindole
alvl..."9".
dad;votossalva-
osBnr,tNcunJn-
ien el sentidode 93 Art. r5o cpc. Modificadq numeral 88 artculo
r." Decreto zzSz de rgSg: "Causales de reeusacinSon
parientes dentro del
dems,la inter- causalesde recusecin las siguientes: r. Tener el iuez, su cnyuge o alguno de sus
cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad o primero civil, inters directo o indirecto en el
r sustanciala los parien-
pro""ro; z. Haber conocido del proceso en instancia anterior, el iuez, su cnyuge o alguno de sus
sesde la persona tes indicados en el numeral precedente; 3. Ser el iuez cnyuge o pariente de alguna de las partes o de su
o primero
representante o apoderadq en6o del cuarto grado de consanguinidad, segundo de afinidad
juez, su cnyuge o alguno de sus parientes indicados, guardador de cualquiera de las
civil;4. ser el
atela etapade la partesj 5. Ser alguna de las partes, su representante o apoderadq dependiente o mandatario del luez
o
y no cuandoste administrador de sus negocios; 6. Existir pleito pendiente entre el iuez, su cnyuge o alguno de sus
Haber
nteun vicio en la parientes indicados en el numerel 3, y cualquiera de las partes, su representante o apoderado; 7.
o apoderado, denuncia penal contra el iuez, su cnyuge,
iormulado alguna de las partes, su representnte
ar la nulidad del o pariente en primer grado de consanguinidad, antes de iniciarse el proceso, o despus, siempre
que la
la sentencia, y que el denunciado se halle
denuncia se reera a hechos aienos al proceso o a la elecucin de
penal; 8. Haber formulado el su cnyuge o pariente en primer grado de
vinculado a la investigacin iuez,
estar aqullos
consanguinidad, denuncia penal contra una de las partes o su representante o apoderado, o
E C U S A CI O N E S legitimados para intervenir como prte civil en el respectivo proceso penal; 9. Existir enemistad grave
y de las
pJ, h""ho, ,l".ros al proceso, o a la liecucin de la sentencia, o amistad intima entre el iuez alguna
o pro- prtes, su represenmnte o apoderado; ro. ser el iuez, su cnyuge o algunos de sus parientes en segundo
rr pruebas
ir"do d" primero de anidad o primero civil, acreedor o deudor de alguna de las partes,
rimpedidos, si se "onsarrguinidad,
iu representante o salvo cuando se trate de persona de derecho pblico, establecimiento de
"pod"."do,
fo previstaspara crdiio o sociedad annima; r r. Ser el iuez, su cnyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral
personas; rz' Haber
anterior, socio de alguna de las partes o su representante o apoderado en sociedad de
o concepto fuera de actuacin sobre las cuesdones materia del proceso' o
dado el iuez conseio iudicial
13. Ser el iuez,
haber intervenido en ste como apoderado, agente del ministerio pblico, perito o testigo;
alguna de las
su cnyuge o alguno de sus parientes indicados en el numeral r, heredero o legatario de
parientes en
Dbrerode r 99I , exp.C- p".,"r, ,rr,", de la iniciacin del proceso; y r4. Tener el juez, su cnyuge o alguno de sus
primero civil, pleito pendiente en que se controvierta la mism
iler9gr,exp.C-ry7,C. s"gundo grado de consanguinidad o
cuestin iurdica que l debe fallar".
48 Tratado de derechoadministratioo

al funcionario invocar causalesinexistentes o hacer aplicacionesanalgicaspor En


fuera de los parmetros del Cdigo de Procedimiento Civil; segundo: el impedi- lTlflof t
mento deber manifestarsedentro de los cinco das siguientes a la fecha en que ca,que
comenz a conocer del asunto; tercero: el expediente con el escrito de impedi- por lo t
mento deber remitirse al inmediato superior o al procurador regional; si el fun- person
cionario no tuviere inmediato superior, estas autoriddes debern resolver de el carg
manera motivada el asunto dentro de los diez dsa travs de auto no susceptible recusa
de recursq y si lo consideran necesariq ante la imposibilidad de otro servidor dicho ir
pblico que asumael conocimientq designar funcionario ad hoc;cuarto: resuelto dido o r
el impedimento, el expediente deber pasar al funcionario designado para que admini
asumael conocimiento y resuelvael sunto; quinto: en cualquier momento pro- perspe
cesalpodrn argumentarseimpedimentos o declararselos mismos de oficio; sex- recusa
to: el superior inmediato o el procurador regional podrn tambin separar del del neg
conocimiento a un funcionario cuandq a su iuiciq en virtud de denunciasinter- ra autc
puestaspor el interesadq aquel no garantice la imparcialidad debida; estahip- l reca
tesisresultaexticafrente al principio constitucional de la presuncinde inocencia; que leg
diferentes alternativasse han planteado por la doctrina frente a estadisposicin,
desdequienessostienenque se debe inaplicar por va del artculo 4.oconstitucio-
nal en cuanto pugna con la Carta hasta quienes observnen la disposicin una
simple medida cautelar de carcter administrativo tendiente a glrlntizar a todo El dere
podrn
trance la imparcialidad en las actuacionesadministrativas; en nuestra opinin,
pblicc
estaes la tesis adecuadadentro de una interpretacin que no rompe con la cons-
titucionalidad de la norma, diseadapara ser aplicadaen indudable proteccin al la cual r
inters general; sptimo: el trmite de un impedimento suspenderlos plazos venien
para decidir o para que opere el silencio administrativo (art. 3o). de la cu
De conformidad con lo dispuesto en el artculo 3o del cce, las autoridades
administrativas podrn declararseimpedidas o ser recusadascuando se presente
alguna de las causalesestablecidassobre estasmaterias,no solo de manera espe-
94 Cons
cial en esta disposicin, sino tambin en el artculo r5o del crc, por la expresa P.:D
remisin que se hace al ordenamiento procesal civil en la ley contenciosaadmi- tando
Sena
nistrativa. Es de advertir que, por tratarse de causalestaxativas y limitativas de ble er
las funciones pblicas, cadt vez que se invoquen quien lo haga debe demostrar . comp
plenamentelos presupuestosfcticos que llevan a la configuracin de la causal.A enel
el Prc
estaconclusin se llega frente a la clara exigenciadel artculo en comentq cuan- disci
do expresaque todo impedimento deber ser invocado en "escrito motivado", titul
luego se esperaque exista prueba suficiente para que el mismo prospere. Igual rrien
dequ
procedimiento debe seguirse,segn lo estableceel Cdigo Contenciosq cuando vezd
la causalvenga invocada por va de recusacin. nesy
perm
ciodt
El procedimiento ed.ministratioo preoio 239

halgicaspor En cuanto a l naturaleza delos impedimentos y recusaciones,no nos cbela


p: el impedi-
menor duda de que setrata de causaleslimitativas al ejercicio de la funcin pbli-
fechaen que ca, que tan solo pueden afectar al servidor pblico en el cual recaiga.No afectan
p de impedi- por lo tanto al cargo mismo. Desde estaperspectiva, son de indiscutible carcter
nal;si el fun- personal o individual, y subsistenmientras la persona en la cual recaiganeierza
resolver de el cargo correspondiente. En otras palabras,si el afectadocon el impedimento o
o susceptible recusacin deia de ejercer el cargo por cualquier causa,se lleva consigo mismo
ptro servidor
dicho impedimento o recusacin.Es ms, dejado de ejercer el cargo por el impe-
lrto: resuelto dido o recusadq se presenta un casotpico de decaimiento (art. 66 ccn) del acto
rdo para que administrativo a travs del cual se acept el impedimento o recusacin.Bajo esta
pmento pro-
perspectiva, quienes hubieren sido designadospara reemplazar al impedido o
feoficio;sex- recusado reasumiran de inmediato la competencia para continuar conociendo
l separardel del negocio objeto del impedimento. As las cosas,en eventoscomo estosasumi-
iunciasinter- ra automticamente competencia quien entrare a ocupar el cargq en cuanto en
la; estahip- l recae el carcter de autoridad natural asumir el conocimiento de los asuntos
deinocencia; que legalmentele correspondane4.
rdisposicin,
'constitucio- F. onsIsrIMIENTo
posicinuna
El derecho de peticin es desistible en cualquier tiempq pero las autoridades
ntizar a todo
rtra opinin, podrn continuar de oficio la actuacin si lo consideran necesariopara el inters
lcon la cons- pblico; para efectosde estadecisin expedirn resolucin motivada, a trvsde
proteccinal la cual se expresarnlas razones por las cualesla administracin considera con-
r los plazos veniente, oportuno y legal continuar con una actuacin administrativa respecto
de la cual el suieto pasivono deseaque la misma llegue a su final. En estoscasos
l autoridades
0 sepresente
naneraespe-
94 Conseio de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia delz5 de febrero de ry97, C.
or la expresa P.: Dou-v Ponza on AnNas."Alega el seor Procurador d hoc que es competente para seguir adelan-
nciosaadmi- tando el proceso disciplinario oor-oo365, aun desaparecidla causl de impedimento que llev a que el
Senado de la Repblica lo designara como tal, porque de conformidad con el artculo r I6 del cBr, aplica-
imitativasde 'en ningn caso se recuperar la
ble en su sentir, por remisin del artculo 18 de la Ley zoo de r9g5
rc demostrar competencia por haber desaparecido la causal de impedimento'. En el sa lite,losantecedentes que obran
iela causal.A en el expediente dan cuenta de que la designacin del demandante tuvo como cusael hecho de que tanto
el Procurador de eseentonces como elViceprocurador se declararon impedidos para adelanar el proceso
nentq cuan- disciplinario oor-oo35; su nombrmiento se origin entonces en el impedimento manifestado por el
) motivado", titular de la funcin, por lo que una vez reemplazado el Procurador General de la Nacin y no concu-
ospere.Igual rriendo en l impedimento alguno, este funcionario desplazaal ad.hoc. Se explica lo anterior en el hecho
de que la intervencin de personas alenas al eiercicio de la funcin pblica es excepcional; por ello una
osqcuando vez desaparecido el fundamento de hecho de su designacin, el ad hoc cest en el eiercicio de sus funcio-
nes y la competencia retorna a quien por disposicin constitucional o legal la eierce como titular en forma
permanente. De lo contrrriq se estarn desconociendo claros mandtos constitucionles sobre el eierci-
cio de funcin pblica (arts. r22 y r23 C. P.)...".
240 Tratad,od,ed,ere
cho administranao

la continuacin ser de ocio, debindosebrindar todas las garantasderivadas nes:q


para estaforma de iniciacin de las actuacionesadministrtivas(arts. 8." y g.'). mten

G . N u r - r o A D E sP R o c E s A L E sE N Frente
LAS ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
yen
Otro aspectoque puede resultar conflictivo en el trmite de toda actuacinadmi- estan
nistrativa que se adelantepor las ritualidades propias del Decreto or de 1984es el cir la
que hacerelacin con la forma de resolver las irregularidadeso vicios que se pre-
sentenen las actuacionesprocesalesadministrativas,en virtud de que el legislador
no incluy en la primera parte del Cdigo ContenciosoAdministrativo un listado Lt
taxativo de cusalesde nulidad procesal.Ante esta dificultad, tres son las solucio- diendo
nes que l doctrina nacional le ha dado a esta situacin conflictiva, frente a un los pri
instrumento indudablementegarantsticocomo es el de las nulidadesprocesales. vos.
La primera tesis, de carcter taxativo y restrictivo, sostieneque la intencin prec$o
del legislador fue la de no crear nulidades procesalespara las actuacionesadmi- miento
nistrativas y que los vicios formales o materiales de procedimiento se llevaran a la Ley
las instanciasde impugnacin de las decisionesde fondo que se adoptaranen la
actuacinadministrativa. Es decir que tan solo a travs del ejercicio de los recur- da en el
sos de va gubernativa se podra discutir las posibles nulidades procesales.No dos
compartimosestaposicindoctrinal en cuanto implicara negarprincipios como dirigen
los de eficaciay economaprocesal,aceptandola presenciade autoridadesatadas, quier
que tramitaran actuacionesviciadas,a cienciay pacienciade estasanormalida-
des hastallegar a la va gubernativa,sin la seguridadde que los interesadosfue- stn
ren a impugnar la decisinhaciendouso de los recursosde ley. resulten
La segundatesis resultamucho ms seductoraque la anterior. Sostieneque mente
en las actuacionesadministrativas deben aplicarselas causalesde nulidad proce- IA
sal establecidasen el Cdigo de ProcedimientoCivilss por dos especficasrazo- antenor
cacin,

95 Art. r4o cpc. Modicado, numeral 8o artculo t.o Decreto zzSz de rgSg: "Causalesde nulidal. El proceso
es nulq en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: r. Cuando corresponde a distinta jurisdic-
cin; z. Cuando el juez carece de competencia; 3. Cuando el iuez procede contra providencia ejecutoria- cton a
da del superior, revive un proceso legalmente concluido o pretermite ntegramente la respectiva instancia; que
4. Cuando la demanda se tramite por proceso diferente al que corresponde; 5. Cuando se adelanta des- piltes,
pus de ocurrida cualquiera de las causaleslegales de interrupcin o suspensin, o si en estos casosse
reanud antes de la oportunidad debida; 6. Cuando se omiten los trminos u oportunidades para pedir o que
practicar pruebas o para formular alegatosde conclusin;7. Cuando es indebida la representacin de las
partes. tatndose de apoderados iudiciales esta causal slo se configurar por carencia total de poder
para el respectivo proceso; 8. Cuando no se practica en legal forma la notificcin al demandado o a su
representante o al apoderado de aqul o de ste, segn el casq del auto que admite la demnda o del

\-
El procedimientoadministratiao preaio 24r

s derivadas nes: que el Cdigo de Procedimiento Civil es la norma generalde los procedi-
r.8."y 9.'). mientos en el derecho colombiano, y que el artculo 267 del cca, permite su
aplicacin en aras de solucionar los vacos procesalescomo el que nos ocupa.
SALES EN Frente a lo primerq sera de aceptacin la tesis si el legislador nos remitiera di-
T R A TI V A S rectamente al de procedimiento civil, cosaque no hace en materia de nulidades;
y en cuanto a lo segundo,bastadecir que la remisin autorizada en el artculo 267
rcinadmi- es tan solo parala segundaparte del Cdigo Contencioso Administrativo, es de-
le1984esel cir la estrictamentejurisdiccional.Lo anterior permite sostenerque estapostura
quesepre- doctrinal, no obstantelo seductora,nos produce seriosreparosy su solidezno es
ellegislador la esperadaen un asunto de tanta importancia.
o un listado La tercera tesis, que compartimos ampliamente, soluciona el problema acu-
lassolucio- diendo al texto constitucional, al principio del debido procesoy a la aplicacinde
frente a un los principios generalesde eficaciay celeridadde los procedimientosadministrati-
procesales. vos. Reconoceque el Decreto or de rg84, en su primera parte, no estableceun
lintencin preciso rgimen de causalesde nulidad procesalal estilo del Cdigo de Procedi-
,onesadmi- miento Civil o incluso de algunosprocedimientosespecialescomo el reguladopor
e llevarana la Ley n4 de 2oor, paraasuntosdisciplinarios. La nica mencin que legalmente
)taranen la encuentransusdefensores,praresolverproblemasde estanaturalezlres la seala-
lelosrecur- da en el artculo 3.'del ccn al tratar sobreel principio de eficacia,donde sesealan
cesales.No dos posiblessalidasa este tipo de situaciones.La primera, autorizando a quienes
:ipioscomo dirigen las correspondientesactuacionesadministrativas pra que frente a cual-
rdesatadas, quier vicio o irregularidad procedimental meramente formal los remuevan oficio-
normalida- srmente;en esteaspectoconsideramosque el legislador se estrefiriendo a vicios
esadosfue- sin entidad suficiente como para vulnerar los derechosfundamentalesde quienes
resulten involucradosen la actuacinadministrativa: vicios conocidoscomo mera-
ostieneque mente accidentales.
idadproce- La segunda se refiere a vicios sustanciales,que, en los trminos en que la
',ificasrazo- anterior Corte Suprema deJusticia interpret la norma, se dejaron para su invo-
cacin, exclusivamente,a iniciativa de la persona interesda.Mediante sentencia

'dad.Elproceso

istintaiurisdic- mandamiento ejecutivq o su correccin o adicin; y 9. Cuando no se practica en legal forma la notifica-
nciaeiecutoria- cin a persona determinadas, o el emplazamiento de las dems personas aunque sean indeterminadas,
rctiva instancia; que deban ser citadas como prtes, o de aqullas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las
le delantades- partes, cuando la ley as lo ordena, o no se cita en debida forma al ministerio pblico en los casosde ley.
n estoscasosse "Cuando en el curso del proceso se advierta que se ha deiado de notificar una providencia distinta de la
lespara pedir o que admite la demanda, el defecto se corregir practicando la notificacin omitida, pero ser nula la
rentacinde las actuacin posterior que dependa de dicha providencia, salvo que la parte a quien se dei de notificarhaya
, toal de poder ctuado sin proponerla.
nndadoo a su "Pargrafo. Las dems irregularidades del proceso se tendrn por subsanadas,si no se impugnan oportu-
demandao del namente por medio de los recursos que este Cdigo establece".
242 Tratad.o de derechdadministrauoo

fondq rer
del 17 de octubre de 1984,la Corte SupremadeJusticia,al pronunciarsesobrel
al referirseal princi- su inicic
constitucionlidaddel artculo 3.'del cca, especficamente
de que sobre los vicios los proce
pio de eficacia, declar inconstitucional la posibilidad
intereses
generadoresde nulidad de carcter sustancial la administracin se pronunciare
rrespond
oficiosamente.
procesale
Esta posicin jurisprudencial que le cierra el camino a las nulidades procesa-
estasead
les sustancialesconsideramosque perdi vigencia frente a la Constitucin Polti-
es,a trav
ca de rggr; consideramosque frente al texto de la Constitucin de r99r resulta
plenamen
revaluada, si se tiene en cuenta que, conforme al artculo 4." constitucional, a
bloqueno
todos los servidores pblicos les corresponde hacer prevalecer la Constitucin
pio de leg
sobre cualquier otra disposicin normativa. Desde estaperspectiva,tal y como lo
Desd
expusimosa propsito del principio de eficacia,la administracin oficiosamente
crecede i
puede remover cualquier vicio procesal que pueda considerarseatenttorio del
nq orden
texto constitucional, en la medida que al remover los obstculosprocesalesest
procesaln
gurantizundolos postuladosdel artculo zg delaCtrta, es decir, el debido proce-
ccA lo po(
sq el derecho de defensay la produccin de decisionesde fondo'
Ahora
El problema prctico radica fundamentalmente en determinar a travs de
cin judic
qu mecanismo procesal se puede hacer la declarcin correctiva del vicio y se
tuacinad
ordena disponer lo necesariopara retrotraer la actuacin,adecundolaal ordena-
le permita
miento iurdico. En estesentidq la doctrina nacional poco es lo que ha aportado.
legalidad
Sin embargq en procura de darle una salida al conflictq podemos decir que,
Se tra
conforme a la redaccindel artculo 3.'del CCA'a todaslucesse puede determi-
prejudicia
nar que la intencin del legislador fue la de instituir la figura de la nulidad proce-
adecuada
sal en va de actuacin administrativa, seade formacin del acto administrativo o
tarsedepr
en va gubernativa.A esta conclusin se llega si se tiene en cuenta que la norma
la suspen
expresamentese refiere a nulidades. Esto es, que un primer camino de la admi-
ridad adm
nistracin frente al vicio procesal sera el de declarar la nulidad procesal que
luacinpr
advierta. No obstnte lo anterior, con el fin de evitar discusiones inoficiosas, se
Desd
podran aplicar otras frmulas como la de dejar sin efecto lo actuadq acudiendo
administr
a la simple anulacin, o incluso a la figura de revocacin de actuacin procesal
motivaci
(diferente a la revocacin directa que slo procede frente a actos administrati-
que si una
vos); lo importante es resolver sustancialmenteel vicio procesal'
cional,o:
rrumpir l:
H. suspnNslN o AMPLIAcIN DE TRMINos EN LAs
PREJUDICIALIDAD
La experi
ACTUACIONES ADMINISTRATMS.
nen una ft
dad iurdi
Conforme a lo expuestoa propsito de los principios de economay eficacia,las
cualesdet
actuacionesdministrativas deben procurar bsicamentellegar a decisionesde
I

E I pro cedimiento administratizto preaio

cirsesobrela fondo, resolviendo sustancialmentelas pretensionesy derechosque justificaron


rirseal princi- su iniciacin. Con esta finalidad, las autoridades tendrn el impulso oficioso de
rbre los vicios los procedimientos con el fin de dirigirlos de la manera que meior satisfaganlos
e pronunciare intereses generales,y particularmente los de los sujetos involucrados en la co-
rrespondiente actuacin. En este sentidq les corresponderadoptar las medidas
ladesprocesa- procesalesadecuadascon el fin de que al momento de proferir la decisin final
itucin Polti- estase adecueplenamentea las exigenciasde los artculos 35 o 36 del cca. Esto
le r99r resulta es,a travs del trmite de la actuacin administrativa se hubieren podido recoger
nstitucional,a plenamente los argumentos probatorios y por otr parte tener plena certeza del
r Constitucin bloque normativo aplicable al asunto con el fin de respetar plenamente el princi-
pio de legalidad.
tal y como lo
oficiosamente Desde esta perspectiva, si la administracin llega al convencimiento de que
tenatorio del crecede los elementossuficientespara decidir, deber,si seencuentra en trmi-
procesales est nq ordenar y prcticar las pruebas que considere indispensbles.Si el trmino
debidoproce- procesalno permite estasalidaal problema, con fundamento en el artculo .'del
cc lo podr ampliar en lo que fuere necesario.
nr a travs de Ahora bien, si su decisin depende de lo que deba resolverseen otra actua-
r del vicio y se cin judicial o administrativa, lo prudente serasuspendertemporalmente la ac-
dolaal ordena- tuacin administrativa hastaque seproduzca la providencia correspondienteque
reha aportado. le permita a la administracin sustentar su decisin desdeel punto de vista de la
nos decir que, legalidad, la realidad ficticr, el mrito y la oportunidad.
,uededetermi- Se trta de reconocer pa las actuacionesadministrativas el principio de la
nulidadproce- prejudicialidad, sobre todo cuando sus decisiones deben estar perfectamente
lministrativo o adecuadasal ordenamiento jurdico. En estesentidq si la decisinque debeadop-
r que la norma tarse depende de lo resuelto en otro procesq la calificacin de la procedenciade
no de la admi- la suspensintemporal o de la ampliacin de trminos es potestativade la auto-
I procesalque ridad administrativa que dirija la actuacin administrativa y dependerde la eva-
i inoficiosas,se luacin previa que realice de su realidad procesal.
dq acudiendo Desde el punto de vista de la base legal que deba utilizarse en la decisin
ncin procesal administrativa, esto es, desdela perspectivaexclusivadel elemento iurdico de la
s administrati- motivacin de la providencia administrativa, resulta clarq en nuestra opinin,
que si una norma jurdica se encuentra impugnada ante la jurisdiccin constitu-
cional, o ante la contenciosa administrativa, no hay razn suficiente para inte-
:NOS EN LAS rrumpir la actuacin administrativa, ni mucho menos para ampliar los trminos.
fD I C I A L I D A D La experiencianos enseaque los procesosjurisdiccionales en Colombia no tie-
nen una fecha exactade terminacin, lo que podra llevar a una falta de estabili-
iay eficacia,las dad iurdica por prte de la administracin frente a las personasrespecto de las
decisionesde cualesdeba pronunciar sus decisiones.
Tratado d drechoadministratizo

Situacin diferente se presentaen el casoexcepcional de que la decisin de-


penda de una suspensinprovisional de la norma que deba aplicarse,suspensin
provisional que se encuentre en trmite o en espera de pronunciamiento iuris-
diccional. En esteevento, resulta ms que rtzonable que la administracin espe-
re la decisin correspondiente.Es prudente suspenderla actuacin,o ampliar los
rrminos, en la medid en que le dara a la administracin la claridad jurdica
necesariapara un fallo de fondo.
Si bien es cierto que las normas iurdicas se presumen vlidas mientras no
sean suspendidas,anuladas o declaradasinconstitucionales, la espera en estos
casosresulta recomendable,con el fin de evitar providencias contradictorias o
tentatoriasde los derechos fundamentales de los ciudadanos.Ahora bien, si ya
existepronunciamiento sobre la suspensinprovisional de la norma iurdica apli-
cable, la situacin variar radicalmente pues ya la administracin cuenta con la
claridad necesariapara proceder conforme a lo dispuesto por el correspondiente
tribunal o el Conseio de Estado.

i. pEnnNcrN onrurRo DE LA AcTUAcrN ADMINISTRATIvA

De conformidad con lo establecidoen el numeral 4 del artculo 6z del CCA'es


posible que durante el trmite de la ctuacin administrativa se produzca el fe-
nmeno de la terminacin anormal de la misma conocido como perencin. Esta
hiptesis admitida por el legislador resulta a tods luces ajena a la realidad y
naturaleza del proceso administrativo. El impulso del proceso de conformidd
con el artculo 3." del Cdigo, principio de celeridd, le corresponde a la autori- sot
dad pblica. Por otra parte, el procesoadministrativo es de naturaleza diversa al ya
procesocivil: mientras en esteesten juego el inters particular' en aquel, por va
del artculo 2og constitucional, siempre media el inters general. Se observaas
mismo que el Cdigo Contencioso en su primera parte no estableceuna precisa
regulacin de lo que debe entenderse por perencin; y, sobre todo, omite por
completo el legislador determinar el elemento central de toda perencin, como
esel lapso dentro del cual la omisin de accin del interesado lleva a terminacin
anormal del proceso.Si en la mencionadadisposicin sequiso hacer referencial
artculo 13 del CCA,lo que encontramos en l tcnicamenteno es una perencin,
sino un simple desistimiento que no impide que la peticin pueda ser nuevamen-
te presentada a discrecionalidad del interesado. Bajo estas consideraciones,la
perencin es absolutamenteexcepcional, y dentro de los pocos eiemplos que se
encuentran en el Cdigo estel de la fala de ratificacin a la actuacin del agente
oficioso dentro de los tres mesessiguientes a la interposicin de recursos de va
gubernativa.
El pro cedimiento administrath;o preoio 245

r la decisinde- J. rueucNAcIN DE Los Acros INTERNoS


rse,suspensin DE LA ACTUACIN ADMINISTRATIVA
:iamientoiuris-
nistracin espe- Los actos de trmite, preparatorios, de mero impulso de la actividad administra-
in, o ampliarlos tiva, es decir, los de simple sustanciacino inclusive los de interlocucin, que se
lridadjurdica den durante el trmite de la formacin de la decisin administrativa no son obje-
to de ningn tipo de recursq tal como lo estableceel artculo 49 del ccA. Autos
ilsmientrsno como los de iniciacin de la actuacin,pruebas,nulidades,traslados,cargos'no
rSpf0 en eStOS pueden ser objeto de recurso si el trmite sesometea la regla del Cdigo Conten-
ontradictoriso cioso Administrativo.
rhorabien, si ya
na jurdica apli- K. nctuEN PRoBAToRIo EN LAs
)n cuentacon l ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS
gorrespondiente

Quiso el constituyente colombiano que toda decisin tendiente a producir efec-


tos iurdicos deba contener los fundamentos probatorios sucientesque le per-
INISTRATIVA mitan vlidamente nacer a la vida iurdica. Este principio garantede los derechos
ciudadanos tiene su consagracin en el artculo zg de la Constitucin Poltica
g 6z del ccA, es
cuando indica que "... el debido procesose aplicara toda clasede actuaciones
;produzcael fe- judiciales y administrativas. Nadie podr ser juzgado sino conforme a las leyes
lperencin.Esta preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con
r a la realidad y observanciade la plenitud de las formas propias de cada iuicio..."' Agrega la
de conformidd norma, como complemento furdico necesarioa la proposicin del debido proce-
Dndea la autori- so,que ademsde lo anterior toda personatiene derecho"... a presentarpruebas
ralezadiversaal y a controvertir las que se alleguenen su contra...".
pnaquel,por va Este principio obtiene desarrollo legal, desde el punto de vista de las actua-
f. Seobservaas ciones administrativas, en los artculos 3.", 35 y 36 del ccA. En la primera de las
leceuna precisa disposicionesseinstituyen en el derecho colombiano los elementosgua o princi-
fodq omite por pios interpretativos que deben regir cualquier actuacin de los administradores
perencin,como pblicos en el ejercicio de sus funciones. Dos de estaspremisas resultan perti-
'aa terminacin nentes tratndose del debido proceso, fundamentalmente cundo se pretende
cerreferenciaal encontrar lasrzonesfcticasque rodean el casq plenamentesustentadas:el,prirr
s unaperencin, cipiode h imparcirl'idady el princ$b de l* contrdiccin (incs. 6.oy 8." art. 3.o
fasernuevamen- Dcto. or de 1984).
la El principio de la imparcialidad invita a las autoridades a que por ninguna
sideraciones,
quese rrz6n realicen discriminacin de las personas involucradas en las actuaciones
leiemnlos
pcindelagente administrativas,que a todos los ciudadanosse les brinden igualesgarantaspro-
deva
recursos cesales,sin entrar a alterar en manera alguna las posibilidades procesalesque
246 Tratado de dcrccho administrattzto

que lo
ellos tengan. El principio de la contradiccin, por su parte, le reitera a las autori-
dadespblicas la obligacin que tienen de admitir la controversia de todas aque- solicit
llas situacionesfcticasen que seencuentren vinculados los particulares.Es decir, L(
el principio de contradiccin resulta de la esenciamisma del procesoadministra- cPc,a
tivo, la evaluaciny opinin de las partes sobre el alcancede los medios de prue- miten
ba. Significa que todasaquellaspruebas que en consideracinde una de las partes mente
posibi
interesadasresulten vliosaspara su defensano pueden ser rechazadasunilate-
ralmente. ren ad
Los artculos 35 y 36 del ccA se inscriben precisamentedentro de estospos- serev
tulados filosficos del Estado de derechq determinando que la necesidadde la dose,r
controversia en el interior de las actuacionesadministrativas sea plena, que las objetir
decisionesque deban adoptar las autoridades se hagan sobre la base de las opi- diente
niones expresadaspor los mismos y con fundamento en las pruebas e informes La
disponibles, sobre todo si se trata de afectar derechosde naturaleza individual o sin e
particular, e inclusq en el caso del artculo 36, sin importar que la decisin sea no ritr
que to
discrecional, por cuanto debe tener fundamento en la ley y en razonesfcticas,y
por lo cual tambin "Debe ser proporcional a los hechos que le sirven de cau- de ado
sa..."; y los hechosslo pueden ser determinadosprobatoriamente. r.ode
Estos principios no son meras arbitrariedades legislativas, corresponden a
toda una evolucin del derecho que rompe con los estadiosde la arbitrariedad y
pretende la consagracinde niveles institucionales, de legalidad plena en ls au- 97 Con
toridades administrativas, de sujecin permanente al derecho positivq cuando r99
pru
deba adoptarseun decisin que cree situacionesen derecho frente a los asocia- apre
dos. prec
HpnNauoo Dnvrs EcHRNoR,en su estudio sobre las pruebas, identifica pre- dear
prob
cisamentela necesidadprobatoria como un presupuestopara la videzmisma de aun
toda decisin,asseaadministrativao judicial: "... el principio de la necesidadde lleve
la prueba serefiere al imperio de que los hechossobre los cualesdebe fundarse la crti(
COm
decisin judicial (administrativa) estn demostrados con pruebas aportadas al en vl
proceso por cualquiera de los interesadoso por el juez, si ste tiene facultdes uno
's6. En Nci
[...] Este principio representauna inapreciablegarantap*ala libertad... los f
diferentes oportunidades la jurisdiccin de lo contencioso administrativo se ha resp
pronunciado, tratndose de los procesosadministrativos, sobre la necesidadde factc
rirm
pd(
pern
prue
delfr
deu
procesal, t. n, "Pruebas fudiciales", 7.' ed.,Bogoti, egcr
96 HrnNaNoo D,vts EcHNot. Compendiode d.erecho
aac, 1984. tad!
EI proced.imientoadministratioo preoio 247

que los mismos sean fallados con observanciaplena de las pruebas aportadasy
)raa lasautori-
solicitdasoportunamenteeT.
de todasaque-
Los anteriores presupuestos,que ademsson recogidosen el artculo ry4del
ares.Es decir,
crc, aplicable a los aspectosprobatorios de las actuacionesadministrativas, per-
so administra-
miten concluir lo siguiente: la decisin, seaadministrativa o nq debe necesaria-
rediosde prue-
mente estrsustentadaen pruebas aportadasal proceso;las partes gozande amplias
nade laspartes
posibilidades de solicitar la incorporcin de los medios de prueba que conside-
zadasunilate-
ren adecuadospara resolver el conflicto suscitado; los medios de prueba deben
o de estospos- ser evaluadospor el iuzgador conforme a los postuladosde la sanacrtica, evitn-
dose, en todos los casos,decidir el asunto con fundamento en simples razones
recesidadde la
plena,que las objetivaso en presuncionesque carezcande sustento dentro del respectivoexpe-
rasede las opi- diente.
La prueba se nos torna entoncesen la baseindiscutible de cualquier conclu-
bse informes
sin en las actuacionesadministrativas. El artculo 34 del cc sealael carcter
zaindividual o
no rituado del rgimen probatorio en cuanto a la etapa probatoria, entendiendo
la decisinsea
que toda la actuacin de formacin de l decisin es etapaprobatoria hstaantes
onesfcticas,y
de adoptarla. Igualmente, deia las puertas abiertas en concordanciacon el inciso
sirvende cau-
r." del artculo 57 del mismo Cdigq para que los medios de prueba del Cdigo
le.
orrespondena
rrbitrariedad y
lenaen las au- 97 Conseiode EstadqSaladelo C-ontenciosoAdministrativo, SeccinSegunda.Sentenciadel ro de julio de
)sitivq cuando r9gr, exp.3orr, C. P.: AI-vnoLtcor.rp,rELc'N. El C-onsefo de Estadomanifestlo siguientesobrelas
pruebasdentro del procesoadministrativo:"... es principio jurdico-procesalque las pruebasdebernser
rtea los asocia- apreciadasen coniuntq de cuerdo con las reglasde la sanaatica [...] porqug como h de recordrseo
precisarse,laspruebasjudicialesconducen,a travsde la objetividady de la abstraccin,al establecimiento
identificapre- de aquellasrealidadesque han de conducir al iuez sentenciaren uno u otro sentido.I-as pruebaso medios
probatoriosvan a llevaral iuez a un convencimientoen torno a una conductahumana,a un acontecimientq
lidezmisma de a un hechovoluntario o involuntariq hechoso cosasmaterialeso inmateriales Eseprincipio acrualque
la necesidadde llera al convencimientodel iuez con baseen la apreciacinde conjunto y deacuerdocon lasreglasdela sana
ebefundarsela crtica esaplicable,no sloal iuez enel sentidoestrictoo restringidodel vocablo,al queadministrala iusticia
como funcionariq o como corporacin,de la rama jurisdiccional del poder pblicq sino ambin a quien,
rs aportadasl en virtud de susatribuciones,hala de calibrar,de medir, de apreciarconductashumanaspara decidir en
ienefacultades uno u otro sentido [...] As, cuando un utoridad administratila, como la ProcuraduraGenerl de l
Nacin, por medio de susdistintasdependenciascompetentesejercesusfaculadesde cuidar de que todos
rtad..."96.En
los funcioneriosdel ministerio pblico desempeenfielmente su cargq y promueveque se les exija su
nistrtivose ha responsabilidadpor lasfaltasque cometan,ha de encontrarluz en laspruebasapreciadasen coniunto como
[anecesidadde factoresquedeterminenla responsabilidadquenazcde la conductadel funcionarioinvestig"ado disciplina-
riamente.De all que el actoadministrativoque emia el Procurdor Generl de la Nacin, en ejerciciodel
poder discipnarioexternq debeesar antecedidode la recopilacinde pruebaso mediosprobatoriosque
permia llegar razonadamente un pronunciamientoque consultelos postuladosde l sanacrtica de esas
pruebaso mediosprobatorios.Y si de ello brot el convencimientocercadela responsabilidaddisciplinaria
del funcionariooficial, el actoadministrativodisciplinrioestacordecon esaconccin comosi setreare
de unsentenciaemitida por los juecespropiamentedichos.En otrasEalabragel agentede l Procuradura
[es",7.'ed., Bogot,
es,cuandoejercesusfacultadesdisciplinarias,un juez en el sentidode personaquetieneautoridady potes-
tad parajuzgary sentenciar...".
248 Tratad.o d.ed'erecho administrattao

de Procedimiento Civil se alleguen a las actuacionesadministrativas, eso s, res- que


petandointegralmentela legalidadcon que el medio de prueba fue desarrollado pri
en dicho ordenamiento procesal, so pena de inexistencia de la misma, viciando narse
en consecuenciala legalidad de la decisin que se llegare a tomar; lo anterior en del
cuanto no le es dado a la administacin establecerlerequisitos especialesa los tos
medios de prueba, aplicndolos con los simples requisitos que el legislador les men
hubiere asignadopara su procedencia,prctica y validez. Indica el artculo 34 en
v
comentoque "... durante la actuacinadministrativase podrn pedir y decretar
pruebas y allegar informaciones, sin requisitos ni trminos especiales,de oficio o
a peticin del interesado...".
Desde estepunto de vista, se debe acudir necesariamentea lo dispuesto en el ver el
Cdigo de Procedimiento Civil, tanto en la parte general de la prueba comq en por el
especial,en todo lo que tiene que ver con cada uno de los medios de prueba. As llama
las cosas,el manejo, interpretacin, evaluacin,controversia de las pruebas en las tricto
actuacionesadministrativas depende de las disposicionesreguladoras del Cdi-
go de Procedimiento Civil. dad en
la
L. croucIDAD DE LA AccIN
gue la
El tema de la caducidado prescripcinde la accinen materiade procedimientos La
administrativos, hacerelacin, en estricto sentido, a los casosen que los trmites
procesalesdel Cdigo Contencioso seanutilizados para efectosde la imposicin cble
de sancionesadministrativas. Al analizar las caractersticasgeneralesdel proce- debido
dimiento dministrativo establecidasen el Decreto or de 1984 sostenamossu todos
carcterde mixto, es decir, apto no solo para el reconocimiento de derechos,sino rustratl
tambin para ser utilizado como sancionador en los eventosde no existir proce- mente
dimiento especialaplicable para estosefectos.
Bajo este presupuesto, el legislador en el artculo 38 del cc estblecila ce de
figura de la caducidad o prescripcin de las accionessancionatoriasque se llega- un
ren a adelantarpor esteCdigo. Se dispusoen dicho artculo que, "Salvo dispo- ex
sicin especialen contrariq la facultad que tienen las utoridadesadministrativas meno
para imponer sancionescaducaa los tres aos de producido el acto que pueda
ocasionarlas".Es decir, se incorpor en el ordenamiento del procedimiento ad- dor -5
ministrativo un principio de seguridad iurdica, ligado inevitablemente a la lega- ston
lidad de las decisionesen su aspectotemporal.
Lo anterior en cuanto constituyeprincipio bsicode nuestraestructuraiur- dicho
dico-constitucional como Estado de derecho el de la seguridad y la certeza de las finala
actuacionesy decisionesde las autoridadesen todos los rdenes.Bajo estapers- conffa
pectiva,seesperade ellasno solo el estrictocumplimiento del rgimen sustancil accin
E I proc edimiento ad.ministratiao preoio

N,esosl, res- que deban aplicar en cada una de sus manifestaciones,sino tambin y de manera
desarrollado principal el respeto al mbito temporal concedido por las normas para desempe-
ima,viciando arse vlidamente. En otrs palabras,el eiercicio de autoridad estacompaado
lo anterioren del acatamientoimperativo de las reglas de competenciay de los trminos estric-
a los
ipeciales tos concedidospara su ejercicio.De desconocerseestaspremisaslgicasy ele-
flegisladorles mentalesdel actuar pblico se estaraincursionando en el mbito de la ilegalidad
utculo34en y consecuentementede la incompetencia.
dir y decretar En materia del eiercicio del control disciplinariq o ms precisamentesancio-
les,deoficioo natorio administrativo, este planteamiento gozt de plena aplicacin, sobre todo
en cuanto est de por medio la certeza de trn frllo pFont$y oportuno para resol-
spuestoenel ver el conflicto planteado frente a la posible ruptura del principio de legalidad
[ebacomo, en por el servidor pblico, o el particular objeto de la actuacinsancionadora;lo que
[eprueba.As llama a que las autoridades respectivasse vean vinculadas al cumplimiento es-
pruebasenlas tricto de plazos improrrogables para adoptar las decisiones correspondientes,
lrasdelCdi- fenmeno ste conocido como prescripcin en las leyes disciplinarias o caduci-
I
dad en la norma general del Cdigo Contencioso Administrativo (art. 38). Con
la prescripcin de la accin, el competente es liberado confta su voluntad por el
le,rccrN legislador de la facultad de decidir. Por el simple transcurso del tiempq seextin-
gue la ccin o cesael derecho del Estado a imponer una sancin.
ocedimientos
La Corte Constitucional al pronunciarse sobre la constitucionalidad de las
p lostrmites
normas sobre prescripcin en materia disciplinaria, doctrina perfectamenteapli-
ilaimposicin cableal artculo 38 del ccR, determin su contenido imperativq vinculdo con el
lesdelproce- debido proceso y el derecho de defensa,en cuanto generador de seguridad para
tstenlmossu todos los implicados en una investigacin disciplinaria, o sancionadorasadmi-
ferechos,sino nistrativas, impidiendo que el poder punitivo del Estdo se extienda temporal-
ex$r proce- mente sin control o lmites configurando situaciones de arbitrariedad, siempre
I proscritas por nuestro ordenamiento.Al respectola corporacin defini el alcan-
li establecila ce de la institucin en los siguientestrminos: "La prescripcinde l accin es
lrtu. s. ller"- un instituto jurdico liberador, en virtud del cual por el transcurso del tiempo se
l"Salvo dispo- extingue la accin o cesael derecho del Estado a imponer una sancin.Este fen-
llministrativas meno tiene operancia en materia disciplinaria, cuando la Administracin o la
pueda
lro qut Procuradura General de la Nacin dejan vencer elplazo sealadopor el legisla-
pdimientoad- dor -5 aos- sin haber adelantado y concluido el proceso respectivq con deci-
a la le9a- sin de mrito. El vencimiento de dicho lapso implica para dichas entidadesla
fente
I prdida de la potestad de imponer sanciones,es decir que una vez cumplido
litructura,un- dicho periodo sin que se haya dictado y ejecutoriado la providencia que le ponga
delas
certeza fin a la ctuacindisciplinaria no se podr ejercitar la accin disciplinaria en
I
llajo pers-
esta contra del beneficiado con la prescripcin. El fin esencialde la prescripcin de la
sustancial accindisciplinaria estntimamente ligado con el derecho que tiene el procesa-
lnen
I
I
II
250 Tratado de derechoadministratioo

do a que se le defina su situacin jurdica, pues no puede el servidor pblico


quedar suieto indefinidamente a una imputacin. Si la accin disciplinaria tiene
I. EL
como obietivo resguardar el buen nombre de l administracin pblica, su efi-
ciencia y moralidad, es obvio que sta debe apresurarse cumplir con su misin
de sancionaral infractor del rgimen disciplinariq pues de no hacerlo incumpli-
Cump
ra una de sus tareasg obviamente,desvirtuarhel poder corrector que tiene
tunida
sobre los servidoresestatales.La defensasocial no se ejerce dejando los procesos
susop
en suspensq sino resolvindolos[...] Si el procesono se resuelve,no ser por
queg0
obra del infractor, sinq ordinariamente, por obra de la despreocupacino de la
ceder
insolvencia tcnica de los encargadosde iuzgar t...] Si el debido procesose aplica
base
acto a
a toda clasede actuaciones,la obligacin de adelantar los procesossin dilaciones
docun
injustificadas tambin lo es.La justicia impartida con prontitud y eficaciano slo
siemp
debe operar en los procesos penales --criminales-, sino en los de todo orden,
mient(
administrativos, contravencionales,disciplinarios, policivos, etc..."e8.
En cuanto se relaciona con el momento en que opera materialmente la pres- das,o,
discre
cripcin de la accin, consideramosque la misma se da por no haberseadoptado
la decisin final, es decir, la que pone trmino a la actuacin conforme al artculo Ur
6z delccA. dentro del trmino de los tres aos a que se refiere el artculo 38 del admi
la lega
mismo estatutq independientmente de su publicidad Esto es,l caducidad queda
interrumpidq por una decisin final en firrne, aunque no est notificrda' La nor- cos.El
actota
ma de caducidad no estexigiendo que el acto seaeficaz dentro de los tres aos,
ren re
sinq de manera simple, que hubiere sido adoptado. No obstxnte le claridd de
quese
este poricn, en algunas providencim del Conscio de Estedo se ha adoptado
decisi
tesis contraria axigiendo h notificaciq es decir, la eficacia del acto dentro del
trmino de caducidad, aspectoeste que considero errneo y alejado de la redac- eficac
cin de ls normas sobre caducidd o prescripcinoo. mient
La
psito
nes er
98 Corte Constitucional.SentenciaC-244 del3o de mayode 1996,M. P: Cnros Gvnr Di,tz. jurdi
99 Conseiode Estadq Salade lo ContenciosoAdministrativq SeccinSegunda.Sentenciadel r de marzo
de rg99, C. P.:Cr,os Onlurra GNcoM: "Empero,a iuicio de la Salel norma debeentenderseen el noal
sentidode que no solamenteesnecesarioproferir la sancindentrodel trmino de los cincoaosde que segun
nata la ley [...] sinoqueeraindispensablela notificacinde tal providenciadentrode esemismotrminq
a fin de que produieralos efectoslegalespertinentes.Si dentro del trmino de los cinco afiosno se
menta
notical providencia,quieredecir que la accinprescribi.En estascondicionesasisterazna la de- trario
mandantecundoafirma que la accine el sub/if seencontrabaprescria puestoque se notific por podt
edicto el 4 de octubre de 1995y qued ejecutoriadael 13del mismo mes y ao. Pa la Sla constituye
verdadirrefragableque el respetoal debidoprocesoy al derechode defensaimplican,en lo que tocacon
la ccin disciplinaria,que tanto la providenciaque impone de manerdefinitivala sancin,como su
conocimientopor partedel afectado,estoes,la notificcindel acto,seproduzcndentrodel plazosea-
ladoen le ley.Si la providenciesedictapor fuerade esetrminoq eunqueseproducedentrodel mismq
senotificaen fechposteriora su vencimientqesincuestionable que operael fenmenode la prescrip- roo Vi
cin de l accindisciplinaria...".
El pro cedimiento ad.ministratiztopreoio 25r

idor pblico M. rnopcrN D E D E c I S I o N E SE N v f A A D M I N I S T R A T I v A


rlinariatiene
rblica,su efi- I . E L A C T OA D M I N I S T R A T I V O
onsumisin
'loincumpli- Cumplidos los trminos ya expresados,y habindosedentro de ellos dado opor-
or que tiene tunidad a los interesadosy a los terceros para hacer valer sus derechos,expresar
losprocesos sus opiniones, solicitar y practicar pruebas, y respetadastodas las garantasde
, no serpor que gozan los asociadosen todo procesode que haganparte, las autoridadespro-
aci6no dela cedern a decidir, resolviendo l actuacin administrativa con baseen las prue-
)esoseaplica bas e informes disponibles en el acervo documental aportado al expediente. El
in dilaciones acto as producido deber ser decuadamentemotivado con base en el anlisis
icaciano slo documental-probatorio, conforme a las normas de la sana crtica y resolviendo
todoorden, siempre en derecho las cuestionesplanteadastanto en la iniciacin del procedi-
8. miento administrativo como durante su trmite, si se trata de decisionesregla-
rentela pres- das,o con consideracionesjurdicasy de oportunidad, en los csosde decisiones
rseadoptado discrecionales.
nealartculo I-Jnavez se cumpla lo expresado y se manifieste la intencin volitiva de la
'tculo del administracin, se produce una decisin que, ademsde ser un acopio pleno de
38
ucidadqueda la legalidad y validez, debe estar dirigida a producir determinados efectosjurdi-
;rda"La nor- cos. Es decir. debe ser en todo sentido un acto administrativo. La decisin es el
lostresaos, acto tal y como lo expusimosen el captulo segundode estaobra, as no sehubie-
claridadde ren realizado los procedimientos tendientes a su publicidad. En estemomento es
ha rdoptado que sepueden diferenciar los fenmenosde la validez y de la eficacia:mientras la
o dentrodel decisin lleva todo el contenido de legalidad del acto (problema de validez), la
r dela redac- eficacia del mismo se logra mediante la exteriorizacin a travs de los procedi-
mientos de publicacin, notificacin o comunicacin.
La decisin de la administracin puede provenir, como lo explicamos a pro-
psito del rgimen probatorio, de procedimientos tendientes a producir decisio-
nes eminentemente regladas, sujetas, en estricto sentido, a un severo rgimen
,rD2.
delr r demerzo jurdico; o tambin de procedimientos ctacteriztdos por su flexibilidad en tor-
,entenderse en el no a la decisin y conocidos como discrecionales.Lo caracterstico de ambos,
:incoeosde que
segnlo dispuestoen los artculos35 y 36 del Decreto or de r984'oo,esla funda-
emismotrminq
cincoros no se mentacin de la decisin en pruebas y normas iurdicas pertinentes. De lo con-
sterazna l de- trario se rratariade actosarbitrarios e incursos en posiblesvicios de legalidad que
resenotificpor
a Salaconstituye
podran provocar su declaratoria de nulidad.
:nlo quetocacon
uncin,comosu
rodelplazosea-
lennodel mismq
to dela prescrip- oo Vse lo expuesto sobre la legalidad reglada y discrecional en el captulo primero de este tomo.
Tratadodederechoad.ministratizto

2. DECISIONES FICTAS O PRESUNTAS EN Vf A diar la


ADMINISTRATIVA. SILENCIO ADMINISTRATIVO ment
que si
No toda decisin de la administracin es de carcter expreso,escrita o verbal. El caren
legislador ha previsto algunas hiptesis en las cuales,como mecanismo de san- admin
cin a la administracin morosa frente a peticiones de contenido individual, pre- caalo
sume el surgimiento de actosadministrativos formales con determinados efectos N'
frente a los interesados.Es de observarseque este fenmeno es peculiar de las le atril
actuacionesadministrativastendientesa la produccin de actosindividuales, sub- da en
jetivos o personales,y de ninguna manera de los actos generales,abstractoso susmn
impersonales,donde siempre debe existir una expresamanifestacin del rgano garan
estatalo de la autoridad para que el cto surja como tal.
El anterior fenmeno es conocido en la doctrina como decisiones fictas o a. sIt
presuntas,producto del silencio de la administracin. En el casocolombianq el
legislador ha establecidopor excepcin decisionesde esta naturaleza tanto en la Eslar
etapade formacin del acto como en la gubernativa. En la primera, para darle un respec
trmino a los procedimientos iniciados exclusivamentea travs del derecho de el tran
peticin en inters individual. En la segunda, para concluir presuntamente los Decre
recursos administrativos interpuestos contra los Actos Administrativos. Estas quepr
decisionespueden igualmente adoptar el carcterde negativaso positivas.Nega- sentac
tivas en todos los casosen que el legislador no le hubiere dado efecto especiala la La red
decisin ficta; desdeestepunto de vista se constituye la regla general del silencio ha ent
en el derecho colombiano. Positivas,de manera concreta, en los casosen que el mientr
legislador expresamentehubiere establecidoeste efecto para el acto ficto resul- doctri:
tante del silenciode la administracin. parte (
El silencio administrativo es el transcurso del tiempo definido por el legisla- discus
dor y consideradocomo mximo para adoptar una decisin.Lapso que vencido acto ar
hace presumir, a manera de sancin para la administracin, la existencia de un un act
acto que resuelve,en determinado sentido, la actuacin iniciada. El acto eman- orden
do del silencio es ficticio; constituye una simple presuncin de origen legal, o sea notific
que admite prueba en contraror,para interrumpir la actuacin,garantizandode La
esta manera al interesado su debido procesq en especialel derecho a una deci- contin
sin que pongatrmino en algn sentido a susrelacionescon la administracin. cisoz.
Constituye una ficcin en la medida en que el legislador le da vida a un acto cio las
que no tiene existenciareal. Se trata, por lo tanto, como lo advertamosal estu- petici(
rassel
cho us
precis
ror Art. C. C.

.L-_
E I pro cedimiento ad.ministratizsopreoio .5J

diar las caractersticasdel derecho de peticin, de una solucin formal y procedi-


mental, no sustancial, a la actuacin administrativa. Tan cierto ser lo anterior
que si nos aproximamos al concepto de acto administrativo estaramosante la
escritao verbal. El carenciaabsoluta de manifestacin de voluntad del rgano que ejerce funciones
recanismode san- administrativas. En un plano tcnico podramos afirmar que es darle vida iurdi-
lo individual, pre- ca a lo inexistente.
erminadosefectos No obstante las anteriores aproximaciones,al fenmeno doctrinariamente se
es peculiar de ls le atribuyen dos precisosefectos:primerq el de mecanismoprocesalen la medi-
individuales,sub- da en que se puede argumentar para dar por terminada un actuacin; segundq
rales,abstractoso sustancial, pues al establecerleun lmite-sancin a la administracin pretende
sacin del rgano garuntizarel debido proceso por el simple transcurso del tiempo.

lecisionesfictas o A. SILENCIO NEGATIVO


rsocolombiano,el
raleza tanto en la Es la regla general. Ante toda ausenciade pronunciamiento de la administrcin
Iera,paradarle un respectode la cual no se hubieren establecidoefectosespeciales,se presume que
'sdel derecho de el transcurso del tiempo produce un acto con efectosnegativos.El artculo 4o del
)resuntamentelos Decreto or de 1984lo regula frente a las actuacionesadministrativas y establece
inistrativos. Estas que procede"... transcurrido un lapsode tres mesescontdosa partir de la pre-
o positivas.Nega- sentacinde una peticin sin que se haya notificado decisin que la resuelva...".
efectoespeciala la La redaccin de esteartculo no resulta afortunada frente a lo que en doctrina se
enerldel silencio ha entendido como el silencio administrativo. La norma circunscribe el surgi-
os casosen que el miento del silencio a la no notificacin de una decisin que resuelva,y nq como
el actoficto resul- doctrinariamente se expuso, a la inexistencia de pronunciamiento decisorio por
parte de la administracin. Esta falta de tcnica en la redaccin puede llevar a
rido por el legisla- discusiones,ya resueltaspor nuestra iurisprudencia, en torno al surgimiento del
,apsoque vencido acto administrativq en los casosen que la administracin ya hubiere adoptado
a existenciade un un acto mas no lo hubiere publicitado; de todas maneras, conforme a nuestro
la. El actoemana- ordenamiento se configurara el silencio administrativo es ante la ausenciade
origenlegal, o sea notificacin, as el acto ya hubiere sido expedido.
\ garantizandode Las autoridades, no obstante la configuracin del silencio administrativq
:rechoa una deci- continan siendo competentespara decidir la respectivapeticin. Es ms, el in-
la administracin. ciso 2." del artculo 4o del ccA es claro en indicar que por el slo hecho del silen-
; da vida a un acto cio las utoridades no quedan exentas,ni pueden excusarsepara no decidir la
vertamosal estu- peticin inicial. Esta competencia para decidir la peticin inicial de todas mane-
ras se pierde cuando el interesadq al vencimiento de los tres meses,hubiere he-
cho uso de los recursos de la va gubernativa, contra el acto presunto, fundado
precisamenteen que la decisin ficta le es contraria por su caricter de negativa.
254 Tratado d drechoadministratioo

El problema de la estructuracin probatoria de la decisin ficta le estraslada- No


do por obvias razones procesalesa la persona interesada. Result evidente que por
los actosfictos o presuntos, derivados del silencio negativo,no pueden ser notifi- ner
cados por la administracin, razn por la cual el llamado a estructurarlo con el paada
fin de que le sirva de prueba es el mismo particular comprometido en el derecho recurso
de peticin. Esta prueba tendr que formarsecon el documentocontentivode la
peticin y la afirmacin de que no se ha producido notificacin alguna de deci- tos
sin por parte de la administracin.Corresponderirla administracindemos- hablael
trar que s ha cumplido con sus obligaciones procesalesen la conformacin del prov
acto administrativo.
No obstante el anterior planteamientq la jurisprudencia del Consejo de Es- proba
tado es an ms flexible desdeel punto de vista probatorio y considera que no es
una carga del peticionario demostrar la existencia del silencio administrativo. dicha
Dice la corporacin:"... cuando el demandantese funda en el silenciode la ad- seen
ministracin, le basta afirmar que sta no ha resuelto en tiempo el recurso co-
rrespondiente...".Para el caso se debe entender que la administracin no ha
resuelto la respectivapeticin. Agrega el Consejo: "Es eseel hecho negativo que
no requiere sin embargo prueba especialpositiva, porque el fenmeno del silen- esperar
cio administrativo --como medio exceptivo que es de poner trmino al procedi- puedei
miento gubernativo- estbasadoen la mora, inercia o desidiade la administracin ley
y mal podra exigirse al demandante que acreditara esa actitud mediante cons- cin,o
tancias o certificciones de la misma entidad gubernativa que no ha tendido vapor
oportunamente sus reclamos. Exigir esa prueba sera hacer ineficaizel derecho estos
[...] puesel interesadopodra hallarseen simple imposibilidad fisica de acreditar del cc,t.
que la administracinno ha resueltosu reclamo [...] [N]o sobraagregarque si el La
demandanteafirma que la administracin no ha resuelto el recurso dentro de los una
trminos legalesy con baseen ello promueve la accin contenciosa,y no resulta afectado
ello ser cierto, el perjudicado es el propio demandante,pues la accin respectiva reglas
puede quedar condenadaal fracaso..."'o'. fesory
zacin
de

roz Conseio de Estadq Sala de lo Contencioso Administrativo, Seccin Segunda. Auto del 3 de iunio de
r97o. Sobre las cractersticsdoctrinales de los actos presuntos negativos puede consultarse Moru- superior
-loVltno cit., pp. r3 y ss. El acto presunto neggtivo no es otra cosa que
Ptsz. Los actospresrntos,
una tcnic de reaccin iurdica contra le inctividad formal de la administracin. En igual sentido
Grca-TnEvU.rNo G.lnNtca (El silencioadministratitso,cit., p. r9), quien refirindose al problema del
silencio en el derecho dministrativo espaol sostiene: "... la intencin de erradicar la inctividad for-
mal de la administracin queda plasmada en la propia exposicin de motivos de la le5 aunque su simple
'la batalla' est perdida y que las administraciones pblicas
lectura denota ya el convencimiento de que
seguirn sin responder de manera exprese en multitud de ocsiones.'."'

/L--
El proeedimiento administratioo prezsio 255

estraslada- No obstante la amplitud mostrada por el Consejo de Estadq considera que


evidenteque por elementalesmzones la invocacin de silencio negativq as seapara interpo-
sernotifi- ner recursoso acudir ante la f urisdiccin contenciosaadministrativa,debeir acom-
con el paada de la prueba de que la actuacin evidentemente se inici, o de que los
el derecho recursos fueron realmente interpuestos. De lo contrario, tanto el funcionario
tivo de la administrtivo como el iuez contencioso administrativo carecerande argumen-
de deci- tos ciertos para determinar por lo menos el transcurso de los tres mesesde que
in demos- habla el artculo 4o. En igual sentido seha pronunciado el Conseio de Estado.En
in del providencia de 1989 indic: "Cuando se invoca el silencio administrativo no es
necesarioprobar que la entidad administrativa no ha respondido. Pero s debe
deEs- probarse, con la copia respectiva, que se hizo la peticin y se interpusieron los
que no es recursos, para as poder calcular, de acuerdo con la fecha de recibo plasmadaen
$tratrvo. dicha copia, si ha transcurrido el lapso de tiempo que la ley ha previsto para que
de la ad- seentiendan negadasla peticin y los recursos,y qu fue lo pedido ante la admi-
recursoco- nistracin. En ausenciade este documentq ni siquiera cabe aqu la posibilidad
no ha de hablar de silencio administrativo..."'o3.
negativoque La persona afectadapor el silencio de la administracin puede optar: por
delsilen- esperar a que la administracin resuelva en cualquier momento su peticin, o
al procedi- puede igualmente, despusde configurado el silenciq interponer los recursosde
Iey contra el presunto acto administrativo emanadodel silencio de Ia administra-
cin, o acudir si lo deseadirectamente a la iurisdiccin contenciosaadministrati-
ha atendido va por as permitirlo el artculo r35 del cce. En el evento de acudir a los recursos,
el derecho estos podrn interponerse en cualquier tiempo, segn lo dispone el artculo 5r
de acreditar del cc.
quesi el La, razn es lgica: el silencio administrativo, como tanto se ha insistidq es
dentrode los una sancin paru1r administracin morosa en el eiercicio de sus funciones. El
y no resulta afectadopuede interponer los recursosde reposicin y apelacin,conforme a las
respecuva reglasdel Decreto or de 1984.Algn sector de la doctrina, especialmenteel pro-
fesor y trtadista Mrcurr GoNzrz Roocunz, considera innecesariala utili-
zacin del recurso de reposicin y recomienda la utilizacin directa del recurso
de apelacin.Larazn que invoca es eminentemente de conveniencia,pues si la
administracin no ha resuelto la peticin, mucho menos habr de resolver la
del3 de iunio de reposicin, rrznpor la cual es preferible acudir directamente ante el inmediato
Mop- superior a travs del recurso de apelacin.Esta opinin la compartimos, funda-
esoffa cosaque
En igualsentido
al problema del
inaaividad for-
runquesusimple
rrcionespblicas ro3 C,onsejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativq Seccin Segunda. Sentenci del r 5 de mayo
de 1989, exp.3753,C. P.: Cuu FoRERoDECsrno.
256 Tratado d.ed,erechoadninistrathto

los cuat
dos en lo dispuestoen el inciso 3." del artculo 5r del Decreto or de 1984,que
la espe
deia abierta la posibilidad para que se haga uso directamente del recurso de ape-
mesesd
lacin, cuando aslo considerela personaafectadalo4.
En cualquier casoque se configure un silencio administrativo en la etapa de miento
peticion
formacin del acto, segn lo dispone el inciso 2." del artculo r35 del ccA, es
posible demandar directamente ante la iurisdiccin contenciosaadministrativa, que ejer
en eiercicio de la accin de nulidad y restablecimiento del derecho,el acto ficto o Pos
presunto derivado del silencio administrativo. Concluimos lo anterior de la ex- artculo
presamencin del inciso 2." delartculo r35 del ccA: "... el silencioadministrati- 4o4 de
vo, en relacin con la primera peticin tambin agotala va gubernativa...". momen
y 7.'de
Un problema de reflexin interesante se presentabaen lo relacionado con el
ejercicio de las accionescontenciosasadministrativas frente al actoficto o pre- sentenc
dosdel
sunto antesde la vigencia de la Ley 446de 1998. Conflicto que emanabano slo
Agrega
de la concepcin doctrinal del silencio, sino tambin de la misma redaccin de
los artculos 4oy 6o del Decreto or de rg84, en concordanciacon lo dispuestoen cional:''
el artculo 4 del Decreto z3o4 de 1989, que modific el 136 del cca en cuanto tuna de
tiene que ver con la caducidad de las acciones.El litigio interpretativo implica con el si
evidentes consecuenciasdesde el punto de vista de la proteccin judicial a los tas acata
derechosciudadanos.La tesis que adoptemos incide de manera clara en la sus- seraeq
tancia misma de los derechos fundamentales,especficamenteen el debido pro- del Dec
ceso. de la de<
Eran dos las posicionesque se enfrentabanen torno a esteproblema interpre- cin ten
tativo. La primera tesissostenala vigenciaplena del inciso e.odel artculo 136del de I fr
ccA con las modificacionesintroducidas por el Decreto z3o4 de rgSg y la conse- constitu
cuente caducidad de cuatro meses,contados a partir del da sigUientea aquel en C,on
que seconfigurabael silencionegativo.La segundasostenala inconstitucionalidad naria y fr
de lo dispuestoen el artculo 4 del Decreto z3o4 de rg8g, sobre caducidadde la mas que
accin tratndosedel acto presuntq y la posibilidad de demandarante la jurisdic- contenc
redacci
cin contenciosaen cualquier tiempo. tt..,
ccAr
La primera tesis era defendida por GoNzt-nzRooncuuz, en la obra antes
ponerse
citada, cuando indicaba: "Como la disposicin posterior de un mismo estatuto o
los actos
cdigo prevalecesobre la disposicin o disposicionesprecedentes,segn una re-
gla de aplicacin de derecho de la ley, aun cuando la administracin no pierda la del cca
competencilparapronunciarse despusde vencidos los plazos,no le queda otro en lanor
camino al administrado que el accionar contra el acto ficto o presunto dentro de

ro5 C,rnr
pp.r
ro4 GoNzrrz Ronncurz. Dereehoprocesaladministratiao, cit., p. 32.
E I pro cedimiento adrnnistatiuo prezsio 257

rder984,que los cuatro mesessiguientes al vencimiento de los plazos y conservary mantener


cursode ape- la esperanzade que la administracin lo haga antes que transcurran los cuatro
meses de caducidad de la accin, caso en el cual, como dijimos, el pronuncia-
en la etapade miento trdo podra considerarsecomo vlidq en cuanto seafavorable para el
peticionario o recurrente, que ante ello podra desistir expresamentede la accin
5 del cce, es
ilministrativa, que ejerci".
el actoficto o Posicin contrari era defendida por BnrRNcun JRnannro, para quien el
nior de la ex- artculo 136del ccn fue evidentementemodificado por el artculo 4 delDecreto
iadministrati- z3o4 de 1989, al establecerlos cuatro mesesde caducidad.Norma que en su
Etiva...". momento deba haberseinterpretado de manera sistemticacon los artculos r."
onadocon el y 7." del mencionado decreto, los cuales fueron declaradosinexequibles en
roficto o pre- sentenciadel zo de junio de rggo por la Corte Suprema deJusticia. Desapareci-
hnabano slo dos del ordenamientodichos artculos,la caducidaddel 136no tiene operancia.
rredaccinde Agregabael tratadistaque dicha disposicindebaser inaplicadapor inconstitu-
I dispuestoen cional: "... si lo dicho tiene aplicacinfrente al silenciopor la no resolucinopor-
icAen cuanto tuna de los recursos (art. 6o ccA), con myor razn deber aplicarseen relacin
htivo implica con el silencio ante la peticin inicial (art. 4o cc.l) [...] [L]as solucionespropues-
judiciala los tas acatanel carcter de privilegio que para el administrdo tiene el silencio. No
bra en la sus- seraequitativo sostenerhoy, luego de la inexequibilidad de los artculos r.o y 7.o
il debidopro- del Decreto 2304, que la accin le caducaa quien permaneci pacienteen espera
de la decisin de los recursos,aun despusde vencido elpluo que la administra-
emainterpre- cin tena para hacerlo y cuando sta ya no pierde la competencia.Laaceptacin
tculo 136del de la frmula contraria no slo premiara a la administracin morosa, sino que
89y la conse- constituira una verdadertrampa para los administrados..."to5.
rte a aquel en Con la entradaen vigenciade la Ley 446de 1998,la anterior discusindoctri-
titucionalidad naria y jurisprudencial perdi por completo vigenciay ahora son otros los proble-
tducidadde la mas que se deben entrar a discutir a propsito de la caducidad de las acciones
ttela jurisdic- contenciosasadministrativas contra los actos fictos o presuntos. Segun la nueva
redaccinque el artculo 44 delaLey 446de 1998le introduce al artculo 136del
la obra antes ccA, "... la accin sobre los actospresuntosque resuelvanun recurso podr inter-
mo estatutoo ponerseen cualquier tiempo..."; desdeestaperspectiva,no cabeninguna duda que
segnuna re- los actospresuntosderivadosdel silencio administrativo reguladoen el artculo 6o
n no pierda la del cc ya no seencuenan sujetosa la caducidadde los cuatro mesesestablecidos
le quedaotro en la norma modificada,abriendo de estamanerauna amplia posibilidad de ccin
nto dentro de

procesaladministrathso,3."
ro5 Cq.nrosBrr,rNcunJ,trurnnr-o.Derecho ed., Medellin, SealEditora, tggz,
p p .r r o y r r r .
258 Tratado de derechoadministrauzo

del ciudadano frente a la administracin morosa. En otras palabras,se adopta la cuantopl


posicin tantasvecesdefendida por BrraNcunJARAMILLo. cia de un
No obstante lo anterior, Ia nueva disposicin no hace referencia expresaa la rectamen
situacin de los actos fictos o presuntos regulados en el artculo 4o del ccA' o sea configure
aquellos producidos por el transcurso de tres mesessin notificacin de decisin revocaci
que resuelvauna peticin, actosque conforme l inciso 2." del artculo I35 del As lo dis
CCAagotan tambin la va gubernativa. En nuestra opinin, siguiendo la misma lugar a la
regla de derechq si la personainteresadaacude directamente ante la jurisdiccin administ
contenciosaadministrativa podr hacerlo igualmente en cualquier poca,estoes' fuere evi
no hbra posibilidad de aplicar ninguna regla de caducidad. De no entenderse deberag
en este sentido, no slo se violara el principio de igUaldad, sino que tambin se
continuara en el absurdo dominante durante la vigencia de la norma modificada. C. SILEI

b. srlnNclo PsITIvo De confo


rgg3'o7 rr
El silencio positivo constituye la excepciir dentro de los silencios en el derecho tuido en r
colombiano. Implica, por expreso mandato del legislador, la presuncin de una contractu
decisin favorableal peticionario. Desde nuestro punto de vista, es para la admi- fictoso pr
nistracin morosa una sancin an mucho ms grave que la producida por el a las omi
silencio negativo.Se parte de que supuestamenteson favorablesal solicitante las neurlgic
pretensionesinvocadasen su escrito petitorio. Slo procede en los casosen que Cons
expresamenteel legislador ha previsto este efecto para los actos fictos. figura de
El trmino para contar el silencio positivo ser desde el inicio mismo de la de una pt
respectiva actuacin, siempre que la peticin que la origina rena los requisitos pretenda
esablecidosen la ley para su invocacin.Paraestosefectosel artic:ulo42 del Decre- tual, esdr
to or de rg84 determina que la copia de la peticin a que hacereferenciael inciso ria haga
final del artculo 5.o,es decir, aquellaen que constela fechade su presentaciny el
nmero y clasede los documentosanexos,debidamenteautenticadapor el funcio-
nario respectivq deber ser protocolizadaiunto con su declaracinjurada de no
haberle sido notificada una decisin dentro del trmino previstq es decir, dentro
de los tres mesessiguientesal inicio de la actucin.La escritura de protocoliza- ro6 Conse
rode
cin y suscopiasproducirn todos los efectoslegalesde la decisinfavorableque se r07 Num.
pidi, y es deber de todas las personasy autoridadesreconocerlas. contra
El acto ficto de carcter positivo es por esenciarevocablesin mediar consen- quela,
tivo.P
timiento del titular del derecho cuando se configuren las causalespara el efectq minos
es decir, no le asistamaterialmente el derecho al titular de la peticin. Esto resul- ro8 fut. r5
ta ser asen cuanto la nica forma o va legal que le asistea la administracin una solicin
durnt
vez configurado un acto ficto para pronunciarse es a travs de la revocacin,en tisa si
dele r
E I pro eed.imientoadministratiuo prez;io

6, seadoptala cuanto pierde competenciLp ra pronunciarse de manera directa, ante la existen-


cia de un acto presunto de ley'o6. Pueden las autoridades, entonces,revocar di-
ia expresaa la rectamenteel acto ficto positivo derivado de un silencio administrativo cuando se
rdel ccr, o sea configure alguna de las causalesdel artculo 69 del cc. En nuestra opinin, esta
nde decisin revocacin es directa sin necesidad de solicitar al peticionario permiso alguno.
tculo r35 del As lo dispone el inciso z del artculo 73 del ccA, cuando disponeque "... habr
ndola misma lugar a la revocacin de esosactos, cuando resulten de la aplicacin del silencio
la jurisdiccin administrativo, positivo, si se dan las causalesprevistas en el artculo 9, o si
poca,estoes, fuere evidente que el acto ocurri por medios ilegales...".De todas formas se
no entenderse deber agotarel debido proceso sealadoen el artculo 74 del cca.
nretambin se
umodificada. C. SILENCIO POSITIVO CONTRACTUAL

De conformidad con lo dispuestoen el numeral 16 del artculo z5 delaley 8o de


r993'o7, reglamentadapor el artculo r 5 del Decreto 679 de r994'o8,se ha insti-
en el derecho tuido en el derecho nacional, para efecto de los derechosde peticin de carcter
ncin de una contractual, una especial regla de silencio administrativo generadora de actos
rparala admi- fictos o presuntos de efectospositivos, con el propsito de poner lmite temporal
ducida por el a las omisiones de pronunciamiento de la administracin pblica en aspectos
isolicitantelas neurlgicos para el inters general, como es el casode los negociosdel Estado.
5Casos en que Constituye pues punto indudable de partida, para cualquier anlisis de la
DtOS. figura de los actos fictos o presuntos en materia contractual, la existenciaprevia
mismo de la de una peticin o solicitud aiustada a derechq a travs de la cual el contratista
rlos requisitos pretenda el reconocimiento de algn derecho emanado de la relacin contrac-
t4z del Decre- tual, es decir, algo para su exclusivo beneficio (de aqu que la norma reglamenta-
rcnciael inciso ria haga expresasreferencia a pretensionesdel conftetista), y obviamente el
esentacin y el
rpor el funcio-
t juradade no
s decir,dentro
le protocoliza- Conseio de Estadq Sala de los ContenciosoAdministrativo, SeccinTercera. Sentenci del 8 de febre-
worableque se ro de 1998, C. P.: Rrcinoo Hovos Duqur.
Num. r art. z6 Ley 8o de r9g3: "En las solicitudes que se presenten en el curso de la eiecucin del
l.
contratq si la entidd estatal no se pronuncia dentro del trmino de tres mesessiguienteq se entender
ediarconsen- que la decisin es favorble a las pretensiones del soliciante en virtud del silencio administrativo posi-
parael efecto, tivo. Pero el funcionario o funcionarios competentes para dar respuesta sern responsablesen los tr-
minos de esta Iey...".
Esto.resul- ro8 Art. r 5 Dcto. 679 de ryg4:."De conformidad con el numeral l del artculo z5 de la Ley 8o de 1993, las
fn.
una solicitudes que presente el contratista en relecin con aspectosderivados de la ejecucin del contrato y
|n$traclon durante el periodo de la misma, se entendern resueltas favorablemente a las pretensiones del contra-
revocaclon,en tisa si la entidad esttlcontratante no se pronuncia dentro de los tres mesesa l fecha de presentacin
II de la respectiva solicitud...".

I
II
26o Tratado de derchoadninistrattT)o

transcursode un lapso predeterminadopor el legislador,que para el casoes de losac


tres meses.Bajo estaperspectiva,toda peticin que no se suiete a derecho o bus- chos1
que obtener un derecho desbordandoel orden iurdico e incluso lo estrictamente nunci
pactadoen el contrato rompera con el primer presupuestobsico paralaestruc-
turacin del fenmeno del silencio administrativo y hara, en consecuencia,im- d. rr
posible el surgimiento vlido de actosfictos o presuntos de carcterpositivo en la POST

correspondiente relacin contractual.


As mismq lo pedido por el contratista debe ubicarse en la rbita de sus En el
derechosunilateralmente considerados,y de ninguna manera en solicitudes que grav
por estava impliquen romper la relacin bilateral; que involucra todo contrto, alac
generandonuevassituacionesde estricto carcter bilateral; es decir, a travs del quer
silencioy de sus consecuentesactosfictos no se puede de maneraalgunabuscar deun
la modificacin del contrato, ni en sus aspectosformales ni mucho menos en los esles
sustancialeso materiales que fueron determinantes para su suscripcin por las posib
partes. De darse estas circunstancias, estaramosante una va ilegal y posible-
mente lesivade los interesesgeneralesinvolucrados en todo contrato estatal.Las
disposicionescontractuales tan solo pueden ser abordadaspor las partes de mu-
tuo acuerdo o por el juez del mismo al pronunciarse sobre posibles ilegalidades
en su estructuracin. po
El carcter no absoluto de los silencios administrativos en materia contrac- rel
hr
tual y las limitantes a su eierciciq cuando desconozcanel alcancede los derechos de
estrictamente personalesdel contratista derivdosde la relacin contractual, in- do
ter
volucrndoseen cambios o novacionesal contrato, actuando en consecuencide
teI
manera ilegal o por fuera del derecho, han sido estructuradas a partir de las ela- liz
boracionesdel Conseiode Estado'oe. de
re!
Resultaen consecuenciaclaro que, a la luz de nuestraiurisprudencia admi-
lut
nistrativa, el silencio administrativo no es absoluto, e igualmente que a travs de de
dij
de
de
un
pn
ro9 Consejo de Estadq Sala Contencioso Administrtivo, Seccin Tercera. Auto del rz de diciembre de cc
zoot, C. P: M.1 Er-rN Glnr-oo Gunz: "En consecuencia, como supuestos de hecho del silencio de
positivo contractual se tienen los siguientes; que: el contratist presente una solicitud ajustada a dere- vat

cho; le solicitud se presente en el curso de la eiecucin del conueto y, la entidad estatal no se pronuncie cal

sobre la peticin dentro del trmino de 3 meses, contados a partir de la fecha de presentacin [...] Se ori
destaca de la ley que el silencio u omisin de la administracin contratante respecto de cirtas peticio- no
nes del contrtista por fuera del trmino de eiecucin contractual, de otre parte, no originan presunta la
'en el rro G
respuesta positiva. Recurdeseque la ley condicion l formulacin de la peticin que se haga
curso de la eiecucin del contrato' [...] De otra parte, la Sala ha precisado que las pretensiones deben c.
contener implcitamente el derecho constitutivo del contratista; que este derecho debe ser anterior a la no
peticin, y que requiere slo la formalidad o declrcin del contratante pblico, porque el silencio ad
E I procedimientoadministatiz;o preoio

r el casoes de los actosfictos que de l emanenno cualquier tipo de cosaso de supuestosdere-


lerechoo bus- chos puedan resultar ser reconocidoscomo consecuenciade la omisin de pro-
estrictamente nunciamientode la administracinrro.
parala estruc-
iecuencia,im- d. rl ACTo FIcro o pREsuNTo DE EFEcTos
'positivoen la POSITIVOS EN LA LEY DISCIPLINARIA

rbita de sus En el numeral 35 del artculo 48 de la Ley n4 de 2oo2 se tipifica como falta
olicitudesque gravsima en materia disciplinaria, para los servidorespblicos, la de "Dar lugar
todocontrato, a la configuracin del silencio administrativo positivo". Sea lo primero advertir
ir, a travsdel que tcnicamente debemosreferirnos al acto ficto de efectos positivos producto
rlguna buscar de un silencio administrativo; Io segundo,que el acto ficto positivo por s solo no
rmenosen los es lesivo al inters pblico o general, ni implica omisin ilegal. Es perfectamente
ipcin por las posibleque determinadosactosfictos de carcterpositivo coadyuvencon el prin-
gal y posible-
to estatal.Las
partesde mu-
s ilegalidades
positivo no se puede construir sobre situaciones y relaciones jurdicas inexistentes. Esas situaciones o
teria contrac- relaciones iurdicas del contrtisa requieren de declarciones del contratnte que lo autoricen o le
habiliten a proseguir con la ejecucin del contrato; le formalizn el derecho a hcerlo. Para que se
elosderechos
deduzca realmente que la omisin de respuesta del contratante, en el trmino legal de tres mesessegui-
rntractual,in- dos a la peticin del contratista, constituye silencio positivo debe tenerse en cuenta que el contratista
nsecuencia de tenga derechq como ya se dijq desde ntes a la respuesta expresrafirmativa a su peticin. Es decir, que
tenga una situacin o una relacin lurdica anterior, que luego con la respuestaadministratira se forma-
rtir de las ela-
liza o se declara la aprob aci6n o autonzacin para hacer algo. Cuando la ley para efecto de la dinmica
de la operacin contractual sanciona con efecto positivo l omisin o silencio de la administracin, en
rdenciaadmi- responder despus de los tres meses siguientes a la peticin del contratista, debe entenderse desde
luego que lo peticionado por aquel deben ser suntos a definir con relacin a su actividad contractuI,
ue a trvsde del contratista, no del contnte, con el lleno previo de requisitos legales o contractuales, como ye se
dijo. Lo anterior implica que las peticiones del contratista al contratante distintas a ese fin obietivo
descrito no son solicitudes que no respondidas expresamente en el trmino de tres meses,deban enten-
derse aceptadaspresuntemente. Por lo tanto cuando la peticin, como en este casq refiriera al pago de
una suma de dinero o de otros pagos a los que se cree tener derechq y aunque las peticiones se hubieran
presentado dentro del trmino de eiecucin del contratq la omisin de respuesta no constituira silen-
z de diciembre de cio administrativo positivo. En este sentidq si bien el contratisra tiene derecho a pedir efercicio del
hechodel silencio derecho de peticin, no siempre tiene el derecho constitutivo previo para que la respuesta seaafirmati-
rd rjustada a dere- ve, expres o presunta. De no ser como acbade explicarsg el contrato podra novarse, o su ejecucin
al no sepronuncie causar desmedro iniustificado al patrimonio pblico, etc. Todo lo anterior tiene su fundamento en el
esentacin[...] Se origen de los derechos subietivos, los cuales nacen por el cumplimiento de los supuestos fcticos de las
de cieras peticie normas que los consagrn; no nacen del incumplimiento del 'deber de resolverlas peticiones'a cargo de
originan presunta la administracin, porque no es fuente de obligaciones la omisin l deber de resolver las peticiones".
que se haga 'en el r ro Conseio de Estadq Sala Contencioso Administrativq Seccin Tercera. Auto del 7 de octubre de r9g9,
retensionesdeben C. P: Mn ErrN,l Gnl-oo Gtr,tEz:"Los efectos que produce el silencio positivo son limitados, pues
beseranterior a la no se permite que a travs de esta figura legal pueda adquirirse ms de lo que hubiera podido otorgar la
porque el silencio dministracin de manera expresa; los efectos estn condicionados por la legalidad de lo pedido...".
262 Tratado d.ed.erecho administratioo

cipio de economa, como por ejemplo aquellos que una vez configurados es im-
posible revocarlos,en cuanto su titular es depositario de todas las aptitudes para
ser titular del derecho que adquiere por la omisin de la administracin.
En nuestra opinin, el acto ficto o presunto de efectospositivos lesivo e ilegal
esaquel que sedeia configurar por la negligenciaadministrativa de fallar oportu-
namente, que le crea situacionesjurdicas de carcter individual a un sujeto que
careceen absoluto de vocacin para ser titular del mismo. En estoscasosde todas
formas el ordenamiento establecemecanismoscorrectivos a los culesdebe acu-
dir la administracin con el fin de volver las cosasa su estadonormal. El instru-
mento ideal para enfrentar esta irregularidad es el de la revocatoria directa y sin
solicitud previa de beneplcito al titular del acto ficto positivo, que regula el inci-
so z del artculo 73 del ccA, que le permite a la administracin dejar sin efectos
estos actos, si es que en ellos concurren algunas de las causalesdel artculo 69
par su revocacin.
Bajo estospresupuestos,la causalde falta gravsima establecidaen la norma
en comento, en los trminos en que el legislador la estableci, resulta a todas
luces desfasadade la realidad del contexto iurdico de la revocciny de la rela-
tividad con que nuestro ordenamiento trata a los actosfictos de contenido positi-
vq donde incluso seles niegacarcterde ttulo suficiente,como ocurre en materia
contractuallr'. IJna interpretacin lgica podra llevar a pensar que esta causl
tan solo podra prosperar siempre y cuando el acto ficto crearasituacionesiurdi-
csen quien no tiene vocacin para ello y la administracin no agotarllos proce-
dimientos tendientes a su revocatoria.No es lgico, por ejemplq que se sancione
a un servidor pblico al que se le configura un acto de estanaturalezasi al exami-
nar la peticin correspondiente e encuentra que al peticionario le asistaplena-
mente lr rtz6n en su reclamacin y tena la aptitud necesariapara ser el titular
del derecho en casode que la utoridad se hubiere pronunciado realmente.

rrr Consejo de Estadq Sla de lo Contencioso Administrativq Seccin Tercera. Auto del 7 de octubre de
1999, C. P.: M EIEN Grnr-no: "El silencio positivo no configura ttulo eiecutivo. El Cdigo de
Procedimiento Civil dispone, claramente, que slo es titulo eiecutivo la obligacin clara, expresa y
exigible que se contiene en un documento, cuando el ttulo es simple, o en varios documentos' cuendo
es compleio (art. 488). I-a no respuesa administrtiva no cree ni estableceuna obligacin clara, expresa
y exigible. Y no puede hacerlq porque, como ya se precis, el silencio no es fuente de obligaciones y,
adems, cuando ocurre -verdaderamente- con los requisitos descritos antes, slo uttoriza, habilit o
reconoce derechos preexistentes del contratista, y por tanto l fuente obligacional est en estos dere-
chos y no en la omisin en responder, aunque se haya protocolizado ante notrio".