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CAPTULO 1
PLANIFICACIN Y POLTICAS SOCIALES.
INTRODUCCIN HISTRICA Y CONCEPTUAL
Toms Alberich y Teresa Amezcua
1.1. Punto de partida: qu es planificacin, planificar y conocer nuestra realidad

1.2. Origen y evolucin de la planificacin
1.3. Evolucin histrica en el siglo XX
1.4. El siglo XXI
1.5. El Concepto de Estado de Bienestar Qu son las Polticas Sociales?
1.6. Formas de Planificar (autoridad y/o participacin) y primeras conclusiones
Bibliografa
1.1. PUNTO DE PARTIDA: QU ES PLANIFICACIN, PLANIFI-

CAR Y CONOCER NUESTRA REALIDAD
La accin de planificar es una tarea integral y multidisciplinar. La idea de pla-

nificar est ligada a la de prever, organizar, preparar y ordenar unas determinadas
acciones que queremos realizar para conseguir algo. Planificar es pensar antes de
actuar y algo ms. Implica anticiparse al futuro para poder construirlo de acuerdo
a un modelo de realidad que se considera deseable.
En los diccionarios podemos encontrar, entre mltiples definiciones sobre
applicable copyright law.
diversos temas o acepciones con diferentes entradas, algunas que se aproximan

a nuestro inters:
Planificar: someter a un plan estudiado cierta actividad o proceso, hacer
plan o proyecto de una accin (D.R.A.E., 1992).
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NACIONAL ABIERTA Y A DISTANCIA - UNAD
AN: 753235 ; Sotomayor, Eva, Alberich Nistal, Tomas.; Planificacion y gestion : manual para la accion social
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18 Toms Alberich y Teresa Amezcua
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Plan: proyecto, intencin de hacer cierta cosa, programa de cosas que se

piensan hacer y de cmo se piensa hacerlas (Moliner, 1990).
La Planificacin se puede definir como la organizacin de acciones con el
propsito de alcanzar determinados objetivos, mediante el uso eficiente de los
medios (Ander-Egg, 1991:5). Otra definicin, muy sencilla y completa, es la de
Yeheskel Dror1: Planificar es el proceso de preparar un conjunto de decisiones
para la accin futura, dirigidas al logro de objetivos por medios preferibles.
Por lo tanto, la planificacin siempre incluye y relaciona al menos estos tres
aspectos:
{
- objetivos,
- accin (acciones que vamos a realizar),
- medios, recursos (que siempre sern escasos o limitados).
Estos tres elementos son el conjunto bsico que constituye cualquier planifi-
cacin. Junto a ellos est, previamente y como veremos, el anlisis de la realidad,
punto de partida del plan. Para las Instituciones, las Administraciones Pblicas, las
empresas y las asociaciones, el anlisis de la realidad y la planificacin son elementos
bsicos para poder adecuar sus actividades a los objetivos de la organizacin de forma
eficaz y a los que frecuentemente no se presta suficiente importancia.
De forma ms completa recordemos la definicin elaborada por el propio Eze-
quiel Ander-Egg:
Planificar es la accin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos

mediante los cuales se introduce una mayor racionalidad y organizacin
en un conjunto de actividades y acciones articuladas entre s que, previstas
anticipadamente, tienen el propsito de influir en el curso de determinados
acontecimientos, con el fin de alcanzar una situacin elegida como de-
seable, mediante el uso eficiente de medios y recursos escasos o limitados
(Ander-Egg: 1991:7).
Realidad y entorno social

La realidad social nos rodea y nos influye constantemente. Adems, en la
actualidad hay que tener en cuenta que esa realidad est, en gran parte, creada
(ampliada, seleccionada, corregida) por los grandes medios de comunicacin, a
los que Agustn Garca Calvo denominaba medios de formacin de masas, y
por los denominados creadores de opinin, tanto por los mediticos como por
los lderes comunitarios, locales, etc.; por ello, debemos prestar atencin tanto
a lo que denominamos realidad objetiva (hechos, datos, estadsticas...) como a
la realidad subjetiva (lo percibido, lo sentido por las personas). Para conocer la
realidad hay que analizar tambin el discurso que existe sobre ella: los estereo-
1
Yeheskel Dror (1973): The planning process: a facet design, citado por Ander-Egg (1991: 7).
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PLANIFICACIN Y POLTICAS SOCIALES. INTRODUCCIN HISTRICA Y CONCEPTUAL 19
tipos, las opiniones, los tpicos, las formas de los mensajes,... a veces son tan
importantes como los hechos.
Cuando creamos una organizacin social de cualquier tipo, ya sea una institu-
cin o asociacin, pblica o privada, con unos fines determinados, stos objetivos
plantearn cambiar la realidad en algn sentido. Toda organizacin trata de cambiar
una realidad. Aunque se haya creado, por ejemplo, slo para entretener o divertir a
un grupo de personas (los socios), la asociacin est tratando de cambiar un aspecto
de la vida de esas personas y por tanto la realidad de ese grupo.
En el caso de las entidades de carcter privado, pero de accin social pblica
(como son la mayora de las asociaciones), parece evidente que el objetivo expl-
cito es cambiar la realidad social y no slo, con ser esto importante, el cambio de
las personas que estn afiliadas a la asociacin: los objetivos se orientan a cambiar
una realidad social concreta, la situacin de un barrio, una ciudad o un grupo de
poblacin. Por ejemplo, una asociacin creada por personas afectadas por una
determinada enfermedad o una discapacidad se puede constituir en principio para
servir de ayuda y como grupo de apoyo mutuo slo entre las personas afectadas y
sus familiares y amigos; pero en el propio desarrollo de su accin se darn cuenta,
mayoritariamente, de que quieren cambiar una realidad concreta ms all de las
personas asociadas: mejorar la situacin de toda la poblacin afectada, cambiar
la imagen social de ese colectivo, etc. Lo mismo ocurre con cualquier institucin
pblica de Bienestar Social o de Servicios Sociales, Cultura, etc., con la diferencia
de que, en este caso, es su obligacin legal dirigirse por igual a toda la poblacin,
ya que no tienen socios, sino ciudadana con igualdad de derechos.
En muchas ocasiones, los profesionales de las Administraciones Pblicas, al
igual que las personas que trabajan o participan en asociaciones, creen que lo im-
portante es hacer muchas actividades, que se llegue a mucha gente. Sin embargo,
se le dedica poco tiempo a conocer el entorno, a reflexionar sobre los objetivos
que tiene la Institucin o Asociacin y a cmo planificar la intervencin para que
sea ms eficaz y eficiente, adecuando las actividades al logro de los objetivos, y no
al revs. Y no se trata slo de dedicarle tiempo: hay que hacerlo ordenadamente,
con una metodologa y tcnicas adecuadas.
Todos participamos constantemente del anlisis de la realidad: cuando recibimos
noticias de sucesos acaecidos en nuestra ciudad, cuando nos llegan interpretaciones
periodsticas sobre esos sucesos o cuando los comentamos con nuestros vecinos y
amistades. A veces pensamos que conocemos de sobra nuestra realidad, confun-
diendo lo que son informaciones y opiniones de un reducido nmero de personas

con las del conjunto social al que nos dirigimos y al que raramente se le pregunta
de forma directa qu opina. Igual ocurre con la evaluacin de las actividades de la
entidad: todos realizamos una evaluacin o balance de cmo han salido las activi-
dades, pero es muy diferente hacerla en caliente, despus de la actividad, nada ms
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terminarla... a realizarla de forma sistemtica, planificando la evaluacin en cada

fase del programa de actividades y de una forma ms objetiva.
Por otra parte recordemos tambin que todos planificamos nuestras acciones,
consciente o inconscientemente: desde las acciones ms simples y menos planifi-
cadas (como quedar con los amigos para hacer un viaje o irse de vacaciones), hasta
las que exigen ms esfuerzo (estudiar una carrera y conseguir un ttulo, aprobar
las asignaturas, buscar trabajo, casarse).
1.2. ORIGEN Y EVOLUCIN DE LA PLANIFICACIN
Todas las sociedades han planificado algunas de sus actividades. Desde las
sociedades ms simples a las ms complejas, la planificacin ha existido siempre.
Ahora bien, como veremos, el impulso y desarrollo de la planificacin se basa en
dos aspectos principales: la razn y la experiencia.
En las sociedades primitivas ms simples y con ms presencia de explicaciones
de carcter mgico o religioso exista menos planificacin: si todo est determi-
nado por fuerzas exteriores a nosotros que no podemos explicar y mucho menos
controlar (los dioses, los astros, el destino, la divinidad, los cambios climatolgi-
cos) planificaremos menos nuestras acciones. En definitiva, si todo depende de
otros para qu planificar?, vivamos el momento y punto. Por eso la necesidad
y conveniencia de realizar planes y planificar nuestras acciones se desarrolla ms
en las sociedades en que, en base a su propia experiencia, se da ms importancia
a la razn y a la libertad de eleccin, porque se sabe qu s se puede cambiar el
futuro o, al menos, influir en l.
Como hemos dicho, la planificacin se basa en la experiencia individual y
colectiva: si vamos a vivir bastantes aos, tanto yo (como individuo) como mis
descendientes (como comunidad), queremos vivirlos bien, lo que nos induce a
una planificacin de nuestras acciones y trabajos. Adems lo que no consigamos
realizar totalmente nosotros mismos podr ser terminado o disfrutado por la co-
munidad o por generaciones futuras.
Recordemos que las sociedades ms simples y primitivas, basadas en la caza y
en la recoleccin, tambin necesitaron planificar sus acciones. Por ejemplo, la caza
de animales salvajes se realizaba en grupo y exiga una cuidadosa preparacin de
las tareas y un reparto de funciones: observacin, eleccin del sitio y del momento
adecuado, preparacin previa de las armas a utilizar y reparto de los roles segn la
destreza, edad, fuerza de cada persona. Todo ello basado en la experiencia y en

la razn. Igualmente ocurra con la recoleccin de frutos silvestres. Ms adelante,
los grupos humanos evolucionaron hacia una economa de produccin voluntaria
de animales y plantas que les permitiese tener un mayor control sobre su propio
abastecimiento. Nacieron as la agricultura y la ganadera primitivas, partiendo una
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vez ms de la experiencia de las acciones pasadas. La agricultura, ms all de la

simple recoleccin de frutos silvestres, requiri un esfuerzo de observacin y es-
tudio del entorno (anlisis de la realidad), que se tradujo en conocimiento racional
de la naturaleza; de esta forma se pudo planificar cundo, cmo y dnde se deba
realizar la siembra, qu cultivos eran los ms apropiados para una u otra estacin,
qu cuidados y precauciones eran necesarios (los riegos, las podas, etc.), para
posteriormente recoger ms y mejores frutos. Otro tanto ocurri con la ganadera.
Todos estos aspectos de la planificacin fueron bsicos para la supervivencia
y desarrollo de los grupos humanos ms antiguos. Las comunidades que mejor
se organizaron y planificaron consiguieron mayor supervivencia y ms exceden-
tes en la produccin de vveres y enseres que, a travs del comercio, se vieron
nuevamente incrementados, pudiendo ser destinados a otras funciones como la
construccin de templos o edificios pblicos que reflejasen la riqueza y estatus
de la comunidad, o a la formacin de ejrcitos para la defensa y conquista de
nuevos territorios que aumentaran sus dominios e ingresos (tributos, impuestos,
etc.), configurndose as sociedades ms complejas que, a su vez, necesitaron una
mayor y mejor planificacin.
Histricamente, en la medida en que las sociedades van siendo ms complejas,
con ms miembros, ms grupos sociales, ms especializacin, ms relaciones
sociales, con ms intercambios y viviendo en agrupaciones de poblacin ms
grandes (ciudades), se hace ms necesaria la planificacin,2 a todos los niveles.
Evolucin Histrica. De la Prehistoria a la Edad Moderna

Histricamente el desarrollo de la planificacin ha estado ligada desde sus
orgenes con los aspectos anteriormente citados de la supervivencia cotidiana
(alimentacin diaria y reserva de alimentos, preparacin para los inviernos y las
malas cosechas) y, por otra parte, con la guerra: con la supervivencia de los
grupos, de su libertad o independencia y la hegemona de unos grupos sobre otros.
La defensa de un territorio propio o la conquista de otro (o el expolio de sus
riquezas) exigan la planificacin de acciones y la cuidadosa formacin de personal
preparado para la lucha. La creacin de una fuerza armada exige su planificacin por
toda la sociedad primitiva. Su propio nacimiento slo fue posible cuando se pudo
tener un excedente suficiente para poder mantenerlo. De una organizacin defensi-
va casi intuitiva en la que participaban en la medida de sus posibilidades todos los
miembros de la comunidad se pas paulatinamente a la creacin de ejrcitos perma-
nentes. Las comunidades que lograban pasar de una economa de subsistencia a una
de acumulacin de excedentes y de conservacin podan comenzar una primitiva
2
Habitualmente en esta obra utilizaremos la cursiva para enfatizar determinadas frases, sustituyendo
al subrayado o negrita. Las citas irn siempre entrecomilladas, salvo que constituyan un prrafo aparte
sangrado, junto a la referencia de su autor.
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economa de mercado (basada en el intercambio de bienes) y comenzaron a dedicar

parte de sus recursos a la creacin de grupos de poblacin que se especializaban en
el manejo de las armas en principio para la defensa de sus territorios y luego para la
conquista de otros. En un primer momento los ejrcitos estaban integrados solo por
algunos profesionales fijos y una mayora de personal eventual (voluntario o forzo-
so), pero poco a poco se fueron profesionalizando ms, constituyndose de forma
permanente y llegando a alcanzar grandes dimensiones hasta llegar a convertirse
con el tiempo en un estamento socialmente definido y separado que requera un gran
esfuerzo econmico, de planificacin y organizacin. Es as como los ejrcitos y el
mal denominado Arte de la Guerra son los que histricamente ms han contribuido
a desarrollar la disciplina planificadora y an siguen influyendo en todas las teoras
sobre planificacin y organizacin social. De hecho, muchos de los conceptos utiliza-
dos en la planificacin y en las polticas pblicas derivan de, o han sido directamente
creados, por las ciencias de la guerra o la inteligencia militar.
Un ejemplo de ello son los trminos derivados del griego estrategia
(: arte de dirigir las operaciones militares) y tctica (, deri-
vado de : poner en orden), que corresponden con objetivos a largo y corto
plazo respectivamente y que luego veremos cuando distingamos entre planifica-
cin estratgica y tctica. As ha ocurrido tambin en muchos campos cientficos
antiguos y actuales. Por ejemplo, la comunicacin va correo electrnico comienza
en el interior de las fuerzas armadas, desde la Agencia de Investigacin del De-
partamento de Defensa estadounidense (Castells, 2009:149), buscando formas de
comunicacin en red que no dependieran de un nico ncleo de direccin central
(fcilmente destruible), mediante nodos y creando estructuras rizomticas en red.
Desde ah se copi en algunas universidades y despus deriv a la creacin de In-
ternet. Todos estos procesos de invencin tecnolgica y organizativa desarrollados
en los ejrcitos son lgicos y naturales si tenemos en cuenta que tradicionalmente
los grupos humanos primero, y las naciones despus, han dedicado ingentes es-
fuerzos, recursos y presupuestos a sus polticas de defensa y a sus fuerzas armadas.
Uno de los primeros ejemplos de planificacin estratgica documentada se
refiere precisamente a las campaas militares del Egipto faranico, como seala
Martnez Babn (2013: 30-39):
Las campaas militares se diseaban teniendo en cuenta el clima. Salvo en

casos de emergencia, las campaas contra enemigos africanos se realiza-
ban en invierno y las invasiones contra territorios asiticos se preparaban

para el verano. De esta manera los egipcios evitaban el calor y el fro ms
rigurosos, que podan convertirse en enemigos funestos.
Siguiendo al mismo autor, nos explica cmo fue en concreto Tutmosis III
(dinasta XVIII, siglo XV A.C.) el artfice de las primeras planificaciones estrat-
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gicas militares propiamente dichas pues, durante el co-reinado con su madrastra

Hatshepsut, estableci las bases de su futura poltica militar. Ante las negativas
de Hatshepsut, quien no era partidaria de embarcarse en guerras con los estados
vecinos, Tutmosis se retir al desierto acompaado de militares de prestigio y un
nuevo ejrcito profesional a sus rdenes, a la espera del momento adecuado para
pasar a la accin. All el ejrcito realiz un duro entrenamiento. Se estableci una
jerarqua bien definida en rangos, se instituyeron tres secciones principales de
ejrcito: infantera, flota fluvial y carros de guerra. Cada una de estas secciones se
divida a su vez en escuadrones y unidades. Por ejemplo, en los carros de combate,
la unidad bsica era el escuadrn con 50 carros, distribuidos en destacamentos
de 5 a 10 vehculos. Las unidades bsicas de infantera y flota eran las compaas
de 250 soldados. Cada una de estas unidades tena una misin especfica y deba
cumplir unas funciones bien definidas durante la campaa militar. Por ejemplo,
los carros de guerra tenan como misin principal escoltar los flancos de la in-
fantera y perseguir al enemigo en retirada. Para ello, estaban ocupados por dos
soldados, el conductor y el combatiente, quien deba atacar al enemigo y proteger
a su compaero.
A la muerte de Hatshepsut, el faran comenz la primera de sus 17 campaas
militares. Mientras tanto, Tutmosis haba ordenado construir embarcaciones des-
montables cuyas partes eran fcilmente transportables por animales de carga o por
los soldados, lo que le permiti realizar ataques rpidos y tomar desprevenido al
enemigo, como ocurri en la octava campaa, en la que su ejrcito, tras llegar al
puerto de Biblos, desmont las barcazas y recorri 400 kilmetros transportndolas
en carros de bueyes, para posteriormente volver a montarlas, cruzar el Efrates y
tomar por sorpresa al ejrcito de Mitanni, su gran enemigo, derrotndolo al batirse
este en retirada.
Tutmosis III planific estratgicamente el establecimiento de acuartelamientos
militares permanentes para el control de las fronteras, lneas de aprovisionamiento
de las mismas, un sistema de pago de tributos a los pueblos vencidos as como
la construccin de puertos en el delta del Nilo que facilitasen tanto las interven-
ciones militares como la apertura de lneas comerciales con la costa asitica. De
esta forma Tutmosis logr que el Egipto faranico alcanzara su mayor extensin
geogrfica, conformando un imperio que abarcaba desde Siria hasta Sudn.
Si, como habamos dicho anteriormente, la planificacin (por definicin)
tiende a basarse en la experiencia y en la razn, con el desarrollo de las civiliza-
ciones grecorromanas y de los primeros imperios se produce un gran impulso.

As, el arquetipo de sociedad planificadora es la romana que, tras la decisin de
unir varios asentamientos cercanos que haban ido surgiendo desde la Edad del
Bronce, cre la ciudad-estado de Roma, llegando a convertirse en un Imperio que
se impuso durante un milenio por su cuidada planificacin en la construccin de
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nuevas estructuras de transporte y canales de comunicacin y por la organizacin

de la intendencia que dotaba de una gran capacidad de movilizacin a sus ejrcitos.
Con la cada del Imperio Romano y la llegada de las invasiones brbaras (siglo
V), Europa Occidental se ve dividida en multitud de territorios que van pasando de
unas a otras manos, quedando devastado el complejo sistema organizativo roma-
no e instaurndose como sistema poltico el orden feudal, basado en el vasallaje,
que divide a la sociedad en estamentos estancos y con una organizacin poltico-
territorial totalmente descentralizada que ocasionaba mltiples conflictos entre las
poblaciones, reducindose al mnimo la eficacia de los intentos de planificacin
debido a las innumerables contingencias que stas provocaban.
En respuesta a estas tensiones surgen a mediados del siglo XIV en Inglaterra
y Gales las que podemos considerar primeras planificaciones pblicas de carcter
social: las Leyes de Pobres (Poor Laws) que, con una intencin ms de control
social que de equidad, en un primer momento tuvieron un objetivo coercitivo con-
tra la vagancia y la mendicidad a travs de penas de azotes y crcel. Poco a poco
se fueron incorporando medidas de acogimiento y amparo a personas sin hogar,
hurfanos y viudas, aunque primando el espritu de culpabilizacin del pobre de
su situacin. Las Leyes de Pobres se mantuvieron en Gran Bretaa oficialmente
hasta 1948.
De la Edad Moderna a la Contempornea (S. XVII-XIX)

Tras la Guerra de los Cien Aos y la firma del Tratado de Westfalia (1648),
se pasa a una nueva organizacin que delimita claramente la extensin territorial
y poltica de los gobiernos europeos y permite la aparicin de nuevos grupos so-
ciales entre los que se establecen unas relaciones ms flexibles y, por tanto, una
mayor movilidad social. Se desarrollan as en Europa los Estado-Nacin, que ya
no dependen tanto de los matrimonios entre monarcas (o de sus herederos) y de
las alianzas entre familias de la decadente aristocracia europea, ni van a aparecer y
desaparecer segn estos acuerdos. Aun as, el Estado monrquico, como cualquier
estructura poltica o militar anterior, necesitaba planificar sus acciones, pero stas
dependan, al fin y al cabo, de las arbitrarias decisiones del Monarca o del jefe
supremo (rey, faran, caudillo, papa) y estos, en ltima instancia, slo tenan
que dar cuenta a Dios de sus decisiones (ya que, como sola decirse, eran reyes
por la gracia de Dios).
Con la Ilustracin y las ideas racionalistas modernas (a partir de los siglos
XVII y XVIII) es cuando se da un mayor impulso a la planificacin, hacindose

sta ms necesaria para las sociedades, pues los nuevos Estados-nacin necesitan
afianzarse y homogeneizar su territorio, de forma que cobran relevancia acuer-
dos econmicos basados en el comercio, o polticos y territoriales establecidos
a travs de tratados entre naciones que han de ser cuidadosamente planificados.
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Se trata de un proceso lento pero constante que va poniendo freno a los poderes
de la monarqua y la nobleza, dando paso a diferentes regmenes de gobierno que
evolucionan desde la monarqua autocrtica al absolutismo para finalmente llegar
a un nuevo orden social en el que la burguesa racionalizadora se convierte en el
elemento clave del desarrollo.
Con la victoria de las revoluciones burguesas y de las ideas ilustradas se exige
una redefinicin del Estado que evite arbitrariedades en sus decisiones, configu-
rando el gobierno de las naciones a travs de instituciones regidas por un conjunto
de normas jurdicas previamente establecidas y con unos principios determinados.
Se constituye as el llamado Estado de Derecho, cuya norma suprema es la Consti-
tucin y el imperio de la Ley que garantice la seguridad colectiva, la estabilidad
jurdica, el bienestar y el progreso paulatino de la poblacin.
Las ideas democrticas y republicanas sufren mltiples altibajos histricos,
retrocesos y avances. Con la nueva concepcin bonapartista y centralista de lo
que debe ser un Estado-nacin, la cultura, la lengua y la organizacin poltica del
grupo mayoritario se convertirn en la cultura y la lengua oficiales y obligatorias
para toda la nacin. El resto de culturas, lenguas, usos y costumbres (expresiones
socioculturales) sern consideradas de grupos minoritarios o de minoras tnicas a
los que hay que integrar mediante una accin planificada y dirigista (centralista)
que se traslada a las nuevas leyes estatales de la educacin, de la cultura y lengua
oficial y, en ltima instancia, mediante la accin represiva del ejrcito. Todo este
proceso supuso el desarrollo de unos Estados centralistas fuertes que cada vez ne-
cesitaban de ms medios para dar cohesin al territorio nacional, segn el modelo
citado del Estado francs bonapartista centralizado (predominante en la Europa
central y del Sur) que ha convivido con los modelos anglosajones ms descentra-
lizados. Ambos modelos necesitaban tambin controlar a los nuevos y numerosos
territorios colonizados por los ejrcitos europeos, lo que exiga ms planificacin
y ms medios para hacerla posible: ms funcionarios, ms burocracia, ms fuerzas
armadas, mejores infraestructuras y comunicaciones, etc.
En definitiva, tenemos una conclusin principal: a ms Estado ms plani-
ficacin. Un Estado fuerte, con ms competencias y con ms territorios, exige
ms planificacin, tanto bajo un modelo de Estado autoritario o, ms an, de un
Estado democrtico (variar el tipo de planificacin pero ser necesaria en ambos
modelos).
El poder de los Estados no ha parado de crecer desde el desarrollo de las ideas
de la Ilustracin y de las revoluciones burguesas de forma paulatina durante varios

siglos. Este proceso de crecimiento estatal, con diferentes vas y sistemas, que
vemos ms adelante y con mayor detenimiento, se mantiene mayoritariamente
hasta los aos 80 del siglo pasado (dcada de 1980), cuando a nivel internacional
comienzan a imponerse las ideas neoliberales de desmantelamiento del Estado de
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Bienestar: desregulacin, privatizaciones, liberalismo econmico, pensamiento

nico, etc.
Durante el siglo XIX y buena parte del XX varias lneas polticas haban
polemizado sobre el modelo de Estado a adoptar. Las podemos resumir en tres:
Liberales: Por un lado se encontraban los partidarios del libre mercado
y de que la intervencin estatal fuera la mnima posible y que, por tanto,
utilizaban poco la planificacin o al menos, eran partidarios de que la
planificacin pblica fuera menor. Defendan que el sistema capitalista
de libre mercado funciona mejor sin reglas y que se autorregula slo, por
la ley de la oferta y la demanda, o por la denominada mano invisible de
Adam Smith3. Cuando hay una crisis es porque algo ha desestabilizado
temporalmente el sistema (por cambios tecnolgicos, subidas inesperadas
de productos bsicos por la especulacin,) pero despus del bache
el sistema se autorregula de nuevo segn la oferta-demanda y volver a
funcionar mejor que antes.
Intervencionistas: Por otro lado estaban los partidarios de un Estado
fuerte, ms intervencionista y planificado (normalmente coincidiendo
con la idea de un Estado centralista pero no siempre). Mayoritariamente
apoyaban el respeto a la libre competencia econmica de los mercados pero
bajo control estatal y con intervencin econmica pblica. En Alemania
primero (con Bismark) y en Inglaterra y Francia despus, se desarrolla
una nueva planificacin de las polticas sociales como tarea explcita y
reconocida de los gobiernos. Estos planteamientos van cobrando fuerza
a principios de siglo XX, antes de la I Guerra Mundial, de un modo claro
en la educacin, salud y pensiones, mediante la creacin de los siste-
mas denominados de Seguridad Social. Como veremos, con la crisis
de la Gran Depresin (1929) cobran ms fuerza (propuestas de Keynes,
Roosevelt,) y se consolidan a partir de la II G. M. con la construccin
del conocido como Estado de Bienestar.
Socialistas: En el siglo XIX comienzan tambin a desarrollarse las ideo-
logas marxistas (a partir de las propuestas de Marx y Engels), socialista
primero y despus tambin la comunista (escisin de la primera), parti-
Adam Smith propugn la teora de la mano invisible en su obra Teora de los sentimientos
3
morales(1759) y fue popularizada gracias a su obra magna,La riqueza de las naciones(1776), a pesar
de que solo fue utilizada una vez en este ltimo texto. Smith planteaba que los poderes econmicos de
los Estados deban ser reducidos y de que exista un orden natural aplicable a la economa. La mano
invisible regula las conformaciones sociales y compensa los excesos por s sola; es una especie de orden
natural, pero que tiene las caractersticas de la bendicin por las riquezas y un conjunto predeterminado
de instituciones a partir de las cuales se mantiene el status social. El problema de la mano invisible hace
referencia a lo que despus se va a llamar mercado, que exige la no intervencin del Estado porque las
cosas se van a acomodar naturalmente en un sistema testa tpicamente moderno, donde el espectador
imparcial (la humanidad) no puede negar si Dios est y no puede negar la existencia de clases.
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darias de que la economa fuera totalmente planificada y controlada por

el Estado. Aunque propugnaran que el objetivo ltimo a conseguir era
la descentralizacin y la autogestin obrera, como paso previo resultaba
necesario que el Estado asumiera todo el poder, mediante una revolucin
radical que acabara con el capitalismo, eliminara el mercado libre y la
propiedad privada de los medios de produccin. La situacin provocada
por la Primera Guerra Mundial (1914/17) y la cada del zarismo en Rusia
facilitaron que estas ideas triunfaran en el Este europeo. El partido bolche-
vique tom el poder y cre la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas
(URSS) en 1917.
1.3. EVOLUCIN HISTRICA EN EL SIGLO XX
La tarea histrica de la filosofa contempornea es poner su tiempo en

conceptos (Hegel).
a. La Revolucin Socialista y el Periodo de Entreguerras (1917 a 1939)
En el siglo XX estas tres corrientes ideolgicas pasaron por diversas vicisitudes

y cambios, pero realmente se mantienen en esencia:
1. Liberales. Los partidarios de la primera tendencia, la del capitalismo ms
liberal, basada en los principios de A. Smith y otros autores destacados como el
austriaco F. Hayek, eran mayoritarios, aunque con diversas orientaciones, en las
polticas pblicas europeas y norteamericanas hasta que estall la gran crisis eco-
nmica especulativa y de sobreproduccin de los aos 1929-30 en Estados Unidos
y que posteriormente se extendi a Europa. La produccin en cadena y el taylo-
rismo haban permitido un gran aumento de la produccin de bienes de consumo,
pero la demanda no tena capacidad de absorber tanta oferta. No haba consumo
suficiente de estos productos, a causa principalmente de los bajos salarios de la
clase trabajadora y la escasa seguridad social. Esta falta de consumo y la hiper-
especulacin artificial de las acciones en bolsa produjo la primera gran crisis del
capitalismo internacional que provoc el cierre de miles de empresas y millones
de parados. Esta crisis econmica, la Gran Depresin, ha sido considerada la ms
importante de la historia hasta que comienza, tambin en Estados Unidos, la crisis
actual en 2007, la Gran Recesin.
2. Intervencionistas y keynesianos. La solucin a la crisis de los aos 30

deviene del planteamiento de un nuevo modelo social a partir de dos propuestas
de planificacin con objetivos a priori diferentes, pero partidarias ambas del in-
tervencionismo estatal: el fordismo y el keynesianismo. Por un lado, y desde una
perspectiva econmica de mercado, el industrial Ford pone en marcha un modo
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de produccin en cadena cuyos pilares bsicos son la especializacin del obrero

(convirtindolo en trabajador cualificado), aumento de la produccin y reduccin
de los costes de la misma. Por otro lado y desde una perspectiva ms ideolgica,
Keynes plasma una teora econmica que, tras analizar la fluctuacin de los pe-
riodos econmicos y su influencia en los niveles de empleo e ingresos, propone
dotar a los Estados y sus instituciones de mayor poder para intervenir y controlar
el mercado, con el objetivo ltimo de lograr una mayor estabilidad social. La
herramienta para este control sera una poltica fiscal redistributiva que asegurase
el crecimiento econmico y la proteccin social de las clases trabajadoras permi-
tiendo as el aumento del consumo de stas y su desarrollo como clases medias.
En definitiva era necesario el aumento del consumo para que el sistema funcionara
(bsicamente las propuestas de la segunda tendencia citada, la intervencionista).
J. Ford (dueo de la fbrica de coches) lo resumi en una frase: es necesario que
nuestros automviles puedan ser comprados por los propios trabajadores que los
fabrican. Si lo conseguimos el sistema funcionar, si no se consigue fracasare-
mos, no sabremos a quien vender los automviles que cada vez fabricamos ms
rpidamente y en mayor nmero, gracias a las mejoras tecnolgicas y a la mejor
organizacin y planificacin del trabajo (el taylorismo).
La consecucin de este sistema de organizacin social requiere que el Estado
asegure a toda la poblacin la educacin, la sanidad, la proteccin social, la vi-
vienda y la creacin de seguros y pensiones (pblicas y privadas) para que los tra-
bajadores dediquen los salarios principalmente al consumo directo. En definitiva,
fue el paso paulatino del capitalismo de produccin al de consumo y el comienzo
del Estado de Bienestar (Welfare State). Estas ideas son defendidas en Europa por
los partidos laboristas y socialdemcratas, partidarios de la construccin de un
Estado de Bienestar que hiciera compatible un Estado fuerte y protector con un
sistema de economa de libre mercado. Se creaba as un nuevo pacto social, entre
los representantes de los trabajadores y de la izquierda con los gobernantes repre-
sentantes del capitalismo: a cambio de no lanzar procesos revolucionarios (como
el que haba triunfado en Rusia) los sindicatos se moderaran y aseguraran la paz
social (los socialistas de la tercera tendencia citada pasan a ser partidarios de este
pacto entre capital y clases trabajadoras, integrndose en la segunda tendencia,
intervencionista).
En USA, este pacto social se concreta en el New Deal de F. D. Roosevelt,
en el que se subieron fuertemente los impuestos de forma progresiva (segn los
ingresos) para obtener medios suficientes para la intervencin en la economa y

la creacin de empleo con la construccin de numerosas infraestructuras pblicas.
Paralelamente, con esta poltica de pactos, se dio gran poder a las organizaciones
sindicales.
Account: ns145102
3. Socialistas. Durante el mismo periodo, en el Este de Europa haba triun-

fado la revolucin socialista (1917) que cre la Unin de Repblicas Socialistas
Soviticas (URSS) y un nuevo modelo de Estado ms fuerte y centralizado. La
teora marxista, y especialmente su desarrollo posterior como marxismo-leninismo,
apostaba por un poder para las clases trabajadoras, el proletariado, que sera quien,
organizado en el nuevo Partido Comunista, controlara desde el Estado la produc-
cin y el desarrollo poltico, econmico y social mediante una planificacin total.
Despus de unos aos de guerra e inestabilidad (ataque de las potencias europeas
al proceso revolucionario) la URSS se consolida y, por primera vez en la historia,
crea los planes quinquenales (planificacin de la economa para cinco aos), en los
que se concretan los objetivos de produccin y los medios y acciones necesarias, a
todos los niveles y en cada periodo, para conseguirlos. El Primer Plan Quinquenal
se aprueba en 1928, de ah la identificacin durante un tiempo del concepto de
planificacin de la economa con el de socialismo.
Esta economa poltica planificada exigi el desarrollo de una gran burocra-
cia pblica que deba de controlar todas las fases de la produccin. La situacin
internacional de economa de guerra a la que se oblig a la URSS, mediante su
aislamiento internacional y la intervencin extranjera que foment la guerra civil y
el levantamiento de algunas poblaciones, llev aparejada una reduccin paulatina
de las libertades y propici el triunfo del estalinismo.
Aunque, como dijimos, el comunismo era explcitamente partidario de que el
objetivo ltimo de la revolucin fuera conseguir la desaparicin de los Estados y
llegar a una sociedad totalmente autogestionada (propiedad comunal de las em-
presas y de las tierras, de todos los medios de produccin), el marxismo-leninismo
teoriz que, para conseguir llegar a ese comunismo, era necesario primero
construir una sociedad socialista, donde todos los medios estuvieran en manos
del Estado y todo estuviera controlado y dirigido jerrquicamente.
Dentro de este campo del marxismo-leninismo sovitico se desarrollaron tam-
bin diferentes tendencias, principalmente los nacionalistas, que eran partidarios
de la centralizacin (construccin de un nuevo Estado central nico, con control
total del poder), y los que apostaban por extender los procesos revolucionarios
descentralizados y el internacionalismo. Estas diversas tendencias se concretan
en una primera fase en la pugna entre Stalin y Trotsky (como posibles sucesores
de Lenin en la direccin de la URSS), definindose as dos corrientes principales:
la estalinista y la trotskista. Triunf rpidamente la primera y Stalin consigui
imponer un sistema poltico ruso-nacional dictatorial de economa planificada

y centralizada total. Subsistieron como minoritarias las corrientes trotskistas
que, siendo tambin partidarias de la economa planificada, proponan ms des-
centralizacin y ms autonoma de las organizaciones sociales y de cada sector
productivo, a travs de procesos de desarrollo de la autogestin de las empresas
Account: ns145102
por los trabajadores mediante comits obreros que dirigiran y gestionaran cada
fbrica o empresa. Estas corrientes polticas trotskistas coincidieron y/o se apro-
ximaron a los postulados de tradicin anarquista, creando nuevos movimientos
anarco-sindicalistas y del comunismo libertario, que tuvieron cierta implantacin
en Espaa (especialmente en las dcadas de 1920 y 1930).
b. La crisis de las democracias liberales y el ascenso de los fascismos y

los regmenes totalitarios
La Gran Guerra (1914-1918) haba dejado en un estado deplorable a buena

parte de los pases europeos, que encontraban graves dificultades para recuperar
los niveles de produccin anteriores a la contienda ya que la mayor parte de la
industria se haba dedicado a la produccin blica (armamento, equipamientos
militares, etc.) y su reconversin requera grandes inversiones.
La crisis econmica de los aos 30 y la amenaza de que la revolucin sovitica
y el comunismo se extendieran, propiciaron que el capitalismo europeo apoyara
mayoritariamente los modelos intervencionistas. Por un lado, el capitalismo se
decanta por los modelos citados keynesianos y moderadamente socialdemcratas
de proteccin social, como antdotos antirrevolucionarios, pero tambin, una parte
de los grandes empresarios y de la pequea burguesa se decant por el apoyo
creciente a la ideologa fascista, como forma de contencin directa de los pujantes
movimientos sindicales revolucionarios y de los partidos radicales de izquierda.
Existan adems otras motivaciones, como el componente nacionalista del
fascismo que propugnaba estados nacionales fuertes y totalitarios (recordemos
que nazi significa nacional) que triunfan en Alemania (nazismo), en Italia
(fascismo) y en Espaa; en este caso, despus de tres aos de guerra civil en el
que se unieron el fascismo de la Falange, los golpistas del nacional-catolicismo y
con el apoyo directo de los movimientos nazi y fascista internacional, mientras los
republicanos sufrieron la falta de apoyo de los estados capitalistas liberales a la
naciente democracia de la Repblica espaola. Tambin triunfan estas ideologas
en Portugal, Japn y en pases en los que llegaron al poder mediante el apoyo
del ejrcito alemn y en otros en los que no llegan a alcanzarlo pero en los que
adquirieron gran auge.
La crisis econmica del 29 (la Gran Depresin) haba mostrado el fracaso del
capitalismo liberal con sus ms duras consecuencias (paro, pobreza, inflacin,)
lo que facilit el auge de las posturas ms radicales y populistas (como puede

ocurrir en la dcada actual). Las teoras nazi-fascistas planteaban, adems del
anticomunismo y el racismo-antisemitismo, que haba que recoger lo mejor
de las teoras econmicas del libre mercado (capitalismo nacional) y del Estado
protector socialista, mediante la creacin de un nuevo Estado Nacional-Socialista.
Account: ns145102
Estas ideologas son derrotadas en la II Guerra Mundial, salvo en el caso de Espaa

y Portugal en que permanecieron durante varias dcadas.
c. La II Guerra Mundial, la Guerra fra y el auge de los movimientos

obreros: la expansin del Estado de Bienestar
La planificacin cobr un gran impulso durante la II Guerra Mundial, tanto por

la necesidad de planificar la produccin nacional en cada Estado en una situacin
de conflicto armado prolongada durante varios aos como posteriormente por la
exigencia de planificar la reconstruccin de los pases destruidos. As, despus de
la II GM y durante los aos 50 y 60, Estados Unidos, que se haba convertido en
la primera potencia mundial, lleva a cabo diversos planes de desarrollo, primero
para Europa y despus en los pases denominados entonces subdesarrollados
o del Tercer Mundo. El ejemplo ms significativo fue el Plan Marshall para la
reconstruccin de los pases europeos, que facilit la expansin del capitalismo
norteamericano mediante fuertes inversiones econmicas en Europa, aportacin de
ayudas para alimentos y productos bsicos, reconstruccin de infraestructuras, etc.
De esta forma tambin se facilit la penetracin econmica mediante la insta-
lacin de empresas norteamericanas en Europa, como continuacin de la reciente
fijacin de bases militares del ejrcito norteamericano en suelo europeo y asitico.
Posteriormente Estados Unidos cre la Alianza para el Progreso de Amrica
Latina: con el fin de paliar los posibles efectos polticos de la revolucin cubana
en otros pases latinoamericanos, el gobierno de EEUU facilit crditos en condi-
ciones favorables a los pases que elaboraran planes de desarrollo. Esta experien-
cia no contribuy en muchos casos al desarrollo de estos pases sino ms bien al
beneficio de sus gobiernos corruptos, propiciando su dependencia econmica y
cautividad poltico-militar respecto de USA.
El debate entre los keynesianos intervencionistas-planificadores y los nuevos
liberales (neoliberales, neoconservadores, cada vez menos liberales y ms con-
servadores) se mantiene desde los aos treinta del pasado siglo hasta la actualidad
(2013). Tony Judt (2012) lo expres acertadamente en esta cita:
Los tres cuartos de siglo que siguieron al colapso de Austria de la dcada

de 1930 pueden considerarse como un duelo entre Keynes y Hayek. Keynes
comienza con la observacin de que bajo unas condiciones econmicas
de incertidumbre sera imprudente suponer unos resultados estables, y

por tanto sera mejor disear formas de intervenir a fin de conseguirlos.
Hayek, que escribe conscientemente en contra de Keynes y desde la expe-
riencia austriaca, argumenta en su Camino de servidumbre (1945) que la
intervencin la planificacin, por benevolente o bienintencionada que sea
Account: ns145102
independientemente del contexto poltico termina mal (T. Judt citado por
Jos M. Snchez Ron, 2013).
La planificacin econmica y las polticas keynesianas facilitaron el citado

acuerdo del pacto social entre sindicatos y organizaciones patronales que inclua
la paz social: congelacin de la lucha de clases entre trabajadores y empresarios
a cambio del desarrollo del Estado de Bienestar (seguridad social con sanidad,
pensiones, educacin, aseguradas para la mayora). Estas polticas de pacto
social fueron claramente hegemnicas en Europa y Norteamrica desde los aos
30-40 hasta los 80-90. En los denominados pases industrializados fueron defen-
didas sobre todo por los partidos socialdemcratas pero tambin por la mayora
de los conservadores-centristas, democristianos, republicanos, etc. La posicin
imperialista-colonialista de estos pases les permita fcilmente propugnar el deno-
minado capitalismo social hacia dentro, en su interior, elevando el bienestar de
sus clases trabajadoras nacionales, mientras se explotaban las riquezas y recursos
del resto del mundo.
El Estado de Bienestar (Welfare State) necesita organizar la planificacin
pblica en todos los mbitos sociales y econmicos. Polticas planificadoras
adecuadas y desarrolladas tcnicamente mediante programas y servicios pblicos
eficientes, y polticas presupuestarias estrictas que aseguren suficientes ingresos
econmicos (va impuestos) para poder prestar los servicios pblicos para toda
la poblacin y que se pueda disfrutar equitativamente de los derechos sociales
bsicos (educacin, sanidad, vivienda, empleo, pensiones, luego veremos los
pilares del E.B.).
d. Crisis del petrleo
Este pacto social empez a perder fuerza ya desde la dcada de los aos seten-
ta, a partir de las crisis del petrleo de 1971 y 1973, con la subida de las materias
primas por los pases productores. El sistema capitalista busc nuevas frmulas
para mantener las tasas de ganancia (plusvala), ya que el alza del precio de los
combustibles fsiles haca peligrar un modelo de crecimiento basado en la ener-
ga barata suministrada por los pases no industrializados e impeda el aumento
constante de las ganancias. La salida a esta situacin fue apostar por la vuelta a
modelos econmicos neoliberales que optaron por una triple actuacin:
1 Disminucin de los derechos sociales: para que los trabajadores redujeran

su participacin (salarios) en los beneficios econmicos producidos, lo que supone
ms plusvalas para el capital.
2 Bajada de impuestos y aumento de las privatizaciones: reduciendo el Esta-
do y consiguiendo as ms cuota de mercado. Al bajar los impuestos el Estado
Account: ns145102
tiene menos ingresos, por lo que tiene que adelgazar y se tiene que endeudar
ms, lo que justifica las privatizaciones de empresas pblicas que caen en manos
del mercado.
3 Nuevos mercados: la globalizacin econmica, mediante la reduccin o
anulacin de aranceles y la desaparicin de fronteras para los movimientos de
capital, especialmente para la economa financiera especulativa.
Las teoras de Milton Friedman y de la Escuela de Chicago se extendieron,
junto a las de los think tank (centros de ideas o de pensamiento) y los nuevos
lobbies norteamericanos e internacionales que, desde los aos 70, transmitan el
mensaje de que en las sociedades occidentales haba un exceso de democracia
que haba propiciado levantamientos como los de los movimientos sociales de
mayo de 1968 y la extensin de las ideas social-comunistas por Europa y EE.UU.
Como decamos, la batalla de las ideas haba comenzado en los aos setenta,
con las propuestas de los think-tanks que fueron en el sentido de 1) obligar a los
norteamericanos y al mundo entero a regresar a los parmetros del capitalismo
salvaje; 2) imponer un retorno a los genuinos valores americanos de corte pu-
ritano () Se estaba tramando la revolucin de los muy ricos, como la bautiz
Galbraith () A la altura de 1980 los neoliberales se hicieron con las riendas del
Fondo Monetario Internacional y del Banco Mundial, dejando fuera de combate a
varias generaciones de socialdemcratas (GarciaRosales y Penella 2011:21-27).
Sobre este apartado ver el libro y el interesante relato documental de Naomi Klein
La doctrina del shock (disponible en Internet).
e. La era de la Globalizacin
Estas propuestas ultraliberales y neoliberales triunfan a partir de los aos 80 y

se van imponiendo de nuevo como hegemnicas a nivel mundial, partidarias de la
globalizacin, la desregulacin de los mercados y la flexibilidad laboral: menos
normas, menos rigideces comerciales y menos regulaciones a todos los niveles, lo
que implica o incluye ms libertad de despido, menos derechos laborales y socia-
les, privatizaciones, En palabras de Zygmunt Bauman es la modernidad lquida,
con menos Estado y menos planificacin, donde los derechos ya no son slidos
sino lquidos, que se escapan entre las manos. La modernidad es que todo fluye,
todo es cambiante y flexible, frente al encorsetamiento de los derechos sociales,
las normativas y el sometimiento a la planificacin prevista. Los ms radicales
neoliberales se alinean con posiciones ultra-individualistas y anti-normativas,

anti-planificacin, como las de la teora del objetivismo4.
El objetivismo sostiene que a la realidad (naturaleza de las cosas) solo se la domina obedecindola,
4
que el propsito moral de lavidaes la bsqueda de la propiafelicidady que el nico sistema social
acorde con esta moralidad es el delcapitalismopuro (llamado tambin capitalismolaissez-faire).
Account: ns145102
Esta ruptura del pacto social no se produce en un momento determinado

concreto, no podemos indicar una fecha en la que citar que ese da muri la paz
social. Precisamente por esto fue posible, porque fue un proceso paulatino pero
constante, durante varias dcadas. Si el enterramiento del pacto social hubiera
tenido lugar en un acto pblico concreto seguramente hubiera producido una
gran oposicin, incluso habra provocado un estallido o insurreccin social. Pero
s hubo pasos claros en esa direccin, aunque las decisiones y los discursos no
fueran totalmente explcitos. A nivel poltico-gubernamental podemos citar que
fue durante unos aos en la coincidencia de los mandatos de R. Reagan (EE.UU.)
y M. Thatcher (Gran Bretaa) en los aos ochenta. Y si quisiramos citar una ac-
cin poltica concreta sera la conocida declaracin de guerra de Thatcher a los
sindicatos mineros que se sald con la victoria gubernamental.
Estas polticas neoliberales no hubieran supuesto un cambio de ciclo histrico
de no ser porque consiguieron que sus ideas principales fuesen tambin asumidas
por una parte de sus oponentes polticos, los que se presentaban tradicionalmente
como alternativa: los partidos de izquierda o progresistas. Bien por un contagio
ideolgico consciente o porque la alternativa poltica no vio posible volver a go-
bernar (ganar las elecciones) si no asuma parte del discurso liberal, lo cierto es
que la mayora de los partidos socialdemcratas van asumiendo paulatinamente
los postulados neoliberales. As es como nace la Tercera Va de Toni Blair que
reniega de una parte sustancial del discurso tradicional laborista para realizar una
apuesta por la modernizacin de la socialdemocracia. Con la vuelta al poder
de los laboristas de Blair en Reino Unido y el Partido Demcrata de Clinton en
EE.UU., los principales postulados econmicos y desreguladores de los neolibe-
rales son mantenidos por los nuevos partidos gobernantes, contraviniendo as los
principios rectores de la poltica social de sus propios partidos.
Existan razones de peso para propugnar una revisin a fondo de la ideologa
poltica socialdemcrata que haba sido mayoritaria en muchos pases europeos,
desde el final de la 2 G. M. El enorme desarrollo econmico discurri paralela-
mente a un aumento de la burocracia, una excesiva jerarquizacin y estructuras
econmico-sociales rgidas, que ocasionaban a su vez falta de eficacia, falta de
transparencia y de participacin ciudadana Pero, como en otras ocasiones, se
utilizaron estas crticas reales sobre el funcionamiento del Estado, no para su re-
visin aumentando la democratizacin y la concertacin social, sino para apoyar
las ideas ms neoliberales y la disminucin del Estado de Bienestar.
Estas corrientes polticas predominan de forma mayoritaria desde los aos

90, hasta el punto de que se populariz el conocido como pensamiento nico,
que en esencia se traduce en que da igual quin gobierne, porque todos estn de
acuerdo en el modelo capitalista neoliberal. Unos sern ms conservadores o reac-
cionarios y otros ms proteccionistas hacia los desfavorecidos, pero ambos estn
Account: ns145102
de acuerdo en lo principal: la globalizacin, la desregulacin de los mercados y

la reduccin del Estado son inevitables. Este planteamiento es mantenido aunque
facilite el capitalismo especulativo (que finalmente prevalece desde la dcada de
los 90), al ser el que produce ms beneficios y mueve ms dinero a nivel mundial
(superando al capitalismo de produccin y al de consumo). Esta desregulacin
favorece la aparicin de burbujas financieras especulativas sin ningn control
pblico, sobre el mercado de las nuevas tecnologas (que ya estall en los aos
noventa), la especulacin sobre las monedas nacionales, sobre la vivienda y el
suelo (especulacin urbanstica), hasta que estas burbujas estallan en 2007/08.
1.4. EL SIGLO XXI
En los pases ms especulativos del nuevo siglo, denominados errneamente

industrializados u occidentales (Norteamrica, Europa y Japn), los Estados han
tenido que intervenir desde 2008 en la economa aportando dinero pblico a los
bancos y a las empresas privadas, nacionalizndolos parcialmente en algunos ca-
sos, mientras por otra parte se multiplican los millones de desempleados, despidos
masivos, reducciones de salarios, etc. Desde 2008 est abierto un debate global
sobre la necesidad de nuevas regulaciones y controles sobre las grandes empresas
y bancos y sobre las transacciones internacionales, dado el fracaso del capitalismo
neoliberal desregulado, al igual que ya ocurri con la crisis de los aos 30.
En el ao en que escribimos este libro (2013), despus de ms de seis aos
de crisis sigue el debate entre planificadores-intervencionistas y neoliberales-
conservadores. Resulta llamativo en los debates actuales como los segundos se han
ido orientando hacia las tesis ms radicales, en un apoyo que suma a la mxima
austeridad en el gasto pblico el libre mercado desregularizado. En este contexto
fundamental de apoyo a la desregulacin, los cambios puntuales de orientacin
monetaria en las polticas de la Unin Europea han sido constantes. Una variabili-
dad que ha conducido al hundimiento de economas nacionales y locales (Grecia,
Portugal,), la reduccin brutal del Estado de Bienestar, a la inseguridad jurdica
de los ahorradores, etc. Todo ello en la nueva Europa de la UE que, si por algo
se haba caracterizado desde su nacimiento, era de unas polticas planificadoras
e intervencionistas.
Efectivamente la UE, desde su constitucin primero como unidad econmica y
ms tarde poltica-social, ha querido planificar todo el desarrollo socio-econmico
de sus pases. Precisamente la entrada de cada nuevo miembro lleva consigo largas
negociaciones previas donde se planifica qu es lo que va a poder hacer o no, qu
sectores econmicos desarrollar y en qu medida ser su produccin, qu papel y
funciones va a desempear en la UE, etc. Las directrices econmicas y el sistema
de cupos han creado una gran burocracia planificadora en Bruselas. El nmero
Account: ns145102
de vias, de olivos, de vacas (produccin de vino, de aceite, de leche,), no est

determinado en Europa por la ley de la oferta y la demanda, por el mercado y su
mano invisible, sino por lo permitido por Bruselas, por lo planificado y nego-
ciado cada equis aos. Esta planificacin econmica del capitalismo productivo
a veces puede parecer excesivamente dirigista, incluso rgida, especialmente en
el sector primario mediante la PAC, la Poltica Agraria Comn. Frente a ella ha
estado la desregulacin prcticamente total del sector financiero, mximo poder
en la nueva Europa desde la construccin de la Unin Econmica y Monetaria del
Acuerdo de Maastricht (1993).
La desregulacin del mercado ha sido ya sealada desde numerosas institu-
ciones tanto pblicas como privadas (OCDE, Eurostat, Critas, Intermond, etc.)
como el detonante de la Gran Recesin econmica. Sin embargo, la cada del
sistema slo pudo ser frenada con la intervencin de los gobiernos estatales en el
mercado a travs de la inyeccin de capital pblico. Los mximos responsables de
la crisis econmica y que nos han llevado a la Gran Recesin siguen siendo los que
ostentan el poder. Despus de unos aos en que los bancos solicitaron ayudas a los
Estados y una vez conseguidas stas, vuelven a la carga contra los propios Estados,
de los que han obtenido miles de millones de euros en rescates, aportaciones
pblicas muchas de ellas a fondo perdido y otras mediante prstamos sin intereses
o a devolver cuando puedan. De 2008 a 2012 se calcula que la UE ha aportado
ms de un billn de euros a sus bancos. Como en otras ocasiones histricas, se
produce una socializacin de las prdidas y una privatizacin de las ganancias.
La salida a las crisis econmicas cclicas, desde la Gran Depresin de los aos
30 del siglo pasado, estuvieron caracterizadas por polticas estatales de interven-
cin econmica masiva, mediante una planificacin intervencionista (las citadas
New Deal, polticas keynesianas-fordistas, Plan Marshall, etc.). Estas incluyeron
subidas de impuestos y ms endeudamiento pblico para poder relanzar las eco-
nomas mediante fuertes inversiones pblicas. Frente a esto, de la crisis actual se
quiere salir solo mediante el adelgazamiento del Estado, con reducciones brutales
del gasto pblico, lo que lleva a menos sector pblico y menos poder adquisitivo
(es decir menos trabajadores pblicos y que ganen menos), lo que provoca menos
consumo privado y por tanto cierre de empresas, ms parados y menos economa
privada que lleva a menos ingresos para el Estado, lo que conduce a ms en-
deudamiento a pesar de tener menos Estado de Bienestar, lo que lleva a vuelta a
empezar, en una espiral aparentemente suicida para la economa y para los propios
Estados democrticos. Es una competencia a la baja, una espiral de retroceso que

aparentemente solo terminar cuando nuestras economas sean competitivas con
los salarios ms bajos del planeta y de los pases con menos derechos sociales.
Account: ns145102
EVOLUCIN HISTRICA DE LOS SISTEMAS SOCIALES

Tiempos FASES ESTADO Y SERVICIOS Discurso hegem-
SOCIALES nico*
Capitalismo de Produccin Beneficencia privada
impulsado por: Tipo de prestacin: gracia- CRECIMIENTO
Siglos ble Lo importante es
XVIII al 1 Revolucin industrial: Beneficencia privada, primero crecer en magnitudes
crack de Introduccin de la mquina de la Iglesia y despus de cuantitativas.
1929 de vapor y el carbn en los instituciones religiosas
(la Gran procesos productivos. y privadas de caridad. Ciencias Sociales:
Depresin) Predominio de las
2 Revolucin industrial Derechos Humanos: Tcnicas Cuantitati-
Consecuencia del uso de la Impulsados por la indepen- vas y la perspectiva
energa elctrica en el proceso dencia norteamericana (1769) distributiva.
productivo que posibilit y la revolucin francesa
el desarrollo del trabajo en (1789)
cadena: el taylorismo y el Creacin de la Beneficencia
fordismo. Pblica
Tipo de prestacin: gracia-
Aos 30 del S. XX ble
El capitalismo entra en crisis Atencin a situaciones de sub-
por la especulacin y la sobre- sistencia o supervivencia.
produccin (no hay suficientes Se acta slo sobre la pobreza
consumidores para lo que se absoluta
produce).
Capitalismo de Consumo y Intervencionistas y Keynes: DESARROLLO
Desde los Estado de Bienestar (welfare - El Estado debe intervenir - Crecimiento con me-
aos 30 del state). para asegurar el manteni- jor distribucin y ma-
s. XX Teoras de Keynes. miento de la economa y el yor bienestar para la
- Regulacin e intervencin empleo. mayora (disminucin
estatal, con polticas so- - Se debe planificar el de- de las diferencias).
ciales pblicas (sanidad, sarrollo econmico. New - Se busca el creci-
educacin, vivienda,), Deal. Plan Marshall, miento con cambio
- Incremento del consumo, ya Asistencia Social cualitativo.
que al ser tarea del Estado - Insuficiencia de Recursos - Se contemplan as-
la Seguridad Social se po- - Derecho condicionado. pectos sociales.
sibilita que los trabajadores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - Se comienzan a uti-
puedan gastar sus salarios Servicios Sociales lizar las Tcnicas
en consumir y que el ca- - Creacin como Derecho Cualitativas, Pers-
pitalismo pueda producir Universal reconocido. pectiva Estructural
........ ms y no entre en crisis de - Sistema predominantemente y anlisis de redes.
Segunda sobreproduccin. jerrquico de las nuevas
mitad del s. ....................... administraciones pblicas.
XX Consolidacin del Estado de - Se acta sobre la pobreza
Bienestar absoluta y la relativa.
- A partir de la 2 Guerra
Mundial.
- Se construye como antdo-
to a la revolucin social-
comunista (URSS 1917,
China 1949,)
- Posibilita que los trabaja-
dores puedan vivir mejor,
se impliquen con dicho mo-
delo y defiendan el Estado
social de mercado.
Account: ns145102
Tiempos FASES ESTADO Y SERVICIOS Discurso hegem-

SOCIALES nico*
Globalizacin y disminucin Servicios en Red/ Sociedad DESARROLLO
Desde del Estado de Bienestar. Red. SOSTENIBLE,
finales del s. Capitalismo especulativo, - Disminucin, adelgaza- Calidad de Vida y
XX capitalismo de ficcin, econo- miento y privatizacin par- Participacin
hasta la ma de casino, cial del Estado de Bienestar. (tambin respecto a la
crisis de - Disolucin de la URSS y del - Algunos propugnan una crisis: la culpa es de
la Gran bloque comunista (1989- redefinicin del Estado del todos,).
Recesin 91). El capitalismo no tiene Bienestar, pasar a Sociedad - Agendas 21, Cartas
(2007-13) competidores. de Bienestar, con ms pro- de Aalborg, Planes
- Aumento de las desigualda- tagonismo de asociaciones y de Inclusin So-
des sociales y econmicas. ONG. cial,
- La globalizacin neolibe- - Derechos difusos/ Moder- - Utilizacin de tc-
ral impone sus reglas de nidad lquida, los derechos nicas participativas
mercado como nicas (pen- slidos desaparecen. Flexi- e implicativas en
samiento nico) y se da en bilidad, desregulacin. investigacin y pla-
mbitos como: la cultura, la - No a la planificacin/s a nificacin.
economa (la principal es la planes estratgicos locales
especulativa), la tecnologa o sectoriales. - Nuevos conceptos:
(TIC), el crimen organizado - Modelo de integracin so- Calidad Total, Mar-
y la globalizacin poltica cial relacional. co Lgico, Gober-
y social que es la menos - Ms que de pobreza se habla nanza, Empodera-
desarrollada (p. ej. en los de exclusin social. miento
derechos de los trabaja- - Con la crisis los derechos
dores y a su libre trnsito, (lquidos) tambin se esfu-
DD.HH.,). man, pasan a ser gaseosos.
Fuente: elaboracin propia.
*
Es el discurso hegemnico en economa y ciencias sociales. Cada nuevo discurso incluye o subsume
al anterior: cuando predomina la idea de desarrollo se sigue propugnando a la vez el crecimiento,
igual ocurre con el desarrollo sostenible, que incluye a los anteriores aunque a veces sea contradictorio
(p. ej. para salir de la crisis se sigue diciendo mayoritariamente que lo ms importante es crecer). Igual
ocurre con las fases y tipos de capitalismo, el de consumo incluye al productivo y el especulativo a los
dos anteriores.
La Planificacin social en Espaa

En la Espaa de los aos 60, bajo los gobiernos tecncratas del franquismo, la
primera planificacin socioeconmica importante se realiz mediante la creacin
de los Planes de Desarrollo. Fueron planes ms de carcter econmico que social
pero incidan tambin en aspectos como la vivienda, la educacin, la salud o la
creciente emigracin del campo a la ciudad. La Comisara del Plan de Desarro-
llo en 1973 se convertir en el Ministerio de Planificacin del Desarrollo en un
intento de conseguir, aunque sin xito, un progreso social (Mrquez Romero y

Pomar Fernndez, 2002: 58). El objetivo era paliar y controlar la fuerte inmigra-
cin que se estaba produciendo del campo a la ciudad debido a la disminucin de
demanda de mano de obra de la agricultura (por la mecanizacin). Para ello se
crearon los denominados polos de desarrollo, polgonos industriales construidos
con inversin pblica en zonas rurales, destinados a la instalacin de empresas
Account: ns145102
en lugares donde no haba nada. Con ellos se logr frenar en cierta medida el
gran retroceso poblacional derivado de la emigracin y potenciar la aparicin de
nuevos ncleos urbanos, tanto ciudades como nuevos barrios perifricos, a partir
de las poblaciones rurales existentes.
La metodologa de los Planes de Desarrollo estaba incluida en la planificacin
econmica temporal para varios aos que curiosamente haba sido copiada de los
planes quinquenales de la URSS de dcadas anteriores.
Como hemos comentado, los orgenes de la planificacin moderna estn
ligados fundamentalmente al mbito econmico y en Espaa ser hacia los aos
60 del siglo pasado cuando comience a vincularse ms con lo social y aparezca
el concepto de Planificacin Social. Podemos sealar como antecedentes en
Espaa, fuera de la esfera gubernamental, que Critas Nacional fue pionera en la
elaboracin de programas sociales.
1.5. EL CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR QU SON LAS

POLTICAS SOCIALES? DEFINICIN Y CARACTERSTICAS
Para empezar, aunque el trmino poltica es familiar para todos, no siempre

se interpreta de la misma forma, pues frecuentemente se hace de este concepto un
uso diverso y controvertido, generalmente cargado de negatividad (no tenemos ms
que leer un peridico o escuchar las conversaciones de nuestros conciudadanos
sobre el particular). No obstante, nosotros, desde el mbito de lo social, debemos
y queremos entender la poltica como gestin del conflicto social:
Nuestra opcin es considerar la poltica como una prctica o actividad

colectiva, que los miembros de una comunidad llevan a cabo. La finalidad
de esta actividad es regular conflictos entre grupos. Y su resultado es la
adopcin de decisiones que obligan por la fuerza, si es preciso a los
miembros de una comunidad. (Valls 2008:18)
Por otro lado, hemos venido hablando hasta ahora de polticas sociales y de
Estado de Bienestar, sin embargo tampoco todos entendemos lo mismo por estos
conceptos. La creacin del Estado de Bienestar va unida a la del sistema pblico
de proteccin social. Pero ste es un logro, una conquista, a lo largo de muchos
aos que fue cambiando y amplindose en la medida en que las reivindicaciones de
los trabajadores, sindicatos y movimientos sociales conseguan ir incrementando

sus derechos para que cada vez fueran ms universales (para toda la poblacin).
Qu entendemos por Poltica Social? Precisamente las polticas sociales
fueron las que se aplicaron para ampliar estos derechos que antes slo tenan una
minora (que poda pagrselos) y construir lo que llamamos Estado de Bienestar.
Poltica Social es la que se aplica para que una sociedad camine por una direccin
Account: ns145102
diferente de la que ira si no existiera: ... poltica social es dirigir la vida de la

sociedad por una senda que no seguira si se la dejara seguir su curso... (F. Lafitte,
citado por R. Titmuss 1981).
De forma genrica podemos entonces definir la poltica social como el diseo
y la ejecucin programada y estructurada de todas aquellas iniciativas adoptadas
para atender una serie de necesidades consideradas bsicas para la poblacin
con arreglo al baremo de civilizacin definido en lo que denominamos como so-
ciedades industriales avanzadas (Montoro 1997).
Si nuestro objetivo es conseguir un Estado de Bienestar que asegure los dere-
chos sociales para la mayora tendremos que realizar un conjunto de actuaciones
en todos los mbitos (elaboracin de normas, movilizacin de recursos,) a las
que denominamos Poltica Social y para alcanzar esos objetivos ser necesario
planificar adecuadamente esas acciones. As, Estado de Bienestar, Poltica Social
y Planificacin son conceptos inseparables.
Decimos poltica social y no hace falta decir poltica social pblica o
polticas pblicas, como muchas veces se expresa en la actualidad, por conside-
rarlo una redundancia: toda accin poltica incluye por definicin las actuaciones
pblicas (gubernamentales, estatales,). Poltica es por esencia accin pblica.
La construccin del Estado de Bienestar estuvo histricamente ligada a la crea-
cin de unas protecciones bsicas pblicas para toda la poblacin, como decamos
anteriormente: primero fueron los derechos laborales a estar de baja por accidente
o enfermedad, a cobrar una pensin por jubilacin que fueron los primeros y ms
importantes derechos conseguidos por los trabajadores. Despus fue la universali-
zacin paulatina del acceso a la sanidad y a la educacin, El conjunto de estos
derechos los podemos resumir en los seis sistemas sociales bsicos de proteccin
que se describen a continuacin, tambin denominados pilares bsicos del E. de B.
Desde este punto de vista, la Poltica Social que se practica queda definida
en cada momento por:
1. Las actuaciones sobre los seis derechos sociales bsicos o servicios
sociales en sentido amplio que se citan. Si son universales, pblicos,
gratuitos, iguales para todos o no lo son; si son privatizados, concer-
tados con empresas privadas; si son o no gratuitos, cofinanciados o
mediante copago (parte del gasto lo paga el usuario),
2. Las polticas de redistribucin socioeconmica y de participacin
de la ciudadana. En definitiva cmo se da la distribucin del poder
econmico, social y poltico, la mayor o menor desigualdad. Si se
realizan polticas para conseguir mayor equidad social o no (y cmo

y en qu medida se producen).
El sistema democrtico queda definido principalmente por estos dos aspectos:
Estado de Bienestar-equidad y las garantas de libertad: a la participacin libre y
a los derechos polticos (libertad de expresin, asociacin, manifestacin, elec-
cin). En definitiva la democracia, ms all de su significado de origen (poder
Account: ns145102
del pueblo), sigue estando definida bsicamente por el antiguo lema de la revolu-
cin francesa de 1789: libertad, igualdad y fraternidad (solidaridad). La igualdad
solo se puede dar si los derechos bsicos del denominado Estado de Bienestar estn
garantizados para toda la poblacin (igualdad de acceso a la educacin, salud,
etc.) y adems el acceso a la informacin y participacin tambin es en igualdad
de condiciones.
Para entender mejor el primer apartado nos guiaremos por las definiciones
clsicas recogidas por Ander Egg (1995:267) que de forma clarificadora diferencia
entre Servicios Sociales en sentido amplio (los seis sistemas bsicos de proteccin
o Seguridad Social) y en sentido estricto, que son los que tradicionalmente
atienden las reas o departamentos pblicos denominados Servicios Sociales.
Cul sera la ampliacin ideal de estos derechos en nuestras sociedades actuales?
A partir de la Declaracin Universal de Derechos Humanos y de la definicin de
los Derechos de la Ciudadana de Jordi Borja podramos concretar los pilares del
Estado de Bienestar de la manera siguiente:
EL ESTADO DE BIENESTAR Y LOS SISTEMAS BSICOS DE

PROTECCIN
Los seis sistemas de la poltica social que debe garantizar el Estado y los De-
rechos de Ciudadana.5
DERECHOS DE LA CIUDADANA
DERECHOS
CONCRECIN Y EN LAS SOCIEDADES
BSICOS
DESARROLLO5 COMPLEJAS
(tradicionales)
(ampliacin)
- Salud pblica. derecho a la
alimentacin, el vestido,
1. SALUD. Sanidad - Medio Ambiente sano, Calidad - Derecho a la salud y al medio am-
pblica, gratuita y de Vida biente (saludable).
universal. - Derecho universal de acceso - Derecho a la seguridad.
al aire y al agua no contami-
nados.
- Derecho a la formacin continuada
2. EDUCACION pblica - Derecho a la cultura, al ocio,
durante toda la vida. Al ocio y la
y gratuita al tiempo libre
cultura.
- Derecho a la vivienda. - Derecho a una vivienda equipada.
- Derecho al suministro elc- - Derecho a la Ciudad y a la Calidad
3. VIVIENDA Y URBA-
trico, calefaccin, redes de de Vida. Derecho al reciclaje de
NISMO
saneamiento residuos.
- Transporte pblico. - Derecho a la movilidad.
5
Los entrecomillados son citas de la Declaracin Universal Derechos Humanos.
Account: ns145102
DERECHOS DE LA CIUDADANA
DERECHOS
CONCRECIN Y EN LAS SOCIEDADES
BSICOS
DESARROLLO COMPLEJAS
(tradicionales)
(ampliacin)
- Derecho al empleo o al subsi-
dio de desempleo. - Derecho al salario ciudadano, salario
- Proteccin por enfermedad, social o renta bsica universal. Toda
4. EMPLEO
accidentes, la ciudadana tiene derecho a tener
- Renta bsica (Ingreso mni- un empleo y a tener unos ingresos
mo de solidaridad, salario suficientes.
social)
5. PENSIONES, SE- - Proteccin en caso de
- Pensiones suficientes para toda la
GUROS DE RENTA Y invalidez, viudez, vejez
poblacin que no pueda trabajar o no
OTRAS PRESTACIO- - Proteccin en la jubilacin.
deba por la edad u otra circunstancia.
NES ECONMICAS
Programas de:
- familia
- infancia, adolescencia y juven-
tud
- mujer
6. SERVICIOS SOCIA-
- mayores (tercera edad)
LES
- discapacidad - Derechos ciudadanos universales
(Servicios Sociales
- exclusin social: programas - Derecho a la insercin social
personales o en sentido
de inclusin social dirigidos a
estricto)
grupos con necesidades espe-
ciales
- programas de cooperacin,
participacin y desarrollo
comunitario
Derecho al voto. Derechos pol- Derecho a la Participacin Ciudadana
ticos clsicos: y a una democracia participativa.
Derechos polticos:
Derecho a participar en el go- Derecho a la Participacin poltica
Derechos electorales
bierno de su pas, directamente mltiple, deliberativa, diferenciada
y a la participacin
o por medio de representantes territorialmente, con diversidad de
libremente elegidos procedimientos.
- Derecho a acceder a las informacio-
Derecho a la comunicacin y al nes sociales y econmicas globa-
Informacin y Comuni-
acceso a las nuevas tecnologas les.
cacin
TIC. - Derecho universal de acceso a Inter-
net.
- A constituir redes transnacionales y
Libertad completa de expresin, a que sean reconocidas.
Expresin y asociacin
reunin y asociacin. - A plantear conflictos y establecer ne-
gociaciones a escalas supraestatales.
Fuente: elaboracin propia. En la primera columna se cita en maysculas los seis sistemas de Ser-
vicios Sociales nombrados por Ander Egg (1995:267) y la ltima (derechos de la ciudadana) se ha
elaborado tomando como referencia las propuestas de Borja, J. (2003).
Cules son los principales pilares del Estado de Bienestar? Para las posiciones
ms progresistas son los seis citados pero para otros slo hay tres tradicionales:
Account: ns145102
sanidad, educacin y pensiones. As, cuando se aprob la denominada Ley de la

Dependencia (Ley 39/2006 de Promocin de la Autonoma Personal y Atencin
a las Personas en situacin de Dependencia), se dijo que se construa en Espaa
el cuarto pilar del Estado de Bienestar, olvidndose de que esta Ley lo que hizo
fue slo ampliar la proteccin que ya exista en diferentes normas que aseguraban
la proteccin a todas las personas con discapacidad (mayores o no) y olvidndose
de que existen otros pilares bsicos del Estado de Bienestar, como son los citados
de la vivienda, el empleo o las protecciones en situacin de desempleo, como la
renta bsica, que el Estado tambin tiene la obligacin de garantizar. Tal vez lo que
se quera sealar es que en Espaa slo haban estado garantizados tres derechos
bsicos y ahora se mejoraba o avanzaba algo en otro ms.
En Espaa las administraciones pblicas y los entes locales han ido asumiendo
histricamente cada vez ms competencias sobre los seis derechos citados, creando
servicios y nuevos recursos sociales hasta que recientemente, desde los aos no-
venta, se han ido imponiendo las polticas neoliberales, como hemos comentado
anteriormente. Por ejemplo para las personas mayores, la infancia, etc. Por ver un
ejemplo diferente, hoy nadie duda que una vivienda debe estar inspeccionada y
mnimamente equipada para poder venderse: la cdula de habitabilidad se otorga
si hay suministro elctrico, de agua, equipamiento mnimo para poder vivir, y
la obligacin de los Ayuntamientos y otras administraciones est en asegurar y
adecuar los accesos a la vivienda, a la recogida de basuras, alumbrado y transporte
pblico, Si el derecho de acceso al servicio telefnico y al postal de correos son
derechos universales, el derecho de acceso a la comunicacin electrnica (Internet,
correo electrnico) no parece que deba ser diferente6.
1.6. FORMAS DE PLANIFICAR (AUTORIDAD Y/O PARTICIPACIN)

Y PRIMERAS CONCLUSIONES
Las potestades planificadoras de lo pblico estn reservadas legalmente a las

administraciones pblicas, es algo tan obvio como evidente: lo pblico debe ser
planificado por la Administracin Pblica que se regir por el gobierno poltico
(democrticamente elegido) y por la legislacin vigente, que se podr cambiar
tambin desde el mbito poltico pero respetando las normas vigentes establecidas
para esos cambios y la Constitucin. En Espaa, como en la mayora de los pases,
son muy importantes las competencias sociales de mbito local pero que en nuestro
6
Esto implicara, entre otros aspectos, que a nadie se le pueda cortar el suministro de correo
porque haga un supuesto mal uso del mismo, por ejemplo mediante descargas ilegales (como se ha
planteado en algunas propuestas legislativas). A una persona que no paga el telfono, la luz elctrica
o el agua se le puede llegar a dejar sin suministro pero, que yo sepa, a nadie se le ha cortado por hacer
un mal uso del mismo (por ejemplo despilfarrando agua o electricidad). El derecho a la informacin
se debe considerar un derecho bsico.
Account: ns145102
Estado son precisamente las instituciones de menor capacidad econmica y, con

ms recursos, estn las de mbito autonmico, estatal y de la UE.
Por lo citado anteriormente y la experiencia de estos ltimos aos (crisis eco-
nmica), podemos decir que las Administraciones Pblicas deben conservar para
s mismas de forma exclusiva el poder de planificar las polticas pblicas. Desde
la elaboracin de planes generales de ordenacin urbana (PGOU) a los planes
estratgicos (sectoriales o territoriales) y hasta las facultades normativas de plani-
ficacin, mediante leyes, decretos, etc. que veremos en prximos captulos. Pero
la forma de planificar se puede realizar de diferentes maneras. Jorge Riechmann
distingue tres tipos bsicos, muy generales, de realizar la planificacin:
Tipos de Planificacin segn Riechmann:

Tipo Modos de actuacin
cuando un organismo central realiza una regulacin administrativa
IMPERATIVA
que deja prcticamente fuera de juego los mercados
cuando el Estado intenta alcanzar ciertos resultados utilizando
INCENTIVA
recompensas monetarias sin coercin
la instancia planificadora se limita a la previsin y a la consulta,
INDICATIVA esperando que la persuasin y la mejor informacin lleve a los agentes
econmicos a comportamientos racionales.
Fuente: Riechmann (1996:285).
Qu duda cabe que hoy parece ms adecuado propugnar que las Administra-
ciones utilicen sobre todo las dos ltimas formas citadas, a favor de lo que se ha
denominado una planificacin flexible y participativa, pero sin dejar de cumplir
sus potestades sancionadoras. Flexible pero planificacin al fin y al cabo, recha-
zando las propuestas anti-planificadoras de la desregulacin (que planifique el
mercado, libertad para que se d una autorregulacin,). En ltima instancia
la administracin pblica tendr que echar mano de su autoridad (legtima) para
hacer cumplir las normas.
Espinoza Vergara tambin plantea tres formas diferentes de planificar: autocr-
tica, paternalista y participativa, que podemos considerar paralelas a las definidas
por Riechmann, con bastantes puntos comunes:
- La planificacin autocrtica no toma en consideracin el sentir de la

comunidad que est involucrada en dicho proceso de planificacin.
- La de tipo paternalista escucha a los interesados, a los usuarios, pero
adopta las decisiones por s misma.
- La participativa, por su parte, fomenta la participacin de la comunidad
en la fijacin de objetivos y metas, en la determinacin de medios y en
Account: ns145102
la ejecucin de las distintas tareas, y stos son los planteamientos y la

filosofa que nosotros compartimos. Entendemos que la participacin de
los beneficiarios en los proyectos de planificacin no es simplemente una
muestra de sentido comn, sino un patrn de organizacin social para
las actividades del desarrollo social. Desde estas premisas consideramos
que los procesos de planificacin nos permiten desarrollar el concepto
de democracia plena al favorecer la representacin y organizacin de
la comunidad, al conocer de primera mano las necesidades y problemas
sociales detectados por la propia comunidad y al contar con el apoyo
tcnico y el respaldo institucional que facilitan el acceso a estas opinio-
nes y la consolidacin del papel y las funciones de la iniciativa social.
(Mrquez y Pomar, 2002: 62, a partir de las propuestas de Espinoza
Vergara, 1984).
Tipos de Planificacin segn Espinoza Vergara:

Tipo Modos de actuacin
No toma en consideracin el sentir de la comunidad que est
AUTOCRTICA
involucrada en el proceso de planificacin
Escucha a los interesados, a los usuarios, pero adopta las
PATERNALISTA
decisiones por s misma
Fomenta la participacin de la comunidad en la fijacin de
PARTICIPATIVA objetivos y metas, en la determinacin de medios y en la
ejecucin de las distintas tareas.
Concluyendo: hoy se puede propugnar una planificacin flexible que podemos

denominar como incentiva-indicativa-participativa, por el papel impulsor que
deben asumir las Administraciones Pblicas. En algunos casos ser suficiente
con indicar, sealar los caminos y estrategias, en otros habr que incentivar (por
ejemplo con ayudas econmicas a los proyectos privados o sociales que van en la
direccin deseada, como puede ser la creacin de empleo, energas renovables,)
y en todos los casos se tratar de que sea de forma participativa, lo ms democrtica
posible. En los prximos captulos veremos contenidos, formas y experiencias que
hagan posible estos principios.
La planificacin segn la forma de actuar de quien dirige el proceso.

ESPINOZA VERGARA JORGE RIECHMANN

AUTOCRTICA IMPERATIVA
PATERNALISTA INCENTIVA
PARTICIPATIVA INDICATIVA
Account: ns145102
La planificacin social como una funcin del Estado (conclusiones)

En el campo de los servicios sociales la necesaria planificacin social tendr
como objetivo fundamental conseguir el mximo nivel de bienestar para la ciuda-
dana. A partir de lo dicho en este captulo podemos concluir:
1. La bsqueda de la igualdad y de la redistribucin no acontecern por s

mismas en un sistema basado en el libre mercado sino que es preciso que
sean deliberadamente buscadas y planificadas. La realizacin de polticas
pblicas redistributivas que tengan por objetivo conseguir esa sociedad
ms igualitaria exige como punto de partida:
polticas sociales y polticas pblicas integrales,
planificacin de esas polticas, con todas las fases y pasos que eso
conlleva (en definitiva: planificacin integral).
2. Por ello, tanto la existencia misma de polticas de intervencin social

como la planificacin de esas actuaciones, implica por definicin que lo
que queremos es que la sociedad avance por caminos diferentes a si esas
polticas y planificaciones no existieran.
3. El Estado y las diferentes Administraciones Pblicas tienen, en este sentido,

la responsabilidad de dirigir la poltica social y de establecer prioridades de
actuacin, y tienen adems frente a otros agentes sociales una posicin
privilegiada para hacerlo, al poder adoptar una perspectiva completa y
coordinada.
4. El Estado, a travs de las Administraciones Pblicas, es responsable de

definir los objetivos y las estructuras mediante las cuales se harn efectivas
las prestaciones y servicios a que tienen derecho los ciudadanos. Deber
ejercer la funcin de planificacin, tanto territorial como funcional, defi-
niendo la red de centros, recursos y servicios necesarios, su priorizacin
temporal y territorial, su articulacin en niveles y las estrategias que se
desarrollarn.
5. La planificacin est fuertemente condicionada por la ideologa de quienes

lideran el proceso de planificacin. En lneas generales, la planificacin
puede en ltima instancia ir enfocada a:

a) El mantenimiento del status quo, la adaptacin al sistema, sin ningn
ideal de cambio social ni rupturista. Ser una planificacin de mnimos
(defendida desde posiciones neoliberales). Desde esta posicin se
Account: ns145102
defender que los servicios sociales y pblicos deben de existir slo

para paliar las situaciones excepcionales o de mxima necesidad.
b) A cambiar la sociedad. A la introduccin de modificaciones estructura-
les que signifiquen cambios sustanciales, reorganizacin y generacin
de nuevas caractersticas y roles sociales o a la desaparicin de otros.
Hay que sealar que estas dos posiciones, identificadas tradicionalmente
con neoliberales-conservadores y socialdemcratas + izquierda transfor-
madora respectivamente, sufren un proceso de intercambio de posiciones
que comienza a finales de los aos 80 del siglo pasado y que adquiere su
mximo apogeo en la dcada actual: las posiciones ms radicales para
el cambio social pasan a ser las primeras (neoliberal conservadora) que
planifican el desmantelamiento paulatino del Estado de Bienestar y, con-
tradictoriamente, socialistas e izquierda transformadora se van resituando,
al menos en el corto plazo, en posiciones conservadoras de resistencia
y mantenimiento-conservacin del Estado de Bienestar, al ver peligrar
los servicios pblicos y los derechos sociales conseguidos a lo largo de
dcadas de cambio y de luchas sociales, especialmente en la segunda mitad
del siglo XX.
As, aunque en general podemos decir que los discursos neoliberales se
mantienen en el cuanto menos se planifique mejor en la prctica sabemos
que todo el mundo planifica y en el mundo de las ideas ms: se trata de
conseguir la hegemona en los discursos, en los mensajes transmitidos por
los medios de comunicacin y conseguir la hegemona en el pensamiento
social y, para ello, la planificacin es imprescindible (sea cual sea nuestra
posicin ideolgica).
Tambin a la hora de valorar la planificacin como tcnica, hemos por
tanto de constatar su carcter ambivalente, ya que, en palabras de Me-
dina Tornero (1999: 102) en s misma no es buena ni mala. Pero al ser
un instrumento puede ser utilizado con diferentes intencionalidades y en
diferentes circunstancias. El que se use para promover un cambio o para
mantener el estatus quo, el tipo de entidad que la desarrolle, el contexto, el
marco ideolgico que la defina, la intencionalidad poltica que la impulse,
el tipo de gestin que se lleve a cabo para implementarla, etc., sern los
elementos que determinen su idoneidad y calidad.
Si entendemos que la poltica social tiene la capacidad de, como sealan
Mrquez y Pomar (2002: 61), prever cambios que permitan atender y

satisfacer unas necesidades sociales que se van manifestando y reciclando
continuamente, la planificacin es entonces una obligacin ineludible
de las administraciones pblicas en primera instancia, pero tambin de
cualquier entidad con fines sociales, que debe valorar las necesidades
Account: ns145102
reales y regirse por unos criterios de eficiencia que justifiquen la inversin

realizada. En la misma lnea, Mrquez y Pomar sealan la importancia de
la planificacin como inversin productiva al favorecer un clima positivo
en el crecimiento econmico, y como instrumento de control social, al
facilitar la integracin y cohesin social de los colectivos en riesgo de
exclusin social (aunque tal vez las palabras control social no sean las
ms adecuadas para referirnos a lo que se persigue: la cohesin social).
6. Cuestiones generales a tener en cuenta:

La planificacin es un trabajo intil si no existe voluntad poltica de rea-
lizar y ejecutar lo que se planifica. Esto es as porque:
La planificacin es un instrumento, no un fin en s mismo. No es una tc-
nica capaz por s misma, por el mero hecho de ser diseada, de introducir
transformaciones sociales.
La planificacin es el inicio de un proceso, no el trmino. Si el plan no se
implementa, no se lleva a cabo, no se ejecuta-revisa-corrige en cada fase,
no sirve realmente para cumplir los objetivos marcados.
PARA PROFUNDIZAR EN LOS TEMAS TRATADOS EN ESTE CAPTULO

Prcticas. Sugerencias de trabajos prcticos de investigacin
Investigar buscando referencias de: pacto social y New Deal de F. D. Roosevelt.
Planes quinquenales. Plan Marshall.
Congreso Nacional sobre Planificacin en Servicios Sociales (ver I, II y III congresos
nacionales, en web del Gobierno de la Rioja, larioja.org).
Bibliografa recomendada
Ander-Egg, Ezequiel. 1991. Introduccin a la planificacin. 13 ed. Madrid: Siglo
XXI de Espaa Editores, S.A.
Casado, Demetrio. 1995. Introduccin a los Servicios Sociales. Madrid: Popular.
Fernandez Garca, Toms, Rafael de Lorenzo y Octavio Vzquez (eds.). 2012. Dic-
cionario de Trabajo Social. Madrid: Alianza Editorial.
BIBLIOGRAFA
Aguilar, Mara Jos y Ezequiel Ander-Egg. 1992. Evaluacin de servicios y programas sociales.
Madrid: Siglo XXI Editores S.A.
Alonso, Luis Enrique. 1991. Los nuevos Movimientos Sociales y el hecho diferencial espaol:
una interpretacin. En Espaa a debate II. La sociedad. Ed. por Miguel Beltrn y Jos
Vidal-Beneyto. Madrid: Editorial Tecnos.

Ander-Egg, Ezequiel. 1991. Introduccin a la planificacin. 13 ed. Madrid: Siglo XXI de
Espaa Editores, S.A.
Ander-Egg, Ezequiel. 1995. Diccionario del Trabajo Social. Buenos Aires: Lumen.
Bauman, Zygmunt. 2005. Vidas desperdiciadas. La modernidad y sus parias. Barcelona:
Paids Estado y Sociedad.
Account: ns145102
Bauman, Zygmunt. 2006. Comunidad. En busca de seguridad en un mundo hostil. Madrid:

Siglo XXI de Espaa Editores.
Borja, Jordi. 2003. El espacio Pblico. Ciudad y ciudadana. Madrid: Electra.
Castells, Manuel. 2009. Comunicacin y Poder. Madrid: Alianza Editorial.
Espinoza Vergara, 1984. Programacin: Manual para Trabajadores Sociales. Buenos Aires:
Humanitas.
Fernndez Garca, Toms y Antonio Ares Parra. 2003. Servicios Sociales: direccin, gestin
y planificacin. Madrid: Alianza.
Garca-Rosales, Cristina y Manuel Penella. 2011. Palabras para indignados. Madrid: Mandala
Ediciones.
Judt, Tony. 2012. Pensar el siglo XX. Madrid: Taurus.
Manzano, V. 2007. Economa y comportamiento. La huella ecolgica como herramienta de
intervencin. Informe de investigacin. Sevilla: Departamento de Economa Aplicada II.
Universidad de Sevilla (no publicado).
Mrquez, Valentn y Fco. Javier Pomar. 2002. La planificacin en Servicios Sociales. Pp. 57-
71 en Servicios Sociales: Direccin, gestin y planificacin. Compilado por T. Fernndez
y A. Ares (coords). Madrid: Alianza Editorial.
Martnez Babn, Javier. 2013. l ejrcito del Faran Zutmosis IIIen Historia, National
Geographic, 115, Madrid, RBA.
Moliner, Mara. 1990. Diccionario de uso del espaol. Madrid: Ed. Gredos.
Real Academia Espaola. 1992. Diccionario de la lengua espaola. 21 ed. Madrid: Espasa-
Calpe.
Riechmann, Jorge. 1996. Ideas para un programa ecosocialista en Ni tribunos. Ideas y
materiales para un programa ecosocialista. F. Fernndez Buey y J. Riechmann. Madrid:
Siglo XXI de Espaa Editores.
Snchez Ron, Jos M. 2013. En busca de un nuevo paradigma cientfico. El Pas-Babelia,
9 de febrero, p. 13.
Valles, Miguel S. 1996. El concepto de triangulacin como propuesta de articulacin de las
tcnicas cualitativas y cuantitativas en la prctica investigadora en Curso investigacin
participativa y gestin local. Madrid: U.C.M.
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1.1. Punto de partida: qu es planificacin, planificar y conocer nuestra realidad

1.1. PUNTO DE PARTIDA: QU ES PLANIFICACIN, PLANIFI-

La accin de planificar es una tarea integral y multidisciplinar. La idea de pla-

diversos temas o acepciones con diferentes entradas, algunas que se aproximan

Plan: proyecto, intencin de hacer cierta cosa, programa de cosas que se

Planificar es la accin consistente en utilizar un conjunto de procedimientos

Realidad y entorno social

diendo lo que son informaciones y opiniones de un reducido nmero de personas

terminarla... a realizarla de forma sistemtica, planificando la evaluacin en cada

1.2. ORIGEN Y EVOLUCIN DE LA PLANIFICACIN

destreza, edad, fuerza de cada persona. Todo ello basado en la experiencia y en

vez ms de la experiencia de las acciones pasadas. La agricultura, ms all de la

Evolucin Histrica. De la Prehistoria a la Edad Moderna

economa de mercado (basada en el intercambio de bienes) y comenzaron a dedicar

Las campaas militares se diseaban teniendo en cuenta el clima. Salvo en

ban en invierno y las invasiones contra territorios asiticos se preparaban

gicas militares propiamente dichas pues, durante el co-reinado con su madrastra

ciones grecorromanas y de los primeros imperios se produce un gran impulso.

nuevas estructuras de transporte y canales de comunicacin y por la organizacin

De la Edad Moderna a la Contempornea (S. XVII-XIX)

XVII y XVIII) es cuando se da un mayor impulso a la planificacin, hacindose

de la Ilustracin y de las revoluciones burguesas de forma paulatina durante varios

Bienestar: desregulacin, privatizaciones, liberalismo econmico, pensamiento

darias de que la economa fuera totalmente planificada y controlada por

1.3. EVOLUCIN HISTRICA EN EL SIGLO XX

La tarea histrica de la filosofa contempornea es poner su tiempo en

a. La Revolucin Socialista y el Periodo de Entreguerras (1917 a 1939)

En el siglo XX estas tres corrientes ideolgicas pasaron por diversas vicisitudes

2. Intervencionistas y keynesianos. La solucin a la crisis de los aos 30

de produccin en cadena cuyos pilares bsicos son la especializacin del obrero

ingresos) para obtener medios suficientes para la intervencin en la economa y

3. Socialistas. Durante el mismo periodo, en el Este de Europa haba triun-

imponer un sistema poltico ruso-nacional dictatorial de economa planificada

b. La crisis de las democracias liberales y el ascenso de los fascismos y

La Gran Guerra (1914-1918) haba dejado en un estado deplorable a buena

lo que facilit el auge de las posturas ms radicales y populistas (como puede

Estas ideologas son derrotadas en la II Guerra Mundial, salvo en el caso de Espaa

c. La II Guerra Mundial, la Guerra fra y el auge de los movimientos

La planificacin cobr un gran impulso durante la II Guerra Mundial, tanto por

Los tres cuartos de siglo que siguieron al colapso de Austria de la dcada

de incertidumbre sera imprudente suponer unos resultados estables, y

La planificacin econmica y las polticas keynesianas facilitaron el citado

d. Crisis del petrleo

1 Disminucin de los derechos sociales: para que los trabajadores redujeran

Estas propuestas ultraliberales y neoliberales triunfan a partir de los aos 80 y

neoliberales se alinean con posiciones ultra-individualistas y anti-normativas,

Esta ruptura del pacto social no se produce en un momento determinado

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