"La tragedia de los comunales":

legalidad y realidad de los montes

comunales en Espaa
IcNAcio PREZ-SoBA Cttu- DEL Conn-ar 1x;

lvlrct;Er- Ar.rcer SoLA IvIAR:rNr (**)

1. INTRODUCCION
Bienes comunales,monLescomunales:he aqu dos importantes rea-
lidades de nuestro mundo rural, recurrentemente analizadas en Ia
literatura cientfica que desde el siglo XIX hasta la actualidad se ha
preocupado de explicar el devenir histrico y la configuracin jur-
dica de los patrimonios pblicos en Espaa. Los bienes comunales,
su capital importancia en las economas campesinas de antao, su
lamentable quebranto por obra de la legislacin desamortizadora, y
su reivindicacin y defensa legal, son temas que recorren la biblio-
grafia especializada desde las obras pioneras de Altamira (1890) y
Costa (1902, 1915) hasta las sntesisms recientes (Cuadrado, 1980;
Guaita, 1986;Nie to, 1987; Colom, 1994). A medio camino aparecen
las que todava hoy siguen siendo las obras de referencia fundamen-
tales:los manuales de los profesoresGuaita (1951) y Nieto (1964),
en especial el de este ltimo, considerado un clsico en la materia'
Como se ve, el sesgode la bibliografa es macadamente histricoljuri
dico, si bien cabe sealar que en los ltimos aos se est enriquecien-
do con aportaciones colectivasque, desde campos como la ordenacin
del territorio o la gestin forestal, tienden hacia la pluridisciplinarie-
dad (Nawajas,1983; Rodrguez Castz6n,1997; Snchezy Berrueta de

(^) Ingnierc d Monts Gohiaw d Aftrgn. Sericio Prol)incial de Meo Anbisnte d Taragozd Stdn d
G?tinForeTaL (Zangoza) .
(**) Lienciado n Historia hofs rutor d Ia LNED. Ctnlro asociada e Teassa (Barul,rna)

- EstudiosAgrosocialesy Pesqueros,n.o203, 2004 (Pp. 187-232)

187
 DezdelCoral y l\riguelngel
lgnacloPrez-Soba Sollvlartrn

Juan, 1998; Dios, 2002). De todos modos, el debate estrella sigue sien-
do la defensajurdica de su caractersticatitularidad mixta (municipal
y vecinal), frente a las usurpaciones de que puede ser objeto tanto por
parte de los particulares como de los propios Ayuntamientos, que con
frecuencia Datrimonializan los aorovechamientos comunales en detri-
mento de sus legtimos beneficirios, los vecinos.De ah que, desde la
dcada de 1930 y en diferentes cornturas y momentos, la bibliografia
se haya hecho eco de la problemtica defensa del comunal, de lo que
son reflejo los propios ftulos de las obras (Merino, 1933;Aranda Nava-
rro, 1963;Garrido Falla, 1963;Foyo, 1983;Lingstone, 1986;Embid,
1993;Vicedo, 1995).Junto al problema de la reindicacin dominical,
aparece en la bibliografa, a partir de la dcada de 1960, el de las pers-
pectivas de futuo de los bienes comunales; en un contexto de pro-
gresivadesertizacin rural, y, por tanto, de la creciente residualidad de
unos modos de propiedad colectiva orientados al autoconsumo (l),
las reflexiones empiezan a girar tambin en torno a las posibilidades
de revita-lizaciny modernizacin de la administracin y explotacin
de los bienescomunales(Baz,1965;Martn Mateo, 1967;Abreu, 1981;
Casero, 1983; Garcia de Enterra, 1986), apuntando hacia frmulas de
cooperativismo agrario.
En el momento presente, y no obstante contarse con un ordena-
miento jurdico que, desde la Constitucin (artculo 132.1) hasta el
Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, ampara su titularidad
y precisa susmodos de creacin, aprovechamiento y disolucin mejor
que nunca, no son pocos los problemas que an aquejan a los bienes
comunales. Lamentablemen te, su existencia misma es algo anacrni-
co: en palabrasde Guaita (1982:283), (estamosen presencia,aunque
de algo ciertamente vivo, de un fenmeno de arqueologa sociojuri
dica, casi fsil, de un ejemplo suprstite de la antigua propiedad
colectiva (gesamte Hanq que pertenece a la colectidad de vecinos y
al concejo [municipal] en su representacin". Sin embargo, esavida
de los bienes comunales, que Guaita crea "cierta", es progresiva-
mente decreciente y llena de problemas. A los ya apuntados relativos

(1) h bbografa ,ns recient2esNiga al. anlisis d asosregional: o comaral: d aPw,?r.rwnriaos cot nt
nals, mlurs d elbs e c'1sts:!a sBngut (1995), Cascas( 1987), Cast n j Ruo (1987), Aub (2000), Cd-
cia Aseio (m01), C*rco Gaca Martn (1987), Gimatzz Ronen (1978 J 1991), C.una PrezDke (1987),
L ,engo(1987), Lk rnrc (1987, 1991, 1992 ) 1995), NIqa, Pascual ) Gmzr.SaI (1991), Mqa. P&ta1al I Caba
m (1998), Mendz (1996), Mnino et ai (1985), Montseat (19BJ), Moena Pea (1991), M oz Cabm
(1981), Nxao carda (1991), OrtgaSantns(1995 1 2000), Pahnat (t987), Rqas (t998), Snchez,M. (1992),
Snha Lpn, Bemukr eJuan eI a[. (1998), Tcrrs, Ga, Nita ] AIL)arezRodrgua (1987), Urzainh (1987) ]
Zamoru (1997). En ?srlancobibko{fD solr nontes ) al rowhamientos cawnals lncscind,imo' para no ha'
lo intrminabl, e k lnodwcin ?:citu refercnta nonts rcina.lsnr r&no .nnn, dhesas(bqals o de obo tipo)
J mananunidatls dpastos , lsat (incl:u,idaslas dettua"sd.eanigas "rcnunid.ades d.ea, tieffr.

188
(La hagediade loscomunale$D: y tealidad
legaldad delos monlescomunales
enEspaa

a la defensa de su titularidad y a su anquilosada administracin,

podramos aadir la absoluta falta de invenarios frables sobre los mis-
mos (Nieto, 1964:872; Embid, 1993: 23); la confusin patrimonial
con los bienes de propios de los Arntamientos; la existencia de legis-
laciones sectoriales con orientaciones diferentes (de rgimen local,
forestal o de reforma agraria) e insuficientemente coordinadas; los
problemas derivados de la demanialidad actualmente reconocida a
los bienes comunales (PrezSobay Sol, 2003: 98-99y 108-110);las
repercusiones de los grandes proyectos de transformacin agraria
sobre la titularidad comunal de los predios afectados (Moreno del
Rincn, 1993: 607-609; Embid, 1993: 37-64; Sndnez Garnica, 1993:
323-330;Salanola, 1993:393, nota 9); o la pervencia de situaciones
de paracomunalidad en patrimonios cuya titularidad dista de estar
suficientementeaclarada( ubienescomunalesatpicos') (2).
En expresin que ha tenido xito, ese retroceso (probablemente
irremediable) de la propiedad comunal como resultado de las
corrientes generalesde 1asociedadse ha llamado "la tragediade los
comunales" (Hardin, 1968). Este artculo pretende, por tanto, tras
exponer muy someramente lo que con toda claridad y taxatividad
dispone la legislacin de rgimen local sobre los montes comunales
y los de propios, atalizar hasta qu punto se corresponde la legali-
dad con la prctica habicual de gestin en los municipios, a partir de
datos generales, pero que tienen detrs no Pocos casos particulares
obtenidos de nuestra experiencia personal. En defrnitiva, se preten-
de introducir aI lector en [a "tragedia de los comunales en Espaa".

2. MONTES Y MONTES
DEPROPIOS COMUNALES
2.1.Unaintroduccin al patrimoniode lasEntidadesLocales:bienesde dominio
pblico,bienescomunales y bienespatrimoniales
El patrimonio de un municipio puede estarformado por tres clases
de bienes:bienesde dominio pblico, bienescomunalesy bienes
patrimoniales. Estatriparticin,que consagranhoy da tantola Cons-
titucin Espaolacomo la legislacinde rgimen loca-1, la hallamos
;,aen pie a principios de siglo; la recoge precozmente una sentencia
del Tribunal Supremo,dictadaen 17 de diciembre de 1905,que con-
tiene las notas esencialesque diferencian entre s a las tres clasesde
6.ss; "Que todos los bienesde los pueblos pueden y deben agru-

(2) Bttsirane, bs .asar de bs Aan'zdns "nmnl6 !cinals n m&no comn" I las "naaJads ucinal: d
nank-: ueasePirez SoboI Sol/1,200,: )7-77.

189
 DiezdelCorraly [4iguelngelSoll\4artrn
lgnacroPdre-Soba

parse en tres clases:bienes de propios, que son aquellos que, perte-

neciendo aI pueblo, dan algn fruto o renta en beneficio del proco-
mn, beneficio o producto que ingresa en las arcas municipales y
figura en los presupuestos,pero que nadie en particular, ningn veci-
no aisladamente, puede usar; otra clase, bienes comunales o de
comn aprovechamiento, de los cuales cada vecino de por s puede
usar o aprovecharse gratuita y libremente, cuyos productos o rentas
nunca entran, por consiguiente, en el Tesoro municipal, hasta el
punto de que si se utilizan de modo que produzcan rentas o recur-
sos aplicables a los gastos municipales pierden su condicin de
comunes para caer en la de propios; y una tercera parte, que consis-
te en los bienes que, aun perteneciendo a los pueblos, no slo los
pueden usar todos y cada uno de los vecinos,sino la seneralidad de
ius pe.sonas,que no producen ni propiamente pueden producir nin-
gn fruto o renta, aquellos, en una palabra, que son de uso pblico".
La triparticin que ah se anuncia -bienes de dominio pblico,
comunales y de propios- va luego cobrando carta de naturaleza enla
legislacin de rgimen local: se consagra ya en la legislacin de rgi-
men local republicana (Ley Municipal de 3l de octubre de 1935) y
se acaba de defrnir en la de mediados de siglo XX (Ley de Rgimen
Locai de 24 dejunio de 1955). De ah, pasaa la actual normativa de
rgimen local, con una trascendental modificacin, en virtud de la
cual los bienes comunales gozan hoy de las cualidades inherentes al
demanio o dominio pblico: son inalienables, imprescriptibles,
inembargables y no estn sujetos a tributo alguno. Esta demanializa-
cin ya se encontraba apuntada en la Ley de Rgimen Local (LRL)
de 1955, aunque de un modo contradictorio, contradiccin que se
trasladaba a la normativa forestal v oue todava acusan entre s los
artculos 1I y 64.3del Reglamento'd Montes RMt de 1962 (3), por
ms que las leyes vigentes de rgimen local y forestal hayan consa-
grado definitivamente la demanialidad de los bienes comunales (4).
Una definicin general vLlidapara los bienes comuna-les es la de
aquellos bienes que poseen Arntamientos y Entidades Locales
Menores cuyo aprovechamiento y disfrute corresponde a los vecinos
y a los extranjeros all domiciliados, que lo ejercen de manera indi-
vidual y simultnea, ininterrumpida, libre y (salvo excepciones tasa-

(3) ntrad,icci,ones qu:tqcamasen Prez-Soba) Sol, 20: 97 98 (f aru k exi.stententre ls arts. 183:t 188
LRL 1955)1 108.110 (para Ia e\tstnte mtre [osarts. 1] ! 64.J R1\fi).
(4) lJL' D2.1 de la Co\ttitucin F,sfa.ola de 1978, 79.31 80.1 de ln LrJ Basesdl P,iginn Lo&I (LBRL)
d,e1985, 2.3 5 del Regtannto de Biqnes las Ettidad?s Loralzs (RBEL) d 1986 f 12.1.1) d Ia L4 d. Mont\
(LM de 200t.

190
.La hagedia
delosconunales',r y realidad
legalidad delosmonles enEspaa
comunales

das en la ley) gratuita. La provincia, pese a ser Entidad Local, no

puede poseer bienes comunales, slo patrimoniales, pues as lo pres-
cribe smsu contrarioel artculo 2.4 del Reglamento de Bienes de las
Entidades Locales (RBEL) : "Los bienes comunales slo podrn per-
tenecer a los Municipios v a las Entidades Locales Menoreso. Tam-
poco el Estadoni la iomunidad Autnoma, a pesar de la opinin de
algunos autores (5).
Frente a los comunales,se alzan los bienes patrimoniales,que como
su propio nombre indica constituyen el patrimonio privativo de las
corporaciones locales. Vienen requlados, fundamentalmente, en los
artculos 6 y 7 del RBEL. Gonzl{z Bustos (1998: 99) los define como
aquellos bienes propiedad de una entidad local que no estn desti-
nados a un uso pblico o a la prestacin de un servicio pblico, pero
que en numerosas ocasiones constituyen fuente de ingresos para el
erario de la corporacin, al poder producir renta que ingrese en el
mismo. La legislacinde rgimen local los define, pero no establece
su tipologa concreta: el artculo 7 del RBEL slo se refiere al caso de
las parcelas sobrantes y de 1os efectos no utilizables. En cualquier
caso. son tambin bienes patrimoniales, de acuerdo con la citada
autora (1998: 1f 0-f 11) los 6ienes inmuebles y muebles propiedad de
las entidades locales que no sean ni de dominio pblico ni comuna-
les (6), la propiedad incorporal de las mismas (propiedad intelec-
tual, patentes de invencin),los ttulos representativos de capital, as
como los rendimientos que produzcan los bienes de propios. Cuan-
do se trata de montes, nos hallamos ante los denominados (montes
de propios, (7), en los que, a diferencia de los montes comunales,
tanto el dominio como los aprovechamienLospertenecen al munici-
pio, que no comparte la titularidad con los vecinos; de ah que su
dueo pueda arrendar o ceder libremente sus aprovechamientos(a
terceros o a los propios vecinos), incluso en{enar los predios (si no
estn catalogados). La expresin "montes de propios" debe reser-
varse a los montes patrimoniales de los pueblos, para diferenciarlos

(5) Nieto ( 1964: 317-318) rtndek [rosibilid,ad de que el Estado salnopitatio de bicnes camunals, basn'
dase en algunos asosen que b! a\m ethdmaos eten oecinalsJ el titular diminru| l Estatlo ( O M d
Hacimda tul 15 rLcabril d 1873, rcoeiatror sntalcia de 4 de m(lno d 1876; sntncade 26 de may tlc 1909);
(iattx da (1980:424) la rethaza, asndoseen Ia taxativida at )?sfcto de la I'RL de 1955 @1 187)
fcn
(6) n na reb,vanl :.cpdn:Ia d.Nauana, en ond,formalmmte no :tistaenes eftroltios; la disn-
cin nue lmpios ) onunalzs es inebrante d , datlo que, con an'eglo a su profia leg:tkcin" todos los biensd
5 2 arzo
f'r e los muniPi,os henn Ia onsi.lerucior d conunales, segin Pone de reline la sallin
1974 (Qwlra', 1980: 190, n.221).
(7) Sonscetus las aqortaaons al estudtu del estad,ode iosmontesde Frofios 1 susNntbbnas a ln largo del sifu
XX; aparte del arlculo PronrodeAugustin (1924), solo nos @nsta la Mnografa Gt taltz Bustos (1998) -Pro
qt rena sobe los bma dPnPi)s m gntenl t lrs artculos de Iot' a SaIa (1960) le CezMorato (1991).

191
 Prez-Soba
lgnacio DezdelCoralyl\4iguel Martn
ngelsol

de aquellos otros que son propiedad de las Diputaciones Provincia-

les, los cuales seran montes patrimoniales que deben se incluidos
en el Catlogo de Montes de Utilidad Pblica (CMUP), y que, cuan-
do lo sean, por estar afectos al servicio pblico de la provincia, adqui-
riran la condicin de bienes de dominio ptrlico (8). Se trata, empe-
ro, de muy pocos casos.
Por ltimo, llegamos a los bienes locales de dominio pblico propia-
mente dichos. oue son los destinados a un uso o servicio pblico
(artculos 79.3 e la LBRL y 2.2 del RBEL) y, en consecuencia,se
encuentran usualmente abiertos al pblico en general. De acuerdo
con el Texto Refundido de Rgimen Local de 1986 (9) (TRRL, art
culo 74.1) y el RBEL (artculo 3.1), son bienes de uso pblico local
los caminos y carreteras, plazas, calles, paseos:parques, aguas, fuen-
tes, canales, puentes y dems obras pblicas de aprovechamiento o
utilizacin generales cuya conservacin y polica sean de la compe-
tencia de la Entidad local. Es decir, los bienes de dominio pblico
segn el concepto al uso en el Cdigo Cil (artculo 344), a los que
el TRRL (artculo 74.2) y el RBEL (artculo 4) aaden hoy los inmue-
bles destinados al cumplimiento de fines pblicos: casasconsistoria-
les, palacios provinciales, mataderos, lonjas, mercados, hospitales,
hospicios, escuelas, museos, cementerios, piscinas y campos de
deporte y, en general, cualesquiera otros bienes directamente desti-
nados a la prestacin de servicios pblicos o administrativos. Este
conjunto d inmuebles se engloba ajo el concepto .bienes de ser-
vicio pblico"; en l han de incluirse los montes catalogadosde pro-
piedad provincial antes comentados.
En ese sentido, hay que tener presente, con relacin a los montes de
propios catalogados, que la declaracin de utilidad pblica conlleva-
ba sobre los mismos, bajo el anterior rgimen forestal (Ley de Mon-
tes de 8 de junio de 1957, LMt 1957) efectos parcialmente de mania-
lizadores, y de manera absoluta a partir de la nueva LMt, de 2003
(Lev 43/2003, de 21 de noembre) (10). La inclusin en el Catlo-
go de Montes de Utilidad Pblica (CMUP) confiere la inalienabili-
dad y la inembargabilidad aun monte de propios, que por su condi
cin de bien patrimonial es enajenable por naturaleza ( 11). De

(8) Art. 74.2 dt Trb RIlrnino d Winen lrcal (TRRL) d2 1986 J orl. 4 dA RBEL dc 1986. VaseGra'
datlo (1980: 19G191).
e) l'RnL: Ral Deeto Lgitk'tio 781n 986, de I I d.eabnl, por l que se alrueba eI texto rcfundtdo de las
d,Wsldones [egalsigntsn maeritt Rigmen Lo&L
(10) BOE n,'g280, de 22 de nolriemte.
(11) Arl, 109.I del RBEL sa$u ontrario.

192
(Lahagedia
deloscomunales: y realidad
legalidad delosmonles enEspaa
comunales

acuerdo con Sieira Bustelo (1955: 5f-57), el concepto de bienes de

propios quiebra cuando se trata de montes catalogados, puesto que
pasan a ser inalienables, salvo en determinados casos,adems de
quedar sujetaslas operaciones de recuperacin y deslinde a las dis-
posiciones especialesrelativasa los montes de UP. De acuerdo con
los artculos 2.1 LMt 1957 y 44.1 del RMt (Reglamento de Montes
de 22 de febrero de 1962, que la nueva LMt ha dejado subsistente),
los montes incluidos en el Catlogo slo pueden ser enajenados
mediante Ley, salvoen los casosen que 1o autoricen: a) la LMt o el
RMt (casosde permuta contemplados en los artculos 16.4 y 16.5
LMt 2003 y 183 y ss. RMt); b) otras leyes especiales;y c) casosde
expropiacin forzosa para obras y trabajoscuyo inters general pre-
valezcasobre la utilidad pblica de los montes afectados.Por o[ro
Iado, los montes catalogados son bienes completamente inembar-
gables (arts. 2.2LMt 1957,14 LMt 2003 y 44.2 RMt), y slo sus apro-
vechamientos pueden ser usados, excepcionalmente, como garan-
ta hipocecaria (arrs. 44.3 y 151 RMt). Sin embargo, hay un aspecto
en el que la nueva regulacin se aparta de la preexistente (y en este
caso subsistente, por tratarse del RMt, no derogado): el de la pres-
criptibilidad de los montes patrimoniales de UP. Como principio
general, la nueva LMt mantiene el criterio de la usucapibilidad de
Ios montes patrimoniales por transcurso de treinta aos, mediando
posesin en concepto de dueo, pblica, pacfica e ininterrumpi-
da (artculo l9 LMt 2003) (12). Sin embargo, mientras que para el
artculo 64.1 RMt los montespblicos catalogadosd,epropiedad.patrimo-
nial (entre los que se cuentan los "montes de propios") no pierden
la condicin de prescriptibilidad inherente a su condicin de bie-
nes patrimoniales, la nueva LMt no establece distincin alguna
entre montes oatrimoniales en razn de su inclusin en el Catlo-
go, proclamando sin ms que Jor?d,edominio pblico o d'emanialese
integran el d,ominiopblicoforesfllos monte s incluidos o que se inclu-
yan en lo venidero en el Catlogo de Montes de Utilidad Pblica
(CMUP) -ardculo 12.1.a LMt 2003- y que, por exclusin, son rnon-
pbkca que no sean d'emaniales-arti-
tespatrimoniales los de propied,ad,
culo 12.2 LMt 2003-. En consecuencia,y por ministerio del artcu-
lo 14 de la misma norma, todos los montes patrimoniales de UP
son sin excepcin imprescriptibles (mientras, claro est, no sean
descatalogados). Los montesd,eldomini,optibli.coforestal son inaliena-
blcs,i.m'prescriptibles
e inembargables1 no estnsujetosa tributo alguno que

Lart. 14,b LMI ] 957 J an eslabbcecJarl. 64.1 RMt.

(12) [,n sntond onla questablecia

193
 DezdelCorralyMguelngel
Prez-Soba
lgnaco Solrln

gr&ue su titularidad (13), reza el citado precepto, que por simpie

principio de jerarqua normativa prevalece sobre el criterio del
artculo 64.1 RMt.

2.2.El origendela divisinpmpios/comunales

Por opropios" se entiende, en la acepcin sustantiva de la termino-
loga tradicional, la renta o patrimonio de los concejos.Consecuen-
temente, 1os"bienes de propios" eran aquella parte del patrimonio
municipal, rstico o urbano, que se aprovechaba mediante arriendo
y produca rentas destinadas a sufragar las necesidades de los pue-
blos (Miguel Bernal, 1978;Mangas,1984:149). Sobre el papel, la dis-
tincin legal entre bienes de propios y bienes comunales resulta ser
bastanteantigua (al menos en el Reino de Castilla), pues ya aparece
en las Partidas de 7254 (Partida III, XX\,'I[, 9) y en disposiciones de
las Cortes de Valladolid de 1351. Por el contrario, otras legislaciones
hispnicas bajomedievales no se hacen eco de esta diferenciacin en
los patrimonios concejiles,por ejemplo la aragonesa,en la que nada
distinguen al respecto ni los Fueros y Observancias del Reino (de
7247 y 1437, respectivamente) ni las cartas de poblacin de villas y
lugares (Fairn, ).957:62 y nota 157). Realmente,el proceso de dife-
renciacin entre bienes comunales y bienes de propios slo empieza
a acentuarse a lo largo de la Edad Moderna, siendo muy palpable ya
en los siglosX\4I y XVIII por un cmulo de indicios ( 14), y de hecho
su culminacin se producir en el siglo XIX, al acelerarse irreversi-
blemente por obra de la legislacin desamortizadora. Este proceso
de patrimonializacin de parte de los bienes (comunes> (en puri-
dad, la expresin utilizada en el Antiguo Rgimen para referirse a lo
que hoy denominamos "bienes comunaleso) ha sido agudamente
explicado por los profesores Nieto (1964) y Garcia de Enterra
( 1986),a cuyapauta expositivanos ceimos.

(13) Otra inqo ollt nr?na req,edo dI lzgirnen l"Bal enteior, en done h catalogaci,Sano 46ealm aur>
tuicammte Ia exencin tributuna, si l monte ea Pahinoflial (ebino Pagar por A h ntidtrd propnraria Ia an'
Fibucrn nsl;ca, antiguamnt, , r.cintawnt rLLrvnos, hasl& 200J- eI ltpuesto d.eBimes Innuebles). No obs'
tun!?, )a staban a(rts de ontrilrucim los mantesPalrimoniabs d Ia Adnini:hacin ForestI (ltulogaos a na),
&i camo lor nontes consorciddoscon seorgafuislnoPara su rc.fablacin, Por el a1la a l0 dl Reglanslto PLtri-
monio Foreslal dcl [statlo (RPL), de 30 de malo Ie 1941, Solxe Is nonts tonsorciados, tanse Prc2'Sob J Saki
(2003: 90-94), j PrzSobaj Pitus (2401)
(14) L hgislaci, borbonica solneProPlos ) tnkfros, 4 tiv sde sus disfosiciancs de 1770, 1771 t 1778, en
Ia: qu TePrereqtuaba la P|eJaencii oerlnl n cl (nlnd.o de pastos en nonus d lnopios fmte a hx Iorutrztos, es
xno d esosdaros itulici.os; ohs los constitlrytn eI htho d rye a fnaks dI siglo Xr I eI daecho atecind. existen'
b en h bAisUE;, Iot l &ragoncsa, da al2ra de p.Lrlas, Ja no s4en asq sah'o rcas erccpciones,en los nlonts d
PtoPios aragoneset,oen eLiglo W Lr ftsara de ehesnsrutniceras en las Odiracones Rnl.s dPobkrcionescomo
Zaragrna, Thnnona. Eje.a o Cal.ttoyd para el P:to de los ganaos d! engnde, bien d.clProPio .nnjo, m del
arrnrlador t\ la rnnicera. Vid.l'airen (1951. 62-65 ) 98).

194
.La lrageda
de loscomunales,: y reaidad
legalidad enEspaa
de losmonlescomunles

En sus orgenes, los patrimonios locales eran autnticas propiedades

colectivas de los vecinos agrupados de diversas maneras. La comuni-
dad vecinal -el comn de vecinor es a un tiempo el titular domini
cal de los bienes y el destinatario de su aprovechamiento. El concejo
o asamblea vecinal, cuando existe, es un mero gestot un simple
administrador de esaspropiedades comunitarias, la cabezavisible de
lo que en realidad se trata de una comunidad germnica de propie-
tarios. Pero a este concepto germnico del municipio rural sucede, a
partir del siglo XV, otro inspirado en el Derecho romano de la
"Recepcin", que consagra al municipio como a una entidad sustan-
tiva y separada del comn de vecinos (uniaersitas)y no simple expre-
sin externa de ste. Como dice Nieto, nal cabo de los aos, dentro
de la primitiva masa indiferenciada y cualitativamente homognea
de bienes del "comn de vecinos" empiezan a distinguirse dos cate-
goras diferentes: mientras que unos son utilizados por los vecinos ufi
linguk, en su beneficio individual y particular (hieiba para sus gana-
dos, lea para sus hogares), otros se destinan a la satisfaccin de las
necesidadescolectivas, de la colectidad en cuanto tal (madera para
la construccin de la iglesia, piedra para las calzadasy fuentes pbli-
cas). Estos ltimos bienes adquieren una importancia inusitada al ir
creciendo las necesidades colectivas ms an, al transformarse las
condiciones econmicas de la vida. La madera y la piedra ya no se
emplean directamente en las obras, sino que se en{enan, y su pre-
cio, en vez de ser repartido entre los vecinos, se dedica a sufragar las
obras y dems gastos colectivos, (Nieto, 7964:267).
En los bienes del comn empiezan a distinguirse, pues, dos catego-
ras: los afectadosa las necesidadescolectivas ("de propios") y los
afectados a las necesidadesindividuales de los miembros de Ia comu-
nidad (*comun165"q "de aprovechamiento comn"). Pero como
sealaFairn ( 1951:61) , la diferenciacin es relativamentemoderna
-necesariamente posterior a la Reconquista-, pues la excepcin que
los bienes de propios suponen al uso colectivo de la tierra slo pudo
aparecer cuando los pueblos, sobrantes de terrenos para su uso y
aprovechamiento, decidieron obtener una mejor renta del exceso.
Por tanto, es de suponer que la disposicin de la parte sobrante de
los bienes comunes mediante arriendo, con fines de obtencin de
rentas, debe de hallarse en el origen de los bienes de propios en la
mayora de los casos. Sin embargo, tambin se constata su proce-
dencia a partir de donaciones hechas por los monarcas en tiempos
medievales a las ciudades despus de su conquista o de compras de
tierras por parte de los propios concejos. En cualquier caso, estos
bienes de propios son inicialmente bienes del comn, es decir, los

195
 Diezdelcoraly lt4iguel
lgnacloPrez-Soba ngelsolartin

vecinos siguen siendo considerados titulares de los mismos, pero, a

diferencia de los comunes que no se arriendan, no son utilizados
directa y gratuitamente por los vecinos. Los concejos administran sus
rentas y frutos, pero no pueden enajenarlos, empearlos o da.rlos a
censo sin licencia del monarca. Sus formas de explotacin eran, bien
la explotacin directa por el vecindario a cambio de una renta, bien
el arriendo a particulares, bien la va del acensamiento, por la cual el
concejo, previa licencia del monarca, ceda a perpetuidad la pose-
sin del inmueble gravndola con el pago de una cantidad fija anual
(Serna,1993:210-211).
Durante los siglos X\4 y X\4I, el aumento de los gastos munici-
pales y de los impuestos de la Corona para subvenir a sus cre-
cientes necesidades militares en el exterior, unidos con frecuen-
cia a una mala gestin municipal, conducir a la progresiva apli-
cacin de bienes comunes al cubrimiento de las cargas municipa-
les, cuando no a su enajenacin sin autorizacin regia. A este esta-
do de cosas vendr a poner coto Carlos III con la creacin, por
Decreto de 30 de juli de 1760 y bajo dependencia directa del
Consejo de Castilla, de la Contadura General de Propios y Arbi-
trios (15), transformada en Direccin General en 1828 y destina-
da a durar hasta 1836. La Contadura tena encomendada la fis-
calizacin de la administracin de los propios de los pueblos, obli-
gando a los concejos a formar presupuesto e inventario de los mis-
mos. Con la Contadura nace tambin el primitivo gravamen de
propios, que cargaba un 2 por ciento sobre tales rentas. En 1818,
e1gravamen asciende al 20 por ciento por el que se le conoce tra-
dicionalmente y adquiere las caractersticasde un impuesto regu-
|ar, utilizado como garanta de la Deuda Pblica. En 1852, el 20
por ciento de propios, que desde 1845 se dedica a cubrir los gas-
tos de los presupuestos estatales, se consolida definitivamente
como impuesto, al pasar su recaudacin a las ofrcinas provinciales
responsables de las contribuciones directas y al extenderse su
aplicacin al producto resultante de las ventas de bienes de pro-
pios que en adelante se autoricen. Senado este precedente, la
legislacin desamortizadora de 1855-1856 ya podr atribuir al
Estado el 20 por ciento del valor de todas las ventas que en ade-
lante se efecten de bienes municipales afectos al referido grava-

(15) Los el trf.o mermnt @Arnnlos)o ctertlrs avs

"aritrios" cor5istan n un gra anen ind.irecto sol)re
(aguas, pastos, tea, que la Coflna d.eligaban bs A)ntaienlos, normahnalte at objeto dc (pe eI @n.jo l)1tdi'
ra hacerJrcnte a gaslostnapladblt qre no podan ser atenidas .on mryo a las reLtashatualet (con argo a lds
Foqlo,.

196
(Lakagedia
delosconunales,r y realidad
legalidad delosmonles enEspaa
comunales

men (16). Tras varios proyectos de supresin del gravamen, siem-

pre postergados ante coyunturas hacendsticas desfavorables al
Estado (1911, 1924),fue definitivamentesuprimido en 1950 (17).
Los bienes de propios comprendan todo gnero de bienes inmue-
bles -rsticos o urbanor o de servicios que constituyeran fuente de
ren para el municipio. I as, se contaban entre los propios tanto
los montes y dehesasarrendados o acensadoscomo los edificios pro-
piedad del concejo: casasconsistoriales,crcel, juzgado, psito de
granos, mercados y alhndigas, mataderos, hornos, carniceras y
almazaras,molinos, batanes y herreras, etctera (18), as como las
rentas pecuniarias obtenidas por el uso de estos bienes y servicios
(montazgo, portazgo, consumos, aguas, molino...), que se destina-
ban a costear a los facultativos y ofrciales del pueblo (alguacil, guar-
da, maestro, barbero, mdico), al mantenimiento de la infraestruc-
tura pblica (callesy caminos,puentes,fuentes, conservacinde los
edificios pblicos) o a la atencin del psito (reparto de granos en
momentos de caresta).
Durante el Antiguo Rgimen, tal como hemos sealado, la regula-
cin local no distingua ms que ocasionalmenteentre bienes comu-
nes y bienes de propios. RecordabaCosta (1915: 329) que la distin-
cin no ha existido siempre, que al principio todas las tierras conce-
jiles eran comunes o del comn aprovechamiento de los vecinos, o
sirvieron indistinta y simultneamente a ambos fines. La diferencia-
cin ente ambas clasesde bienes era circunstancial y arbitraria: sin
otra norma que la mera convenienciaen un momento determinado,
ciertos bienes eran utilizados temporalmente "uti singuli" y otros se
utilizaban en beneficio de la comunidad vecinal (Cuadrado, 1980:
153). El que la Ley Madoz decidiera, en su artculo 2.9, exceptuar de
la desamortizacinde entre los comunes y propios de los pueblos a
los terrenos que en 1855 se pudiese probar que eran de aprovecha-
miento comn subrayaprecisamente,a juicio de Garca de Enterra

()6) InltruccionesdJ0 djxnio de l85i (afl. 46) I I d.epbo de 1856 (art 8 a) El 80 Pot cientodlPto'

nrntian, ) quePor lanta no scd2spojaerua a bs pueblw.

(17) Disqosicinadiaonal saPLima dcla Le dcRqinm Locltl l tle dicienbede 1950. Una ex."Int x?o'
icin del otigen! d)olucinbgskltbrrdzl impuestodrl 20 ?or ciantoelnolios esIn dltfangas(1984: I49'l58)
(18) Hq lasd,ifciose trLstataciorcs
mniciPabsafectosa algn se.riciolblico seconsidoanbiatsddoi'
nio Pblicola.nl: ?9,3 I-BN., 74 2 TRP,L) 2.2 t 4 delILBEL,

197
 nqelSollvlarlin
DiezdeCorralyMguel
lgnacioPrez.Soba

(1986: 23), la ocasionalidady relatividad de la distincin entre bie-

nes de propios y bienes "autnticamente> comunes, nque ni es
expresin de ningrrna diferencia de titulaidad ni siquiera de una
costumbre definitivamente establecida e inmutable en cuanto a las
normas de explotacin y a la afectacin de sus rendimientos, que
podran ser alternativamente,para los mismos bienes, unas y otras>.
Esa aleatoriedad demuestra tambin que, pese a la afeccin rgida
que a efectos fiscales haba dispuesto la reforma de 1760 para los bie-
ne s de propios, no haba un cambio definitivo de la titularidad veci-
nal, que en cambio s se produce durante el siglo XIX, poca en la
que la diferenciacin de las dos categoras de bienes deja de ser algo
relativo para adquirir un carcter sustancial.
Con la Desamortizzcin CiI, la naturaleza de los aprovechamientos
principalesdel monte pasa a ser el elemeno determinante a la hora
de calificar jurdicamente el bien como comunal o de propios. Con
anterioridad a 1855, la diferencia se limitaba a las formas de explo-
tacin, que eventualmente podan ser patrimoniales o comuna.les
para un mismo monte, y no entraaban cambio de naturaleza jur-
dica en el mismo. Sin embargo, a partir de la Ley Madoz la situacin
se congela, procedindose a hacet una "foto fija" de la distribucin
en ese momento de la propiedad rstica municipal entre bienes
comunales o de comn aprovechamiento (que se exceptan de toda
enajenacin) y bienes de propios (que se subastan),bajo los criterios
de discernimiento que la legislaciny la jurisprudencia de la poca
se encargaron de fijar [bsicamente, la existencia o inexistencia de
aprovechamiento vecinal libre, gratuito e ininterrumpido desde
1835 (f9) y su sujecin o no al pago a Hacienda del 20 por ciento de
propios o 5 por ciento de arbitrios (20) l. En una palabra: a partir de
1855, la destinacin de los bienes, cualquiera que sta sea en ese
momento, se conerte en la clase de su naturaleza.
Como ha puesto de relieve Colom (1993: 175, nota 52), la Ley de I
de mayo de 1855 asume una concepcin de las propiedades munici-
pales segn la cual stas se encuentran destinadas a una utilidad
pblica, en funcin de la cual se definen. La Ley Madoz, al exceptuar
a los bienes de aprovechamiento comn, no esl excluyendo de la
venta el producto de la finca aprovechado vecinalmente, sino la frnca
misma, toda la propiedad. Por ello, se venden todos los bienes sobre
los que recaen utilidades comunales sin importancia y, por el con-

(19) Art 53 deta InstrucriorL

de31 dnaJode1855Jart,4dlRD.d.e10djulzode1865
dl'tritunal Suqrernode 20 ejulio de l88, 29 dnotienhe d 1868) 7 deiunio de l97l,
(20) Sentenctos

198
.La traqedia y reaidad
legalidad
de loscomunales"i en Espaa
de losmontescomunales

trario, se salvan patrimonios en los que los disfrutes secundarios se

arriendan. Ahora, a diferencia de lo que suceda con anterioridad a
la Desamortizacin -cuando lo importante era el aprovechamiento
(de pastos, leas, caza, cultivo, etctera), y estaba en un segundo
plano la titularidad del derecho rea.l absoluto (siempre del comn
de vecinos, al menos formalmente)-, la calificacin de comunal o
patrimonial se predica del derecho real absoluto, del bien, del
monte. Esto traera aparejado un desenfoque de perspectiva que se
traducira, a la hora de ejecutar el mandato desamortizador, en lla-
mativas incongruencias: nas,se consideratia no desamortizables, por
ser de aprovechamiento comn, bienes tan poco aprovechables
comunalmente como un depsito de herramientas en cambio -y
esto resultara funesto-, se consideraron desamortizables, por no ser
de aprovechamiento comn, bienes que se disfrutaban por sorteo
entre el vecindario, pero por los que se satisfacaun pequeo canon.
El nrimer error no se deshara del todo mientras no se desaroll la
teola del dominio pblico municipal por servicio pblico, y, el
segundo, hasta que la moderna legislacin local admiti la onerosi-
dad en los aprovechamientos de bienes comunales en sentido estric-
6" (Nieto, 1964:54).
En sntesis, puede afirmarse, con Cuadrado (1980: 153-154), que la
Desamortizacin General decretada a mediados del siglo XIX afect
primordialmente a los bienes de propios, quedando excephrados, en
principio, los bienes comunales, al acreditar su condicin de terrenos
de aprovechamiento comn al amparo del artculo 2.9 de la Ley de I
de mayo de 1855. Sin embargo, dado el criterio convencional de la
distincin, fue frecuente la enajenacin de verdaderos bienes comu-
nales que, por razonespoco ortodoxas (21), figuraron como "de pro-
pios" en los expedientes oficiales y se pusieron en estado de venta con
el consiguienLeperjuicio para los derechosy recursosde las comuni-
dades vecinales. Pesea ello, tambin es cierto que no pocos bienes de

(21) In.ialment, I'Iacicnd.r h.rtba eomoUenes de l)rofios a tao rnont camxlnl Lulos aqmchanients se
encontrarn n|untura.lmenle suJtsaI P|goc un canon uzcinal, o a las delresasbolalzs en tas que se anmtlarun
IosPaltos sohants) se hubim anlfagando, n c'.nc4)ta de [al?s arricndos se&Lndarios,el 20 Por cxantolPro'
pl
fios Slo tun Posteiorid,adsnatizara esta rgida postura; & fimer caso, l sentar jurislnadaia el Tiibunal
Sulr.) m l sentid,ode dxrul qr Ia imposicion eoylntural e un eanan na constitu el establcinimto d una
per-
Jualte rgula' de renrd.t ni for .onsgumte I4 negacin I natulalaa comnal dl nontc; en cLsegurulo, aI
ntir la R.O- de 28 dejunio de 1877 1 ta I^q tlc )0 dejulo dz 1878, resfectiamentq el 'ricndo de Ia dLza ) d
kts Pastossobrant' n ks nonts d aprolte.haniellto cotlzit) delpsas rales, ) Ia Lq nuniciqaL d 1877 l canon
o ln sbast1 cono mew\ :Ntraordtnaosd adjudicacn e alholcLa,neto$ an .nalas. y por fart d lDs\un
ktnientos, opero M slo l &Pdta o b gnomn.ia a Ia hora d tt&mitdr las etcpcinnesd2 aenta, snn lnnbiin l4
cod.i.ia e aqunftr Co4n'actnn* nnicilales, i lc.resadasen I4 cotwestn en Pmpins da lr..ltts drnlnelas ain l
eIe.to d inoenerLta' $Lt rntas, o p an, frolciando la majenacin de mttuIk: d lalu d cinos a.dinea
dos irLtrsaosen tu adtlticin- en al)ia lo .nL.h^batnimlo con stos.

199
 DiezdelCorraly [4iguelngelsol
lgnacloPerez-Soba Marln

propios pudieron salvarsedel vendaval desamortizador, algunos por

error en su clasificacin y haberse tenido por comunales, y bastantes
ms por la defensa, que podramos calificar de heroica, que el Cuer-
po de Ingenieros de Montes (creado en 1853) hizo de la inalienabili-
dad de los montes pblicos arbolados, cualquiera que fuera su natu-
raleza, basndoseen su inters forestal y ecolgico (o .cosmolgico",
como se deca en la poca). Esta defensa, basada en el reducto que
ofreca el artculo 2.6 de la Ley Madoz, salv de Ia venta y destruccin
cientos de miles de hectreas de montes pblicos, tanto comunales
como de propios, mediante el proceso catalogador que culminara en
el CMUP de l90l (Prez-Soba,1999).

2.3. Lasdiferenciasentremontesde propiocy montescomunales

No queremos entrar en detalle, ms all de las pinceladas dadas ate-

riormente, sobre la naturaleza jurdica y modo de aprovechamiento
de los montes comunales y los de propios segn la legislacin actual,
para no extendernos demasiado ni distraernos del objeto funda-
mental de este trabajo. Bstenos subrayar sus diferencias, de modo
que quede claro que, al menos segn la legalidad vigente, son dos
figuras completa y radicalmente distintas. As, las diferencias jurdi-
cas entre los bienes comunales y los de propios pueden sintetizarse
de la siguiente manera:
- El uso vecinal: en los bienes de propios, no se da el aprovecha-
miento directo y simultneo por una pluralidad de individuos (zfi
unianst) que caracteriza a los comunales, sino individualmente,
por personas determinadas (uti singul).
- La demanialidad: Ias notas de inalienabilidad, imprescriptibilidad
e inembargabilidad son inexistentesen los bienes de propios, que
pueden ser embargadoso vendidos (salvo excepciones,como los
montes de propios que se halien incluidos en el Carlogo de los de
utilidad pbtica) y cuyo dominio puede prescribir por transcurso
del tiempo -usucapin treintenal- (salvo, nuevamente, los decla-
rados de utilidad pblica).
- La propiedad: en los bienes comunales es dual, porque se encuen-
tra disociada entre Arntamiento o Entidad Local Menor, propie-
tarios del dominio, y vecinos, dueos de los aprovecharnientos; en
los bienes de propios, la propiedad corresponde por entero al
Ayuntamiento.
- Los beneficiarios de los aorovechamientos: necesariamente veci-
nos del municipio en e1 cso de los comunales, pero pueden ser

200
 deloscomunalesD:
"Lalragedia y realidad
legalidad comunales
delosmonles enEspaa

terceras personas ajenas a la vecindad si se trata de bienes de pro-

pios, y acceder a su disfrute por arrendamiento, cesin e incluso
por compra del bien.
Las formas de acceso a los aprovechamientos: por norma son grr-
tuitas en los comunales y onerosas (arriendo) en los bienes de pro-
pios (22). I-a renta que se cobra en ciertos supuestos de aprove-
chamiento comunal (canon, adjudicacin por precio en subasta) se
impone, o bien ocasionalmente (canon) y para atender merarnen-
te a los gastos de administracin y custodia del bien comunal, o
bien (subasta)ante la imposibilidad de que el aprovechamiento sea
disfrutado comunitariamente. La renta que producen los bienes de
propios es o puede set por el contrario, una fuente peridica de
ingresos con la que cuenta el presupuesto municipal para sufragar
los gastosmunicipales y el coste de los servicios pblicos.
La fiscalidad de los bienes y de sus rendimientos: los comunales,
desde 1966,estn completamente exentos de tributacin (23), no
as los bienes de propios, afectos -aquellos que sean de natura.leza
inmobiliaria- al pago del IBI; excepto, nuevamente, los que se
hallen en el CMUP. Por otra parte. las rentas obtenidas de los bie-
nes de propios, aun no sieno consideradas ingresos tributarios,
pueden ser objeto de tributacin en los casossealados en la Ley
de Haciendas Locales de 28 de diciembre de 1988.
l,a disponibilidad del bien: absoluta en los de propios y limitada en los
comunales oor su afectacin a un fin concreto (el aprovechamiento
comunal d los vecinos). En ambos, con fuerte inervencin de la
Administracin Forestal (antes estatal,ahora autonmica), en el caso
de los montes incluidos en el Catlogo de los de Utilidad Pblica.

2,4.l desafectacin nicavalegaldeparinonializacin

expresa,
de los comunales(24)

Jurdicamente hablando, la nica posibilidad de que un bien de

naturaleza comunal se convierta en un bien de propios es el meca-

(22) Olicialnae, h flbasta era t md.ioPre:crita )a en el siglo )UX Paru d a'aindo los nonts d propios
(n el q, sin enbaryo, haba d dare prIermca a los @cinos sobre iosIorastens): O. 22 d icienbre d 1840
J R.o. 19 dejltnio de 1875.
(D) LIa 188 delaRIA 1955 declar a bs n: on|nabs lilrs dz Ebuucin esbtal, mdia que aab
de dsrnuar t-a14 dN 23 dz jllit dr 1966 "nbe nod.ttrcaan parciaL drl Regi"ttr lA.al-, a+o arl. 24.2 Je eri
m a kLr ntidds Fmpitarias d los nis,ns dl Pago d2 ontribuci'in ta'itoial rblu4 '1ist;a t Peararie.
(24) Una a,?osicion nir d.lbdn da las dos uas d, ds.{daci,tn d lr2ns canlnls, ry aqu r'xftinos
m$ n nnnanera Pdz mse n l qrtculo de Selnno ( I 994: J8rJ97) , qu'2n aad una tcrc.ru posidad
(la dsafe.tacin ao ria, oc6ionq& fo. Ir a.frobotn fntiva k's plsns d r.lrncn wlnna j pnJec
tos de obrasJ se'icios, eon baseen los ar|t. 81.2.u LBN,1 8.4.a RBEL). V64 asimismo, BDcawga (1983)

201
 lgnacio DiezdelCoraly MiguelAngel
Prez'Soba Sollllartin

nismo legal de la desafectacin, que bajo el anterior rgimen local

-el derivado de la LRL de 1955- poda ser expresa o tcita, y en la
actualidad debe ser necesariamente expresa. La desafectacin expre-
sa se encuentra prevista en los artculos 78 del TRRL y 100 del RBEL,
y se produce cuando el monte no ha sido obieto de disfrute comunal
r.l.ttt. ms de diez aos, aunque en algn momento se haya pro-
ducido acto aislado de aprovechamiento. La desafectacin es "expre-
sa'' porque precisa de acuerdo del municipio interesado, que debe
contar con el voto favorable de la inayora absoluta del nmero legal
de miembros de la Corporacin. El acuerdo municipal deber ser
sometido a informacin pblica y finalmente a la aprobacin de la
Comunidad Autnoma. Adems, la desafectacin expresa de un bien
comunal conlleva la obligacin para el Ayrntamiento de arrendarlo
a quienes se comprometan a su aprovechamiento, con preferencia a
favor de los vecinos del municipio -en lo que Cuadrado (1980: 164)
ve un resabio de la inicial condicin comunal del bien-.
En el casode que el monte sea de utilidad pblica (UP), deben res-
petarse asimismo las previsiones de la LMt ?003, cuyo artculo 17
estableceun principio general: a) que el procedimiento de desafec-
tacin de los montes demaniales debe ser objeto de regulacin por
la Comunidad Autnoma respectiva (17.3), y en concreto: b) la pre-
a exclusin del Calogo de los montes demaniales que sean de UP
(17.1), y c) que la desafectacindel resto de montes demaniales
(esto es, los comunales no catalogados) se tramite por su Adminis
tracin titula, mediando informe favorable del rgano forestal de la
comunidad autnoma ( 17.2).
La desafectacin tcita, existente en la anterior normativa de rgi
men local (artculo 8.5 del RBEL de 1955), ha desaparecido en la
actualidad,salvoen el rgimen local cataln (25). Cuando sta legal-
mente era posible -es decir, antes de 1986-, 1adesafectacin tcita de
un bien comunal se produca sin necesidad de acto formal cuando el
bien llevaba ms de veinticinco aos sin aprovecharse comunalmen-
te, transcurridos los cuales su afectacin a un uso comunal desapa-
reca automticamente. En ambas situaciones -desafectacin expre-
sa o tcita-, el problema poda y puede venir dado, tal como apunta
Cuadrado (f980: f60), alahora de determinar a partir de qu
momento los bienes afectados dejaron de ser objeto de aprovecha-
miento comunai, esto es, cundo empez a correr el plazo de veinti-

(25) Art. 189de laLq 8/1987, de 15 de abril, rwniciqal ) e Cin.rl Inml e CauIua

202
 de loscomunales"r
"Lalragedia y tealidad
legalidad en Espaa
delosmonlescomunales

cinco o diez aos, cuya completa consuncin es condicin siw qua

nn para que se consolide la desafectacin por una va u otra.
Los actos de desafectacin expresa por Parte de Ayuntarnientos que

mutacin subrepticia de la naturaleza del predio mediante los false-

amientos registrales o la manipulacin de sus aprovechamientos.
Cuando se conocen (como por ejemplo en la Comunidad Autnoma
de Aragn, en donde Salanova (1994) ha analizado los casosde desa-
fectacin expresaproducidos entre 1985 y 199a), se comprueba que
afectan mayoritariamente a parcelas de pequea extensin, que los
Ayrntamientos propietarios pretenden destinar a otros usos ms ren-
tables, tales como 1a obtencin de suelo para la instalacin de pol-
gonos industriales, urbanizaciones, instalaciones deportivas o de
otro tipo, o el fomento del desarrollo econmico y del empleo loca-
les (cesiones a cooperativas, explotaciones agropecuarias o indus
trias) (26).

TRENTIA LATEGAIIDAD:
3,TAREAIJDAD ACTUAL
I,\COMUSIN
DEtOSMONTESCOMUNAITS YDEPROPIOS
Cuanto venimos planteando hasta ahora sobre las diferencias entre
montes comunales y de propios y el modo de acceder a sus aprove-
chamientos corresponde, evidentemente, a la esfera del anlisis
jurdico formal, a lo que dicen la ley y el reglamento, al campo del
deberser.En los albores del siglo XXI, y por un conjunto de factores
que agudizan la crisis de la propiedad comunal a partir de media-
dos del siglo XX, la realidad resulta ser muy otra, y consiste, fun-
damentalmente, en la de la creciente tendencia a la patrimoniali-
zacin de los montes comunales, proceso mediante el cual se est
consumando el despojo definitivo de los derechos de cotitularidad
de 1os vecinos que histricamente caracterizaban a este tipo de
patrimonios pblicos.

(26) F,n las )8 expIintesd c&mbod @lifcadn jurdia dt corntnal2s tramitaa' entr 1985 J 1994 For la
Dirccn (hnrol de Administracin Lo.ol \ PoAtia Tnitui\l d Ia Irirutacin C.neralde Arugon (de lns an16
v resotvionIaombtennt Jl), los eltuos Perwui^t Por lot AJudamentos que hs htstaron son lns siguin
tes: eon ntrar,6nparcelana, Pnnutas an parliatlqes P$a ofuenr tarcnos dstinadE a sr1'aas, inElmtaon
d polgoo inllttriat o g6naieo, enajenLion de tetrenrs Pa.ragrQnjLt,servicios pblicos tarios (tunm rMn
nnrunado, ulifuitx ptlblins, v't'as lilrrt, Prts Po^dEort,as), o lgalizain d antiguo: Ptt ,t'1klt J ocl'Wrns
(Salano, 1994: 398).

203
 lgnacio DezdelCoaly [riguelAngelSol
Prez.Soba Martin

Hablamos de despojo con total conocimiento de causa,porque la

transformacin apuntada se est verificando de espaldasa la le vul-
nerando la nica via a travsde la cual un bien comunal puede trans-
formarse legalmente en bien patrimonial de un Ayunmiento: la
desafectacin.Como luego tendremos ocasinde demostrar a partir
de datos de la vida orctica. dicha mutacin se est oDerando sote-
rradamente: .r, -rriho, municipios (cuntos?, cabra preguntarse),
los aprovechamientos comunales tienden a degenerar en autnticas
fuentes de lucro, disponiendo los Ayuntamientos de los mismos
como si de bienes de propios se tratara, con flagrante violacin del
principio general de gratuidad que debe presidir su adjudicacin,
cuyas excepciones (que las hay) son rrn numerusclaususqluehay que
respetar.
No es nuestro propsico examinar en profundidad las circunstancias
socioeconmicas que han conducido a eseestado de cosas,que tiene
en la despoblacin y envejecimiento de las reas rurales (en especial
las de montaa) su causa ltima; bastar con enumerarlas, sinteti-
zando lo apuntado por los muchos autores que se han ocupado del
tema (27): a) crisis o desaparicin de los aprovechamientos silvopas
torales tradicionales, vinculados al autoconsumo familiar de la
comunidad vecinal (leas para los hogares, montanera, vicera, dula);
b) retroceso de la actividad ganadera extensiva, ntimamente depen-
diente del monte, frente a la estabulada; c) progresin de la superfi-
cie dedicada al cultivo agrcola a costa de pastos y bosques comuna-
les; d) persistencia, en la prctica, de la confusin entre bienes
comunales y de propios, pese a las claras definiciones legales; e)
patrimonializacin municipal de los bienes comunales, mixtificando
la nafuraleza de los aprovechamientos comunales y los derechos de
los vecinos; f) tensiones urbanizadoras y presiones a favor de la utili-
zacin de fincas comunales en Dro de la creacin de empleo y el
desarrollo rural (28); g) desaparicinde bienes comunalesin viitud

(27) Hanlin (1968); Cuattrado ( l98o: 161'16 49L501); Lana ( 1992); Majuzl,o ( 1992); Lrnnt (1992);
Emd (1993: 23 27); tl4oreno Fe''n.n12,.(1994); Sal&noua (1994: 38+385); Abeu (1981; 198i: 108); Etev(
(1995: 37 $, 100 103 1 t52-155); Irarte (1995 | 1997); Satio (199i)r Jinnez Blanco (t996); Dios (.pord.),
2a02 J Ottesa (2000) .
(28) "La! explalacioncs @munals suponn, a reut, mu, esasasrennienrs.. Por ek es expli.abl qw sur-
j@r tentacionet de ar otra rqnalidad. a los kens umunals. En unos msos forqltc rsulkln nPkLnimto &&-
cuado Para i rtalaciones | $t"uxtios mxrni:ildls o mona dc utmbio Para obtenerlaa tta!s d PentutLsrcn l r-
ticltlarcs; sn otros, sL cp:in s consiae md.ioPara Iomnkn nueuas actirdades agrcla.s, lqktacianes gtnnde
rus, i Plantacio,L e indusb&s ), en suma, .r&cin dpuastosde trub&jo ten nprs&rios,poni d.olnsa tslositin
d cooq.rartuas, sonedad".snrcontiles urbarLiznoftLso itutushals J Ad.mini:tracorsPblics tnonatnrc dnA-
gonas ind.ustiabs o iaienos d2 W$in ofr;al En casos,xt cDas, iL enajenaan Pale uR no k niu'
j85-386).
fumt Posibld ingresosexhaordinaos d la dpauperaia economr loa. (Salanova, 1994:

204
(Latrageda y realidad
legalidad
deoscomunales,: delosmontes enEspaa
comunales

de procesos de tansformacin de tierras regables, que tienden a su

reparcelacin en lotes de carcter privado; h) repercusin de las sub-
venciones de la Poltica Agraria Comn (PAC) europea sobre ciertos
aprovechamientos vecinales en montes de utilidad pblica (sobre
todo, los de siembra), etctera.
Lo que interesa plantearse ahora es en qu medida la confusin
actual entre montes y aprovechamientos comunales y montes y apro-
vechamientosde propios, sea.ladaen el punto d), cabe achacarlaa
una herencia del pasado,que arrancaradel proceso desamortizador
e incluso de antes, o a una accin intencionada (e interesada) de
buena parte de los gestores municipales a 1o largo de las ltimas
dcadas del siglo XX.

lanicaculpable?
3.1. La herenciadesamortizadora:

temente estos planteamientos, tras constatar la persistencia en la

actualidad de situaciones de confusin patrimonial que no pueden
explicarse aduciendo exclusivamente los efeclos desorganizadores
de la Desamotizacin sobre el patrimonio rstico local-
En opinin de la citada autora, el legislador de 1855 dej delibera-
damente sin defrnir los conceptos de bienes comuna,propiosy dz apro'
uechamimtocomn,consciente de la complejidad del tema y de que la
confusin se arrastraba de mucho antes, dejando la puerta abierta
para que los trminos se aclarasen posteriormente, lo que severific
bsicamenteen sedejurisprudencial -Tribunal Supremo- y del Con-

(29) Ld patawd.ad de lr prhnera e$nsion tomsfone aI Pol'rnistu anliesamo zador lun Saiz Llilan's'
!
ar un ucria sulo de 1852 (ctado Pn Maeno dl Nnen, 199J: 1)2, n D); ln sguidl pqrnc.r al anuncio e
I)Lta del nrnti de G$h,e ('feruel) moninao "Le' &lapas", publico,4o n el BoUn Ofcial de Vntas BinP:
Naeional: d'l'enul n.'g 24, dz 2E d naro d 1894, ) lju icado por Bnbd (199J: 2Ol)

m5
 oiezdelCorraly MiguelAngelSol
lgnacioPrez-Soba Martn

sejo de Estado (30): "La confusin entre propios y comunes no la

cre el legislado sino que era una realidad previa existente tanto en
la vida como en la contabilidad de los municipioso. Y al objeto de
comprobar si la posible confusin entre propios y comunales era una
circunstancia especfica de la poca desanortizadora y consecuencia,
adems, de maniobras y conductas interesadas por parte de especu-
ladores o de la propia Hacienda Pblica, Moreno del Rincn trasla-
da su anlisis a una situacin contempornea y que geogrficamente
le resulta cercana: los municipios de la parte zaragozana de Los
Monegros. Basndose en un breve estudio de Frutos y Chueca
(1989) sobre Ios bienes comunales y de propios en esta comarca, en
el que sus autoras analizan las diferencias en|re lo consignado en el
Registro de la Propiedad y el uso real de esos bienes municipales,
Moreno del Rincn comprueba que la promiscuidad en las formas
de explotacin de propios y comunales sigue siendo una realidad en
esa comarca, a pesar de todas las precisiones legales acumuladas en
los ciento cuarenta aos precedentes. "Ysi ello es as en nuestros das
-concluye la citada historiadora-, a pesar de todas las matizaciones
establecidasa partir de la legislacin desamortizadora y toda la nor-
mativa de rgimen local del siglo XX, no podemos rasgarnos las ves-
tiduras y atribuir siempre a malvolas intenciones y contubernios por
parte de algunos interesados, el hecho de constatar que hubiera
enormes problemas para la correcta clasificacin de la propiedad
municipal a mediados del siglo pasado [el XIX]u (Moreno del Rin-
c n . 1 9 9 3 :1 2 1 ) .

3,2, I falta de estadisticas

recientesy fiables
Al divorcio entre lo que se consigna en las Ordenanzas e Inventarios
de Bienes municipales, Registro de la Propiedad, Catastro y Catlo-
gos de Montes de Urilidad Pblica, entre s o con la prctica real de
los aprovechamientos, viene a sumarse otro problema: la falta de
inventarios generales sobre la propiedad municipal y sus clases
(Embid, 1993: 23). La prctica inexistencia de anlisis estadsticos
completos y actualizados sobre la extensin de la propiedad comunal
impide evaluar de manera fiable su importancia cuantitativa y con-
tribuye al confusionismo actualmente existente entre los bienes de
uno u otro gnero. Las estadsticas,de haberlas, o son inserbles de
puro viejas o, aun con ser aceptablemente recientes, no concuerdan

Q0) Un nutrida rcpertao de eslas sentenaa: de[.SWmo ) d.itthnaus del Cons4o de Lltnd pucden rse,
conmladas, n Nieto (1964: 252-255).

206
.La lragedia y realidad
legalidad
de loscomunales,: enEspaa
delos monlescomunales

entre s. De nada sirve ya traer a cuento las cifras decimonnicas que

citan Nieto (f964: 870-871)o Cuadrado (1980: 118): esos4,8 millo-

en dicha provincia, la proporcin se descompensa claramente a

favor de los bienes de propios, que supondran un 75 por ciento del
total (es decir, 300.000hectreas).El total de comunales y propios
para Aragn en general, segn la primera de las fuentes citadas,
ascenderaa 400.897y 539.891hectreas,correspondiendo 115'671
y 137.049a la provincia de Huesca y 89.709y 775.416a la de Teruel.
As las cosas, qu criterio o criterios razonables podran manejarse
para determinar qu montes de los pueblos son, y detren mantener-
se, como autnticamente comunales? No creemos que pueda darse
excesivo valor testimonial a la toponimia, habida cuenta de la longe-
vidad que puede llegar a acusar. El que un monte atienda a topni-
mos histricamenteasociadosa la naturalezade bien comunal, como
nMonte Comn", "Los Comunes", "El Boalar,, "Dehesa Boyal" y
otras variantes, no garantiza en absoluto que el rgimen de sus apro-
vechamientos comunitarios se haya mantenido inalterado hasta
nuestros das (33). A lo sumo, es un vestigio de su primitiva condi-

(31) hta (1981: )1?, n-a 3) rwela (W la Iuntc e sosdatos s un trabajo d2 inuesgac,n realhrb en el
sno(tc lt tzdm de Dercrho Agraio J So.inwa da 12Esarela de Ingenieros Agrnonns d Ma&id 4e Ia que Pot
mlances aa titular lu&n JosSanzlcfl!'- "sobtt los latoscontenilas en la$ resFttshsa u e,,ne\ta a toos tos
nunidq;os el P&; ltana a efectopor el Ministerio de la Gobeman (ahota Intetun) n el a 1957" De'cono'
enw ii se tra de la nisna e austa q aque ade 1959ata qu' referNieu ( 1964: 8?2) a Ia que tuego

Mar@r, Hu$cu).

207
 lgnaclo
Prez-Soba y Miguelngel
DiezdelConal Sol[4artrn

cin comunal, que data con seguridad de tiempos medievales o

modernos, y poca cosa ms. Incluso en los contados casosen que se
conoce la fecha exacta y disposicin legal por la que el monte fue
catalogado oficia-lmente como comunal o como dehesa boyal, por
considerarlo exceptuado de Ia venta (34), de poco puede valer ya esa
constancia ante un estado de cosas actual arraigado, a lo mejor,
desde hace treinta. cuarenta o ms aos. La famosa Desamortizacin
de Madoz, que en principio podramos estar tentados de utilizar
como una foto fija de lo que se consider oficialmente (comunal>
(=de
"aprovechamientocomn") o "de propios" entre 1860 y 1900,
por dar unas fechas redondas, nos queda ya demasiado lejana en el
tiempo. Por ello, el valor de cualquier esfuerzo comparativo que se
haga en esos trminos es merarnente indiciario.
Es de justicia destacar, en este sentido, una iniciativa cuantificadora
oficial de alcance nacional que se produjo en 1959, cuyos resultados
lamentablemente no llegaron a hacerse pblicos y que, sin embargo,
podran haber arrojado mucha luz sobre la extensin y la implanta-
cin de la propiedad comunal en Espaa, por lo menos a mediados
de siglo XX. Nos estmosrefiriendo a la Circular de laJefatura Supe-
rior del Servicio Nacional de Insoeccin v Asesoramiento de las Cor-
poraciones Locales, fechada en'8 de octub.e de 1959, en la que se
ordenaba a las Entidades Locales que en lo que quedaba de ao
remitiesen una memoria detallada que, entre otros extremos, deba
incluir una Rzlacin de hienesde carcta comunal |ue b'rtenezcan (r,La
Entid,ad,."Los datos enviados con este motivo a la birccin General
de Administracin Local {omenta el profesor Nieto, que es quien
primero dio noticia de la existencia de esta importante fuente de
datos- constituyen un material, ciertamente imperfecto. pero minu-
ciossimo,y que debidamente depurado, podra constituir una base,
ms que til, imprescindible para cualquier toma de posicin que en
el futuro se haga sobre los bienes comunales. Pues bien, nada se ha
hecho hasta la fecha" (1964:872). El ao 1959 no es anteayer, cier-
tamente, pero puestos a intentarlo constituye un punto de partida
cronolgicamente mucho ms aceptableque 1855.
A nuestro juicio, toda poltica de ordenacin del territorio que preten-
da incidir sobre la realidad comunal de los pueblos (en la medida en

(34) Pensamoseh cososcomo tosque ha d?flelad,o la a.ta|:itacin del CMW e la fnai.ncid e Zaragoza: los
d lAsrwnts "Roanar" (r.n. dElrila) , MW n.p I det CMUP zaragozano, del que eonra su dlracnofcial
conto "monte comrnal" lo RO. de dz utlo de 1865; "Nustn. Sema d.el Aguila" (t.nL d Paniu.), MUP
n.a 1m dd misrno kt@q dctlnda "dhsahryal." en 1864 (R.O. d 2J d dicinbn); o "Ihlvsa Cancera"
(r.m. Bifuasca), MW n.' )56 (antguo &AL dlarao
"dhe:a ryal" en 1877 (EO. d 23 dejinia).

m8
(La tragedia
deloscomunales,: y rcaldd
legaldad en Espaa
de losmontescomunles

que st se trte de algo todava vo y til para la comunidad y con-

venga proveer a su conservacin y revitalizacin) debe plantearse,
como ta.rea previa, la de conocerla a fondo. Slo si se parte de una
investigacin exhaustiva del estado actual de los bienes municipales,
que permita inventariar cuntos montes comunales y cuntos montes
de propios qtedan d,eiure en cada municipio, y si sus aprovechamien-
tos forestalesse manejan de una manera acorde con su naturaleza legal
comunal o patrimonial, se estar en condiciones de tomar decisiones
sobre el futuro de los mismos. Como puntos de partida, las medidas a
adoptar cara ala consecucin de ese objetivo son, en principio, bien
simples, y hace 1a empo que fueron apuntadas (Daz Caneja, 1952:
523; Embid, 1993: 3lG3l3): formalizacin de encuestasoficiales para
conocer la escructuray distribucin de la propiedad rstica municipal,
apoyo tcnico y econmico a los municipios para la confeccin de
InvenLariosde Bienes (35) y Ordenanzas de Aprovechamientos actua-
lizados, para la realizacin de acciones de investigacin y deslinde de
terrenos, incluso la planimetracin completa de 1aspropiedades muni-
cipales (36). En el casoaragons,el ms conocido para nosotros, el pro-
fesor Emtid (1993: 307-329) abog incluso por la abilidad de una
legislacin propia sobre montes y aprovechamientos comunales, fun-
dada en el atculo 35.1.10 del Estatuto de Autonoma de Aragn, que
con sentido prctico pusiera esta figura aI da y recondujera situaciones
anmalas, cada vez ms prodigadas. Esta propuesta, sin embargo, no ha
sido seguida en absoluto por el legislador aragons, que ha preferido el
cmodo camino del mimetismo legislativo respecto a la legislacin esta-
tal del ramo. Yesto nos lleva a la constatacin de otra deficiencia largo
tiempo arrastrada: la de la fosilizacin en la Ley de unos conceptos
sobre lo comunal de los que la realidad se aparta cada vez ms.

3.3. La crecienteinadaptacinentrelegalidady realidadry laspropiasdeficiencias

normativas
Con los bienes comunales se da en la actualidad una situacin bien
paradjica: jams se han encontrado tan bien definidos dogmtica-
mente y tan amparados por la Ley -con la Constitucin de 1978 a la
cabeza- como en nuestros das, pero a lavez su situacin real en esta-

Q5) El arl. 25.4 det RBEL tutltzrnqla Ia fosbikd.ad de que LasEntidadas locab: soliciten aJuis P1'i't,cias
1 conartas n ca'recentle malbs admadosPara lonnar -s lrtuenlarios d,eaat.
(36) En palabras de Daz Caruja, "Debcra aydzrs a los A)untamimtos a eostetId flei,tttr d tdlat bs
tznt'tos de e] plrimltnio. Esta cnstLncia g,f.ca Pamana4 conpbma*)da Po la deck'ra'n d inpreseripti-
nad, asgwara ln qu lndalta sconser, qu no espo@, atngue no lo nejot en nruhos s$. Mtthn de In
ry ha sao de hdn d.elpatrinonio ,ntnicpal podra todna raPr@s si vna LE s?ritle ettsenttolnc-
ti, tnn ram en ILts, s b Pn4lrieru".

209
 DedelCoaly lriguelAngelSol
lgnacioPrez-Soba Marln

do tan crtico. Los bienes comunalesseran,en estesentido, un buen

ejemplo de cmo en el mundo del Derecho a veceslas instituciones
alcanzan su grado mximo de cristalizacin y definicin en las leyes
en el momento mismo en que, en la realidad fctica, se est empe-
zando a producir su declive, o ste ya es acusado, teniendo ello por
consecuencia la mutua inadaptacin de norma y hecho.
Voces autorizadas, como las_de Nieto (1964: 609 y 1987: 26), Cua-
drado (1980: 499), Alegre Avila (1986: 514) o Colom (1993: 205),
insisten desde hace tiemoo en la necesidad de proceder a una actua-
lizacin de la regulacin legal de los aprovechamientos comunales,
oue concilie la normativa con la realidad. Nieto ha observado:"Esca-
ssson las modificaciones que en este punto se han introducido por
la nueva legislacin, desperdiciando con ello la oportunidad de
"modernizar" un rgimen que parece condenado irremediablemen-
te a la obsolescencia. Se tiene la sensacin de que para el legislador
constituyen los bienes comunales un resto arqueolgico, que hay que
respetar desde luego, pero sobre el que no vale la pena insistir, dejan-
do su explotacin a las costumbres tradicionales de los pequeos
lugares en que an subsisteno.Para Cuadrado esta adaptacin resul-
ta imperativa en unos bienes que permanecen atrincherados en un
letargo secular y que tueron sujustificacin en una economa rural
de autoconsumo, pero no hoy, en un contexto de economa bsica-
mente urbana y de mercado.'Ello no pasanecesariamentepor des-
naturalizarlos: los bienes comunales deben seguir teniendo por reci-
piendarios de susproductos a los vecinos;lo que s es necesariocam-
biar son sus formas de explotacin. oHemos de romper -concluye-
la inercia legislatira en este sentido que a fuer de tradicional se ha
convertido en irracional". El hecho, como ya sabemos, es que esa
inercia legislativa no se ha roto, ni siquiera con la magnfica ocasin
de la renovacin de la legislacin nacional de rgimen local de 1985-

(J7) Quseno hna, for l)anr n qet l)lo, qut t siguieru hblantu, ls aLunas tle 1986, de dehesasbolta'
I?,s,d)mo hada el art. 107 l RBLL? Arnnnle, ningna ta q ortunamLt4 Ia alusin a dhesasbqabs ht1
s&lr&reido de alg.na lzgislacin autonmzca, como de Ia I'E Adnnistradn Local tu Argn (LAl"4) de
1999 ) del Rglamnur e Biens las Lntidet Lolsde Atugn (RBLL4) d 2002, lerc elln s debesnciua-
nnte a rt' n se ha tr.$laao n Ia lrT;slan aragonesa el nt. 107 dd RBEL. P lo dn-t, IAI'A J RBEIA
actu!'znn ,nuJ scasantntt l tratamialto triaonat de los monlPs conruMl' mJas nolcd.ades se limiklr a las
que enxnvranns a contnuacifl: 1a)lnna en la .asosprnisros dz animdo uein^I PrcIerenled armtnal: dta
rplotaci,n m:
Iectoos, la ?os;bilin('n e qu los t.;nos se agnlpen en oqrerath'as o sociedadsen P d une
rntabl (arts. 179.2 IALA ) arl. 12.3 RBELA); 2q) regular, m ruso de nnurnals desalecl^dos, Ias condicionE
Par la hei(tr tmnsmisin el donino a titul gratuilo u oneloso o ptlra h c?:tinAe so lor motiuos de intes
gmeruI a aid,ad,esPbias o Prtuads (art. 180 LAI"\ , Lrt.lJ P'BELA); ) 3a) anrnqlv la posiltida.l d .!u1
IasEntidades loalrs pued,an regular mdiante Ordnanza, rin Paiuiti d l.o sfuesto en la legisk cin sectoial
conesPorLdinte,las afrooecha.mienlosmiolgitus, e llnnlas romas, d caza, fastos t otros s. qantes eE6
tmts en sus monts (art 190 LALA ) 143 RBELA).

210
 deloscomunales!:
"Latragedia y realidad
legalidad delosmontescomunales
en Espaa

86 (37): n...seha_desaprovechado-denunciaba en aquel preciso

momento Alegre Avila- una oportunidad histrica de haber proce-
dido a efectuar una ordenacin de los bienes comunales ms acorde
con los planteamientosy necesidadesde toda ndole que, desde dis-
tintas perspectivas, reclaman las colectividades locales, como medio
para satisfacer las mltiples demandas que se suscitan en orden al
cumplimiento de las prestaciones que requieren las sociedades
modernas". Colom, que estudia el problema desde la parcela con-
creta del respeto al principio de gratuidad de los comunales, la ms
all, planteando la diqmntiva existente en toda su crudeza: "De lo
expuesto se desprende que en la actualidad existen numerosos pro-
blemas tanto en la interpretacin de las normas en gor como en su
aplicacin, Por ello, y como reflexin final, es preciso sealar que
sera deseable que se resolviera la descoordinacin entre la legalidad
vigente y la pritica. O bien se reforma la ley acomodndola alo que
sucede en la realidad, o se controla en debida forma lo que ocurre
en los distintos pueblos".
Si hay un frente en el que estos desajustesse hacen ms patentes, ste
es, precisamente, el de la explotacin econmica de los bienes comu-
nales por la entidad propietaria. La cuestin de los ingresos obteni-
bles por los A;'untamientos por la adjudicacin de los aprovecha-
mientos comunales de sus montes, tanto los catalogados como los de
libre disposicin, no deja de ser problemtica, y conviene que le
demos una ojeada. Defrciencias normativas y de praxis imputables
tanto a la esfera de lo forestal como de lo local conducen a que, en
nuestrosdas, los procedimientos excepcionalesde adjudicacin de
aprovechamientos comunales (adjudicacin mediante precio, sea
por subastao adjudicacin directa) y ciertas contraprestaciones eco-
nmicas por el disfrute de algunos, igualmente cornturales (como
la imposicin de cnones) se hayan convertido en expedientes habi-
tuales en los montes comunales, en clara contravencin del principio
general de gratuidad. En una palabra, que los aprovechamientos
en4jenables (o subastables,como tambin se los llama) ganen terre-
no a los aprovechamientos vecinales, y que entre estos ltimos, ade-
ms, la onerosidad (el canon) deje de ser una excepcin ocasional y
se convierta en regla general y permanente.
En este proceso de expansin de la onerosidad en el acceso a los
aprovechamientos comunales, cabe preguntarse qu influencia ha
podido tener la progresiva extensin de la subastacomo medio ordi-
nario de adjudicacin tanto en la legislacin forestal como en la de
rgimen local, a partir de 1865 y 1870 respectivarnente,aspectoque,
en lo oue atae al mbito forestal. ha sido detalladamente estudiado

211
 lgnacio DiezdelCorraty
Prez.Soba Miguel Mart|n
ngelsol

por GEHR (1996), cuyasconclusionesse resumen a continuacin. A

finales del siglo XIX y comienzos del XX, los aprovechamientos veci-
nales seguan siendo, con mucho, la forma habitual de accesoal dis-
frute de los aprovechamientos forestales. Pero a parrir de 1920 se
reducen a casi la mitad en beneficio de los enajenables (o subasta-
bles, si se prefiere). Estaexpansin de los aprovechamientosordina-
rios, ligados a su vez a las subastas(38), fue potenciada por la Admi
nistracin Forestal, en un intento por ir regularizando y controlando
los aprovechamientos en los montes pblicos, etando los excesos
frecuentemente ligados a los aprovechamientos vecinales y elimi-
nando por completo los fraudulentos, buscando al tiempo los mxi-
mos beneficios econmicos para la entidad propietaria. De todos
modos, el acceso al comn mediante pago, que en bastantes casos
era el resultado de una subasta previa, era algo frecuente en las for-
mas en las que los municipios administraban sus montes antes de la
creacin de la legislacin forestal moderna en 1863-1865 (39). As,

ta preamente consensuada y unos usos vecinales con[rolados por

los ms ricos del pueblo. El hecho es, pues, que desde el estableci-
miento de los Distritos Forestalesy por la propia dinmica de la ges-
tin de los montes catalogados, los aprovechamientos vecinales fue-
ron oerdiendo terreno frente a los enaienablescomo medio de acce-
so a-los rroductos forestales.Luego veremos cmo esta tendencia
persisten el mome nto actual, y pr qu razonesaadidas.

(J8) Fw eI Reglanento d Montet dz 1865 el qE arnsagr h wbasta mnu lnoce<bmientoordittttio dz aueso

a los a.Prcrrethanjaltos Iorestabs en bs nnt.spbtios. Estefincipia s$entu m I art 94 RMt 1865, que Inn-
clarna tleralmente (!u todo aprovechaLrentodProuctoslorstabs se adJ^diturd Pnci:anentc en subasla PbLiLa
EL i.nci.so2a d estarlcuto uine a mahzr la txattuia esemanatq .onsintieno qu losfnduttts too
monte lniblico r1ue,en Lirtut de usoso ttulos lgtimos r.onoados Por h Aministntcih, esitl nsi.larlos como
tu d1rocharnimto ucinal. Sin cnbargo, stanLo omostal)an 1865 lpmtso esanortharr l kmrs nuni'
ctl Ies n pl.ma nanha, Ia o\ratiudad d sta ex.pcion qua,bamq condicionaa lw aq 1,ddo qu ePen'
da dl veono.ininto por Part (lel Coerno eI utrtu camnal (.de alnouchamiao .onin", n llt tminok>
gia desamorraora) del mme en a'estin. En Palal'r&s del contarista dI tuUt 1865 (El C.ons' ar dc lns Aan'
tanantos, l9I4: 72-7J, n. 5), m l4s nonts nn delaradospor resohlcin aministrattua 'tt!) e e,toe.hanizn'

Ios P&ttos sol'ant?s, si los hq.

Q9) 14 d Mo,tat .le 24 dc nao de 1863 su Rcfuncnto, la .:itddo, al4obada Pot DoIo d 17 d ruto d2
1865.

212
.Lalragedia
deloscomunales'r y realidad
legalidad delosmonles enEspaa
comunales

Examinemos ahora las contradicciones entre legalidad y realidad

que nacen del moderno desarrollo de la legislacin de rgimen local
espaola, que arranca del ltimo tercio del siglo XIX (40). De ellas
se ocup el profesor Colom en un documentadsimo trabajo de sn-
tesis (1993: 198-205),que tomamos por gua. Para ello deberemos
comparar las excepciones al principio de gratuidad en el disfrute de
los bienes comunales reconocidas por la legislacin gente (nos
ceimos a la estatal) con las desviacionesque se observan en la prc-
tica municipal. En la actualidad, los principales supuestos en los que
se admite la percepcin de ingresos en concepto de disfrutes comu-
nales se contemplan en ei TRRL de 1986, RBEL de 1986 y Ley regu-
ladora de las Haciendas Locales (LHL) de 1988, y son los siguientes:
- Percepcin de los vecinos, en casosextraordinarios, de una cuota
anual o canon por la utilizacin de lotes o suertes comunales, limi-
tado estrichmnte a sufragar los gastos que origine la custodia,
conservacin y administracin de dichos bienes. Se funda en los
artculos 77 del TRRL y 99 del RBEL. Esta exaccin constituye un
medio de financiar necesidadesmunicipales extraordinarias y, por
tanto, no puede imponerse todos los aos: 1a "anualidad" del
canon debe entenderse como perodo de cobro, no como posibi-
lidad de hacer perpetuo el gravamen.
- Ingresos procedentes de la subastade aprovechamientos de bienes
comunales. Se autorizan, con base en los artculos 75.3 del TRRL
y 98.3 del RBEL, en aquellos casosen que resulte imposible tanto
el disfrute colectivo del bien como su aprovechamiento por cos-
tumbre. ordenanza. lotes o suertes, La subasta ha de ser attoriza-
da por el organismo competente de la Comunidad Autnoma, y
en ella debe otorgarse preferencia -en igualdad de condiciones- a
los postoresque ostenten la cualidad de vecinos.
- Tasaso precios pblicos por aprovechamientos especialesde bienes
comunales que se regulan en la LHL de 1988. El artculo 20.3 de la

(40) Lat Exctfuiones al fnincifio dgratuia en el accottcinal a las btms tumutul$ tienm &t Punlo dc Par
,ida n LasLEe.s Munci,l)ules tb 18701 ) 877, que Ja lne.wan (rewctittos arts. 70 J 75, quc son tos ant.edente'
'IRRL
remotos hs ndlt les 75 ) 94 RBED Aossuqurtos: "Cuano los bensnmundls no sPEstttt li ser uti

zrdaz, quz consileruln ln inqosicin d crnnes o arbhios tndicio d la F triruniatidad det montL

213
 DezdelCofflylirlguel
lgnacioPrez-Soba AngelSoll\rlartn

LHL enumera los supuestos en los que las Entidades locales pue-
den imponer <tasas>por la utilizacin privativa o el aprovecha-
miento especialdel dominio pblico local. En la medida en que 1a
demanialidad es algo que la legislacin de rgimen local reconoce
actualmente a los bienes comunales, dichos supuestos son de per-
fecta aplicacin a los bienes comunales de una localidad.
- Ocros supuestos,tales como los contemplados en el artculo 107
del RBEL, o en los artculos 82 del TRRL y su gemelo 116 del
RBEL.
Como veremos a continuacin, en el campo normativo del rgimen
local, la prctica tiende a diverger notablemente de las prescripcio-
nes legales. Las excepciones previstas en las leyes locales se ven Pro-
fundamente modificadas en la realidad ante el peso de las costum-
bres de los pueblos y las carencias de recursos que aquejan crnica-
mente a los municipios. El resultado es que, a pesar de que las excep-
ciones legales son pocrsy muy claras, los pueblos recaudan ingresos
en suDuestosv cuantas distintos a los contemplados en la normativa
vigenie. Bajo'la denominacin genrica de canon los municipios
agrupan exacciones de diverso gnero, que en ciertos casos todava
incluyen conceptos emanados de normativas de los siglos XIX o XX
ya derogadas. Segn Colom, las dewiaciones ms importantes se
detectan en los siguientes ingresos:
- Consideracin del canon previsto en los artculos 77 del TRRL y 99
del RBEL como un recrrtio ordinario: m uchas ordenanzasmun i-
cipales lo conciben como un ingreso ms del presupuesto y con un
destino concreto, fijo.
- Recuperacin contralzgende la posibilidad de obtener ingresos de
los bienes comunales en casosde necesidadde la Hacienda muni-
cipal, Mientras estuvo vigente el artculo 572 de la LRL de 1955 fue
posible justificar en coyunturas hacendsticas crticas la tradicional
prctica de irnponer un canon a los beneficiaios de bienes comu-
nales o de subastarsu producto. Bajo el rgimen vigente tales prc-
ticas ya no son legalmente posibles, no otrstante lo cual se consta-
ta su persistencia,tolerada incluso por dictmenesdel Consejo de
Estado o sentencias del Supremo, en atencin a que responden a
una "costumbre consolidada". Aun as, los Ayuntamientos no
siempre justifican el recurso a la subasta en la existencia de cos-
tumbre alguna, sino que se fundan en una interpretacin discre-
cional del orden de aplicacin que el artculo 75 del TRRL y su
semelo 94 del RBEL establecen en cuanto a las modalidades de
disfrute de los bienes comunales. En ellas tienen prioridad las for-
.La tragedia
de loscomunales,': y realidad
legalidad en Espaa
de losmonlescomunales

mas de aprovechamiento colectivas y gratuitas sobre las dems, y

slo cuando aqullas fueran impracticables se recurrir a la subas-
ta. Con frecuencia, sin embargo, los Ayuntamientos acuden direc-
tanente a la ltima modalidad, con la intencin de obtener mayo-
res recursos para atender las necesidades locales, saltndose un
orden de oreiacin con fuerza de lev que la Sala Cuarta del Tribu-
nal Supremo se ha encargado de reloidar, en algunos pron uncia-
mientos, que resulta de obligada obserrancia (41). (Retngase
esto por cuanto, como veremos a continuacin, e1 problema se
traslaa al mbito forestal en virtud de la remisin que el artculo
212.5 del RMt hace, en materia de planes anuales de aprovecha-
miento. al 94 del RBEL).
- Percepcin de ingresospor conceptosdiferentes al canon previsto
en los artculos ?7 del TRRL y 99 del RBEL. En diversasordenan-
zas se fiian, en concepto de canon, cantidades que van ms all de
la estricta compensacin de los gastos de custodia y conservacin
de los lotes concedidos,o conceptosque no encajan en el supues-
to que la norma contempla.

3.4. trll papel de la Adminisracin Forestalen la Preservacinde la nahraleza

forestales
comunalde los aprovechanienl.,os
Por consiguiente, sto el desinters de las instancias oficiales, estata-
les y autonmicas, dotadas de competencias en materia de rgimen
local, en salvar un divorcio cadavez ms palpable entre realidad legal
y realidad fctica, alguien podra preguntarse si [a Adminiscracin
Forestal, que ha demostrado una actividad muy notable y loable en la
defensa de la propiedad forestal pblica, y a la que por trabajar sobre
el terreno debe suoonrsele un conocimiento de primera mano
sobre la titularidad y naturaleza de los aprovechamienios de los mon-
tes que gestiona, tiene algo que hacer al respecto. Por de pronto, lo
que no puede reprochrsele es desconocimiento de la existencia del
problema: la confusin entre montes comunales y de propios ya era
un hecho patente en algunos Distritos Forestales en la dcada de
1920. "Hoy da-confesaba M. Augustin en la ftauistadeMontu (19?4)-
hasta se desconoce en algunos Distritos si determinados montes que
estn a su cargo son de propios o comunales". Este desconcierto,
como expona el propio Augustin, lo agravaba Ia propia Adminisra-
cin del Estado, cuyos Ministerios de Hacienda y Fomento una.riveces

(4t) S"ntnt'! ? 5 d2 dint d ts78, de25.lottubre dz 19881Jdnayodc 1989.

215
 DiezdelCoral y Mgue
lgnacloPrez-Soba AngelSolMarlin

cursaban, simultneamente, rdenes para el pago del 20 por ciento

de propios, y otras no fijaban cantidad alguna.
Pero a partir de la publicacin de la Ley y Reglamento de Montes
(LMt y RMt, de 1957 y 1962 respectivamente), hay un mandato
expreso que obliga a la Administracin Forestal como mnimo a
conocer la naturaleza dominical de los montes -en su inmensa mayo-
ra municipales- que estn a su cargo por estar incluidos en el Cat-
loeo de los de UP Este mandato del legislador se concreta en el fun-
dnental artculo 39.2 del RMt, el c,ia-l dispo.te que "tambin se
expresarn en el Catlogo: los lmites del monte con la precisin
posible; sus cabidas total y de utilidad pblica; la especie o especies
principales que lo pueblen, y su clasificacin como bienes de pro-
pios o comunales" (la negrita es nuestra). No es ste el nico pre-
cepto de la normativa forestal que la insta al conocimiento de la
rJlat'uralezacomunal o patrimonial de los montes cuya tutela tiene
encomendada: tambin estn los artculos 2l y 22 del iwt y 4.2 de la
LMt 1957, referidos, a nuestro entendet a los "montes vecinales en
mano comn" o "del comn de vecinos" (exceDtuados los de Gali-
cia), sobre los que se dispone,en casode resultar catalogados,que se
rspete y haga constar en el CMUP la exclusiva titularidad vecinal de
sus aprovechamientos. Por ltimo, un reguero de artculos utilizan,
a lo largo de la LMt 1957 y sobre todo del RMt, expresiones tales
como <montes de UP no comunales", "montes catalogadosno comu-
nafes" (artculos 38.2 LMt 1957 y 266 RMt), <montes propios o
comunales" (38.4 LMt 1957y 333.1RMt), "bienes comunales' ( 11.3
RMt) o "montes comunales" (64.3,212.5 y 216.2.6RMt); sufrciente
reiteracin como para que la profesin forestal no haya olvidado la
fundamental dicotoma existente dentro de la propiedad municipal
catalogada. No estamosseguros de que estasmenciones ds "propios
y comunales" en la ley forestal no obedezcan a una simple clusula
de estilo que el legislador hubiera empleado por inercia lxica, pero,
aunque as fuera, la conclusin sera la misma: en el artculo 39.2 del
RMt hay un mandato expreso que obliga a que se tome razn, a la
hora de catalogar, de la naturaleza comunal o patrimonial de los
montes de los pueblos.
Si bien ese mandato fue obviado oor la Orden Ministerial de 31 de
mayo de 1966 (42), por la que se ictan normas para la ampliacin,
rectificacin y conservacin del CMUR no es menos cierto que la
Circular 2/1966, de 6 de julio de 1966, emitida por la Direccin

(42) BOEn.e I)9, de 11 djunio d.e1966.

216
.La lragedia
delos comunales,: y realidad
legalidad de 106monlescomunales
en Espaa

General de Montes, Caza y PescaFluvial para desarrollar las instruc-

ciones de aplicacin y cumplimiento de la mencionada Orden Minis-
terial, recoga la necesidad de hacer constar, en los trabajos de recti-
ficacin de los Catlogos provinciales, "el carcter de propios o
comunal del monte", si bien estableca para ello, como nica fuente
de informacin, "los datos que facilite la enridad propietaria".
Por tanto, parece claro que hasta la Adminisracin Forestal se ha
encontrado, a la hora de identifrcar los montes comunales,con los mis
mos problemas que ya hemos sea-lado:la desinformacin (y a vecesla
mala fe o secretismo) de los Ayuntamientos, la falta de inventarios fia-
bles y, como luego veremos, Ia confusin con la que se recoge la natu-
raleza de los aprovechamientosen el plan anual de aprovechamientos
en los montes catalosados.Un eiemplo clao de estasdificultades 1o ha
proporcionaclo el pceso de cmpleta renoracin y rectificacin del
CMUP de la proncia de Zaragoza,que uno de nosolros ha tenido el
honor de dirigir: el proyecto con arreglo al cual sehizo el trab4io (Prez-
Soba, 2001) establecaclaramente que en el nuevo CMUP proncial
deba hacerse constar la naturaleza comunal o patrimonial de los mon-
tes. Tras ms de tres aos de trab4jo, que han dado resultados excelen-
tes en todos los dems aspectos, ha habido que omitir esa caractestica
en el Catlogo final, porque las noticias allegadas sobre la naturaleza de
los montes alcanzaban tal grado de confusin y contradiccin que no
podan incluirse en el Calogo defrnitivo (43) por falta de fiabilidad.
La constatacin de esasdificultades no es bice para reconocer que,
por error u omisin, la propia Administracin Forestal ha tenido
tambin su grado de participacin en la creacin de esa confusin:
con frecuencia, y aveces sin comprobacin fehaciente, se ha dado por
suDuestaen distintos actos administrativos producidos en sede fores-
tai la naturaleza patrimonial de los montei catzlogados ("monte de
los propios de1Aluntamiento de...,), sin mayorescontemplaciones,
quiz por considerar la naltraleza comunal del bien como un estor-
bo para la gestin (al implicar a ms interesados que el A)'untamien-
to), o como algo periclitado. En este sentido, cabe sealar una frase,
incluida en el Plan Forestal de Castilla y Len [precisamente una
regin donde quedan residuos vigorosos de 1anaturaleza comunal de
los montes pblicos (44)1, que casi suena a epitafio de los monLes

($) linallnaa el ntan CMUP nragzono ha a4to la luz en mlt aa d 20A, al aw)barse Pot Decrto dal
Gobino d2 Aragn 58/2M4, de 9 de nano, Plbb.ars n cl Bowin Ofeial d Amgm nq 38, de 31 d nrzo.
Se n:trye as eI olnobano e 1n5 @or RalOrdtn de 10 d octubn de I9O5).
(44) A tal exbnn d2 rye n 1991 Rojar popona Ia au.dn d2 rm!, "As$iacin d la Pmiidd ForestrI
Comrnltl j Lhrnicipal" at CastiAa Lea ver Rojat 1991 .
 lgncro DezdelCoral y MiguelAngelSolMartn
Prez.Soba

comunales: "La distincin entre montes comunales y de propios, fre-

cuentemente debatida, carece actualmente del valor que tuvo entre
1850 y 1950, como consecuenciade la desaparicin del rgimen
colectivista caracterstico del SistemaAgrario Tradicional. En la actua-
lidad, la prctica totalidad de los montes es gestionada por las corpc
raciones titulares, generando ingresos para sus arcas, por lo que de
hecho funcionan como bienes de propios. El que algunos [sic] mon-
tes hubieran tenido un rgimen comunal en el pasado es algo slo
raramente documentado" (Junta de Castillay Len, 2000: 80).
Por otro lado, cabe igualmente plantearse hasta qu punto incumbe
a la Administracin Forestal la defensa del carcter comunal de los
montes pblicos a su cargo, ms all de la constatacin en el CMUP
de la naturaleza comunal o oatrimonial de los montes. La Adminis-
tracin Forestal, que tan activamente ha defendido los montes pbli-
cos, no tiene la defensa del carcter comunal de los bienes munici-
pales entre sus competencias:ningn mandato la obliga, ciertamen-
te, a defender la cotitularidad Ayrntamiento-vecinos, sino s1o la
posesin de un monte catalogado a favor del Ayuntamiento que figu-
ra como propietario en el CMUP (artculos 8l LMt 1957, 20.2 LMt
2003,407 RMt y 71.4 RBEL) (45). Esta afirmacin, esencialmente
correcta, precisa sin embargo de ciertas matizaciones, si tenemos
presente que las legislaciones forestal y de rgirnen local no funcio-
nan como comDartimentosestancos.Entendemosque la defensa del
carcter comunal d,e Ia.propiedadde un monte es obligacin directa
de los AyuntamienLos, como instituciones depositarias de los dere-
chos e interesesde cada colectidad vecinal (46). Cuando es el pro-
pio gestor del inters comunal el Ayuntamiento (47), o sus benefi-
ciarios los vecinos quienes lo transgreden, administrando indebida-

(4i) Hq m Poslbb la.psusde rdccinen d 7L4 RBEL: "En k que atncietna a bs rnontesPbns patn
!akr [no quo deci:r"rlabgados',?] sestan a h disPuelo n h1lgislacin 6qecial" (qu no l)uedc sa-otra que

(46) Como rcatad,a Lacruz. Berdejo (1980: I0l), a las lecinDs sk ls ste:|,Pertenecim(ta indhiduahnenre el
.Lerechode gtce J shut de losalnovechanientas, .omo acho srrbjtiuoque cualquienr de e osluetL dfmdn anr
los trihLnales. En los .nes conwnak\ l rccindatio omo colutixiidad' careu de fersonadad jurdica (lo es el
l\untaniedo o la Junta vecinal de ln Entidad Local Mmor), 1a que no atnshtuJ a ks ojot lelD?txcho Adnn|s
hattuo un titular conctylo, ni isqone Aaccioncs collitas P@a l defensa de unos derechosata ruidao c(mes
bonduLA"runktmiento.
t+Zl Uts", a ttuh d 4am\lo, d .aso dI nutuiciqio de Pefttteios e Abajo (Solananca), objao de una Senten
da dcl Ttibunal Sulneno (18 d.enay de 1982) dd qe tencnos notica a (ra!s dl I'rolesor C'uadrao, W hn
tenilL, kt $ntil'z d2 foitcntos e,r s1tco'tcnienla ((annuan Pistol&re 28 a rgosto ttc 2003) AU sepllm'
t@ n d,npdo enlrc bs ganadz'-os) eI AltntQ'.eata a Tnopsitoe h atlifca.en j;c tu las utlla dehem
Lq&I de setmino municifal" que I ArLnhmiento consiral) binsLl|ropios inLrLtqu los vciro:;gan'
lens kmes conunales. El Tiknal S|nn, en Ia reftri sentenda, sdennt Po, fl n\kl'.tcin .ano nn'
ndls, Psa (fu A A)untamiento rca\a llos grLnadercsuna MniA m)al por er Lproveclmnento, tundad
qre etl mod.oalguno silnifcaba na autntiL .antr4mstcin aI 1lor e los Pa\tas

218
.Lahagedia y realidad
legalidad
deloscomunales,r delosmontes nEspaa
conlunales

mente el bien o usurpndolo, los caucesde impugnacin a los que

las partes deben atenerseen defensade sus derechos frecuperacin
posesoriade oficio en montes no catalogados,jurisdiccin ordinaria
(48)l discurren al margen de las potestadessancionadorasde la
Administracin Forestal. Por otra parte, la supervisin de la potestad
reglamentaria de los Ayuntamientos en cuanto a regulacin de los
aprovechamientoscomunales, en el sentido de que las Ordenanzas
Iocales,cuando stasexistan, respeten y se adapten a los principios
bsicos marcados por la legislacin municipal en materia de bienes
comunales, compete ntegramente a las Administraciones Pblicas
poseedoras de competencias legislativasy reglamentarias en materia
de Rgimen Local, y stas slo pueden ser el Estado y las Adminis-
faciones Autonmicas (49) .
Sin embargo, es obvio que la Administracin Forestal, que es la que
adjudica en montes catalogados y consorciados los apnnechamimlosy
controla, a travs de los agentes forestales,su correcta ejecucin
sobre el terreno, es la nica capacitada para detectar y corregir las
dewiaciones en que incurran los Ayuntamientos o los vecinos adju-
dicatarios al no respetar la naturaleza comunal de los aprovecha-
mientos que les han sido autorizadosen el monte. Ante una even-
tualidad tal, la autoridad forestal est obligada a tomar cartas en el
asunto, porque as se lo exige una serie de preceptos del RMt nti-
mamente interconectados. Y el anlisis conjunto de tales preceptos
lleva a la conclusin de que la Administracin Forestal efectivamen-
te tiene la obligacin de velar porque los aprovechamientos foresta-
les en los montes comunales a su cargo sernadjudicados y ejercita-
dos conforme a los modos de aprovechamiento que son caractersti-
cos de estos montes, aunque no vengan sealados en la ley forestal,
sino en la normativa de rgimen local.
En primer lugaq el artculo 212.5 del RMt estableceque los planes
anuales de aprovechamientos y mejoras en montes comunales cata-
logados deben acomodarse al artculo 192 y siguientes de la (hoy
derogada) Ley de Rgimen Local de 1955; en segundo lugar, el

(46) Raa4eruin possoriade ofcio: at ts 70 t 7I PJIEI; anlnimienlo por Ptrtd la Arninislracin lor'
t&l dcl ettado pos?:orio dtl rnonv ) auxilio En su rea\)ffacin nenhns Ia entLad que alare en eLCalhgo rcmo
titul1r del predio no sea eencla en juicio ordnratio clanivo d ptoqidad tiurisicci(/n cieil): arts l0 J 11 6
LMt 1957 ) 66, 67 8 RMt.
(49) Taa excepcina la iguatdad d2 los cinos n el acctoal disf l de los bienes coxlnabs, undada en l.a
cxiga\cia cons\etud,inaria delenvna,s hnllicic/r'es d araigo o dpnnanenct n Ia loadad, debeFjarse en
OdmanzAt a!)eciaht al badas for el6gano cnnltente de Ia Comunidad Au!noma, freuio .lilamn dl n'
sejaeLstadt o Ael ogano eonsulfioowlnrior del nsjo de Cohemo aulonmio Vid lasarls.75 4 dcl TRRL9
1B 2 dl P'BLL.

219
 0iezdelCoaly MiguelngelSolMartn
lgnacloPrez-Soba

276.2.1econdiciona el otorgamiento de la licencia de disfrute, en el

caso de los aprovechamientos vecinales, a que los Ayuntamientos
comuniquen a la Jefatura del Servicio Forestal correspondiente el
aat nilo que sehusre adoptadoa tenord,eIo establcid,o m el arta o 192
d.ela Ley de RgimznLocal y concord,antes del Reglammto de Bienes de las
Locals,sobrela forma en que lalo a realizarseel li.sfrute.Sabe-
Enti.d.ad,es
mos que tal articulado se corresponde hoy con los artculos 94 a 108
del RBEL de 1986, comprendidos bajo la rbrica "Del aprovecha-
miento y disfrute de los bienes comunales", y que es en ellos en
donde se explicitan los modos de aprovechamiento comunal a dis-
posicin de la entidad propietaria del monte.
Teniendo en cuenta la disin, clsicz ya en los planes anuales de
aprovechamiento y mejoras, entre <aprovechamientos vecinales" y
uaprovechamientosenajenablss' (o "por subastao,como prefiere el
artculo 2I6.2.2ndel RMt), las tres primeras modalidades de aprove-
chamiento del RBEL (explotacin en comn, aprovechamiento por
costumbre u ordenanza local y adjudicacin por lotes o suertes), que
en principio son gratuitas, constituyen inequvocamente aprovecha-
mientos forestalesvecinales, mientras que la modalidad restante
(adjudicacin mediante precio, sea va iubasta o va adjudicacin
directa) debe conceptuarse de aprovechamiento forestal enajenable
o subastable,slo "elegible" por la entidad propietaria del monte en
defecto de toda modalidad vecinal viable. Pues bien, desde el
momenLo en que los planes anualeshacen suyoslos modos de acce-
so al aprovechamiento comunal contemplados en el RBEL y su
orden de prelacin, entendemos que la autoridad forestal, que es la
encargada de garantizar el correcto cumplimiento del plan, debe
hacer suyos los criterios gradualistas del RBEL, exigiendo a los Ayun-
tamientos que se atengan a ellos a la hora de decidir la forma de ena-
jenacin del aprovechamiento.Y en lcima instancia, de la lectura,
sansueontrario,del artculo 212.1 del RMt, se deduce que una vez ini-
ciada la ejecucin de un plan de aprovechamientos y mejoras, la
Administracin Forestal puede oponerse a la misma si los aprove-
chamientos no se ajustan a lo establecido en el mismo (y esto inclu-
ye, evidentemente,el modo de adjudicacin que consta en el plan).
Todo ello, indudablemente, se refiere a aquellos casos en los que
conste la na|uxaleza comunal del bien: no parece razonable que la
Administacin Forestal trate de resucitar modos de aprovechamien-
to cuya vigencia no conste de manera taxativa.
La prctica cotidiana nos convence de que, por desgracia, las cosas
no funcionan de esa manera. Dentro de los Planes de Aprovecha-
mientos, aparecen y desaparecen aprovechamientos vecinales sin

220
.L tEgedade loscomunales,: y realidad
legalidad en Espaa
de losmonlescomunaes

ms requisito que la voluntad municipal y que se respeten los lmites

tcnicos para la conservacin del recurso; es decir, con eviden te pre-
tericin de los artculos 94 a 108 del RBEL, que por remisin expre-
sa del RMt los gestores forestales estn obliBados a hacer observar a
los Ayr-rntamientos.Sobre montes de UP coexisten aprovechamientos
enajenables y vecinales: sobre montes comunales hay aprovecha-
mientos que se enajenan mediante subasta,y no es improbable que
sobre montes de propios haya Ayuntamientos que hayan reservado
aprovechamientos para los vecinos (50). En definitiva, la tendencia
es que los Ayuntamientos traten ahora todos los montes como patri-
moniales, por inters crematstico o por olvido de la condicin
comunal originaria del monte, y que la Adminisuacin Forestal no
se oponga a ello, por varios motivos, pero, fundamenulmente, por la
tantas veces sealada falta de datos fiables que permitan determinat
ms all de lo que manifieste el propio Arntamiento, el carcter
comunal de un monte. A ello, habra que aadir que, si no se halla
en peligro la conservacin del monte, el modo de explotacin
(comunal o patrimonial) se ve a menudo por la Administracin
Forestal como una cuestin menor, para cambiar la cual adems,
falta casi siempre apoyo (y hasta denuncia) por parte de la comuni-
dad vecinal, cornpletamente desarticulada como tal comunidad en la
mayora de nuestros pueblos. Por ltimo, no hay que oldar que,
ante esos incumplimientos de la legislacin local, la Administracin
Forestal probablemente se sienta impotente, agobiada como est por
otras muchas competencias y trabajos, y falta de apoyo por la Admi-
nistracin competente en materia de rgimen local.

3.5.la pnctica rnunicipios

actualenmuchos
Los problemasenunciadosen los prrafosanterioresson los respon-
sables,en su conjunto, del estadode cosasperceptible actualmente

(50) $ relere a ellns el fiofesot lon (2002: 422423), nrercio\ano casoscottcretos,aryuz realizanda algu'
nas intrprebrioaes a nresio jt .cto dtscubbl2ssoltreLr lgi:la.i1tnlotlol 4a Iseru o .s d2 ap.a.'in. En prinrc
h ga bs arts. 72 a 79 RMI I85 4o srefaen o los tnrntes N jcos no rcPtu.adosd Ia Desamtadia en que
slrbsistieran aptouchamtalas Lecinalcs,fr"noq.e constiluJn elTlula V del Regl4nenl4, da;aaa las ?shdnes
d subsislzt.ia , compal2bhdad cn el arltoho dz ks servidumbns J aprovcltantrltas@cinals que rcam solre
los nonl?s pbhcos, sin dtiltgwr rLtretnontcs ex@lrualos o no; l at.. 94 lanpoco serfer a se60 condlo de
rno!, siro que lo que s1nlaes l Principio ganerul aJ qu.ehn dz alavrse la adjtcain 2 bs aqtunecharzntos
lecinabs, qte esel stma dPibuca atlnsla (pevimio xcepcionahara el d2 ad|u;.acin uecinal P&ra aqLellas
morus qte consiguzetan ser d2clararl.os" aqmach.rmienlo comn" por l Mittislzrio d Ha.imdo); pot bitto,
Iu eptouchunnos vctnal6 n an!s PflPios na pudtbuscai @na Cohm |trelend2, l anParo del arl. 4.2
LIut 1957 b s1lsconlatA,os n el RMt, orLt. 21 , 22), poryu a lo qu estasdot i:Posicion s se rfercn es 4 las
llariaos ^o1tus dl conn d tecints", es[o s,a los ontes uectnala en nant con qu a fwervn oW d
tryua.dn Por Ia 14 52/1968, 27 tle ju6o (imitada a los MVMC gallegos, | x.tnidam 1975 a los odsln'
tt n Astur'as,I-an,7.moru) CLnlabia): uasePrasoba J SoA, 20: 58-59, n. 60)

n1
 Drezdelcoraly lguelAngelsolaltlartn
lgnacloPrez-soba

en muchas localidades, en donde la pauta es la prdida creciente. y

quiz irreversible, del carcter comunal de los aprovechamientos
forestales que gravan parte del patrimonio rstico municipal. Esta
tendencia, que viene acelerndosea 1o largo del ltimo medio siglo
a causade la despoblacin del medio rural, ya fue objeto de una cer-
tera "radiografao hace poco ms de veinte aos a cargo de Cuadra-
do, quien en su magno ensayo sobre los aprovechamien los en
comn de pastos y leas (1980: 161-f62) advirti sobre la misma en
los siguientes trminos: "Pero, desgraciadamente, en los momentos
actuales la picaresca no ha desaparecido, perpetrndose autnticas
expoliaciones a las comunidades vecinales indefensas. En efecto,
conocemos de aisu miitiples situaciones en las que se dan estas o
parecidas circunstancias: 14. El Ayuntamiento "arrienda" los bienes
utnticamente comunales, cuyo aprovechamiento exclusivo perte-
nece a la comunidad vecinal, a la misma comunidad vecinal a travs
de las antiguas Hermandades de Labradores y Ganaderos -hoy
Cmaras Agrarias Locales- cobrando normalmente una cantidad
inferior al valor del arrendamiento de fincas similares, con lo que la
comunidad vecinal se considera incluso "favorecida". 24. El propio
Aluntamiento, sabedor de que est cometiendo una monstruosidad
jurdica, "bawza" a los bienes comunales como bienes "de propios",
con lo cual la monstruosidad jurdica va en aumento. Para ello acude
a mltiples subterfugios que en nada cambian la naturaleza comunal
de los bienes: mediate una certificacin del secretario del Alunta-
miento con el visto bueno del alcalde,se hace constar que los bienes
son "de propios" alegando que han estado arrendados y que las can-
tidades cobradas constituyen una fuente de ingreso. Esta certifica-
cin permite el que en el Catastro figuren como "propios"; as tam-
bin en el Registro de la Propiedad, y, naturalmente, en el Inventa-
rio de Bienes del propio Ayuntamiento. Qu se ha conseguido con
esto? Dos cosas muy importantes; el A)'Llntamiento obtiene unos
ingresospor estecamino tortuoso, y la Hacienda unos impuestosque
no despreciar. Pero se pretende conseguir algo mucho ms tras.
cendente: transformar unos bienes comunales en bienes de propios,
con 1o que la comunidad vecinal se vera despojada del disfiute de
unos bienes que significaban un complemento necesario a su eco-
noma rural, ya que tendrn que pagar una renta por unos produc-
tos que eran suyoso, lo que es peor an, se vera totalmente privada
de ellos,porque los bienes de propios pueden ser arrendadosa quie-
nes no son vecinos,e incluso pueden ser enajenados".
Cuanto nosotros conocemos por nuestra experiencia directa no des
dice lo ms mnimo lo denunciado por Cuadrado. Descontando las

222
.Lattagedia
deloscomnales"i y realdad
legalidad delosmonles enEspa
comunales

excepciones, por mucho que a veces stassean notables, 1apra-xisde

Ia mayora de las Entidades locales dueas de montes comunales est
derivando cada vez ms hacia la patrimonializacin de los aprove-
chamientos netamente vecinales, los cuales estn pasando de ser un
disfrute del que cualquier vecino era dueo por el hecho mismo de
ser vecino (un autntico disfrute comunal) a otro en el que la con-
dicin de vecino da derecho a acceder al aprovechamiento,pero en
el que su gestor -el Ayuntamiento- dispone del mismo como si de su
dueo se trataEr: un aprovechamien o para los vecinos, y no todos
-slo los que lo pidan- (51). Y esto se hace patente, por encima de
todo, en el olvido de la naturaleza gratuita, y slo excepcionalmente
onerosa, de este tipo de aprovechamientos: hay Ayuntamientos que
enajenan los aprovechamientosvecinalesmediante una subastalimi-
tada a los vecinos del oueblo. otros eue solicitan de la Administra-
cin Forestal la eliminacin del cariter vecinal de sus aprovecha-
mientos, transformndolos en enajenables, para obtener ms ingre-
sos, y otros, por fin, que se adjudican a s mismos los aprovecha-
mientos enaienables,distribuyndolos luego entre los vecinos de
manera casi completamente discrecional (52). Esta deplorable con-
fusin, que viene de dcadas atrs y se agrava en el momento pre-
sente, no es ms que un reflejo de la tendencia general de la socie-
dad contemporinea a sacrificar las copropiedades germnicas en
beneficio de los particulares o de las personasjurdicas, como expu-
simos lneas arriba, tendencia que se est acentuando ltimamente
con la aplicacin de la Poltica Agraria Com n ( PAC). que precisa,
para el pago de subvenciones, identificar personas fisicas ojurdicas
a las que realizar el abono (53). Todo ello, sin hablar ya de las
corruptelas en las que incurren ciertos Alrntamientos, que declaan

(5l) Hq, en los Plarus trnuabr e aqroli(.chamientose los nxontesde UP la Piwinci1 ZLagoza, que son
los que nosolttos&nocmos d pnmrt nanq ambas urantes se d|rllqan, manen ind|lermdad4 baio la li-
auela d " akolhmtntos udnalr".
Oq Lo A\LnLani,t!s, nLlionte el dercetn de tonto, slo Pedn adjutats dintannt Ia' alrouetha-
nienros subastablsn si,xaaones mry &ncretQs: en montes e UR pa l ti4o d ta:acin (cuenno b s -bLttu haJa
quedad,odesiertr)o abonado l mPorta la,n2jor Postura We shbie,a ofzcido (a@nda sta m hir Uga-
dr a cubw l Prcio nice que ru.rrn el PLn An al), Win las arts. J8.J LMt l9i7 ) 270'271 P'Mt; en Po:tos
solnanls de d.ehsas bqabs, montfs conunales j 1ontesdalvqios, a l.oscinrc da: riguinls a k licitacin ) Por
Ia nxima pastura ofrecida, nljelano l egoIlaga el ren.Lte a drrna nbe losuecinos,sc|n lart. 107 RBEL,
aflicabl slo a los nontes d libe isfaidn, segn Nito (1964: 726 732); ) de nueuo cn montes d UP t pot el
tlpo d.tasaan, n Is msos lmunid.os m el MI 27J P'iVl,
(r) LAtd es la cd sa a, mejor diho, l lrt :o n el que se ha kquid.ao nlu\ rQenlementeuno d los ltinos
reductos d los apnwchamintos eonunals en ls tlnlos .le AmAn: el Pastono e rasrujosJ barl)e.Jns sobralas
junin, detoS
rtt c6 pa'tieltlas na te lzantada la seh&. L l"q I/L' Corte: de A1&gon 15/2002, de 27 de
m etu re'tn el si:tina dc ordnaaa dz pLstos J rasb4c.ras tJiAents193E, gr\aas I anl e'ta antirJrlshna
nodadad dc p.$kno colcttuohal)a consquido p,zrator ar f@t su nalu'clza co,nunitaril a Io largo del siglo
XX. \lasePAez Soa I Sol (2003: 282-287)

223
 DiezdelCoral y lguelAngelSolMarln
lgnacioPrez-Soba

a la Administracin Forestal tasaciones ridculas de los aprovecha-

mientos vecinales para pagar tasasy mejoras en una cantidad simb-

pueblo (54). Un amplio abanico de situacionesirregulares, cuando

no manifiestamente fraudulentas, a las que la Administracin Fores-
tal, la nica que verdaderamente puede hacerlo (si, dicho sea de
paso, se le dota del personal suf,iciente y del apoyo poltico impres-
iindible para ello), debe hacer frente en aras de la legalidad y del
ordenado disfrute de los montes a su cargo.

4, TISTADESIGLAS
UTIUZADAS
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19 de noembre,del Gobiernode Aragn.
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Decretode 30 de mayode 1941.
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ria de Rgimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo
781l1986.de 18 de abril.

As lorumoe l stecia dI
(54) Iasanratrza fersonel el alnovhamieno onunal Io ha.z intr&nseril,l
Trit unal Sulhano d.e1 febrero de 1 7, que afrna taj\ntewnte 4u "no es lzEalnnl Pos;h|zln taansnisin de
los deftchot nherentr a. la alahdad de vednos"-

224
.La tragedia y realidad
legalidad
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 Perez-Soba
lgnacio y Miguel
DiezdelCoral AngelSolMadtn

RESUMEN
.La tragediadeloscommles,,:
legalidad enEspaa
y realidaddelosmontescomnales
El articulo prerende analizar Ia realidad constatada por los autoes de la exisencia de una
notable diferencia entre lo que establece la legislacin de rgimen local sobre el modo de
ejercitar los aprovecharnientos en los montes comunales y la prar(is de muchas entidades
lcales. Para ello, parte de un sucinto repaso de las diferencias entre montes de propios y
comunales, segn la legislacin vigente, incluyendo el origen histrico de esta difeencia,
Dara a continuacin pasaLa examina las causasde la endeble situacin real de los montes
comunalesr la falta d inventarios fiables de bienes comunales, la confusin heredada de la
desamortizacin civil de Madoz (1855), la falta de actualizacin de la normativa, y el propio
inters de los A),r-ntmientos.Tambin se revisa cul ha de ser el papl de la Administracin
Forestl en la defensa del carcter comunal de los aprovechamientos de un monte
PAIABRAS ,AVE: l,Iontes, bienes comunales, bienes de propios, aprorrccharnientos fores-
tales, Administracin Forestal, Adminisracin l,ocal, desamortizacin civil.

SI]MMARY
oThehagedyof thecommons,: in Spain
legalityandralityof commonwoodlands

examines the actual reasons for the pesent and weak situalion of common woodlands: no
reliable inventories for commoD lans are available; confusion derived fom Madoz's "Cil
Confiscation Law" (1855); no updales for the applicable legislations; and lasr but not least,
the town councils own inteests. Finally, it's studied which should be the role of Spanish
Forest Srvice in defending e communal essenceof forest uses in common woodlands.
IGWORDS: wootands, common lands, town council's exclusive lands, forest uses, forest
service. local administration, Madoz's "Ciril Confiscation Law".

232