Natal
2016
KALIANE BARBOSA DA SILVA
Natal
2016
Para minha av, Maria do Rosrio
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, pela orao, pelo amor, pelas palavras positivas e a compreenso, to
importantes para mim.
A Jenner, meu companheiro, agradeo sobretudo por seu amor. Sou grata pela compreenso
nas inmeras vezes em que precisei me ausentar fsica e mentalmente, pelas contribuies e
pelo apoio incondicional desde o incio deste projeto.
Marjorie, amiga, quero agradecer as palavras positivas e o incentivo desde sempre, que
nunca esqueci.
EPGRAFE
RESUMO
O objetivo deste estudo piloto consistiu em verificar se o Programa Bolsa Famlia (PBF)
promoveu algum impacto sobre a Segurana Alimentar de beneficirios no municpio de
Natal. Alm de revisar a literatura sobre a formao dos sistemas de proteo social no mundo
e no Brasil, o trabalho realizou uma avaliao quantitativa e qualitativa para obter dados
primrios, da qual participaram 105 titulares do programa. A triagem dos adultos que
compuseram a amostra foi realizada no Cadastro nico no municpio de Natal, situado no
Bairro do Igap, na Regio Administrativa Norte. Para caracterizar a situao socioeconmica
e demogrfica, avaliar o nvel de Segurana Alimentar e analisar a percepo dos usurios,
elaborou-se um questionrio de perguntas abertas e fechadas baseado na Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar (EBIA). Os resultados no comprovaram melhoria na condio
alimentar das famlias atendidas, visto que 99% dos entrevistados ainda foram classificados
em Insegurana Alimentar. Espera-se que este estudo piloto possa contribuir para o
fortalecimento da compreenso e do combate Insegurana Alimentar no municpio de Natal.
The objective of this pilot study is to verify that the Bolsa Famlia program (the Bolsa Familia
program is a direct transfer program income that benefits families in poverty and extreme
poverty in Brazil) has promoted some impact on the food security of beneficiaries in Natal. In
addition to revisiting the literature on the formation of social protection systems in the world
and in Brazil, the work carried out a quantitative and qualitative evaluation for primary data,
attended by 105 adults program holders. The screening of adults in the sample was made in
the Unified Register in Natal, located in Igap Neighborhood, Administrative Region North.
To characterize the socioeconomic and demographic situation, assess the level of food safety
and analyze the perception of users, we prepared a questionnaire of open and closed questions
based on the Brazilian Food Insecurity Scale. The results did not confirm improvement in the
food condition of the families, since 99 % of respondents were further classified in Food
Insecurity It is hoped that this pilot study will contribute to strengthening understanding and
combating Food Insecurity in Natal.
Keywords: Food Insecurity; Bolsa Famlia Program; Transfer Programs Income; Welfare
State.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 Distribuio da baixa estatura para idade nos estados brasileiros no ano 45
de 2014
Figura 2 Proporo da populao de cada estado beneficiria do PBF at abril de 50
2015
Figura 3 Porcentagem de crianas e adolescentes menores de 14 anos com renda 50
domiciliar per capita mensal < SM no Brasil entre os anos 2001-2009
e 2011-2012
Figura 4 Taxa de alfabetizao das pessoas com mais de cinco anos de idade por 55
bairro, com as piores condies do municpio em 2010
Figura 5 Valor da cesta bsica comparado ao SM nominal no municpio de Natal, 59
no ms de dezembro, entre os anos 2005 e 2015
Figura 6 Distribuio dos participantes da pesquisa entre os bairros 65
Figura 7 Distribuio das famlias de acordo com o nmero de filhos 67
Figura 8 Adensamento domiciliar da amostra estudada 69
Figura 9 Cobertura de servios de saneamento bsico e pavimentao da amostra 69
estudada
Figura 10 Fluxograma de complicaes da m nutrio 71
Figura 11 Prevalncia de IA no total de domiclios pesquisados 72
Figura 12 Prevalncia de IA por nvel educacional dos titulares entrevistados 73
Figura 13 Prevalncia de IA por classe de rendimento domiciliar per capita mensal 74
Figura 14 Prevalncia da baixa estatura em crianas com idade entre 2 e 5 anos e 82
adolescentes, nos anos 2008 e 2015, no municpio de Natal RN
LISTA DE TABELAS
1 INTRODUO....................................................................................................................13
2 REVISO DE LITERATURA...........................................................................................16
3 OBJETIVOS E METODOLOGIA.....................................................................................60
3.1 OBJETIVOS.......................................................................................................................60
3.1.1 Geral.................................................................................................................................60
3.1.2 Especficos.......................................................................................................................60
3.2 METODOLOGIA...............................................................................................................60
3.2.1 Tipo do estudo piloto.......................................................................................................60
3.2.2 Desenho local e populao de estudo..............................................................................61
3.2.3 Critrios de incluso e excluso.......................................................................................61
3.2.4 Variveis do estudo..........................................................................................................61
3.2.5 Instrumento......................................................................................................................62
3.2.6 Anlise e apresentao dos dados....................................................................................63
4 RESULTADOS.....................................................................................................................64
6 CONSIDERAES FINAIS..............................................................................................86
7 REFERNCIAS...................................................................................................................89
APNDICE...............................................................................................................................98
1 INTRODUO
(IA) entre os participantes do programa?, e) Qual a taxa de baixa estatura para beneficirios
do PBF no municpio?
Como resposta inicial ao questionamento basilar deste trabalho, a hiptese levantada
que o programa, atravs da distribuio de renda considerando previamente que os recursos
financeiros so utilizados pelas famlias principalmente para a compra de alimentos,
independentemente da qualidade nutricional desses alimentos permite que as famlias
beneficiadas alcancem melhoria no nvel de SA, distanciando as crianas e os adultos do
quadro de fome absoluta.
Assim, a dissertao est dividida em quatro captulos, mais esta introduo e as
consideraes finais. O captulo um faz uma reviso da literatura sobre a formao dos
Sistemas de Proteo Social, incursiona pelas noes fundamentais da poltica de seguridade
social, resgatando a trajetria do Sistema de Proteo Social no mundo e no Brasil e suas
principais transformaes ao longo das dcadas. Tambm considera a influncia dos
movimentos sociais, as mudanas nas polticas sociais no perodo do regime militar e os
avanos conquistados a partir da Constituio de 1988.
Ainda no captulo um, apresentada a relao entre a Segurana Alimentar e os
programas de transferncia de renda, e discute-se de que maneira os programas de
transferncia de renda podem ou no melhorar o acesso das famlias aos alimentos. Nesse
sentido, foram apresentados dados estatsticos sobre os principais mecanismos de reproduo
da pobreza, como o pouco acesso educao e o baixo nvel de renda, que justificaram a
necessidade da implantao e manuteno de um programa de transferncia de renda para as
famlias mais pobres, o Programa Bolsa Famlia (PBF). tambm apresentada toda a
estrutura legal do PBF, suas metas, o pblico-alvo, a fiscalizao e os dados estatsticos de
cobertura em proporo.
Finaliza-se a reviso da literatura com a exposio das desigualdades sociais que
marcam o municpio de Natal, bem como as problemticas que possam justificar a
necessidade de um programa de transferncia de renda. No captulo dois, encontram-se os
objetivos e a metodologia utilizada para execuo do estudo piloto. O captulo trs exibe
todos os resultados encontrados na pesquisa em formato de quadros, tabelas e grficos. No
captulo quatro, discutem-se os resultados encontrados. E, finalmente, as consideraes finais
trazem algumas concluses desta pesquisa, sobre a capacidade do PBF de proporcionar ou
no mudanas na condio nutricional das famlias atendidas e os desafios encontrados na
realizao da pesquisa, suas limitaes e possveis orientaes.
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Acredita-se que esta pesquisa se justifica por permitir olhar especificamente para
grupos sociais mais vulnerveis e observar o impacto que o programa teria propiciado na SA
de beneficirios. Mdias nacionais indicam as condies da populao em geral ricos,
pobres e miserveis mas analisar grupos especficos permite focalizar um problema social
que no caracterstico da populao geral, e sim de grupos sociais especficos mais
vulnerveis. Neste estudo piloto mais fortemente abordado o acesso aos alimentos, mas isso
no implica que no se possa tecer comentrios a respeito dos demais.
16
2 REVISO DE LITERATURA
A literatura sobre o tema dos Sistemas de Proteo Social mostra que as polticas
sociais, em qualquer lugar do mundo, tm o seu surgimento baseado no apenas no apoio
fundamental manuteno e ao desenvolvimento do capitalismo, mas tambm na tentativa de
correo dos efeitos nocivos de uma economia de mercado. Estudiosos do assunto, como
Esping-Andersen (1991) e Gomes (2006), registram que o primeiro modelo de seguro social
foi desenvolvido pela Alemanha.
As polticas sociais implantadas no sistema bismarckiano de Otto Von Bismarck, um
chanceler prussiano que conduziu a poltica alem e concluiu de fato a unificao da
Alemanha na segunda metade do sculo XIX, mesclando medidas repressivas e polticas
sociais faziam parte de um conjunto de estratgias que buscavam promover o
desenvolvimento industrial e econmico da Alemanha, incitando nos cidados o sentimento
patritico. Matos (2013), que fez um estudo aprofundado sobre a evoluo do emprego
pblico na Alemanha, mostra que as polticas de cunho social, como o seguro social,
contriburam para manter a renda e criar um mercado interno. Essa e outras estratgias
implantadas na Alemanha foram consideradas impulsionadoras de seu desenvolvimento.
Entretanto, o seguro social era destinado apenas proteo de servidores pblicos, enquanto
os demais cidados permaneciam descobertos do sistema de proteo alemo.
Enquanto a Alemanha promovia proteo social baseada no contrato de trabalho, as
famlias mais necessitadas do auxlio do Estado, aquelas que se encontravam excludas do
mercado formal de emprego, permaneciam desassistidas. Apesar disso, o modelo de cidadania
parcial desenvolvido na Alemanha, que foge do sentido daquilo que se entende por justia
social, reconhecidamente uma importante base de construo das polticas sociais da para
frente.
Esping-Andersen (1991) mostra que, no incio do sculo XX, os seguros sociais que j
existiam na Alemanha foram expandidos para a Europa e a cobertura estendida para outras
categorias profissionais. O trabalhador formal, que at ento dependia da caridade e da boa
vontade, despertou para o entendimento sobre os direitos sociais conquistados, para a
importncia do contrato de trabalho e o seu papel em apoio ao crescimento do pas. So
indubitavelmente conquistas memorveis, contudo, muitos cidados continuaram na condio
de excludos e estigmatizados sob o rtulo de inteis.
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Somente aps a II Guerra Mundial, a poltica de proteo social foi ampliada a todos
os integrantes da sociedade que necessitassem de apoio do Estado. Esse o momento
histrico em que a literatura considera a configurao do que veio a se chamar Welfare State
(ou Estado de Bem-Estar Social) nos moldes de seu sentido original. De acordo com o
Relatrio Beveridge (1942) ou Plano Beveridge, como tambm conhecido, escrito pelo
economista William Henry Beveridge a partir da solicitao do governo ingls, que desejava
encontrar formas para reerguer-se aps a II Guerra Mundial a poltica social deveria ter
carter universal, ou seja, atender a todos. Sob esse preceito, o Estado assumiu a
responsabilidade de oferecer proteo a todo e qualquer cidado que estivesse impossibilitado
de prover seu prprio sustento, pelas seguintes situaes: doena, invalidez, terceira idade,
viuvez, dentre outras.
De acordo com Gomes (2006), o modelo de seguridade social instalado na Europa
aps a II Guerra Mundial permaneceu em construo at a dcada de 1970, quando uma nova
depresso econmica decorrente da crise do petrleo colocou em questo os gastos e as
polticas sociais. As crticas questionavam os gastos pblicos elevados com a seguridade
social e culpavam as polticas sociais pela estagnao da economia. No fundo, esses discursos
j estavam pautados numa matriz terica liberal e conservadora, que acabou refletindo em
cortes nos gastos com programas sociais em todo o mundo e na perda de muitas conquistas
dos perodos anteriores.
Ao redor do mundo ocidental, pde-se observar uma srie de mudanas nas
orientaes dos governos. Nos EUA, foi eleito o conservador governo Reagan e, na Inglaterra,
o governo Thatcher, com mo de ferro contra os gastos sociais. Outros pases, como
Dinamarca e Alemanha, logo tiveram o programa neoliberal implantado.
No Brasil, ainda que com certo atraso, a introduo dos novos discursos liberais
tambm ocorreu, como j acontecia em vrios outros pases. Trevisan e Van Bellen (2008)
apontam que, como decorrncia da crise econmica, poltica e social iniciada no final da
dcada de 70, entre os anos 1980 e 1990, houve uma exploso de pesquisas em polticas
pblicas que buscavam avaliar e questionar a eficincia das polticas sociais adotadas pelo
Estado. Esse sintoma j denotava claramente a influncia do discurso liberal conservador no
pas, que comeava a questionar a necessidade da interveno do Estado na economia, bem
como na rea social. O caso brasileiro ser melhor discutido mais adiante.
Esse seria, ento, um rpido resumo da histria do surgimento dos sistemas de
proteo social. No entanto, cada modelo produzido nos diversos pases possui diferenciaes
que esto ligadas sua histria poltica e social. Cada pas desenvolve um esquema prprio de
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tributao e repartio da renda nacional, um sistema prprio de proteo social, podendo este
ser mais ou menos abrangente, conforme a orientao poltica. A literatura d a essas
diferenas o nome de tipologias (CASTRO; RIBEIRO, 2009).
Richard Titmuss (1974) classificou os modelos de poltica social em trs grupos: residual,
industrial e redistributivo. Em 1991, Esping-Andersen tambm os classificou em trs tipos
predominantes: o liberal, o conservador-corporativista e o universalista-desmercadorizante, ou
regime social-democrata.
Mas antes de adentrar nessas classificaes, interessante rever o conceito de Welfare
State. O conceito varivel, devendo-se s influncias das correntes de pensamento que o
estudioso segue. Sendo assim, difcil adotar um nico conceito, mesmo considerando que
alguns so mais abrangentes do que outros. Briggs (2006) compreende o Welfare State como
uma forma de modificar o jogo de foras do mercado que conta com trs pilares principais.
Seriam eles: a) garantia de renda mnima, que permitiria a incluso via consumo; b) reduo
da insegurana nas diversas situaes da vida, por exemplo, na doena, no desemprego ou na
senilidade; c) promover servios sociais bsicos de qualidade.
Para Wilensky (1974), o conceito de Welfare State mais abrangente e mais
especfico. Ele inclui a habitao como necessidade bsica que deve ser promovida pelo
governo, juntamente com outras aes, um direito do cidado. A essncia do Estado do Bem-
Estar a oferta de padres mnimos de renda, nutrio, sade, habitao e educao,
assegurados a todos os cidados como um direito poltico, e no como caridade
(WILENSKY, 1974, p 01).
Como foi possvel observar at aqui, os autores no divergem completamente em suas
opinies. Em sua maioria, eles concordam que a modernizao protagonizada pela
industrializao provoca impactos negativos nas camadas sociais mais vulnerveis.
Entretanto, discordam em relao aos fatores de estmulo para a criao de polticas de
proteo social. Afinal, as demandas vm do alto ou de baixo, so outorgadas ou
conquistadas? possvel dizer que partem de ambos os lados, cada qual com seus interesses.
A seguir, uma breve descrio sobre as tipologias, tema igualmente importante para analisar
as especificidades brasileiras.
Na primeira tipologia de Welfare State denominada, por Titmuss, residual, as
necessidades dos indivduos so naturalmente supridas pelo mercado e pela famlia. As
instituies sociais do Estado somente intervm quando a famlia e o mercado falham nesse
propsito. Mesmo assim, a atuao estatal temporria e modesta.
A segunda tipologia de Titmuss, a industrial, chamada tambm por ele de modelo
de poltica social de desempenho industrial meritocrtico. De acordo com esse modelo, as
necessidades do trabalhador devem ser supridas tendo por base o mrito, o desempenho no
trabalho e a produtividade. Fundamenta-se na teoria do esforo e recompensa. De acordo com
21
o autor, esse modelo ajuda a manter a lealdade dos trabalhadores, gerando grupos socialmente
solidrios ao mercado.
A terceira tipologia desse mesmo autor chamada de poltica social redistributiva.
Nesta, o servio prestado sociedade a partir do princpio da universalidade, distanciando as
aes das lgicas do mercado. Esse modelo visa o suprimento de necessidades, baseando-se
na igualdade.
Em 1991, o trabalho de Esping-Andersen aprimora os modelos de Welfare States
pensados por Titmuss. O primeiro modelo proposto pelo socilogo dinamarqus liberal,
em que o Estado possui atuao limitada, assistencial e de carter praticamente emergencial.
Nesse caso, a clientela a populao, prioritariamente, de renda comprovadamente muito
baixa, da classe trabalhadora e dependente da ao do Estado. De acordo com o autor, esse
tipo de modelo no fortalece o trabalhador, ao contrrio, fortalece o mercado, pois incentiva a
iniciativa privada a oferecer servios, inclusive de previdncia social privada. Alm disso,
produz estratificao e dualismo social. Esse seria o modelo em desenvolvimento nos Estados
Unidos, Canad e Austrlia.
Muito embora os EUA tenham vivido um perodo de sucesso de suas polticas
keynesianas entre os anos 50 e 60, a crise da dcada 70 trouxe muitos questionamentos acerca
da eficincia desse tipo de polticas. King (1987) explica que a crise econmica da dcada de
70 e o discurso liberal representaram grande ameaa s estruturas de proteo social no s
nos EUA, mas tambm na Inglaterra. o caso das medidas de Margareth Tatcher e da
abertura ao livre comrcio.
Sobre as privatizaes, o premiado economista Joseph Stiglitz afirma:
Ainda de acordo com o autor, o tempo permitido de ausncia ao emprego para estudar
era de, no mnimo, uma semana e de, no mximo, um ano. Os pais tambm poderiam
ausentar-se para cuidar dos filhos com at oito anos de idade por no mximo um ano e no
mnimo 13 semanas. Passados esses perodos, os cidados ficariam descobertos da proteo
do Estado. Alm disso, a poltica social ativa, desenvolvida na Dinamarca, obriga o
beneficirio do seguro desemprego com idade inferior a 30 anos a participar de projetos de
requalificao profissional.
Tal modo de gerenciar o desemprego contribui para evitar possveis entraves para o
reenquadramento do indivduo no mercado formal de trabalho evitando que ele, ao findar o
prazo de auxlio do Estado, seja excludo e se mantenha em condies marginais.
Para Astria Soares, que estudou profundamente o comportamento cultural, poltico e
social da Sucia, esse pas frequentemente apontado como uma nao discreta, moderna,
modelo de polticas pblicas e nao exemplar no reconhecimento dos direitos humanos
(SOARES, 2012, p. 51). Considerando essa caracterstica, observa-se, por exemplo, que a
previdncia social rural desenvolvida no pas assim como apontam Kreter e Bacha (2006)
tem suas razes no plano Beveridge. A poltica de previdncia social para o homem do campo,
que tem carter universal, estendida ao idoso do meio urbano e, embora o valor monetrio
seja mnimo, permite incluso social.
No terceiro e ltimo modelo de Esping-Andersen, chamado conservador-
corporativista, o Estado atua com o objetivo de suavizar os problemas mantendo as
diferenas de status. Trata-se de um modelo conservador de poltica social, no qual a mulher
excluda do benefcio da previdncia por no trabalhar fora do lar. A famlia tradicional o
ncleo da sociedade, que deveria ser preservado. Por esse mesmo motivo e atravs dos
benefcios ofertados, acaba encorajando o aumento do grupo familiar. O fato que esse
modelo preserva o princpio de subsidiaridade, portanto os servios prestados s famlias so
subdesenvolvidos e nunca excedem do objetivo que pretendem atingir.
A literatura sobre o tema mostra que o Brasil possua traos marcantes do modelo
corporativista at a constituio de 1988, por exemplo, o seguro desemprego, as Caixas de
Aposentadoria e Penso (CAP), os Institutos de Aposentadoria e Penso (IAP), as aes de
sade ligadas ao Instituto Nacional da Previdncia Social (INPS). Todas essas instituies
mostravam que o sistema de seguridade era financiado pelo trabalhador. Esse cenrio s
ganhou novo aspecto com a chegada da Constituio de 1988, que reconhece a importncia da
assistncia social. Mesmo assim, alguns autores mostram que o Brasil mescla polticas de
carter universal, das quais o Sistema nico de Sade (SUS) um exemplo, e liberal, sendo
essa uma das peculiaridades do sistema brasileiro.
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Sendo assim, a meritocracia, vista por muitos como uma soluo para os problemas da
administrao pblica brasileira, precisa, antes de qualquer coisa, passar por uma fase de
conscientizao e urbanidade para maior penetrao nas prticas sociais e polticas.
O sistema brasileiro de polticas sociais comeou a ser delineado entre os anos de 1920
e 1930. Para Gomes (2006), alguns fatores so importantes para tal afirmao, um deles a
ampliao da atuao do Estado, por meio da diversificao dos tipos de proteo pblica
ofertados sociedade a partir dessa poca. Alguns exemplos dessa cobertura so:
previdencirios, assistenciais, trabalhistas, de sade e educacionais. No sculo XX, houve
muitos avanos, como a criao de leis trabalhistas e de instituies pblicas, mas o fato
particularmente marcante foi a responsabilizao do Estado pelo bem-estar da sociedade.
O sistema de proteo social brasileiro, apesar de suas especificidades, foi
caracterizado por Aureliano e Draibe (1989) como meritocrtico-particularista, dado o modo
conservador e classista de gesto das polticas sociais. Alm do mais, o sistema brasileiro
25
Serra (1982) relembra que entre os anos de 1930 e 1945, perodo de governo do ex-
presidente Getlio Vargas, a indstria brasileira viveu um perodo de fraca participao nas
exportaes, sendo esse um momento de crescimento mais tmido. Vargas comandou a
induo ao desenvolvimento da indstria brasileira, uma transformao muito importante para
as dcadas seguintes, quando a economia do pas cresceu significativamente.
No campo social, o governo Vargas proporcionou mudanas profundas nas relaes
trabalhistas. Definiu jornadas de trabalho, regulamentou o trabalho feminino e infantil,
ampliou os benefcios para aposentadoria e regulamentou o trabalho noturno.
Nesse perodo, algumas instituies foram criadas, com objetivo de oferecer
benefcios sociais. Como exemplo, possvel citar os Institutos de Aposentadoria e Penso
(IAPs) e a criao do Ministrio da Educao e o Ministrio da Sade Pblica. Apesar disso,
para Gomes (2006), a classe trabalhadora ainda no possua fora poltica que pudesse
influenciar as agendas polticas, devido represso estatal estimulada por interesses
econmicos dos capitalistas em busca de ascenso.
De 1946, governo do presidente Dutra, at o golpe militar em 1964, no houve
avanos significativos na construo de um sistema de proteo social. No incio dos anos
1960, a crise do populismo se instalou e o conflito social se aguou. Toledo (2004) explica
que nesse momento o Brasil assistiu quebra do compromisso que havia entre a elite
modernizante dos anos trinta e os setores populares. Essa foi a principal consequncia da
interveno militar de 1964 para as polticas pblicas. A partir de ento, os brasileiros
acompanharam a reestruturao no modelo de interveno do Estado em todas as reas.
Ainda de acordo com Toledo, o regime militar instaurado no Brasil em 1964
transformou sensivelmente o sistema de proteo social brasileiro nos anos 60 e 70. Em face
das movimentaes populares, as polticas sociais foram expandidas com a finalidade de
alcanar abrangncia nacional, principalmente no mbito da previdncia, no esquecendo que
tais mudanas ocorreram sob a fora de um regime centralizador. Entretanto, esse novo modo
de operao no conseguiu se desvencilhar do carter excludente do anterior, logo a
iniquidade continuava elevada. Nesse novo contexto poltico, muito embora novas categorias
profissionais tenham sido inseridas no sistema de proteo, muitos continuavam descobertos.
Estes praticamente no recebiam apoio assistencial do Estado, uma vez que suas necessidades
bsicas no eram reconhecidas como direito cidado. Alguns autores reconhecem que as
polticas assistencialistas da poca foram importantes, mas abriram margem para o uso
clientelista dos benefcios.
Estudos mostram que o objetivo do sistema de proteo social da poca era ser
autossustentvel e oferecer proteo para todo trabalhador urbano. Assim, o trabalhador
cadastrado tinha direito, alm da aposentadoria, a socorro farmacutico, a assistncia mdica e
a penso por morte. No perodo dos IAPs, de 1933 a 1967, as categorias profissionais
possuam benefcios heterogneos, cada qual conforme sua categoria. Com a unificao dos
IAPs pelo Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), esses benefcios foram unificados
e ganharam novo formato. A variao do benefcio, por exemplo, era condicionada ao tempo
de trabalho.
Para Serra (1982), a abrangncia da cobertura no perodo no se deve somente
necessidade de legitimao, mas tambm ao momento econmico favorvel pelo qual o pas
passava, ou seja, ao aumento do nmero de trabalhadores formais e, consequentemente, o
aumento do nmero de contribuintes do sistema previdencirio.
Entre os anos 1946 e 1972, a fase econmica do pas era excelente. Serra (1982)
afirma que o Brasil crescia a uma taxa de 7% ao ano. Muitas indstrias foram criadas,
principalmente estatais. Isso representava mais emprego e mais contribuio previdenciria.
Entretanto, mesmo em uma fase to positiva, o pas estava entre 10 que mais concentravam
renda no mundo. O autor tambm confirmou esse fato ao analisar os ganhos da populao,
concluindo que os pobres ficaram mais pobres e os ricos mais ricos no perodo.
Brumer (2002) considera esse perodo uma importante fase de fortalecimento do
sistema de proteo social brasileiro, uma vez que as polticas e programas foram
aperfeioados e expandidos. o caso do Programa Estadual de Apoio ao Pequeno Produtor
Rural (ProRural), criado em 1971, destinado s famlias rurais, que anteriormente
encontravam-se desassistidas pelo Estado. Delgado e Cardoso (1999) explicam que no
ProRural os benefcios previam aposentadoria por idade ou invalidez, auxlio funeral,
assistncia mdica e odontolgica. Outros avanos alcanados em associao ao ProRural
foram: o atendimento previdencirio de sade, que posteriormente passou a oferecer
atendimento no contributivo, e a criao de benefcios para os idosos e os invlidos em 1972.
Em 1973, uma nova crise, dessa vez a do petrleo, aguou a tenso fiscal que j vinha
se desenhando. Como consequncia, houve reduo do nmero de trabalhadores e
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riscos inerentes a toda trajetria de vida, trabalho e renda interrompida. Essa definio pode
ser encontrada no artigo 194 da Carta Constitucional vigente.
Nesse sentido, para Boschetti (2003), as aes no poderiam sofrer retrocesso, ao
contrrio, deveriam seguir o princpio da igualdade e da universalidade. Alm disso, a
responsabilidade da gesto das aes deveria ser compartilhada entre as unidades federativas
e os municpios. Assim, a criao do oramento da Seguridade Social e a unificao das reas
de sade, previdncia e assistncia social dentro do Ministrio da Seguridade Social previam
estimular a facilidade na gesto, a garantia de recursos e a segurana de que essas reas
receberiam o mesmo nvel de esforo e ateno do Estado. Mais tarde, essas reas seriam
desmembradas em Ministrio da Previdncia Social (MPS), Ministrio da Sade (MS) e
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
A Constituio de 1988, de acordo com esse autor, transformou de forma absoluta o
sistema brasileiro de proteo social, desviando-o do modelo inicial e fazendo-o assumir
caractersticas do modelo redistributivista, voltado para a proteo de toda a sociedade aos
riscos impostos pela economia de mercado. Nesse novo formato, a cidadania e a igualdade
entre os homens o projeto de sociedade a ser alcanado.
Todavia, uma pergunta que no se pode calar : Por que, mesmo tendo uma
constituio to igualitria, o Brasil tem uma sociedade to desigual? De acordo com
SantAna (2007), a pobreza construda socialmente a partir de uma relao de dependncia
entre pobres e ricos. No apenas a insuficincia de meios para atingir os fins; ela diz
respeito ao modo marginal como os pobres so includos dentro da categoria da pobreza.
Portanto, existiria um equilbrio entre pobres e ricos na relao de assistncia.
Essa pesquisadora, que busca suas bases tericas nas obras de George Simmel e
Robert Castel, expe um pensamento perturbador sobre o objetivo da assistncia social. Ela
argumenta que um dos objetivos da assistncia preservar os pobres da degradao, sem
retir-los da condio de pobreza, mantendo, dessa forma, o status quo da sociedade. Mesmo
o Estado assumindo a obrigao da assistncia, isso no se traduziria em direitos sociais para
os pobres, finalizando que essa situao apenas poderia ser modificada com a participao
poltica da coletividade.
hoje tiveram sua origem nas aes desenvolvidas pelo SAPS, como o restaurante popular, a
refeio matinal para filhos de operrios, o auxlio alimentar em caso de doena e o banco de
venda de alimentos a preo de custo.
Entre 1962 e 1972, as aes em alimentao foram transferidas para a Comisso
Nacional de Alimentao, sob o comando do MS, sendo em 1972 substituda pelo Instituto
Nacional de Alimentao e Nutrio INAN (PELIANO, 2001). De acordo com Silva
(1995), foi na atuao do INAN que algumas conquistas no campo da SAN foram alcanadas,
entre elas o Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), o Programa de
Suplementao Alimentar, o Programa de Complementao Alimentar, o Programa Nacional
do Leite para Crianas Carentes e o Programa Alimentao do Trabalhador (PAT). O PNAE e
o PAT foram os programas de maior expresso.
Para Burlandy (2009), a trajetria poltica da SAN tem em sua histria momentos de
conquista, de descaso e de polticas fragmentadas, e, em consequncia disso, muitas
iniciativas com fraca expresso. Na dcada de 1990, como impulso do Movimento pela
Cidadania Contra a Fome, a Misria e Pela Vida, o debate sobre o SAN foi incrementado,
sendo aquele o momento propcio para a criao do Conselho Nacional de Alimentao e
Nutrio (CONSEA). Foi o CONSEA, compelido pelos movimentos populares, o rgo
responsvel por elaborar o Plano Nacional de Combate Fome e Misria e propor a criao
do Programa de Distribuio Emergencial de Alimentos (Prodea). Alm disso, a I Conferncia
Nacional de Segurana Alimentar foi planejada pelo CONSEA. O evento, acontecido em
julho de 1994, resultou do Movimento da Cidadania Contra a Fome e a Misria e Pela Vida.
Na ocasio, os temas discutidos foram os motivos que levam reproduo da fome e da
misria.
Em 1993, nasceu o projeto Comunidade Solidria, no mbito do CONSEA, como
proposta de articulao e parceria entre as trs esferas do governo federal no combate fome
e misria. Assim como descreve Peliano et al. (2009), o Comunidade Solidria tinha o
objetivo de modificar o gerenciamento das polticas de combate fome e evitar o desperdcio
de recursos e a fragmentao das aes que levavam ao insucesso. E em 1999, de acordo com
Silveira (2001), foi lanado o programa Comunidade Ativa, que era dirigido aos municpios
com at 50.000 habitantes. Seu objetivo era desenvolver capacidades e responsabilidade
social em municpios com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH).
Nesse mesmo ano, o Conselho Nacional de Sade aprovou a Poltica Nacional de
Alimentao e Nutrio (PNAN) e a partir dela desenvolveu-se o programa Bolsa
Alimentao com condicionalidade. Dois anos depois, em 2001, foi criado o Programa
34
1 Em 1991, o senador Eduardo Suplicy apresentou ao senado uma proposta de lei que visava
complementar a renda de todo cidado com idade a partir dos 25 anos. O pblico-alvo dessa proposta
deveria apresentar rendimentos mensais inferiores ao patamar referido, na poca 2,5 salrios mnimos.
O projeto previa que os gastos com esse programa no deveriam ultrapassar 3.5% do PIB e essa
iniciativa deveria substituir as demais aes sociais de carter compensatrio. Entretanto, conforme
conta a histria poltica, apesar de o projeto ser aprovado ele foi reformulado, sendo aplicado de modo
diferente da proposta do senador (BRITTO; SOARES, 2010).
35
tambm no caso de alguma condio patolgica impedir a absoro dos nutrientes, mas esse
caso no ser tratado neste trabalho. A fome enfraquece a sade das pessoas, crianas, jovens,
adultos ou idosos, que sentem no corpo os impactos do sofrimento.
Para alguns autores, a Insegurana Alimentar tem causa multifatorial, ou seja, ela est
associada aos demais problemas sociais que travam relao com a pobreza, como a baixa
escolaridade, condies insalubres de moradia, baixa renda, dentre outros problemas.
Nudelmann e Halpern (2011) destacam que a Insegurana Alimentar e seus efeitos para a
sade so problemas sociais caractersticos de pases mais pobres e apesar da reduo do
nmero de casos, ela continua sendo uma grave situao a ser enfrentada pelos pases em
desenvolvimento.
Mesmo em face de uma crise poltico-econmica que ameaa toda a estrutura de
seguridade e assistncia social j conquistada at aqui, preciso reconhecer o louvvel,
embora frgil, avano social que o pas experimentou na primeira dcada do sculo XXI. De
acordo com a literatura disponvel, a reduo da desigualdade observada nos ltimos anos
deve-se a trs fatores principais: a valorizao contnua do salrio mnimo, o crescimento da
economia e a criao do PBF. Esse ltimo reportado por alguns como o motivo maior do
declnio do nmero de extremamente pobres no pas.
Sendo assim, acredita-se que esse importante programa tenha refletido na melhoria do
acesso aos alimentos no Brasil. De acordo com os relatrios da FAO, entre os anos 1990 e
2014, 216 milhes de pessoas deixaram a condio de subnutrio no mundo. Entretanto, o
nmero de subnutridos ainda muito alto, 795 milhes. No Brasil, a taxa de subnutridos
inferior a 5% e o Brasil conseguiu sair do mapa da fome. Contudo, o nmero de indivduos
subalimentados ainda est prximo de quatro milhes. De acordo com o mesmo relatrio, as
taxas do Brasil referentes subalimentao foram mais significativamente reduzidas a partir
do ano de 2002. Entre os anos 1990 e 2002 a reduo foi de 15,6%; j entre os anos 2002 e
2014 a reduo chegou a 82,1% (JANNUZZI et al, 2015).
Ao atingir tais nmeros, o Brasil terminou por cumprir algumas metas acordadas com
organismos internacionais. Primeiramente, em 1996, durante a Cpula Mundial de
Alimentao, quando assumiu o compromisso de erradicar a fome. Posteriormente, em 2000-
2001, quando o Brasil adotou as metas do Objetivos de Desenvolvimento do Milnio, reduzir
a pobreza pela metade, proporcionar as condies do pleno emprego e reduzir a fome pela
metade. Ao longo de 25 anos, os 189 pases integrantes da FAO vm sendo monitorados em
relao a essas metas e o Brasil tem demonstrado interesse em cumpri-las.
Entretanto, em um pas de regime econmico capitalista e concentrador de renda,
como o Brasil, tirar pessoas da situao de fome em carter permanente , acima de tudo,
38
oferecer a elas independncia, e isso passa pelo campo da promoo do emprego e da renda.
Uma populao sustentada unicamente pela tutela do Estado no proporciona estabilidade em
momentos de crise econmica e de instabilidade poltica, tudo pode ser arruinado. Isso no
significa que o Estado deve eximir-se do compromisso de ofertar auxlio imediato s pessoas
carentes, mas deve tambm atuar para libertar o povo do suplcio de retornar situao de
fome (ANDRADE, 1989).
Ao redistribuir renda, o PBF ataca o problema de IA a partir do enfrentamento da
pobreza, j que ela condio inerente fome: quanto mais pobreza, mais insegurana. Se,
por um lado, a renda permite a independncia de compra dos alimentos, por outro, a
promoo da educao permitiria aos indivduos saber fazer as melhores escolhas alimentares
em termos nutricionais. No entanto, no isso que os estudos tm demonstrado. Em geral,
pesquisadores apontam uma dieta rica em acares e sdio e pobre em vitaminas e minerais.
Em funo disso, encontra-se um alto nmero de crianas e adultos com anemia por
deficincia de ferro (50%) e deficincia de vitamina A associado a problemas oriundos do
aumento de peso (BRASIL, 2013).
Esse quadro descrito anteriormente pode ser definido como fome oculta, uma das
formas de apresentao do fenmeno. A fome oculta muitas vezes se esconde por trs de um
corpo com excesso de peso. Esse fato faz com que o drama da fome permanea velado. No
entanto, assim como descreve Morais et al. (2014), a Segurana Alimentar no passa apenas
pela disponibilidade de alimentos em termos de quantidade, mas tambm pelo acesso a
alimentos de qualidade. Nesse sentido, acredita-se que no pas existam muito mais pessoas
passando pelo drama da fome do que aquelas denunciadas, visivelmente, atravs do corpo
extremamente magro.
Em uma pesquisa publicada em 2014, Morais et al. analisaram a IA em diferentes
faixas etrias e encontraram os seguintes resultados: a) a IA estava proporcionalmente
relacionada com a baixa renda; b) a IA tambm se relacionava com a baixa escolaridade; e c)
a condio de insegurana tambm tinha relao com a presena de crianas e adolescentes no
domiclio. Esse trabalho muito importante para ajudar na compreenso das correlaes que a
IA pode travar com diversos outros temas sociais e econmicos.
Sobre esse assunto, Burlandy afirma:
Os PTCR j existem h muitas dcadas; eles no so, para uns ou outros, privilgio ou
infortnio nico da Amrica Latina. Pases da Europa j precisaram ou precisam recorrer a
esse recurso de enfrentamento da pobreza, tendo sido os primeiros a adotar esse modelo de
proteo social. Segundo Frota e Zimmermann (2010), os programas de transferncia de
renda surgiram em um momento de consolidao do Estado de Bem-Estar. De acordo com os
dados apresentados pelos autores, o Reino Unido adotou pela primeira vez um programa
desse tipo em 1948, a Finlndia em 1956 e a Sucia em 1957.
Teoricamente, os sistemas de financiamento das polticas de proteo e garantia de
renda, podem ser divididas em duas categorias principais, capitalizao e repartio. Kreter e
Bacha (2006) explicam que na capitalizao os trabalhadores so obrigados a contribuir para
garantir o recebimento do benefcio no futuro. Com isso, o valor recolhido das contribuies
utilizado para financiar o benefcio daqueles que no podem mais trabalhar. Na repartio, os
40
faz necessria e importante estratgia para, em curto prazo, aumentar o consumo de massa
expandindo o mercado interno e, em longo prazo, produzir capital humano.
Na viso de Burlandy (2007), os programas de transferncia de renda so destinados
s famlias que vivem em condies adversas e que, por diversos motivos, inclusive a
dificuldade de acesso e consumo de alimentos em quantidade e qualidade adequados, tm a
sade nutricional impactada de forma negativa. Consequentemente, a articulao de tais aes
prev a diminuio da desnutrio infantil, das hipovitaminoses, anemias, dentre outras
doenas presentes nos grupos sociais mais vulnerveis.
preciso destacar que a alimentao tem fundo emocional, cultural, de identificao
de costumes de um povo, ou seja, estas so prticas socialmente compartilhadas. Portanto, no
um componente necessrio unicamente para manter as funes biolgicas, embora esse
ltimo seja o mais importante e mais impactante em termos sociais e econmicos. Sobre isso,
Burlandy faz a seguinte afirmao:
todas as crianas e jovens alemes, ricos ou pobres, durante o tempo de estudo desde a
educao infantil at a universidade. No caso alemo, as transferncias de renda so
consideradas fundamentais para o desenvolvimento social do pas, sobretudo a proteo de
pessoas fragilizadas e em situao de risco social.
Na Frana, em 1989, foi adotado o Programa Renda Mnima de Insero, que em 2009
foi substitudo pelo Solidariedade Rendimento Ativo. O principal objetivo era a reinsero
profissional no mercado de trabalho, integrando o cidado francs sociedade e ao consumo
ao mesmo tempo. O programa era voltado para as necessidades da populao carente. Ao
mesmo tempo em que ocorria o repasse financeiro pelo governo central, ocorriam tambm
investimentos em requalificao profissional pelos governos locais (LAVINAS, 1998).
Em 2014, o programa Solidariedade Rendimento Ativo atendia a mais de 2 milhes de
beneficirios. No novo formato, trabalhadores formais financiam o sistema contribuindo com
um fundo mensal de atendimento s pessoas carentes. Ao beneficirio permitido trabalhar
certo nmero de horas por dia sem que haja prejuzo no recebimento do benefcio. Promover a
dignidade humana passa a ser a principal bandeira do novo programa.
2 FDA uma agncia dentro do Departamento de Sade e Servios Humanos dos Estados Unidos, que
controla produtos de ordem alimentar e medicamentosa.
44
Tabela 2 Aes planejadas pelo Programa Fome Zero para serem executadas no ano de
2003
Medidas Objetivo principal
Programa Nacional de Banco Doao de alimentos
de Alimentos
Programa de Restaurantes Oferecer refeio balanceada com preo acessvel
Populares
Carto Alimentao Transferncia de renda para aquisio de alimentos
Programa de Educao Aes educativas com vistas a melhorar os hbitos de
Nutricional e Alimentar consumo
Programa de Distribuio de Atender s necessidades de assentados de reforma
Cestas Bsicas Emergenciais agrria, comunidades indgenas e quilombolas
Expanso do Pronaf Fortalecer a agricultura familiar
Alfabetizao de beneficirios Superao do analfabetismo
do Fome Zero
Gerao de Emprego Promover a autonomia
45
O Programa Fome Zero no obteve o sucesso esperado e foi extinto no mesmo ano de
nascimento. Aps extino do programa Fome Zero, deu-se incio ao Programa Bolsa Famlia,
que nasceu com roupagem diferenciada do seu antecessor. As bandeiras defendidas pelo
programa Fome Zero permaneceram na agenda governamental sob os cuidados do MDS, das
quais algumas se nacionalizaram, como os Restaurantes Populares.
A criao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome, a sanso da
Lei Orgnica da Segurana Alimentar e Nutricional, a criao da Cmara Interministerial de
Segurana Alimentar e Nutricional, a incluso do direito humano alimentao adequada no
artigo 64 da Constituio Federal e a instituio da Poltica Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional foram conquistas que vieram a partir de 2004, confirmando a maior
preocupao do Estado em assegurar a Segurana Alimentar aos brasileiros.
Mesmo assim, uma pesquisa realizada em 2015 ainda constatou a presena de baixa
estatura em crianas brasileiras, especialmente nas regies historicamente crticas com relao
fome e desnutrio. Essa pesquisa, realizada apenas com participantes do PBF, apontou a
baixa estatura como consequncia da fome crnica (permanente e caracterizada pela
insuficincia no fornecimento de energia e nutrientes em quantidade e qualidade necessrios
para a manuteno da sade nutricional). O resultado demonstrado na Figura 1.
Figura 11 Distribuio da baixa estatura para idade nos estados brasileiros no ano de
2014
46
2.4.1 Pblico-alvo
Tabela 3 Nmero total de filhos tidos pelas das mulheres do municpio de Natal com 10
anos ou mais at julho de 2010
Total 667.414
Fonte: IBGE, Censo Demogrfico, 2010. Computa o nmero total de filhos tidos por todas as mulheres do
municpio at o ano de 2010.
Seria possvel considerar que o maior nmero de nascimentos estaria dentro do grupo
de mulheres com menor grau de instruo devido a quantidade de pessoas nessa situao.
Essa considerao no passar de especulao, visto que no foram encontrados dados sobre a
quantidade de mulheres em cada nvel educacional. Os dados encontrados separam os
indivduos principalmente por cor sem diferenciar o gnero o que torna impossvel qualquer
clculo.
Ainda a respeito das crticas ao programa, a terceira e ltima mais corrente a de que
este provocaria nos beneficirios um comportamento de desinteresse em participar do
mercado formal de trabalho. Isso seria muito prejudicial, pois formaria uma grande parcela de
populao no contribuinte da Previdncia Social, o que poderia culminar num colapso do
sistema. Rego e Pinzani (2013) confrontam essa afirmao baseados em uma pesquisa de
entrevista com beneficirios do PBF, cuja concluso que as famlias gostariam de ter um
emprego formal do qual pudessem tirar seu sustento.
Em suma, o PBF apesar de enfrentar crticas ferrenhas, recebe apoio por parte de
muitos pesquisadores e de grande parcela da sociedade. Entretanto, assim como as crticas no
so capazes de condenar o programa, os discursos de apoio tambm no so capazes de
absolv-lo totalmente. Isso porque a maioria das pesquisas que estudam o PBF afirma que o
programa no suficientemente eficaz no combate pobreza.
Sobre esse assunto, Rego e Pinzani, apesar de no serem contrrios ao programa,
colocam: A pobreza um fenmeno complexo e, como tal, no admite uma soluo fcil.
Portanto, no pode ser resolvida simplesmente por meio de um programa de transferncia
direta de renda como o Programa Bolsa Famlia. (REGO; PINZANI, 2013, p. 11).
2.4.2 Cobertura
F
onte: Silva et al.,, 2015.
51
90
80.78 81.3 84.33 82.11 80.04
80 75.69 74.04 71.8 71.55 70.14
70
59.58
60
50
(%) 40
30
20
10
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2011 2012
Ano
2.4.3 Condicionalidades
O municpio de Natal/RN est entre as cinco capitais mais antigas do Brasil, sendo as
datas de fundao as seguintes: Salvador/BA (1549), So Paulo/SP (1554), Rio de Janeiro/RJ
(1565), Joo Pessoa/PB (1585) e Natal/RN (1599). Devido s belas paisagens naturais, est
entre os principais roteiros tursticos nacionais. A cada ano, cresce o nmero de turistas que
visitam a cidade por motivos diversos, sendo o lazer o principal deles (HORA, 2014). Natal
uma cidade marcada, em sua histria inicial, por confrontos entre portugueses, holandeses e
franceses.
A desigualdade e a segregao social e espacial tambm fazem parte dessa histria,
desde a construo de seus primeiros bairros, a saber: Cidade Alta e Ribeira. Uma pequena
considerao sobre o Plano Polidrelli, apresentado no anurio da cidade, observa que a elite
modernizante de Natal, ao colocar em prtica o projeto de expanso da cidade a partir da
criao dos bairros Tirol e Petrpolis, exprimia tendncia a excluir os pobres das
proximidades desses bairros, ao mesmo tempo em que se buscava expuls-los desse centro
inicial.
De acordo com o Anurio de Natal (2013), aps o Plano Polidrelli, os demais projetos
de urbanizao da cidade seguiram a mesma lgica segregacionista que estimulava a
separao entre espaos nobres e perifricos. Nesse sentido, novos espaos de moradia
para populao de baixa renda, marginalizada pela elite, foram sendo desordenadamente
abertos. Surgiram as favelas e os bairros de pobres.
Essa concepo de bairros de pobres ainda permeia a compreenso de ocupao do
espao no municpio. A Zona Norte de Natal conta hoje com um total de 18 reas Especiais
de Interesse Social (AEIS), na condio de favelas, contra 9 reas do mesmo tipo localizadas
na Zona Sul (HORA et al, 2013).
53
consenso geral que o Brasil, no perodo que compreende a entrada do sculo XXI at
2011, viveu um momento de fortalecimento da economia, associado reduo das
desigualdades sociais. Deve-se reconhecer que muito do que foi conquistado nesse perodo foi
fruto das aes do Estado a partir de polticas de combate pobreza, de promoo da
habitao, de acesso aos centros universitrios, de melhores taxas de consumo interno, dentre
outras aes. Entretanto, como afirma Rolnik e Klink (2011), apesar de o pas ter aumentado
os gastos sociais e com a infraestrutura urbana, as cidades ainda so caracterizadas pelas
disparidades socioespaciais.
Natal uma cidade considerada completamente urbana, contando com uma populao
estimada para o ano de 2015 de 868.954 habitantes e possua no ano de 2010 um PIB per
capita igual a R$ 14.925,65, segundo dados do IBGE/IDEMA. Ao analisar a Tabela 4
possvel notar que a Regio Administrativa (RA) Norte, apesar de ter o maior nmero
populacional, cerca de 338 mil habitantes, tem uma densidade demogrfica de 57,47 hab./Ha,
devido a sua maior extenso territorial. Mas, considerando-se a taxa de crescimento
populacional, a RA Norte a que mais cresceu na ltima dcada.
Figura 4 Taxa de alfabetizao das pessoas com mais de cinco anos de idade por
bairro, com as piores condies do municpio em 2010
55
Chart Title
89.2
Pajuara
Santos 88.82
Reis
88.33
Dix-Sept Rosado
Quintas 88.2
Lagoa Azul 87.36
87.2
Nordeste
86.94
Igap
86.18
Redinha
86.11
Planalto
Cidade84.93
Nova
84.66
N. S. Apresentao
Me Luza 83.56
Felipe Camaro 83.09
82.44
Bom Pastor
75.09
Salinas
72.21
Guarapes
89.9
Natal
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Chart Title
89.2
Pajuara
Santos 88.82
Reis
88.33
Dix-Sept Rosado
Quintas 88.2
Lagoa Azul 87.36
87.2
Nordeste
86.94
Igap
86.18
Redinha
86.11
Planalto
Cidade84.93
Nova
84.66
N. S. Apresentao
Me Luza 83.56
Felipe Camaro 83.09
82.44
Bom Pastor
75.09
Salinas
72.21
Guarapes
89.9
Natal
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
56
Tabela 6 Distribuio dos servios de sade por RA no ano 2013 no municpio de Natal
Norte Sul Leste Oeste
Unidade Bsica de Sade (UBS) 23 8 9 12
Nmero de habitantes por cada UBS 14.714 21.492 12.766 19.056
Hospital 2 6 16 3
Policlnica 1 1 2 1
Unidade Mista Maternidade 1 0 1 3
Unidade Mvel de Nvel Pr-Hospitalar 0 0 0 1
Clnica Especializada 1 2 5 1
Unidade de Vigilncia Sade 1 0 0 0
Servios de Residncia Teraputica 0 1 1 0
Total 29 18 34 21
Fonte: HORA, 2014.
mas ainda h muito para ser reformulado e melhorado, para que os cidados possam efetivar
seu direito ao cuidado em sade.
Nesse sentido, Melo et al (2012) apontam que a m gesto dos recursos pblicos, bem
como o despreparo de alguns gestores, fomentam a ideia de que o servio pblico de sade
serve apenas queles que no podem pagar por ele. Em relao s atividades de promoo
sade, Rocha et al (2014) revela que promover sade tambm importar-se com as reais
necessidades da populao para planejamento de atividades com repercusso positiva no
cotidiano da comunidade.
Na Tabela 7, encontram-se dados referentes aos itens que compem o ndice de
desigualdade social no municpio de Natal comparado ao municpio de Pomerode-SC. O
municpio de Pomerode ocupa o primeiro lugar na classificao dos municpios brasileiros
com melhor ndice de desigualdade social, elaborado por Pochmann et al (2014).
Tabela 7 ndices dos itens que compem a excluso social no municpio de Natal RN
comparado ao municpio de Pomerode/SC, de acordo com o Censo Demogrfico de 2010
Para a interpretao desses ndices, deve-se levar em considerao que quanto mais
prximo de 1,000 for o valor, melhor a condio social do municpio. Nesse sentido, observa-
se a grande distncia existente entre o municpio de Natal e de Pomerode, principalmente, no
quesito desigualdade. importante ressaltar que se trata de um municpio localizado na
Regio Nordeste e outro na Regio Sul e que a Macrorregio Sul sempre apresenta resultados
superiores quando se trata de condies sociais. J a Regio Nordeste marcada pela fome,
pela mortalidade infantil, por secas prolongadas, menor desenvolvimento econmico e social.
Nessa continuidade, destaca-se que a pobreza representa fator de risco para diversos
problemas de sade. Saturnino et al (2005) encontraram prevalncia de 85% de
enteroparasitoses em crianas de uma escola pblica do municpio de Natal. As parasitoses
esto relacionadas aos maus hbitos de higiene, mas tambm falta de infraestrutura do
entorno das habitaes, principalmente de saneamento bsico.
58
1400
1177.5
1200 1093.441074.84
1000 958.6
851.2 879.2 849.44
744.2 788
800 724
671.64 678
622
543.68 562.68
600 *Cesta bsica
510 545 SM nominal
465
380 415
400300 350
200
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
1400
1177.5
1200
1093.441074.84
1000 958.6
851.2 879.2 849.44
788
800 744.2 724
671.64 678
*Cesta bsica 622nominal
SM
543.68 562.68
600 545
510
465
415
350 380
400
300
200
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
3 OBJETIVOS E METODOLOGIA
3.1 OBJETIVOS
3.1.1 Geral
Verificar, por meio de um estudo piloto, o impacto do Programa Bolsa Famlia sobre a
Segurana Alimentar de beneficirios do municpio de Natal/RN.
3.1.2 Especficos
3.2 METODOLOGIA
emprica que permita a imerso em questes especficas e locais. Trata-se de uma pesquisa de
abordagem quantitativa, pois a interpretao resultado da anlise dos nmeros encontrados.
Com relao finalidade, conforme apresentado por Moresi (2003), este estudo pode
ser classificado em: a) descritivo, pois procura expor as caractersticas da populao analisada
fazendo relaes com fenmenos e b) explicativa, pois busca esclarecer os fatores que
influenciam os fenmenos estudados.
Do ponto de vista dos procedimentos tcnicos utilizados, esta uma pesquisa de
levantamento (envolve a interrogao direta de pessoas).
Taxa de fecundidade
Populao
62
Emprego
ndice de pobreza
Escolaridade
Desigualdade
Alfabetizao
Custo da cesta bsica
Tais informaes foram obtidas atravs de bancos de dados institucionais, tais como o
IBGE, DATASUS, IBGE cidades, dentre outros.
3.2.5 Instrumento
O instrumento de coleta de dados utilizado foi uma entrevista, guiada por questionrio
do tipo formulrio, contendo 48 perguntas abertas e fechadas, que foram preenchidas pelo
entrevistador. O questionrio foi dividido em trs partes. Na primeira parte, as perguntas
objetivaram identificar e classificar o perfil socioeconmico e demogrfico dos participantes.
Essa identificao necessria, pois a Segurana Alimentar est relacionada pobreza,
escolaridade e at ao ambiente habitacional. Portanto, para esta pesquisa, investigar essas
questes to importante quanto verificar o nvel de Segurana Alimentar dessas pessoas.
A segunda parte do questionrio trata do inqurito sobre o nvel de Segurana Alimentar
da populao estudada. Essa parte do questionrio foi composta de quinze perguntas fechadas.
A partir dessas respostas possvel definir o grau de IA de populaes. Esse formato de
questionrio foi proposto pela Escala Brasileira de IA EBIA. A EBIA uma verso adaptada
da escala originalmente criada nos Estados Unidos da Amrica.
No Anexo 2, possvel ler todas as perguntas constantes na escala brasileira, que foram
utilizadas nesta pesquisa.
O entrevistado, ao responder tais questes, levado a pensar sempre sobre os ltimos
trs meses, conforme recomendado na publicao da EBIA. Alm disso, o entrevistado tem
apenas duas opes de resposta a fazer: sim ou no. com base na quantidade de respostas
positivas que se classifica o nvel de Segurana Alimentar de uma populao em estudo.
Primeiramente, a famlia, na pessoa do responsvel, classificada em: a) famlia com
menores de 18 anos de idade e b) famlia sem menores de 18 anos de idade. Essa
determinao prvia importante para que ao final da aplicao do questionrio, seja possvel
a contagem e classificao do nvel de Segurana Alimentar e Nutricional ao qual a famlia
est sujeita. Os pontos de corte para classificao so apresentados na Tabela 8.
Foi realizada uma anlise descritiva dos dados utilizando o software da Microsoft, o
Microsoft Office Excel 2016, em que possvel realizar anlises a partir de frmulas e criao
de grficos e planilhas.
64
4 RESULTADOS
Com base nos dados do MDS, dos quase 14 milhes de famlias includas no programa,
mais de 11 milhes possuem titulares com faixa etria entre 21 e 60 anos. Aqui, ao dividir os
participantes de acordo com a faixa etria, verificou-se maior participao de responsveis
com idade entre 25 e 44 anos, em um total de 59% de questionrios aplicados, sendo a menor
participao entre aqueles com idade entre 55 e 64 anos, assim como apresentado na Tabela 9.
do nmero de filhos. Esse dado permite algumas reflexes sobre as crticas feitas ao PBF, que
sero apresentadas no captulo cinco.
Assim como pode ser observado na Figura 8, quase 90% dos entrevistados possuem uma
densidade habitacional baixa, com at um morador por cmodo da casa.
Outro importante dado na anlise das condies sociais de populaes o acesso aos
servios de saneamento bsico, que tambm citado na literatura como importante fator de
qualidade da sade pblica.
Na Figura 9, encontram-se os dados sobre a cobertura de servios de saneamento bsico
e pavimentao.
A renda uma importante ferramenta para incluso social e tambm para permitir, em
uma sociedade capitalista, a aquisio de alimentos. A baixa renda das famlias inviabiliza o
acesso a uma alimentao adequada em energia e com qualidade nutricional. Com isso, essa
populao carente vive sob o risco das carncias nutricionais e da IA.
Sobre os rendimentos per capita, 99,1% dos indivduos pesquisados, conforme Tabela
13, vivem com menos de meio salrio mnimo por pessoa, o que era esperado por ser uma
condio de entrada no programa.
68
A autora faz a conexo entre o estresse de sobreviver com pouco e as implicaes para a
vida. Ela informa que o marcador do cortisol, que liberado na corrente sangunea e est
presente na saliva ao acordar, fica alterado em situaes inadequadas de alimentao. Esse
fenmeno uma das implicaes para o aparecimento de doenas crnicas degenerativas na
vida adulta. A Figura 10 representa o fluxograma das complicaes da sade em virtude de
uma alimentao inadequada.
69
70
PERDA DE PESO
CRESCIMENTO
DEFICIENTE
BAIXA DA
IMUNIDADE
AUMENTO DA
CONSUMO INCIDENCIA DE
INADEQUADO DE DOENAS, DA
ALIMENTOS GRAVIDADE E DA
DURAO DAS MESMAS
PERDA DE APETITE
PERDA DE
NUTRIENTES
M ABSORO
ALTERAO DO
METABOLISMO
71
Agora, para avanar nas anlises, preciso relacionar esses dados com as caractersticas
socioeconmicas da populao, para traar os principais determinantes para o alto ndice de
IA identificado. A primeira relao apresentada foi com a escolaridade dos titulares. Assim, ao
verificar a condio de IA dos domiclios relacionando com o nvel educacional dos titulares,
possvel afirmar que quanto menor for o grau de instruo maior ser IA. A Figura 12
confirma essa vertente ao mostrar que os analfabetos tm a pior condio, principalmente em
relao insegurana severa.
A pergunta que se faz desde o incio do trabalho se o PBF ajudou essas pessoas a
terem um melhor acesso aos alimentos e assim evitar riscos nutricionais. Aps identificar o
rendimento mensal per capita de cada entrevistado considerando outros rendimentos
mensais mais o Bolsa Famlia eles foram separados em trs classes de rendimento e
verificados o nvel de insegurana para cada classe.
Nove participantes declararam no saber quanto recebiam mensalmente do programa,
sendo assim, no participaram desta anlise. Os resultados esto apresentados na Figura 13.
Como possvel notar, os domiclios com at de salrio mnimo por pessoa tm altas
taxas de insegurana dos tipos moderada e severa, mais de 80% desse estrato sofrem as duas
piores condies de acesso aos alimentos. Os moradores de domiclios com rendimentos per
capita de at salrio mnimo tambm transitam predominantemente entre a insegurana
dos tipos moderada e severa, porm em menor proporo, 73%. J as pessoas que moram nos
domiclios em que os rendimentos variam entre e um salrio mnimo tm melhor condio
no acesso aos alimentos, visto que a insegurana predominante a do tipo leve, em que foi
encontrada mais de 50% de seus integrantes.
Em relao percepo dos beneficirios, 100% consideram que o programa
importante para a famlia. Ao serem questionados sobre o que compravam com o dinheiro que
recebiam do programa, a grande maioria respondeu que comprava alimentos. Os cinco
produtos mais citados, na ordem de importncia, foram: alimentos, gs de cozinha, roupa,
medicamento e energia eltrica. O resultado completo encontra-se na Tabela 15.
Gs de cozinha 17
Roupas 15
Medicamentos 12
Energia eltrica 12
Material escolar 9
Aluguel 6
Calado 4
gua 3
Fraldas 3
Produtos de higiene pessoal 2
Transporte pblico 1
Fonte: autoria prpria.
e vizinhos de baixa renda, moradores de periferias urbanas, assim como descreve Cardoso e
Perista (1994).
O fato de 99.1% dos titulares serem indivduos do gnero feminino evidencia outro
problema social, que a alta taxa de desocupao entre as mulheres e a fragilidade social das
mesmas, que lotam os espaos de assistncia social. O Censo Demogrfico de 2010 aponta
que a taxa de ocupao das mulheres em todo territrio nacional inferior aos homens. Alm
disso, o Censo do IBGE demonstra que quanto menor for o nvel de instruo, maior a taxa
de desocupao. Entre as mulheres, a situao pior, o que demonstra a necessidade de
polticas de incentivo educao e insero no mercado de trabalho voltado para o gnero
feminino, sobretudo pela razo do grande nmero de famlias serem chefiadas por mulheres.
Os dados so apresentados na Tabela 16.
Tabela 16 Nvel de ocupao de pessoas com 25 anos ou mais de idade, por sexo e nvel
de instruo no Brasil em 2010
Observa-se que em nenhum dos itens listados acima a mulher ultrapassa o homem, pelo
contrrio, est sempre inferior a ele, denunciando as diferenas entre o gnero masculino e o
feminino nas oportunidades de trabalho.
No Rio Grande do Norte, a situao no diferente. O Censo Demogrfico de 2010
aponta que a taxa de ocupao entre os homens com mais de 10 anos de idade foi de 62,2%;
j entre as mulheres de mesma faixa etria, a taxa de ocupao foi de 41,2%.
Outra questo que vem preocupando especialistas ao redor do mundo o
envelhecimento populacional. De acordo com Censos do IBGE, a proporo de pessoas com
idade de 65 anos ou mais na populao brasileira aumentou entre os anos 2000 e 2010. No
estado do Rio Grande do Norte, essa proporo subiu de 6,4% para 7,6% e, especificamente,
no municpio de Natal, esse valor saltou de 7,9% para 10,4%.
Esse fenmeno tem relao com as taxas de fecundidade. Na dcada de 60, a taxa de
fecundidade do Brasil era de 6,0 filhos por mulher; atualmente, esse nmero caiu para 1,9
filhos por mulher. De acordo com Mendes et al (2006), esse nmero influencia negativamente
a substituio das geraes. Segundo ele, para garantir a substituio das geraes,
76
necessrio ter uma taxa de fecundidade de 2,1 filhos por mulher. Isso vem transformando a
estrutura etria brasileira, tornando-a cada vez mais velha e implicando em diversos outros
fatores, tanto do ponto de vista econmico quanto do social.
Essa observao remete a uma das crticas feitas ao PBF, que diz respeito a um possvel
incentivo para as famlias conceberem um nmero maior de filhos com o objetivo de
aumentar o valor do benefcio. Conforme visto nos resultados, mais de 50% dos titulares
analisados tm de 0 a 2 filhos/famlia sugerindo que as mesmas tm a tendncia de seguir o
padro nacional.
Mesmo tendo taxas de fecundidade um pouco mais altas entre famlias com baixo nvel
de instruo, como o caso dos titulares analfabetos que tem uma taxa de 3,7 filhos/titular,
no se pode afirmar que os beneficirios procurariam ter maior nmero de filhos
propositalmente. Nesse caso, a taxa de fecundidade mais alta nesse grupo indica um caso de
falta de instruo em sade como no planejamento familiar, e no de explorao. Os dados
mostram que a baixa escolarizao, aparentemente, o principal motivo para o leve aumento
na taxa de fecundidade entre os participantes de baixa instruo.
A pouca escolarizao considerada por muitos pesquisadores, entre eles, Pierre
Bourdieu e Passeron (2014), como um dos mecanismos de reproduo da pobreza. A
educao, por sua vez, pensada como estratgia para romper esse ciclo intergeracional, pois
o que possibilita o acesso ao mercado formal de trabalho, melhores salrios e incluso
social.
Sobre esse tema, os resultados mostram que 80% dos titulares pesquisados no
concluram o ensino mdio. A fotografia da educao dessa amostra evidencia a necessidade
de promoo da educao entre adultos que busque despertar o interesse pela escola, mas
tambm que facilite o acesso para a populao mais carente. Traldi et al (2012) encontraram o
mesmo resultado em Araraquara/SP, onde apenas 20% dos indivduos pesquisados havia
terminado o ensino mdio.
Sendo assim, ao se dividir a populao dos bairros pelas escolas disponveis em cada
um deles, conforme apresentado na tabela 17, verifica-se que a maior dificuldade de acesso
educao se apresenta no bairro N. Senhora da Apresentao, com quase 8.000
habitantes/escola. reconhecido que, ao considerar toda a populao residente do bairro, os
valores so superestimados, entretanto, compreende-se que os valores encontrados revelam,
no mnimo, que o direito de igualdade no acesso educao no est sendo respeitado.
Pajuara 7.253
Igap 5.764
Felipe Camaro 5.099
Lagoa Azul 4.715
Redinha 4.158
Potengi 3.044
Quintas 3.041
Tirol 2.306
Salinas 1.177
Fonte: HORA, 2014.
Esses dados, alm de confirmar a relao das questes nutricionais com a pobreza,
apontam que a experincia prolongada dessas pessoas com a dificuldade em acessar alimentos
em quantidade e qualidade adequadas podem ter o desenvolvimento comprometido, mas
tambm que o alvio da pobreza reflete na melhoria das taxas em longo prazo.
Ao refletir na representao desses nmeros, o alerta evidente para o risco no
desenvolvimento: so 105 domiclios que no tem o direito alimentar garantido, so 22,9% ou
seja, 23 domiclios que sofrem restrio na qualidade dos alimentos consumidos. A maioria,
51,4% dos domiclios, foi classificada em insegurana do tipo moderada, isso representa um
total de 54 domiclios que passam por restrio no apenas da qualidade, mas tambm da
quantidade de alimentos. J os 24,8% classificados com IA grave ou severa convivem com a
situao concreta de fome, na qual os adultos e/ou as crianas residentes nesses domiclios
deixam de realizar refeies, alguns ficam at um dia inteiro sem se alimentar.
Compreender as interfaces do fenmeno da Insegurana Alimentar com outras variveis
possibilita aos gestores entender que as aes devem passar por diferentes dimenses, assim
como descreve Traldi et al (2012):
segurana sanitria, que permita o oferecimento de alimentos livres de contedo txico que
venha comprometer a sade dos indivduos.
importante abrir um parntese para discutir o sobrepeso/obesidade, que, mesmo no
sendo o tema deste trabalho, torna-se imperativo discutir, principalmente porque o assunto
ganhou repercusso mundial. Foi verificado que a obesidade est presente na populao
beneficiria do PBF e isso parece um paradoxo. H, ao mesmo tempo, dois problemas
nutricionais de caractersticas opostas circulando no mesmo pblico, todavia, existe
correlao entre a obesidade e a desnutrio com a IA (SILVA, 2011).
Uma pesquisa realizada no municpio de Curitiba, Paran, entre os anos 2006 e 2007,
com adultos beneficirios do PBF, os autores encontraram uma taxa de sobrepeso/obesidade
maior que 50%. Os autores relacionaram o achado com o aumento da idade, a baixa
escolaridade, ou seja, a falta de esclarecimento, e a baixa renda (LIMA et al, 2011).
Conforme foi dito, em situao de carncia alimentar, seja quantitativa ou
qualitativamente, o organismo se prepara para armazenar toda a energia consumida como
gordura, o estoque em geral abdominal. Associado carncia de alimentos est o alto
consumo de alimentos hipercalricos e de baixo valor nutritivo (SAWAIA, 2006). Assim,
facilmente possvel encontrar em populaes vulnerveis os dois extremos nutricionais, a
desnutrio e a obesidade. Em outras palavras, crianas ou adolescentes com a altura abaixo
do normal, mas com o peso elevado.
Assim como relatado por Coutinho et al (2008), a convivncia simultnea com dois
problemas nutricionais srios, como a obesidade e a desnutrio, revelam-se como os maiores
entraves para as polticas da Alimentao e Nutrio e Segurana Alimentar e Nutricional.
Desse modo, as medidas polticas devem ser pautadas na promoo da sade e em uma
alimentao adequada de maneira regular e permanente, para permitir o desenvolvimento e
manuteno do bom estado nutricional.
Os fatores genticos no podem ser considerados como a nica explicao para a baixa
estatura dos jovens, assim como o consumo excessivo de alimentos para o excesso de peso.
Conforme explicao oferecida por Monteiro et al (2014), a Segurana Alimentar e
Nutricional passa pelo entendimento do equilbrio. O excesso de nutrientes hipercalricos
to prejudicial para a sade nutricional quanto o dficit. preciso considerar que muitos dos
corpos de crianas aparentemente saudveis, por causa do peso, esto travando uma luta
silenciosa de sobrevivncia contra a fome, quando entendida no s como insuficincia de
alimentos, mas como carncia de nutrientes adequados.
Conforme pode ser notado na leitura do questionrio apresentado no apndice A, as
perguntas so ascendentes quanto severidade do problema, medida que se prolonga, as
perguntas vo se aprofundando no tema e culmina com a fome absoluta para crianas e
81
Alm disso, os alimentos adquiridos para as crianas possuem fator de status social,
tornando a bolacha recheada, por exemplo, um indicador de ascenso social, como o autor
refere: s come quem pode. Essa influncia da modernidade e busca pela ascenso social,
ligada s escolhas alimentares, chamada de transio nutricional (PIRES, 2013).
A dificuldade de acesso aos alimentos de modo regular e permanente tem associao
aos baixos rendimentos domiciliares per capita dos beneficirios do programa. Todos os
resultados mostraram que quanto pior a condio social, maior o ndice de IA dos tipos
moderada e severa. Essa condio foi prevalente em mais de 70% da populao pesquisada,
fato que revelou o risco nutricional dos moradores desses domiclios que convivem com a
restrio de qualidade e de quantidade de alimentos, ou seja, fome.
Conforme foi visto, mais da metade dos participantes deste estudo tem idade entre 25
e 44 anos, pessoas que deveriam estar em plena atividade profissional. Por outro lado, quase
70% dos entrevistados so solteiras, ou seja, so mulheres, desempregadas e que chefiam suas
famlias. Sendo a maioria me de at dois filhos, com ensino fundamental incompleto,
moradoras do bairro Nossa Senhora da Apresentao bairro que apresentou a maior
dificuldade de acesso ao ensino pblico nem todos tem acesso pavimentao da rua e
esgotamento sanitrio. Para fortalecer essa relao, observou-se que quase a metade dos
entrevistados possuam renda domiciliar per capita mensal de at de SM.
Portanto, acredita-se que os fatores que possuem relao com a Insegurana Alimentar
e Nutricional, tais como a educao, o emprego, a renda, as condies sanitrias do entorno
das habitaes, o acesso aos servios de sade e de saneamento, devem ser melhorados a fim
de garantir a sade da populao.
Como foi observado na Figura 13, a melhor condio de renda est associada melhor
condio de Segurana Alimentar das famlias aqui pesquisadas. Entretanto, a IA no ser
vencida apenas com o leve incremento nos rendimentos. Compreende-se que no possvel
requerer do programa que ele sozinho resolva todos dos problemas sociais do Brasil e por
isso que se entende a necessidade de efetivao dos direitos sociais e de articulao das
demais polticas em prol do bem-estar da populao carente.
Apesar desta pesquisa demonstrar que as famlias demandam renda para a compra de
produtos essenciais, no possvel atribuir os ganhos nutricionais dos ltimos 13 anos
unicamente ao programa, visto que as polticas de Segurana Alimentar e Nutricional foram
reafirmadas nesse mesmo perodo e com aes multifocais. Atuaram na alimentao escolar,
na alimentao do trabalhador, em restaurantes populares e bancos de alimentos, alm de
articular aes com outras polticas de igual importncia, como a Poltica de Erradicao do
Trabalho Infantil, a qual tambm se articula com o PBF.
85
Desse modo, acredita-se que ainda teremos um longo caminho a seguir para vencer a
Insegurana Alimentar e Nutricional, sobretudo no cenrio atual, que no vislumbra boas
perspectivas para ganhos sociais.
86
6 CONSIDERAES FINAIS
Novos estudos com esta populao, que venham a analisar o consumo alimentar e o
estado nutricional, seriam muito importantes para verificar mais detalhadamente o impacto
desse programa.
89
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INQURITO DE PERCEPO