Planos de

Resduos
Slidos
Desafios e Oportunidades no
Contexto da Poltica Nacional
de Resduos Slidos

Andrea Pitanguy de Romani e Karin Segala

1 edio | 2014

APOIO REALIZAO

Embaixada dos Pases Baixos no Brasil Instituto Brasileiro de Administrao Municipal

A Embaixada do Reino dos Pases Baixos em Braslia/DF, IBAM
por meio do Programa de Apoio a Projetos na rea do O IBAM uma associao civil sem fins lucrativos
Meio Ambiente, apoia iniciativas em temas relacionados vocacionada para o fortalecimento do governo municipal.
s alteraes climticas, desmatamento e O Instituto tem por objetivo o estudo, a pesquisa e a
desenvolvimento das reservas naturais brasileiras, fontes busca de soluo dos problemas municipais no marco do
de energia sustentvel e gesto de resduos slidos. desenvolvimento ambiental e sustentvel, em mbito
regional e nacional.
FICHA TCNICA
Coordenao Geral Tereza Cristina Baratta
Coordenao de Ensino Marcia Costa A. Silva
Contedo Tcnico Andrea Pitanguy de Romani e Karin Segala
Coordenao Editorial Sandra Mager
Normalizao Bibliogrfica Elisa Machado Alves Corra
Texto adaptado ALICECRIA Design
Projeto Grfico e Diagramao ALICECRIA Design

Copyright 2014: Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM

Rua Buenos Aires, n 19 Centro 20070-021 Rio de Janeiro RJ
Tel. (21) 2142-9797
E-mail: ibam@ibam.org.br Web: www.ibam.org.br

permitida a reproduo desde que citada a fonte.

FICHA CATALOGRFICA
R758 Romani, Andrea Pitanguy de
Planos de resduos slidos: desafios e oportunidades no contexto da
Poltica Nacional de Resduos Slidos / Andrea Pitanguy de Romani, Karin
Segala - Rio de Janeiro: IBAM, 2014.

Contedo: Parte 1: Paradigmas da gesto de resduos slidos. Parte 2:

Arcabouo legal. Parte 3: Elaborao de planos de resduos slidos.

1. Gesto integrada e resduos slidos - Brasil. I. Instituto Brasileiro de Administrao Municipal.

II. Segala, Karin. III. Ttulo.
CDU 606:628(81)
APRESENTAO

Esta publicao tem por objetivo apresentar informaes tcnicas, legais e

metodolgicas para apoiar a elaborao de Planos de Resduos Slidos de
qualidade, que respeitem as especificidades dos Municpios onde sero
implementados, atendam as diretrizes da Poltica Nacional de Resduos Slidos
(PNRS) e visem universalizao dos servios.

Os resduos slidos ganharam relevncia nos ltimos anos quando passaram

a fazer parte do conjunto de componentes que integram o saneamento bsico,
por meio da Lei n 11.445/2007, que estabelece as Diretrizes Nacionais para
o Saneamento Bsico (LDNSB).

A partir da PNRS, instituda pela Lei n 12.305/2010, foram estabelecidos

diretrizes, objetivos e metas nacionais para o setor, exigindo uma abordagem
ampla e integrada, que inclui vrias dimenses da gesto de resduos slidos.

Junto com a Lei de Consrcios Pblicos, n 11.107/2005, a PNRS e a LDNSB

formam hoje o que se denomina a trade legal do saneamento bsico, que
norteia as aes dos governos federal, estadual e municipal para promover a
universalizao dos servios de forma sustentvel.

Com a nova legislao, a responsabilidade pela gesto e gerenciamento dos

resduos slidos passou a ser compartilhada pelo governo, sociedade civil e o
setor empresarial. Essa mudana representou importante quebra de
paradigma na compreenso do conceito de resduos slidos, que passou a
ser analisado a partir do ciclo de vida dos produtos que os originam.

Embora a responsabilidade seja compartilhada, os servios pblicos de

limpeza urbana e de manejo de resduos slidos continuam de competncia
municipal. Diante de dificuldades de ordem financeira, tcnica ou de
capacitao de pessoal, a prestao desses servios ainda um desafio,
principalmente para os Municpios de menor porte.

5
 Os Planos de Resduos Slidos fomentados nesta publicao buscam
responder a esses desafios, uma vez que se constituem em importante
instrumento de planejamento da gesto e do gerenciamento dos resduos
slidos.

Esta publicao se organiza em trs partes principais:

PARTE 1 aborda os novos paradigmas do setor, incluindo a reflexo sobre o

conceito de gesto integrada de resduos slidos, a apresentao das
atividades dos servios pblicos de resduos slidos e o panorama nacional.

PARTE 2 introduz os principais instrumentos legais para o setor, aprofunda a

discusso sobre gesto associada e apresenta o arcabouo jurdico-
institucional vigente para os resduos slidos.

PARTE 3 apresenta as especificidades dos Planos de Resduos Slidos e

aborda tambm aspectos tcnicos e metodolgicos para elaborao de planos
estaduais e municipais. Considerando que diversos Municpios elaboram os
planos e executam os servios por meio de terceiros, as modalidades de
contratao tambm so tratadas como forma de instrumentalizar os gestores
municipais para a tomada de deciso.

Esperamos que esta publicao possa colaborar na elaborao de Planos de

Resduos Slidos que ajudem o Municpio e o Brasil na proteo da sade
pblica e da qualidade ambiental.

6
SUMRIO
PARTE 1 Paradigmas da Gesto de Resduos Slidos
1 - Do Gerenciamento Gesto Integrada de Resduos Slidos: a evoluo de um conceito e os impactos de sua
prtica 9
1.1 - Dimenses da Gesto Integrada de Resduos Slidos 10
2 - Servio Pblico de Limpeza Urbana e de Manejo de Resduos Slidos 11
2.1 - Tipos de Resduos, Responsabilidades e Atividades 11
2.2 - Atores Envolvidos: Poder Pblico, Setor Empresarial e Sociedade 12
3 - Panorama Nacional 15
3.1 - Sistemas de Informao e demais Fontes Oficiais de Consulta 15
3.2 - Gerao de Resduos Slidos e Prestao dos Servios 17
3.3 - Polticas e Programas Federais 24

PARTE 2 Arcabouo Legal

1 - Marco Legal 31
1.1 - mbito Federal 31
1.2 - mbito Estadual 35
1.3 - mbito Municipal 38
2 - Trade Legal do Saneamento Bsico 39
2.1 - Cooperao Federativa Aplicada aos Servios Pblicos: Inovaes da Lei n 11.107/2005 40
2.2 - Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico 46
2.3 - Poltica Nacional de Resduos Slidos 52

PARTE 3 Elaborao de Planos de Resduos Slidos

1 - Planos de Resduos Slidos Panorama Nacional 63
1.1 -Plano Nacional de Resduos Slidos 64
1.2 - Plano Estadual de Resduos Slidos 68
1.3 -Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos 70
1.4 - Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos 74
2 - Pressupostos Metodolgicos 77
3 - Etapas do Processo de Elaborao e Estruturao dos Planos de Resduos Slidos 80
3.1 - Detalhamento das Etapas 81
3.2 - Estruturao dos Planos de Resduos Slidos 88
3.3 - Formas de Contratao dos Servios 90

Bibliografia 92

7
PARTE 1

Paradigmas da
Gesto de
Resduos Slidos
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS
SLIDOS

1. DO GERENCIAMENTO GESTO INTEGRADA DE
RESDUOS SLIDOS: A EVOLUO DE UM CONCEITO E OS
IMPACTOS DE SUA PRTICA
A gesto integrada de resduos slidos passou de uma
viso estritamente operacional e esttica de
manuteno da limpeza para uma abordagem orgnica
de gesto e de processo. Essas mudanas so muito
importantes na discusso das estratgias de
sustentabilidade dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos e na correlao
entre os servios e a qualidade de vida.
A preocupao com a integralidade e a sustentabilidade
da gesto de resduos slidos est explcita na Agenda
21, um dos principais resultados da Conferncia das
Naes Unidas sobre Meio Ambiente (Eco-92), em
1992. A Agenda 21 associa o manejo ambientalmente
ade quado aos aspectos operacionais e a uma abor -
dagem cultural e social de mudana dos padres de
produo e de consumo.
No captulo 21.4 da Agenda, consta que O manejo
ambientalmente saudvel desses resduos deve ir alm do
simples depsito ou aproveitamento por mtodos seguros
dos resduos gerados e buscar resolver a causa
fundamental do problema, procurando mudar os padres
no sustentveis de produo e consumo. Isso implica a
utilizao do conceito de manejo integrado do ciclo vital, o
qual apresenta oportunidade nica de conciliar o
desenvolvimento com a proteo do meio ambiente.
O documento, que deu origem Agenda 21 Brasileira e a
outras agendas locais, se constitui em um plano de ao
a ser adotado em todas as esferas global, nacional e
local para confrontar os problemas socioambientais e
promover o desenvolvimento sustentvel. Deste modo, a
necessidade de uma abordagem da gesto de resduos
slidos ampla e integral ultrapassa as fronteiras nacionais
e se constitui na viso adotada por vrias sociedades.
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
A partir da Agenda 21 e do reconhecimento legal dos
resduos slidos como um dos componentes do
sanea mento bsico, com a promulgao da Lei n
11.445/ 2006, o conceito de gesto integrada ganha
ainda mais visibilidade no Brasil ao ser incorporado
como um dos objetivos da Poltica Nacional de
Resduos Slidos (PNRS) de 2010, em seu art. 7,
inciso VII. Outro impor tante avano alcanado com a
PNRS a dis tino dos conceitos de gerenciamento
e de gesto de resduos slidos.
Gerenciamento de resduos slidos o conjunto de
aes, diretas ou indiretas, para coleta, transporte,
transbordo, tratamento e destinao final
ambientalmente adequada dos resduos slidos e
sua disposio final ambientalmente adequada, de
acordo com plano municipal de gesto integrada de
resduos slidos ou com plano de gerenciamento de
resduos slidos, exigidos na forma da Lei.
Gesto Integrada de Resduos Slidos (GIRS) o
conjunto de aes voltadas para a busca de
solues para resduos slidos, de forma a
considerar as dimenses poltica, econmica,
ambiental, cultural e social, com controle social e
sob a premissa do desenvolvimento sustentvel.
Em diversas situaes, os termos gesto e gerenciamento
so empregados como sinnimos de forma equivocada.
Planos de Gesto de Resduos Slidos, por exemplo,
muitas vezes so denominados Planos de Gerenciamento,
apesar de abordarem assuntos alm daqueles de ordem
estritamente operacional. A PNRS refora a diferena entre
os conceitos e uniformiza a adoo correta de cada uma
11
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
dessas terminologias. Segundo Schmidt (2005), no
gerenciamento predomina a conotao tcnica, ao tempo
em que a gesto apresenta conotao mais poltica.
Os elementos fundamentais para o desenvolvimento de
processos de gesto, ainda que sejam aperfeioados em
funo de especificidades locais, so:
reconhecimento e envolvimento dos diversos atores
sociais na elaborao, planejamento e implementao
da Gesto Integrada de Resduos Slidos (GIRS),
identificando os papis por eles desempenhados e
promovendo a sua articulao;
integrao de todas as etapas do ciclo de vida dos
produtos o desenvolvimento, a obteno de
matrias-primas e insumos, o processo produtivo, o
consumo e a destinao final, na perspectiva da
promoo dos 3Rs reduzir a gerao de resduos,
reutilizar e reciclar;
integrao dos aspectos tcnicos, ambientais, sociais,
culturais, legais, institucionais e polticos para
assegurar a sustentabilidade dos sistemas;
acesso informao pela sociedade, por parte dos
vrios atores pblicos e privados envolvidos, para
viabilizar o controle social; e
articulao dos sistemas propostos para os resduos
slidos com o planejamento urbano e outros sistemas
urbanos, especialmente os demais componentes do
saneamento bsico, que incluem abastecimento de
gua potvel, esgotamento sanitrio e drenagem e
manejo das guas pluviais urbanas.
A abordagem da gesto integrada dos resduos slidos de
forma sistmica e ampla pressupe, alm dos elementos
fundamentais, a considerao de suas diversas dimenses.
1.1 Dimenses da Gesto
Integrada de Resduos Slidos
Social
Participao e controle social por parte da populao;
comunicao social e educao ambiental como instru-
12
mentos de transformao das prticas individuais e cole-
tivas, bem como a incluso social e produtiva dos
catadores e catadoras de materiais reutilizveis e reci-
clveis a serem organizados e valorizados como pres-
tadores de servios de manejo de resduos slidos, em
especial da coleta seletiva.
Ambiental
Desenvolvimento de tecnologias limpas aplicadas aos
resduos slidos; uso racional dos recursos naturais,
considerando a minimizao e o tratamento dos resduos,
e a disposio final adequada de rejeitos.
Cultural
Ateno diversidade de culturas, valores e respeito s
especificidades regionais e locais, e promoo de padres
sustentveis de produo e de consumo.
Econmico-financeira
Anlise dos custos e das possibilidades de reduo com
objetivo de viabilizar economicamente os sistemas e
recuperar os gastos operacionais por meio de mecanismos
de cobrana diferenciados, segundo o perfil dos geradores
e sua capacidade de pagamento.
Poltico-institucional
Integrao entre poder pblico e demais atores e
instituies com definio clara de responsabilidades;
criao de polticas especialmente voltadas para o setor
de resduos slidos; implementao dos instrumentos
legais e dos Planos de Resduos Slidos, considerando
possibilidades de solues consorciadas e articulao de
polticas e programas especficos que tenham interface
com o tema.
Tcnico-operacional
Criao de setor especfico e valorizao da equipe
responsvel com programas de capacitao; definio
de tecnologias e solues adequadas s realidades
regional e local; dimensionamento de equipamentos e
pessoal visando universalizao dos servios e

viabilizando o desenvolvimento de sistemas de coleta
seletiva e logstica reversa.
A integrao entre essas dimenses envolve a articulao
de polticas pblicas e programas de vrios setores da
administrao das trs esferas de governo federal, esta-
dual e municipal. Deve envolver ainda o legislativo e a
comunidade, por meio de suas representaes, e buscar
garantir recursos para implantao das aes.
2. SERVIO PBLICO DE LIMPEZA URBANA E DE MANEJO
DE RESDUOS SLIDOS
A partir da promulgao da Lei de Diretrizes Nacionais para
o Saneamento Bsico (LDNSB) o saneamento bsico
passou a ser analisado de forma articulada, envolvendo
abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio;
limpeza urbana e manejo de resduos slidos; e drenagem
e manejo de guas pluviais urbanas.
A limpeza urbana e o manejo de resduos slidos, assim
como os demais servios de saneamento bsico, so
responsabilidades dos Municpios, de acordo com a art.
30 da Constituio Federal de 1988. Mesmo assim, para
haver condies para execuo desses servios de
forma sustentvel, necessrio tambm o comprometi-
mento dos governos federal e estadual (art. 23 da CF/
1988). A responsabilidade do Municpio inclui atividades
e infraestruturas que integram os servios, os tipos de
resduos envolvidos, bem como os diversos usurios.
Segundo Schmidt (2005), os Municpios so, pela Consti-
tuio Federal, os responsveis pelo gerenciamento dos
resduos slidos urbanos. Situados no final da corrente de
consumo, eles pouco participam com o bnus da economia
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
Logstica reversa: instrumento de desenvolvimento
econmico e social caracterizado por um conjunto
de aes, procedimentos e meios destinados a
viabilizar a coleta e a restituio dos resduos
slidos ao setor empresarial, para reaproveitamento,
em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos, ou
outra destinao final ambientalmente adequada.
Art.3, inciso XII, PNRS.
de produo e comercializao dos produtos, mas tm a
obrigao de arcar com o nus da sua coleta, tratamento e
disposio final. O problema se agrava ainda pelo fato de que,
muitas vezes, os Municpios no dispem de estruturas
administrativas e de recursos humanos compatveis com as
exigncias dessa complexa tarefa, o que acentuado pelas
grandes diferenas regionais e pelo tamanho dos Municpios.
2.1 Tipos de Resduos,
Responsabilidades e Atividades
A PNRS, em seu art. 13, classifica os resduos slidos de
acordo com sua origem e periculosidade. Quanto origem,
os resduos slidos so classificados em diversas categorias
(veja Quadro 1), sendo as mais relevantes para esta publi-
cao os resduos domiciliares e os resduos de limpeza
urbana, que juntos constituem os resduos slidos urbanos,
cuja responsabilidade do Municpio .
No que se refere classificao dos resduos slidos por
periculosidade, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos
13
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Quadro 1: Tipo de resduo e responsvel

RESDUOS QUANTO ORIGEM RESPONSVEL

Resduos domiciliares originrios de atividades domsticas em residncias urbanas Municpio
Resduos de limpeza urbana originrios da varrio, limpeza de logradouros e vias pblicas e outros Municpio
servios de limpeza urbana
Resduos de estabelecimentos comerciais e prestadores de servios* Gerador
Resduos de servios de transportes originrios de portos, aeroportos, terminais alfandegrios, Gerador
rodovirios e ferrovirios e passagens de fronteira
Resduos industriais gerados nos processos produtivos e instalaes industriais Gerador
Resduos de servios de sade Gerador
Resduos da construo civil* Gerador
Resduos agrossilvopastoris Gerador
Resduos de minerao Gerador
*O Municpio corresponsvel por pequenas quantidades. A quantidade mxima de resduo varia de acordo com a legislao local.

Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) padronizou a lingua-

gem e as terminologias adotadas no pas aps a publicao 2.2 Atores Envolvidos: Poder
da PNRS. Trata-se da Instruo Normativa n 13/2012, que Pblico, Setor Empresarial e
apresenta a Lista Brasileira de Resduos Slidos, cuja classifi- Sociedade
cao considera o processo ou atividade que deu origem aos
resduos, suas caractersticas e constituintes, e seu impacto Como j mencionado, do Municpio a responsabilidade
conhecido sobre o meio ambiente e sade pblica. pela limpeza urbana e pelo manejo de resduos slidos.
Porm, o conceito de responsabilidade compartilhada,
Essa padronizao permite a produo de dados estats- introduzido a partir da PNRS e da abordagem sistmica
ticos comparveis, facilitando o monitoramento, o controle sobre a gesto dos resduos slidos, incorpora o setor
e a avaliao da eficincia da gesto e do gerenciamento empresarial e a sociedade civil como corresponsveis.
dos resduos slidos nos diversos nveis. sobre o meio Desta forma, o poder pblico divide o nus da gesto e do
ambiente e sobre a sade pblica.Os Planos de Resduos gerenciamento com outros agentes.
Slidos devem incorporar essa classificao.
O envolvimento desses outros agentes tem como premissa
Quanto s atividades que integram os servios pblicos o conceito da responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de resduos slidos, a LDNSB, em seu art. 7, instituiu dois de vida dos produtos, que pressupe que a gesto e o
grupos de servios: limpeza urbana e manejo de resduos gerenciamento dos resduos devem contemplar toda a
slidos (Quadro 2). cadeia produtiva da obteno de matrias-primas,
processo produtivo, consumo, at a destinao final dos
Quadro 2: Classificao das atividades dos servios pblicos
resduos gerados.
de resduos slidos
SERVIOS DE MANEJO SERVIOS DE LIMPEZA
A noo de ciclo de vida do produto norteia a discusso e
DE RESDUOS SLIDOS URBANA
Coleta Varrio fundamenta a insero de novos atores no processo de
Transbordo Poda gesto e gerenciamento de resduos slidos.
Transporte Capina
Triagem Roada
Em geral, os instrumentos municipais que legislavam
Tratamento Outros servios
Disposio final sobre os resduos slidos urbanos tomavam como refe-

14
 PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS

rncia para o estabelecimento das responsabilidades os

Responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida
tipos de resduos gerados, sem incorporar as demais
dos produtos um conjunto de atribuies individua-
etapas do ciclo de vida dos produtos. A partir da PNRS,
lizadas e encadeadas dos fabricantes, importadores,
passa-se a adotar uma lgica mais ampla da produo e
distribuidores e comerciantes, dos consumidores e
do consumo de bens e no apenas da gerao de
dos titulares dos servios pblicos de limpeza urbana
resduos, para definir atores e conferir responsabilidades.
e de manejo dos resduos slidos, para minimizar o
volume de resduos slidos e rejeitos gerados, bem
Todos tm responsabilidades: o poder pblico deve
como para reduzir os impactos causados sade
apresentar planos para o manejo correto dos resduos
humana e qualidade ambiental decorrentes do ciclo
slidos, com adoo de processos participativos na sua
de vida dos produtos. Art. 3, incisos IV e XVII, PNRS.
elaborao e de tecnologias apropriadas; ao setor
empresarial, cabe o recolhimento dos produtos aps o uso;
Ciclo de vida do produto a srie de etapas que
e a sociedade deve participar dos programas de coleta
envolvem o desenvolvimento do produto, a
seletiva, separando na fonte e armazenando os resduos
obteno de matrias-primas e insumos, o
de forma adequada e diferenciada, alm de incorporar
processo produtivo, o consumo e a disposio final.
mudanas de hbitos para reduzir o consumo e a
Art. 3, inciso IV, PNRS.
consequente gerao de resduos (Quadro 3).

Quadro 3: Sntese dos principais atores e atribuies de acordo com a PNRS

ATORES PRINCIPAIS ATRIBUIES ESPECFICAS ATRIBUIES COMUNS
Organizar o servio pblico de limpeza
Poder pblico urbana e de manejo de resduos slidos e
fiscalizar a sua prestao
Setor empresarial (fabricantes, Realizar a logstica reversa no limite da Assegurar o cumprimento da
importadores, distribuidores e proporo dos produtos colocados no PNRS e de seu decreto
comerciantes) mercado interno regulamentador
Segregar, acondicionar e disponibilizar
Sociedade / Consumidor os resduos para coleta e exercer o
controle social

O catador de materiais reutilizveis Apesar do relevante papel que o catador sempre

e reciclveis
Um ator nos processos de gesto integrada de resduos
slidos que ganha destaque com a promulgao da PNRS
e dos Decretos n 7.404/2010 e n 7.405/2010 o cata-
dor de materiais reutilizveis e reciclveis.
O Decreto n 7.405/2010 institui o programa Pr-Catador
e dispe sobre a organizao e funcionamento do Comit
Interministerial para a Incluso Social e Econmica dos
Catadores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis.
exerceu na cadeia produtiva da reciclagem, a partir da
PNRS que se confere a essa categoria Catador de
Material Reciclvel o reconhecimento legal para sua
participao efetiva na prestao do servio de coleta
seletiva, beneficiamento e disponibilizao de matria-
prima secundria, prevendo inclusive a sua participao
em sistemas de logstica reversa. Em 2002, o Ministrio
do Trabalho j havia reconhecido a categoria profissional
de Catador de Material Reciclvel (CBO 2000), per-
mitindo a regulao profissional e integrao de pol-
ticas pblicas para a categoria.

15
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

A PNRS tem, entre seus objetivos, a integrao de E assegura prioridade para repasse de recursos da Unio
catadores e catadoras nas aes pertinentes respon- a Municpios que implantarem a coleta seletiva com a
sabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos. participao de organizaes de catadores.

BREVE HISTRICO DA ORGANIZAO DOS CATADORES DE MATERIAIS REUTILIZVEIS E RECICLVEIS

O Programa Nacional Lixo e Cidadania, criado em 1998, responsvel pela Campanha Criana no Lixo Nunca Mais
coordenado pelo UNICEF, teve um papel fundamental no fortalecimento dos catadores. O Programa promoveu uma
articulao nacional em torno da problemtica dos resduos slidos e, em especial, da existncia de lixes e da
presena nesses locais de catadores, incluindo crianas, trabalhando em condies insalubres. O Programa foi um
marco no cenrio nacional no apenas por conferir visibilidade, mas especialmente por destacar a sua dimenso
social ao associar lixo cidadania.

A horizontalizao dos debates sobre o tema por meio da criao do Frum Nacional Lixo e Cidadania, que reuniu
mais de 40 instituies pblicas, privadas e do terceiro setor, alm de fruns estaduais e municipais, tambm foi
outro diferencial do programa. Em 2001, como um dos resultados do Programa, foi criado o Movimento Nacional
de Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR), uma das principais iniciativas para a construo de uma identidade
coletiva dos catadores do pas que acabaram ganhando mais visibilidade e espao poltico.

Desconhece-se o nmero exato de mulheres e homens que atuam no Brasil na atividade de catao e beneficiamento
de materiais reciclveis, mas sabe-se que o universo amplo (entre 400 e 600 mil segundo dados do Plano Nacional
de Resduos Slidos), e que esto presentes em quase todos os Municpios.

Apesar de avanos importantes, como o reconhecimento formal da categoria e a criao do Comit Interministerial
e do MNCR, a maioria dos catadores, responsveis pela recuperao de grande parcela do material reciclado no
Brasil, ainda trabalha de forma individualizada e em condies muito precrias. Isso refora a importncia de se
formalizar o envolvimento deles em programas de coleta seletiva e sistemas de logstica reversa.

3. O PANORAMA NACIONAL
A elaborao de um Plano de Resduos Slidos (PRS),
seja nacional, estadual, municipal, intermunicipal ou com
outra abrangncia geogrfica, requer a preparao de
diagnstico que oferea insumos para a identificao dos
desafios e a construo de cenrios futuros que sejam
realistas e que promovam melhorias para a gesto e o
gerenciamento dos resduos.
Um dos desafios a ser enfrentado na elaborao de
diagnsticos municipais ou estaduais a obteno de
dados confiveis e suficientemente completos, que
permitam o claro conhecimento do problema e as reais
possibilidades de superao.
3.1 Sistemas de Informao e
demais Fontes Oficiais de
Consulta
O mapeamento de um problema, considerando suas
mltiplas variveis, pressupe acesso informao e
instrumentos para trat-la. Para isso, se faz necessria a
construo ou adoo de indicadores que permitam
anlises para subsidiar o planejamento e a formulao de
polticas nas vrias esferas de governo.
Um sistema de informaes coleta, trata e armazena
dados e dissemina informaes. Informao o
resultado do processamento, manipulao e
organizao de dados (...) e requer anlise, consenso
em relao ao significado e mediao humana.
Indicadores so informaes numricas que
relacionam pelo menos duas variveis. Eles sintetizam
e simplificam dados e informaes, facilitando a
compreenso, a interpretao e a anlise crtica de
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
diferentes processos. Servem como medidores e
acompanhantes da execuo das polticas, no
monitoramento de comportamentos de um sistema,
ao informar sobre o estado presente e evoluo do
sistema (MMA, 2010).
Diante da relevncia dos indicadores em informar sobre
atributos especficos e permitir a construo de uma
viso sobre determinada situao que possa subsidiar
a tomada de decises, cabe destacar o cuidado que se
deve ter com a qualidade do indicador.
A qualidade de um indicador depende de alguns fatores,
como:
a propriedade dos componentes utilizados em sua
formulao a frequncia de casos e o universo
analisado;
a preciso dos sistemas de informao empregados
o registro, a coleta, a transmisso dos dados;
sua validade capacidade de medir o que se
pretende; e
sua confiabilidade reproduo dos mesmos resul-
tados quando aplicado em condies similares.
Outro aspecto fundamental a facilidade de inter -
pretao do mesmo, que deve ser de fcil compreenso
para aqueles que iro utiliz-lo.
A PNRS e seu decreto regulamentador dele garam
aos Municpios a incumbncia de produzir indica -
dores de desempenho operacional e ambiental dos
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de
resduos slidos que possam mensurar o desem -
penho desses servios, tanto do ponto de vista
opera cional, como tambm do econmico, do social,
do ambiental, entre outros.
17
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
No caso de resduos slidos, os principais sistemas de
informao oficiais disponveis so o SINISA, o SINIR e
o SINIMA.
SINISA Sistema Nacional de Informaes em
Saneamento Bsico (www.snis.gov.br). Institu-
do em 1995, com o nome de SNIS, Sistema Nacional
de Informao sobre Saneamento, o maior e mais
importante sistema de informao do setor no pas. Ele
se constitui em um banco de dados, sob responsa-
bilidade do Ministrio das Cidades, e contm
informaes de carter operacional, gerencial, eco-
nmico-financeira e de qualidade sobre a prestao
de servios pblicos de saneamento bsico. O SNIS-
AE apresenta informaes sobre os servios de
abastecimento de gua potvel e esgotamento
sanitrio e o SNIS-RS sobre os servios de manejo dos
resduos slidos.
SINIR Sistema Nacional de Informaes
sobre a Gesto dos Resduos Slidos
(www.sinir.gov.br). Criado a partir da PNRS e ainda
em fase de construo, esse sistema coleta e siste-
matiza dados relativos aos servios pblicos e privados
de gesto e gerenciamento de resduos slidos. Sob a
responsabilidade do Ministrio do Meio Ambiente,
dever ser alimentado com informaes oriundas dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios.
SINIMA Sistema Nacional de Informaes
sobre Meio Ambiente (www.mma.gov.br).
Institudo como um dos instrumentos da Poltica Nacional
de Meio Ambiente de 1981, prev a construo de
plataforma conceitual para integrao e compartilha-
mento de informao entre os diversos sistemas de
informao existentes. Esse sistema tem como uma de
suas funes apoiar a produo e anlise de estatsticas tambm se configura importante esforo, que depende
e indicadores ambientais.
Como o tema resduos slidos est intimamente rela-
cionado situao sanitria da populao e tambm sistemas federais.
18
qualidade ambiental, outra importante fonte de consulta
o Datasus Departamento de Informtica do Siste-
ma nico de Sade do Brasil (www.datasus.gov.br). Sua
principal responsabilidade coletar e proces sar
informaes de sade que integram aspectos ambien-
tais e sanitrios na construo de seus indicadores,
como tambm dos aspectos demogrficos, de sade,
socioeconmicos etc.
Alm desses sistemas nacionais de informao, outras fontes
importantes de pesquisa merecem ateno:
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
com destaque para a Pesquisa Nacional de Sanea-
mento Bsico (PNSB), sistematizada no Atlas do
Saneamento (edies para os anos de 2000 e
2008), que apresenta o panorama nacional, apon-
tando as desigualdades regionais na gesto muni-
cipal dos servios;
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA); e
bancos de dados criados por rgos estaduais.
Existem tambm outras fontes disponveis no pas, com
publicaes regulares, mas no se constituem em fontes
oficiais e, nesse sentido, devem ser utilizadas com cautela,
pois os enfoques podem variar de acordo com os interesses
das instituies que as produzem.
O desafio, em especial para o Governo Federal,
assegurar que os vrios sistemas de informao, criados
por diferentes rgos do governo, dialoguem e permitam
a complementaridade de dados, evitando sobreposio de
informaes e incongruncias no tratamento dos dados e
na produo de indicadores.
Assegurar a continuidade das pesquisas e, conse-
quentemente, a atualizao dos sistemas de informao
da colaborao de Municpios e Estados no forne-
cimento dos dados solicitados e na instituio de
sistemas de informao locais que dialoguem com os

3.1.1 Aplicao de sistemas de
informao na elaborao e
monitoramento de PRS
Para a etapa de elaborao de planos de resduos slidos,
alguns desafios quanto ao acesso e produo de
informao dizem respeito a:
seleo das fontes de informao federal, estadual
e municipal, quando for o caso;
definio dos indicadores a serem adotados para
planos municipais sugere-se tomar como referncia
aqueles utilizados no SNIS/ Sinisa 2010 e no SINIR;
definio da metodologia para a coleta de dados em
campo, complementando sistemas de informao ou
bancos de dados.
Na etapa de monitoramento da implementao dos planos
de resduos slidos, o principal desafio diz respeito
descontinuidade no registro de informaes nos sistemas
vigentes. Em muitos casos, apesar de avanos como a
srie histrica do SNIS-RS essa descontinuidade dificulta
a realizao de estudos sobre o desempenho de servios
pblicos prestados ao longo do tempo e pode ocasionar
distores na anlise dos dados.
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
O fenmeno da sazonalidade na gerao de resduos,
por exemplo, observado na maioria dos Municpios
e, muitas vezes, est condicionado ao aumento da
populao em perodo de frias, especialmente em
cidades tursticas. Essas flutuaes na gerao de
resduos tm impacto direto no planejamento opera-
cional do servio, e os ajustes s sero possveis com
regularidade na coleta e tratamento das informaes.
O desenvolvimento de uma cultura de sistematizao
da informao um dos caminhos para superar esses
desafios.
3.2 Gerao de Resduos Slidos
e Prestao dos Servios
Os desafios da gesto de resduos slidos urbanos
aumentam medida que cresce o volume de resduos
gerados. Para o ano de 2008, estimou-se em 183.488
toneladas a quantidade de resduos domiciliares e
pblicos coletados diariamente no pas, o que repre-
sentou acrscimo de aproximadamente 58.000 tone-
ladas/ dia, quando se comparam os dados das PNSBs
de 2000 e de 2008 (Atlas do Saneamento, 2011).
Esse aumento pode representar a ampliao da
abrangncia dos servios de coleta e/ou o aumento
populacional, mas pode refletir tambm aumento na
gerao mdia per capita de resduos (PNSB, 2008).
Apesar do vasto territrio nacional, esses resduos no
esto distribudos igualitariamente no pas, concen-
trando-se nas cidades, onde reside mais de 85% da
populao. tambm nas regies metropolitanas que
se concentram 45% da populao e, consequen-
temente, grande parcela dos resduos gerados (Atlas do
Saneamento, 2011).
19
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Alm das especificidades entre o rural e o urbano, a oferta
dos servios de manejo de resduos slidos, semelhante
aos demais componentes do saneamento bsico,
bastante diversificada ao longo das regies do pas.
Os pequenos Municpios, em geral com limitaes de re-
cursos, enfrentam desafio ainda maior na prestao de ser-
vios pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos que sejam eficientes e sustentveis. Dos 5.565
Municpios brasileiros, 81% possuem menos de 30 mil
habitantes (Quadro 4). A busca por solues com-
partilhadas para problemas comuns um dos caminhos.
Em um pas com grande parte da populao vivendo em
poucos Municpios e muitos Municpios com pequeno
porte populacional, a estratificao de suma relevncia
na definio de programas e polticas pblicas. No
entanto, as pesquisas sobre as estratificaes munici-
pais pelo porte populacional no so consensuais. O
Quadro 5 apresenta alguns dos critrios utilizados na
esfera federal e como eles se relacionam no todo e nas
grandes regies.
Apesar dos desafios que vo desde aspectos metodol-
gicos de pesquisas que reflitam a diversidade e as
especificidades do pas at limitaes tcnicas e
oramentrias, possvel observar avanos importantes
na gesto dos resduos slidos ao longo dos ltimos anos,
registrados nas diversas fontes de informao.
3.2.1 Prestao dos servios
Coleta domiciliar e disposio final
A taxa de cobertura da coleta domiciliar alcanou, em
2009, quase 90% do total de domiclios. Em 2012, se-
gundo dados publicados no SNIS-RS, a coleta domiciliar
atendia a 93,1% da populao total.
No Quadro 6, o Sudeste aparece como a regio com o maior
volume de resduos coletados e o Norte com o menor.

Quadro 6: Volume total de resduos slidos coletados (domi-

Quadro 4: Porte populacional dos Municpios brasileiros ciliares e de logradouros e vias pblicas) por grande regio

N DE N DE VOLUME DIRIO POPULAO

PERCENTUAL REGIO
MUNICPIOS HABITANTES COLETADO TOTAL (2008)*
menos de 30.000
4.497 81% Brasil 183.488 189.612.284
habitantes
30.000 a 100.000 Norte 14.639 15.142.684
785 14% Nordeste 47.206 53.088.499
habitantes
mais de 100.000 Sudeste 68.181 80.187.717
283 5% Sul 37.342 27.497.970
habitantes
Centro-oeste 16.120 13.695.944
Fonte: PNSB, 2008. *IBGE/DPE/COPIS.

Quadro 5: Fontes de pesquisa e critrios de estratificao por regio

FAIXA PORTE POPULACIONAL TOTAL DE N NE CO S SE
PLANARES*
(SNIS) (SNIS) MUNICPIOS 2010
1 at 30.000 habitantes Pequeno 4.497 338 1.446 394 1.018 1.301
2 de 30.001 at 100.000 habitantes porte 785 90 291 228 122 54
3 de 100.001 a 250.000 habitantes Mdio 184 13 38 11 32 90
4 de 250.001 a 1.000.000 habitantes porte 84 6 15 5 14 44
5 de 1.000.001 a 3.000.000 habitantes Grande 13 2 4 2 2 3
6 mais de 3.000.000 de habitantes porte 2 0 0 0 0 2
TOTAL 5.565 449 1.794 640 1.188 1.494
Fonte: Levantamento realizado pelo IBAM, 2012. * Plano Nacional de Resduos Slidos.

20
 PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS

Em termos de disposio final, a PNSB indica que no Quadro 7: Municpios por tipo de disposio final (%) PNSB
perodo de 1989 a 2008 o nmero de Municpios
TIPO DE DISPOSIO FINAL/ ANO 1989 2000 2008
dispondo os seus resduos em aterros sanitrios
Vazadouro a cu aberto 88,2 72,3 50,8
cresceu de 9,6% para 22,5% (Quadro 7). Os dados do
Aterro sanitrio 9,6 22,3 22,5
SNIS-RS (2010) tambm indicam melhorias na Aterro controlado 1,1 17,3 27,7
disposio final, apesar do universos pesquisado
Fonte: IBGE-PNSB, publicado em agosto, 2010.
referir-se a dados relativos massa de resduos
encaminhada a cada um desses locais (Quadro 8).

Ao constatar que a maioria dos resduos recebe disposi- Quadro 8: Percentual de resduos por disposio final
o final adequada, cabe ressaltar que a declarao ao
TIPO DE DISPOSIO FINAL 2010
SNIS voluntria por parte do Municpio, sujeita a
Aterro sanitrio 75 %
interpretaes equivocadas pelos gestores municipais que Aterro controlado 17,7 %
responderam ao sistema. Alm disso, pode-se afirmar que Lixo 5%
os 22,5% de Municpios que dispem seus resduos em Unidades de triagem e compostagem 2,4 %
aterros sanitrios, segundo a PNSB de 2008, so Fonte: SNIS-RS, 2010.
Municpios de maior porte que, consequentemente, res-
pondem pela maior parcela dos resduos gerados e
coletados no pas. Isso refora a relevncia da adoo de Grfico 1: Municpios com aterros sanitrios distribudos por
grandes regies do pas
indicadores e fontes de informao com credibilidade e
reitera a importncia da interpretao correta dos dados,
com abordagem crtica e capacidade de contextualizao
dos nmeros em determinado cenrio.

Essa evoluo no se deu da mesma forma em todas as re-

gies do pas (Grfico 1). Apesar do avano, a disposio final
ambientalmente adequada permanece como um dos
principais e mais crticos desafios para a maioria dos Muni-
cpios brasileiros, com destaque para os da regio Nordeste.

semelhana da PNSB, o SNIS tambm reitera que,

apesar dos avanos nas cinco grandes regies do pas nos
diversos campos do saneamento, as melhorias no
ocorreram de forma uniforme entre as regies e nem entre
as estratificaes por porte municipal. Grande parte dos
Municpios ainda no est apta a atender as determi-
naes da PNRS no que se refere disposio final
ambientalmente adequada.
O art. 54 da PNRS estabelece que, a partir de 2014, os
Municpios no mais podero dispor seus resduos em
Fonte: PNSB, 2008.
lixes e devero trabalhar na perspectiva de apenas
encaminhar rejeitos para os aterros sanitrios. Vale
lembrar que a Poltica diferencia resduo de rejeito. Resduo
passvel de reaproveitamento e reciclagem; e rejeito
refere-se parcela que ser encaminhada para disposio
final ambientalmente adequada aps esgotadas todas as
possibilidades de reaproveitamento e reciclagem.

21
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Coleta seletiva Grfico 2: Estimativa da composio gravimtrica dos RSU

coletados no Brasil (2008)
Um importante instrumento para minimizar o volume dos
resduos slidos encaminhados para aterros sanitrios a
coleta seletiva, que permite desviar parcela considervel
desses resduos para reaproveitamento e reciclagem. Desta
forma, amplia-se a vida til dos aterros, e tambm constitui
-se potencial fonte de renda e trabalho para os catadores
de materiais reutilizveis e reciclveis. Alm disso, quando
articulada ao sistema de logstica reversa, a coleta seletiva
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir de dados extrados do Planares, 2012.
pode contribuir para a reinsero de materiais em suas
prprias cadeias produtivas ou em outras.
Grfico 3: Percentagem de Municpio com programas de
A coleta seletiva pode ocorrer nas seguintes modalidades: coleta seletiva
Porta a Porta (PaP), com a coleta sendo ofertada dire-
tamente nos domiclios;
Local de Entrega Voluntria (LEV), com pontos
estratgicos onde so disponibilizados recipientes para
que a populao encaminhe a parcela reciclvel de
seus resduos; e
Modelo Misto, que inclui ambas as alternativas.

Apesar de o nmero de Municpios que desenvolve algum

programa dessa natureza ainda ser muito reduzido e a
percentagem de resduos encaminhados para unidades de
triagem (1,4%) estar distante de seu potencial de 31,9% Fonte: Atlas do Saneamento, 2011.

(Planares, 2012), diversos avanos vm sendo registrados.

O nmero de Municpios com programa de coleta seletiva,
por exemplo, passou de 8,2% em 2000 para 17,2% em Grfico 4: Percentagem de Municpio com programas de
coleta seletiva por grandes regies
2008, aps promulgao da LDNSB. Entretanto, as
pesquisas nem sempre precisam a percentagem da
populao ou domiclios atendidos nem tampouco a
abrangncia geogrfica dos programas.

Em relao matria orgnica, que constitui mais da metade

dos resduos slidos urbanos, somente parcela inferior a 2%
do que coletado encaminhada a programas de compos-
tagem, sendo o restante disposto em aterros ou lixes (PNSB,
2008). Uma das motivaes para o desenvolvimento de
programas de compostagem a possibilidade de ampliar a
vida til dos aterros ao receber a parcela orgnica dos
resduos slidos coletados em unidades prprias para este Fonte: Atlas do Saneamento, 2011.

22

fim. Outra vantagem diz respeito nocividade do gs metano,
oriundo da decomposio da matria orgnica em condies precisas sobre essa categoria e o impacto de sua atuao.
anaerbicas, que alm de inflamvel um gs de efeito es-
tufa 21 vezes mais poluente do que o dixido de carbono.
O Grfico 2 demonstra a composio gravimtrica dos
resduos slidos urbanos (RSU), reforando o seu potencial
de reciclagem e alertando tambm para a necessidade de
mais investimentos em programas de compostagem.
A PNRS estimula a ampliao de programas de coleta sele-
tiva ao instituir essa atividade como um dos instrumentos
para se atingir a meta de 2014 de encaminhar apenas
rejeito para disposio final, juntamente com a respon-
sabilidade compartilhada para a implantao da logstica
reversa, e ao priorizar Municpios com esse tipo de servio
no acesso a recursos federais. Porm, os Grficos 3 e 4
demonstram o ainda reduzido nmero de Municpios que
realizam a coleta seletiva e a sua distribuio entre as
grandes regies do pas, respectivamente.
Levantamento mais recente do SNIS-RS (2012) indica parti-
cipao dos catadores organizados em 28,5% do total de
resduos coletados seletivamente no universo de Municpios
analisados, onde vivem 81,1% da populao (Grfico 5).
Os catadores de materiais reutilizveis e reciclveis so im-
portantes agentes nos programas de coleta seletiva, no en-
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
tanto existe ainda dificuldade de obteno de informaes mais
Segundo dados do IPEA, apresentados no Plano Nacional
de Resduos Slidos (Planares), apenas cerca de 10%
dos 400 a 600 mil catadores participam de alguma
forma de organizao coletiva. A maioria dessas organi-
zaes tem uma eficincia considerada baixa e permite
uma renda mdia inferior ao salrio mnimo.
Essas informaes so fundamentais para subsidiar polticas
pblicas que promovam efetivamente o fortalecimento social
e econmico desse grupo, por meio de programas sociais,
incentivo qualificao tcnica, fortalecimento de coopera-
tivas e associaes e formalizao da participao dos
catadores em programas de coleta seletiva.
Grfico 5: Percentagem da massa de resduos coletados em
programas de coleta seletiva, por agente executor
Fonte: SNIS- RS, 2012.
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Figura 1: Formas de prestao dos servios Formas de prestao dos servios

Como j foi abordado, a competncia pelos servios
pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos do Municpio, mas a sua prestao pode ocorrer
por diversas modalidades.

A prestao dos servios pode se dar de forma direta ou

Fonte: Funasa, Assemae, 2012.
Grfico 6: Natureza jurdica dos rgos gestores do manejo
dos resduos slidos por grandes regies
indireta, ou ainda na forma de gesto associada. Na
prestao direta, a administrao pode ocorrer de forma
centralizada ou descentralizada. A prestao indireta
delegada por meio de concesso ou permisso, mediante
prvio processo licitatrio. E a gesto associada acontece
no mbito da cooperao interfederativa, tema a ser
abordado com detalhes mais adiante. (Figura 1)

Os Grficos 6 e 7 foram extrados do SNIS-RS (2012) e

buscam retratar a situao dos resduos slidos, no que
tange a aspectos relacionados a sua prestao e
sustentabilidade econmico-financeira.

O Grfico 6 demonstra que na maioria dos Municpios

brasileiros das cinco grandes regies a prestao dos
servios de manejo de resduos slidos ocorre por meio da
administrao direta, onde a Prefeitura quem os executa.
O SNIS-RS 2012 identificou que no universo analisado
(Grfico 7) a administrao direta descentralizada est
presente em aproximadamente 6,5% dos Municpios.
Fonte: SNIS-RS, 2012.
Segundo dados do Atlas do Saneamento (2011), observa-
Grfico 7: Natureza jurdica dos rgos gestores dos servios
de manejo de resduos slidos se tambm que, no caso do manejo de resduos slidos,
exceo dos outros tipos de servios de saneamento
bsico, a maioria das Prefeituras de todas as grandes
regies do pas apresentou rgos especficos para esses
servios (Grfico 8). A existncia desse rgo
fundamental, mas por si s no assegura capacidade de
gesto por parte do poder pblico. O que se observa em
muitos Municpios, em especial nos de pequeno porte,
a carncia de recursos para a prestao desses servios
e deficincias tcnicas da equipe, tanto no campo
operacional quanto administrativo.
Fonte: SNIS-RS, 2012.

24

Grfico 8: Municpios por grande regio que dispem
de rgo responsvel pela gesto dos servios de
saneamento bsico
Fonte: Atlas do Saneamento, 2011.
Remunerao pelos servios
A remunerao pelos servios, essencial para assegurar
sua sustentabilidade, deve ocorrer pela instituio de
cobrana justa pelos servios prestados, por meio de taxa,
tarifa ou preo pblico, considerando a capacidade de
pagamento dos usurios.
Em geral, os mecanismos de cobrana constam dos
Cdigos Tributrios. Contudo, so poucos os Municpios
que efetivamente os implementam. Entre as causas
mais frequentes, esto: risco de desgaste poltico;
dificuldades de estabelecer formas adequadas e justas
de cobrana para as vrias categorias de geradores;
dificuldade de medio dos resduos slidos gerados
individualmente; e, sobretudo, dificuldade de identificar
os custos dos servios ofertados.
A LDNSB, em seu artigo 29, apresenta os critrios e
formas de remunerao pela cobrana dos servios de
saneamento bsico na perspectiva de assegurar a sua
sustentabilidade econmico-financeira.
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
A PNSB aponta que, em geral, os Municpios brasileiros
dispem de oramento especfico para o manejo dos
resduos slidos, mas alerta para as especificidades
regionais. Na regio Norte, mais de 40% dos Municpios
no apresentam previso de recursos oramentrios
especficos para o setor, enquanto que na regio Sul essa
percentagem fica em torno de 17%. (Grfico 9)
Grfico 9: Percentual de Municpios sem dotao
especifica no oramento para o manejo de resduos
slidos por grandes regies
Fonte: PNSB, 2008.
Os dados do SNIS-RS (2012) tambm confirmam a exis-
tncia da cobrana pelos servios de manejo de resduos
slidos, cuja mdia nacional est na ordem de 41,6%,
ficando a regio Nordeste como aquela com percentagem
mais baixa de Municpios com cobrana. Outro dado
importante do SNIS-RS diz respeito ao comportamento por
porte populacional: cerca de 60% dos Municpios de
menor porte (at 30 mil habitantes) no cobram pelos
servios. J nos Municpios maiores (entre 250 mil e 1
milho de habitantes), 61,7% cobram pelos servios, o
que os coloca acima da mdia nacional.
Apesar de aproximadamente 40% dos Municpios
pesquisados no SNIS-RS apresentar cobrana pelos
25
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
servios de manejo de resduos slidos sob a forma de
taxa ou tarifa, o valor arrecadado de um ou de outro
mostra-se insuficiente para cobrir as despesas, seja de
manuteno e funcionamento, seja para investimento.
Em geral, a receita arrecadada no paga nem metade das
despesas, demonstrado no Quadro 9, o que refora a
relevncia de estabelecer critrios justos, mas adequados,
para determinar o financiamento desses servios, como
estratgia para sua sustentabilidade.
Quadro 9: Autossuficincia financeira das prefeituras com o
manejo dos resduos slidos por grandes regies
QUANTIDADE Autossuficincia financeira
REGIO
DE MUNICPIOS
MN. (%) MX. (%)
Norte 15 1,3 95,6
Nordeste 21 1,1 100,0
Sudeste 288 1,0 112,5
Sul 415 1,2 111,0
Centro-Oeste
17 1,0 80,5
TOTAL 756
Fonte: SNIS-RS, 2012.
(*) ao excluir o Municpio do Rio de Janeiro, o indicador da regio Sudeste
cai para 42,0% e o indicador medio geral passa para 37,8%
3.3 Polticas e Programas Federais
No mbito federal, alguns ministrios apresentam no
escopo de suas atuaes programas especficos para
resduos slidos. Destacam-se aqui os Ministrios da
Sade, das Cidades, do Desenvolvimento Social e
Combate Fome e do Meio Ambiente.
O Ministrio da Sade (MS), por meio da Fundao
Nacional de Sade (Funasa), oferece o Programa de
Resduos Slidos Urbanos voltado para Municpios com at
50 mil habitantes. A iniciativa fomenta a implantao ou
ampliao de infraestrutura para a coleta e destinao final
de resduos slidos. O Programa tambm inclui apoio aos
catadores, por meio da promoo da incluso socio-
econmica desses trabalhadores em sistemas de manejo
26
de resduos slidos. Os critrios e procedimentos para
aplicao dos recursos oramentrios e financeiros do
programa foram institudos pela Portaria n 453/2012.
O Ministrio das Cidades (MCidades) busca ampliar a
cobertura e melhorar os servios de saneamento bsico
por meio do Programa Saneamento Bsico, da
Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental. O
Programa compreende a produo de informao, como
o SNIS, e o apoio a sistemas pblicos de manejo de
resduos slidos para Municpios com populao
superior a 50 mil habitantes ou para Municpios
integrantes de consrcios pblicos ou de Regies
Integradas de Desenvolvimento (RIDE), com populao
maior que 150 mil habitantes.
INDICADOR
MDIO (%)
28,0 O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
25,0 Fome (MDS), juntamente com o Ministrio do Meio
62,5*
Ambiente, foi por vrios anos o coordenador do Comit
43,7
Interministerial da Incluso Social de Catadores de Lixo,
24,8
51,1* criado em 2003, e hoje denominado Comit Intermi-
nisterial para a Incluso Social e Econmica dos Cata-
dores de Materiais Reutilizveis e Reciclveis, pelo
Decreto n 7.405/10.
O MDS passou a articular as aes de governo
direcionadas aos catadores de materiais reutilizveis e
reciclveis. A criao no Cadastro nico para Programas
Sociais (Cadnico) de um campo especfico para Cata-
dores de Materiais Reciclveis (cdigo 306) sugere uma
preocupao do Governo Federal em identificar e
caracterizar os catadores e em assegurar a sua incluso
em programas sociais.
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA), por meio da
Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano, no
mbito do Programa Cidades Sustentveis, apresenta
aes especficas de resduos slidos, em especial
pesquisas e estudos, alm da coordenao do Planares.
Esta publicao toma como base as diretrizes e modelos
do MMA para discutir as tendncias para o setor,

incluindo os estudos de regionalizao para a gesto
associada dos resduos slidos.
Cada uma das instituies e programas apresenta
escopos diferenciados em termos do pblico a ser
beneficiado e de linhas prioritrias de atuao em
consonncia com a misso de cada rgo. De modo geral,
diante dos critrios de priorizao para definio dos
beneficirios e aes, todos os ministrios seguem
diretrizes e princpios fundamentais norteados pela
LDNSB e pela PNRS.
As prioridades para definio dos beneficirios incluem:
solues intermunicipais, buscando o fortalecimento
de aes articuladas entre mais de um Municpio; e
fomento incluso de catadores de materiais reutili-
zveis e reciclveis em programas de coleta seletiva.
3.3.1 O modelo tecnolgico e a
poltica de regionalizao
O modelo tecnolgico preconizado pelo Governo Federal,
por meio do MMA, hoje referncia no processo de
planejamento e gesto dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos. Esse modelo
considera trs elementos estruturantes como prioridade
para a gesto dos resduos:
Minimizao da gerao e o manejo diferenciado dos
resduos slidos;
Gesto associada;
Integralidade e complementaridade das atividades e
infraestruturas.
Figura 2: Fluxo da priorizao da gesto dos resduos slidos
Fonte: Folder MMA, Manejo de Resduos Slidos Urbanos.
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
Minimizao da gerao e manejo
diferenciado dos resduos slidos
A meta que em 2014 todos os lixes sejam elimina-
dos e que em 2015 haja reduo de 22% dos resduos
reciclveis dispostos em aterros (com base em dados de
caracterizao de 2013), por meio da intensificao das
atividades de reutilizao e de reciclagem.
Alm do compromisso da sociedade com a reduo do consu-
mo e adeso coleta seletiva, por meio de programas de edu-
cao ambiental e comunicao estratgica, o governo quer
promover a incluso socioprodutiva dos catadores, com estru-
turao da categoria e organizao de sua forma de trabalho.
O fomento promoo dos catadores evoluiu da tica
focada no social para abordagem que aproxima o social
do econmico, no sentido de enfatizar a necessidade de
formalizao da relao entre o titular dos servios de
manejo de resduos slidos e os catadores organizados.
O Planares estabelece como meta para 2015, por
exemplo, a incluso e fortalecimento de 280.000 dos
600.000 catadores estimados no pas.
Embora importantes, tais aes no so suficientes para a
emancipao da categoria, razo pela qual, paralelamente,
h que se mudar a forma como a atividade dos catadores
incorporada no sistema pblico de resduos slidos, rompen-
do-se com a informalidade e conferindo-se mais profissio-
nalismo ao grupo.
Em termos de uma poltica para a categoria, caminha-se
para que passem a ser vistos como prestadores de um
servio pblico a coleta seletiva e como prestadores de
27
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

servios econmicos de interesse geral o beneficiamento poluidora, princpio do poluidor-pagador apresentado

dos materiais reciclveis para a logstica reversa.
Seguindo essa lgica, devem ser consideradas as
possibilidades e formas de remunerao do trabalho do
catador por servios ambientais urbanos prestados (coleta
e triagem). Essa considerao justifica-se tambm pelo
princpio do protetor-recebedor, presente na PNRS.
Sempre se falou em conferir ao poluidor as responsa-
bilidades pelos danos ambientais causados pela atividade
anteriormente. J a ideia inversa, de remunerar aqueles que
de alguma forma evitaram esses danos, relativamente
nova e potencialmente pode ser aplicada ao servio
prestado pelos catadores, como proposto pelo IPEA.
O IPEA desenvolveu estudo sobre as possibilidades de
aplicao do Pagamento por Servios Ambientais Urbanos
(PSAU) atividade de reciclagem, com destaque para as
atividades de catao e triagem desenvolvidas por
catadores de materiais reutilizveis e reciclveis.

Servio econmico de interesse geral o

Gesto associada
aglomerado de atividades econmicas dotadas de
Desde 2007, o MMA incentiva a gesto associada por
forte carga de interesse pblico abertas ampla
meio de consrcios pblicos interfederativos, firmando
liberdade de mercado e, ainda, submetidas ao
convnios com 18 Estados at 2010, para elaborao de
influxo, conjuntamente, de princpios de Direito
estudos de regionalizao e definio de territrios de atu-
Pblico e Privado, sem prejuzo de serem
ao de consrcios pblicos. Alagoas, Bahia, Acre, Sergipe,
subordinadas forte regulao e fiscalizao
Minas Gerais, Rio Grande do Norte e Rio de Janeiro so
estatal, em razo dos interesses difusos
alguns dos Estados que j finalizaram os seus mapas de
envolvidos. (IBAM, 2012)
regionalizao. A meta estabelecida no Planares que at
o final de 2013 fossem concludos os estudos de regionali-
Servios ambientais urbanos so atividades
zao em todos os Estados da federao. (Figura 3)
realizadas no meio urbano que geram
externalidades ambientais positiva ou minimizam
Figura 3: Estados com regionalizao para a gesto associada
externalidades ambientais negativas, sob o ponto dos resduos slidos
de vista da gesto dos recursos naturais, da
reduo de riscos ou da potencializao de
servios ecossistmicos, e assim corrigem,
mesmo que parcialmente, falhas do mercado
relacionadas ao meio ambiente. Um instrumento
de PSAU seria aquele que fosse pago aos
produtores de servios ambientais urbanos, a fim
de estimul-los a continuar ou intensificar suas
atividades (IPEA, 2010).

Gesto associada a associao voluntria de

entes federados, por convnio de cooperao ou
consrcio pblico, conforme disposto no art. 241
da CF/1988. (LDNSB art. 3, inciso II)
Fonte: MMA/ICLEI, 2012.

28

A gesto associada confere ganho de escala e maximi-
zao de recursos para o manejo dos resduos slidos na
implementao do modelo tecnolgico proposto, no qual
se inclui a disposio final.
As atividades do servio pblico de manejo de
resduos slidos que mais exigem recursos pblicos
so a coleta e o transporte, seguidos da disposio
final, quando efetuada de forma ambiental e
tecnicamente correta. Quanto aos custos de
implantao e aquisio de equipamentos para
unidades de disposio final, eles decrescem na
relao per capita medida que aumenta a populao
atendida, e a consequente gerao de resduos.
Portanto, quanto menor for a gerao de resduos,
maior sero os custos per capita com sua disposio
final. Assim, o investimento em solues conjuntas
entre Municpios, principalmente entre os menores,
que apresentam recursos tcnicos, financeiros e
humanos insuficientes para responder s demandas,
torna-se uma alternativa para o setor. O Grfico 10
ilustra essa relao entre custo e porte populacional.
A partir dessa constatao, introduz-se o conceito de
gesto associada no campo do saneamento, seguindo
Grfico 10: Custos per capita de implantao de aterros sanitrios por habitante
Fonte: SRHU/MMA, 2008.
PARTE 1 PARADIGMAS DA GESTO DE RESDUOS SLIDOS
as diretrizes da Lei de Consrcios Pblicos n 11.107/
2005. A incorporao desse conceito tem o objetivo de
obter escalas sustentveis para operao e prestao
dos servios pblicos de manejo de resduos slidos;
reduzir custos; e ampliar a capacidade de gesto e
gerenciamento dos servios, em especial das ativida-
des de planejamento, regulao e fiscalizao.
Os consrcios pblicos constitudos nos termos da
Lei n 11.107/2005, com o objetivo de viabilizar a
descentralizao e a prestao de servios pblicos
que envolvam resduos slidos, tm prioridade na
obteno dos incentivos institudos pelo Governo
Federal (art. 45, PNRS).
Integralidade e complementaridade das
atividades e infraestruturas
No planejamento operacional dos servios de manejo
de resduos slidos, importante assegurar a integrali-
dade e complementaridade das atividades e da infra-
es tru tura de forma que os recursos sejam ma xi mi -
zados e que se busque fluxo operacional eficiente para
a parcela reci clvel e no reciclvel dos resduos
slidos urbanos.
29
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

A Figura 4 demonstra uma proposta de rede de instalaes Esses trs elementos estruturantes buscam respaldar as
com a definio de fluxos, onde os materiais oriundos dos aes prioritrias recomendadas pelo modelo tecnolgico
Locais de Entrega Voluntria (LEVs) e Pontos de Entrega do Governo Federal:
Voluntria (PEVs) so destinados s ATTs. encerramento dos lixes at 2014;
LEV (Local de Entrega Voluntria) so recipientes recuperao de reas degradadas;
distribudos em pontos estratgicos para recebimento segregao dos resduos domiciliares pelos consumi-
de reciclveis. dores (seco e mido);
PEV (Ponto de Entrega Voluntria) so instalaes que coleta seletiva da parcela seca com a incluso
possibilitam acumulao temporria de resduos de de organizaes de catadores de materiais reutilizveis
construo e demolio, resduos volumosos, de e reciclveis;
coleta seletiva e da logstica reversa. logstica reversa;
ATT (rea de Triagem e Transbordo) serve para recebi- compostagem dos resduos orgnicos;
mento de resduos de construo e demolio, segregao dos resduos da construo civil (RCC) com
resduos volumosos e da logstica reversa. Outras reutilizao e reciclagem; e
instalaes que compem essa rede incluem os segregao na fonte de resduos de servios de sade
aterros sanitrios, unidades de compostagem de (RSS).
orgnicos, galpes de triagem de reciclveis secos.

Figura 4: Modelo tecnolgico e de gesto para manejo de resduos slidos.

Fonte: Ilustrao a partir do folder Modelo Tecnolgico e de Gesto para Manejo de RS, MMA.

30
PARTE 2

Arcabouo Legal

Atualmente, o Brasil conta com um arcabouo jurdico-insti-
tucional significativo de regulamentao dos servios pblicos
de saneamento bsico para a promoo de cidades mais
saudveis e sustentveis. Esse acervo inclui normas com
impacto direto na gesto e no gerenciamento dos resduos
slidos, como a Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS),
1. MARCO LEGAL
1.1 mbito Federal
1.1.1 Constituio Federal de 1988
CF/1988
Um importante avano proporcionado pela promulgao
da CF/1988 foi a descentralizao de competncias
entre as esferas de governo. A partir dela, Municpios
passaram a ter maior autonomia para gesto de deter-
minadas matrias.
Os arts. 23 e 30, por exemplo, dispem sobre a competn-
cia de cada uma das trs esferas da Federao em relao
ao saneamento bsico e reforam a autonomia do
Municpio, estabelecendo sua responsabilidade pela
gesto dos servios pblicos de interesse local (como
abastecimento de gua e manejo de resduos slidos).
Alm disso, a CF/1988 confere ao poder pblico e
coletividade a responsabilidade pela qualidade ambiental,
conforme o art. 225.
1.1.2 Poltica Nacional do Meio
Ambiente PNMA
A Lei n 6.938/1981, que estabelece a PNMA, visa
compatibilizar o desenvolvimento econmico-social com a
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
a Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico
(LDNSB), a Lei de Consrcios Pblicos (LCP) e suas res-
pectivas regulamentaes. Alm dessas, h aquelas direcio-
nadas promoo do desenvolvimento urbano, habitao,
sade e s mudanas climticas que, embora indiretamen-
te, tambm interferem no setor de resduos slidos.
preservao da qualidade do meio ambiente e o equilbrio
ecolgico. Ela institui o Sistema Nacional do Meio Ambiente
(Sisnama) e define, no anexo VIII, a destinao de resduos
slidos como atividade potencialmente poluidora e
utilizadora de recursos ambientais.
Outro aspecto importante dessa lei a definio do
princpio do poluidor-pagador, que obriga o poluidor
pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado,
responsvel direta ou indiretamente por atividade
causadora de degradao ambiental (art. 3, inciso IV)
a recuperar e/ou indenizar danos causados e o usurio a
contribuir pela utilizao de recursos ambientais com fins
econmicos (art. 4, inciso VII).
1.1.3 Poltica Nacional de Recursos
Hdricos
A Lei n 9.433/1997 cria o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos; regulamenta o inciso
XIX do art. 21 da CF/1988; e altera o art. 1 da Lei n
8.001, de 13 de maro de 1990, que modifica a Lei n
7.990, de 28 de dezembro de 1989.
A Lei n 7.990/1989 trata da compensao financeira
para Estados, Distrito Federal e Municpios em funo
do resultado da explorao de petrleo ou gs natural,
33
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
de recursos hdricos para fins de gerao de energia
eltrica e de recursos minerais em seus respectivos
territrios, plataforma continental, mar territorial ou zona
econmica exclusiva. A Lei n 8.001/1990 define, por
sua vez, os percentuais de distribuio dessa compen-
sao financeira.
Alm da interface direta existente entre preservao
ambiental e saneamento, os recursos hdricos tambm
tm papel importante na modelagem do planejamento das
aes de saneamento bsico. A Poltica Nacional de
Recursos Hdricos prev, em seu art. 31, que os poderes
pblicos federal e municipal podero promover a
integrao de polticas locais de saneamento bsico, de
uso, ocupao e preservao do solo e de meio ambiente
com as polticas federais e estaduais de recursos hdricos.
As bacias hidrogrficas, por exemplo, so utilizadas, em
muitas situaes, como unidade de referncia para a
definio de programas e projetos de saneamento bsico,
como previsto no art. 48 da LDNSB, n 11.445/2007. O
art. 19 da mesma lei prev ainda que os Planos de
Saneamento Bsico ou os Planos Setoriais de Resduos
Slidos devem ser compatveis com os Planos das Bacias
Hidrogrficas em que estiverem inseridos.
1.1.4 Lei de Crimes Ambientais
A Lei de Crimes Ambientais, n 9.605/1998, e seu Decreto
n 3.179/1999 dispem sobre sanes penais e
administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas
ao meio ambiente.
A correlao dessa lei com os resduos slidos grande
na medida em que a proteo sade pblica e
qualidade ambiental muitas vezes encontra-se ameaada
pela gesto e o gerenciamento inadequados dos resduos.
No art. 54, por exemplo, definida a multa para crimes
que incluem o lanamento de resduos slidos em
34
desacordo com as exigncias legais estabelecidas. A pena
estipulada pode chegar a recluso de um a cinco anos.
O art. 56 prev recluso de um a quatro anos e multa para
quem produzir, processar, embalar, importar, exportar,
comercializar, fornecer, transportar, armazenar, guardar, ter
em depsito ou usar produto ou substncia txica,
perigosa ou nociva sade humana ou ao meio ambiente,
em desacordo com as exigncias estabelecidas em leis ou
nos seus regulamentos. Esse artigo recebeu nova redao
com a Lei n 12.305/2010 estendendo a mesma punio
a quem abandona esses produtos ou substncias ou os
utiliza em desacordo com as normas ambientais ou de
segurana, e a quem manipula, acondiciona, armazena,
coleta, transporta, reutiliza, recicla ou d destinao final
a resduos perigosos de forma diversa da estabelecida em
lei ou regulamento.
1.1.5 Lei de Educao Ambiental
A Lei de Educao Ambiental, n 9.795/1999, dispe
sobre a educao ambiental e institui a Poltica Nacional
de Educao Ambiental (PNEA). Em seu art. 1, define
educao ambiental como sendo o processo por meio do
qual o indivduo e a coletividade constroem valores sociais,
conhecimentos, habilidades, atitudes e competncias
voltadas para a conservao do meio ambiente, bem de
uso comum do povo, essencial sadia qualidade de vida
e sua sustentabilidade.
O Programa Nacional de Educao Ambiental (PRONEA)
tem entre suas diretrizes a transversalidade, a
sustentabilidade e o controle social, aspectos que sero
aprofundados mais adiante.
O papel da educao ambiental na promoo de
sociedades mais justas e sustentveis amplamente
abordado no Plano Nacional de Resduos Slidos
(Planares), que tem como estratgia o desenvolvimento
de programas de educao ambiental para o consumo

sustentvel. Da mesma forma, o PNRS tem a educao
ambiental como um de seus instrumentos, conforme
dita o seu art. 8.
1.1.6 Estatuto da Cidade
A Lei n 10.257/2001, dentre os seus vrios avanos,
define o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica
de desenvolvimento e de expanso urbana, regula-
mentando os arts. 182 e 183 da CF/1988. Os Municpios
com populao acima de 20 mil habitantes passam a ter
que elaborar seus Planos Diretores, seguindo metodologia
que recomenda a participao social.
Os Planos de Resduos Slidos, assim como os de
saneamento bsico, devem considerar as diretrizes dos
planos diretores a fim de assegurar complementaridade
das propostas e compatibilizao das aes.
Foi a partir do Estatuto das Cidades que, em 2003, o
Governo Federal criou o Ministrio das Cidades, que tem
entre suas responsabilidades a temtica dos resduos
slidos como um dos eixos centrais do saneamento bsico.
O Plano Diretor o instrumento que rene as
diretrizes para o desenvolvimento do Municpio e
as estratgias de ocupao do territrio municipal,
especialmente o urbano, com base na
compreenso das funes econmicas, das
caractersticas ambientais, sociais e territoriais do
Municpio, assim como de sua regio de influncia.
1.1.7 Poltica Nacional sobre
Mudana do Clima
A Poltica Nacional sobre Mudana do Clima, Lei n
12.187/2009, e seu Decreto regulamentador n 7.390/
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
2010 formalizam o compromisso do Brasil com a
reduo da emisso de gases de efeito estufa (GEE) com
metas estabelecidas no Plano Nacional de Mudana do
Clima. Uma das metas desse Plano diz respeito ao
aumento da reciclagem de resduos slidos urbanos em
20% at 2015.
Os resduos slidos urbanos so importantes fontes de
emisso de GEE por conterem elevado teor de carbono em
sua frao orgnica. Entre os mecanismos e programas
para reduo das emisses desses gases destaca-se o
Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL).
O Brasil desenvolveu metodologias adequadas ao setor
de resduos slidos, em especial para a disposio
final, no mbito do MDL. De acordo com dados da
Segunda Comunicao Nacional do Brasil
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre Mudana
do Clima (Ministrio da Cincia e Tecnologia, 2010),
25 atividades de projeto de reduo de metano, o
CH4, em aterros sanitrios regis trados no Conselho
Executivo do MDL represen taram uma reduo da
ordem de 47% das emisses desse gs em aterros
sanitrios em 1994.
1.1.8 Decreto n 5.940/2006
O Decreto n 5.940/2006 institui a separao dos resduos
reciclveis descartados pelos rgos e entidades da
administrao pblica federal direta e indireta, na fonte
geradora, e a sua destinao a organizaes de catadores,
passando assim a regular esta relao.
Dois aspectos importantes desse decreto dizem respei-
to ao papel que a coleta seletiva passa a ocupar na
gesto dos resduos slidos e ao enfoque conferido s
organizaes de catadores. Esse decreto constitui,
ainda, importante instrumento de incentivo para que
rgos pblicos passem a aderir a programas de coleta
seletiva. Alguns Estados, a partir deste decreto federal,
35
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
elaboraram os seus prprios decretos, responsabili -
zando tambm instituies pblicas estaduais, como foi
o caso dos Estados do Rio de Janeiro, Minas Gerais
e de Pernambuco.
1.1.9 Decreto n 7.619/2011
O Decreto n 7.619/2011 regulamenta a concesso de
crdito presumido do Imposto sobre Produtos Industri-
alizados (IPI) na aquisio de resduos slidos a serem
utilizados como matrias-primas ou produtos interme-
dirios. Esse decreto constitui outro instrumento legal
que refora o papel dos catadores organizados, uma
vez que estipula que os resduos reciclveis devero
ser adquiridos diretamente de cooperativas de
catadores. Representa tambm um esforo para evitar
a bitribu tao no caso de produtos derivados de
materiais reciclveis que foram anteriormente
tributados.
Uma das estratgias estabelecidas no Planares para
reduzir a percentagem de resduos reciclveis dispostos
em aterros sanitrios, incentivar a reutilizao e a
reciclagem e promover a incluso dos catadores a
instituio de tratamento tributrio diferenciado com
reduo, iseno e solues para a bitributao.
A prpria Constituio Federal (art. 153, 3, inciso II)
prev que os produtos industrializados no sofram tribu-
tao cumulativa. Alm dela, o Estudo de Viabilidade
Tcnica e Econmica para Implantao da Logstica
Reversa por Cadeia Produtiva realizado pelo IBAM (IBAM,
MMA, 2012, p.117 e 118) tambm sinaliza para a rele-
vncia de reviso da legislao tributria, a fim de permitir
maior competitividade no mercado de embalagens e
produtos ps-consumo.
O Decreto n 7.619/2011 determina o dia 31 de
dezembro de 2014 como prazo final para que os estabe-
36
lecimentos industriais faam jus ao crdito presumido
do IPI na aquisio de resduos slidos.
Atualmente, o sistema de tributao, considerando os
principais impostos que incidem nos produtos oriundos
de materiais reciclveis, funciona da seguinte forma:
Imposto sobre Circulao de
Mercadorias e Prestao de Servios
(ICMS)
Imposto de aproximadamente 12%, com algumas varia-
es, de competncia estadual. Parte-se do entendimento
de que um novo processo industrial iniciado, ocorrendo
assim a dupla incidncia do ICMS.
Imposto sobre Produtos
Industrializados (IPI)
Direcionado a produtos industrializados nacionais ou
internacionais com variaes na alquota de acordo com
a essencialidade do produto. Incidente tambm sobre
sucata (material reciclvel beneficiado), principalmente
se for pr-industrializada, como flocos de plsticos,
lingotes de alumnio e pastas mecnicas de papel.
O imposto de 5%, mas o Decreto n 7.619/2011 criou
uma reduo varivel sobre o produto final, de acordo
com o tipo e a quantidade de material reciclvel
utilizado. Produtos com matria-prima originada de
plstico e vidro tm maior reduo (50%), seguido de
papis e resduos de ferros (30%). Resduos de cobre,
alumnio, nquel e zinco tm reduo de 10%.
Imposto Sobre Servio (ISS)
Incide sobre todas as atividades com a emisso de
notas fiscais.
Alm desses impostos, h tambm o Imposto sobre
Importao (II) e as contribuies seguridade social,
como o Programa de Integrao Social (PIS) e a Contri-
buio para Financiamento da Seguridade Social (Cofins).

1.1.10 Resolues do Conselho
Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA)
O CONAMA um rgo normativo, composto por
representantes dos governos Federal e Estadual e da
sociedade civil. Ele edita regulamentos especficos com
fora de lei sobre aspectos relacionados ao meio ambiente,
incluindo-se a o gerenciamento dos resduos slidos.
Durante muitos anos, estas resolues se constituram no
principal referencial legal para o tema. A lista completa das
resolues do CONAMA est no endereo eletrnico:
www.mma.gov.br/port/conama.
1.1.11 Resolues da Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria
(ANVISA)
Dentre as resolues que a ANVISA elabora esto as
relacionadas aos resduos slidos, em especial os resduos
de servios de sade e de portos e aeroportos. A lista
completa das resolues da ANVISA est no endereo
eletrnico: http://portal.anvisa.gov.br/wps/portal/anvisa/
anvisa/home.
1.2 mbito Estadual
Diversos instrumentos jurdicos de mbito nacional foram
tambm elaborados pelos Estados em conformidade com
a sua competncia constitucional, como o caso das
polticas estaduais de meio ambiente, de mudanas
climticas e de educao ambiental.
No caso dos resduos slidos, durante muitos anos os
Estados, por meio de seus rgos ambientais, buscaram
regular e fiscalizar a prestao dos servios pblicos
respaldados em leis ambientais, em especial no tocante
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
ao licenciamento de aterros sanitrios e normatizao
de resduos especiais, como os industriais, os de servios
de sade (RSS) e os da construo civil (RCC).
Como o marco jurdico estadual e sua relao com os
resduos slidos so diversos, em razo das particulari-
dades de cada Estado, apenas os instrumentos de maior
relevncia esto tratados aqui, como as polticas estaduais
de resduos slidos e o ICMS Ecolgico e suas variaes. A
PNRS, no seu art. 17, inciso XI, estabelece que os Planos
Estaduais de Resduos Slidos devem ser elaborados em
conformidade com os demais instrumentos de planejamen-
to territorial, como o Zoneamento Ecolgico-Econmico
(ZEE) e o Zoneamento Costeiro, que visam compatibilizar
atividades econmicas com o ambiente natural.
O Zoneamento Ecolgico-Econmico um instru-
mento para planejar e ordenar o territrio brasileiro
buscando articular e compatibilizar os aspectos
econmico, social e ambiental por meio de esforo
institucional para integrao de programas e polticas
pblicas territoriais.
O Zoneamento Costeiro visa utilizao racional dos
recursos na zona costeira, o que representa um dos
grandes desafios para a gesto ambiental devido
grande extenso territorial e a presses a que so
expostas estas regies do pas, como explorao
econmica, uso e ocupao do solo e dos recursos
naturais, entre outras.
1.2.1 Poltica Estadual de Resduos
Slidos
As polticas estaduais de resduos slidos tiveram o seu
boom nos primeiros anos da dcada de 2000. Com
exceo do Paran e do Rio Grande do Sul, que elabo-
37
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

raram as suas polticas estaduais de resduos slidos at
1999, a maioria dos demais Estados, que hoje dispem
de legislao especfica, o fez nesse perodo.
No por acaso, a promulgao de leis de resduos slidos
ocorre no mesmo perodo da constituio do Programa
Nacional Lixo e Cidadania, em 1998. Por meio das vrias
representaes e mecanismos criados ou fortalecidos a partir
desse Programa Fruns Lixo e Cidadania e Movimento
Nacional de Catadores de Materiais Reciclveis e da
articulao intersetorial entre esferas de governo,
intensificaram-se as discusses em torno da necessidade de
diretrizes nacionais para o setor dos resduos slidos.
A partir da, observou-se intensa mobilizao por parte dos
Estados para elaborao de polticas estaduais de resduos
slidos. Muitos antecederam a Unio em mais de uma dca-
da na definio de princpios e diretrizes sobre o tema.
No Quadro 10, pode-se observar que todos os Estados
das regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul dispem de
Poltica Estadual de Resduos Slidos, enquanto a maioria
dos Estados das regies Norte e Nordeste ainda no.
Uma pequena parcela das leis que instituem as Polticas
Estaduais de Resduos Slidos foi regulamentada por
decreto, o que pode dificultar a sua aplicao.
Alm disso, a grande maioria das leis em vigor foi
elaborada antes da promulgao da Lei de Diretrizes
Nacionais para o Saneamento Bsico e, com exceo da
Bahia, todas precedem a Poltica Nacional de Resduos
Slidos. Tal cenrio sugere a possvel necessidade de

Quadro 10: Poltica Estadual de Resduos Slidos por Estado

REGIO ESTADO COM POLTICA INSTRUMENTO LEGAL ESTADOS SEM POLTICA

Norte Rondnia Lei no 1.145/2002 5
Roraima Lei no 416/2004
Cear Lei no 13.103/2001
Nordeste Pernambuco Lei no 12.008/2001 5
Sergipe Lei no 5.857/2006
Bahia Lei no 12.932/2014
Esprito Santo Lei no 9.264/2009
Lei no 18.031/2009
Minas Gerais
Dec. no 45.181/2009
Sudeste Lei no 4.191/2003 0
Rio de Janeiro
Dec. no 41.084/2007
Lei no 12.300/2006
So Paulo Dec. no 54.645/2009
Dec. no 57.817/2012
Lei no 12.493/1999
Paran
Dec. no 6.674/2002
Sul Lei no 9.921/1993 0
Rio Grande do Sul
Dec. no 38.356/1998
Lei no 13.557/2005 (Revogada)
Santa Catarina Cdigo Estadual de Meio Ambiente
Lei no 14.675/2009
Gois Lei no 14.248/2002
Centro-Oeste Mato Grosso Lei no 7.862/2002 0
Mato Grosso do Sul Lei no 2.080/2000
TOTAL 16 10
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em pesquisas realizadas em stios dos Governos Estaduais durante o perodo de maro a abril de 2013 com
atualizao em janeiro de 2014.

38
 PARTE 2 ARCABOUO LEGAL

reviso dos referidos instrumentos legais para adequao
s diretrizes nacionais para o setor do saneamento
bsico, em especial os servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos.
1.2.2 ICMS Ecolgico
Outro instrumento, presente em alguns Estados, passvel
de contemplar a gesto de resduos slidos o ICMS Eco-
lgico ou ICMS Socioambiental ou, ainda, ICMS Verde,
conforme o Estado. Nesta publicao ser adotada a desig-
nao ICMS Ecolgico (ICMS-E). Trata-se de importante
mecanismo econmico-jurdico que permite aos Estados
incentivar boas prticas municipais, criando condies
favorveis a polticas pblicas de gesto ambiental local.
O princpio do protetor-recebedor, constante na PNRS,
operacionalizado na medida em que o ICMS-E reconhece
e premia iniciativas positivas de preservao ambiental,
com maior repasse do ICMS pelo Estado ao Municpio.
Os critrios para esse repasse so definidos por cada
Estado, podendo ou no constar de aes no campo do
gerenciamento de resduos slidos, em especial aquelas
relacionadas destinao final, que inclui reutilizao e
reciclagem, entre outras aes para evitar impacto
ambiental. Os Municpios beneficiados com os critrios
de repasse do ICMS-E pelo Estado so anualmente
avaliados a fim de confirmar a continuidade do repasse
ou a sua interrupo.
Desde a instituio do primeiro ICMS-E, em 1991, 16
Estados adotaram essa prtica. No Quadro 11 observa-se
que cerca da metade dos Estados incorporaram, entre os
critrios de repasse do ICMS-Ecolgico, indicadores
relacionados gesto dos resduos slidos, em especial
destinao final ambientalmente adequada. Observa-se
ainda que a regio Nordeste a que apresenta o maior
nmero de Estados sem ICMS-E. Segundo pesquisa
divulgada pelo IBGE em 2005, o ICMS-E era a principal
fonte de recursos dos Municpios brasileiros destinado
para fins ambientais.

Quadro 11: ICMS Ecolgico por Estado

REGIO ESTADO COM % REPASSE / CRITRIO INSTRUMENTO LEGAL ESTADOS SEM

ICMS-E ICMS-E
Lei n 1.530/2004
Acre 5% UC Dec. n 4.918/2009
Dec. n 5.053/2010
Portaria SEMA 91/2010
Lei n 322/1996 em fase de
Amap 1,4% UC
reformulao
Lei n 7.638/2012
Norte Par 8% - UC Dec. n 775/2013 2
Portaria SEMA n 1.562/2013
LC n 147/1996
Rondnia 5% UC Dec. n 9.787/2001
Dec. n 11.908/2005 art. 26
13%, sendo 3,5% Saneamento Lei n 1.323/2002
Tocantins ambiental (coleta e disposio final de Dec. n 1.666/2002
resduos slidos) Resoluo COMEA n 2/2003
2% IQM, inclui GIRS Lei n 14.023/2007
Cear 18% IQE Dec. n 29.306/2008
5% IQS NT 32
Lei n 11.899/2000
Do total de 8%, 3% critrio ambiental, Lei n 12.206/2002
Nordeste Pernambuco incluindo Unidade de Compostagem ou Lei n 12.432/2003 6
Aterro Sanitrio Dec. n 23.473/2001
Dec. n 25.574/2003
Dec. n 26.030/2003

39
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Quadro 11: ICMS Ecolgico por Estado (continuao)

REGIO ESTADO COM % REPASSE / CRITRIO INSTRUMENTO LEGAL ESTADOS SEM

ICMS-E ICMS-E
5% gesto de resduos, proteo Lei n 5.813/2008
Nordeste Piau de mananciais, reduo do Dec. n 14.348/2010
desmatamento, UC etc.
1,36% critrio ambiental: saneamento Lei n 12.040/1995
Minas Gerais ambiental, incluindo aterros sanitrios e Lei n 13.803/2000
unidades de compostagem, UC, mata Lei n 18.030/2009
seca, entre outros critrios Resoluo SEMAD n 318/2005
Sudeste 2,5% do total destinado:
Rio de Janeiro 45% UC; 30% qualidade da gua; e 25% Lei n 5.100/2007 1
administrao dos resduos slidos Dec. n 41.844/2009

So Paulo 1,5% UC Lei n 8.510/1993

Lei n 12.810/2008
Lei n 9491/1990
LC n 59/1991
Paran 5% critrio ecolgico LC n 67/1993
Sul Dec. n 3.446/1997 1
Dec. n 1.529/2007
Rio Grande 7% UC Lei n 11.038/97
do Sul
5% UC LC n 73/2000
Mato Grosso 2% saneamento ambiental Dec. n 2.758/2001
LC n 157/2004
LC n 77/1994
Centro- Lei n 193/2000
Oeste Mato Grosso 5% UC ou saneamento ambiental Lei n 2.259/2001 0
do Sul (CS/PGIRS, DF) Dec. 10.478/2001
Portaria IMA n 1/2001
LC n 159/2011
5% UC, ainda no Emenda Constitucional n 40/2007
Gois ocorreu repasse LC n 90/2011
TOTAL 16 10

Dec. Decreto NT Nota Tcnica UC Unidade de Conservao IQM ndice de qualidade ambiental IQS ndice de Qualidade da Sade IQE ndice de
Qualidade Educacional LC Lei Complementar Fonte: Elaborado pelas autoras com dados extrados de www.icmsecologico.org.br e do artigo ICMS Ecolgico no
Brasil, um Instrumento Econmico de Poltica Ambiental aplicado aos Municpios. Revista de Administrao Municipal Municpios, IBAM, 2011, n 277.

Em grande nmero de situaes, esses instrumentos esto

1.3 mbito Municipal
Os principais instrumentos de regulao dos servios de
saneamento bsico na esfera municipal so: Lei Org-
nica; Cdigo de Posturas; Cdigo Tributrio; Cdigo Sani-
trio e leis municipais especficas, como Regulamento/
Cdigo de Limpeza Urbana.
desatualizados no que se refere ao arcabouo legal para
o setor ou apresentam incongruncias quando analisados
conjuntamente. Alm disso, como discutido antes, muitos
Municpios ainda tratam o tema da gesto integrada e do
gerenciamento dos resduos slidos a partir do resduo
gerado e no do ciclo de vida do produto na perspectiva
da responsabilidade compartilhada.

40

1.3.1 Legislao especfica para a
gesto e o gerenciamento dos
resduos slidos
A legislao municipal para o setor de resduos slidos
varia de acordo com cada Municpio, pois deve
responder s especificidades locais e regionais. Em
todos os casos, importante que se considere alguns
aspectos gerais indispensveis ao processo de elabo-
rao da legislao:
assegurar a compatibilizao dos instrumentos leis,
decretos e resolues em vigor nos mbitos federal,
estadual e municipal;
processo participativo, envolvendo a sociedade civil, os
Poderes Executivo e Legislativo e a iniciativa privada,
alm da comunidade tcnica e acadmica;
realizao de reunies tcnicas com rgo respon-
svel pelos servios pblicos de limpeza urbana e de
manejo de resduos slidos;
2. TRADE LEGAL DO SANEAMENTO BSICO
Os servios de saneamento bsico possuem diretrizes
e princpios especficos constitudos por um marco re-
gulatrio prprio, conhecido como a TRADE LEGAL DO
SANEAMENTO BSICO.
Guardadas as especificidades das leis que compem a
trade legal do saneamento bsico, destaca-se uma
similaridade com relao ao princpio da colaborao
federativa, como meio de estimular a busca por solues
integradas e associadas aos servios pblicos, como o
saneamento bsico.
A seguir so apresentadas as possibilidades de arti-
culao entre essas trs legislaes federais no forta-
lecimento da gesto associada dos servios pblicos de
saneamento bsico.
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
disponibilizao de documentos para consulta pblica
seguida de audincia pblica; e
encaminhamento da verso consolidada ao Poder
Legislativo para apreciao e votao.
1.3.2 Cdigo Tributrio
A relao do Cdigo Tributrio com os resduos slidos
consiste, sobretudo, no aspecto da remunerao pelos
servios prestados. Em geral, nesse instrumento que
esto definidos os critrios e proce dimentos para a
cobrana de taxas e tarifas para servios pblicos
executados ou postos disposio, como a coleta de
resduos slidos, conhecida como taxa de coleta de lixo.
Com a institucionalizao do novo marco legal, a partir
da promulgao da LDNSB e da PNSB e de seus
decretos regulamentadores, as legislaes estaduais
e municipais precisam se adequar a esse novo
contexto legal.
TRADE LEGAL DO
SANEAMENTO BSICO
Lei de Consrcios Pblicos (LCP)
n 11.107/2005 e Decreto n 6.107/2007
Lei de Diretrizes Nacionais para o
Saneamento Bsico (LDNSB)
n 11.445/2007 e Decreto n 7.217/2010
Poltica Nacional de Resduos Slidos
(PNRS) Lei n 12.305/2010 e Decreto n
7.404/2010
41
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Figura 5: Marco regulatrio para o setor dos resduos slidos com foco na gesto associada

Fonte: Curso Planos Municipais de Saneamento Bsico, IBAM, 2012.

2.1 Colaborao Federativa 2.1.1 Consrcios pblicos

Aplicada aos Servios Pblicos:
Inovaes da Lei n 11.107/2005
A colaborao federativa pode ocorrer de forma
compulsria, nesse caso conhecida como coordenao
federativa, ou de forma voluntria, chamada de
cooperao federativa.
Os consrcios pblicos, de certa forma, buscam responder
ao desafio de conciliar uma escala adequada para as
polticas pblicas sem desconsiderar os processos de
descentralizao administrativa onde conferido aos
Municpios maior autonomia na prestao de servios.

O consrcio pblico a pessoa jurdica formada

A instituio de regies metropolitanas, por exemplo, pode
exclusivamente por entes da Federao, na forma
se caracterizar como uma colaborao no voluntria,
da Lei n 11.107, de 2005, para estabelecer
portanto pode ser vista como um processo de coordenao
relaes de cooperao federativa, inclusive a
federativa. Os consrcios pblicos e os convnios de
realizao de objetivos de interesse comum,
cooperao, por sua vez, so formas de cooperao fede-
constituda como associao pblica, com
rativa, por seu carter voluntrio. A cooperao federativa
personalidade jurdica de direito pblico e natureza
refora a construo de arranjos institucionais que vm
autrquica, ou como pessoa jurdica de direito
sendo cada vez mais considerados pela Unio, Estados e
privado sem fins econmicos (Decreto n
Municpios no enfrentamento de problemas comuns.
6.017/2007, art. 2, inciso I).

42

Como apresentado antes, mais de 80% dos Municpios
brasileiros tm populao inferior a 30 mil habitantes. Para
esses Municpios, a gesto adequada dos servios de
saneamento bsico um grande desafio, e o consorcia-
mento se apresenta como uma das mais fortes tendncias
presentes nos programas federais de incentivo
regionalizao da gesto dos resduos slidos.
A partir de 1998, com a Emenda Constitucional 19 (EC/19)
que alterou a redao do art. 241 da CF/1988, o consrcio
pblico, como forma de celebrar as relaes intermunici-
pais, ganha mais segurana jurdica ao deixar de ser consi-
derado apenas um pacto de cooperao e passar a ser
regido por leis especficas. Diferente dos convnios de
cooperao, os consrcios pblicos resultam na consti-
tuio de um ente de personalidade jurdica.
O art. 241 da CF/1988 determina: A Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro, por meio
de lei, os consrcios pblicos e os convnios de
cooperao entre os entes federados, autorizando a
gesto associada de servios pblicos, bem como a
transferncia total ou parcial de encargos, servios,
pessoal e bens essenciais continuidade dos servios.
A Lei de Consrcios Pblicos (LCP) trouxe vrias inovaes
nas relaes intermunicipais, como:
princpio da subsidiaridade a colaborao deve ser
priorizada entre Municpios e somente aps esgotada
esta alternativa poderia ser justificada a atuao do
Estado e posteriormente da Unio (LCP, art. 1, 2);
consrcio como atuao conjunta dos entes da
Federao de forma voluntria;
consrcio um plus nunca um minus aqui
predomina a noo de multiplicidade dos instrumentos
da cooperao federativa (LCP, art.19);
personalidade jurdica de direito pblico ou privado;
parcerias pblico-pblicas; e
consrcio como forma de cooperao horizontal, entre
Municpios, ou vertical, entre Municpios e Estado, ou
destes com a Unio.
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
O consrcio pblico e a gesto
associada
O art. 2, inciso IX, do decreto regulamentador da LCP define
a gesto associada de servios pblicos como o exerccio
das atividades de planejamento, regulao ou fiscalizao de
servios pblicos por meio de consrcio pblico ou de
convnio de cooperao entre entes federados, acompa-
nhado ou no da prestao de servios pblicos ou da
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal
e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Assim, a gesto associada composta por um conjunto de
atividades de gesto planejamento, regulao e fiscali-
zao e de prestao dos servios, ambas legitimadas
pelo controle social e voltadas para a garantia da sustenta-
bilidade econmica dos servios pblicos de limpeza urbana
e de manejo de resduos slidos. O controle social
elemento fundamental da gesto e est presente nas trs
legislaes que abordam os resduos slidos no mbito do
saneamento bsico (LCP, LDNSB e PNRS).
O Quadro 12 apresenta as condies de execuo das
atividades de gesto e de prestao dos servios de
saneamento bsico. Ele aponta para o fato de que o plane-
jamento e o controle social so componentes indelegveis
Quadro 12: Condies de execuo das atividades de gesto
e de prestao dos servios de saneamento bsico
SERVIOS PBLICOS DE
ATIVIDADES SANEAMENTO BSICO
Abastecimento de gua, esgotamento
sanitrio e manejo de resduos slidos
Indelegvel, passvel de execuo por
Planejamento
titulares consorciados.
Direta ou delegvel pelo titular ou por
Regulao e titulares consorciados a rgo ou ente
fiscalizao pblico entidade reguladora.
Direta ou delegada pelo titular ou por
Prestao titulares consorciados a ente privado, ou
rgo, ou ente pblico.
Controle Social Indelegvel
Fonte: Adaptado de IBAM, 2012.
43
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

da gesto, enquanto a regulao e a fiscalizao podem ser
delegadas a ente pblico, como uma agncia reguladora,
desde que esta regule as atividades de um conjunto de
Municpios integrantes de um nico Estado. A competncia
de uma agncia reguladora no pode ser interestadual.
A prestao dos servios pode ser feita por ente pblico
ou privado. Entretanto, a prestao e a regulao no
podem ser executadas pelo mesmo ente, pois quem presta
o servio no pode se autorregular.
A gesto associada regida pela Lei de Consrcios Pblicos
pode ocorrer por meio de convnio de cooperao ou
consrcio pblico. Ambos tm como instrumento o
contrato de programa, abordado mais adiante, que regula
as obrigaes dos entes envolvidos.
Consrcios pblicos na gesto dos
resduos slidos
O Ministrio do Meio Ambiente (MMA, 2010) apresenta
justificativas relevantes para a instituio de consrcios
pblicos no mbito da gesto dos resduos slidos: O
consrcio institucionaliza a cooperao entre Municpios,
ou entre Municpios e Estados, proporcionando o compar-
tilhamento do poder decisrio; fortalece a contratualizao
entre os entes consorciados; formaliza as contribuies
financeiras e as responsabilidades assumidas, o chamado
Contrato de Rateio; traz maior segurana jurdica ao
acordo de cooperao federativa; e permite alcanar
escala de prestao dos servios, especialmente para os
Municpios de menor porte e em algumas funes, como
planejamento, regulao e fiscalizao.
Alm dos benefcios citados acima, a constituio de
consrcio pblico possibilita:
potencializar o sentido de identidade dos Municpios
envolvidos;
promover a articulao interfederativa;
conferir maior eficincia na gesto e na prestao dos
servios com vistas a propiciar a sua sustentabilidade;
promover o ganho de escalas sustentveis para gesto
e prestao dos servios, permitindo reduo de
custos;
ampliar o espectro de estruturas de saneamento em
escalas econmicas e tcnicas;
reduzir os riscos de descontinuidade administrativa to

Art. 1 do Decreto n 7.217/2010

Planejamento. So as atividades relacionadas identificao, qualificao, quantificao, organizao e orientao
de todas as aes, pblicas e privadas, por meio das quais um servio pblico deve ser prestado ou colocado
disposio de forma adequada.
Regulao. todo e qualquer ato que discipline ou organize um determinado servio pblico, incluindo suas
caractersticas, padres de qualidade, impacto socioambiental, direitos e obrigaes dos usurios e dos responsveis
por sua oferta ou prestao e fixao e reviso do valor de tarifas e outros preos pblicos.
Fiscalizao. So as atividades de acompanhamento, monitoramento, controle ou avaliao, para garantir o
cumprimento de normas e regulamentos editados pelo poder pblico e a utilizao efetiva ou potencial do servio
pblico.
Prestao. a atividade, acompanhada ou no de execuo de obra, com objetivo de permitir aos usurios acesso
a servio pblico de saneamento bsico com caractersticas e padres de qualidade determinados pela legislao,
planejamento ou regulao.
Controle social. o conjunto de mecanismos e procedimentos que garante sociedade informaes, representaes
tcnicas e participao nos processos de formulao de polticas, de planejamento e de avaliao de servios pblicos
de saneamento bsico.

44

recorrentes em diversos setores da administrao
pblica nas mudanas de governo; e
ampliar a capacidade de gesto e gerenciamento na
perspectiva da universalizao da prestao de
servios de qualidade.
Os benefcios do consrcio, quando respeitados os
preceitos da LCP, so to explcitos que a prpria PNRS
estabeleceu, em seu art. 45, que os consrcios pblicos
constitudos, nos termos da Lei n 11.107, de 2005, com
o objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de
servios pblicos que envolvam resduos slidos, tm
prioridade na obteno dos incentivos institudos pelo
Governo Federal.
Segundo dados da PNSB, 2008, disponibilizados no
Atlas do Saneamento, 2011, existem consrcios pbli-
cos para os diversos tipos de servios de saneamento
bsico em todas as grandes regies do pas. A
Grfico 11: Proporo de Municpios com participao em consrcios intermunicipais/ interfederativos
Fonte: Atlas do Saneamento, 2011.
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
proporo de Municpios consorciados para atividades
de manejo dos resduos slidos superior aos demais
servios de saneamento bsico. Entretanto, os
consrcios em torno de atividades de manejo de
resduos slidos envolvem menos de 10% dos
Municpios brasileiros.
O Grfico 11 ilustra essa situao e destaca as regies Sul
e Sudeste como aquelas com o maior nmero de Municpios
consorciados para o manejo de seus resduos slidos.
Apesar da percentagem ainda tmida de Municpios
consorciados, o relatrio do Tribunal de Contas da Unio
(TCU, 2011) sobre o monitoramento do Programa de
Resduos Slidos Urbanos da Fundao Nacional de
Sade (Funasa), com dados da PNSB, 2008, refora o
papel dos consrcios na viabilizao da adoo da
disposio final ambientalmente adequada de resduos
por parte de Municpios consorciados.
45
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
O Grfico 12 mostra que Municpios individuais tendem
a adotar o lixo como disposio final, enquanto que
nos Municpios consorciados, seja exclusivamente para
manejo de resduos slidos ou para saneamento bsico,
o lixo se coloca como ltima opo. No caso dos
Municpios consorciados para manejo de resduos
slidos, 41% deles adotam o aterro sanitrio como
principal alternativa para a disposio final de seus
resduos slidos.
Grfico 12: Disposio final dos resduos slidos em
Municpios consorciados e em Municpios individuais
Fonte: TCU, 2011.
Remodelagem dos objetivos dos
consrcios pblicos
importante ressaltar que as experincias de consor-
ciamento no campo dos resduos slidos ainda esto em
fase embrionria e durante muitos anos focaram na
atividade da prestao de servios, como a operao
de aterros sanitrios compartilhados. Esse fato provocou
46
impacto direto na prpria conformao desse tipo de
associao pblica, pois priorizou Municpios circun-
vizinhos ao usar como um dos critrios a proximidade
geogrfica para reduzir custos com o transporte dos
resduos entre outros fatores.
No entanto, o escopo dos consrcios tem sido ampliado,
passando a considerar tambm as atividades de regu-
lao e fiscalizao. Essa ampliao do espectro do
consorciamento possibilita conferir maior viabilidade e
sustentabilidade aos servios compartilhados, pois
passa a oferecer:
sustentabilidade econmico-financeira, ao reduzir
custos operacionais e otimizar a aplicao dos re-
cursos pblicos;
sustentabilidade tcnico-operacional, ao estabelecer
regras regionalizadas de prestao de servio e
planejamento continuado das aes; e
sustentabilidade poltico-institucional, ao conferir
in de pendncia decisria e autonomia admi nis -
trativa e oramentria, por meio, por exemplo, da
criao de forma consorciada de agncia regu -
ladora e fiscalizadora.
Apesar dos benefcios do consorciamento para a
gesto e prestao dos servios, a constituio de um
consrcio demanda, acima de tudo, desejo poltico e
capa cidade de articulao, o que nem sempre se
mostra tarefa fcil. Desse modo, muito importante
que o objeto do consrcio e as responsabilidades de
cada uma das partes estejam muito claros e acordados
entre todos os integrantes.
Constituio, formalizao e
operacionalizao de consrcio pblico
O processo de constituio e formalizao de
um consr cio pblico (CP) inclui cinco grandes
etapas, segui das de duas etapas para sua
opera cionalizao.

Etapa 1 Elaborao de Diagnsticos
Situacionais e Estudos de Viabilidade
Identificao de problemas comuns para a tomada de
de ci so sobre a viabilidade e sustentabilidade dos
arranjos propostos.
Etapa 2 Elaborao do Protocolo de
Intenes (PI)
Definio de objetivos e estabelecimento de direitos e
deveres dos entes da Federao que querem se consor-
ciar. O PI deve respeitar o contedo mnimo previsto na
LCP e ser subscrito pelos representantes do Poder Exe-
cutivo que o integram, ou seja, os(as) Prefeitos(as) e, no
caso do envolvimento do Estado, pelo(a) governador(a).
Etapa 3 Validao do Protocolo de
Intenes
Essa uma etapa estratgica para assegurar o claro
entendimento sobre o objeto do consrcio e suas
implicaes tcnicas, polticas, jurdicas, oramentrias, sio de CNPJ. Cabe Assembleia Geral tambm a
entre outras. Recomenda-se a realizao de consultas
e audincias pblicas a fim de garantir o controle social
e tornar o processo participativo. Por fim, os Chefes dos
Executivos assinam o PI.
Etapa 4 Ratificao do Protocolo de
Intenes
O Poder Legislativo de cada Municpio que integra o CP
analisa, debate e aprova o Protocolo de Intenes em
sua integridade ou com reservas, sem que seja supri-
mido ou modificado qualquer artigo.
Caso esteja previsto no PI, o consrcio pblico pode ser
constitudo sem a ratificao, por meio de lei, de todos os
entes que assinaram o PI. Por exemplo, se um PI foi
assinado por cinco Municpios, pode-se prever que o
consrcio pblico seja constitudo com a ratificao de
apenas trs, mas os outros dois somente podero ingressar
depois de ratificarem o PI. O Protocolo de Intenes
ratificado pelos respectivos Legislativos por meio de lei e
passa a denominar-se Contrato de Consrcio Pblico.
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
Etapa 5 Convocao da Assembleia
Geral e Elaborao do Estatuto Social
Em paralelo ao processo de ratificao do PI, elaborado
o Estatuto Social a ser aprovado pela Assembleia Geral
convocada para a constituio do CP. O Estatuto Social
disciplina o funcionamento do consrcio, comple-
mentando o contedo do Protocolo de Intenes. Entre
seus dispositivos regulamentares esto:
competncia e funcionamento da estrutura or-
ganizacional;
organizao e funcionamento da estrutura execu-
tivo-operacional;
execuo do contrato de rateio e contribuies finan-
ceiras dos consorciados;
poltica de pessoal;
normas de regulao dos servios.
Aps sua aprovao, o Estatuto Social publicado para
fins legais, e inscrito no rgo competente para aqui-
eleio do Presidente e indicao do Secretrio Execu-
tivo do consrcio pblico.
Aps a concluso das etapas de constituio e forma-
lizao do consrcio pblico, h mais duas do processo
de operacionalizao:
Etapa 6 Contrato de Programa
o instrumento de definio e regulao das obrigaes
entre os entes da Federao no mbito da prestao de
servios pblicos. O art. 13 da LCP estabelece as condi-
es em que deve ser institudo o Contrato de Programa.
No que couber, os Contratos de Programa devem
atender legislao de concesses e permisses de
servios pblicos e conter as clusulas previstas no art.
33, do Decreto n 6.017/2007.
Etapa 7 Contrato de Rateio
a formalizao da transferncia de recursos pblicos
para realizao das despesas do consrcio, que podem
ser de custeio, investimento e capital. O Contrato de Rateio
47
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

renovado a cada exerccio financeiro, mediante prvia
dotao oramentria que suporte o pagamento das
obrigaes contratadas. Os critrios de rateio podem variar
conforme a participao de cada consorciado na atividade:
servio ou obra; populao beneficiria; condies de
prestao dos servios; subsdios aos usurios dos
servios admitidos pelo ente consorciado, entre outros.
O consrcio pblico est sujeito fiscalizao contbil, ope-
racional e patrimonial pelo Tribunal de Contas competente
para apreciar as contas do Presidente do Consrcio, repre-
sentante legal do mesmo (art. 9, pargrafo nico, LCP).
dispor sobre princpios fundamentais e ampliar o conceito
de saneamento bsico, alm de definir regras normativas
da gesto integrada e associada, dentre outros temas.
Diferentemente da PNRS, a LDNSB careceu de regula-
mentao por quase trs anos, o que dificultou a sua
implementao. A partir do Decreto n 7.217/2010, foi
possvel estabelecer as normas para aplicao da
Lei, como o prazo para elaborao dos Planos Muni-
cipais de Saneamento Bsico. O decreto estabeleceu
tambm as diretrizes para os servios pblicos de
saneamento bsico, abordando detalhadamente cada
uma das atividades da gesto associada ao longo de
seus arts. 23 a 44.

2.2 Lei de Diretrizes Nacionais

para o Saneamento Bsico
A Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico
(LDNSB) n 11.445/2007 representa um grande avano
para o setor por reiterar e ampliar alguns princpios da LCP,
2.2.1 Caractersticas gerais da lei e
seu decreto regulamentador
A Lei determina a universalizao dos servios de
saneamento bsico, que eles sejam eficientes, e que

Princpios Fundamentais da LDNSB

I. universalizao do acesso;
II. integralidade, compreendida como o conjunto de todas as atividades e componentes de cada um dos
diversos servios de saneamento bsico, propiciando populao o acesso na conformidade de suas
necessidades e maximizando a eficcia das aes e resultados;
III. abastecimento de gua, esgotamento sanitrio, limpeza urbana e manejo dos resduos slidos realizados de
formas adequadas sade pblica e proteo do meio ambiente;
V. adoo de mtodos, tcnicas e processos que considerem as peculiaridades locais e regionais;
VI. articulao com as polticas de desenvolvimento urbano e regional, de habitao, de combate pobreza e de
sua erradicao, de proteo ambiental, de promoo da sade e outras de relevante interesse social
voltadas para a melhoria da qualidade de vida, para as quais o saneamento bsico seja fator determinante;
VII. eficincia e sustentabilidade econmica;
VIII.utilizao de tecnologias apropriadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e a adoo de
solues graduais e progressivas;
IX. transparncia das aes, baseada em sistemas de informao e processos decisrios institucionalizados;
X. controle social;
XI. segurana, qualidade e regularidade;
XI. integrao das infraestruturas e servios com a gesto eficiente dos recursos hdricos.

48

possibilitem a sustentabilidade econmica, com
preos justos e sem prejuzos sustentabilidade
ambiental, sanitria e financeira. Seus princpios
tomam como referncia direitos fundamentais
garantidos pela CF/1988 direito habitao,
sade e ao meio ambiente saudvel, que perpassam
pelo acesso a servios de saneamento bsico de
qualidade.
Entre os princpios apresentados no art. 2 da LDNSB,
destaca-se a necessidade da compreenso do contexto
onde os servios sero desenvolvidos de modo a
maximizar as possibilidades e superar dificuldades, ao
considerar as peculiaridades locais e regionais.
Ainda outro ponto a ser evidenciado o controle social.
Este princpio refora o papel da sociedade civil na
formulao, implementao e monitoramento de pol-
ticas pblicas, como os Planos de Saneamento Bsico
e de Resduos Slidos.
2.2.2 Aspectos mais relevantes da
LDNSB
Ampliao do conceito de saneamento
bsico
O saneamento bsico passa a incluir os servios de lim-
peza urbana e de manejo de resduos slidos, e de drena-
gem e manejo das guas pluviais urbanas, alm do
abastecimento de gua potvel e esgotamento sanitrio.
A LDNSB, em seu art. 7, apresenta o conjunto de
atividades do servio pblico de limpeza urbana e de
manejo de resduos slidos urbanos:
I de coleta, transbordo e transporte dos resduos relaciona
dos na alnea c do inciso I do caput do art. 3 desta Lei;
II de triagem para fins de reuso ou reciclagem, de
tratamento, inclusive por compostagem, e de dispo-
sio final dos resduos relacionados na alnea c do
inciso I do caput do art. 3 desta Lei;
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
III de varrio, capina e poda de rvores em vias e
logradouros pblicos e outros eventuais servios perti-
nentes limpeza pblica urbana.
Perspectiva sistmica e integrada do
saneamento bsico
A LDNSB refora o fato de que a sustentabilidade dos
servios est condicionada no apenas execuo efi-
ciente da prestao dos servios, mas depende igual-
mente da qualidade de seu planejamento, de sua
regulao e de sua fiscalizao. Assim, a abordagem
sistmica compreende todos os componentes do sane-
amento bsico, como tambm a integrao entre as
atividades da gesto tendo como referncia os Planos
de Saneamento Bsico (art. 19, LDNSB, e arts. 24 e 25
do decreto regulamentador).
Caractersticas da prestao dos servios
A Lei estabelece diretrizes para prestao dos servios de
forma regionalizada (art. 14, LDNSB, e arts. 41, 42 e 43 do
decreto regulamentador) e define regras contratuais para
as relaes entre titulares e prestadores de servios (arts.
10 e 11 da LDNSB e 39 do decreto regulamentador).
Os servios devem ser regulados por entidades com auto-
nomia decisria, administrativa, oramentria e financeira;
e os direitos e deveres de usurios e prestadores de
servios esto determinados (arts. 9, inciso IV, e 22, inciso
I, LDNSB, e 2, inciso II, do decreto regulamentador).
Remunerao pelos servios prestados
Na LDNSB esto definidas as condies para estabe-
lecimento de tarifas que busquem o equilbrio econmico
e financeiro dos contratos, assim como a modicidade
tarifria, e que permitam a apropriao social dos ganhos
de produtividade (art. 22, inciso IV, LDNSB).
Os planos de saneamento bsico
O captulo IV da LDNSB enfatiza que os titulares dos
servios so obrigados a elaborar os seus prprios
Planos de Saneamento Bsico, e que a prestao dos
49
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

servios, regionalizada ou no, deve ocorrer em obser-
vncia a esses Planos. Estabelece ainda a existncia de
Plano como condio para validade de contratos de
prestao de servios pblicos de saneamento bsico.
O Decreto n 7.217/2010, em seu art. 25, estipula o
contedo mnimo indispensvel ao Plano de Sanea-
mento Bsico. O art. 34 do Decreto dedicado ao
controle social, apontando meios para assegurar a
participao social ao longo do processo de elaborao
e implementao dos Planos de Saneamento Bsico.
Por ltimo, a reviso dos planos, similar ao que prega
a PNRS, deve ocorrer a cada quatro anos, antecedendo
a elaborao dos Planos Plurianuais.
Os catadores e catadoras de materiais
reutilizveis e reciclveis
A LDNSB amplia as possibilidades de contratao de
organizaes de catadores para a prestao de servios
de coleta, beneficiamento e comercializao de mate-
riais reciclveis com dispensa de licitao. Isso se d a
partir da alterao do inciso XXVII do art. 24, da Lei n
8.666/1993, conhecida como Lei de Licitaes e
Contratos. No entanto, obras e servios com dispensa
de licitao devem seguir as mesmas normas daquelas
sujeitas a processo licitatrio, conforme estabelecido no
art. 7, 9 da mesma lei.
A LDNSB confere ainda papel expressivo s organizaes
de catadores, que passam a ser priorizadas nos programas
de coleta seletiva, posteriormente reforado e ampliado
pela PNRS. Observam-se no pas experincias de for-
malizao do papel dessas organizaes envolvendo sua
contratao pelas Prefeituras, com dispensa de licitao.
Cada experincia apresenta desafios e sucessos na
formalizao da relao entre Prefeitura e organizaes
de catadores. Bons resultados passam pela correta re-
munerao dos servios, pelo fortalecimento gerencial
e operacional das organizaes de catadores para asse-
gurar regularidade e qualidade do servio e pelo com-
promisso do poder pblico em adotar a coleta seletiva
como uma poltica pblica.
Uma das alternativas para formalizao dessa
relao entre Prefeituras, titulares dos servios, e
organizaes de catadores, prestadores do mesmo,
a constituio de alianas pblico-privadas. O
Instituto Brasileiro de Administrao Municipal
(IBAM), mediante articulao com o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID),
desenvolveu experincias de assessoria tcnica
para constituio de alianas colaborativas entre
Prefeituras e grupos formais, como cooperativas de
agricultura familiar e organizaes de catadores,
neste ltimo caso para fomentar programas de
coleta seletiva inclusiva. Essas iniciativas foram
desenvolvidas no mbito de um programa do BID
intitulado Programa de Constituio de Micro
Alianas Pblico-Privadas (Micro APPs).
2.2.3 A sustentabilidade econmico-
financeira dos servios
A sustentabilidade econmico-financeira dos servios
pblicos de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos constitui um grande desafio para os gestores
pblicos. Isso se explica no s pelo elevado custo dos
servios, mas tambm e, sobretudo, por dois outros
fatores. Um, por deficincias de planejamento, pois
muitos dos servios so prestados com equipamentos
inadequados e desperdcios de pessoal, financeiro,
entre outros; e outro, por uma cultura de no cobrana
pelos servios ofertados ou de baixa autossuficincia
das Prefeituras (Quadro 9 da Parte 1), onde a receita
no suficiente para cobrir nem metade das despesas.
Segundo dados do Planares, em 2008 apenas 10,9%
dos Municpios brasileiros possuam algum tipo de

50
 PARTE 2 ARCABOUO LEGAL

cobrana pelos servios de manejo de resduos
slidos. O art. 29 da LDNSB determina que a sustenta-
bilidade econmico-financeira seja assegurada, sem-
pre que possvel, mediante a remunerao pelos
servios executados.
Por sua vez, o Plano Nacional de Saneamento Bsico
(Plansab) aponta para o fato de que a cobrana dos
usurios pelos servios no deve ser a nica forma
de alcanar a sustentabilidade econmico-financeira.
Ele enfatiza que a sustentabilidade deve estar
relacionada regularidade, estabilidade e adequao
dos recursos financeiros a serem investidos no setor
e ao modelo de gesto institucional e jurdico-
administrativo adotado.
Se por um lado existe na LDNSB a preocupao com
a sustentabilidade econmico-financeira dos servios,
por outro ela deixa clara a necessidade de que sejam
con si deradas as especificidades socioecon micas
locais e a capacidade de pagamento dos usu rios
quando da estruturao da remunerao (art. 30 da
LDNSB). No caso especfico da cobrana pelos ser -
vios pblicos de manejo de resduos slidos urbanos
(art. 35 da LDNSB), deve-se levar em conta a destina-
o adequada dos resduos coletados e tambm:
I nvel de renda da populao da rea atendida;
II caractersticas dos lotes urbanos e as reas que
podem ser neles edificadas;
III peso ou o volume mdio coletado por habitante
ou por domiclio.
Apesar dos critrios para clculo da cobrana pela
remunerao dos servios incluir caractersticas do lote,
essa cobrana no pode adotar a mesma base de
clculo de nenhum outro tributo, como o Imposto Predial
e Territorial Urbano (IPTU), utilizando o mesmo carn
para ambos os tributos. O Planares estabelece como
meta para 2015 que 35% dos Municpios realizem a
cobrana de forma desvinculada do IPTU.
A sustentabilidade econmico-financeira est vincu-
lada sustentabilidade operacional, o que exige, por
sua vez, reduo de custos operacionais, possveis por
meio do pla ne ja mento e da regionalizao da pres-
tao dos servios.

LDNSB, art. 29, a cobrana por prestao de servios deve considerar:

I. prioridade para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica;
II. ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda aos servios;
III. gerao dos recursos necessrios para realizao dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas
e objetivos do servio;
IV. inibio do consumo suprfluo e do desperdcio de recursos;
V. recuperao dos custos incorridos na prestao do servio, em regime de eficincia;
VI. remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios;
VII. estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os nveis exigidos de qualidade,
continuidade e segurana na prestao dos servios;
VIII. incentivo eficincia dos prestadores dos servios.

51
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Princpios da Poltica Nacional de Resduos Slidos, art. 6:

I. a preveno e a precauo;
II. o poluidor-pagador e o protetor-recebedor;
III. a viso sistmica na gesto dos resduos slidos, que considere as variveis ambiental, social, cultural,
econmica, tecnolgica e de sade pblica;
IV. o desenvolvimento sustentvel;
V. a ecoeficincia, mediante a compatibilizao entre o fornecimento, a preos competitivos, de bens e servios
qualificados que satisfaam as necessidades humanas e tragam qualidade de vida e a reduo do impacto
ambiental e do consumo de recursos naturais a um nvel, no mnimo, equivalente capacidade de
sustentao estimada do planeta;
VI. a cooperao entre as diferentes esferas do Poder Pblico, o setor empresarial e demais segmentos da
sociedade;
VII. a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
VIII.o reconhecimento do resduo slido reutilizvel e reciclvel como um bem econmico e de valor social,
gerador de trabalho e renda e promotor de cidadania;
IX. o respeito s diversidades locais e regionais;
X. o direito da sociedade informao e ao controle social;
XI. a razoabilidade e a proporcionalidade.

Objetivos da Poltica Nacional de Resduos Slidos, art. 7:

I. proteo da sade pblica e da qualidade ambiental;
II. no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e tratamento dos resduos slidos, bem como disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos;
III. estmulo adoo de padres sustentveis de produo e consumo de bens e servios;
IV. adoo, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias limpas como forma de minimizar impactos ambientais;
V. reduo do volume e da periculosidade dos resduos perigosos;
VI. incentivo indstria da reciclagem, tendo em vista fomentar o uso de matrias-primas e insumos derivados
de materiais reciclveis e reciclados;
VII. gesto integrada de resduos slidos;
VIII.articulao entre as diferentes esferas do poder pblico, e destas com o setor empresarial, com vistas
cooperao tcnica e financeira para a gesto integrada de resduos slidos;
IX. capacitao tcnica continuada na rea de resduos slidos;
X. regularidade, continuidade, funcionalidade e universalizao da prestao dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos, com adoo de mecanismos gerenciais e econmicos que
assegurem a recuperao dos custos dos servios prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade
operacional e financeira, observada a Lei n 11.445, de 2007;
XI. prioridade, nas aquisies e contrataes governamentais, para:
- produtos reciclados e reciclveis;
- bens, servios e obras que considerem critrios compatveis com padres de consumo social e
ambientalmente sustentveis;

52
 PARTE 2 ARCABOUO LEGAL

Objetivos da Poltica Nacional de Resduos Slidos, art. 7 (continuao):

XII. integrao dos catadores de materiais reutilizveis e reciclveis nas aes que envolvam a responsabilidade
compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XIII. estmulo implementao da avaliao do ciclo de vida do produto;
XIV.incentivo ao desenvolvimento de sistemas de gesto ambiental e empresarial voltados para a melhoria dos
processos produtivos e ao reaproveitamento dos resduos slidos, includos a recuperao e o
aproveitamento energtico;
XV. estmulo rotulagem ambiental e ao consumo sustentvel.

Instrumentos da Poltica Nacional de Resduos Slidos, entre outros, art. 8:

I. os planos de resduos slidos;
II. os inventrios e o sistema declaratrio anual de resduos slidos;
III. a coleta seletiva, os sistemas de logstica reversa e outras ferramentas relacionadas implementao da
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
IV. o incentivo criao e ao desenvolvimento de cooperativas ou de outras formas de associao de catadores
de materiais reutilizveis e reciclveis;
V. o monitoramento e a fiscalizao ambiental, sanitria e agropecuria;
VI. a cooperao tcnica e financeira entre os setores pblico e privado para o desenvolvimento de pesquisas
de novos produtos, mtodos, processos e tecnologias de gesto, reciclagem, reutilizao, tratamento de
resduos e disposio final ambientalmente adequada de rejeitos;
VII. a pesquisa cientfica e tecnolgica;
VIII.a educao ambiental;
IX. os incentivos fiscais, financeiros e creditcios;
X. o Fundo Nacional do Meio Ambiente e o Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico;
XI. o Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos Resduos Slidos (Sinir);
XII. o Sistema Nacional de Informaes em Saneamento Bsico (Sinisa);
XIII.os Conselhos de meio ambiente e, no que couber, os de sade;
XIV. os rgos colegiados municipais destinados ao controle social dos servios de resduos slidos urbanos;
XV. o Cadastro Nacional de Operadores de Resduos Perigosos;
XVI. os acordos setoriais;
XVII. no que couber, os instrumentos da Poltica Nacional de Meio Ambiente, entre eles:
a) os padres de qualidade ambiental;
b) o Cadastro Tcnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais;
c) o Cadastro Tcnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa Ambiental;
d) a avaliao de impactos ambientais;
e) o Sistema Nacional de Informao sobre Meio Ambiente (Sinima);
f) o licenciamento e a reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras;
XVIII. os termos de compromisso e os termos de ajustamento de conduta;
XIX. o incentivo adoo de consrcios ou de outras formas de cooperao entre os entes federados, com
vistas elevao das escalas de aproveitamento e reduo dos custos envolvidos

53
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

2.3 Poltica Nacional de Resduos Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior; da Agri-

Slidos
Aps um processo de mais de 20 anos de debates e
de muitos projetos de lei, em 2010 o pas ganhou um
marco legal especfico para o setor de resduos slidos:
a Lei n 12.305/2010, que institui a Poltica Nacional
de Resduos Slidos (PNRS) e trata da gesto dos
resduos slidos, bem como dos aspectos do geren -
ciamento dos servios. Com um intervalo de aproxima-
damente quatro meses, a lei, instituda em agosto de
2010, foi regulamentada por meio do Decreto n
7.404/2010, que situa a PNRS em um marco mais amplo
de promoo ambiental, ao definir que a mesma integre a
Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e esteja arti-
culada s diretrizes nacionais para o sa neamento bsico.
Entre outras determinaes, cria o Comit Interministerial
da Poltica Nacional de Resduos Slidos e o Comit
Orientador para a Implantao dos Sistemas de Logstica
Reversa e define prazos para a formulao e divulgao
do Plano Nacional de Resduos Slidos.
O Comit Interministerial da PNRS coordenado pelo
Ministrio do Meio Ambiente (MMA) e integrado por
representantes dos Ministrios das Cidades; do Desen-
volvimento Social e Combate Fome; da Sade; da
Fazenda; do Planejamento, Oramento e Gesto; do
cultura, Pecuria e Abastecimento; e da Cincia e Tec-
nologia, alm da Casa Civil e da Secretaria de Relaes
Institucionais da Presidncia da Repblica. Ele est vol-
tado para apoiar a estruturao e implementao da
PNRS, alm de buscar formas de desonerao tributria
de produtos reciclveis e reutilizveis.
O Comit Orientador para a Implantao dos Sistemas
de Logstica Reversa integrado por representantes
dos Ministrios do Meio Ambiente; da Sade; da
Fazenda; da Agricultura, Pecuria e Abastecimento; e
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior.
Grupos Tcnicos Temticos (GTT) foram constitudos por
cadeia produtiva para assessorar o Comit na definio
de regras e procedimentos para restituio dos
resduos reciclveis indstria para reaproveitamento
em seu ciclo ou em outros ciclos produtivos.
2.3.1 Inovaes da PNRS
A PNRS representa uma mudana de paradigma. Alm de
reforar os princpios e diretrizes presentes na LDNSB, ela
traz duas inovaes importantes:
a elaborao de Planos de Resduos Slidos (PRS)
como instrumentos de planejamento; e
o princpio da responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de vida dos produtos, como forma de atingir o objetivo

Quadro 13: Inovaes da Poltica Nacional de Resduos Slidos

PRINCIPAIS INOVAES DESTAQUES
Condicionante para acesso a recursos federais com
definio de prioridades
Planos de Resduos Definio de contedo mnimo
Slidos Estabelecimento de procedimentos para a sua
elaborao, implementao e operacionalizao
Insero do conceito de ciclo de vida do produto
ampliando os entes envolvidos na gesto e
Responsabilidade
gerenciamento dos resduos slidos
compartilhada
Definio de ferramentas para implementao da
responsabilidade compartilhada
Fonte: Elaborado pelas autoras.
ARTIGOS RELACIONADOS
Art. 16 e 18, PNRS
Art. 78, Decreto 7.404/2010
Art. 17 e 19, PNRS
Art. 14 Pargrafo nico PNRS
Art. 45 1, Decreto 7.404/2010
Art. 7, inciso XII e 30, PNRS
Art. 5, 6 e 7, Decreto 7.404/2010
Art. 3, inciso I e 8, inciso III PNRS

54
 PARTE 2 ARCABOUO LEGAL

da no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem e trata-
mento dos resduos, bem como disposio final ambien-
talmente adequada dos rejeitos. (Quadro 13)
Planos de Resduos Slidos
O Plano de Resduos Slidos, abordado de forma mais
especfica adiante, o principal instrumento de planeja-
mento da gesto e gerenciamento dos servios pblicos
de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos. O PRS
se tornou condio para que Estados e Municpios possam
acessar recursos da Unio (ou por ela controlados)
destinados a empreendimentos e servios relacionados
gesto de resduos slidos (arts. 16 e 18 da PNRS e art.
78 do decreto regulamentador).
Alm disso, a Lei n 12.305/2010 uniformiza as no-
men claturas dos documentos relacionados com o
tema, e assegura procedimentos mnimos para a ela-
borao desses planos em termos de processo e de
contedo (arts. 14, 17 e 18 da PNRS e art. 45 do De-
creto Regulamentador).
Responsabilidade compartilhada
A Responsabilidade Compartilhada envolve a soci -
edade, setor empresarial e poder pblico no compar-
tilhamento de responsabilidades pelo ciclo de vida dos
produtos, fomentando tambm a cooperao fede -
rativa. Esse princpio no s reitera que a respon -
sabilidade pela gesto e gerenciamento dos resduos
ultrapassa o setor pblico, como tambm prev
obrigaes ps-consumo, consonante com os
princpios da lei para destinao final ambientalmente
adequada dos resduos e disposio final ambien -
talmente adequada dos rejeitos.
A partir do princpio da responsabilidade compar -
tilhada so definidas ferramentas para a sua imple -
men tao, como a coleta seletiva e os sistemas de
logstica reversa.
A PNRS, em seu Ttulo III Das Diretrizes Aplicveis
aos Resduos Slidos, Captulo III, enfoca a
identificao dos atores poder pblico, setor
empresarial e coletividade e suas respectivas
atribuies pelo ciclo de vida dos produtos.
Poder Pblico
Titular dos servios pblicos de limpeza urbana e de
manejo de resduos slidos, o Poder Pblico o res-
ponsvel pela organizao e prestao direta ou indireta
desses servios, sempre em consonncia com o Plano
Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos
(PMGIRS), com a LDNSB e com as disposies da PNRS
e de seu decreto regulamentador.

Objetivos da Responsabilidade Compartilhada pelo Ciclo de Vida dos Produtos

I. compatibilizar interesses entre os agentes econmicos e sociais e os processos de gesto empresarial e
mercadolgica com os de gesto ambiental, desenvolvendo estratgias sustentveis;
II. promover o aproveitamento de resduos slidos, direcionando-os para a sua cadeia produtiva ou para outras
cadeias produtivas;
III. reduzir a gerao de resduos slidos, o desperdcio de materiais, a poluio e os danos ambientais;
IV. incentivar a utilizao de insumos de menor agressividade ao meio ambiente e de maior sustentabilidade;
V. estimular o desenvolvimento de mercado, a produo e o consumo de produtos derivados de materiais
reciclados e reciclveis;
VI. propiciar que as atividades produtivas alcancem eficincia e sustentabilidade;
VII. incentivar as boas prticas de responsabilidade socioambiental.

55
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
O detalhamento de suas atribuies est no art. 36 da
PNRS, que ressalta a relevncia de observar o disposto no
PMGIRS. As atribuies incluem:
I adotar procedimentos para reaproveitar os
resduos slidos reutilizveis e reciclveis oriundos dos
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de
resduos slidos;
II estabelecer sistema de coleta seletiva;
III articular com os agentes econmicos e sociais
medidas para viabilizar o retorno ao ciclo produtivo
dos resduos slidos reutilizveis e reciclveis oriundos
dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo
de resduos slidos;
IV realizar as atividades definidas por acordo setorial
ou termo de compromisso, mediante a devida
remunerao pelo setor empresarial;
V implantar sistema de compostagem para resduos
slidos orgnicos e articular com os agentes
econmicos e sociais formas de utilizao do
composto produzido;
VI dar disposio final ambientalmente adequada
aos rejeitos oriundos dos servios de limpeza urbana
e de manejo de resduos slidos.
Setor empresarial
Setor de grande importncia no processo, ele no apenas
desencadeia o ciclo de vida dos produtos, mas tambm o
estimula e o desenvolve, o que lhe confere um espectro
maior de atribuies. A responsabilidade de cada
representante fabricante, importador, distribuidor e
comerciante definida de acordo com a sua atuao no
ciclo de vida dos produtos.
De forma geral, cabe a cada um priorizar processos de
fabricao, distribuio, comercializao e importao disponibilizao para coleta convencional ou seletiva (art.
que gerem a menor quantidade possvel de resduos e
que permitam utilizar matrias-primas advindas do
beneficiamento dos materiais reciclveis. Por estar
envolvido com o desencadeamento do ciclo de vida dos
produtos, as responsabilidades associadas a este setor
56
esto detalhadas no art. 31 da PNRS:
I - investir no desenvolvimento, na fabricao e na
colocao no mercado de produtos que sejam aptos,
aps o uso pelo consumidor, reutilizao,
reciclagem ou a outra forma de destinao ambiental-
mente adequada; e cuja fabricao e uso gerem a
menor quantidade de resduos slidos;
II - divulgar informaes relativas s formas de evitar,
reciclar e eliminar os resduos slidos associados a
seus respectivos produtos;
III - recolhimento dos produtos e dos resduos remanes-
centes aps o uso, assim como sua subsequente desti-
nao final ambientalmente adequada no caso de
produtos objeto de sistema de logstica reversa; e,
IV - compromisso de, quando firmados acordos ou
termos de compromisso com o Municpio, participar
das aes previstas nos planos municipais de gesto
integrada de resduos slidos no caso de produtos,
ainda no inclusos no sistema de logstica reversa.
Alm dessas, tambm caber ao setor empresarial a
responsabilidade por estruturar e implementar sistemas
de logstica reversa dos produtos relacionados no art. 33
da PNRS. H ainda a obrigatoriedade, por parte de alguns
setores empresariais, de elaborao e implementao dos
planos de gerenciamento de resduos slidos, conforme
art. 20, PNRS.
Consumidor
O consumidor, ou a coletividade, pea-chave do
processo de gesto integrada de resduos slidos e tem
atribuies muito claras que envolvem a reduo da
gerao de resduos, o acondicionamento adequado e de
forma diferenciada dos resduos slidos gerados, e sua
35, PNRS). O decreto regulamentador determina que
caber ao consumidor sempre aderir aos programas de
coleta seletiva, definidos no PMGIRS, e ao sistema de
logstica reversa existente (art. 6 e pargrafo nico,
Decreto n 7.404/2010).
 PARTE 2 ARCABOUO LEGAL

Catadores e catadoras de materiais a responsabilidade compartilhada tambm estimula o

reutilizveis e reciclveis
Apesar de no integrar diferenciadamente os grupos de atores
envolvidos na responsabilidade compartilhada, as organiza-
es de catadores de materiais reutilizveis e reciclveis de-
sempenham papel fundamental na viabilizao da coleta
seletiva e tambm nos sistemas de logstica reversa, em espe-
cial dos produtos previstos no art. 33, 1. A PNRS, em seu
art. 36 1 e 2, prev que as organizaes de catadores, pas-
sveis de contratao mediante dispensa de licitao, devem
ser reconhecidas como parceiras privadas dos Municpios.
desenvolvimento de mercados desenvol vimento
econ mico que busque a produo e consumo de
produtos derivados de materiais reciclados e busca
compatibilizar a gesto empresarial e mercadolgica
com a gesto ambiental, enfatizando a responsa -
bilidade socioambiental, conforme art. 30, 1 incisos
I a VII, da PNRS.
A Figura 6 detalha as atribuies especficas de cada
um dos agentes.

Essa parceria pode ocorrer no s na prestao dos Figura 6: Atribuies dos atores envolvidos na responsabilidade
compartilhada
servios de coleta seletiva, mas tambm no desempenho
de atividades relacionadas logstica reversa.

Em consonncia com o apoio incluso social e produtiva

dos catadores e ao fomento emancipao econmica
dos mesmos, foi elaborado o Decreto n 7.405/2010. Esse
decreto institui o Programa Pr-Catador e dispe sobre a
organizao e funcionamento do Comit Interministerial
para a Incluso Social e Econmica dos Catadores de
Materiais Reutilizveis e Reciclveis (CIISC).

Algumas atribuies do CIISC previstas no art. 7, deste

Decreto:
apoiar aes de incluso social e econmica de
catadores de materiais reutilizveis e reciclveis;
articular polticas setoriais e acompanhar a implemen-
tao de aes voltadas populao de catadores;
definir mecanismos de monitoramento e avaliao da
RS Resduos Slidos LR Logstica Reversa
implantao das aes integradas a serem executadas Fonte: Adaptado de Curso Planos Municipais de Saneamento Bsico, IBAM, 2012.
nas municipalidades;
estimular a constituio de fruns e comits locais
para o auxlio dos demais entes federados na elabo- 2.3.2 Logstica reversa
rao das metas a serem inseridas nos respectivos
Planos de Resduos Slidos. Como j foi apresentado no incio da Parte 1 desta
publicao, a logstica reversa o instrumento de desen-
Alm das atribuies relacionadas diretamente pro- volvimento econmico e social caracterizado por um
moo da qualidade do ambiente e da sade humana, conjunto de aes, procedimentos e meios destinados a

57
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

viabilizar a coleta e a restituio dos resduos slidos ao
setor empresarial, para reaproveitamento, em seu ciclo ou
em outros ciclos produtivos, ou outra destinao final
ambientalmente adequada. (PNRS, art. 3, inciso XII)
Apesar de ser uma novidade legal, a logstica reversa j
era praticada em alguns segmentos industriais desde
antes da promulgao da PNRS, em funo das resolu-
es do Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA),
como so os casos das resolues dos leos lubrificantes
e dos pneus (Resolues n 258/1999 e n 416/2009,
respectivamente) que instituem responsabilidades
especficas aos fabricantes, importadores e demais
representantes desses setores empresariais. As resolu-
es do CONAMA tambm estabelecem os procedimen-
tos para o descarte ambientalmente correto de
embalagens de agrotxicos (Resoluo n 334/ 2003),
alm de pilhas e baterias (Resoluo n 257/1999).
O segmento das embalagens de alumnio constitui outro
exemplo, em que j existe um sistema institudo de coleta,
beneficiamento e reinsero em ciclos produtivos da
parcela coletada, alcanando taxas de reciclagem de mais
de 90% nos ltimos anos (Abralatas, 2011).
Apesar da eficcia dos sistemas de restituio desses
materiais, cabe registrar que eles foram institudos, em
grande nmero, exclusivamente pelo setor empresarial,
estando muitas vezes dissociados de programas desen-
volvidos pelo poder pblico, e no formalizam a relao
com os catadores de materiais reutilizveis e reciclveis.
A inovao que a PNRS traz a obrigatoriedade de implan-
tao de logstica reversa e a definio dos instrumentos para
a sua implementao acordos setoriais, regulamentos ou
termos de compromisso (art. 15, Decreto 7,404/ 2010), apre-
sentado no Quadro 14. Outro avano importante o fato de
que os sistemas de logstica reversa no podem estar disso-
ciados do princpio da responsabilidade compartilhada, uma
vez que se constitui em ferramenta para a sua efetivao.
Nesse sentido, est prevista a possibilidade do poder
pblico iniciar os procedimentos para implantao de
logstica reversa por meio de acordos setoriais e da
expedio de regulamentos especficos, respeitando
sempre as condies estabelecidas na PNRS e em seu
decreto regulamentador. Para aqueles setores da cadeia
produtiva que j realizavam a logstica reversa cabe a
adequao s diretrizes estabelecidas pela lei.

Quadro 14: Instrumentos da logstica reversa

INSTRUMENTO DEFINIO/ OBSERVAES QUEM PARTICIPA
Ato de natureza contratual firmado entre poder Representantes do:
pblico e setor empresarial, (art. 3, inciso I, PNRS) - poder pblico;
que poder ser apresentado pelo poder pblico, - setor empresarial;
precedido de edital de chamamento ou pelo setor - organizaes de catadores;
Acordos Setoriais empresarial, precedido de apresentao de - indstrias e recicladores; e
proposta ao MMA (art. 20, 1 e 2 e 3, Decreto). - consumidores.
O contedo mnimo do Acordo definido no art. (art. 20, 3, Decreto)
23, Decreto.
Institudo por decreto editado pelo Poder Executivo, Representantes do:
Regulamentos tendo como condicionante consulta pblica (art. - poder pblico;
30, Decreto). - setor empresarial.
Celebrado pelo poder pblico, na hiptese em que Representantes do:
Termos de no existir acordo setorial ou regulamento - poder pblico;
Compromisso especfico na mesma rea de abrangncia. - setor empresarial.
Fonte: Elaborado pelas autoras.

58

Cadeias produtivas sujeitas a LR
A partir da PNRS, a logstica reversa passa a ser obrigatria pa-
ra fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de:
agrotxicos, seus resduos e embalagens, assim como
outros produtos cuja embalagem, aps o uso, constitua
resduo perigoso, observadas as regras de gerencia-
mento de resduos perigosos previstas em lei ou regula-
mento, em normas estabelecidas pelos rgos do
Sisnama, do SNVS e do Suasa, ou em normas tcnicas;
pilhas e baterias;
pneus;
leos lubrificantes, seus resduos e embalagens;
lmpadas fluorescentes, de vapor de sdio e mercrio
e de luz mista; e
produtos eletroeletrnicos e seus componentes.
O art. 33, que institui essa obrigatoriedade ao setor
empresarial, estabelece tambm que a estruturao e
implementao desses sistemas de logstica reversa
devem ocorrer de forma independente do servio pblico
de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos. Ou
seja, a responsabilidade exclusiva do setor empresarial.
Entretano, no pargrafo 1 do art. 33, a obrigatoriedade
ampliada a produtos comercializados em embalagens
Figura 7: Ilustrao simplificada de sistema de logstica reversa de embalagens em geral
Fonte: Elaborado pelas autoras.
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
plsticas, metlicas ou de vidro, e a demais produtos e
embalagens, denominados embalagens em geral, desde
que comprovado o grau de extenso do impacto sade
pblica e ao meio ambiente e viabilidade tcnica e
econmica da logstica reversa nestes casos. Um estudo
da viabilidade tcnica e econmica para esta cadeia
produtiva de produtos e embalagens ps-consumo foi
realizado pelo IBAM em 2012.
De modo geral, algumas categorias de embalagens e
produtos contam com um sistema de logstica reversa
ainda informal e limitado e, muitas vezes, associados a
programas de coleta seletiva existentes, com ou sem o
envolvimento do poder pblico e dos catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis. Entretanto, esses
programas so reduzidos e envolvem parcela ainda
pequena de Municpios.
A Figura 7 ilustra de forma simplificada o fluxo dos materiais
reciclveis (embalagens em geral) e a inter-relao entre os
atores envolvidos. Esse fluxo constitui um sistema de
logstica reversa informal, visto que as atribuies entre
os agentes da responsabilidade compartilhada no esto
claramente estabelecidos e, muitas vezes, as atividades no
so articuladas e nem complementares.
59
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

A Figura 8 ilustra uma proposta para a implantao de
sistema de logstica reversa na cadeia produtiva do
segmento de embalagens em geral. Ela parte da premissa
de que existem duas classes de servios envolvidos na
logstica reversa: uma de servios pblicos, que dizem
respeito coleta domiciliar e seletiva, cuja responsa-
bilidade atribuda ao poder pblico; e outra de servios
econmicos de interesse geral, que incluem as etapas de
beneficiamento, comercializao e restituio dos recicl-
veis indstria, e que estariam envolvidos com a logstica
reversa propriamente dita.
A mesma Figura 8 refora a ideia de interdependncia
entre a coleta seletiva e o sistema de logstica reversa,
Figura 8: Modelagem de sistema de logstica reversa para a
cadeia produtiva de embalagens em geral
assim como a necessidade de articulao entre os
agentes responsveis pelo ciclo de vida do produto,
desde o consumidor/ coletividade, ao poder pblico/
Prefeitura, e ao setor empresarial, envolvendo tambm
os catadores organizados.
Em ambas as Figuras (7 e 8), a participao das
organizaes de catadores est prevista nas etapas da
coleta seletiva e do beneficiamento de material reciclvel
coletado, integrando o servio econmico de interesse
geral. Isto confere aos catadores maior responsabilidade
na coleta seletiva e na logstica reversa, o que certamente
lhes permitir melhor remunerao.
O processo de beneficiamento varia de acordo com o
material, podendo envolver desde atividades artesanais at
industriais. O nvel de complexidade e tecnologia deman-
dada para cada etapa do processo de beneficiamento pode
ser determinante na definio dos agentes envolvidos e no
valor de mercado do material para comercializao. Por
outro lado, o nvel de investimento nas etapas de
beneficiamento depende tambm do mercado consumidor.
Em geral, vale a regra de que quanto mais se avana no
beneficiamento dos materiais, maior o investimento, mas
tambm maior o valor agregado. O Quadro 15 mostra de
forma simplificada esta lgica para alguns dos materiais
previstos no art. 33, 1 da PNRS.

O planejamento de sistemas de logstica reversa deve con-

siderar a relao entre investimentos vinculados s etapas
de beneficiamento, as possibilidades de escoamento da
Fonte: IBAM, 2013.

Quadro 15: Sntese das etapas de beneficiamento de materiais reciclveis

ETAPA VIDRO PAPEL PLSTICO METAL
AGREGAO DE VALOR

Separao Separao Separao

Beneficiamento
Separao Prensagem Prensagem Prensagem
primrio
Enfardamento Enfardamento Enfardamento
Granulao Triturao Triturao Fuso
Beneficiamento Prensagem Hidratao Lavagem Laminao
secundrio Homogeneizao Purificao Aglutinao
Extruso
Fuso Gerao da polpa Extruso
Fonte: Elaborado pelas autoras.

60

mercadoria, e o valor de mercado compatvel ao investi-
mento; o potencial do parque reciclador; e os meios de
assegurar a incorporao formal dos catadores no sistema.
O escoamento da mercadoria, de certa forma, fica
assegurado com a promulgao da PNRS e com a
implementao do princpio da responsabilidade comparti-
lhada, pois fica instituda a responsabilidade do setor
empresarial por estruturar e implementar sistemas de
logstica reversa que permitam o retorno dos produtos
aps o uso pelo consumidor s cadeias produtivas.
Por outro lado, est previsto no Planares o desenvolvi-
mento de novas tecnologias que permitam, entre outros
aspectos, a reciclagem. O Plano prev ainda a busca de
solues para situaes de bitributao reduo ou ao e podem ser consultadas por meio do stio
iseno como um estmulo reutilizao e reciclagem. eletrnico do MMA.
O documento inclui tambm, entre suas diretrizes, aes
do governo para regularizao das organizaes de
catadores existentes e a promoo da constituio de
redes de cooperao entre essas organizaes.
Apesar de avanos importantes na perspectiva da
implantao de sistemas de logstica reversa de embala-
gens em geral, observa-se ainda uma abordagem
fragmentada entre os diversos grupos integrantes das
cadeias produtivas e destes com o Movimento Nacional
de Catadores de Materiais Reciclveis (MNCR), o que pode
representar um dificultador para o alcance de consenso
quanto ao teor do acordo setorial.
Nesses casos, o Governo Federal tem um papel
fundamental na definio do contedo e dos compro-
missos a serem firmados para atender s metas estabe-
lecidas no Planares.
Situao atual da logstica reversa
No mbito do Programa Temtico Resduos Slidos,
contido no Planares, a prioridade implantar a logstica
PARTE 2 ARCABOUO LEGAL
reversa a partir de 2013, com ampliao at 2015, nas
seguintes cadeias:
embalagens de leos lubrificantes;
equipamentos eletroeletrnicos;
embalagens em geral;
lmpadas fluorescentes, de vapor de sdio e mistas; e
descarte de medicamentos.
O Ministrio do Meio Ambiente j submeteu os editais
de chamamento para elaborao de Acordos Setoriais
para todas essas cadeias, sendo que no caso das
embalagens de leos lubrificantes o primeiro acordo
setorial foi celebrado em dezembro de 2012. Os acordos
setoriais para as demais cadeias produtivas encontram-
se em estgios diferenciados do processo de negoci-
A implantao de sistemas de logstica reversa passa
pela efetivao da responsabilidade compartilhada pelo
ciclo de vida do produto e por uma articulao entre as
vrias aes e programas previstos no Planares para a
gesto e o gerenciamento dos resduos slidos.
Nos casos em que a prestao de servios de logstica
reversa sob responsabilidade do gerador for realizada
pelo poder pblico, a PNRS prev em seu art. 27 que o
servio seja remunerado pelo gerador.
A partir da anlise comentada da trade legal do sanea-
mento bsico, fica evidenciada a relao de conver-
gncia e complementaridade que as leis mantm entre
si e de que forma cada uma delas incide no setor dos
resduos slidos.
Os planos de resduos slidos devem ser elaborados
luz desse arcabouo, e norteados pelos princpios e
diretrizes estabelecidos na PNRS, que confere grande
relevncia atividade de planejamento na gesto e no
gerenciamento dos resduos slidos.
61
PARTE 3

Elaborao de
Planos de
Resduos Slidos

A Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) situa
os Planos de Resduos Slidos (PRS) como
instrumentos fundamentais para o planejamento da
gesto e geren ciamento dos resduos slidos nas
1. PLANOS DE RESDUOS SLIDOS: PANORAMA NACIONAL
Os Planos de Resduos Slidos so o principal instrumento
de orientao, planejamento e monitoramento da gesto
e do gerenciamento dos resduos slidos.
De modo geral, sua elaborao passa pela construo
de um diagnstico, que considera aspectos institu -
cionais, ambientais, sanitrios, econmicos, finan -
ceiros, sociais e normativos, que subsidia a definio
de diretrizes e metas a serem alcanadas por meio de
programas e aes especficos.
O nvel de participao e controle social ao longo de
todo o processo de elaborao do Plano tem impacto
direto na qualidade tcnica, bem como no compromisso
com a sua implementao. Os planos de resduos
slidos podem ser entendidos como instrumentos de
um processo de gesto que viabilizam a sustenta -
bilidade dos sistemas de limpeza urbana e de manejo
de resduos slidos, com melhorias na qualidade de
vida e preservao ambiental.
De acordo com as diretrizes da PNRS, as diferentes
esferas de governo (federal, estadual e municipal)
devem elaborar os seus Planos e responder por
responsabilidades e atribuies especficas.
Dois fatores podem ser apontados como os que mais
interferem no processo de elaborao dos PRS: sua
abrangncia geogrfica e os tipos de resduos de que
devero tratar.
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
esferas federal, estadual e municipal. Juntamente
com a Lei de Dire trizes Nacionais para o Saneamento
Bsico (LDNSB), a PNRS estabelece os critrios para
a elaborao dos PRS.
ABRANGNCIA GEOGRFICA (art.14, incisos I a V, PNRS):
Federal
Plano Nacional de Resduos Slidos Planares
Estadual
Plano Estadual de Resduos Slidos PERS
Plano Microrregional
Plano Metropolitano
Plano de Aglomerados Urbanos
Municipal
Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos
Slidos PGIRS ou PMGIRS
Plano Intermunicipal de Resduos Slidos
Plano de Gerenciamento
TIPO DE RESDUO
Resduos slidos urbanos
Planos de Resduos Slidos, a cargo do poder
pblico, previsto nos arts. 15, 17 e 19 da PNRS.
Resduos de responsabilidade do gerador
Plano de Gerenciamento, a cargo do gerador,
previsto no art. 20 da PNRS.
De forma simplificada pode-se dizer:
Plano Nacional de Resduos Slidos (Planares)
estabelece diretrizes, estratgias, objetivos e metas
gerais a serem respeitadas pelos planos das esferas
Estadual e Municipal;
Planos Estaduais de Resduos Slidos (PERS)
estabelecem os critrios para a elaborao dos
planos microrregionais, de regies metropolitanas ou
65
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

aglomerados urbanos, intermunicipais e municipais Outro aspecto importante a considerar a compatibilidade

e os compromissos do Estado frente gesto dos
resduos slidos;
Planos Municipais de Gesto Integrada de Resduos
Slidos (PGIRS ou PMGIRS) definem os objetivos, me-
tas, programas e aes para a gesto dos resduos
slidos e as diretrizes para os planos de gerenciamento.
dos Planos de Resduos Slidos com os Planos de Sanea-
mento Bsico (PSB), especialmente no componente
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de
resduos slidos, conforme definem os arts. 53 e 54 do
Decreto n 7.404/2010. A Figura 9 ilustra a inter-relao
entre o PSB e o PRS.

Figura 9: Inter-relao entre os Planos de Saneamento Bsico e de Resduos Slidos

Fonte: Elaborado pelas autoras.

Aps esse processo de consulta, a verso preliminar do

1.1 Plano Nacional de Resduos
Slidos
Na PNRS est prevista a elaborao do Plano Nacional de
Resduos Slidos com vigncia indeterminada, horizonte de
20 anos e reviso a cada quatro anos (art. 15, PNRS e art.
46, Decreto n 7.404/2010). O Planares foi elaborado por um
Comit Interministerial (art. 4, incisos I e II, Decreto n 7.404/
2010) e sob coordenao do Ministrio do Meio Ambiente.
Planares foi consolidada e encaminhada aos Conselhos
Nacionais de Meio Ambiente, das Cidades, de Recursos
Hdricos, de Sade e de Poltica Agrria para apreciao
(art. 47, inciso IV, Decreto n 7.404/2010).
O Planares encontra-se disponvel no site do Sinir
Sistema Nacional de Informaes sobre a Gesto dos
Resduos Slidos www.sinir.gov.br.

A elaborao do documento envolveu ampla mobilizao 1.1.1 Entendendo o documento

nacional, configurando-se num processo com expressiva
participao social, com a realizao de audincias
pblicas regionais, audincia pblica nacional e consulta
pblica via Internet, conforme art. 15, pargrafo nico da
PNRS. Diversos representantes da sociedade participaram
ativamente dos debates em torno da minuta do Plano.
Como os PRS devem partir da perspectiva do mais
abrangente ao de menor abrangncia, ou seja, devem
partir do que proposto na esfera federal em termos do
processo de elaborao e de estruturao, o Planares
segue apresentado de forma detalhada a fim de subsidiar
a elaborao de planos nas demais esferas de governo.

66

Quadro 16: Estrutura do Planares
Captulo 1 Diagnstico da situao dos resduos slidos
urbanos no Brasil
Captulo 2 Cenarizao
Captulo 3 Educao ambiental
Captulo 4 Diretrizes e estratgias
Captulo 5 Metas
Captulo 6 Programas e aes de resduos slidos
Captulo 7 Participao e controle social na implantao
e acompanhamento do plano
O captulo 1 Diagnstico da Situao dos Resduos
Slidos Urbanos no Brasil apresenta um estudo sobre
os diversos tipos de resduos slidos previstos na PNRS.
O diagnstico faz ressalvas importantes quanto s
especificidades e diversidades locais, como por exemplo,
o porte do Municpio e a grande regio em que est
inserido. Outro aspecto destacado so as anlises sobre
a parcela reciclvel, na perspectiva de subsidiar as
discusses sobre coleta seletiva e logstica reversa.
Os tipos de resduos tratados no Planares so:
resduos slidos urbanos, que contemplam os resduos
domiciliares e de limpeza urbana;
resduos slidos da construo civil;
resduos slidos cuja logstica reversa obrigatria;
resduos industriais;
resduos de servios de transporte;
resduos slidos de servios de sade;
resduos slidos da minerao;
resduos slidos agrossilvopastoris.
O captulo 2 Cenarizao indica trs alternativas de
cenrios: cenrio 1, possvel; cenrio 2, imaginvel; e
cenrio 3, desejvel. Esses cenrios foram construdos a
partir do diagnstico e consideram um conjunto de
condicionantes, que tomaram como referncia aquelas
adotadas no Plansab, como forma de assegurar uma
harmonizao entre ambos os planos.
O cenrio 1 o adotado como referncia para definio
de diretrizes e metas. Os outros dois so utilizados para o
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
planejamento, de modo que, caso o cenrio real se desvie
muito do cenrio possvel e aproxime-se de algum dos
outros, seja admissvel realizar ajustes e correes.
Deste modo, o desenvolvimento de Planos de Resduos
Slidos deve prever cenrios que considerem uma
situao desfavorvel, na ausncia de intervenes, e
outra favorvel, com intervenes de melhoria dos ser-
vios, considerando sempre seu horizonte temporal.
No captulo 3 Educao Ambiental esse tema situ-
ado como fator determinante na transformao de uma
nova cultura de produo e consumo sustentveis e de
gesto dos resduos. As aes educativas e de capaci-
tao em resduos slidos previstas no Planares se
articulam com as do Plano de Ao para a Produo e
Consumo Sustentveis (PPCS) e com a Agenda Ambiental
na Administrao Pblica (A3P).
O Plano de Ao para a Produo e Consumo Sus-
tentveis (PPCS) tem por objetivo atuar como docu-
mento estruturante das aes do governo, do setor
produtivo e da sociedade, para a incorporao de
padres mais sustentveis de produo e consumo.
A Agenda Ambiental na Administrao Pblica (A3P)
direcionada a rgos pblicos em todas as esferas
do governo (federal, estadual e municipal) e tem
como objetivo estimular a adoo de critrios socio-
ambientais na administrao pblica. Um dos eixos
temticos da Agenda a gesto adequada dos
resduos gerados.
Assim, diversas orientaes calcadas na Poltica Nacional
de Educao Ambiental (PNEA) so propostas no Planares
devendo ser incorporadas aos programas de educao
ambiental por rgos ambientais e educacionais nos
diversos nveis de governo no sentido de trabalhar o tema
dos resduos slidos.
67
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Em seu captulo 4 Diretrizes e Estratgias so expostas tratamento dos resduos slidos e disposio final ambien-
as linhas norteadoras que foram traadas para cada tipo talmente adequada de rejeitos).
de resduo slido de que trata o Planares. No caso dos
resduos slidos urbanos, as diretrizes se desmembram No captulo 5 Metas adota-se como cenrio aquele
ainda em: considerado possvel e apresentam-se metas que seguem
disposio final ambientalmente adequada de rejeitos; o mesmo horizonte temporal com projees intermedirias
reduo da gerao de resduos slidos urbanos; e revises a cada quatro anos que coincidem com a
reduo dos resduos slidos urbanos secos dispostos vigncia dos Planos Plurianuais (PPA), conforme previsto
em aterros sanitrios e incluso de catadores de no art. 46 do Decreto n 7.404/2010.
materiais reutilizveis e reciclveis;
reduo de resduos slidos urbanos midos dispostos
em aterros sanitrios e tratamento e recuperao de
O Plano Plurianual (PPA) o instrumento de
gases em aterros sanitrios.
planejamento de mdio prazo das trs esferas de
governo que estabelece as diretrizes, objetivos e
A partir dessas diretrizes, as estratgias de implementao
metas da administrao pblica para despesas de
so definidas para todos os atores envolvidos na sua
capital e para as despesas relativas aos programas
execuo, respeitando-se o princpio da responsabilidade
de durao continuada, seguindo o disposto no art.
compartilhada e atendendo a ordem de prioridade na
165 da CF/1988. O PPA deve ser elaborado pelo
gesto e no gerenciamento dos resduos estabelecida pela
Executivo de forma participativa e aprovado pelo
PNRS (no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem,
Poder Legislativo, com vigncia de quatro anos.

Quadro 17: Metas para o ano de 2015

CENTRO-
META / REGIO BRASIL NORTE NORDESTE SUL SUDESTE
OESTE
QUALIFICAO DA GIRS RESDUOS SLIDOS URBANOS

Eliminao total dos lixes at 2014 (%) 100 100 100 100 100 100
Reduo dos resduos reciclveis secos
22 10 12 43 30 13
dispostos em aterros* (%)
reas de lixes reabilitadas (%) 5 5 5 10 10 8
Reduo do percentual de resduo mido
19 10 15 30 25 15
disposto em aterros* (%)
Recuperao de gases de aterros sanitrios
50
potencial 300Mw
Incluso e fortalecimento da organizao de
280.000 7.745 63.160 68.602 109.564 30.929
600.000 catadores
PERS elaborados at 2013 (%) 100 100 100 100 100 100
Municpios com planos intermunicipais,
100 100 100 100 100 100
microrregionais ou municipais at 2014 (%)
Estudos de regionalizao em 100% dos
100 100 100 100 100 100
Estados at 2013 (%)
Municpios com cobrana por servios de
35 26 23 48 44 30
RSU, sem vinculao com IPTU (%)
Fonte: Elaborado pelas autoras a partir do Planares (com base na caracterizao nacional em 2013).

68

Os demais Planos de Resduos Slidos so determinantes
para o alcance das metas, pois so eles que permitiro:
realizar uma gesto dos resduos slidos de maneira
sistmica, incluindo as variveis ambiental, social,
cultural, econmica, tecnolgica e de sade pblica;
valorizar a cooperao entre o poder pblico, o se-
tor empresarial e demais setores da sociedade;
adotar a responsabilidade compartilhada pelo ciclo
de vida dos produtos; e
reconhecer o resduo slido como reutilizvel e reci-
clvel, bem econmico e de valor social, gerador de
trabalho e renda e promotor de cidadania.
O prazo para os Estados conclurem os seus Planos de
Resduos Slidos terminou em 2013. O dos Municpios
expira em 2014, entretanto, desde agosto de 2012, s
podem acessar recursos da Unio para infraestrutura
em manejo de resduos slidos Estados e Municpios
que possurem seus planos, conforme determinado na
PNRS. O Quadro 17 apresenta algumas das metas
estabelecidas para o ano de 2015 e que devem ser
incorporadas nos demais PRS.
O captulo 6 Programas e Aes de Resduos Slidos
considera dois programas temticos constantes no Plano
Plurianual (PPA) 2012-2015 que dizem respeito aos
resduos slidos: Programa Temtico de Resduos Slidos
e Programa Temtico de Saneamento Bsico.
Figura 10: Sequncia metodolgica de estruturao do Planares
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
Esse cuidado de coincidir as metas do Planares com
a elaborao do PPA deve estar presente na
elaborao dos PRS, pois reflete um esforo para
aprimorar os programas do PPA com vistas a
possibilitar a implementao das diretrizes, estratgias
e metas do Planares e de suas verses quadrienais. O
oramento para a execuo das aes para o alcance
das metas previstas deve ser incorporado na Lei
Oramentria Anual (LOA).
Sobre os PPAs, importante ressaltar a nfase conferida
gesto associada nos programas temticos de resduos
slidos e de saneamento bsico.
Outro destaque importante a implantao da logstica
reversa obrigatria e o fortalecimento e a incluso socio-
econmica de catadores organizados.
O captulo 7 Participao e Controle Social na Implantao
e Acompanhamento do Plano refora a premissa de que
a gesto e o gerenciamento dos resduos slidos so uma
temtica transversal e sua responsabilidade deve ser com-
partilhada entre as esferas do governo, o setor empresarial
e a sociedade civil/ coletividade.
A estruturao dos PRS pode sofrer alteraes, a depender
de sua abrangncia, mas em linhas gerais deve atender
mesma sequncia geral do Planares (Figura 10).
69
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
1.2 Plano Estadual de Resduos
Slidos
Compete aos Estados a elaborao dos Planos
Estaduais de Resduos Slidos (PERS) e de planos com
abrangncias especficas nos casos em que a gesto
associada estiver formalizada entre Municpios, como
planos microrregionais, metropolitanos e direcionados
s aglomeraes urbanas (art. 17, 1, PNRS e art. 49,
Decreto n 7.404/ 2010).
Os planos com abrangncias especficas devem atender
ao previsto no PERS e buscar solues integradas, em
especial no que tange coleta seletiva e destinao final
dos resduos slidos, e, quando pertinente, de outros tipos
de resduos (art. 17, 3, PNRS). Entretanto, a existncia
de PERS no condicionante para a elaborao de planos
municipais, microrregionais ou de regies metropolitanas.
Esses podem ser elaborados previamente, mas devero
ser revisados e compatibilizados ao Plano Estadual,
quando este for elaborado. A exemplo do Planares, os
70
PERS devem abranger todo o territrio do Estado e seguir
as diretrizes nacionais quanto ao horizonte de 20 anos,
vigncia indeterminada, e sua reviso a cada quatro anos
(art. 17, PNRS e art. 48, Decreto n 7.404/ 2010).
Tero prioridade ao acesso de recursos da Unio os Estados
que institurem microrregies, consoante o pargrafo 3, do
art. 25, da CF/1988, para integrar a organizao, o planeja-
mento e a execuo das aes a cargo de Municpios limt-
rofes na gesto dos resduos slidos (art. 16, PNRS).
Os Municpios integrantes de planos de abrangncia
especfica (microrregionais, de regies metropolitanas ou
aglomerados urbanos e intermunicipais) tm participao
assegurada na sua elaborao e implementao (art. 17,
2, PNRS, e art. 49, 1, Decreto n 7.404/2010).
O art. 17 da PNRS define o contedo mnimo do PERS
de modo a conferir maior uniformidade entre os diversos
documentos estaduais, qualidade tcnica e compati-
bilidade com o marco regulatrio.
 PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS

1.2.1 Panorama dos Planos
Estaduais de Resduos Slidos
O Quadro 18 apresenta um panorama sobre os est-
gios em que se encontram os Estados quanto elabo-
rao de seus Planos de Resduos Slidos. Ele permite
concluir que a maio ria das unidades da federao
(59%) j encerrou os pro ces sos licitatrios para
contratao de terceiros para a elaborao dos PERS.
E indica tambm que uma minoria (15%) j concluiu
os planos. Desse total, cabe ainda refletir sobre sua
efetiva imple mentao e seu impacto real na gesto
e gerenciamento dos resduos slidos nesses Estados.
O desafio ainda grande.
O Governo Federal j celebrou convnios com mais de 80% dos
Estados para que esses desenvolvam estudos de regionalizao
e elaborem os Planos Estaduais ou de regies prioritrias. Em
muitos casos, o convnio inclui apoio aos processos de implanta-
o de consrcios identificados nos estudos de regionalizao,
como o caso do convnio celebrado com os Estados da Bahia,
do Paran, do Rio de Janeiro e do Mato Grosso, para citar alguns.
A qualidade tcnica dos PERS e sua correta implementa-
o de responsabilidade do poder pblico, mesmo quan-
do a elaborao do documento ocorra por meio de
contratao de terceiros. Assim, cabe ao Estado a respon-
sabilidade de acompanhar, monitorar e fiscalizar os pro-
cessos e assegurar a qualidade na prestao dos servios.

Quadro 18: Instrumentos da logstica reversa

ESTADO CONVNIO ESTGIO DO PROCESSO LICITATRIO PARA PLANO CONCLUDO

COM MMA* CONTRATAO DA ELABORAO PERS
Acre Sim Encerrado Sim
Alagoas Sim Encerrado No
Amap No No
Amazonas Sim Sem Previso No
Bahia Sim Sem Previso No
Cear Sim Encerrado No
Distrito Federal Sem informao Sem informao Sem informao
Esprito Santo Sim Sem Previso No
Gois Sim Sem Previso No
Maranho Sim Encerrado Sim
Mato Grosso Sim Encerrado No
Mato Grosso do Sul Sim Sem Previso No
Minas Gerais Sim Sem Previso No
Par Sim Encerrado No
Paraba Sim Encerrado No
Paran Sim Encerrado No
Pernambuco Sim Encerrado Sim
Piau Sim No
Rio de Janeiro Sim Encerrado No
Rio Grande do Norte Sim Encerrado Sim
Rio Grande do Sul Sim Encerrado No
Rondnia Sim Encerrado No
Roraima No No
Santa Catarina Sim Encerrado No
So Paulo Sim Encerrado No
Sergipe Sim Encerrado No
Tocantins Sim Sem Previso No
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em informaes extradas de sites estaduais oficiais e do MMA visitados entre maro e abril de 2013.
* Os convnios celebrados entre o MMA e os Estados tm como objeto os estudos de regionalizao e, na maioria das vezes, inclui a elaborao dos PERS.

71
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Contedo mnimo do Plano Estadual de Resduos Slidos, art. 17, PNRS:

I. diagnstico, incluindo identificao dos principais fluxos de resduos no Estado e seus impactos socioecon-
micos e ambientais;
II. proposio de cenrios;
III. metas de reduo, reutilizao, reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a quantidade de resduos e
rejeitos encaminhados para disposio final ambientalmente adequada;
IV. metas para o aproveitamento energtico dos gases gerados nas unidades de disposio final de resduos slidos;
V. metas para eliminao e recuperao de lixes, associadas incluso social e emancipao econmica de
catadores de materiais reutilizveis e reciclveis;
VI. programas, projetos e aes para o atendimento das metas previstas;
VII. normas e condicionantes tcnicas para o acesso a recursos do Estado, para a obteno de seu aval ou para
o acesso de recursos administrados, direta ou indiretamente, por entidade estadual, quando destinados s
aes e aos programas de interesse dos resduos slidos;
VIII.medidas para incentivar e viabilizar a gesto consorciada ou compartilhada dos resduos slidos;
IX. diretrizes para o planejamento e demais atividades de gesto de resduos slidos de regies metropolitanas,
aglomeraes urbanas e microrregies;
X. normas e diretrizes para a disposio final de rejeitos e, quando couber, de resduos, respeitadas as
disposies estabelecidas em mbito nacional;
XI. previso, em conformidade com os demais instrumentos de planejamento territorial, especialmente o
zoneamento ecolgico-econmico e o zoneamento costeiro, de:
a) zonas favorveis para a localizao de unidades de tratamento de resduos slidos ou de disposio final
de rejeitos;
b) reas degradadas em razo de disposio inadequada de resduos slidos ou rejeitos a serem objeto de
recuperao ambiental;
XII. meios a ser utilizados para controle e fiscalizao, no mbito estadual, de sua implementao e
operacionalizao, assegurado o controle social.

1.3 Plano Municipal de Gesto
Integrada de Resduos Slidos
Na esfera municipal, os Planos podem ser municipais ou
intermunicipais. O Plano Municipal, denominado Plano
Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos
(PMGIRS), deve seguir as mesmas orientaes temporais
dos Planos Estaduais e do Planares, incluindo o horizonte
de 20 anos, a vigncia indeterminada e a reviso a cada
quatro anos (art. 19, inciso XIX, PNRS).
As siglas comumente adotadas para se referir ao Plano
Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos so
PGIRS e PMGIRS. A fim de evitar eventuais confuses com
os Planos de Gerenciamento, nesta publicao utilizada
a sigla PMGIRS.
Os planos municipais devem considerar:
identificao de possibilidades de implantao de solu-
es consorciadas ou compartilhadas com outros Muni-
cpios (art. 19, inciso III, PNRS). Essa preocupao refora

72

a gesto associada, como meio de alcanar escalas
sustentveis do ponto de vista econmico e tcnico para
gesto e prestao dos servios, e tambm amplia o
espectro de estruturas de resduos slidos;
incluir a definio de diretrizes e estratgias para os
planos de gerenciamento obrigatrios, assim como
para a materializao da logstica reversa (art. 19,
inciso IV, PNRS).
Da mesma forma que acontece com os Estados, tero
prioridade no acesso aos recursos da Unio os
Municpios que optarem por solues consorciadas
intermunicipais (art. 18, 2, inciso I, PNRS) e aqueles
que implantarem coleta seletiva com a participao de
organizaes de catadores de materiais reutilizveis e
reciclveis (art.18, 2, inciso II, PNRS).
Municpios com menos de 20 mil habitantes podem ter o
contedo de seus Planos simplificado (art. 19, 2 e 3,
PNRS, e o art. 51, Decreto n 7.404/2010) caso no
integrem reas de especial interesse turstico; no estejam
inseridos em rea de influncia de empreendimentos ou
atividades com significativo impacto ambiental; ou no
tenham seu territrio total ou parcialmente inseridos em
Unidades de Conservao.
O escopo dos PMGIRS inclui todos os resduos gerados
em territrio municipal (art. 13 da PNRS). Apesar de o foco
ser os resduos slidos urbanos, os PMGIRS tambm
devem apresentar diretrizes para os resduos sob res-
ponsabilidade do gerador, para que o mesmo elabore os
seus Planos de Gerenciamento. Essas diretrizes devem
indicar quais geradores esto sujeitos a Planos de
Gerenciamento; que meios devem ser utilizados para o
cumprimento das obrigaes legais; que rgos pblicos
locais ou regionais ficaro responsveis por receber e
analisar os planos de gerenciamento; quais so os prazos
e penalidades para entrega e descumprimento dos planos;
e que meios o Municpio dever adotar para fiscalizar a
implantao desses planos.
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
1.3.1 Panorama dos Planos
Municipais de Gesto Integrada de
Resduos Slidos
Diante do amplo nmero de Municpios distribudos
nas cinco grandes regies do pas e do fato de que
mais de 80% deles apresentam populao inferior
a 30 mil habitantes, os dados sobre os processos
de desenvol vimento dos PMGIRS so imprecisos.
Sabe-se, contudo, que o cenrio no positivo,
mas promissor.
Importantes iniciativas federais, como os programas da
Funasa, do MMA e do MCidades, e de editais lanados
depois do PNRS, parecem ter sido insuficientes para
viabilizar a elaborao dos PMGIRS ou assegurar a
correta apropriao pelos Municpios de seus Planos.
As razes vo desde deficincias em capacitao
tcnica local e ora mentos restritos, at a falta de
priorizao pelos Municpios para o tema de resduos
slidos, o que, entretanto, tem mudado desde a
promulgao da LDNSB e da PNRS.
Pesquisa realizada pela Confederao Nacional de
Municpios (CNM) e divulgada no site http://www.
sustentabilidade.sebrae.com.br, mostra que entre os
meses de maio e julho de 2012, dos 3.457 Municpios
pesquisados (62% do total), apenas 9% haviam con-
cludo os seus PMGIRS. Mas 42% deles estavam com
seus PMGIRS em elaborao, dos quais 17% sob a
forma de consrcios pblicos. Os 49% que no
estavam nem em estgio de elaborao dos planos, de
maneira geral, justificaram a situao com falta de
equipe tcnica ou insuficincia de recursos financeiros.
Diante disso importante pontuar que 61% dos
Municpios com Planos em fase de elaborao o fazem
com recursos prprios. Adicional mente, h que se
considerar a trade legal do saneamento bsico como
um arca bouo jurdico recente que sugere um pa -
norama futuro otimista.
73
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
Contedo mnimo estabelecido para os PMGIRS, segundo art. 19, PNRS:
I. diagnstico da situao dos resduos slidos
gerados no respectivo territrio, contendo a
origem, o volume, a caracterizao dos resduos
e as formas de destinao e disposio final
adotadas;
II. identificao de reas favorveis para disposio XI. programas e aes para a participao dos
final ambientalmente adequada de rejeitos,
observado o plano diretor de que trata o 1 do
art. 182 da CF/88 e o zoneamento ambiental, se
houver (ver Parte 1 desta publicao);
III. identificao das possibilidades de implantao
de solues consorciadas ou compartilhadas com
outros Municpios, considerando, nos critrios de
economia de escala, a proximidade dos locais
estabelecidos e as formas de preveno dos
riscos ambientais;
IV. identificao dos resduos slidos e dos
geradores sujeitos a plano de gerenciamento
especfico nos termos do artigo 20 ou a sistema
de logstica reversa na forma do artigo 33,
observadas as disposies desta Lei e de seu
regulamento, bem como as normas estabelecidas
pelos rgos do Sisnama e do SNVS;
V. procedimentos operacionais e especificaes
mnimas a serem adotados nos servios pblicos
de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos, includa a disposio final
ambientalmente adequada dos rejeitos e
observada a Lei n 11.445/ 2007;
VI. indicadores de desempenho operacional e
ambiental dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos;
VII. regras para o transporte e outras etapas do
gerenciamento de resduos slidos de que trata o
artigo 20, observadas as normas estabelecidas
pelos rgos do Sisnama e do SNVS e demais
disposies pertinentes da legislao federal e
estadual;
VIII.definio das responsabilidades quanto sua
implementao e operacionalizao, includas as
etapas do plano de gerenciamento de resduos
slidos a que se refere o artigo 20 a cargo do
poder pblico;
IX. programas e aes de capacitao tcnica
74
voltados para sua implementao e
operacionalizao;
X. programas e aes de educao ambiental que
promovam a no gerao, a reduo, a
reutilizao e a reciclagem de resduos slidos;
grupos interessados, em especial das
cooperativas ou outras formas de associao de
catadores de materiais reutilizveis e reciclveis
formadas por pessoas fsicas de baixa renda, se
houver;
XII. mecanismos para a criao de fontes de
negcios, emprego e renda, mediante a
valorizao dos resduos slidos;
XIII.sistema de clculo dos custos da prestao dos
servios pblicos de limpeza urbana e de manejo
de resduos slidos, bem como a forma de
cobrana desses servios, observada a Lei n
11.445/2007;
XIV.metas de reduo, reutilizao, coleta seletiva e
reciclagem, entre outras, com vistas a reduzir a
quantidade de rejeitos encaminhados para
disposio final ambientalmente adequada;
XV. descrio das formas e dos limites da
participao do poder pblico local na coleta
seletiva e na logstica reversa, respeitado o
disposto no artigo 33, e de outras aes relativas
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de
vida dos produtos;
XVI.meios a serem utilizados para o controle e a fisca-
lizao, no mbito local, da implementao e
operacionalizao dos planos de gerenciamento de
resduos slidos de que trata o artigo 20 e dos sis-
temas de logstica reversa previstos no artigo 33;
XVII.aes preventivas e corretivas a serem
praticadas, incluindo programa de
monitoramento;
XVIII. identificao dos passivos ambientais
relacionados aos resduos slidos, incluindo reas
contaminadas, e respectivas medidas
saneadoras;
XIX.periodicidade de sua reviso, observado
prioritariamente o perodo de vigncia do plano
plurianual municipal.
 PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS

Contedo mnimo para planos simplificados, art. 51, Decreto 7.404/2010:

I. diagnstico da situao dos resduos slidos gerados no respectivo territrio, com a indicao da origem, do
volume e da massa, a caracterizao dos resduos e as formas de destinao e disposio final adotadas;
II. identificao das reas favorveis para disposio final ambientalmente adequada de rejeitos, observado o
plano diretor de que trata o 1 do artigo 182 da CF/88 e o zoneamento ambiental;
III. identificao da possibilidade de implantao de solues consorciadas ou compartilhadas com outros
Municpios, considerando a economia de escala, a proximidade dos locais estabelecidos e as formas de
preveno dos riscos ambientais;
IV. identificao dos resduos slidos e dos geradores sujeitos ao plano de gerenciamento ou ao sistema de
logstica reversa, conforme os arts. 20 e 33 da Lei n 12.305, de 2010, observadas as normas editadas
pelos SISNAMA e SNVS;
V. procedimentos operacionais e especificaes mnimas para os servios pblicos de limpeza urbana e de
manejo de resduos slidos, includa a disposio final ambientalmente adequada de rejeitos, em
consonncia com o disposto na Lei n 11.445, de 2007, e no Decreto n 7.217, de 21 de junho de 2010;
VI. regras para transporte e outras etapas do gerenciamento de resduos slidos de que trata o artigo 20 da Lei
n 12.305, de 2010, observadas as normas editadas pelos rgos do SISNAMA e do SNVS, bem como as
demais disposies previstas na legislao federal e estadual;
VII. definio das responsabilidades quanto sua implementao e operacionalizao pelo Poder Pblico,
includas as etapas do plano de gerenciamento de resduos slidos;
VIII.programas e aes de educao ambiental que promovam a no gerao, a reduo, a reutilizao, a coleta
seletiva e a reciclagem de resduos slidos;
IX. programas e aes voltadas participao de cooperativas e associaes de catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis formadas por pessoas fsicas de baixa renda, quando houver;
X. sistema de clculo dos custos da prestao dos servios pblicos de limpeza urbana e de manejo de
resduos slidos, bem como a forma de cobrana desses servios, observado o disposto na Lei n 11.445,
de 2007;
XI. metas de coleta seletiva e reciclagem dos resduos;
XII. descrio das formas e dos limites da participao do Poder Pblico local na coleta seletiva e na logstica
reversa, respeitado o disposto no artigo 33 da Lei n 12.305, de 2010, e de outras aes relativas
responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos;
XIII.identificao de reas de disposio inadequada de resduos e reas contaminadas e respectivas medidas
saneadoras; e
XIV.periodicidade de sua reviso.

75
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
1.4 Plano de Gerenciamento de
Resduos Slidos
aquele cuja responsabilidade de elaborao e
implementao recai sobre o gerador. O Plano de
Gerenciamento deve seguir as diretrizes do plano
municipal, que norteado pelo plano estadual.
Esto sujeitos elaborao de Planos de Gerenciamento
(art. 20, PNRS) empreendimentos e estabelecimentos
comerciais e de prestao de servios que gerem:
resduos pblicos de saneamento bsico, excetuados
os resduos slidos urbanos;
resduos industriais;
resduos de servios de sade;
resduos de minerao em atividade de pesquisa,
extrao ou beneficiamento de minrios;
resduos da construo civil;
resduos originrios de portos, aeroportos, terminais
alfandegrios, rodovirios e ferrovirios e passagens
de fronteira;
resduos oriundos de atividades agrossilvopastoris;
resduos perigosos;
resduos que, por sua natureza, composio ou volume,
no sejam equiparados aos resduos domiciliares pelo
poder pblico municipal.
De acordo com os arts. 58 e 59 do Decreto n 7.404/
2010, no mbito da responsabilidade compartilhada, est
prevista a compatibilizao do Plano de Gerenciamento
com o PMGIRS, como tambm considerada a possi-
bilidade de participao de organizaes de catadores no
Figura 11: Plano de Gerenciamento de Resduos Slidos para atividades de interesses comuns ou de um mesmo setor produtivo
Fonte: Elaborado pelas autoras.
76
gerenciamento da parcela reciclvel ou reutilizvel dos
resduos gerados por estes empreendimentos.
1.4.1 Arranjos especficos
Assim como os PRS sob responsabilidade do poder
pblico, os Planos de Gerenciamento podem assumir
arranjos distintos desde que respeitados os critrios
estabelecidos na PNRS. Empreendimentos situados em
um mesmo Municpio, microrregio, regio metropolitana
ou aglomerado urbano que exeram atividades similares
de um mesmo setor produtivo, e que possuam meca-
nismos formalizados de governana coletiva ou de coope-
rao em atividades de interesse comum, podem optar
pela elaborao de planos de forma coletiva (art. 55,
Decreto n 7.404/2010). (Figura 11)
O art. 61 do decreto regulamentador permite ainda que os
Planos de Gerenciamento das empresas de pequeno porte
sejam inseridos nos planos de empresas maiores, com as
quais operam de forma integrada, desde que localizadas
em rea de abrangncia da mesma autoridade de
licenciamento ambiental.
Independente do arranjo a ser adotado, o Plano de
Gerenciamento parte integrante do processo de licencia-
mento ambiental do empreendimento ou atividade conce-
dida pelo rgo competente do Sisnama (art. 24, PNRS).
Caso a atividade no esteja sujeita a licenciamento ambi-
ental, caber autoridade municipal competente a apro-
vao do Plano de Gerenciamento (art. 24, 1, PNRS).
 PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS

Contedo mnimo para Planos de Gerenciamento de Resduos Slidos,

art. 21, PNRS:
I. descrio do empreendimento ou atividade;
II. diagnstico dos resduos slidos gerados ou administrados, contendo a origem, o volume e a caracterizao
dos resduos, incluindo os passivos ambientais a eles relacionados;
III. observadas as normas estabelecidas pelos Sisnama, SNVS e Suasa (Sistema nico de Ateno Sanidade
Agropecuria) e, se houver, o plano municipal de gesto integrada de resduos slidos:
a) explicitao dos responsveis por cada etapa do gerenciamento de resduos slidos;
b) definio dos procedimentos operacionais relativos s etapas do gerenciamento de resduos slidos sob
responsabilidade do gerador;
IV. identificao das solues consorciadas ou compartilhadas com outros geradores;
V. aes preventivas e corretivas a serem executadas em situaes de gerenciamento incorreto ou acidentes;
VI. metas e procedimentos relacionados minimizao da gerao de resduos slidos e, observadas as normas
estabelecidas pelos rgos do Sisnama, do SNVS e do Suasa, reutilizao e reciclagem;
VII. se couber, aes relativas responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, na forma do
artigo 31;
VIII. medidas saneadoras dos passivos ambientais relacionados aos resduos slidos;
IX. periodicidade de sua reviso, observado, se couber, o prazo de vigncia da respectiva licena de operao a
cargo dos rgos do Sisnama.

1.4.2 Fiscalizao
O acompanhamento e a fiscalizao da implementao do
Plano de Gerenciamento responsabilidade do poder
pblico. A seguir, esto apresentadas sugestes de como
o Municpio pode proceder para estruturar o controle
dessas aes, segundo indica a publicao Gesto
Integrada de Resduos Slidos editada pelo Ministrio do
Meio Ambiente e produzida pelo Banco do Brasil.
estimar as tipologias de resduos sujeitos a Planos de
Gerenciamento e sistema de logstica reversa gerada
no Municpio ou no arranjo intermunicipal;
levantar os geradores sujeitos a Planos de Gerencia-
mento e ao estabelecimento de sistemas de logstica
reversa, contendo:
identificao do gerador: razo social, CNPJ, descrio
da atividade, responsvel legal etc.;
identificao dos resduos gerados: resduo, classi-
ficao, acondicionamento/ armazenagem, frequncia
de gerao etc.;
plano de movimentao dos resduos: tipo de resduo,
quantidade, local de estocagem temporrio (se for o
caso), transporte a ser utilizado, destinao final etc.;
indicador de coleta: relao entre quantidade de
material coletado e a quantidade material gerado;
indicador de rejeito: relao entre o rejeito acumulado
e o material recebido para tratamento.
O Quadro 19 oferece uma viso geral das diretrizes
nacionais a serem consideradas nos vrios Planos
de Res duos Slidos apresentados nesta publi-
cao em termos de metas, vigncia, horizonte de
atuao e atualizao.

77
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos

Quadro 19: Diretrizes nacionais para elaborao dos Planos de Resduos Slidos

RES- META DE HORIZON-

ATUALIZAO OU PRIORIDADE NO ACESSO
PON- ESFERA PLANO ELABORA- VIGNCIA TE DE
REVISO A RECURSO DA UNIO
SVEL O ATUAO
Ate junho
Federal 2011, Indetermi- 20 anos 4 em 4 anos
Planares verso nada
preliminar
Poder PERS
pblico 4 em 4 anos.
Plano Microrre- Estados que buscarem
Prioritariamente de
Estadual gional de RS articulaes
forma simultnea
Planos de RS At 2013 Indetermi- 20 anos microrregionais.
a elaborao dos
de RM ou nada
PPA estaduais.
Aglomerados
Urbanos
Plano Municpios que buscarem
Intermunicipal solues consorciadas
de RS 4 em 4 anos. intermunicipais;
Municipal Indetermi- 20 anos Prioritariamente de
At 2014 nada forma simultnea Municpios com coleta
PMGIRS a elaborao PPA seletiva com a participao
Gerador municipais. de organizaes de
catadores de materiais
reutilizveis e reciclveis.
Se couber, prazo da
Plano de
Privada respectiva licena
Gerenciamento
de operao a
de Resduos
cargo dos rgos
Slidos
do Sisnama.
Fonte: Elaborado pelas autoras.

2. PRESSUPOSTOS METODOLGICOS
Os efeitos do manejo inadequado ou adequado dos
resduos slidos afetam e, portanto, interessam e dizem
respeito a toda a sociedade, mesmo queles que nem
sequer se do conta disto. (IBAM/SEDU, 2001).
Os pressupostos metodolgicos esto fundamentados no
conceito de gesto integrada de resduos slidos e no
objetivo da no gerao, reduo, reutilizao, reciclagem timentos em tecnologias e, sobretudo, em mudanas nos
e tratamento dos resduos slidos, bem como da
disposio final ambientalmente adequada dos rejeitos.
Os pressupostos so os descritos a seguir.
A. Planos como um processo
Os Planos de Resduos Slidos so um instrumento da
PNRS (art. 8, inciso I) e, como tal, so o meio para se
alcanar o planejamento da gesto e do gerenciamento
dos resduos slidos. Enquanto instrumento de gesto
constitui-se no s em um produto, mas no resultado de
um processo continuado que possibilita o aprender
fazendo, onde algumas aes e diretrizes definidas no
plano podem ser iniciadas ainda em sua etapa de
elaborao, o que ser determinante na implementao.
B. Sustentabilidade
No entendimento da PNRS, a sustentabilidade vista de
forma abrangente a partir de uma perspectiva sistmica.
Envolve as dimenses ambiental, social, cultural, eco-
nmico-financeira, poltico-institucional e tcnico-opera-
cional, instituindo uma inter-relao entre elas. Ou seja,
muitas vezes a sustentabilidade ambiental requerida
pela PNRS somente poder ser alcanada com investi-
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
mentos em prol da sustentabilidade tcnica, opera-
cional, econmico-financeira e social.
A gesto dos resduos slidos evidencia, claramente, a
abrangncia do conceito de sustentabilidade ambiental.
Para citar um exemplo da inter-relao existente: a reduo
dos impactos ambientais negativos causados pela dispo-
sio final inadequada de resduos depende de inves-
padres de produo e de consumo da populao, que
perpassam pela sustentabilidade tcnica e cultural. Porm,
na ausncia de recursos financeiros, esses investimentos
no se concretizam. Outro exemplo so os aterros sanitrios
que, operados de modo inadequado, rapidamente se tornam
lixes e criam tanto passivos ambientais como sociais, com
a presena de catadores em condies insalubres e
indignas de trabalho.
Sustentabilidade ambiental
A sustentabilidade ambiental est inserida no conceito da
responsabilidade compartilhada que visa, entre outros,
incentivar a utilizao de insumos de menor agressividade
ao meio ambiente e de maior sustentabilidade (art. 30,
PNRS). Alm disso, o decreto regulamentador da PNRS
apresenta instrumentos econmicos como fixao de
critrios, metas, e outros dispositivos complementares de
sustentabilidade ambiental para as aquisies e contrata-
es pblicas (art. 80, inciso X).
Sustentabilidade social
A sustentabilidade social aparece em dois enfoques
especficos e complementares:
na convocao de todos pessoas fsicas e jurdicas
responsabilidade pelo ciclo de vida do produto,
entendendo que, em diferentes graus, somos todos
geradores de resduos slidos e corresponsveis por
sua gesto e gerenciamento; e
79
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
no estmulo integrao dos catadores e catadoras
de materiais reutilizveis e reciclveis nas aes
que envolvam a responsabilidade compartilhada,
promovendo sua incluso social e produtiva e reco-
nhecendo sua importncia e parcela de responsa-
bilidade pelo ciclo de vida do produto (art. 6, inciso
XII, PNRS).
Sustentabilidade cultural
O estmulo adoo de padres sustentveis de produo
e consumo de bens e servios (art. 7, inciso III), assim
como a priorizao nas aquisies e contrataes
governamentais para produtos reciclados e reciclveis e
para bens e servios que considerem critrios compatveis
com padres de consumo social e ambientalmente
sustentveis (art. 7, inciso XI).
Sustentabilidade operacional e
econmico-financeira
A sustentabilidade operacional e econmico-financeira
relaciona a eficcia da prestao dos servios com a ado-
o de mecanismos que permitam o retorno dos custos
dos servios prestados.
C. Participao e controle social
O controle social est definido na PNRS, em seu art. 3
inciso VI, como o conjunto de mecanismos e procedimen-
tos que garantam sociedade informaes e participao
nos processos de formulao, implementao e avaliao
das polticas pblicas relacionadas aos resduos slidos.
Na trade legal do saneamento bsico, a relevncia da
mobilizao e da participao da sociedade enfatizada.
A PNRS tem no seu art. 6, inciso X, o direito da
sociedade informao e ao controle social como um
de seus princpios. A LCP tem essa determinao no seu
art. 5, 2, do Decreto n 6.017/2007. J a LDNSB
elenca o controle social como um dos princpios funda-
80
mentais para a prestao dos servios de saneamento
bsico em seu art. 2, inciso X.
Assim, a participao social deve ser assegurada nos
processos de elaborao de todos os Planos de Resduos
Slidos a cargo dos entes da Federao e do setor privado.
Mecanismos e procedimentos para a
participao e controle social
A LDNSB (art. 47) prev que o controle social se d com
a incluso de rgos colegiados de carter consultivo das
vrias esferas (municipal, estadual e federal) e que seja
assegurada a representao de titulares, prestadores e
usurios de servios de saneamento bsico; entidades
tcnicas, organizaes da sociedade civil e de defesa do
consumidor relacionadas ao setor.
Esse artigo refora a importncia de que a participao
social ocorra de forma ampla e representativa e envolva os
vrios segmentos sociais, de forma a conferir legitimidade
ao processo e a seu resultado. Refora tambm que a
diversidade de representaes est condicionada a diver-
sidade de interesses e prioridades, muitas vezes diver-
gentes. A busca de consenso em aspectos que sejam
essenciais e a definio de prioridades so desafios pre-
sentes nos processos de elaborao da maioria dos planos.
As negociaes entre setor privado e governo, e repre-
sentaes de uma mesma cadeia produtiva do setor
empresarial, assim como a participao de represen-
tantes da sociedade civil, do segmento de catadores de
materiais reutilizveis e reciclveis, e dos Municpios em
torno dos acordos setoriais um exemplo claro de
representao no processo de participao e controle
social e um dos desafios inerentes busca de consenso
entre interesses muitas vezes mltiplos.
O controle social no deve ser apenas a materializao de
um processo integrador e participativo, assegurado somente

durante o processo de elaborao dos planos. O tema
controle social deve estar contemplado em seu contedo,
no sentido de prever os mecanismos e procedimentos
necessrios para a sua implementao e monitoramento.
O art. 34 do decreto regulamentador da LDNSB apresenta
alguns dos mecanismos:
debates e audincias pblicas, podendo ocorrer de
forma ampla ou regionalizada dependendo da abran-
gncia do plano;
consultas pblicas que viabilizem a participao
de qualquer indivduo na proposio de sugestes
e apresentao de crticas proposta do poder
pblico. Em geral, devem ocorrer por meio de dis -
po nibilizao da proposta em site especfico na
internet pelo poder pblico. Independente de sua
pertinncia, as consultas devem ser integralmente
respondidas.;
conferncias de meio ambiente, da sade, das
cidades; ou
participao de rgos colegiados de carter con- D. Abordagem transversal
sultivo na formulao da poltica de saneamento b-
sico, bem como no seu planejamento e avaliao.
O Programa Nacional Lixo e Cidadania, j mencionado,
pode ser citado como uma experincia bem-sucedida
de participao social. Ele reuniu algumas das princi-
pais caractersticas desse pressuposto metodolgico:
representatividade: mais de 50 entidades pblicas,
privadas e da sociedade civil;
legitimidade: nacionalmente respeitado e reco -
nhecido;
estabelecimento de mecanismos de participao e
aces so a informao: fruns lixo e cidadania
implantados em diversos Estados e Municpios do
pas, alm do frum nacional;
inclusivo: todos podiam participar, inclusive e,
sobre tudo, aqueles a quem se destinava o Pro -
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
grama, ou seja, os cata dores e catadoras de
materiais reutilizveis e reciclveis.
A participao e o controle social dependem, em grande
parte, da implementao de aes de comunicao/
divulgao e de mobilizao social. O Ministrio do Meio
Ambiente (MMA), bem como a Funasa, orienta o desen-
volvimento de Plano de Mobilizao Social e Divulgao
(PMS), tambm conhecido apenas como Plano de Mobili-
zao Social, para elaborao dos planos estaduais
(PERS), microrregionais e mesmo municipais.
O papel da comunicao, como ferramenta de demo-
cratizao da informao e mobilizao, estratgico,
fazen do-se necessrio estruturar um bom programa
de di vul gao que esteja articulado s aes de
educao ambiental e que inclua entre seus objetivos
a mobilizao social.
A transversalidade deve ser fomentada na perspectiva
da criao de canais de interlocuo entre as diversas
instncias de governo (federal, estadual e municipal),
nas esferas Executiva e Legislativa; entre os diversos
setores e segmentos sociais; e tambm entre Muni -
cpios e desses com consrcios, quando houver. Deve
permitir uma viso ampla e diversificada da realidade,
que propicie a integrao e a convergncia de aes
em prol da melhoria da gesto de resduos slidos, na
perspectiva da responsabilidade compartilhada.
Esta transversalidade permite a elaborao de um PRS
que abranja as vrias dimenses da gesto integrada
de resduos slidos e que respeite e incorpore as
peculiaridades locais e as diversas percepes sociais
presentes, como previsto no art. 6, inciso IX, da PNRS.
81
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
3. ETAPAS DO PROCESSO DE
ELABORAO E ESTRUTURAO
A elaborao dos planos de resduos slidos deve ser
desenvolvida em etapas, descritas na Figura 12, que
envolvem atividades especficas e demandam a partici-
pao de diferentes atores. importante assegurar que o
contedo mnimo indicado esteja contemplado e que
esteja prevista a elaborao sequencial de alguns docu-
mentos, de forma que o PRS, por si mesmo, certifique
consistncia metodolgica e qualidade tcnica.
Figura 12: Etapas do processo de elaborao de um Plano de
Resduos Slidos
O detalhamento das etapas toma como referncia a
experincia do IBAM na elaborao de Planos de Gesto
Integrada de Resduos Slidos para Municpios de diversos
portes populacionais e regies do pas e a anlise de
Termos de Referncia para elaborao de PRS.
82
Cada etapa envolve uma srie de atividades interli -
gadas, mas que podem ocorrer em paralelo. A ideia
que, desde o planejamento at a definio das agendas
de implementao, o avano seja gradual.
Uma das primeiras providncias a ser tomada a
elaborao de um cronograma identificando as
atividades a serem desenvolvidas em cada etapa e a
durao estimada. O Quadro 20 apresenta um modelo
que sistematiza uma proposta meto do lgica para
organizao do processo de elaborao dos PRS.
Alguns dos aspectos que podem influenciar na definio
das atividades e no perodo de execuo so:
planos individuais versus planos envolvendo mais de
um Municpio;
populao a ser atendida pelo plano;
qualidade das informaes disponveis e facilidade de
acesso, como a existncia de sistemas de informao
de resduos slidos estadual ou municipal;
nvel de complexidade dos problemas identificados,
incluindo passivos sociais e ambientais;
nvel de organizao e participao social como a
existncia de conselhos, entidades de classe etc.;
grau de desenvolvimento institucional das Prefeituras
atendidas pelo PRS, dentre outros, a estrutura admi-
nistrativa e a capacidade tcnica da equipe;
nvel de compromisso poltico da administrao
pblica com a gesto e gerenciamento dos res -
duos slidos;
nvel de articulao municipal e interfederativa.
 PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS

Quadro 20: Organizao do processo de elaborao dos PRS

PERODO DE
ETAPA PRINCIPAIS ATIVIDADES DOCUMENTOS/ PRODUTOS
EXECUO
- constituio de grupos de trabalho
- levantamento de dados em fontes primrias
Etapa 1 - Planejamento 2 meses e secundrias; - Plano de Trabalho
- definio de mecanismos de participao - Plano de Mobilizao Social
social
- sistematizao dos dados e tratamento
Etapa 2 Diagnstico e estatstico;
Prognstico 3 meses - mobilizao social; - Diagnstico e prognstico
- elaborao, apresentao e validao do
diagnstico e prognstico
Etapa 3 Cenarizao - identificao de cenrios - Proposies/ Diretrizes,
2 meses
e Proposies - elaborao de proposies metas e aes
- elaborao de verso preliminar do PRS;
Etapa 4 Consolidao - realizao de audincia pblica; - Plano de resduos slidos,
do PRS 2 meses - realizao de reunies tcnicas verso preliminar e final
- consulta pblica;
- consolidao do PRS
Etapa 5 Agendas de - definio sobre converso ou no de PRS - Programa de monitora-
Implementao, em lei; mento e avaliao da
Monitoramento e 1 ms - divulgao do PRS; implementao
Avaliao - definio de agendas de implementao, - Sistema de informao
monitoramento e avaliao.
Fonte: Elaborado pelas autoras.

3.1 Detalhamento das Etapas de trabalho, descreve as atividades e produtos

ETAPA 1 Planejamento
O planejamento deve ser muito bem estruturado. Dele
depende o desenvolvimento das demais etapas. No
planejamento est prevista a constituio do grupo que
ficar responsvel pela elaborao do PRS e de dois
documentos estruturantes:
o Plano de Trabalho (PT); e
o Plano de Mobilizao Social (PMS).
Plano de trabalho
O documento detalha o processo de elaborao do
Plano de Resduos Slidos. Apresenta a metodologia
previstos em cada etapa, indica prazos e responsa -
bilidades e sintetiza tudo em um cronograma de
execuo. A elabo rao do Plano de Trabalho 1 deve
anteceder a do Plano de Mobilizao Social, pois
dentre as atividades a serem desenvolvidas inclui
tambm a base para o PMS.
Formao de grupos de trabalho
Tomando como base a experincia do IBAM na elaborao
de PRS participativos e em consonncia com o que
sugerem o MMA e a Funasa, esta publicao prope a
criao de dois grupos distintos. Um grupo com carter
tcnico institucional (Comisso Institucional/Comit Gestor
ou outra denominao a ser acordada entre os envolvidos)

1O Manual de orientao para elaborao de planos de resduos slidos (MMA, 2012) apresenta um roteiro para elaborao de planos de trabalho (pginas 73, 125

a 128).

83
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
que deve estar frente da elaborao tcnica do plano. O
outro, de carter consultivo (Comit Consultivo), visa
assegurar o controle social e fomentar a responsabilidade
compartilhada tambm no processo de elaborao do
PRS. Nesta publicao so adotados os termos Comit
Gestor (CG) e Comit Consultivo (CC).
Esses dois grupos devem estabelecer uma estratgia de
comunicao que garanta que as percepes, suges-
tes e questionamentos do Comit Consultivo sejam
considerados e ponderados pelo Comit Gestor, que
analisa as indicaes e consolida o plano.
O mais importante, porm, que o processo ocorra de
forma participativa e representativa, e que seja assegurada
sua qualidade tcnica. Um Comit Gestor muito bem
qualificado profissionalmente e que tambm seja sensvel
s peculiaridades locais e s sugestes da sociedade
determinante para a elaborao de um plano adequado
realidade, o que facilita em muito a sua implementao.
Composio dos Grupos
Para que ambos os grupos tenham legitimidade e repre-
sentatividade, sugere-se a seguinte composio mnima:
Comit Gestor: representantes do Poder Executivo,
prioritariamente de secretarias que tenham interface
com o tema dos resduos slidos, como as de
planejamento, sade, educao, assistncia social,
meio ambiente, para alm daquela que tem a pasta de
limpeza urbana.
Figura 13: Fluxo de informaes entre os grupos.
Fonte: Elaborado pelas autoras.
84
Comit Consultivo: representantes de conselhos muni-
cipais, como o conselho de meio ambiente, das
cidades, de saneamento; representantes de institu-
ies acadmicas; representantes de organizaes de
catadores; representantes do setor empresarial; alm
de outros setores da sociedade civil organizada.
A Figura 13 ilustra o fluxo de informaes entre ambos
grupos.
Em muitos casos, recomendvel que os grupos sejam
formalizados, por exemplo, por meio de um decreto do
Executivo. Essa medida visa legitimar os grupos e, muitas
vezes, conferir maior autonomia aos seus integrantes com
consequente agilidade ao processo. Por outro lado,
importante que a composio dos grupos seja definida de
forma cautelosa e democrtica.
Alm de representantes do Poder Executivo,
recomendvel o envolvimento de representantes do Poder
Legislativo ainda nas etapas iniciais do trabalho, pois os
planos devero ser formalizados por meio de leis a serem
aprovadas na Cmara de Vereadores ou na Assembleia
Legislativa. Em muitos casos, os planos preveem formas
de cobrana pelos servios de manejo de resduos slidos
ou constituio de consrcios pblicos, que tambm
dependem de aprovao no Legislativo.
A interlocuo entre ambos os grupos e desses com a
sociedade deve integrar o Plano de Mobilizao Social.

Plano de mobilizao social (PMS)
o instrumento norteador do processo participativo. Deve
discorrer sobre as aes de comunicao e mobilizao
social, alm de conter a programao detalhada e o crono-
grama das principais atividades ao longo do processo de
elaborao e implementao do Plano de Resduos Slidos.
O PMS deve ter como premissa que as percepes,
opinies e prioridades dos diversos segmentos envolvidos
so influenciadas por campos de interesse diversos, e que
todos devem ser considerados nas etapas de coleta de
dados e discusso das proposies, cabendo posterior-
mente ao Comit Gestor a anlise, ponderao e incorpo-
rao ou no das informaes e sugestes.
Na perspectiva de promover um movimento inclusivo e
democrtico, recomenda-se que os mecanismos de
participao e mobilizao considerem as caracte -
rsticas dos diversos pblicos a serem sensibilizados,
no sentido de assegurar que a informao atinja o
pblico desejado e que seja de fcil compreenso.
ETAPA 2 Diagnstico e Prognstico
O diagnstico deve oferecer os insumos necessrios
para identificao de deficincias, fragilidades, poten-
cialidades e oportunidades locais ou regionais, depen-
dendo da abrangncia do plano.
Figura 14: Componentes do diagnstico
Fonte: Elaborado pelas autoras.
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
Alm de abrangente, importante que o diagnstico seja
sensvel s peculiaridades locais possveis de serem identi-
ficadas atravs de consultas a fontes secundrias de
informao e, sobretudo, por meio de reunies e entre-
vistas com os diversos atores locais.
As informaes devem ser confirmadas e complemen-
tadas pelas diversas representaes sociais por
meio de reunies tcnicas, oficinas comunitrias ou
outros mecanismos de participao social, que
devero constar do PMS e contar com o apoio do
Comit Consultivo.
A construo do diagnstico deve partir sempre das
informaes j existentes e disponveis, priorizando as
fontes oficiais de informao.
Com base no diagnstico, estabelecido o prognstico,
que uma projeo para o horizonte de 20 anos (art. 46,
PNRS), considerando a tendncia de alteraes na com-
posio dos resduos slidos e de gerao per
capita e seu impacto nos servios pblicos de resduos
slidos. O diagnstico e o prognstico devem ser vali-
dados por meio de mecanismos de controle social, como
uma audincia pblica.
A Figura 14 ilustra os principais componentes do
diagnstico.
85
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
Caracterizao do municpio
A caracterizao deve abordar aspectos fsicos, terri-
toriais, ambientais, econmicos e sociais que permitam
uma contextualizao dos resduos slidos frente influ-
ncia dessas caractersticas municipais. Deve incluir,
tambm, informaes sobre a infraestrutura urbana.
No caso de planos que busquem solues consorciadas
devem ser apresentadas a caracterizao de toda a sua
rea de abrangncia e a anlise da insero do Muni-
cpio no contexto regional, com base em estudos de
regionalizao para a gesto integrada dos resduos
slidos ou para a participao em consrcios pblicos.
Caracterizao de aspectos da gesto
dos resduos slidos
Aspectos legais e normativos
Levantamento das disposies legais e normativas
existentes nas esferas federal, estadual e municipal e
verificao de inconsistncias, necessidades de ajustes ou
de elaborao de legislao especfica. Inclui ainda a
anlise de contratos de execuo de servios pblicos de
resduos slidos (ver modelos no Quadro 25).
Aspectos institucionais e administrativos
Identificao da estrutura organizacional, com as
com petncias e responsabilidades na gesto dos
res duos slidos, dos recursos humanos e da qualifi -
86
cao tcnica dos funcionrios; das formas de
prestao dos servios; e da estrutura de controle
operacional e fiscalizao dos servios.
Aspectos financeiros
Anlise das despesas com prestao dos servios e
identificao das fontes de receita, com destaque para
a cobrana de tributo especfico e seu impacto no
oramento pblico. Recomenda-se que as despesas
sejam identificadas por finalidade (manuteno de
equipamentos, contratao de servios, capacitao da
equipe etc.). Realizar levantamento dos investimentos
efetuados nos ltimos anos e sua finalidade e instituir
procedimentos para controle das despesas.
Instrumentos de controle e participao
social
Mapeamento detalhado das instncias formais de repre-
sentao da sociedade, dos programas e aes de
educao ambiental, e dos mecanismos de controle
social em vigor, tomando como base o PMS.
Aspectos sociais
Levantamento do nmero de catadores presentes
no Municpio, identificando aqueles que atuam em
lixo e nas ruas; das formas de organizao; da
insero em programas sociais do governo; e o fluxo
dos materiais coletados.
 PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS

Caracterizao dos resduos Caracterizao dos servios pblicos

slidos
Identificao dos tipos de resduos gerados, incluindo
aque les sujeitos logstica reversa e a planos de
geren cia mento obrigatrios, abrangendo a caracte -
rizao fsica do resduo, que inclui ndices de gerao,
densidade, peso especfico e composio gravimtrica,
dentre outros parmetros.
O Quadro 21 apresenta orientaes sobre como
realizar esses levantamentos. Essas informaes
permitem a projeo da gerao de resduos slidos
e o dimen sio na mento de equipamentos, de infraes -
trutura e de pessoal.
de resduos slidos
Identificao dos servios ofertados e da estrutura
operacional, destacando sua regularidade, frequncia e
abrangncia (mapeamento das reas atendidas), levan-
tamento dos equipamentos e identificao da proprie-
dade da frota (poder pblico ou terceirizado). Deve incluir
as dificuldades observadas e sinalizadas pela populao.
No caso da coleta seletiva, deve-se observar a modali-
dade de coleta, sua abrangncia, nvel de adeso da
populao e a participao de catadores. O levantamento
sobre o gerenciamento dos resduos de grandes
geradores e as formas de controle e fiscalizao pela
Prefeitura tambm devem ser analisados.

Quadro 21: Caractersticas fsicas dos resduos slidos urbanos

CARACTERSTICAS
DESCRIO
FSICAS
Relaciona a quantidade de
resduos slidos urbanos
Gerao per capita gerada diariamente e o
(kg/hab/dia) nmero de habitantes de
determinada regio.
Apresenta percentual de
Composio cada componente em
gravimtrica relao ao peso total da
amostra de resduos
slidos analisada.
Peso dos resduos slidos
soltos em funo do
Peso especfico
volume ocupado
aparente (kg/m)
livremente, isento de
compactao.
Quantidade de gua
Teor de umidade presente nos resduos
slidos em funo de
seu peso.
Grau de compactao
Compressividade ou reduo do volume
que a massa de resduos
pode sofrer.
Fonte: Elaborado pelas autoras com base em IBAM/SEDU, 2001. * Dados extrados do SNIS-RS, 2012. ** Dados extrados de MMA/ICLEI, 2012.
MDIAS NACIONAIS
1,0 kg/hab/dia*
Ver Figura 1, Parte 1
Resduos domiciliares
- Soltos: 250kg/m
- Compactados: 600kg/m**
Resduos da construo civil**
- Indiferenciado: 1.200kg/m
- Classe A: 1.400 1.500kg/m
40 a 60% de umidade
Depende da presso, podendo
ser reduzido a 1/3 ou de seu
volume original
IMPORTNCIA PARA O PRS
- Permite projeo da
quantidade de resduos slidos
a ser coletada;
- Permite dimensionamento da
frota e planejamento da
destinao final
Permite estimar potencial de
reciclagem e de compostagem
Permite dimensionar a frota de
coleta
- Interfere no processo de
compostagem;
- Impacta na produo de
chorume.
- Auxilia no dimensionamento
dos veculos coletores,
definio de estaes de
transbordo e caambas

87
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
ETAPA 3 Cenarizao e
proposies
Com base na anlise do diagnstico e prognstico, alm das
diretrizes nacionais estabelecidas no Planares e Plansab,
sero formulados os cenrios e as proposies. A estratgia
de construo de cenrios e seleo dos mesmos pode
seguir a mesma lgica do Plansab e do Planares, que
considera os cenrios possvel, imaginvel e desejvel. A
proposta a de construo de cenrios que permitam
orientar o processo de planejamento dos servios de resduos
slidos para sua gradual universalizao.
O cenrio possvel o selecionado como referncia para
a elaborao das proposies, lembrando que os demais
cenrios devem ser divergentes, possibilitando a
prospeco de situaes futuras diversas.
A partir do cenrio definido, diante da anlise das
informaes levantadas no diagnstico, no prognstico
e no resultado dos debates junto aos segmentos
sociais, as proposies so elaboradas para equacionar
os problemas, com destaque para a viabilidade e a
susten tabilidade dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos. preciso
sempre buscar encontrar solues que compatibilizem
o crescimento econmico, a sustentabilidade ambiental,
a prestao dos servios com qualidade e regularidade,
e a equidade social.
As proposies devem partir de diretrizes gerais que
incluem articulao intersetorial; priorizao de solues
consorciadas; universalizao do acesso aos servios
pblicos de resduos slidos; promoo da responsabi-
lidade compartilhada, incluindo a participao de catado-
res organizados; eficincia operacional e sustentabilidade
econmico-financeira dos servios prestados; e a valori-
zao dos profissionais envolvidos.
Alguns pontos devem ser apresentados nas proposies:
indicao de modificaes, adaptaes ou
88
comple men ta es que se fizerem necessrias
ao arca bouo legal;
indicao de mecanismos de remunerao dos
servios;
proposio para estruturao e organizao do
gerenciamento dos servios de limpeza urbana e de
manejo de resduos slidos, incluindo, se for o caso,
modificaes organizacionais para efetivar as
solues propostas;
definio da regularidade, continuidade, funcionalidade
e universalizao da prestao dos servios pblicos
de limpeza urbana e de manejo de resduos slidos;
indicao para os planos de geren ciamento
obrigatrios;
indicao de aes para o fortalecimento instituci-
onal com definio de responsabilidades;
indicao de aes para a efetivao da responsa-
bilidade compartilhada no mbito dos sistemas de
coleta seletiva e de logstica reversa;
definio das aes para desenvolvimento de
campanhas de divulgao, informao e educao
ambiental;
definio das estratgias de fortalecimento das
organizaes de catadores e incluso socioprodutiva;
indicao de estratgias para o monitoramento e
avaliao da implementao do PRS.
As proposies so incorporadas ao PRS por meio de
programas e aes com metas progressivas, considerando
sempre o horizonte de projeo de 20 anos, porm esta-
belecidas na perspectiva de curto, mdio e longo prazos.
Alm do aspecto temporal, importante que as metas
sejam:
mensurveis, que reflitam a quantidade a ser atingida;
especficas, que remetam ao problema especfico, o
que o motivo de debate, e no a temas genricos;
alcanveis, que sejam factveis e realizveis;
significativas, que guardem correlao entre os
resultados a serem obtidos e o problema a ser solu-
cionado ou minimizado.

Na perspectiva das responsabilidades, um aspecto
muito importante a definio do limite entre o
pequeno e o grande gerador de resduos slidos, e do
responsvel pela prestao dos servios. Geralmente,
o limite estabelecido na definio de pequenos e
grandes geradores corres ponde quantidade mdia
de resduos slidos gerados diariamente em uma
residncia particular com cinco moradores.
ETAPA 4 Consolidao do Plano de
Resduos Slidos
O PRS elaborado em duas etapas. Na primeira,
produzida a verso preliminar que, aps validao,
ser consolidada na verso final. O PRS inclui
o processo metodolgico, os objetivos, a sntese
do diagnstico e do prognstico, as metas e os
planos de ao.
Os principais elementos que norteiam a concepo
dos Planos de Ao so as aes para o manejo
dos resduos slidos definidas com base no modelo
tecnolgico do Governo Federal e os princpios e
objetivos estabelecidos pela PNRS e pela LDNSB,
j abordadas nesta publicao. (Quadros 22 e 23)
ETAPA 5 Agendas de
implementao, monitoramento e
avaliao
A construo das agendas para implementao do Plano
deve ser norteada pelas metas estabelecidas na etapa de
cenarizao e proposies, e consolidadas no PRS. Essas
agendas devem prever mecanismos, procedimentos e res-
ponsabilidades para assegurar a implementao do PRS,
bem como a definio dos indicadores de desempenho
que iro compor um sistema de informao. A definio
das variveis deve adotar como referncia os indicadores
PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS
Quadro 22: Aes para o manejo dos resduos slidos
- encerramento dos lixes ;
- recuperao de reas degradadas;
- segregao dos resduos domiciliares (seco e mido)
pelos consumidores;
- coleta seletiva da parcela seca com a incluso de
organizaes de catadores de materiais reutilizveis e
reciclveis;
- logstica reversa;
- compostagem dos resduos orgnicos;
- segregao dos resduos da construo civil (RCC) com
reutilizao e reciclagem;
- segregao na fonte de resduos de servios de sade
(RSS).
Quadro 23: Princpios e objetivos estabelecidos pela PNRS e
pela LDNSB
- regularidade, continuidade, funcionalidade e
universalizao da prestao dos servios pblicos de
limpeza urbana e de manejo de resduos slidos.
- adoo de mecanismos gerenciais e econmicos que
assegurem a recuperao dos custos dos servios
prestados, como forma de garantir sua sustentabilidade
operacional e financeira (art. 7, inciso X, PNRS e art. 2,
inciso I, LDNSB).
- articulao com as polticas de incluso social, de
desenvolvimento urbano e regional e outras de interesse
relevante (art. 2, inciso VI, LDNSB).
- adoo, desenvolvimento e aprimoramento de tecnologias
limpas como forma de minimizar impactos ambientais (art.
7, inciso IV PNRS).
- cooperao entre as esferas do poder pblico, o setor
empresarial e demais segmentos sociais (art. 6, inciso VI,
PNRS).
- adoo de solues que visem proteo da sade
pblica e da qualidade ambiental (art.7, inciso I, PNRS).
do Sistema Nacional de Informaes Sobre a Gesto dos
Resduos Slidos (SINIR), permitindo assim que o Municpio
possa inserir as informaes no banco de dados nacional,
como estabelecido no art. 12 da PNRS.
Um dos desafios da criao das Agendas de Implemen-
tao o seu horizonte. As agendas so pensadas para
um horizonte de 20 anos visando definio de aes
que assegurem a efetiva implementao do PRS.
89
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
Agendas de Implementao elaboradas com cuidado e
pactuadas entre os diversos atores envolvidos reduzem
o risco de os PRS no serem implementados. Em muitos
Municpios, porm, o que se observa um investimento
que termina na elaborao do PRS.
O Ministrio Pblico, instituio voltada defesa da
ordem jurdica e garantidor dos direitos fundamentais,
como o meio ambiente, pode atuar demandando ao
Poder Executivo a implementao do PRS, e asse -
gurar, assim, que as agendas construdas na Etapa 5
sejam efetivamente cumpridas.
3.2 Estruturao dos Planos de
Resduos Slidos
O Quadro 24 apresenta uma proposta de estruturao
de um PRS de mbito municipal. O detalhamento da
itemizao pode sofrer variaes, de acordo com o
escopo do plano e as exigncias dos termos de
referncia, e deve ser definido pelo Comit Gestor que
estiver frente da sua elaborao.
Nesse sentido, este quadro tem por objetivo apre -
sentar os elementos que auxiliem nessa estruturao,
assegurando que os contedos mnimos estabelecidos
para cada plano (arts. 17 at o 19 da PNRS) estejam
contemplados.
fundamental que a verso preliminar do PRS seja
apresentada, discutida e validada pela sociedade por
meio da realizao de audincia pblica e de consulta
pblica (art. 15, PNRS). O Comit Gestor e o Comit
Consultivo devem atuar de forma articulada e
complementar, cabendo, contudo, ao Comit Gestor a
deciso final sobre a incorporao ou no das sugestes
apresentadas durante a audincia pblica e a consulta
pblica, o que resultar na verso final do PRS.
Um dos critrios a ser adotado pela Unio na anlise
de solicitaes de recursos para infraestrutura de
servios de limpeza urbana e de manejo de resduos
slidos a identificao no PRS de elementos que
comprovem a adoo de metodologia participativa ao
longo de seu processo de elaborao. (Quadro 24)
 PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS

Quadro 24: Modelo para estruturao do Plano Municipal de Gesto Integrada de Resduos Slidos

I. Introduo IV.1.1. Definio de responsabilidades pblicas e

I.1. Apresentao privadas (art. 19, incisos VIII, XV)
I.2. Processo metodolgico IV.1.2. Possibilidades de aes compartilhadas* (art.
I.3. Objetivos do plano 17, incisos VIII, IX e art. 19, inciso III)
I.3.1. Objetivos gerais IV.2. Gesto dos Resduos Slidos Urbanos
I.3.2. Objetivos especficos IV.2.1. Estrutura institucional e administrativa
I.4. Abrangncia IV.2.2. Estrutura financeira (art. 19, inciso XIII)
I.4.1. Abrangncia temporal IV.2.3. Capacitao tcnica (art. 19, inciso IX)
I.4.2. Abrangncia geogrfica IV.2.4. Regulao e fiscalizao (art. 17, inciso XII e
art. 19, inciso XVI)
II. Diagnstico, Prognstico IV.2.5. Controle social, educao ambiental e
II.1. Sntese da caracterizao dos resduos slidos (art. comunicao (art. 19, inciso XI)
17, inciso I e art. 19, inciso I) IV.3. Plano Social (art. 19, incisos XI, XII)
II.1.1. Identificao de geradores sujeitos a planos de IV.4. Servios de Manejo de Resduos Slidos
gerenciamento (art. 19, inciso IV) Urbanos (art. 19, inciso V)
II.1.2. Identificao de geradores e tipos de resduos com IV.4.1. Coleta seletiva e logstica reversa (art. 19, inciso XV)
logstica reversa obrigatria (art. 19, inciso IV) IV.4.2. Manejo de Resduos Slidos Especiais
II.1.3. Fluxo dos resduos slidos (art. 17, inciso I) IV.4.2.1. Resduos da construo civil
II.2. Sntese dos aspectos ligados gesto dos IV.4.2.2. Resduos de servios de sade
resduos slidos IV.4.2.3. Diretrizes para geradores sujeitos a planos
II.3. Sntese da caracterizao dos servios pblicos de gerenciamento (art. 19, incisos IV, VII, VIII)
de resduos slidos IV.5. Servios de Limpeza Urbana
II.4. Sntese do Prognstico IV.5.1. Varrio
III. Metas (art. 17, incisos III, IV, V e art. 19, IV.5.2. Poda, capina, roada
incisos V e XIV) IV.5.3. Outros servios
III.1. Metas de curto prazo IV.6. Disposio final de rejeitos (art. 17, incisos X, XI e
III.2. Metas de mdio prazo art. 19, incisos II, XVIII)
III.3. Metas de longo prazo IV.7. Monitoramento e avaliao (art. 19, inciso XVII)
IV Planos de Ao (art. 17, inciso VI) IV.7.1. Sistema de informao e indicadores (art. 17,
IV.1. Aspectos Gerais inciso XII e art. 19, incisos VI e XVII)

*Observao: Se a gesto for associada, um item especfico deve ser previsto no plano para tratar com profundidade a gesto proposta.
Fonte: Elaborado pelas autoras.

91
PLANOS DE RESDUOS SLIDOS. Desafios e Oportunidades no Contexto da Poltica Nacional de Resduos Slidos
3.3 Formas de Contratao para
elaborao dos PRS
Muitos Municpios, em especial os de menor porte,
enfrentam dificuldades em seus quadros tcnicos, seja
pela baixa qualificao ou pelo nmero reduzido de
profissionais, o que implica, por exemplo, a necessi-
dade de contratao de empresas privadas para
elaborao dos PRS. Em alguns desses casos, o
processo de elaborao dos planos pode seguir outras
orientaes indicadas pelo Termo de Referncia (TR).
Entretanto, como discutido antes, a atividade de
Planejamento que inclui a elaborao dos Planos de
Resduos Slidos no pode ser delegada.
O Quadro 25 apresenta uma sntese das formas de
contratao de terceiros para elaborao dos Planos
e para a prestao dos servios pblicos de limpeza
urbana e de manejo de resduos slidos.
O processo licitatrio pode se dar por concorrncia, to-
mada de preo, convite, concurso ou leilo. A seguir
so apresentadas essas modalidades.
Concorrncia
Licitao entre quaisquer interessados que, na fase
inicial de habilitao preliminar, comprovem possuir os
requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital
para execuo de seu objeto (art. 22, 1, Lei n
8.666/1993).
92
Tomada de preos
Licitao entre interessados devidamente cadastrados
ou que atenderem a todas as condies exigidas para
cadastramento at o terceiro dia anterior data do
recebimento das propostas, observada a necessria
qualificao (art. 22 2, Lei n 8.666/1993).
Convite
Licitao entre interessados do ramo pertinente ao seu objeto,
cadastrados ou no, escolhidos e convidados em nmero mni-
mo de trs pela unidade administrativa, a qual afixar, em local
apropriado, cpia do instrumento convocatrio e o estender aos
demais cadastrados na correspondente especialidade que ma-
nifestarem seu interesse com antecedncia de at 24 horas da
apresentao das propostas (art. 22, 3, Lei n 8.666/1993).
Concurso
Licitao entre quaisquer interessados para escolha de traba-
lho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a instituio de
prmios ou remunerao aos vencedores, conforme critrios
constantes de edital publicado na imprensa oficial com antece-
dncia mnima de 45 dias. (art. 22, 4, Lei n 8.666/1993).
Leilo
Licitao entre quaisquer interessados para a venda de
bens mveis inservveis para a administrao ou de
produtos legalmente apreendidos ou penhorados, ou para
a alienao de bens imveis prevista no art. 19, a quem
oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliao (art. 22, 5, Lei n 8.666/1993).
 PARTE 3 ELABORAO DE PLANOS DE RESDUOS SLIDOS

Quadro 25: Formas de contratao de servios de resduos slidos

MODALIDADE DE LICITAO
PASSVEL DE
TIPO DE (CONCORRNCIA, TOMADA REGIME DE PRESTAO
ATIVIDADES CONCESSO /
SERVIO DE PREOS OU CONVITE A
TERCEIRIZAO
DEPENDER DO VALOR).
Elaborao Consoante o caso concreto,
do Plano de Somente possvel dispensa nas hipteses
Consultoria
Resduos terceirizao do art. 24, incisos II, VIII e XIII da
Slidos Lei 8.666/ 1993.
Consoante o caso concreto,
Sim. Exigncia Competitividade
Limpeza Varrio, possvel dispensa nas hipteses
de planejamento (possibilidade de mais de um
urbana poda, capina do art. 24, incisos IV, XX e XXVI
anterior. prestador simultaneamente)
da Lei n 8.666/ 1993.
Consoante o caso concreto,
Sim. Exigncia Competitividade
possvel dispensa nas hipteses
Coleta de planejamento (possibilidade de mais de um
do art. 24, incisos IV, XX e XXVI
anterior. prestador simultaneamente)
da Lei n 8.666/ 1993.
Coleta seletiva,
processamento e Consoante o caso concreto,
comercializao Sim. Exigncia Competitividade
possvel dispensa nas hipteses
de resduos de planejamento (possibilidade de mais de um
do art. 24, inciso XXVII da Lei n
slidos urbanos anterior. prestador simultaneamente)
8.666/ 1993.
reciclveis ou
reutilizveis
Manejo de Consoante o caso concreto,
resduos Sim. Exigncia Competitividade
possvel dispensa nas hipteses (possibilidade de mais de um
slidos Transporte de planejamento
do art. 24, inciso XXVII da Lei n prestador simultaneamente)
anterior.
8.666/ 1993.
Sim. Consoante o caso concreto,
Competitividade
Transbordo e Exigncia de possvel dispensa nas hipteses
(possibilidade de mais de um
tratamento planejamento do art. 24, incisos IV e XXVI da
prestador simultaneamente)
anterior. Lei n 8.666/ 1993.
Sim. Consoante o caso concreto,
Exigncia de possvel dispensa nas hipteses
Disposio final Exclusividade
planejamento do art. 24, incisos IV e XXVI da
anterior. Lei n 8.666/ 1993.
Fonte: Elaborado pelo IBAM/CJ.
Consoante o caso concreto implica a verificao e adequao da hiptese de dispensa ao caso concreto. A dispensa de licitao em geral se aplica a valores de at
R$ 8 mil para servios comuns e R$15 mil para servios de engenharia. Como os servios discriminados no Quadro 10 se referem a servios de natureza contnua,
a exceo da consultoria para elaborao do PRS, para verificao da modalidade deve ser considerado todo o perodo do contrato e eventuais prorrogaes.

93
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