6 Gestin de las aguas

transfronterizas
 Una guerra por el agua sera
una aberracin suprema
Reina Noor de Jordania

El whisky es para beber y el

agua para contender
Mark Twain

202 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006

 6
CAPTULO
Gestin de las aguas transfronterizas

La gestin de las aguas En cualquier pas, el agua es el ncleo de la interdependencia humana: se trata de un recur-
compartidas puede ser so compartido, til para la agricultura, la industria, las viviendas y el medio ambiente. La
un instrumento de paz o gobernabilidad del agua a escala nacional consiste en encontrar un equilibrio entre estos
de conflicto, pero es la usuarios que entran en competencia. Pero el agua es tambin el recurso efmero por ex-
poltica la que determinar celencia. Los pases pueden legislar sobre el agua como un bien nacional, pero el recurso
cul es la opcin elegida en s atraviesa sin pasaporte las fronteras polticas, en forma de ros, lagos y acuferos. Las
aguas transfronterizas extienden la interdependencia hidrolgica a travs de las fronteras
nacionales, reuniendo a los usuarios de diferentes pases en un sistema comn. La gestin
de esta interdependencia es uno de los grandes desafos del desarrollo humano a los que se
enfrenta la comunidad internacional.

En cierta medida, el desafo es de carcter insti-
tucional. La competencia por el agua dentro de
un pas puede dar lugar a exigencias opuestas,
haciendo que los responsables polticos se enfren-
ten a diferentes opciones que tienen repercusio-
nes para la equidad, el desarrollo humano y la
reduccin de la pobreza. Las instituciones nacio-
nales y los rganos legislativos proveen mecanis-
mos para abordar dichas opciones. Cuando se
trata del agua que f luye a travs de las fronteras,
sin embargo, no existe una estructura institucio-
nal equivalente, lo que tiene una serie de impli-
cancias. A medida que aumenta la escasez de
agua con respecto a la demanda, la competencia
transfronteriza por los ros compartidos y otros
recursos hdricos se intensifica. Si no se cuenta
con mecanismos institucionales para responder a
estos problemas transfronterizos, la competencia
por el agua puede llegar a conducir a conf lictos
perjudiciales.
por el agua transfronteriza usualmente ha sido de
cooperacin y no de conf licto. Desde esta pers-
pectiva ms optimista, la competencia creciente
por el agua se entiende como un catalizador para
una mayor cooperacin en el futuro.
El presente informe sostiene que el agua tiene
el potencial para avivar conf lictos mayores, aun-
que tambin para actuar como un puente para
la cooperacin. A lo largo de la historia, los go-
biernos han encontrado soluciones innovadoras y
cooperativas para resolver las tensiones relativas
a la gestin de las aguas transfronterizas, incluso
en las situaciones polticas ms difciles. Desde
el ro Indo hasta los ros Jordn y Mekong, esta-
dos en situaciones de conf licto poltico e incluso
militar encontraron formas de mantener la co-
operacin en torno al agua. En general, cuando
los estados entran en guerra lo hacen por facto- 6
res cuya importancia es mucho menor que la del
agua. Sin embargo, el antdoto apropiado contra
Gestin de las aguas transfronterizas

El espectro de la competencia creciente por el el pesimismo de la guerra del agua no consiste

agua entre estados ha dado lugar a un debate p-
blico en ocasiones polarizado. Hay quienes pro-
nostican un futuro en el que las reivindicaciones
encontradas de los estados por el agua provoca-
rn guerras del agua. Otros sealan que no se
han producido guerras por el agua desde un acon-
tecimiento ocurrido hace unos 4.000 aos en lo
que ahora es el sur de Iraq. Adems, sostienen
que la postura de los pases ante la competencia
en contentarse con esto. Las aguas transfronte-
rizas crean casi siempre alguna tensin entre las
sociedades a las que unen. Estas tensiones no se
pueden entender como elementos aislados, ya que
estn vinculadas a factores que van ms all de
las relaciones entre estados, tales como los inte-
reses de seguridad nacional, oportunidad econ-
mica, sostenibilidad medioambiental y equidad.
La gestin de las aguas compartidas puede ser

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 203

 Dado que el agua no es un instrumento de paz o de conf licto, pero es
un ente esttico sino un la poltica la que determinar cul es la opcin llo. Los fracasos en el mbito de la cooperacin
elegida.
recurso que fluye, su uso Uno de los inconvenientes del debate po-
en cualquier lugar se ve larizado que genera el discurso de la guerra del
agua es que ha hecho que se desve la atencin de
afectado por el uso que
problemas ms acuciantes y relevantes sobre la
se le d en otros lugares, seguridad de la humanidad. Abordar la gestin
incluidos los dems pases de las aguas transfronterizas desde el enfoque de
la cooperacin puede suponer verdaderos bene-
ficios para el desarrollo humano. Estos enfoques
pueden reforzar la seguridad del agua para las
personas vulnerables de ambos lados de una fron-
tera, al mejorar la calidad, la cantidad y el grado
de previsin de los f lujos entre pases. Compar-
tir el agua no es un juego en el que tenga que
haber ganadores y perdedores: el hecho de que un
pas gane no implica que otro pierda. As como
la interdependencia a travs del comercio puede
ampliar los beneficios econmicos para todas las
partes, la interdependencia del agua, apoyada en
la cooperacin, tambin puede hacerlo. Esto es
vlido no slo en la esfera econmica, en la que
los intercambios de energa hidroelctrica o ser-
vicios medioambientales ofrecen una estrategia
potencial de beneficios para todas las partes, sino
tambin en lo que atae a las medidas polticas,
sociales y medioambientales en general.
No obstante, se puede afirmar tambin lo
opuesto: cuando no logra desarrollarse la coope-
racin o sta fracasa, todos los pases pueden
Interdependencia hidrolgica
El agua se diferencia de los dems recursos esca-
sos en notables aspectos. Es la base de todas las
facetas de la sociedad humana, desde la ecolo-
6 ga hasta la agricultura, pasando tambin por
la industria, y no tiene sustitutos conocidos. Al
igual que el aire, el agua es esencial para la vida.
Gestin de las aguas transfronterizas
Se trata, adems, de una parte integral de los sis-
temas de produccin que generan riqueza y bien-
estar. Dado que el agua no es un ente esttico sino
un recurso que f luye, su uso en cualquier lugar se
ve afectado por el uso que se le d en otros luga-
res, incluidos los dems pases. A diferencia de lo
que ocurre con el petrleo o el carbn, la gestin
del agua no se puede limitar nunca a un nico
propsito ni, en el caso de las aguas transfronte-
rizas, a un nico pas.
204 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
salir perdiendo, sobre todo aquellos en desarro-
pueden producir desastres sociales y ecolgicos,
como los ocurridos en el Lago Chad y el Mar
de Aral. Adems, exponen a los pases ms pe-
queos y vulnerables a la amenaza de acciones
unilaterales por parte de pases vecinos ms
grandes y poderosos. Principalmente, la ausen-
cia de cooperacin hace que resulte imposible
para los pases administrar los recursos hdricos
compartidos a fin de optimizar las condiciones
para el progreso humano.
Dos retos fundamentales definen las estrate-
gias de la gobernabilidad de las aguas transfron-
terizas a comienzos del siglo XXI. El primero
consiste en pasar de la accin unilateral y las
estrategias nacionales internas, a las estrategias
compartidas de cooperacin multilateral. Hasta
cierto punto, esto ya se est realizando, pero la
respuesta de la gobernabilidad ha sido fragmen-
tada e inadecuada. El segundo reto trata de situar
al desarrollo humano en el centro de la coopera-
cin transfronteriza y el buen gobierno.
Este captulo aborda, en primer lugar, el sig-
nificado de la interdependencia del agua para la
vida de las personas y las naciones. Despus, exa-
mina los costos ecolgicos, econmicos y, sobre
todo, humanos de la falta de cooperacin en la
gestin de las aguas transfronterizas, y analiza
cul es el corolario de estos costos: la defensa de
la cooperacin.
Generalmente, el uso del agua por parte de un
pas implica efectos para otros pases, de acuerdo
con uno de los tres mecanismos siguientes:
Competencia por un suministro finito de agua.
Cuando los pases dependen de la misma
fuente de agua para mantener su medio am-
biente y su medio de vida respectivos, as como
para generar crecimiento, las aguas transfron-
terizas se convierten en un lazo que une tanto
a los ciudadanos como al medio ambiente. El
uso del agua en un lugar determinado limita
su disponibilidad en otro. Por ejemplo, la re-
tencin del agua aguas arriba para la irriga-
cin o la generacin de energa elctrica en un
pas limita el flujo para los agricultores y el
medio ambiente aguas abajo.
 Efectos sobre la calidad del agua. La forma
en que un pas ubicado aguas arriba de la
corriente utiliza el agua afecta al medio am-
biente y a la calidad del agua que llega a un
pas situado aguas abajo. La falta de coor-
dinacin en el desarrollo de represas puede
producir el atarquinamiento en depsitos e
impedir que el sedimento rico llegue hasta las
llanuras bajas. Asimismo, la contaminacin
industrial o humana puede ser transportada
a travs de los ros hasta las poblaciones de
otros pases. En noviembre de 2005, cuando
un accidente industrial provoc un vertido
de sustancias qumicas de 80 kilmetros de
extensin en el ro Songhua, en China, no
slo puso en peligro a los 3 millones de habi-
tantes de Harbin, sino tambin a los residen-
tes de la ciudad rusa de Javarovsk, al otro lado
de la frontera.
Coordinacin de los flujos de agua. El mo-
mento en que los usuarios aguas arriba de la
corriente liberan el agua y la cantidad de sta,
tienen implicancias cruciales aguas abajo.
Por ejemplo, los agricultores de un pas aguas
abajo pueden necesitar agua para la irrigacin
al mismo tiempo que un pas aguas arriba la
necesita para la generacin de energa hidro-
elctrica, un problema comn actualmente en
Asia central (vase abajo).
As como las tensiones en cada una de estas
reas pueden generar competitividad y conflictos
dentro de los pases (vase el captulo 5), la inter-
dependencia transmite las consecuencias de di-
ferentes modelos de uso del agua a travs de las
fronteras.
Compartir el agua del mundo
Las aguas compartidas son una parte de la geo-
grafa humana y el panorama poltico que va
cobrando cada vez ms importancia. Los ros,
lagos, acuferos y humedales internacionales
unen a pueblos separados por fronteras interna-
cionales, algunas de las cuales siguen el curso de
las vas fluviales. Estas aguas compartidas son la
base de la interdependencia del agua para millones
de personas.
Las cuencas hidrogrficas internacionales
(cuencas hidrogrficas tales como lagos y aguas
subterrneas poco profundas compartidas por
ms de un pas) cubren casi la mitad de la superfi-
cie de la tierra del planeta. A escala mundial, dos
de cada cinco personas viven actualmente en estas
cuencas, que representan tambin el 60% de los
flujos fluviales en el mundo. El nmero de cuencas
compartidas ha ido incrementndose, en gran me-
dida como consecuencia de la desintegracin de la Los ros, lagos, acuferos y
ex Unin Sovitica y la ex Yugoslavia. En 1978 se humedales internacionales
contabilizaban 214 cuencas internacionales. Hoy
en da, son 263. unen a pueblos separados
El nmero de pases con cuencas compartidas por fronteras internacionales
(145, que representan ms del 90% de la poblacin
mundial) pone de manifiesto la profunda interde-
pendencia que implican estas cifras.1 Ms de 30
pases estn ubicados en su totalidad en territorios
de cuencas transfronterizas.
El nmero de pases que comparten algunas de
las cuencas internacionales ilustra el alcance de la
interdependencia (cuadro 6.1). La cuenca del Da-
nubio, por ejemplo, es compartida por 14 pases (y
otros 5 comparten una parte mnima de la misma),
mientras que las del Nilo y el Nger son comparti-
das por 11, y la del Amazonas, por 9. Ninguna re-
gin demuestra mejor que frica las realidades de
la interdependencia del agua. Los mapas polticos
trazados hace ms de un siglo en conferencias ce-
lebradas en Berln, Lisboa, Londres y Pars han de-
jado ms del 90% de todas las aguas superficiales
de la regin en cuencas fluviales transfronterizas
que acogen a ms de tres cuartos de la poblacin
africana. 2 Unas 61 cuencas cubren cerca de dos
tercios de la superficie continental (mapa 6.1).
Los gobiernos pueden decidir si cooperan
o no en la gestin de las aguas transfronterizas.
Independientemente de la decisin que tomen,
sin embargo, los ros y dems sistemas de aguas
transfronterizas unen a los pases mediante condi-
ciones de puesta en comn de los recursos medio-
ambientales que determinan las oportunidades de
sustento.
El uso aguas arriba determina las opciones de
gestin del agua en la cuenca inferior y define, de
este modo, los escenarios de conflicto o coopera-
cin. La irrigacin es donde ms patente se hace
esta situacin. Los pases que cuentan con siste-
mas de irrigacin altamente desarrollados, como
Egipto, Iraq, Siria, Turkmenistn y Uzbekistn,
dependen de los ros que afluyen desde sus pa-
ses vecinos para obtener dos tercios o ms de su
agua. Los cambios de los modelos de uso del agua
en los pases ubicados aguas arriba pueden afectar 6
gravemente los sistemas agrcolas y medios de sus-
tento rurales aguas abajo. A manera de ejemplo, la
Gestin de las aguas transfronterizas
cuenca del Tigris y el ufrates aporta agua a Iraq,
Siria y Turqua, pases que en conjunto suman
una poblacin de 103 millones de habitantes. En
Turqua, el Proyecto del Sudeste de Anatolia, que
incluye la creacin de 21 represas y 1,7 millones
de hectreas de tierras de regado, podra reducir
en cerca de un tercio los flujos de agua que llegan
a Siria, por lo que este proyecto resultara benefi-
cioso para unos y perjudicial para otros dentro del
rea de la cuenca. 3
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 205
 Cuadro 6.1 Las cuencas internacionales unen a muchos pases

Nmero de
Cuenca pases de la Pases de
fluvial cuenca la cuenca
Danubio 19 Albania, Austria, Bosnia y Herzegovina, Bulgaria, Croacia, Repblica Checa, Alemania, Hun-
gra, Italia, Macedonia, Moldova, Montenegro, Polonia, Rumania, Serbia, Eslovaquia, Eslovenia,
Suiza, Ucrania
Congo 13 Angola, Burundi, Camern, Repblica Centroafricana, Repblica Democrtica del Congo,
Congo, Gabn, Malawi, Rwanda, Sudn, Tanzana, Uganda, Zambia
Nilo 11 Burundi, Repblica Centroafricana, Repblica Democrtica del Congo, Egipto, Eritrea, Etiopa,
Kenya, Rwanda, Sudn, Tanzana, Uganda
Nger 11 Argelia, Benin, Burkina Faso, Camern, Chad, Cte dIvoire, Guinea, Mal, Nger, Nigeria, Sierra
Leona
Amazonas 9 Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Guyana Francesa, Guyana, Per, Suriname, Venezuela
Rin 9 Austria, Blgica, Francia, Alemania, Italia, Liechtenstein, Luxemburgo, Pases Bajos, Suiza
Zambezi 9 Angola, Botswana, Repblica Democrtica del Congo, Malawi, Mozambique, Namibia, Tanza-
na, Zambia, Zimbabwe
Lago Chad 8 Argelia, Camern, Repblica Centroafricana, Chad, Libia, Nger, Nigeria, Sudn
Mar de Aral 8 Afganistn, China, Kazajstn, Kirguistn, Pakistn, Tayikistn, Turkmenistn, Uzbekistn
Jordn 6 Egipto, Israel, Jordania, Lbano, Territorios Palestinos Ocupados, Siria
Mekong 6 Camboya, China, Repblica Democrtica Popular Lao, Myanmar, Tailandia, Viet Nam
Volta 6 Benin, Burkina Faso, Cte dIvoire, Ghana, Mal, Togo
Ganges-Brahmaputra- 6 Bangladesh, Bhutn, China, India, Myanmar, Nepal
Meghna
Tigris-ufrates 6 Irn, Iraq, Jordania, Arabia Saudita, Siria, Turqua
Tarim 5 (+1) Afganistn, China, control de China reclamado por India, Kirguistn, Pakistn, Tayikistn
Indo 5 Afganistn, China, India, Nepal, Pakistn
Neman 5 Belars, Letonia, Lituania, Polonia, Rusia
Vstula 5 Belars, Repblica Checa, Polonia, Eslovaquia, Ucrania
La Plata 5 Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay, Uruguay

Fuente: Adaptado de Wolf y otros, 1999.

En cualquier pas, la asignacin de los recur-
sos hdricos entre los usuarios representa una de-
safiante tarea desde el punto de vista poltico. In-
cluir dentro de la problemtica la cuestin de las
fronteras nacionales dificulta la gobernabilidad,
en particular cuando la competencia por el agua se
intensifica. En teora, la mejor manera de abordar
el problema es la gestin del agua de manera inte-
grada a lo largo de toda la cuenca, de tal forma que
los pases intercambien recursos agrcolas, energa
hidroelctrica y otros servicios de acuerdo con la
ventaja comparativa que tengan en cuanto al uso
6 del agua. Un claro ejemplo sera el siguiente: la
energa hidroelctrica resulta ms econmica en
las partes montaosas altas e inclinadas, mientras
Gestin de las aguas transfronterizas
El hecho de tener cuencas compartidas ilustra
tan slo de manera parcial la interdependencia hi-
drolgica. La dependencia con respecto a los sistemas
compartidos vara en cada pas. En algunos casos, es-
tados que en trminos geogrficos representan una
pequea parte de una cuenca son altamente depen-
dientes en trminos hidrolgicos; en otros, ocurre lo
contrario. En Bangladesh, por ejemplo, se encuentra
solamente el 6% de la cuenca del Ganges, el Brah-
maputra y el Meghna, pero dicha cuenca ocupa tres
cuartos del pas.4 Asimismo, un quinto de la cuenca
del Mekong se sita en China, pero esta cuenca re-
presenta menos del 2% del territorio chino. Ms all,
aguas abajo, ms de cuatro quintos de la Repblica
Democrtica Popular Lao y cerca del 90% de Cam-

que el riego produce mejores resultados en los va-
lles y llanuras. En este sentido, el intercambio de
energa hidroelctrica por bienes agrcolas es una
forma de explotar esta ventaja comparativa. En la
prctica, la mayora de las cuencas fluviales care-
cen de instituciones para resolver las diferencias
y coordinar la puesta en comn de los recursos,
y factores como la confianza y los intereses estra-
tgicos influyen considerablemente en la poltica
gubernamental.
boya se sitan dentro de la cuenca.
Siguiendo el curso del ro
La mayora de las personas ignoran las consecuen-
cias para los seres humanos de la interdependencia
del agua que une a los pases. Sin embargo, esto
forma parte de una realidad que condiciona la vida
y las oportunidades.

206 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006

Mapa 6.1 Los ros y cuencas lacustres de frica atraviesan mltiples fronteras

2 61
1
4
3
5

Mar
6

Rojo
7. Senegal 59
27. Nger 28. Lago Chad 58
8
9
10 60. Nilo
24. Volta 57
11 21
12 26
13 20 25
18 19 29
14 31
15 22 23 54
30 55
16 Oca no
17 Atlnt i c o 32 56. Juba-Shibeli
33
34
35 38. Congo
Cuenca del Nilo
53
rea de la cuenca: 36 Oc ano
3,2 millones 52 ndic o
Jamahiriya de kilmetros cuadrados 37
rabe
Libia Grandes represas: 7

Egipto
Mar
51
34. Mbe
39 50. Zambesi 35. Ogooue
Rojo 36. Nyanga
37. Chiloango
Chad 40 38. Congo
49
47 48 39. Cunene
Eritrea
41. Okavango 40. Cuvelai
41. Okavango
Sudn 46. Limpopo 42. Orange
45 43. Maputo
44 44. Umbeluzi
43 17. Saint-John 45. Incomati
42. Orange 18. Cestos 46. Limpopo
19. Cavally 47. Save
Repblica
Centro-
africana
Etiopa
20. Sassandra
21. Komoe
48. Buzi
49. Pungue 6
22. Bia 50. Zambezi
23. Tano 51. Rovuma
Gestin de las aguas transfronterizas

24. Volta 52. Umba

Repblica 8. Gambia 25. Mono 53. Lago Natron
Democrtica 9. Geba 26. Oueme 54. Pantano de Lotagipi
del Congo Uganda Kenya 1. Tafna 10. Corubal 27. Nger 55. Lago Turkana
2. Oued Bon Naima 11. Great Scarcies 28. Lago Chad 56. Juba-Shibeli
Rwanda 3. Guir 12. Little Scarcies 29. Cross 57. Awash
4. Daoura 13. Moa 30. Akpa Yao 58. Gash
Burundi Repblica Unida 5. Dra 14. Mana-Morro 31. Sanaga 59. Baraka
de Tanzana 6. Atui 15. Loffa 32. Benito-Ntem 60. Nilo
7. Senegal 16. Saint-Paul 33. Utamboni 61. Medjerda

Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptacin ni el respaldo oficial por parte de las Naciones Unidas.
Fuente: Wolf y otros 1999; Revenga y otros 1998; Rekacewicz 2006; Jgerskog y Phillips 2006.

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 207

 blos, medios de sustento y ecosistemas de Israel,
Mapa 6.2 El Mekong une los medios de sustento a travs de las fronteras Jordania y los Territorios Palestinos Ocupados a
travs de una fuente comn de agua.
China
China La manera ms sencilla de entender el signifi-
Viet Nam cado de la interdependencia del agua para los seres
Hanoi
humanos es quizs seguir el curso de un ro. Con-
Myanmar
sideremos el caso del Mekong, uno de los princi-
pales sistemas hidrolgicos del mundo (mapa 6.2).
RDP Lao: Desde su origen en la meseta del Tbet, desciende
43% del potencial de 5.000 metros, fluyendo a travs de seis pases antes
energa hidroelctrica
del bajo Mekong de alcanzar su delta. Ms de un tercio de la pobla-
RDP Lao
cin de Camboya, la Repblica Democrtica Popu-
lar Lao, Tailandia y Viet Nam (unos 60 millones de
personas) vive en la cuenca inferior del Mekong, 6
Vientiane y aprovecha el ro para el agua potable, la alimen-
tacin, el riego, la energa hidroelctrica, el trans-
porte y el comercio. Millones de personas ms se
benefician del ro en China y Myanmar y ms all
de los lmites de la cuenca.
En las llanuras, la cuenca del ro representa
Tailandia:
50% de la tierra la mitad de la tierra cultivable de Tailandia.
Tailandia
cultivable Ms lejos, aguas abajo en Camboya, el Mekong
alimenta el lago Tonle Sap, una de las mayores
pesqueras de agua dulce del mundo. Cerca de
la mitad de la poblacin de Camboya se benefi-
Bangkok cia directa o indirectamente de los recursos del
lago.7 A medida que el ro se aproxima al mar, el
delta del Mekong permite la obtencin de ms de
Lago la mitad de la produccin de arroz de Viet Nam y
Tonle Sap
de un tercio de su PIB. 8 Unos 17 millones de per-
Camboya sonas viven en el delta del Mekong, en Viet Nam.
Phnom Penh Aparte de estos vnculos humanos, el ro demues-
Viet Nam tra tambin en forma contundente la posibilidad
Camboya: de que existan intereses comunes y competencia.
La mitad de la poblacin Los ros son tan slo una de las redes de la
de Camboya se beneficia
del lago Tonle Sap interdependencia del agua. En muchos pases, los
lagos compartidos son cruciales para la seguridad
de agua, as como para los medios de sustento. Se
Bosque en rea montaosa principalmente calcula que unos 30 millones de personas depen-
Matorral o pastizal den del Lago Victoria (un tercio de la poblacin
Delta del Mekong: global de Kenya, Tanzana y Uganda).9 Otros 37
Tierras agrcolas de secano y de regado
En l habitan 17 millones de millones de personas viven en la cuenca del Lago
Principalmente arrozales vietnamitas; representa ms de
la mitad de la produccin de Chad.10 A pesar de que el Lago Victoria es la pes-
Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones arroz de Viet Nam quera de agua dulce ms productiva del mundo
6
empleadas, no implican la aceptacin ni el respaldo oficial por parte de las
Naciones Unidas. y tres cuartos de la pesca en toda la regin pro-
Fuente: Comisin del Ro Mekong
vienen del Lago Chad, el ndice de pobreza en
estas poblaciones es particularmente alto.11 As,
Gestin de las aguas transfronterizas

El Nilo es un ejemplo de esta realidad. Al-
rededor de 150 millones de personas viven en la
cuenca del Nilo, un sistema hidrolgico que une al
96% de los egipcios que viven en el valle y el delta
del Nilo y a quienes viven en las tierras altas de
Etiopa y norte de Uganda, entre otros pases.5 El
agua y el tarqun, principalmente de Etiopa, han
vuelto habitable una extensa franja de desierto y
han mantenido el delta del Nilo. De manera seme-
jante, el ro Jordn crea un vnculo entre los pue-
la gestin del lago tiene importantes repercusio-
nes para los esfuerzos de reduccin de la pobreza.
Lo mismo puede decirse de la cuenca del Lago Ti-
ticaca, en Amrica Latina. Ms de 2 millones de
personas viven en dicha cuenca, que se extiende
entre Bolivia y Per. All, los niveles de pobreza se
estiman en ms del 70%. Dos ciudades bolivianas
de la cuenca (El Alto y Oruro, que representan un
cuarto de la poblacin del pas) dependen del lago
para suplir sus necesidades de agua.12

208 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006

 Los lagos plantean retos especficos para la
cooperacin. Son menos renovables que los ros,
por lo que se suman a las presiones de compe-
tencia. Al ser ecosistemas cerrados pero inter-
dependientes, son ms sensibles a la contami-
nacin y las extracciones de agua que los ros,
lo que repercute en la transmisin de agua de
mala calidad. Otras dificultades surgen a raz
de los desacuerdos en materia de clasificacin.
Los cinco estados que comparten el Caspio no
logran llegar a un acuerdo sobre si se trata de
un mar o de un lago. Esta disputa jurdica tiene
consecuencias para la gestin del recurso com-
partido debido a las diferentes normas que se
aplican.
A diferencia de los ros y lagos, los acuferos
son invisibles. stos tambin almacenan ms del
90% del agua dulce del planeta y, al igual que los
ros y los lagos, atraviesan las fronteras.13 Tan
slo en Europa se cuentan ms de 100 acuferos
transfronterizos. En Amrica del Sur, el acufero
Guaran es compartido por Argentina, Brasil,
Paraguay y Uruguay. Por su parte, Chad, Egipto,
Libia y Sudn, pases que sufren un grave estrs
de agua, comparten el acufero de arenisca de
Nubia. El Gran Ro Artificial, un sistema de dos
tuberas subterrneas principales bajo las arenas
del Shara, transporta agua desde este acufero
fsil hasta la costa libia para el riego de cam-
pos en los alrededores de Benghazi y Trpoli. El
Acufero de la Montaa que atraviesa Israel y
los Territorios Palestinos Ocupados es esencial
para la seguridad de agua de ambos grupos de
usuarios. Se trata de la principal fuente de agua
para la irrigacin en la Ribera Occidental, y de
una importante fuente de agua para Israel.
Los costos de no cooperar
Por qu constituye un problema de desarrollo
humano la gobernabilidad del agua transfronte-
riza? La respuesta a esta pregunta refleja la respuesta
de la misma aplicada al nivel nacional. La forma
en que un pas maneja los intereses divergentes con
respecto a la gestin de los recursos de agua esca-
sos tiene profundas implicancias para la pobreza,
la distribucin de las oportunidades y el desarrollo
humano al interior de sus fronteras. Estas impli-
cancias son igualmente amplias ms all de dichas
fronteras.
La cooperacin por el agua subterrnea plan- Buena parte de lo que se
tea algunos retos claros para los gobiernos. Los considera agua nacional es
problemas de medicin hacen que resulte difcil
supervisar las tasas de extraccin de los acufe- en realidad agua compartida
ros. Incluso cuando los gobiernos cooperan, el
agua subterrnea puede ser explotada mediante
bombas privadas, tal como se ha observado con el
rpido agotamiento de las capas freticas en Asia
meridional. El impacto ecolgico causado por la
extraccin no reglamentada del agua subterrnea
conlleva implicaciones para las personas ms all
de las fronteras nacionales. La extraccin exce-
siva por parte de usuarios individuales puede
conducir a una tragedia de los bienes comunes:
la sobreexplotacin de un recurso comn por en-
cima del lmite de sostenibilidad.
Dentro de cualquier pas, la sobreexplo-
tacin del agua subterrnea por parte de un
grupo de usuarios puede socavar los recursos
disponibles para todos. La sobreextraccin
del agua subterrnea en el estado de Gujarat,
en India, por ejemplo, ha supuesto una doble
amenaza para los productores agrcolas al re-
ducir la disponibilidad de agua e incremen-
tar la salinidad del suelo (vase el captulo 4).
A travs de las fronteras pueden surgir proble-
mas similares. A medida que los acuferos se
hunden debido a la sobreextraccin en un lado
de una frontera, la intrusin gradual de agua
marina, y de arsnico, nitratos y sulfatos, puede
hacer que el agua subterrnea no sea de utilidad
para los pases vecinos si no se controla. Esto es
lo que ha ocurrido en muchas partes del acu-
fero en la Franja de Gaza, donde la contami-
nacin exacerba los problemas ya extremos de
escasez de agua.
6
Transmisin de las tensiones
Gestin de las aguas transfronterizas
ro abajo
Un vnculo obvio entre el agua y el desarrollo
humano es la dependencia con relacin a los flujos
externos. Los gobiernos, al igual que la mayora de
las personas, consideran que el agua que corre por sus
pases es un recurso nacional. Esto puede ser cierto
desde un punto de vista legal y constitucional. Sin
embargo, buena parte de lo que se considera agua
nacional es en realidad agua compartida.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 209
 Cuadro 6.2 Treinta y nueve pases reciben la mayora de su agua del exterior de sus
fronteras

Pases que reciben entre el 50% Pases que reciben ms del 75%
Regin y el 75% de su agua de fuentes externas de su agua de fuentes externas
Estados rabes Iraq, Somalia, Sudn, Repblica rabe Siria Bahrein, Egipto, Kuwait

Asia oriental Camboya, Viet Nam

y el Pacfico
Amrica Latina Argentina, Bolivia, Paraguay, Uruguay
y el Caribe
Asia meridional Bangladesh, Pakistn
frica subsahariana Benin, Chad, Congo, Eritrea, Gambia, Mozambique, Namibia Botswana, Mauritania, Nger
Europa central y Azerbaiyn, Croacia, Letonia, Eslovaquia, Ucrania, Uzbekistn Hungra, Moldova, Rumania, Serbia y Montenegroa,
oriental y la CEI Turkmenistn
OCDE de ingresos altos Luxemburgo Pases Bajos
Otros Israel

Fuente: FAO 2006.

a. Si bien Serbia y Montenegro pasaron a ser estados independientes en junio de 2006, los datos desagregados sobre los recursos hdricos externos de los dos pases no
estaban disponibles en el momento de la impresin..

Para 39 pases, con una poblacin de 800 mi- Meghna son los usuarios finales de aguas que han
llones de personas, al menos la mitad de sus re- recorrido miles de kilmetros, atravesando las
cursos hdricos provienen de fuera de sus fron- fronteras de cinco pases. De manera semejante,
teras (cuadro 6.2). Para obtener la mayora de Egipto depende casi por completo de fuentes de
su agua, Iraq y Siria dependen de los ros Tigris agua externas que recibe a travs del Nilo, pero
y ufrates, que af luyen desde Turqua. Ban- cuyo origen est en Etiopa.
gladesh depende de las corrientes provenien- En todos estos casos, incluso los cambios mo-
tes de la India para obtener el 91% de su agua, derados en el uso del agua corriente aguas arriba
para regar sus cultivos y alimentar sus acuferos. pueden afectar profundamente a todos los aspec-
Los agricultores y jornaleros del pas que viven tos del desarrollo humano. Las prioridades con
en la cuenca del Ganges, el Brahmaputra y el respecto al agua pueden parecer muy diferen-
tes desde los distintos lados de la frontera. Una
quinta parte de la superficie irrigable de Turqua
Cuadro 6.3 La extraccin de agua por
parte de los pases est siendo se encuentra en las ocho provincias sudorienta-
ms rpida que su reposicin les de donde provienen los ros Tigris y ufrates.
Con este teln de fondo, no es difcil compren-
Total de los
Total de agua recursos hdricos
der la importancia que tiene para Turqua el Pro-
extrada segn la externos segn yecto del Sudeste de Anatolia. Ahora bien, uno
proporcin total de el total de los de cada cinco sirios vive tambin en las cercanas
los recursos hdri- recursos hdricos
cos renovables renovables del ufrates, y ambos ros pasan por las dos ciuda-
Pas (%) (%) des ms pobladas de Iraq: Bagdad y Basora. Para
Kuwait 2.200 100 gestionar las reivindicaciones en competencia de
Emiratos rabes Unidos 1.553 0 manera que se halle un equilibrio entre los intere-
Arabia Saudita 722 0 ses nacionales y las responsabilidades en un plano
Jamahiriya rabe ms amplio, se requiere un alto nivel de liderazgo
6 Libia
Qatar
711
547
0
4
poltico.
Bahrein 259 97
Las crecientes demandas sobre los ros com-
partidos conllevan claros efectos secundarios.
Gestin de las aguas transfronterizas

Yemen 162 0
Omn 138 0 Cuando disminuye el caudal de los ros Ili e Irtysh,
Israel 123 55 que fluyen de China a Kazajstn, debido al desvo
Egipto 117 97 para usos agrcolas e industriales en China, aguas
Uzbekistn 116 68 abajo Kazajstn ve amenazados sus intereses na-
Jordania 115 23 cionales. Esta amenaza fue resuelta parcialmente
Barbados 113 0 mediante un acuerdo firmado en 2001 entre los
Malta 100 0 dos pases sobre el Irtysh. No obstante, el acuerdo
Turkmenistn 100 94 es poco convincente y no aborda el problema prin-
cipal de cmo manejar las variaciones anuales del
Fuente: FAO 2006.
caudal de agua.

210 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006

 Mapa 6.3 El Lago Chad en vas de desaparicin

1963 Antigua lnea 1973

de contorno

Chad Chad
Nger Nger

Nigeria
Nigeria

Camern Camern

1987 2006

Chad Chad
Nger Nger e

du gu - Y
ob

Koma

Nigeria Ch
Nigeria ari

-L
ogone
Camern Camern
Fuente: Rekacewicz y Diop 2003. Mapas basados en imgenes por satlite Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las
proporcionadas por el Centro Goddard de Vuelos Espaciales de la NASA, EE.UU., designaciones empleadas, no implican la aceptacin ni el respaldo oficial por
y la Agencia Espacial Europea. parte de las Naciones Unidas.

La competencia no se limita a los pases en de- Decrecimiento de los lagos,

sarrollo. Con la merma de las cuencas inferiores
de los ros Colorado y Ro Grande como conse-
cuencia de los desvos para uso en la industria, la
agricultura y las ciudades, Mxico prcticamente
no recibe agua de estos ros. Este ha sido un ori-
gen duradero de tensin en las negociaciones entre
Mxico y Estados Unidos.
En ningn lugar se hace tan patente el pro-
blema de la gestin de las aguas transfronterizas
como en los pases que enfrentan la escasez. Quince
pases, la mayora de ellos en Oriente Medio, con-
sumen anualmente ms del 100% del total de sus
recursos hdricos renovables. El agotamiento de las
aguas subterrneas y los lagos cubre el dficit y su-
sequa de los ros
La gestin inapropiada de las cuencas hidrogr-
ficas internacionales amenaza en formas muy
directas la seguridad de los seres humanos. El
decrecimiento de los lagos y la desecacin de los
ros afectan a los medios de sustento a travs de la
agricultura y las pesqueras; el deterioro de la cali-
dad del agua tiene negativas consecuencias para
la salud; y las perturbaciones imprevisibles de los
flujos de agua pueden exacerbar los efectos de las
sequas y las inundaciones. 6
Algunos de los desastres ambientales ms no-
torios en el mundo dan testimonio de los costos
Gestin de las aguas transfronterizas

pone con frecuencia una presin para los recursos
hdricos transfronterizos (cuadro 6.3). Algunas de
las cuencas transfronterizas con mayor densidad
poblacional (en Asia meridional, en partes de Asia
central y en Oriente Medio) sufren tambin el es-
trs de agua. En tales casos, una mayor utilizacin
del agua compartida con el fin de cubrir los dficits
puede tener importantes consecuencias para el de-
sarrollo humano en otros lugares, as como para las
relaciones polticas entre los estados.
para el desarrollo humano de la falta de coopera-
cin en la gestin de las aguas transfronterizas. Tal
es el caso del Lago Chad (mapa 6.3). Actualmente,
este lago tiene una dcima parte del tamao que
tena hace 40 aos. La falta de lluvias y la sequa
han sido factores determinantes, pero tambin
lo ha sido la accin de los seres humanos.14 Entre
1966 y 1975, cuando el lago se redujo a un tercio,
las responsables fueron casi por entero las bajas
precipitaciones. Sin embargo, entre 1983 y 1994,

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 2 11

 Algunos de los desastres
ambientales ms notorios en
el mundo dan testimonio de
los costos para el desarrollo
humano de la falta de
cooperacin en la gestin de
las aguas transfronterizas
6 se intensific la competencia entre los pastores
Gestin de las aguas transfronterizas
212 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
las demandas de agua para riego se cuadruplicaron,
agotando rpidamente un recurso ya decreciente y
dando inicio a aceleradas prdidas de agua.
La frgil cooperacin entre los pases de la
cuenca del Lago Chad explica en parte la situa-
cin. El deterioro ambiental y la destruccin pro-
gresiva de los medios de sustento y del potencial
de produccin han ido parejos. La pesca en exceso
se ha institucionalizado, y se presta poca atencin
a las normas relativas a la regulacin del uso del
agua entre Chad, Camern, Nger y Nigeria.15 La
mala planificacin de los proyectos de irrigacin
ha contribuido tambin a la crisis. Las represas
del ro Hadejia, en Nigeria, han puesto en peli-
gro a las comunidades asentadas aguas abajo que
dependen de la pesca, el pastoreo y la agricultura
de recesin de inundaciones. Adems, los acuerdos
para garantizar los flujos de agua han tardado en
ser aplicados.16 El sistema fluvial de Komadugu-
Yobe, compartido por Nger y Nigeria, sola apor-
tar 7 kilmetros cbicos al Lago Chad. Hoy en
da, el agua es bloqueada en embalses y el sistema
aporta menos de medio kilmetro cbico, lo cual
afecta gravemente a la parte norte de la cuenca la-
custre.17 En otras zonas, los diques construidos
a finales de la dcada de 1970 en el ro Logone,
en Camern, trastornaron los medios de vida de
los pequeos agricultores en los humedales de la
cuenca inferior: en dos dcadas, la produccin de
algodn haba cado en un tercio y la de arroz, en
tres cuartos.18
Las consecuencias ambientales del uso insos-
tenible del agua pueden llegar a afectar las inver-
siones en infraestructura. El Proyecto de Irriga-
cin del Sur de Chad, un ambicioso plan iniciado
en 1974, cumpli apenas una dcima parte de su
objetivo de irrigar 67.000 hectreas en Nigeria.
Con el paso del tiempo, a medida que disminua
el caudal de los ros, los canales que iban secn-
dose eran obstruidos por las plantas typha aus-
tralis, principal lugar de anidacin de la quelea,
un ave que ahora destruye grandes cantidades de
cultivos de arroz y otros granos de consumo ali-
mentario. Con la disminucin del nivel del lago,
nmadas y los agricultores sedentarios, los usua-
rios a pequea y gran escala y las comunidades
asentadas aguas arriba y aguas abajo. Las comu-
nidades ribereas se han asentado ms cerca del
agua, ocupando reas anteriormente cubiertas por
el lago, donde las fronteras nacionales no estaban
demarcadas. Esta situacin ha acarreado mayores
conflictos territoriales.
Desde el punto de vista de los desastres medio-
ambientales provocados por los seres humanos,
lo ocurrido en el Mar de Aral supera con creces
la situacin del Lago Chad. Hace medio siglo, la
ingenuidad tecnolgica, el celo ideolgico y la am-
bicin poltica llevaron a los responsables de pla-
nificacin soviticos a pensar que el Syr Darya y
el Amu Darya, los grandes ros de Asia central, es-
taban siendo desaprovechados. Estos ros llevaban
la nieve derretida desde las elevadas montaas a la
cuenca cerrada del Mar de Aral, que en ese enton-
ces era el cuarto lago ms grande del mundo. El
desvo del agua con fines de produccin se consi-
deraba como una forma de generar mayor riqueza,
siendo la prdida del Mar de Aral un precio bajo a
pagar. Tal como lo formulaba una autoridad de la
poca: La desecacin del Mar de Aral es mucho
ms ventajosa que su preservacin El solo cultivo
de algodn compensar la prdida del actual Mar
de Aral [y] la desaparicin del Aral no afectar al
paisaje de la regin.19
El desvo de agua para mantener el algodn
mediante un sistema de riego ineficiente agot el
Mar de Aral. Para la dcada de 1990, el Aral reci-
ba menos de una dcima parte de su caudal ante-
rior y, en ocasiones, no reciba agua en absoluto.
A finales de la dcada, su nivel era 15 metros ms
bajo que en 1960 y el Aral se haba convertido en
dos pequeos mares con un alto nivel de salinidad,
separados por un puente de tierra. La prdida del
Mar de Aral ha sido un desastre social y ecolgico
(mapa 6.4). 20
La independencia de los estados de Asia cen-
tral no ha logrado calmar la crisis. De hecho, su
falta de cooperacin ha mantenido el deterioro
continuo de los indicadores de medios de sus-
tento, salud y bienestar. La produccin de algodn
ha descendido un quinto desde comienzos de la
dcada de 1990, pero la sobreexplotacin del agua
contina. La prdida de cuatro quintos de todas
las especies de peces ha arruinado la industria de la
pesca, que una vez fue dinmica, en las provincias
de la cuenca inferior.
Las consecuencias para la salud han sido igual-
mente negativas. Los habitantes de Qyzlorda, en
Kazajstn, Dashhowuz, en Turkmenistn, y Ka-
rakalpakstn, en Uzbekistn, reciben agua con-
taminada con fertilizantes y productos qumicos,
no apta para el consumo humano o la agricultura.
En algunas regiones, la tasa de mortalidad infan-
til ha alcanzado los 100 por 1.000 nacidos vivos,
una cifra superior a la media de Asia meridional.
Cerca del 70% de los 1,1 millones de habitantes
de Karakalpakstn sufren de enfermedades cr-
nicas (enfermedades respiratorias, fiebre tifoidea,
hepatitis y cncer esofgico). El Mar de Aral nos
recuerda de forma contundente cmo los ecosiste-
mas pueden cobrar muy cara la locura humana: el
aumento de la riqueza no fue un catalizador para
el progreso humano sino que supuso un revs para
el desarrollo humano regional.
 Mapa 6.4 El decrecimiento del Mar de Aral: los costos medioambientales del algodn

1960: Economa pesquera y alimentaria 2006: Monocultivo de algodn

Aral Aral

Kazajstn Pequeo Kazajstn

Aral
Mar de
Aral Gran
Qyzlorda Sy Aral Qyzlorda Sy
rD rD
ar ar
ya ya

Nukus Nukus

Uzbekistn Tashkent Uzbekistn Tashkent

Am
Turkmenistn

uD
Am

ary
uD

Bukhara
Turkmenistn

a
ary

Bukhara
a

Zonas ridas y reas Represa

Zona pesquera
inexplotables (salinizacin)
Cultivos alimentarios, parcialmente irrigados Amplio riego de algodn rea afectada por la
sal y las tormentas
de arena
Medio siglo de decrecimiento
1957 1982 1993 Julio de 2006
a partir de un mapa a partir de una imagen a partir de un mapa a partir de una imagen
por satlite por satlite

En 198990 el Mar de Aral qued Entre noviembre de 2000 y junio de

dividido en dos partes: El Gran Aral 2001 la Isla de Vozrojdeniya se uni
y el Pequeo Aral por el sur a la masa territorial

Nota: Las fronteras y nombres indicados en este mapa, al igual que las designaciones empleadas, no implican la aceptacin ni el respaldo oficial por parte de
las Naciones Unidas.
Fuente: : Centro de Informacin Cientfica de la Comisin Interestatal de Coordinacin sobre el Agua; Fondo Internacional para salvar el Mar de Aral; Banco Mundial;
Administracin Nacional de Aeronutica y del Espacio; Departamento del Interior estadounidense 2001; Agencia Espacial Europea; Rekacewicz 1993.

Sin embargo, incluso en este caso se est ges-
tando una buena noticia. Desde 2001, como parte
de un proyecto con el Banco Mundial, Kazajstn
ha construido la represa de Kok-Aral y una serie
de diques y canales para restaurar los niveles de
agua en la parte septentrional (y, finalmente, me-
El Lago Chad y el Mar de Aral ilustran de una
manera extrema lo que ocurre al cambiar radical-
mente los flujos de agua. En ambos casos la esca-
sez de agua ha constituido una parte crucial del 6
problema. Sin embargo, la escasez de agua ha sido
un resultado (literalmente, en el caso del Mar de
Gestin de las aguas transfronterizas

ridional) del Mar de Aral. Este proyecto ya est
aportando beneficios: el rea norte del mar se ha
expandido un tercio, y los niveles de las aguas han
aumentado de 29,87 metros a 38,10 metros. 21 Si se
mantiene este progreso, las perspectivas de rehabi-
litacin de las comunidades pesqueras y de restau-
racin de la sostenibilidad son prometedoras. Si
otros pases de la cuenca participan tambin en el
proceso, las posibilidades de rehabilitacin de toda
la cuenca podran aumentar considerablemente.
Aral) de la intervencin humana y la desviacin
de las aguas. Esto pone de relieve el papel de las
polticas en el fomento de modelos de uso del agua
insostenibles.
Al igual que los lagos, los ros son una fuente
de vida, pero tambin pueden exportar contami-
nacin hacia otros pases. La descarga indiscrimi-
nada de efluentes de plantas qumicas y de metales
en los ros Ili e Irtysh prcticamente ha hecho que
las aguas dejen de ser aptas para el consumo hu-

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 2 13

 Recuadro 6.1 Ms all del ro: los costos de la falta de cooperacin en Asia central

Los pases de Asia central se encuentran atrapados en una red de
interdependencia del agua. Las cuencas del Syr Darya y el Amu
Darya unen a Kazajstn, Kirguistn, Tayikistn y Uzbekistn me-
diante un nexo agua-energa que es vital para sus perspectivas de
desarrollo humano (las cuales se ven gravemente socavadas por
la dbil cooperacin).
Este nexo se puede entender mejor si se sigue el curso de los
ros. En la cuenca alta del Syr Darya, el agua afluye rpidamente
desde empinadas alturas. El gran embalse de Toktogul, en Kirguis-
tn, se utiliz en la dcada de 1970 para almacenar aguas e incluso
liberar flujos para el riego entre las estaciones secas y hmedas
en Uzbekistn y el sur de Kazajstn. En la era sovitica, cerca de
tres cuartos del agua eran liberados durante los meses de verano
y un cuarto durante el invierno. La electricidad generada mediante
la liberacin de los meses de verano era igualmente exportada y,
a cambio de ello, Kirguistn reciba gas de Kazajstn y Uzbekistn
para ayudar a suplir las demandas de energa en el invierno.
Desde la independencia, esta estructura de cooperacin ha
dejado de existir. Despus de la liberalizacin de los mercados,
el intercambio de energa pas a ser un intercambio comercial y
las autoridades kirguisas tuvieron que pagar los precios mundiales
para las importaciones de combustible. Las autoridades empeza-
ron a incrementar las liberaciones del embalse de Toktogul durante
el invierno a fin de generar electricidad, reduciendo as el caudal
disponible para el riego durante los meses del verano en Kazajstn
y Uzbekistn. Durante la dcada de 1990, se redujeron a la mitad
las liberaciones durante el verano, lo cual deriv en una aguda es-
casez de agua para la irrigacin.
En 1992 se iniciaron negociaciones para la puesta en comn de
agua y energa, pero es poco lo que se ha logrado. Si bien los esta-
dos aguas arriba y aguas abajo reconocen que el almacenamiento
aguas arriba es un servicio econmico y que debe desarrollarse
un intercambio de agua por electricidad y combustibles fsiles, ha
resultado difcil lograr un acuerdo sobre los precios y volmenes.
En 2003 y 2004, los gobiernos fracasaron en lograr un acuerdo,
incluso sobre los planes anuales mnimos.
Qu ha significado para las polticas nacionales la no coope-
racin? En Uzbekistn, ha llevado a la creacin de polticas para in-
crementar la autosuficiencia y reducir la dependencia del embalse
de Toktogul. Parte de la estrategia consiste en construir embalses
con capacidad para almacenar 2.500 millones de metros cbicos
de agua. Kazajstn ha desarrollado tambin una respuesta nacio-
nal ante un problema regional y est explorando la opcin de cons-
truir un embalse de 3.000 millones de metros cbicos en Koserai.
Con una abundante cantidad de agua, Kirguistn busca la
autosuficiencia energtica. Las autoridades estn explorando la
construccin de dos nuevas represas y plantas de energa hidro-
elctrica que generaran bastante energa como para lograr la au-
tosuficiencia, adems de un excedente para la exportacin. Sin
embargo, el costo de este proyecto, que sera de 2.300 millones de
dlares, representa 1,2 veces el INB del pas. Una alternativa sera
el desarrollo de una central termoelctrica de menor costo para
suplir las necesidades de energa durante el invierno. Esta sera una
opcin ms econmica, pero no se ajusta a las polticas nacionales
para lograr la autosuficiencia energtica. La central incrementara
la dependencia de Kirguistn con respecto a los suministros de
gas natural de Uzbekistn, suspendidos peridicamente de forma
unilateral. En este caso, la frgil cooperacin supone una barrera
para mejorar la eficiencia a travs del comercio.
La incapacidad para acordar soluciones de cooperacin ha
creado una situacin perjudicial para todas las partes. Esta in-
capacidad ha hecho que los pases se vean obligados a adoptar
estrategias no del todo ptimas de desarrollo de infraestructuras
alternativas, exponindose a prdidas econmicas potencialmente
altas. El Banco Mundial estima que Uzbekistn ganara 36 millones
de dlares y Kazajstn, 31 millones de dlares, si el embalse de
Toktogul funcionara para fines de irrigacin y no energticos. Los
costos adicionales a cargo de Kirguistn ascenderan a 35 millo-
nes de dlares. En trminos simples, el resultado costo-beneficio
es que la cuenca en su conjunto ganara 32 millones de dlares
gracias a la cooperacin y todos los pases saldran beneficiados
si los estados de la cuenca inferior ofrecen una compensacin a
Kirguistn.
Pasando a otro pas, Tayikistn tiene el potencial para conver-
tirse en el tercer mayor productor mundial de energa hidroelc-
trica. No obstante, no lo logra debido a la falta de cooperacin
entre los pases, que hace que las instituciones financieras inter-
nacionales sean reacias a efectuar prstamos para proyectos de
energa hidroelctrica.
Ahora bien, si los esfuerzos por lograr la autosuficiencia supo-
nen altos costos econmicos ena toda la cuenca y los beneficios
econmicos de la cooperacin son tan sustanciales, qu es lo que
frena este avance en los pases de Asia central? En una palabra, la
poltica. La gestin eficaz de las aguas transfronterizas requiere de
la negociacin y el dilogo constructivos a fin de identificar situa-
ciones beneficiosas para todas las partes y desarrollar estrate-
gias financieras y de cooperacin en general que permitan realizar-
las. En la regin, tal tipo de dilogo ha brillado por su ausencia.

Fuente: Greenberg 2006; Micklin 1991, 1992, 2000; Peachey 2004; PNUD 2005a; Weinthal 2002, 2006.

6
mano en muchas partes de Kazajstn. Asimismo, Los desastres pueden ser un catalizador para
han surgido problemas en la cuenca del Kura y el la cooperacin. Ucrania ocupa ms de la mitad de
Gestin de las aguas transfronterizas

Araks, dentro de los territorios de Armenia, Azer-
baiyn y Georgia. La cuenca sostiene a 6,2 millo-
nes de personas en la ms densa concentracin de
reas municipales e industriales de la regin trans-
caucasiana. Una legislacin poco desarrollada a es-
cala regional, el control fragmentado de las aguas y
la falta de mecanismos de cooperacin regionales,
factores que no pueden resolverse de forma inde-
pendiente, hacen de la contaminacin del agua un
grave problema para los tres pases. 22
la cuenca del Dniper, que comparte con Belars
y Rusia. La rpida industrializacin ha impuesto
una intensa presin al tercer ro en longitud de
Europa: actualmente, menos de una quinta parte
del caudal que llega hasta Ucrania afluye al Mar
Negro. La contaminacin es endmica y el uso
excesivo de fertilizantes, el vertimiento no regla-
mentado de desechos provenientes de la extrac-
cin de uranio y las aguas residuales, contribuyen
a esta situacin. Fue slo tras el desastre de Cher-

214 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006

nobyl, que produjo depsitos radiactivos de cesio
en los embalses e increment el riesgo de exposi-
cin a la radiactividad en todo el territorio hasta
el Mar Negro, que los gobiernos encararon el reto
de mejorar la calidad del ro. 23 Tanto en la cuenca
del Kura y el Arakz como en la del Dniper, se
han tomado medidas para promover la coopera-
cin, empezando por diagnsticos ambientales y
programas de accin, pero la rehabilitacin de los
ros tardar mucho tiempo.
La coordinacin de los flujos de agua repre-
senta un problema transfronterizo adicional para
el desarrollo humano. La seguridad de los medios
de sustento depende de un suministro previsible
de agua. El uso del agua en un pas puede influir
sobre la distribucin del suministro para los usua-
rios aguas abajo, incluso si el volumen de agua se
mantiene. La energa hidroelctrica aguas arriba
es un ejemplo de ello. En Asia central, Kirguistn
puede controlar la disponibilidad y distribucin
del agua en la cuenca inferior, mientras que Uz-
bekistn y Kazajstn dependen de esta liberacin
para el riego. La interrupcin de un antiguo sis-
tema sovitico para la transferencia de gas desde
Kazajstn y Uzbekistn llev a Kirguistn a bus-
car la autosuficiencia en la generacin de electri-
cidad para el invierno. Ahora, para generar ener-
ga hidroelctrica Kirguistn restringe el flujo de
La defensa de la cooperacin
Las aguas compartidas siempre pueden ser motivo
de competencia. Esto se ref leja desde el punto de
vista lingstico: la palabra rival se deriva del
latn rivalis, que hace referencia a aquel que uti-
liza el mismo ro que otro. Los pases ribereos
son con frecuencia rivales por el agua que com-
parten. Dada la importancia del agua para el
desarrollo nacional, cada pas tendr sus propias
prioridades nacionales para la utilizacin de un
ro internacional. El punto de partida para cual-
quier estudio sobre las posibilidades de coopera-
cin debe ser el reconocimiento de que los pases
soberanos tienen prioridades claras, racionales y
legtimas para obtener los mximos beneficios
del agua.
agua del embalse de Toktogul durante los meses El punto de partida para
de verano, pero provoca inundaciones aguas abajo cualquier estudio sobre
durante el invierno, un problema crucial en las
negociaciones regionales sobre el agua (recuadro las posibilidades de
6.1). cooperacin debe ser el
La gestin de las aguas transfronterizas
reconocimiento de que los
puede inf luir tambin de otras maneras sobre
la disponibilidad del agua. Israel, Jordania y los pases soberanos tienen
Territorios Palestinos Ocupados estn ubicados prioridades claras, racionales
en una de las reas con mayor escasez de agua del
mundo y comparten una gran parte de su agua. y legtimas para obtener los
La poblacin palestina depende casi totalmente mximos beneficios del agua
de las aguas transfronterizas, la mayora de ellas
compartidas con Israel (recuadro 6.2). Pero los
recursos comunes son compartidos de manera
desigual. La poblacin palestina es la mitad de la
de Israel, sin embargo, en comparacin, consume
apenas entre un 10% y un 15% del agua. En la Ri-
bera Occidental, los colonos israeles consumen
un promedio de 620 metros cbicos por persona
al ao y los palestinos, menos de 100 metros c-
bicos. La escasez de agua en los Territorios Pa-
lestinos Ocupados, una importante barrera para
el desarrollo agrcola y los medios de sustento,
causa tambin una percepcin de injusticia, ya
que las actuales normas de utilizacin del agua
les mantienen en un acceso desigual a los acufe-
ros compartidos.
Las reglas del juego
Dentro de los pases, la utilizacin del agua se 6
regula a travs de instituciones, leyes y normas,
desarrolladas mediante procesos polticos con
Gestin de las aguas transfronterizas
distintos grados de transparencia. Las institu-
ciones, las leyes y las normas para la regulacin
del agua que atraviesa las fronteras no estn tan
bien definidas.
Una de las facetas ms importantes de la ges-
tin de las aguas transfronterizas es la soberana
de los estados. En las disputas por los ros com-
partidos con Mxico, Estados Unidos adopt, en
1895, la Doctrina Harmon, un modelo de sobe-
rana absolutista que alegaba que en ausencia de
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 2 15
 Recuadro 6.2 Derechos relativos al agua en los Territorios Palestinos Ocupados

En ningn lugar se demuestran de manera tan contundente los

problemas de la gobernabilidad del agua como en los Territorios Figura 1 Uso desigual del
agua entre Israel y
Palestinos Ocupados. Los palestinos sufren uno de los mayores los Territorios
niveles de escasez de agua en el mundo. Tanto la disponibilidad Palestinos
fsica como la gobernabilidad poltica de las aguas compartidas Ocupados
contribuyen a esta escasez.
Consumo total, 2005
Si se considera la cifra por persona, quienes viven en los
(millones de metros cbicos al ao)
Territorios Palestinos Ocupados tienen acceso a 320 metros c- 2.400
bicos de agua por ao, uno de los niveles de disponibilidad de
agua ms bajos del planeta, muy por debajo del umbral de es- 2.200 Israel
casez absoluta. La distribucin desigual del agua de los acufe-
ros compartidos con Israel, un reflejo de las relaciones de poder 2.000
asimtricas en la gestin del agua, forma parte del problema.
1.800
Con un rpido crecimiento demogrfico, la disminucin de la dis-
ponibilidad del agua impone limitaciones cada vez mayores a la
1.600
agricultura y el uso humano.
La distribucin desigual se refleja en discrepancias muy mar- 1.400
cadas en la utilizacin del agua entre israeles y palestinos. La
poblacin israel no alcanza a ser dos veces ms grande que la 1.200
palestina, pero su uso total de agua es siete y media veces ms
alto (figura 1). En la Ribera Occidental, los colonos israeles utili- 1.000

zan mucha ms agua por persona que los palestinos y ms que

800
los israeles en Israel (figura 2): consumen casi nueve veces ms
agua por persona que los palestinos. Desde cualquier punto de 600
vista, las disparidades son amplias. Territorios
Cmo se explican estas desigualdades? Los palestinos no 400 Palestinos
tienen derechos establecidos con respecto a las aguas del ro Ocupados
Jordn, principal fuente de aguas superficiales. Esto significa que 200
las napas freticas suplen casi todas las necesidades de agua
0
en los Territorios Palestinos Ocupados. Las normas que regulan
la extraccin de estas napas influyen considerablemente sobre Fuente: Jgerskog y Phillips 2006
el acceso al agua.
El problema queda demostrado con la gestin de los acufe- Figura 2 Para algunos el agua
ros occidental y costero. El acufero occidental, que forma parte es ms escasa
de la cuenca del Jordn, es la ms importante fuente de agua
renovable para los Territorios Palestinos Ocupados. Cerca de Consumo per cpita, 2005
(metros cbicos por ao)
tres cuartos del acufero se suplen de nuevo dentro de la Ribera
1.100
Occidental y fluyen desde sta hacia la costa de Israel. Buena
parte de esta agua no es utilizada por los palestinos. La razn? Colonos israeles (Gaza)
1.000
Los representantes israeles del Comit Mixto de Recursos Hdri-
cos regulan severamente la cantidad y profundidad de los pozos 900
operados por los palestinos. Para los colonos israeles se apli-
can reglas menos estrictas, lo que les permite cavar pozos ms 800
Colonos
profundos. Con apenas el 13% de todos los pozos situados en israeles
700 (Ribera
la Ribera Occidental, los colonos son responsables de cerca del Occidental)
53% de la extraccin de agua subterrnea. El agua que no es 600
utilizada en los Territorios Palestinos Ocupados fluye finalmente
6 bajo el territorio israel y es extrada por medio de pozos en la
parte israel (vase el mapa).
500

Con las aguas de la cuenca costera se presentan problemas 400

Israel
Gestin de las aguas transfronterizas

similares. Estas aguas escasamente llegan hasta la Franja de

300
Gaza, debido a las altas tasas de extraccin en la parte israel. El
resultado es el siguiente: las tasas de extraccin de los acufe-
200
ros poco profundos ubicados en la Franja de Gaza sobrepasan Territorio
con mucho las tasas de recarga, lo que conlleva una salinizacin palestino
100 ocupado
creciente de los recursos hdricos.
Las limitaciones en el acceso al agua estn impidiendo el 0
desarrollo de la agricultura palestina. Si bien este sector repre- Nota: Promedio ponderado de poblacin mvil; los
senta una parte cada vez menor de la economa palestina (esti- asentamientos israeles de la Franja de Gaza fueron
evacuados en agosto y septiembre de 2005.
mada aproximadamente en el 15% de los ingresos y el empleo,
Fuente: Jgerskog y Phillips 2006.
en 2002), se trata de un sector crucial para los medios de sus-

216 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006

 Recuadro 6.2 Derechos relativos al agua en los Territorios Palestinos Ocupados (contina)

tento de algunas de las personas ms pobres.

Actualmente, el desarrollo del riego es bajo Gestin de los acuferos: los palestinos y los israeles comparten
y menos de un tercio del rea potencial est el agua subterrnea de forma desigual
cubierta debido a la falta de agua.
Direccin del flujo de agua
El bajo desarrollo de los recursos hdricos
significa que muchos palestinos dependen de Pozos israeles
la liberacin de agua por parte de compaas Cuenca occidental
israeles. Esta es una fuente de vulnerabilidad
Cuenca costera Jenin
e incertidumbre ya que los suministros son
frecuentemente interrumpidos durante los Fronteras Al Khuderah
perodos de tensin. Lnea Verde Tulkarem
La construccin del controvertido muro Poblacin principal Al Tireh
de separacin amenaza con exacerbar la in- Nablus
seguridad de agua. La construccin del muro CUENCA Qalqilya
ha tenido como consecuencia la prdida de COSTERA
Ribera Occidental
algunos pozos palestinos y el alejamiento de Tel Aviv
los agricultores de sus campos, en particular COSTERA
Lod OCCIDENTAL
en zonas de secano altamente productivas
alrededor de las provincias de Beln, Jenin, Al Ramleh Al Bireh
Nablus, Qalqilya, Ramala y Tulkarem. Ramala
Las condiciones en los Territorios Pales-
Ashdod Jerusaln
tinos Ocupados contrastan con los acuerdos Israel
de mayor cooperacin que han surgido en CUENCA
COSTERA Beln
otros lugares. Desde el acuerdo de paz de
1994, Israel y Jordania han colaborado en la Mar
construccin de instalaciones de almacena- Hebrn
Muerto
miento de agua en el lago de Tiberades, lo Gaza
CUENCA
que ha mejorado la asignacin de agua para OCCIDENTAL
Gaza
los agricultores jordanos. La estructura ins-
titucional tambin ha contribuido al arbitraje Khan Yunis
Rafah
de las disputas originadas por las variacio-
nes anuales y estacionales del flujo de agua, Bir Saba
a pesar de que esto no estaba contemplado
inicialmente por el acuerdo. Ya en otro lugar,
el Centro de Investigacin para la Desaliniza- CUENCA
cin en Oriente Medio, con sede en Mascate, OCCIDENTAL
Omn, ha venido promoviendo con xito, Egipto
desde hace ms de una dcada, la investi- Nota: La designacin empleada y la presentacin del material de este mapa no implican la expresin de
gacin multilateral sobre tcnicas efectivas ningn tipo de opinin por parte de la Secretara de las Naciones Unidas con respecto al estatuto jurdico
de desalinizacin. Su consejo cuenta con re- de ningn pas, territorio, ciudad o rea, con respecto a su autoridad, ni con relacin a la delimitacin de
sus fronteras o lmites.
presentantes de la Comisin Europea, Israel,
Japn, Jordania, la Repblica de Corea, los Fuente: SUSMAQ 2004.
Pases Bajos, la Autoridad Nacional Palestina
y Estados Unidos.
Tal vez ms que en cualquier otro caso, la seguridad del agua en las relaciones entre Israel y los Territorios Palestinos Ocupados se
enmarca en problemas de conflicto ms amplios y en las visiones de seguridad nacional. Con todo, el agua es tambin un fuerte smbolo
de un sistema ms amplio de interdependencia del agua que vincula a todas las partes. La gestin de dicha interdependencia con el fin
de incrementar la equidad podra ser muy favorable para la seguridad de los seres humanos.
6
Fuente: Elmusa Elmusa 1996; Feitelson 2002; Jgerskog y Phillips 2006; MEDRC 2005; Nicol, Ariyabandu y Mtisi 2006; Phillips y otros 2004; Rinat 2005;
SUSMAQ 2004; SIWI, Tropp y Jgerskog 2006; Weinthal y otros 2005.
Gestin de las aguas transfronterizas

una legislacin contraria, los estados deberan
tener la libertad de utilizar los recursos hdricos
dentro de su jurisdiccin, sin importar las reper-
cusiones ms all de sus fronteras. Variantes de
este enfoque perduran en las legislaciones nacio-
nales de diversos pases. La ley parlamentaria de
2001 de Kazajstn declara que todos los recursos
hdricos que se originen dentro del territorio de
dicho pas son de su propiedad.
El principio esencialmente opuesto de inte-
gridad territorial absoluta sugiere que los pases
ribereos aguas abajo tienen derecho a recibir el
f lujo natural de un ro proveniente de los pa-
ses ribereos aguas arriba. Los estados ribereos
aguas abajo evocan en ocasiones el principio re-
lacionado de primera apropiacin, o la idea de
que la utilizacin en el pasado establece un dere-
cho a la utilizacin futura de la misma cantidad

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 2 17

 En un marco til para
abordar la gobernabilidad
del agua transfronteriza se
identifican cuatro niveles de
ganancias que puede aportar
la cooperacin: beneficios
para los ros, beneficios
que se obtienen de los ros,
beneficios relativos a los ros
y otros beneficios del ro
6 para el desarrollo humano. Esta convencin crea
Gestin de las aguas transfronterizas
218 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
de agua, para refutar los enfoques de soberana
absoluta. 24
En la prctica, la mayora de los gobiernos
acepta que los enfoques absolutistas sobre los de-
rechos relativos al agua son una gua poco til
para el diseo de polticas. Despus de dcadas nmica para Europa: cuatro de ellos ya lo han
de consideracin, se codificaron los principios
para la puesta en comn del agua mediante la
Convencin de las Naciones Unidas para el Uso
de Cursos de Agua Compartidos no Navegables
de 1997, basndose en las Normas de Helsinki
de 1996. Los principios fundamentales son la
utilizacin equitativa y razonable, el perjuicio
no significativo y la notificacin previa de las
obras. La idea general es que la gobernabilidad
de los cursos de las aguas internacionales debera
desarrollarse teniendo en cuenta las repercusio-
nes de la utilizacin sobre otros pases, la dispo-
nibilidad de fuentes de agua alternativas, la ex-
tensin de la poblacin afectada, las necesidades
sociales y econmicas de los estados afectados
por el curso del agua y la conservacin, protec-
cin y desarrollo del curso de agua en s.
La aplicacin de estos principios enfrenta
muchas dificultades, en parte por la obvia razn
de que los mismos no ofrecen herramientas para
resolver las reivindicaciones contrarias. Los
usuarios aguas arriba pueden alegar que tienen
necesidades sociales y econmicas a fin de justi-
ficar la construccin de represas para la energa
hidroelctrica, por ejemplo. Los estados aguas
abajo pueden oponerse a su vez a estas medi-
das, aduciendo necesidades sociales y econmi-
cas propias, as como una utilizacin previa. La
dificultad asociada a los principios contrarios
y el inters por la soberana nacional ayudan a
explicar por qu slo 14 pases forman parte de
la convencin de las Naciones Unidas. Adems,
no existe un mecanismo prctico que fuerce su
cumplimento: en 55 aos, la Corte Internacio-
nal de Justicia ha resuelto slo un caso sobre ros
internacionales.
A pesar de todas sus limitaciones, la conven-
cin de 1977 establece principios fundamentales
un marco para que las personas estn en el ncleo
de la gobernabilidad de las aguas transfronteri-
zas. De igual importancia es el Convenio sobre la
proteccin y uso de los cursos de agua transfron-
terizos y los lagos internacionales (ECPUTW),
de 1992, de la Comisin Econmica para Europa
de las Naciones Unidas. Este convenio se enfoca
ms en la calidad del agua y considera explci-
tamente a la cuenca f luvial como una unidad
ecolgica individual. El convenio hace nfasis
en las responsabilidades de los estados miembros
sobre la base de las actuales necesidades relativas
al agua ms que en la utilizacin histrica, un
importante principio de desarrollo humano. El
ECPUTW ya ha entrado en vigor y podra lle-
gar a ser de mbito mundial si lo suscriben 23
pases que no forman parte de la Comisin Eco-
hecho. A pesar del inters que pueden suscitar a
priori ambos convenios, el reto poltico consiste
en hacer operativos ambos marcos dentro de los
problemas mundiales reales de la gobernabilidad
del agua.
En el ro y ms all de l
La defensa de la cooperacin, al igual que los
mecanismos para lograrla, puede variar inevita-
blemente en los diferentes sistemas internaciona-
les de aguas compartidas. En el nivel ms bsico,
la cooperacin implica actuar de una manera que
minimice las consecuencias desfavorables de las
reivindicaciones contrarias, al mismo tiempo
que maximice los beneficios potenciales de las
soluciones compartidas. Partiendo del princi-
pio de que los estados buscan defender sus inte-
reses racionales y legtimos, la cooperacin ser
posible slo si los beneficios esperados superan
los costos de no cooperar. El inters propio, apo-
yado en el debido conocimiento, puede ayudar a
identificar y ampliar el alcance de los beneficios
potenciales.
En un marco til para abordar la goberna-
bilidad del agua transfronteriza se identifican
cuatro niveles de ganancias que puede aportar la
cooperacin: 25
Beneficios para los ros.
Beneficios que se obtienen de los ros.
Beneficios relativos a los ros.
Otros beneficios del ro.
Beneficios para los ros
La conservacin, la proteccin y el desarrollo
de los ros pueden generar beneficios para todos
los usuarios. En Europa, el Plan de Accin del
Rin, lanzado en 1987, marca la ltima fase de la
cooperacin para mejorar la calidad del ro, para
beneficio de todos los usuarios. Adems, marca
la culminacin de ms de medio siglo de cambios
progresivos, y el desarrollo gradual, por parte de
Francia, Alemania, los Pases Bajos y Suiza, de
una respuesta conforme a la escala de la amenaza
para sus intereses compartidos (recuadro 6.3).
En las regiones ms pobres del mundo, man-
tener la integridad de los sistemas f luviales puede
generar profundos beneficios para los medios de
sustento. Un ejemplo de ello es la prevencin o
 Recuadro 6.3 La experiencia europea en la gestin de las cuencas fluviales; el Rin y el Danubio
Los ros conectan a las personas y los medios de vida ms all de
las fronteras nacionales. Los ros limpios son un bien pblico; los
contaminados, medios de transferencia de los males pblicos a tra-
vs de las fronteras. La historia europea demuestra los beneficios
de invertir en los ros como bienes pblicos regionales.
El Rin. El ro Rin, uno de los grandes sistemas fluviales de Eu-
ropa, fluye desde los Alpes suizos y bordea el este de Francia para
adentrarse despus en el valle del Ruhr, en Alemania, y en los Pa-
ses Bajos. Incluso en el siglo XIX el ro era sinnimo de contami-
nacin. En 1828, una visita a la ciudad de Colonia llev a Samuel
Coleridge a escribir:
Y que el ro Rin, vuestra ciudad
baa, ninfas, es notoria verdad.
Mas decidme, qu poder divino
baar al Rin en su camino?
[Traduccin de Jos Siles]
Ninguna fuerza, divina o terrena, limpiaba el ro. Con el desa-
rrollo de la industrializacin, el Rin se convirti en un gran vertedero
de contaminacin que transportaba hasta los Pases Bajos los
desechos de las industrias qumicas de Suiza, de la industria de
potasa de Francia y de las industrias metalrgica y de carbn de
Alemania. Entre 1900 y 1977, las concentraciones de cromo, cobre,
nquel y cinc alcanzaron niveles txicos. Para la dcada de 1950, los
peces haban desaparecido prcticamente del Rin medio y el Rin
superior. Adems de contaminar el ro, la contaminacin generada
por las industrias alemana y francesa estaba representando una
amenaza para el agua potable y la industria de las flores en los
Pases Bajos.
La limpieza comenz despus de la Segunda Guerra Mun-
dial. En 1950, Francia, Alemania, Luxemburgo, los Pases Bajos y
Suiza establecieron la Comisin Internacional para la Proteccin
del Rin (ICPR). sta se centr inicialmente en la investigacin y la
recopilacin de datos, pero a mediados de la dcada de 1970 se
concluyeron dos acuerdos sobre la contaminacin qumica y los
cloruros. El objetivo de estos acuerdos era reducir la contamina-
cin en Francia y Alemania, aunque la cooperacin inicial no fue
fcil. Alemania, los Pases Bajos y Suiza acordaron contribuir en
un 70% a los costos de reduccin de las emisiones de cloruro en
Francia. No obstante, frente a una firme oposicin nacional, el go-
bierno francs se neg a presentar el convenio ante el parlamento
para su ratificacin.
La siguiente ronda de cooperacin fue impulsada por una crisis
medioambiental a finales de 1986 causada por un incendio en una
planta qumica suiza. Para mayo de 1987 se haba desarrollado el
Plan de Accin del Rin. Se establecieron entonces metas para re-
ducir de manera drstica la contaminacin. Cuando se presentaron
las inundaciones de 1993, se ampliaron las actividades de la ICPR
para incluir la proteccin contra inundaciones. En el ao siguiente
se firm un nuevo tratado relativo al Rin, y en 2001 se adopt el
Programa de Desarrollo Sostenible 2020 del Rin.
El ICPR es actualmente un eficaz rgano intergubernamental
al que deben informar sobre sus acciones los estados miembros.
Cuenta con una asamblea plenaria, una secretara y varios rganos
tcnicos. Adems, tiene una importante autoridad poltica a travs
Fuente: Barraqu y Mostert 2006.
reversin de problemas tales como la degradacin usuarios agua abajo a riesgos de inundacin o es-
de las cuencas hidrogrficas aguas arriba y la ex- casez de agua. En 2000 y 2001, las inundaciones
traccin de aguas subterrneas, que exponen a los de los ros Limpopo y Save tuvieron importantes
de una conferencia de ministros que puede tomar decisiones po-
lticamente vinculantes. Las organizaciones no gubernamentales
tienen el estatuto de observadoras, lo cual facilita la participacin
pblica.
Este tipo de estructuras e instituciones de cooperacin requie-
ren tiempo para desarrollarse y tienen un mejor funcionamiento
cuando estn respaldadas por un alto nivel de liderazgo poltico.
El Danubio. El Danubio refleja, tal vez ms que cualquier otro
ro, la turbulenta historia del siglo XX en Europa. En vsperas de la
Primera Guerra Mundial, el principal pas de la cuenca era el Impe-
rio Austrohngaro. Al final de la Segunda Guerra Mundial, la ma-
yora de los ribereos del Danubio pasaron a formar parte del blo-
que sovitico. Con la desintegracin de Checoslovaquia, la Unin
Sovitica y Yugoslavia, el Danubio se convirti en la cuenca ms
internacionalizada del planeta.
El final de la Guerra Fra y la adhesin posterior de varios pa-
ses ribereos a la Unin Europea hicieron posible un enfoque de
cuenca fluvial para la cooperacin internacional.
En febrero de 1991, todos los estados de la cuenca acordaron
desarrollar el convenio sobre la proteccin y la gestin del ro. En
1994 se firm el Convenio del Danubio, y se estableci la Comisin
Internacional para la Proteccin del Ro Danubio (ICPDR), que en-
trara en vigor en octubre de 1998. Serbia y Montenegro se adhirie-
ron al tratado en 2002, y Bosnia y Herzegovina, en 2004.
La base institucional de la ICPDR est constituida por una con-
ferencia que integra a todos los pases implicados, una comisin
plenaria, nueve grupos de trabajo y de expertos y una secretara
permanente en Viena. Entre los 11 observadores de la comisin
se incluyen varias organizaciones profesionales, el Foro Medioam-
biental del Danubio, el Fondo Mundial para la Naturaleza y la Aso-
ciacin Internacional de Empresas para el Abastecimiento de Agua
en la Cuenca del Ro Danubio.
Desde 2001, cuando empez la Alianza Estratgica del Danubio-
Mar Negro para la Reduccin de Nutrientes, la inversin de cerca de
100 millones de dlares del Fondo Mundial para el Medio Ambiente
ha conseguido una cofinanciacin cercana a los 500 millones de
dlares, con inversiones adicionales para la reduccin de nutrientes
por parte de la Unin Europea, el Banco Europeo de Reconstruccin
y Desarrollo, adems de otras que suman un total de 3.300 millones
de dlares. Los ecosistemas del Mar Negro y el ro Danubio ya mues-
tran signos de recuperacin con respecto a la grave eutrofizacin de
las dcadas de 1970 y 1980. En los ltimos aos el agotamiento del
oxgeno ha sido casi nulo. Adems, la diversidad de especies se ha
duplicado prcticamente con respecto a los niveles de 1980. El eco-
sistema del Mar Negro est en camino de recobrar las condiciones
observadas durante la dcada de 1960.
El Danubio demuestra cmo una estrecha cooperacin ins-
titucional puede abrir paso a una amplia gama de beneficios de
fortalecimiento mutuo a travs de las fronteras. A medida que los
6
gobiernos y el pblico de los pases ribereos han visto surgir los
Gestin de las aguas transfronterizas
beneficios de la cooperacin, la autoridad y la legitimidad de estas
instituciones se han reforzado. Pero para lograr una cooperacin
exitosa se han requerido considerables inversiones tanto de capital
financiero como de capital poltico.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 2 19
 Incrementar los beneficios
que se obtienen de los
ros y disminuir los costos
relativos a los ros puede dar
lugar a un mayor potencial
para el desarrollo humano,
el crecimiento econmico
y la cooperacin regional
6 garantizado al mercado energtico indio.
Gestin de las aguas transfronterizas
220 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
consecuencias para la poblacin pobre de las par-
tes ms vulnerables de las llanuras de inundacin
en Mozambique. La erosin del suelo, la prdida
de la cubierta forestal en las pendientes y el uso
excesivo del agua aguas arriba contribuyeron a
agravar las inundaciones. La cooperacin entre
los estados para encarar estos problemas ref leja
la idea de riesgo compartido y beneficios mutuos
que ponen de manifiesto los sistemas f luviales.
Beneficios que se obtienen de los ros
El hecho de que el agua sea un recurso finito
crea una percepcin general de que compartirla
beneficiar a algunos en detrimento de otros.
Esta percepcin es errnea en varios sentidos.
La gestin del agua en las cuencas f luviales
puede desarrollarse de tal forma que ample el
alcance del beneficio general al optimizar el uso
del agua, generando un incremento de los rega-
dos, la generacin de energa y los beneficios
medioambientales.
La cooperacin a escala de la cuenca puede
promover eficientes tcnicas para el almacena-
miento y la distribucin del agua, ampliando
de esta manera la superficie de riego. El Tratado
sobre las aguas del Indo, de 1960, fue el precur-
sor de la masiva expansin de las obras de riego
en India, obras que desempearon a su vez un
importante papel en la revolucin verde. En el
ro Senegal, Mal, Mauritania y Senegal estn co-
operando para regular los f lujos y generar ener-
ga hidroelctrica a travs de infraestructuras de
propiedad compartida. En el frica meridional,
Lesotho y Sudfrica cooperan en la construccin
de infraestructuras para el ro Orange mediante
el Proyecto de aprovechamiento de recursos h-
dricos de Lesotho. Este proyecto le permite a
Sudfrica obtener agua a bajo costo y a Leso-
tho, recibir un f lujo financiero para mantener
las cuencas hidrogrficas. 26 En Asia meridional,
India financi la planta hidroelctrica de Tala,
en Bhutn, obteniendo as una fuente de energa,
al mismo tiempo que Bhutn obtena un acceso
Brasil y Paraguay son un ejemplo de los bene-
ficios potenciales que pueden surgir del comercio
y la cooperacin. El Tratado de Itaip, de 1973,
acab con una disputa fronteriza de 100 aos me-
diante un acuerdo para construir conjuntamente
el enorme complejo hidroelctrico de Guair-
Itaip. Financiada en gran parte mediante inver-
sin pblica brasilea, la Represa de Itaip, en la
cuenca del Paran y el Plata, dispone de 18 uni-
dades generadoras con una capacidad de 700 me-
gavatios cada una, lo que la convierte en una de
las mayores plantas de energa hidroelctrica del
mundo. Gestionada a travs de la compaa Itaip
Binacional, de propiedad de ambos gobiernos, la
planta suple casi todas las necesidades energticas
de Paraguay, mantiene una industria que es ahora
la mayor fuente de ingresos de divisas y representa
una cuarta parte del consumo elctrico de Brasil. 27
Ambos pases se han beneficiado de la coopera-
cin. Esta situacin contrasta de manera notable
con la de Asia central, donde la incapacidad para
cooperar ha generado cuantiosas prdidas.
Beneficios debidos a los ros
Los costos evitados mediante la reduccin de las
tensiones y disputas entre vecinos pueden formar
parte de las ganancias de la cooperacin. Las ten-
sas relaciones interestatales ligadas a la gestin
del agua pueden impedir la cooperacin regional
en numerosos mbitos, entre ellos, el comercio, el
transporte, las telecomunicaciones y los merca-
dos laborales. Tal como lo formulaban dos analis-
tas, en algunas cuencas f luviales, es poco lo que
f luye entre los pases ribereos aparte del ro en
s. 28 Siempre es difcil distinguir los efectos de
la gobernabilidad del agua de la dinmica gene-
ral que moldea las relaciones entre los estados,
pero en algunos casos, los costos de la ausencia
de cooperacin pueden ser altos, sobre todo en
entornos marcados por la problemtica simult-
nea de la escasez de agua y la seguridad nacional.
Algunos ejemplos claros son los de las cuencas
del ufrates, el Indo y el Jordn. Los benefi-
cios derivados de los ros, obtenidos mediante la
cooperacin resultan, por su naturaleza, difciles
de cuantificar, pero los costos humanos y finan-
cieros de la falta de cooperacin pueden ser muy
reales.
Otros beneficios del ro
Incrementar los beneficios que se obtienen de
los ros y disminuir los costos relativos a los ros
puede dar lugar a un mayor potencial para el
desarrollo humano, el crecimiento econmico y
la cooperacin regional. Hasta cierto punto, esto
es lo que est ocurriendo a travs de iniciativas
relacionadas con las cuencas f luviales.
Los enfoques de cooperacin relativos a los
sistemas f luviales tambin pueden generar be-
neficios polticos menos tangibles. La iniciativa
para la cuenca del Nilo vincula poltica y eco-
nmicamente a Egipto con los pases pobres del
frica subsahariana. Estos vnculos tienen el po-
tencial de crear extensos beneficios. Por ejemplo,
la posicin poltica que ha adquirido Egipto a
travs de la iniciativa para la cuenca del Nilo po-
dra reforzar su emergencia como socio y defen-
sor de los intereses africanos en la Organizacin
Mundial del Comercio. Aparte de los beneficios
econmicos y de seguridad de la cooperacin, la
posicin internacional de los pases se puede ver
afectada por las opiniones sobre el grado de equi-
dad y justicia con que manejen la cuestin del
agua con los vecinos ms dbiles.
Ningn marco institucional individual
ofrece un plan para abrir paso a los beneficios
de la cooperacin transfronteriza. En un nivel
mnimo, la cooperacin destinada a obtener be-
neficios para los ros puede ir desde las acciones
defensivas hasta medidas de mayor iniciativa.
Un catastrfico incendio en un depsito de pro-
ductos qumicos cerca de Basilea, Suiza, cre las
condiciones necesarias para una mayor coopera-
cin en el Rin. Pero a medida que los ribereos
buscan pasar de estrategias de cooperacin mni-
mas a ptimas, inevitablemente se produce una
interaccin poltica dinmica entre la gobernabi-
lidad del agua y la cooperacin poltica.
Dentro de la Unin Europea, la integracin
poltica y econmica ha facilitado nuevos y am-
biciosos proyectos para la gestin de las cuencas
f luviales. La Directiva Marco Europea relativa
al Agua de 2000 es uno de los ms destacados
marcos de gestin de aguas compartidas. Su ob-
jetivo es el de lograr un buen estado de todas
las aguas europeas para 2015, es decir, cumplir
con los criterios de calidad del agua, evitar la
sobreexplotacin del agua subterrnea y preser-
var los ecosistemas acuticos. Como parte de la
Directiva, los estados deben designar distritos
de cuenca f luvial para el desarrollo de planes y
programas de gestin que se extiendan por un pe-
rodo de seis aos. En lo que atae a las cuencas
internacionales, la directiva dispone incluso que
asunto independiente dentro de la poltica ex- Considerando los sucesos
terior. La Universidad del estado de Oregon ha del ltimo medio siglo, el
intentado reunir un conjunto de datos que in-
cluyan todas las interacciones relativas al agua resultado ms extraordinario
registradas durante los ltimos 50 aos. Lo im- del buen gobierno del
pactante en esta serie de datos es que slo se han
agua ha sido quizs el
registrado 37 casos de violencia por el agua entre
los estados (y slo siete de ellos fuera de Oriente nivel de resolucin de los
Medio). Durante el mismo perodo, los pases conflictos y la durabilidad
negociaron 200 tratados sobre el agua. En total,
se registraron 1.228 actos de cooperacin con- de las instituciones de
tra 507 de conf licto, entre los cuales ms de dos gobernabilidad del agua
tercios implicaron slo hostilidades verbales me-
nores. 29 La mayora de los actos de desacuerdo
estaban relacionados con cambios en el volumen
de los f lujos de agua y la creacin de nuevas in-
fraestructuras, que determinan en s el futuro
de la distribucin y los volmenes de los f lujos
(figura 6.1).
Considerando los sucesos del ltimo medio
siglo, el resultado ms extraordinario del buen
gobierno del agua ha sido quizs el nivel de re-
solucin de los conf lictos y la durabilidad de las
instituciones de gobernabilidad del agua. La Co-
misin Permanente del Indo sobre el Agua, que
supervisa un tratado sobre la puesta en comn
del agua y un mecanismo para la resolucin de
disputas, sobrevivi y sigui operando durante
dos importantes guerras que acontecieron entre
India y Pakistn. El Comit del Mekong, un r-
Figura 6.1 Los conflictos por el agua se centran
en los volmenes. La cooperacin
puede ser mucho ms amplia
Hechos de Hechos de
Porcentaje conflicto cooperacin
100
Otros Otros

los miembros de la UE debern establecer una co- 90 Calidad del agua

ordinacin con terceros pases. Adems de estos Gestin
conjunta
puntos, se debe asegurar una activa participacin 80
Infraestructura
de representantes de la comunidad. (represas, canales)
70
Energa
hidroelctrica
El estado de la cooperacin 60
Calidad del agua
6
Los antecedentes histricos muestran hechos 50
Infraestructura
diametralmente opuestos al constante f lujo de
Gestin de las aguas transfronterizas

(represas, canales)
predicciones sobre la guerra del agua. Es verdad 40
que surgen conf lictos por el agua y que stos
Cantidad
generan tensiones polticas, pero la mayora de 30 de agua
los desacuerdos se resuelven por la va pacfica.
La ausencia de conf licto es, sin embargo, en el 20 Cantidad
de agua
mejor de los casos, apenas un indicador parcial
del nivel de cooperacin. 10
Medir el nivel de conf licto por el agua entre
los gobiernos es difcil por naturaleza. Como 0
ya se ha observado antes, el agua es rara vez un Fuente: Wolf 2006.

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 221

 Figura 6.2 Ms all de la cantidad: los
acuerdos sobre el agua abarcan
diversas reas
Distribucin por sectores de 145 acuerdos sobre los recursos
hdricos transfronterizos
Contaminacin 6 (4%) Pesca 1 (1%)
Navegacin 6 (4%)
Asignacin
industrial Energa
9 (6%) hidroelctrica
57 (39%)
Control de
inunda-
ciones
13 (9%)
Aprovechamiento
del agua 53 (37%)
Fuente: Daoudy 2005.
gano mixto que incluye a Camboya, la RDP Lao,
Tailandia y Viet Nam, sigui intercambiando
datos e informacin durante la Guerra de Viet
Nam. A comienzos de la dcada de 1950, cuando
Israel y Jordania estaban formalmente en gue-
rra, se inici una cooperacin de bajo nivel entre
ambos pases auspiciada por las Naciones Unidas.
En 1994, ambos pases crearon un Comit Mixto
de Recursos Hdricos para la coordinacin, la
puesta en comn y la resolucin de disputas. El
acuerdo ha sobrevivido a fuertes tensiones.
Un claro mensaje que se puede extraer de
estos antecedentes es que hasta los enemigos
ms hostiles tienen capacidad para cooperar en
materia de agua. La mayora de los gobiernos
reconoce que la violencia por el agua es pocas
veces una opcin estratgicamente realizable
o econmicamente viable. Por el contrario, las
instituciones creadas para evitar conf lictos han
demostrado una extraordinaria resistencia. La
importante cantidad de tiempo necesaria para
negociar el establecimiento de estas institucio-
6 nes (10 aos en el caso del tratado del Indo, 20
en el de la iniciativa para la cuenca del Nilo y
40 para el acuerdo del Jordn) da testimonio de
Gestin de las aguas transfronterizas
cun delicado es el tema.
Si los conf lictos son la excepcin a la regla,
entonces de qu modo cooperan los pases? El
anlisis exhaustivo de 145 tratados internacio-
nales ofrece algunas respuestas (figura 6.2). De
manera algo sorprendente, slo en cerca de un
tercio de los casos la cooperacin incluye asig-
naciones volumtricas. Por su parte, la energa
hidroelctrica, la navegacin y el control de las
inundaciones y la contaminacin son aspectos
222 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
ms comunes. 30 En los ltimos aos se ha hecho
ms nfasis en la idea de compartir los benefi-
cios, probablemente por el gran desafo que re-
presentan los requisitos de negociacin de las
asignaciones volumtricas. Desde una perspec-
tiva de seguridad del agua en el futuro, adems,
es problemtico no abordar la cuestin del f lujo
volumtrico.
Una de las cuestiones ms graves es que existe
el potencial de que surjan conflictos sobre el ajuste
de legitimidad de los ros y otros recursos hdricos
compartidos cuando desciende la disponibilidad,
bien sea por factores estacionales o por un ago-
tamiento de larga duracin. El convenio de 1994
entre Israel y Jordania le permite a este ltimo al-
macenar la escorrenta de invierno en el lago de
Tiberades, en Israel. Asimismo, le permite a Is-
rael alquilar un nmero determinado de pozos en
Jordania para extraer agua destinada a los terrenos
agrcolas. Como parte del acuerdo se cre un Co-
mit Mixto de Recursos Hdricos para gestionar los
recursos compartidos. No obstante, el convenio no
especific qu ocurrira con las asignaciones previs-
tas en caso de sequa. A comienzos de 1999, la peor
sequa de la que se tengan antecedentes provoc
tensiones cuando disminuyeron los suministros
de agua a Jordania. A pesar de ello, el acuerdo en
s permaneci intacto, un hecho que demostr el
compromiso de ambas partes por una salida a travs
de la cooperacin.
Si bien la cooperacin es ms comn que los
conf lictos, la mayor parte de sta es superficial.
Los gobiernos tienden a negociar acuerdos sobre
proyectos muy especficos de puesta en comn de
beneficios, por ejemplo con relacin a la energa
hidroelctrica o el intercambio de informacin.
En muchos casos, factores externos han contri-
buido a impulsar a los gobiernos a adoptar estra-
tegias mnimas de cooperacin. Una prohibicin
sobre la pesca en el Lago Victoria, establecida en
1999 por la Unin Europea, con severas conse-
cuencias para los ingresos de divisas, convenci
a los pases ribereos de empezar a reglamentar
la pesca comercial a travs de la Organizacin de
Pesca del Lago Victoria. La respuesta fue princi-
palmente diseada, no obstante, para restablecer
los ingresos comerciales, ms que para solucio-
nar las repercusiones ms amplias de la contami-
nacin y la pesca en exceso sobre los medios de
vida.
Hasta la fecha, ha sido poca la cooperacin
exhaustiva para lograr los objetivos ms amplios
de desarrollo humano establecidos en las Nor-
mas de Helsinki o en la Convencin de las Na-
ciones Unidas para el Uso de Cursos de Agua
Compartidos no Navegables de 1997. El alcance
geogrfico de la cooperacin es igualmente li-
mitado: de 263 cuencas hidrogrficas interna-
cionales, 157 no disponen de ningn marco de
cooperacin. 31
Cuando existen marcos de cooperacin,
stos suelen ser bilaterales en vez de multilate-
rales. De las 106 cuencas que cuentan con ins-
tituciones para el agua, cerca de dos tercios tie-
nen tres o ms estados ribereos, pero menos de
un quinto de los acuerdos complementarios son
multilaterales. Con frecuencia, incluso las
cuencas multilaterales se manejan mediante
series de acuerdos bilaterales. En la cuenca del
Jordn, por ejemplo, existen acuerdos entre Siria
y Jordania, Jordania e Israel, e Israel y los Terri-
torios Palestinos Ocupados.
Cules son los obstculos que impiden una
cooperacin ms amplia? Se destacan cuatro en
particular:
Reivindicaciones contrarias y visin sobre los
imperativos de soberana nacional. Muchos
pases permanecen profundamente divididos
en cuanto a su visin sobre las aguas compar-
tidas. Para India, las aguas de los ros Brah-
maputra y Ganges son un recurso nacional.
Para Bangladesh, esas mismas aguas son un
recurso al que tiene derecho sobre la base de
sus necesidades y sus modelos de uso anterior.
Las diferencias son ms que dogmticas: estn
relacionadas directamente con reivindicacio-
nes que ambos pases consideran legtimas y
necesarias para sus estrategias nacionales de
desarrollo. En otros lugares, la realidad de
las aguas compartidas tiene poca influencia
sobre las estrategias nacionales. Los pases de
Asia central dependen en gran medida de las
aguas compartidas. Desde su independencia,
cada pas de la regin ha desarrollado planes
econmicos nacionales que pretenden explo-
tar los mismos recursos hdricos. Ahora bien,
los planes nacionales diseados independien-
temente de cualquier estrategia regional co-
herente para compartir los recursos no toman
en consideracin la verdadera disponibilidad
de agua. Si hubieran de sumarse los distin-
tos planes, las demandas combinadas para el
riego y la generacin de energa ref lejaran
una opcin insostenible sobre el uso del re-
curso. Un peligro obvio es que los planes na-
cionales divergentes podran convertirse en
una fuente de tensin y una barrera para la
cooperacin en materia de problemas ecol-
gicos comunes, tales como la restauracin del
Mar de Aral.
Dbil liderazgo poltico. Los lderes polti-
cos son responsables ante el electorado na-
cional y no ante las comunidades con las
que comparten una cuenca ni los gobiernos Compartir el agua de manera
que las representan. En aquellos pases en ms equitativa puede ser
los que el agua ocupa un lugar predomi-
nante dentro de las prioridades polticas, bueno para el desarrollo
los factores nacionales pueden desfavore- humano en una cuenca,
cer la puesta en comn del agua y los be-
pero puede suponer una
neficios relacionados: compartir el agua
de manera ms equitativa puede ser bueno prdida de votos en casa
para el desarrollo humano en una cuenca,
pero puede suponer una prdida de votos
en casa. Existen tambin problemas rela-
cionados con el periodo de tiempo: es poco
probable que los beneficios nacionales de
compartir el agua se concreticen durante
el tiempo de mandato de un gobierno es-
pecfico. Los incentivos a la cooperacin se
ven fortalecidos cuando los lderes pueden
esperar algn beneficio poltico inmediato
(por ejemplo, compensaciones indirectas
para la financiacin de proyectos de riego
en Pakistn) o cuando se presenta una cri-
sis (como el vertido de productos qumicos
en el Rin).
Asimetras de poder. Los ros atraviesan
pases marcados por grandes disparidades
de riqueza, poder y capacidad de negocia-
cin. Sera irrealista asumir que estas dispa-
ridades no inf luyen sobre la voluntad para
cooperar, negociar y compartir beneficios.
Existe adems una marcada asimetra en
torno a muchas fuentes de aguas compar-
tidas, en algunos casos con un actor muy
dominante, como es el caso de Egipto en la
cuenca del Nilo, India en la cuenca de cap-
tacin del Ganges, Israel en el Jordn, Sud-
frica en la cuenca del Komati y Turqua en la
cuenca hidrogrfica del Tigris y el ufrates.
Las relaciones desiguales de poder pueden
llegar a socavar la confianza.
Ausencia de participacin en las iniciativas
relativas a las cuencas. Las opiniones sobre
los beneficios de participar en iniciativas
multilaterales relativas a las cuencas se ven
inf luenciadas por quines sean los miem-
bros de dichas iniciativas. El hecho de que 6
China no forme parte de la Comisin del
Ro Mekong constituye para algunos miem-
Gestin de las aguas transfronterizas
bros el origen de una posible fragilidad de
la comisin. Los pases aguas abajo, como
Camboya y Viet Nam, ven las represas cons-
truidas aguas arriba por China como una
amenaza para el pulso de corriente del ro
y los medios de vida que sostiene. Debido a
la ausencia de China, la Comisin del Ro
Mekong no es un foro de discusin til para
negociar sobre este problema.
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 223
 Ms gobiernos estn Cooperacin en las cuencas fluviales para
reconociendo que el desarrollo humano
las realidades de la
interdependencia
hidrolgica exigen
marcos de gobernabilidad Cada sistema fluvial, desde su cabecera en los bosques
multilaterales ms amplios hasta su desembocadura en las costas, es una unidad
nica y debera tratarse como tal.
y para toda la cuenca Theodore Roosevelt32
Dadas las delicadas sensibilidades polticas que des-
pierta el tema del agua, sera irrealista pensar que
un nuevo espritu internacionalista pueda transfor-
mar la gobernabilidad del agua en los aos venide-
ros. Las visiones sobre el inters nacional seguirn
teniendo un importante peso. Sin embargo, el inte-
rs nacional puede defenderse en trminos ms o
menos bien fundados. Tal como lo reconocen ahora
ms gobiernos, las realidades de la interdependencia
hidrolgica exigen marcos de gobernabilidad mul-
tilaterales ms amplios y para toda la cuenca. Los
futuros esfuerzos de gestin de las aguas transfron-
terizas deberan guiarse por el reconocimiento de
dos principios.
La seguridad de los seres humanos en la gestin
de las aguas compartidas forma parte de la segu-
ridad nacional. El agua puede ser un asunto de
seguridad nacional, en particular para aquellos
pases que dependen de fuentes transfronteri-
zas para satisfacer una parte importante de sus
necesidades relativas al agua. Sin embargo, la se-
guridad de los seres humanos ofrece un slido
fundamento para abordar la gobernabilidad de
nuevas maneras. La gestin de las aguas compar-
tidas puede disminuir los riegos imprevisibles y
la vulnerabilidad creados por la dependencia de
un recurso hdrico compartido. La cooperacin
ofrece una va hacia una mayor previsibilidad,
as como hacia menores riesgos y vulnerabili-
dad, con diversos beneficios para los medios de
sustento, el medio ambiente y la economa. La
gobernabilidad de las aguas compartidas puede
6 adems dar lugar a un mayor conjunto de bene-
ficios para incrementar la seguridad de los seres
humanos a travs de mayores oportunidades de
Gestin de las aguas transfronterizas
cooperacin transfronteriza.
Las cuencas son tan importantes como las fronte-
ras. La mayora de los gobiernos acepta actual-
mente el principio de gestin integrada de los
recursos hdricos y reconoce la necesidad de con-
tar con estrategias de planificacin que abarquen
todos los usos. No obstante, la planificacin in-
tegrada no puede detenerse en las fronteras. Las
cuencas fluviales y lacustres son ecosistemas que
se extienden ms all de las fronteras nacionales,
224 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
y la integridad de cualquier parte de estos sis-
temas depende de la integridad del sistema en
su totalidad. As, lo lgico es que la gestin del
agua se realice a escala de toda la cuenca, incluso
cuando sta atraviese las fronteras.
Cooperacin a escala de la cuenca
La cooperacin a escala de la cuenca ya est bien
establecida en muchas regiones. Los mbitos de
cooperacin van desde la coordinacin (por ejemplo,
puesta en comn de informacin) hasta la colabo-
racin (desarrollo de planes nacionales adaptables),
pasando tambin por la accin conjunta (que incluye
la tenencia en comn de bienes de infraestructura).
En algunos casos, la cooperacin ha permitido el
establecimiento de estructuras institucionales per-
manentes a travs de las cuales los gobiernos pueden
interactuar con regularidad (recuadro 6.4).
La cooperacin puede entenderse como el inter-
cambio de paquetes de beneficios que se suman al
bienestar conjunto de ambas partes. Este enfoque
va ms all de la negociacin de asignaciones volu-
mtricas y se extiende hasta la identificacin de be-
neficios mltiples para todas las partes. Un ejemplo
de ello es el dilogo entre India y Nepal sobre los
ros Bagmati, Gandak y Kosi (todos ellos tributarios
del Ganges). Los tratados que resultaron de este di-
logo incluyeron disposiciones para una variedad de
proyectos relacionados con el agua, entre ellos, pro-
yectos de riego, energa hidroelctrica, pesca e in-
cluso forestacin. Con respecto a este ltimo punto,
India apoy la siembra de rboles en Nepal para con-
tener la sedimentacin aguas abajo. Aunque se han
realizado enmiendas a los tratados para incluir los
problemas de Nepal, las estructuras generales de los
mismos son un buen ejemplo de cmo los grandes
paquetes de beneficios pueden formar parte de so-
luciones creativas.
La gestin basada en la cooperacin demuestra
de forma contundente el potencial para abrir paso
a otros beneficios del ro. Ms del 40% de los tra-
tados relativos a las aguas transfronterizas incluyen
disposiciones que van ms all de la gestin de las
aguas compartidas propiamente dicha.33 Algunos
ejemplos son:
Flujo de recursos financieros. Varios acuerdos
incluyen disposiciones relacionadas con la in-
versin, como en el caso de la financiacin de
 Recuadro 6.4 La cooperacin en las cuencas fluviales se manifiesta de diversas maneras

En numerosas cuencas fluviales existen instituciones de coope-
racin, aunque su impacto ha sido muy diverso. Los ejemplos
siguientes demuestran que los gobiernos pueden unirse en mu-
chos contextos diferentes para administrar los recursos hdricos
compartidos. El reto consiste en reforzar y ampliar la idea de
inters compartido en la que se basa la cooperacin, as como
en desarrollar instituciones eficientes, transparentes y respon-
sables para responder a los desafos del futuro.
La Comisin del Ro Mekong. La Comisin del Ro Mekong se
form en 1995 como una agencia intergubernamental integrada
por los cuatro pases de la cuenca inferior del Mekong: Cam-
boya, la RDP Lao, Tailandia y Viet Nam. La comisin reemplaz
al Comit del Mekong (195776) y el Comit Interino del Mekong
(197892), creando un nuevo espacio para la cooperacin en la
cuenca. Tres rganos permanentes conforman la comisin: una
secretara, un comit tcnico mixto y un consejo a nivel minis-
terial. En cada pas miembro se han establecido comits nacio-
nales del Mekong para lograr la coordinacin entre ministerios
nacionales y armonizar el trabajo de las agencias, as como ser-
vir de enlace con la secretara de la comisin. Desde 2002 se ha
invitado tambin a representantes escogidos de la sociedad civil
a asistir a las reuniones del comit mixto y el consejo.
La iniciativa para la cuenca del Nilo. La iniciativa para la
cuenca del Nilo tiene una estructura similar: un consejo de mi-
nistros, un comit de asesoramiento tcnico y una secretara.
Sin embargo, la iniciativa es mucho ms reciente y tiene poca
experiencia en relacin con los programas conjuntos. Hasta
hace poco tiempo, los asuntos relativos al agua se limitaban
a las asignaciones volumtricas entre Egipto y Sudn. Actual-
mente, la iniciativa se centra en una variedad de beneficios que
pueden obtenerse a lo largo de toda la cuenca: desde la energa
hidroelctrica hasta el control de inundaciones, pasando por
la sostenibilidad medioambiental. Adems, est en curso un
programa de accin estratgico para identificar proyectos de
cooperacin. Algunos donantes estn tratando de promover la
participacin de grupos de la sociedad civil a travs de la Mesa
Internacional de Dilogo sobre el Nilo.
La Organizacin para el Desarrollo del Ro Senegal. En la
cuenca del ro Senegal se ha observado un continuo avance en
la gestin integrada del agua entre Mal, Mauritania y Senegal.
Guinea se uni recientemente a estos pases. La cooperacin
se inici poco tiempo despus de que los ribereos obtuvieran
la independencia, cuando el ro fue declarado curso de agua
internacional, en 1964. Para 1972 se haba establecido la Orga-
nizacin para el Desarrollo del Ro Senegal, con una conferencia
de jefes de estado, un consejo de ministros, un alto comisario,
tres rganos consultivos y oficinas nacionales respectivas. Un
slido liderazgo poltico asegur la recoleccin oportuna de fon-
dos para financiar la construccin de dos represas de propiedad
compartida, administradas por compaas independientes.
Adems del progreso institucional y en infraestructuras, se
han desarrollado planes para la realizacin de programas de
gestin integrada de los recursos hdricos a escala de la cuenca.
Una comisin permanente sobre el agua se rene tres veces al
ao para definir la mejor utilizacin del agua de las dos represas.
Las represas suministran electricidad a los tres pases, as como
agua para el riego destinada a los agricultores de las reas en las
que la fluctuacin de las precipitaciones es mayor. Adems de
ello, se realizan esfuerzos para controlar las inundaciones en las
regiones del valle superior y del delta. Tambin se han iniciado
programas para contrarrestar los impactos medioambientales
negativos, tales como la propagacin de jacinto acutico y el
incremento de la salinidad del suelo.
El proyecto de aprovechamiento de recursos hdricos de Le-
sotho, en la cuenca del ro Orange. El acuerdo de 1986 dispone
la transferencia de agua del ro Sengu, en Lesotho, un pas rico
en agua, al ro Vaal, en Sudfrica. A cambio de ello, Lesotho re-
cibe energa hidroelctrica y regalas. Conforme a los principios
de gestin integrada de los recursos hdricos, el proyecto hdrico
est vinculado igualmente con la Comisin de la Cuenca Fluvial
de los ros Orange y Sengu, establecida en el ao 2000.
La Comisin de la Cuenca del Ro Limpopo. En 1986, el
primer acuerdo multilateral entre Botswana, Mozambique, Su-
dfrica y Zimbabwe cre el Comit Tcnico Permanente de la
Cuenca del Ro Limpopo para prestar asesoramiento sobre la
mejora de la cantidad y calidad del agua. No obstante, las ten-
siones polticas pusieron trabas a una cooperacin slida. Tras
el fin del apartheid se reanudaron las negociaciones, empezando
por la comisin permanente para la cooperacin entre Botswana
y Sudfrica, en 1997. En 2003, se cre una comisin del curso
del ro Limpopo con el objetivo de aplicar el protocolo sobre el
agua del Comit para el Desarrollo del frica Meridional. En ese
mismo ao se estableci la Comisin de la Cuenca del Ro Lim-
popo para administrar toda la cuenca de manera integral.

Fuente: Amaaral y Sommerhalder 2004; Lindemann 2005.

un proyecto hidroelctrico en la RDP Lao por
parte de Tailandia, la contribucin de India
destinada a infraestructuras de riego en Pakis-
tn (en el marco del Tratado sobre las aguas del
elctrica de la Represa de Tala, en Bhutn, por
parte de India. 6
Puesta en comn de datos. La informacin es
una parte crucial de la gestin integrada de los
Gestin de las aguas transfronterizas

Indo), y el papel de Sudfrica en el desarrollo recursos hdricos a escala de la cuenca. El primer

de los recursos hdricos en las tierras altas de
Lesotho.
Comercio de recursos energticos. La creacin de
mercados en el mbito de la energa hidroelc-
trica puede generar beneficios para los impor-
tadores y exportadores. As lo demuestran la
compra de electricidad por parte de Brasil de la
Represa de Itaip, en Paraguay (en la cuenca del
Paran y el Plata), y la compra de energa hidro-
plan quinquenal del Comit del Mekong estaba
compuesto casi en su totalidad por proyectos de
recogida de datos con el objetivo de crear las con-
diciones necesarias para una gestin ms efectiva
de la cuenca.
Vnculos polticos como parte de las negociacio-
nes generales de paz. Los acuerdos sobre el agua
pueden contribuir a las negociaciones polticas
a mayor escala. El acuerdo sobre el agua entre

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 225


Cuadro 6.4 Beneficios potenciales en la
cuenca secundaria del Kagera
Extensin geogr-
fica del beneficio Beneficio
Regin Estabilidad y dividendo de la paz
Integracin econmica (Comunidad
de frica Oriental, Burundi, Rwanda y
Repblica Democrtica del Congo)
Bienes de infraestructura regionales
Pases ribereos Control de sedimentos
Gestin de la cuenca hidrogrfica
Suministro energtico y electrificacin rural
Riego y agroindustria
Regulacin fluvial
Conservacin de la biodiversidad
Desarrollo comercial
Desarrollo del sector privado
Pases ribereos Control de la calidad del agua
aguas abajo Control del jacinto acutico
Reduccin de sedimentos
Estabilidad regional
Mercados comerciales en expansin
Fuente: Jgerskog y Phillips 2006; Banco Mundial 2005f.
Israel y Jordania form parte del acuerdo de
paz entre ambos pases en 1994. Una resolucin
poltica definitiva entre Israel y los Territorios
Palestinos Ocupados tendra que incluir tam-
bin un acuerdo relativo a sus recursos hdricos
compartidos.
Algunas iniciativas para las cuencas fluviales po-
dran generar importantes beneficios para el desarro-
llo humano en un extenso grupo de pases. Conside-
remos el caso de la iniciativa para la cuenca del Nilo.
Cinco de los 11 pases que comparten el Nilo se en-
cuentran entre los menos desarrollados del planeta.
Los 11 pases consideran que los recursos del Nilo son
esenciales para su supervivencia. En un entorno sin
cooperacin, esta podra ser una fuente de conflicto
e inseguridad. Por el contrario, la gestin basada en
la cooperacin permite compartir los beneficios en
toda la cuenca y prevenir los riesgos. La cooperacin
puede hacer que se identifiquen formas de reducir las
prdidas causadas por inundaciones, se aproveche el
potencial para el riego y la energa hidroelctrica y se
preserve un ecosistema que se extiende desde el Lago
6 Victoria hasta el Mediterrneo.
Ver ms all de las fronteras nacionales hasta el
nivel de la cuenca secundaria permite comprender
Gestin de las aguas transfronterizas
ms claramente las opciones de cooperacin. En el
sistema del Nilo, la cuenca secundaria del Kagera,
compartida por Burundi, Rwanda, Tanzana y
Uganda, representa el principal afluente del Lago
Victoria y la fuente del Nilo Blanco.34 Los depsi-
tos aluviales, pantanos, bosques y fauna de la cuenca
conforman un ecosistema sobre el que ha recado el
peso de asentamientos humanos cada vez ms den-
sos. Los intentos de cooperacin institucional du-
rante las dcadas de 1970 y 1980 sufrieron grandes
226 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
limitaciones de capacidad y financieras. Durante sus
primeros cinco aos, la Organizacin de la Cuenca
del Kagera recaud slo una dcima parte de las fi-
nanzas presupuestadas.35 Para la dcada de 1990, las
guerras civiles en Burundi y Rwanda llegaron casi
a acabar con el proceso de cooperacin. Slo desde
hace poco tiempo se ha venido lanzando una serie de
proyectos ms sostenibles con el apoyo de la inicia-
tiva para la cuenca del Nilo y el Programa de Accin
para los Afluentes del Nilo y los Lagos Ecuatoriales.
Si estos proyectos tienen xito, el Kagera podra con-
vertirse en un modelo para una cooperacin ms in-
tegrada en toda la cuenca del Nilo (cuadro 6.4).
En el frica meridional se encuentra otro im-
pactante ejemplo de cooperacin regional. El agua
es una importante rea de cooperacin e integra-
cin dentro de la Comunidad para el Desarrollo del
frica Meridional. Durante la poca del apartheid,
pocos pases de la regin tenan la voluntad de co-
operar con Sudfrica. Desde el fin del apartheid, la
gestin de las aguas compartidas ha sido una parte
integral de la cooperacin regional y los lderes po-
lticos han desempeado un importante papel en la
definicin de nuevas normas y el desarrollo de nue-
vas instituciones. El alto nivel de cooperacin refleja
el hecho de que todos los pases de la regin estn
dispuestos a ganar juntos o perder juntos (recuadro
6.5). Siguiendo el ejemplo de esta iniciativa, la Unin
Africana adopt en febrero de 2005 la Declaracin
de Sirte, que insta a los estados miembros a participar
en protocolos regionales apropiados para promover
la gestin integrada del agua y el desarrollo sosteni-
ble de la agricultura en frica.
El enfoque de cooperacin basado en paquetes
de beneficios es ms que un marco analtico. Este en-
foque puede ayudar a los pases a ver ms all de los
limitados objetivos de autosuficiencia y ofrece a los
lderes polticos opciones que pueden vender a los
grupos de inters. Se trata de un enfoque que permite
a los pases pequeos tener un mayor peso para ne-
gociar, pudiendo hacer concesiones, pero recibiendo
a cambio una serie de beneficios. Adems, es una vi-
sin que puede ayudar a generar flujos de recursos
financieros, ampliar las posibilidades de cooperacin
y forjar nuevos vnculos que vayan ms all del agua.
Para alcanzar estos fines, sin embargo, se requieren
instituciones slidas.
Frgiles estructuras institucionales
para la gestin del agua
Las instituciones internacionales relacionadas con
el agua tienen mltiples utilidades. Pueden ser foros
neutrales de discusin, llevar a cabo misiones de
investigacin en nombre de los estados miembros,
supervisar el cumplimiento de los tratados e impo-
 Recuadro 6.5 frica meridional: la integracin regional a travs de la cooperacin relativa a los ros internacionales

En el frica meridional se encuentran 15 de los grandes ros in-
ternacionales. En el transcurso de la dcada siguiente al fin del
apartheid, Sudfrica se ha valido del agua para respaldar la in-
tegracin regional. La mejora de las relaciones polticas es un
factor a tener en cuenta: los anteriores esfuerzos de cooperacin
relativa al ro Zambezi no tuvieron xito sin la participacin de Su-
dfrica. Tambin lo es la dimensin de la economa sudafricana,
que determina los incentivos econmicos para la cooperacin
en la regin. El proceso de creacin de alianzas para la cuenca
fue impulsado por la necesidad operacional de aumentar el su-
ministro de agua destinada al corazn econmico de Sudfrica.
Desde entonces, sin embargo, la cooperacin en la cuenca se ha
consolidado gracias a la mejora de las relaciones polticas entre
los estados ribereos.
Innovacin legislativa. El protocolo de la Comunidad para el
Desarrollo del frica Meridional (SADC), firmado en agosto de 1995,
se bas en las Normas del Helsinki, centradas en gran medida en la
soberana de los estados. Cuando Mozambique y Sudfrica firma-
ron la Convencin de las Naciones Unidas para el Uso de Cursos
de Agua Compartidos no Navegables de 1997, Mozambique insis-
ti en que se llevaran a cabo revisiones adicionales. Un protocolo
revisado, firmado en el ao 2000, otorg mayor importancia a los
estados ribereos aguas abajo, as como a las necesidades medio-
ambientales. Adems, estableci procedimientos formales para la
notificacin, la negociacin y la resolucin de conflictos. La legisla-
cin nacional era tambin una de las bases del protocolo reforzado.
La Ley sudafricana sobre el agua de 1998 establece como uno de
sus propsitos el cumplimiento de las obligaciones internacionales
relativas a la gestin regional del agua. Gracias a ello, la credibili-
dad de Sudfrica en el proceso se vio reforzada.
Fuente: Lamoree y Nilsson 2000; Leestemaker 2001; Nakayama 1998; SADC 2000, 2005a,b; PNUMA 2001; van der Zaag y Savenije 1999; Conley y van
Niekerk 2000.
Fortalecimiento del marco institucional. El objetivo del proto-
colo revisado era promover las prioridades de integracin regional
y mitigacin de la pobreza de la SADC. Los estados miembros
crearon instituciones y adoptaron acuerdos relativos a los cursos
de agua, fomentando de este modo la coordinacin y armonizacin
de las legislaciones y polticas, al mismo tiempo que la investiga-
cin y el intercambio de informacin. Para cumplir estos objetivos,
se iniciaron diversos programas, tales como la formacin profesio-
nal en gestin integrada de los recursos hdricos, el trabajo con-
junto para la recogida de datos y la realizacin de cambios a partir
de 2001 para una gestin centralizada.
Plan de accin estratgico regional. Actualmente se est desa-
rrollando un plan de accin estratgico regional 2005-2010 para la
gestin del agua. Este plan se centra en el desarrollo de los recur-
sos hdricos a travs de la supervisin y la recoleccin de datos, el
desarrollo de infraestructuras (para incrementar la seguridad ener-
gtica y alimentaria, as como los programas de suministro de agua
destinados a los pequeos pueblos y ciudades de las fronteras), el
desarrollo de capacidades (a fin de fortalecer las organizaciones
de cuencas fluviales) y la gobernabilidad del agua. Cada rea tiene
sus propios proyectos, en los que participan los comits naciona-
les de la SADC, un comit tcnico, las organizaciones de cuencas
fluviales y los organismos de ejecucin.
An permanecen vigentes varios retos. No existe una poltica
regional a largo plazo sobre el agua, de tal manera que los proyec-
tos se realizan independientemente para cada cuenca. Las varia-
ciones estacionales continan haciendo que la competencia pese
sobre la disponibilidad del agua. Adems, hay retrasos en la apli-
cacin de las nuevas leyes nacionales y no hay seguridad sobre los
procedimientos de resolucin de conflictos.

ner sanciones a los estados que no cumplan. Dada
la escasa fuerza que tienen los tratados como solos
documentos, invertir energa en la creacin de ins-
tituciones sostenibles resulta ampliamente bene-
ficioso. La sostenibilidad es una necesidad crucial
puesto que las cuencas se ven confrontadas con regu-
laridad a presiones que pueden ser biofsicas, geopol-
ticas o socioeconmicas. En este sentido, las institu-
ciones son las que absorben los choques y permiten
incrementar la resistencia de las cuencas frente a los
cambios repentinos.
No faltan instituciones o iniciativas para las
cuencas fluviales. La mayora de ellas tienen dos
puntos en comn. Su funcionamiento cotidiano se
caracteriza por la realizacin de trabajos de suma
importancia por parte de expertos tcnicos, pero
sin de los flujos a travs de las fronteras. Esto
limita su capacidad para encarar los retos so-
cioeconmicos y medioambientales presentes en
toda la cuenca o para desarrollar sistemas ms
amplios de puesta en comn de beneficios que
permitan promover el desarrollo humano.
Autonoma limitada. La mayor parte de la co-
operacin a escala de las cuencas fluviales se pro-
duce dentro de un entorno de autonoma insti-
tucional altamente limitado. Este es un punto
dbil para la cooperacin, ya que un cierto grado
de autonoma puede incrementar tanto la obje-
tividad como la legitimidad de las instituciones.
La Autoridad Binacional Autnoma del Lago 6
Titicaca, establecida por Bolivia y Per en 1996,
demuestra cmo una plena autonoma sobre las
Gestin de las aguas transfronterizas

carecen de un compromiso poltico de alto nivel. El decisiones tcnicas, administrativas y financie-

resultado es una estructura institucional para la co-
operacin en la cuenca fluvial que se centra en pro-
yectos aislados ms que en el panorama ms amplio
de los beneficios que pueden obtenerse del ro y ms
all de l. Algunos de los indicadores son:
Mandatos limitados. En la mayora de los casos,
se espera que las organizaciones de las cuencas
fluviales trabajen en reas tcnicas limitadas,
tales como la recoleccin de datos o la supervi-
ras puede hacer que las instituciones sean ms
eficaces. Esta autoridad ha preparado una estra-
tegia a 20 aos para administrar la disponibili-
dad del agua y supervisar su calidad. Si bien esta
institucin no es independiente de los gobiernos,
s ve ms all de los intereses nacionales diver-
gentes, y ambas partes la consideran una fuente
fiable de asesoramiento sobre la gestin del lago.
En contraste, la Comisin Interestatal de Co-

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 227

 Teniendo en cuenta los
diferentes tipos de contextos
estratgicos, polticos y
econmicos existentes en
las cuencas internacionales,
vale la pena fomentar y
respaldar toda forma de
cooperacin, sin importar
cun pequea sea
6 entonces, podra ser demasiado tarde.36 De ma-
Gestin de las aguas transfronterizas
228 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
ordinacin sobre el Agua en la Cuenca del Mar
de Aral y el Fondo Internacional para el Mar de
Aral, ambos con una autonoma y una capacidad
limitadas, se han convertido en un escenario de
rivalidad, como lo reflejan las disputas por los
modelos de contratacin y la representacin de
los pases.
Baja capacidad institucional. Las organizaciones
de cuencas fluviales sufren con frecuencia una
falta de capacidades tcnicas, de personal ade-
cuado y de una direccin ejecutiva satisfactoria
para los objetivos de sus programas y el diseo
de proyectos. La Autoridad de la Cuenca del
Nger, creada en 1980, se mantuvo como una
organizacin en gran medida ineficaz durante
varias rondas de reestructuracin. Debido a la
falta de apoyo poltico o financiero, la Autoridad
no poda cumplir su misin de poner en marcha
estrategias para el desarrollo socioeconmico in-
tegrado y la conservacin medioambiental. Slo
desde hace poco tiempo los pases ribereos han
empezado a reconocer su interdependencia con
respecto a la cuenca y a contribuir a la Autoridad
con su participacin financiera.
Financiacin insuficiente. El proceso de nego-
ciacin en el desarrollo de instituciones de la
cuenca puede ser tan importante como su resul-
tado. La realizacin de negociaciones equilibra-
das es costosa porque con frecuencia se extiende
por largos perodos y porque se requieren datos
tcnicos y conocimientos jurdicos. Las iniciati-
vas del frica subsahariana, en particular, han
sufrido una falta de financiacin adecuada,
lo cual ha frenado la cooperacin institucio-
nal. En los ltimos 15 aos, la Comisin de la
Cuenca del Lago Chad ha planteado el desvo
de las aguas del ro Ubangui hacia el ro Chari,
que afluye en el lago. Esta es una prioridad ur-
gente, habida cuenta del rpido decrecimiento
del lago. No obstante, hasta la fecha, los cinco
pases miembros slo han logrado recaudar 6 mi-
llones de dlares para un estudio de viabilidad.
Al ritmo actual, podran necesitarse otros 10 a
20 aos para la realizacin del programa y para
nera semejante, el Fondo Internacional para el
Mar de Aral, que deba obrar como mecanismo
de financiacin para los programas del Mar de
Aral, no logr obtener contribuciones adecuadas
por parte de los cinco estados de Asia central.
Falta de cumplimiento. La capacidad de las ins-
tituciones para hacer cumplir los acuerdos es
esencial. En particular, sin esta capacidad se de-
bilitan la credibilidad y los incentivos de cum-
plimiento mediante acuerdos negociados. Una
baja aplicacin puede socavar incluso los acuer-
dos ms creativos. En 1996 y 1997, despus de
aos de controversia, se firmaron dos tratados
destinados a hallar soluciones equitativas para
compartir el agua del Syr Darya y explotar los
recursos energticos. La aplicacin de estos tra-
tados ha estado marcada por la falta de cumpli-
miento y la ausencia de un poder de ejecucin.
Por el contrario, la experiencia de Israel y Jorda-
nia durante la sequa de 1999 demuestra cmo
las instituciones pueden resolver conflictos que
de otro modo tendran repercusiones polticas
mayores. La diferencia radica en que el acuerdo
entre Jordania e Israel inclua mecanismos de
control del cumplimiento.
Crear las condiciones para la
cooperacin
En gran cantidad de casos ha existido la coopera-
cin. sta no debe ser necesariamente intensa (en
el sentido de aceptar compartir todos los recursos y
comprometerse a toda clase de empresas de coope-
racin) para que los estados obtengan beneficios de
los ros y los lagos. En efecto, teniendo en cuenta los
diferentes tipos de contextos estratgicos, polticos
y econmicos existentes en las cuencas internacio-
nales, vale la pena fomentar y respaldar toda forma
de cooperacin, sin importar cun pequea sea. No
obstante, existen unas cuantas medidas claras que
pueden emprender los estados, los organismos de
la sociedad civil y las organizaciones internaciona-
les para crear las condiciones de cooperacin inicial
y avanzar hacia sistemas ms amplios de puesta en
comn de beneficios. Algunos de los requisitos son:
Evaluar las necesidades y metas de desarrollo
humano.
Generar confianza e incrementar la legitimidad.
Reforzar las capacidades institucionales.
Financiar la gestin de las aguas transfronterizas.
Evaluar las necesidades de desarrollo humano
y los objetivos compartidos. La gestin de las aguas
transfronterizas no puede realizarse independien-
temente de los objetivos internacionales de desarro-
llo en general, incluidos los Objetivos de Desarrollo
del Milenio. La mayora de las iniciativas relativas a
las cuencas fluviales se centra en acuerdos negocia-
dos por expertos tcnicos para compartir las aguas
de los ros. Este proceso constituye una base para la
cooperacin. Sin embargo, los lderes polticos po-
dran aprovecharla, identificando objetivos comunes
de desarrollo humano a escala de la cuenca (como la
reduccin de la pobreza, la creacin de empleo y la
gestin de riesgos) y haciendo de ella una parte inte-
gral de la planificacin para la cuenca.
El primer paso hacia una cooperacin efectiva
para el desarrollo humano consiste en crear una base
comn de informacin. La informacin es necesa-
 Recuadro 6.6 El Fondo Mundial para el Medio Ambiente: creacin de conocimientos, capacidades e instituciones

El Fondo Mundial para el Medio Ambiente (FMMA), que fue estable-
cido en 1991 y recibi un slido apoyo en la Cumbre para la Tierra
de 1992, se ha convertido en la mayor fuente de ayuda multilate-
ral destinada a los problemas ecolgicos mundiales. El FMMA se
cre como una asociacin del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo, con solidez en los proyectos de creacin de
capacidades; el Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente, centrado en la identificacin de planes de accin y prio-
ridades regionales; y el Banco Mundial, cuyo objetivo principal es
la financiacin.
En lo relativo a las aguas internacionales, que es una de sus
seis reas principales, el FMMA se sita como promotor de los
programas de accin centrados en el ecosistema y relacionados
con las masas de agua transfronterizas. La creciente importancia
de estos programas se puede medir por los diversos papeles des-
empeados en el fomento de la cooperacin.
Establecimiento de prioridades y creacin de asociaciones. En
cada cuenca internacional, el FMMA respalda un proceso de
investigacin a cargo de varios pases con el objetivo de pre-
parar un diagnstico transfronterizo a partir del cual se crea un
programa de accin estratgico, que se adopta a un alto nivel
y se pone en marcha en un perodo de varios aos. El proceso
presenta varias ventajas: produce conocimientos cientficos,
genera confianza, permite el anlisis de causas fundamentales,
facilita la armonizacin de polticas, convierte los complejos
problemas medioambientales y de recursos hdricos en cues-
tiones abordables, y promueve la gestin a escala regional de
los recursos hdricos. Adems, este proceso pone de relieve
los vnculos existentes entre los problemas sociales, econ-
micos y medioambientales. En el Lago Victoria, por ejemplo,
se establecieron vnculos entre las especies invasivas, la de-
forestacin, la biodiversidad, la navegacin, la energa hidro-
elctrica, la migracin y las enfermedades.
Fomento de la gobernabilidad regional del agua. Casi dos ter-
cios de los proyectos del FMMA han ayudado a crear o forta-
lecer tratados, leyes e instituciones. Desde el ao 2000, han
llegado a adoptarse o se han llevado hasta una fase avanzada
de desarrollo 10 nuevos tratados regionales relativos al agua .
Los ejemplos ms exitosos son tal vez el de la Comisin Inter-
nacional para la Proteccin del Ro Danubio y el de la Comi-
sin del Mar Negro. En el ao 2000 se inform oportunamente
sobre un vertido de cianuro al Centro Internacional de Alarma
para el Danubio, pudindose evitar de este modo un desastre
ecolgico potencialmente trgico.
Desarrollo de las capacidades nacionales. Una clave para ga-
rantizar programas sostenibles consiste en desarrollar las ca-
pacidades para responder a las demandas y problemas loca-
les. A pesar de que existen numerosos talleres de formacin,
las dificultades financieras limitan la participacin de las partes
interesadas a nivel local. En la cuenca del Mekong, las orga-
nizaciones no gubernamentales participan en Tailandia, pero
no en Camboya, la RDP Lao o Viet Nam. En el Lago Victoria,
la pobreza y el analfabetismo ponen trabas a la divulgacin
efectiva de los conocimientos sobre el medio ambiente.
Favorecer la inversin. En el curso de los ltimos 15 aos, el
FMMA ha otorgado ms de 900 millones de dlares en sub-
venciones, a los que se suman 3.100 millones de dlares de
cofinanciacin para programas de gestin de las aguas trans-
fronterizas en ms de 35 masas de agua, que representan a
ms de 134 pases. Cerca de tres cuartos de la financiacin del
FMMA se destinan a proyectos regionales (ms que a proyec-
tos por pases).

Fuente: Gerlak 2004; Sklarew y Duda 2002; Uitto 2004; Uitto y Duda 2002.

ria para que los pases ribereos reconozcan las defi-
ciencias de los programas unilaterales que no logran
tomar en consideracin la interdependencia. Ade-
ms, la informacin puede ayudar a identificar los
intereses compartidos. Muchos casos de conflicto se
originan por la falta de confianza o la mala infor-
macin sobre el uso y abuso de los recursos hdricos,
ms que por diferencias de peso. La investigacin
conjunta y los intercambios de informacin pueden
permitir la notificacin oportuna sobre las inicia-
tivas de infraestructura, la identificacin de los in-
tereses compartidos y el potencial de desarrollo, el
incremento de las oportunidades de lograr acuerdos
y, lo ms importante, pueden sentar las bases de una
confianza duradera.
con el FMMA, el Programa Mundial para las Aguas
Internacionales ha identificado 66 subregiones para
evaluar las causas y efectos de los problemas medio-
ambientales en las masas de agua transfronterizas.
Tambin es importante que los estudios de in-
vestigacin vayan ms all del aspecto tcnico. Las
actividades de relevamiento y recoleccin de datos en
la comunidad son un medio para identificar proble-
mas de desarrollo humano. Las comunidades de las
cuencas fluviales obtienen beneficios directos de los
recursos hdricos compartidos, pero tambin se ven
afectados de forma directa por los riesgos. Por esta
razn, son una importante fuente de informacin 6
acerca de los peligros medioambientales y los impac-
tos sobre los medios de vida. Tambin en este caso,
Gestin de las aguas transfronterizas

Esta es un rea en la que el apoyo internacional
puede ser determinante. El Fondo Mundial para el
Medio Ambiente (FMMA) ha asumido un papel
de liderazgo en el respaldo de las reformas legales e
institucionales relativas a la gobernabilidad del agua
(recuadro 6.6). Desde 1991, el FMMA ha respaldado
misiones de investigacin en ms de 30 cuencas trans-
fronterizas, con diversos niveles de xito en el Mar de
Aral, el Lago Victoria, el Lago Tanganyika, el Danu-
bio (incluyendo al Mar Negro) y el Mekong. Junto
la asistencia puede ayudar a desarrollar las capacida-
des institucionales. Las comunidades asentadas en la
cuenca del ro Bermejo, compartido por Argentina y
Bolivia, enfrentan altos niveles de pobreza. La defo-
restacin excesiva ha creado graves problemas medio-
ambientales, impulsando a los gobiernos de ambos
pases a desarrollar una estrategia binacional para la
gestin de la cuenca. Como parte de la estrategia, se
realiz una consulta entre ms de 1.300 participantes
de la sociedad civil dentro de un proyecto del FMMA

INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 229

 A medida que se para identificar problemas y soluciones en reas tales
vaya desarrollando la como la erosin del suelo, la rehabilitacin de tierras
y el control de sedimentos. Las voces de la comuni-
cooperacin, los lderes dad aseguraron la aminoracin de un proyecto para la
polticos deben tratar construccin de varias represas y exigieron la adopcin
de prcticas ecolgicamente sostenibles.
de alcanzar objetivos
A medida que se vaya desarrollando la coope-
ms ambiciosos, segn racin, los lderes polticos deben tratar de alcanzar Estados Independientes, de la Unin Europea, dio
resulte conveniente objetivos ms ambiciosos, segn resulte conveniente.
Las Normas de Helsinki y la Convencin de las Na-
ciones Unidas para el Uso de Cursos de Agua Com-
partidos no Navegables de 1997, identifican como
prioridad las necesidades sociales y econmicas. Las
actuales orientaciones, sin embargo, se han desarro-
llado a partir de enfoques de negociacin centrados
en el incremento de los intercambios econmicos, la
puesta en comn de informacin o la resolucin de
conflictos. Todas estas tareas son esenciales y cons-
tituyen una clave para el xito, pero los organismos
de las cuencas fluviales tambin ofrecen a los lderes
polticos la oportunidad de tener una perspectiva del
desarrollo humano ms all de sus fronteras. Hasta
cierto punto, esto es lo que est empezando a ocurrir
en el caso de la iniciativa para la cuenca del Nilo y
en el frica meridional. No obstante, podra hacerse
mucho ms. Por ejemplo, podra realizarse una eva-
luacin de las necesidades de desarrollo humano en
cada cuenca fluvial.
Generacin de confianza e incremento de la le-
gitimidad. La mala informacin o la falta de sta
pueden ser un obstculo para lograr una estrecha
cooperacin en diversas cuencas fluviales. La coope-
racin transfronteriza relativa al agua depende de la
voluntad de los estados ribereos para compartir la
gobernabilidad. Tambin en este caso el apoyo inter-
nacional puede ayudar a crear el entorno para el xito
de la cooperacin.
Al igual que en cualquier proceso de mediacin,
las partes consideradas imparciales pueden ser fuente
de confianza y legitimidad. Por mucho tiempo, el
Banco Mundial ha respaldado los procesos de ges-
tin de cuencas, desde las negociaciones del tratado
del Indo, en la dcada de 1950, hasta la actual ini-
ciativa para la cuenca del Nilo. El Banco Mundial
6 tambin aporta un peso poltico y capacidades para
la formulacin de objetivos y el desarrollo de insti-
tuciones. El Programa de las Naciones Unidas para
Gestin de las aguas transfronterizas
el Desarrollo (PNUD) tambin ha hecho aportes al
Acuerdo marco de cooperacin de la cuenca del Nilo
en lo relacionado con el desarrollo de capacidades.
Para desempear este tipo de funciones, las terceras
partes deben ser consideradas promotoras neutrales
sin ninguna clase de ambicin geopoltica relacio-
nada con la gobernabilidad del agua.
Uno de los requisitos para el xito de la coope-
racin es el compromiso poltico a largo plazo. Las
negociaciones sobre las aguas compartidas se extien-
230 INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006
den siempre por largos perodos, razn por la cual
requieren un apoyo prolongado de los donantes. En
1993, el Banco Mundial y otros donantes lanzaron
el Programa de la Cuenca del Mar de Aral para esta-
bilizar el medio ambiente, rehabilitar la zona del de-
sastre y mejorar la capacidad de gestin. Un ao ms
tarde, la Asistencia Tcnica para la Comunidad de
inicio al proyecto de Gestin de los Recursos Hdri-
cos y Produccin Agrcola, a fin de prestar apoyo a la
Comisin Internacional para el Mar de Aral. Desde
entonces, el PNUD lanz tambin el proyecto de
Desarrollo de Capacidades en la Cuenca del Mar de
Aral. La Agencia de los Estados Unidos para el De-
sarrollo Internacional desempe un papel crucial
en la vinculacin entre los problemas de agua y ener-
gticos en los acuerdos del Syr Darya. A pesar de los
problemas persistentes en la cuenca del Mar de Aral,
las intervenciones por parte de organizaciones in-
ternacionales desde comienzos de la dcada de 1990
han impedido un conflicto potencialmente intenso
por los recursos hdricos.
Fortalecimiento de la capacidad institucional.
Las organizaciones reforzadas de las cuencas fluvia-
les deben trazar un camino prctico para el futuro.
Si bien las instituciones pueden tener un diseo di-
ferente en funcin de las regiones y circunstancias,
muchas de ellas tienen un problema en comn: la
inadecuada capacidad tcnica. La cooperacin en
este mbito podra desarrollarse a travs de la trans-
misin de conocimientos institucionales. La Unin
Europea, con su amplia experiencia en la gestin de
las aguas transfronterizas, por ejemplo, podra hacer
mucho ms por respaldar el desarrollo institucional
en los pases en desarrollo, trabajando con organis-
mos como el Banco Mundial y el PNUD a fin de de-
sarrollar programas de formacin y de creacin de
capacidades.
Otro mbito puede ser la legislacin regional. La
ausencia de polticas estructuradas o armonizadas
relativas al agua en los pases ribereos puede minar
los esfuerzos de gestin integrada del agua a travs
de las fronteras. No obstante, la armonizacin de las
leyes relativas al agua representa un desafo tcnico
y tiende a ser difcil desde el punto de vista poltico.
Dada su experiencia en este mbito, el Programa de
las Naciones Unidas para el Medio Ambiente podra
asumir un papel de liderazgo en la evaluacin de los
marcos legislativos nacionales y la identificacin de
los puntos en que dichos marcos pueden coincidir.
Esta podra ser la base para desarrollar polticas re-
gionales sobre el agua, como ocurri en la Comuni-
dad para el Desarrollo del frica Meridional.
Financiar la gestin de las aguas transfronterizas.
La gestin de las aguas transfronterizas genera im-
portantes bienes pblicos internacionales. Teniendo
en cuenta que ms del 40% de la poblacin mundial
vive actualmente en cuencas transfronterizas, la ges-
tin de estas cuencas tiene repercusiones para la paz y
la seguridad regionales, as como para la reduccin de
la pobreza y la sostenibilidad medioambiental. Algu-
nos de los males pblicos que resultan de la mala ges-
tin son los refugiados a causa de problemas medio-
ambientales, la contaminacin y la pobreza. Todos
estos males, al igual que el agua misma, atraviesan
las fronteras nacionales. Este contexto justifica de
manera contundente la financiacin a travs de pro-
gramas de asistencia al desarrollo.
La gestin transfronteriza ha atrado muy poca
financiacin de ayuda internacional. Del total de
cerca de 3.500 millones de dlares de gastos para la
asistencia al desarrollo destinados al agua y el sanea-
miento, menos de 350 millones se asignan a los recur-
sos hdricos transfronterizos.37 Los donantes debe-
ran fijarse la meta de incrementar sustancialmente la
asistencia destinada a las aguas transfronterizas. Los
costos de funcionamiento de las instituciones para
la gestin del agua son bastante moderados. Los fon-
dos fiduciarios podran ser una fuente ms previsible
de financiacin y de apoyo a la participacin de los
estados miembros menos desarrollados. Del mismo
modo, estos fondos son una fuente til de financia-
cin para la realizacin de proyectos. La experiencia
demuestra que este tipo de apoyo financiero podra
ser particularmente til en el frica subsahariana y
en Asia central. Con relacin al nmero de pases que
comparten cuencas hidrogrficas internacionales y
los altos costos ecolgicos y prdidas para el desarro-
llo, el apoyo financiero destinado a crear institucio-
nes eficaces para las cuencas fluviales constituira una
inversin muy fructfera. No obstante, la creacin de
un entorno para la cooperacin y el mantenimiento
de un dilogo durante varios aos pueden resultar
costosos. Esta es, por lo tanto, un rea de accin para
una financiacin internacional innovadora.
En pro de la apropiacin nacional, los pases ri-
bereos deben asumir una parte importante de la
carga financiera para la gestin de las instituciones
y soluciones transfronterizas. Uno de los peligros de
la ayuda financiera es que puede crear un enfoque
sobre el establecimiento de prioridades guiado por
el suministro y, en este sentido, puede hacer que sean
los donantes quienes definan las prioridades. Donde Los donantes deberan
resulta esencial la asistencia es en la financiacin de fijarse la meta de
los costos iniciales, la formacin y el desarrollo de
capacidades. Para prestar la ayuda financiera resul- incrementar sustancialmente
tan ms convenientes las subvenciones que los prs- la asistencia destinada a las
tamos, ya que los costos de coordinacin entre los
aguas transfronterizas, pero
pases son altos y es difcil atribuir responsabilidades
para el reembolso de los prstamos. El FMMA sigue en pro de la apropiacin
siendo uno de los principales instrumentos de finan- nacional los pases deben
ciacin para destinar ayuda en favor de los recursos
transfronterizos. En los ltimos 15 aos ha destinado asumir una parte importante
900 millones de dlares a la financiacin a travs de de la carga financiera
subvenciones y ha conseguido el triple de esta suma
para la gestin de las
en cofinanciacin. Otros modelos similares de finan-
ciacin podran aprovechar los mercados financieros instituciones y orientaciones
para financiar grandes proyectos de infraestructura, transfronterizas
por ejemplo. La financiacin de riesgos y los acuer-
dos contractuales que vinculan a las organizaciones
de cuencas fluviales pueden atraer capital privado, al
mismo tiempo que refuerzan la estabilidad de la co-
operacin transfronteriza.
* * *
Ms all del discurso sobre la amenaza de las gue-
rras del agua, dos cosas son seguras. Primero, que para
un gran nmero de pases la gestin de las aguas trans-
fronterizas ser un aspecto cada vez ms importante
en los dilogos bilaterales y regionales. Segundo, que
la competencia creciente por el agua tendr marca-
das consecuencias para el desarrollo humano, que se
transmitirn a travs de las fronteras.
Ms all de estos supuestos, reina la incerti-
dumbre. Se convertir el agua en una creciente
fuente de tensiones entre vecinos? En cierto modo,
esto depender de asuntos ms generales de paz y se-
guridad que nada tienen que ver con el agua. Tam-
bin depender, en parte, de la decisin que tomen
los gobiernos en cuanto a la resolucin de sus dife-
rencias por medio de la cooperacin. Lo cierto es
que las personas que viven en reas caracterizadas
por el estrs de agua seguirn dependiendo en gran
medida, para su seguridad humana, de enfoques
ms ambiciosos y menos fragmentarios de la gober-
nabilidad del agua. 6
Gestin de las aguas transfronterizas
INFORME SOBRE DESARROLLO HUMANO 2006 2 31