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Center for Studies on Inequality and Development

Texto para Discusso No 43 Maio 2011

Discussion Paper No. 43 May 2011

EFEITOS ESPERADOS PELA TEORIA ECONMICA DE


POLTICAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA SOBRE O
MERCADO DE TRABALHO

Alessandra Scalioni Brito - UFF

www.proac.uff.br/cede
RESUMO

Na teoria econmica muito tem se debatido sobre os efeitos que polticas redistributivas podem gerar
sobre a economia. Conforme Okun (1975), polticas que visam a equidade tendem a produzir
ineficincias no sentido de gerarem desincentivos ao trabalho e, em conseqncia, reduzirem o produto
potencial da economia. Deste modo, haveria um tradeoff entre eficincia e equidade na economia
capitalista. O objetivo deste trabalho , pois, mostrar os efeitos esperados pela teoria econmica de
polticas de transferncia de renda sobre o mercado de trabalho. Partindo-se do suposto de que o trabalho
gere desutilidade ao indivduo, conclui-se que tanto polticas focalizadas quanto universalistas tendem a
gerar desestmulo ao trabalho devido ao efeito renda, uma vez que o aumento da renda no proveniente
do trabalho tende a aumentar a demanda pelo bem normal lazer, em detrimento do trabalho. Contudo,
polticas focalizadas tendem a produzir uma armadilha da pobreza ao no permitir o acmulo de
benefcios com renda do trabalho. A armadilha da pobreza, ento, definida como um desincentivo ao
trabalho gerado pelo recebimento de uma transferncia de renda focalizada nos pobres. Como o trabalho
o principal meio de superao da pobreza, tal desincentivo armadilha as famlias nesta condio, gerando
dependncia em relao ao Estado. Portanto, a focalizao pode gerar incentivos adversos s famlias
pobres. Ilustrativamente, caracterizou-se o Programa Bolsa Famlia como um mix de poltica focalizada
por teste de renda, por indicador de pobreza e por auto-focalizao com alguns traos que o aproximam
de uma Renda Bsica de Cidadania, como a no-verificao das rendas auto-declaradas pelos requerentes
ao benefcio e a flexibilidade no critrio de renda, que tendem a atenuar os possveis efeitos de
desincentivo ao trabalho gerados por polticas focalizadas.

Palavras-chave: polticas de transferncia de renda, mercado de trabalho, Programa Bolsa Famlia,


armadilha da pobreza, Renda Bsica de Cidadania.

ABSTRACT

In economic theory the effects that redistributive policies can generate on the economy have been debated
exhaustively. As Okun (1975), policies that aim at the equity tend to produce inefficiencies because they
generate disincentives to work and, consequently, reduce the potential output. Thus, there would be a
tradeoff between efficiency and equity in the capitalist economy. So this paper intends to show the
expected effects by the economic theory of income transfer policies on the labor market. Starting from the
assumption that the work generates disutility to the individual, it is concluded that both universal and
targeted policies tend to create disincentives to work because of the income effect, since the increase in
income not derived from work tends to increase demand for leisure instead of work. However, targeted
policies tend to produce a poverty trap because they don't allow the accumulation of benefits with income
from work. Then the poverty trap is defined as a disincentive to work created by receipt of an income
transfer targeted in the poor. As the work is the primary mean of overcoming the poverty, the disincentive
to work imprisons the families in this condition, creating dependence on the state. Therefore, the targeting
can generate adverse incentives for poor families. Illustratively, the Programa Bolsa Famlia was
characterized as a mix of policies targeted via an income test, a poverty indicator and self-targeting with
some features that come close to a Basic Income (flexibility in the income criterion and non-verification
of income self-declared by applicants to the benefit). These features tend to mitigate the possible effects
of disincentive to work generated by targeted policies.

Keywords: income transfer policies, labor market, Programa Bolsa Famlia, the poverty trap, Basic
Income.
EFEITOS ESPERADOS PELA TEORIA ECONMICA DE POLTICAS DE
1
TRANSFERNCIA DE RENDA SOBRE O MERCADO DE TRABALHO

Alessandra Scalioni Brito (UFF) 2

Introduo3

Na teoria econmica muito tem se debatido sobre os efeitos que polticas


redistributivas podem gerar sobre a economia. Conforme Okun (1975), polticas que
visam a equidade tendem a produzir ineficincias no sentido de gerarem desincentivos
ao trabalho e, em conseqncia, reduzirem o produto potencial da economia. Deste
modo, haveria um tradeoff entre eficincia e equidade na economia capitalista (seo 1).
Ainda que o tradeoff ocorra, h argumentos tanto em termos de eficincia
quanto em termos de equidade que justificam a interveno do Estado na economia.
Assim, a interveno estatal seria justificada quando o mercado possui falhas,
resultando em alocaes ineficientes. Por outro lado, a presena do Estado na economia
se faz necessria por questes redistributivas, seja para aumentar a utilidade dos
indivduos, seja por questes de justia social (seo 2).
Partindo desta argumentao a favor da interveno estatal, h tambm razes
de eficincia e equidade para uma interveno sob a forma de polticas de alvio
pobreza. Aliviar a pobreza por questes de equidade no difcil de compreender.
Contudo, at mesmo por questes de eficincia so defendidas polticas redistributivas,
no sentido de que a pobreza pode gerar ineficincias no mercado sob a forma de morte
precoce dos pobres (perda de fora de trabalho futura) devido violncia, fome,
desnutrio, sendo que esta ltima pode ainda comprometer a produtividade do trabalho
de adultos e o rendimento das crianas na escola. Portanto, mesmo que transferir renda
de ricos para pobres gere desincentivos ao trabalho, os problemas gerados pela pobreza
podem comprometer ainda mais a eficincia econmica, justificando a interveno
estatal.

1
Este trabalho faz parte da dissertao de mestrado Programa Bolsa Famlia e Mercado de Trabalho:
Uma Anlise das Limitaes e Possibilidades da PNAD e do Cadastro nico defendida na Universidade
Federal Fluminense, em 25 de fevereiro de 2011, sob orientao de Celia Lessa Kerstenetzky.
2
Doutoranda da Universidade Federal Fluminense. Email: alessandra.scalioni@gmail.com
3
Um agradecimento especial ao professor Fbio Domingues Waltenberg pelos comentrios e sugestes.
Focando nos desincentivos ao trabalho gerados pelas transferncias de renda,
sero apresentadas as polticas focalizadas e universalistas nas sees 3 e 4,
respectivamente, objetivando mostrar os efeitos de incentivos esperados em cada tipo de
poltica. Por fim, alguns traos do Programa Bolsa Famlia sero destacados na seo 5
com o intuito de tentar classific-lo segundo as tipologias apresentadas e de pensar que
incentivos o programa poderia gerar sobre o mercado de trabalho brasileiro. O trabalho
se encerra com as consideraes finais.

1. O tradeoff entre Eficincia e Equidade

Segundo Okun (1975, pg. 2), haveria na economia capitalista um tradeoff


entre eficincia e equidade, ou seja, medidas que visassem ganhos em um levariam
necessariamente a perdas em outro. Deste modo, a busca de maior eficincia econmica
pressuporia maior desigualdade, uma vez que as diferenas de padro de vida e riqueza
material refletiriam um sistema de recompensas e penalidades pensado para encorajar o
esforo e canaliz-lo para atividades socialmente produtivas. Na medida em que este
sistema fosse bem sucedido, seria gerada uma economia eficiente 4. Portanto, seria
necessrio haver desigualdade para se atingir maior eficincia na economia.
Ainda em conformidade com o tradeoff de Okun, a busca de maior equidade
produziria ineficincias, visto que qualquer transferncia de renda de ricos para pobres
seria acompanhada por vazamentos, o que o autor chama de problema do balde furado
(leaky-bucket). Assim, parte da transferncia se perderia no caminho, seja pelos efeitos
em incentivos econmicos de ricos e pobres, seja por custos administrativos da
arrecadao de impostos e programas de transferncia (Okun, 1975).
Em relao aos efeitos de incentivos, parte-se do pressuposto de que o lazer
seja algo valorizado pelo indivduo e o trabalho seja um sacrifcio do lazer, tendo de ser
compensado via aumento da renda. Supe-se, portanto, que o trabalho gere uma
desutilidade ao indivduo pela perda de lazer.
Com base em Cahuc e Zylberberg (2004), sero brevemente apresentados
alguns elementos da teoria convencional de oferta de trabalho, na qual os argumentos
apresentados por Okun (1975) se baseiam, que podem facilitar a discusso dos efeitos
de diferentes polticas de combate pobreza sobre a oferta de trabalho.

4
To the extent that the system succeeds, it generates an efficient economy(Okun, 1975, pg. 2).
Conforme os autores, a construo da restrio oramentria lazer-renda do
indivduo parte de duas restries5: a) a restrio de tempo, que determina que o tempo
total dedicado a trabalho (h) e lazer (L) deva ser igual ao tempo total disponvel (L0); e
b) a restrio de renda, em que o consumo do indivduo (C) tem de ser menor ou igual
soma da renda ganha no trabalho (wh) e da renda no proveniente do trabalho (R).
Assim, a restrio oramentria lazer-consumo seria dada por: wL + C <= R + wL0.
Partindo-se desta restrio oramentria, podemos pensar no salrio (w) como
o preo do lazer, uma vez que preciso renunciar a $w de renda para obter uma hora
adicional de lazer. Adicionalmente, podemos interpretar (R + wL0) como a renda plena
(R0), pois a quantia que poderia ser ganha ao dedicar todas as L0 horas ao trabalho.
Deste modo, a escolha que o indivduo faz de uma cesta de lazer (L) e consumo (C) de
forma a maximizar a utilidade, sujeito restrio de que o valor do lazer (wL) mais o
consumo (C) sejam iguais renda plena, ou seja, wL* + C* = R0 (Cahuc e Zylberberg,
2004 ).

Figura 1: a) Tradeoff Consumo-Lazer b) Introduo de R

Consumo Consumo

R + wL0 R > R
R + wL0
B
B Curva de R + wL0
h* indiferena B
Restrio R
R
Oramentria
R

L* Lazer 10 14 24 Lazer (horas)

Fonte: Eaton & Eaton (1999, pg. 434). Adaptado. Elaborao prpria.

Segundo os autores, no ponto de maximizao da utilidade (ponto B), o


indivduo escolhe devotar L* horas ao lazer e h* horas ao trabalho (figura 1a). Tomando
o lazer como um bem normal, caso ocorra um aumento na renda no trabalho (R),
haver um decrscimo nas horas de trabalho, uma vez que o aumento da renda leva ao
aumento do consumo de bens normais (figura 1b). Portanto, uma transferncia de renda
que aumente R, independente se a poltica focalizada ou universal, seria

5
(L0 = h + L) e (C <= wh + R).
necessariamente acompanhada pelo aumento da demanda por lazer (uma vez que o
trabalho gera uma desutilidade) e, conseqentemente, pela reduo da oferta de
trabalho, o que seria uma ineficincia econmica, atestando o tradeoff equidade-
eficincia6.
No entanto, Cahuc e Zylberberg (2004) afirmam que a deciso de ofertar
trabalho freqentemente resulta da barganha envolvendo os membros da famlia,
devendo ser considerado neste modelo individual as decises intrafamiliares. Existem
duas abordagens de anlise da escolha familiar, a saber: o modelo unitrio e o modelo
coletivo.
No primeiro modelo, parte-se do suposto de que a famlia pode ser comparada
a um nico agente que possui sua prpria funo de utilidade U (C, Li), onde C
representa o consumo total da famlia e Li (i=1,2) designa o lazer do indivduo i. De
acordo com os autores, esta formulao supe que a satisfao alcanada atravs do
consumo de bens dependa apenas do montante total consumido, em detrimento da
forma de partilha do consumo entre os membros da famlia. Assim, as escolhas timas
so determinadas pela maximizao da utilidade U (C, L1, L2) sujeita a uma nica
restrio oramentria: C + w1L1 + w2L2 <= R1 + R2 + (w1+w2) L0 . Nesta abordagem,
no importa a distribuio das rendas no-trabalho, ou seja, que membro recebeu uma
transferncia de renda, por exemplo, mas apenas seu montante (R1 + R2), o que no se
comprova empiricamente (Cahuc e Zylberberg, 2004).
Deste modo, ganha espao a segunda abordagem, em que parte-se do princpio
de que as escolhas da famlia devem surgir das preferncias individuais. Assim, cada
membro da famlia ter sua funo de utilidade Ui (Ci, Li) com i=1,2, sendo a alocao
eficiente a soluo do problema de maximizao da U1 (C1, L1) sujeita s restries U2
(C2, L2) >= 2 e C1 + C2 + w1L1 + w2L2 <= R1 + R2 + (w1+w2) L0, sendo 2 um nvel
dado de utilidade que depende dos parmetros wi e Ri. Conforme Chiappori (1992 apud
Cahuc e Zylberberg, 2004, pg. 18), as alocaes eficientes seriam tambm as
solues das utilidades individuais em que cada pessoa seria dotada com uma renda
no-trabalho especfica que dependeria da renda global da famlia. Assim, a escolha
tima seria dada pela maximizao da Ui (Ci, Li) sujeita restrio Ci + wiLi ,= wi L0
6
Por outro lado, caso ocorra uma elevao do salrio (w), o efeito sobre a deciso de ofertar ou no
trabalho depender da magnitude dos efeitos renda e substituio. O efeito renda, como ocorre no caso de
um aumento em R, leva reduo da oferta de horas de trabalho, uma vez que o aumento da renda
proveniente de maiores salrios faz o consumo do bem normal aumentar, no caso o lazer. J o efeito
substituio leva elevao da oferta de horas de trabalho, pois, como o salrio o preo do lazer, seu
aumento faz com que o custo de oportunidade do lazer tambm se eleve, reduzindo a demanda por lazer.
+i , onde i a regra de partilha em que 1 + 2 = R1 + R2. Deste modo, cada
membro da famlia recebe uma frao da renda no-trabalho total da famlia, o que afeta
sua escolha entre lazer e trabalho. Assim, se a renda familiar aumenta, por exemplo,
devido a uma transferncia de renda (aumento em R), pode haver uma reduo da oferta
individual de trabalho de certos membros da famlia motivada por uma maior demanda
pelo bem normal lazer (efeito renda). Portanto, confirma-se mais uma vez o tradeoff
eficincia-equidade no sentido de que uma poltica equitativa tende a desincentivar a
oferta de trabalho.
Adicinalmente, Okun (1975) mostra que a busca de equidade atravs de
polticas que transfiram renda dos ricos para os pobres pode provocar ineficincias no
mercado, dadas as diferenas de produtividade do trabalho entre eles. Assim, a
transferncia de renda dos mais produtivos para os menos produtivos, atravs de
tributao, tenderia a gerar um desincentivo aos mais produtivos em ofertar o montante
de trabalho que normalmente ofertariam caso no houvesse esta interveno estatal, pois
a maior produtividade est sendo punida com o pagamento de mais impostos para
financiar as transferncias de renda aos mais pobres. Esta reduo de esforo dos mais
produtivos, tambm justificada pela valorao maior do lazer frente ao trabalho, torna o
mercado menos eficiente no sentido de a produo da economia ser menor do que
poderia ser, o que gera uma perda para todos. Segundo Okun (1975, pg. 48), qualquer
insistncia em esculpir o bolo em fatias iguais diminuiria o tamanho do bolo 7. Uma
maior equidade seria, pois, acompanhada por menor eficincia econmica.
Diante deste tradeoff, a preferncia por maior eficincia ou maior equidade
difere bastante entre diferentes posies normativas8. Assim, para alguns libertrios a
equidade teria peso zero, enquanto para os utilitaristas o peso dado equidade seria uma
questo em aberto, uma vez que um dado ganho de eficincia (e conseqente perda de
equidade) poderia ou no aumentar a utilidade dos indivduos. Por outro lado,
Rawlsianos e socialistas dariam maior peso equidade, tendendo a aceitar uma
significativa perda de eficincia para atingir uma distribuio justa. Contudo nenhuma
teoria de sociedade daria prioridade completa equidade: at um marxista resistiria
em perseguir os objetivos distributivos se o resultado em custo de eficincia reduzisse o

7
Any insistence on carving the pie into equal slices would shrink the size of the pie (Okun, 1975, pg.
48).
8
Cada posio normativa (Libertrios, Liberais, Coletivistas) tem uma teoria de sociedade que oferece
princpios que nos permitem escolher entre diferentes arranjos sociais (Barr, 2004).
produto para zero 9. Portanto, conforme Barr (2004), todas as teorias aceitam que
eficincia importante, porm os custos em termos de equidade que seriam aceitos
variam de teoria para teoria.
Partindo do suposto de que exista o tradeoff entre eficincia e equidade, na
prxima seo discutiremos as justificativas para a interveno do Estado na economia
tanto em termos de eficincia quanto de equidade.

2. Interveno estatal

A interveno do Estado na economia pode se dar por razes de eficincia,


quando o mercado tem falhas, ou por razes de equidade, quando se busca uma maior
utilidade ou justia social. Comearemos pelas razes de eficincia que tornam a
interveno estatal necessria.

2.1. Interveno por razes de eficincia

O teorema da mo invisvel afirma que o mercado ser eficiente se, e


somente se, forem cumpridos os supostos de competio perfeita, ausncia de falhas de
mercado (externalidades), mercados completos e informao perfeita. Neste caso, no
haveria justificativa para a interveno por razes de eficincia. Porm, se um ou mais
supostos no se cumprem, o equilbrio de mercado pode ser ineficiente, justificando a
interveno estatal (Barr, 2004).
No mundo real pouco provvel que todos os supostos sejam cumpridos, uma
vez que predominam os oligoplios, existem externalidades e os mercados no so
completos por no ofertarem bens pblicos. Deste modo, existe espao para a
interveno do Estado na economia para regular a concorrncia, ofertar bens pblicos
como energia, por exemplo, e taxar/subsidiar as externalidades como no caso do seguro
compulsrio de automveis.
No entanto, exceo dos bens pblicos, as anlises de competio imperfeita
e falhas de mercado no do argumentos em termos de eficincia para a produo de
bens/servios pelo Estado. Assim, conforme Barr (2004, pg. 76), quando aplicados
ao estado de bem-estar, estes argumentos tradicionais do pouca justificao, pelo

9
Even a Marxist would resist the pursuit of distributional objectives if the resulting efficiency costs
reduced output to zero (Barr, 2004, pg. 72).
menos em termos utilitrios, para servios do estado de bem-estar publicamente
organizados em larga escala (...) justificando apenas um estado de bem-estar
residual10.
Mas uma anlise de problemas de informao imperfeita pode ser a chave
analtica na explicao econmica do welfare state. De acordo com Barr (2004), os
mercados seriam mais eficientes 1) quanto melhor fosse a informao do consumidor,
2) quanto mais a informao pudesse ser melhorada de forma barata e eficiente, 3)
quanto mais fcil fosse o entendimento pelo consumidor da informao disponvel, 4)
quanto menor fosse o custo de uma escolha errada e 5) quanto mais diversificados
fossem os gostos dos consumidores. Porm, um servio de sade, por exemplo, no
cumpre com estes critrios, uma vez que a informao ao consumidor freqentemente
pobre (violando 1), a informao altamente tcnica (violando 3) e os custos de uma
escolha errada podem ser muito altos (violando 4). Deste modo, haveria uma
justificao para a produo e alocao pblica do servio de sade e de outros servios
que sofrem de problemas informacionais.
Como na seo anterior vimos que existe um tradeoff entre eficincia e
equidade, poderamos pensar que uma poltica redistributiva no pudesse ser justificada
em termos de eficincia. Contudo, polticas de alvio pobreza podem ser vistas como
uma forma de se evitar ineficincias no mercado. Assim, a justificativa para a
interveno estatal atravs de uma poltica redistributiva passaria por questes de custos
de eficincia gerados pela pobreza como a criminalidade e inquietao social entre
aqueles que no tm o que comer, a morte por fome de dependentes incluindo crianas
(perda de fora de trabalho futura), a m nutrio que gera problemas futuros de sade
(custos para o sistema de sade), dficits de aprendizagem nas crianas e baixa
capacidade dos adultos para o trabalho (custos em termos de produtividade do trabalho).
Portanto, as falhas de mercado (externalidades, bens pblicos, concorrncia
imperfeita) abrem espao para a interveno estatal na busca de reduo das
ineficincias. A informao imperfeita, por seu turno, possibilita a proviso de
bens/servios pelo Estado, uma vez que os problemas informacionais impedem que o
indivduo faa sua escolha no mercado de forma eficiente. J os custos de eficincia
justificam a existncia de polticas de alvio pobreza, na tentativa de se evitar

10
when applied to the welfare state, these traditional arguments give little justification, at least in
utilitarian terms, for large-scale, publicly organized welfare-state services; () they justify only a
residual welfare state (Barr, 2004, pg. 76).
ineficincias futuras como a baixa produtividade do trabalho, custos altos no sistema de
sade e aumento da criminalidade.

2.2. Interveno por razes de equidade

Argumentos favorveis ou contrrios redistribuio, bem como o grau de


redistribuio recomendado, variam de acordo com a teoria de sociedade adotada. Nesta
subseo apresentaremos sumariamente alguns argumentos de equidade que justificam a
interveno do Estado na economia. Tambm sero apresentados argumentos contrrios
interveno redistributiva do Estado.
Para os libertrios, o objetivo das instituies proteger a liberdade dos
indivduos, sendo o melhor caminho para alcan-la em termos econmicos atravs dos
mercados privados. Deste modo, a interveno estatal defendida apenas em casos em
que a liberdade dos indivduos comprometida, no havendo razes para intervenes
distributivas11 (Barr, 2004).
Os liberais12, como por exemplo utilitaristas e ralwsianos, contrastam com os
libertrios por acreditarem que o Estado tem um importante papel distributivo e por
terem um suposto mais fraco quanto ao livre mercado como o melhor meio de produo
e distribuio, aceitando uma economia mista (mercado e Estado).
Conforme Barr (2004, pg. 61), o objetivo utilitarista distribuir bens de
modo a maximizar a utilidade total dos membros da sociedade13. Quando os
indivduos tm funes de utilidade marginal da renda idnticas, a maximizao da
utilidade ocorre quando a renda dividida igualmente. Nestas circunstncias, o
utilitarismo legitimaria o papel redistributivo do Estado. Portanto, ainda que o
argumento no seja em termos de justia, a busca de maior utilidade faz o utilitarista
defender, em certos casos, a maior equidade, justificando a necessidade de interveno
estatal.

11
Para Amartya Sen, a pobreza forma de privao de liberdade, justificando-se, assim, a interveno
estatal mesmo nos termos do Libertarismo.
12
O que Barr (2004) classifica como liberais , na realidade, um grupo heterogneo, que vai dos
utilitaristas (menos favorveis redistribuio) aos rawlsianos (mais favorveis redistribuio). O que
os une so trs caractersticas: (1) sociedades so analisadas em termos de indivduos (e no de classes,
como na anlise marxista); (2) a propriedade privada no um fim (como o para alguns libertrios mais
extremados, chamados de direitos naturais), mas um (possvel) meio; (3) pode haver espao para
redistribuio de renda (de novo, contrariamente aos libertrios mais extremados).
13
The utilitarian aim is to distribute goods so as to maximize the total utility of society's members
(Barr, 2004, pg. 61)
Por outro lado, Rawls define justia social em termos de dois princpios: a
distribuio de liberdade e a distribuio de outros bens (Barr, 2004). Tomados em
conjunto, eles implicam que todos os bens deveriam ser distribudos igualmente, a
menos que uma distribuio desigual fosse vantajosa aos menos abastados. Segundo
Barr (2004), mais uma vez h um legtimo, e geralmente igualitrio, papel redistributivo
para o Estado. Portanto, a viso Rawlsiana de justia d maior peso equidade e, assim,
justifica a interveno estatal.
Contudo, as teorias utilitaristas e rawlsianas podem levar a distintas
implicaes polticas. Assim, uma poltica que melhore a condio dos ricos sem piorar
os pobres (timo de Pareto) seria defendida pelos utilitaristas, mas rechaada pelos
rawlsianos porque vai contra o princpio de justia de Rawls, em que a desigualdade s
aceita quando melhora a condio dos menos abastados.
Quanto aos socialistas, h concordncia geral sobre a importncia da igualdade,
que est intimamente relacionada com o objetivo principal do socialismo, dar a todos o
necessrio. Contudo, h divergncias sobre o grau de interveno estatal necessrio.
Assim, para sociais democratas a interveno estatal tem reduzido os males do
capitalismo, mas o papel da propriedade privada e dos mecanismos de mercado aceito
(economia mista). Por outro lado, marxistas afirmam que a propriedade privada e o
sistema de mercado so contraditrios aos objetivos socialistas, cabendo ao Estado a
produo, a alocao e a distribuio da renda (Barr, 2004).
Portanto, existem argumentos contrrios e favorveis interveno estatal na
economia, diferindo tambm o grau de interveno aceito em cada teoria.
Em relao interveno estatal sob a forma de polticas de alvio pobreza,
tambm h divergncias quanto ao apoio. Para libertrios, o alvio pobreza se daria
por caridade privada, cabendo ao Estado algum papel distributivo apenas quando
houvesse problemas de free-rider, sendo que esta distribuio deveria encorajar as
pessoas ao trabalho.
Socialistas, por seu turno, so favorveis a benefcios generosos pagos com
base nas necessidades dos indivduos com o intuito de avanar em direo igualdade.
Para rawlsianos uma poltica com foco nos pobres seria justificada pelo argumento de
justia social, na medida em que vantajosa para os que esto em pior situao.
Portanto, seja em termos de eficincia ou de equidade, h argumentos que
justificam em diferentes graus a interveno do Estado na economia capitalista. A
interveno estatal sob a forma de polticas de alvio pobreza tambm aceita tanto
pelos que buscam a eficincia a todo custo, quanto por aqueles que visam a uma
sociedade menos desigual.
Assim, nosso prximo passo apresentar os principais tipos de polticas de
alvio pobreza com destaque para os efeitos esperados de cada poltica sobre o
mercado de trabalho, uma vez que tais polticas podem afetar a eficincia da economia
atravs de efeitos de incentivo sobre a oferta de trabalho. A seo seguinte traz as
polticas focalizadas, que podem ser por teste de renda, por indicador de pobreza ou por
auto-focalizao.

3. Polticas focalizadas

A partir da dcada de 1990, ganhou fora nos pases em desenvolvimento a


adoo de polticas focalizadas nos mais pobres, com o argumento de maior eficincia
do uso dos recursos, uma vez que o cenrio era de ajuste estrutural e restrio dos
gastos. Neste contexto, a focalizao era, e ainda , uma idia muito atrativa, sobretudo
para aqueles que supem que o oramento uma varivel exgena14.
Dentro do rol de polticas focalizadas so identificados por Barr (2004) trs
tipos de focalizao: a) via income test; b) por indicador; e c) auto-focalizao. O
primeiro tipo, tambm conhecido como focalizao convencional, identifica as pessoas
pobres como aquelas que possuem rendas baixas. No segundo tipo, utiliza-se um
indicador (caracterstica de fcil observao, exgena ao indivduo e que possua estreita
relao com a pobreza) para a identificao dos pobres. A auto-focalizao, por seu
turno, ocorre atravs da criao de uma estrutura de incentivos sobre os quais as
escolhas dos requerentes agem como um dispositivo sinalizador. Esta estrutura de
incentivos pode se dar sob a forma de subsdio de preos ou benefcios condicionais
(Barr, 2004).
Esta seo tem como objetivo discutir os principais tipos de focalizao e seus
possveis efeitos sobre o mercado de trabalho. Para isto ela est organizada em trs
subsees. Na primeira, discute-se a focalizao via teste de renda com nfase nas
questes de eficincia horizontal e vertical, problemas de custos administrativos e
incentivos adversos e fatores atenuantes da armadilha da pobreza. A subseo seguinte

14
No entanto, conforme Atkinson (1993, pg. 3),Targeting may affect the degree of political support for
the programme and hence the funds available for poverty alleviation. Deste modo, o oramento uma
varivel endgena na medida em que depende da forma da transferncia, ou, segundo Kerstenetzky
(2009), do estilo da poltica social, que pode impactar na formao das preferncias dos indivduos.
descreve a focalizao por indicador de pobreza. Por fim, discutida a auto-focalizao
atravs de benefcios condicionais e subsdio de preos.

3.1. Focalizao via teste de renda (focalizao convencional)

O principal exemplo15 de programa focalizado via teste de renda o Income


Support da Inglaterra, que atinge as pessoas entre 16 e 60 anos, cuja renda familiar de
todas as fontes seja menor que um mnimo especfico, sendo condicionado ao registro
para o trabalho, exceto nos casos de adultos com problemas de sade e pais solteiros de
crianas com idade menor de 16 anos. O benefcio familiar calculado como a
diferena entre as necessidades montante de benefcio concedido a uma famlia sem
renda, determinado com base no tamanho da famlia e em fatores como incapacidade
e os recursos montante de renda que a famlia tem. Na margem, uma libra extra de
renda equivale perda de uma libra em benefcios, ou seja, a alquota do imposto
implcita (implicit tax rate) de 100% (Barr, 2004).
Apesar de considerar a renda familiar ao invs da renda individual e de no
tratar as rendas acima do limite mnimo especfico, o Income Support tem algumas
semelhanas com a soluo ideal proposta por Besley e Kanbur (1993), que plotada
na figura 2a abaixo, como a alquota do imposto implcita de 100%. No entanto, antes
de falarmos do problema gerado por esta taxa (item Armadilha da Pobreza), vamos
descrever a soluo ideal.

Figura 2: a) Soluo ideal b) Custo da soluo ideal

Final Net
income transfer
b

0
z
z Original
a income
-z

y z Original
income

Fonte: Besley e Kanbur (1993, pg. 68 e 69)

15
Os exemplos de programas britnicos so extrados de Barr (2004) e Atkinson (1993), sendo referentes
s dcadas de 1990 e 2000. Com a recente vitria do Partido Conservador no Reino Unido, muitos
programas esto sendo modificados.
De acordo com a figura 2a, ao longo da linha de 45 (pontilhada), no h
diferena entre as rendas original e final. Um ponto acima desta linha (regio a) indica
um subsdio ou transferncia, enquanto um ponto abaixo (regio b) indica um desconto
ou tributo. Conforme Besley e Kanbur (1993), a soluo ideal dada pela linha
slida, em que para uma renda y abaixo de z (linha de pobreza), o governo transfere
exatamente a diferena (y z). Se o esquema de transferncia para ser auto-financiado,
ento as rendas acima de z devem ser tributadas e, portanto, a soluo ideal se
assemelha ao imposto de renda negativo. Cabe destacar que a soluo ideal pressupe
alquotas marginais de imposto diferentes16 para pobres e no-pobres, por isso as
inclinaes abaixo e acima da linha z no so as mesmas (Besley e Kanbur, 1993).
O custo de financiar esta estratgia dado pela soma das transferncias (yi z).
Caso a distribuio de renda seja uniforme, o custo dado pela rea do tringulo abaixo
da linha de pobreza (figura 2a)17. A figura 2b plota o custo da soluo ideal, em que
as transferncias so negativas para o governo e os tributos so positivos. A inclinao
da linha slida a alquota marginal de imposto, e a soluo ideal impe uma taxa
maior para os pobres que para os no-pobres. Conforme os autores, a soluo ideal
seria o mtodo de alvio da pobreza de menor custo, caso o governo fosse
perfeitamente informado. No entanto, no mundo real a informao imperfeita, o que
dificulta a administrao dos benefcios pelo Estado e produz ineficincias na
focalizao.

3.1.1 Eficincia vertical e horizontal

Conforme Kerstenetzky (2009, pg. 64), perfeitamente focalizado o


programa que transfere recursos para todas as pessoas elegveis e apenas para elas.
Esta focalizao eficiente em dois sentidos, como nos termos criados por Weisbrod
(1970 apud Atkinson, 1993, pg. 9):

16
A alquota marginal de imposto para os que tm renda y < z (pobres) implcita, enquanto a alquota
marginal de imposto para os que tm renda y > z (no-pobres) explcita.
17
A hiptese de distribuio de renda uniforme apenas para facilitar a exposio, no sendo aplicvel
realidade, em que h uma tendncia de concentrao da populao na cauda inferior da distribuio de
renda.
Dois problemas esto envolvidos, garantir a preciso do programa em
assistir apenas o grupo focalizado [eficincia vertical] e a capacidade do
programa em assistir todos de tal grupo [eficincia horizontal] (Weisbrod,
1970, pg. 125)18.

No entanto, na prtica no se alcana a perfeita focalizao, havendo


vazamentos para no-pobres e excluso de pobres. Como o governo no tem maquinaria
para identificar os potenciais receptores de um programa focalizado, devido sobretudo
aos altos custos administrativos como veremos mais adiante sua operao depende
da requisio do benefcio por parte de seu pblico alvo. Porm, esta requisio pode
no ocorrer devido a vrios fatores (desconhecimento, inconvenincia e estigma),
levando no-cobertura de todos os pobres, isto , ineficincia horizontal.
Em primeiro lugar, a existncia do programa pode no ser conhecida pelos
potenciais elegveis, sendo necessrios gastos com propaganda para solucionar, pelo
menos em parte, tal problema. Alm disso, pode haver uma carncia de habilidades de
leitura e matemtica (operaes bsicas) entre o pblico alvo do programa, havendo a
necessidade de um trabalho mais personalizado, como a presena de agentes sociais,
para atingir tais pessoas. Ainda que haja o conhecimento do programa pelos potenciais
receptores, a requisio pode ser dificultada por custos individuais (inconvenincia), tais
como tempo requerido para o preenchimento de formulrios, filas, incmodo em
responder perguntas muito pessoais, entre outros. Tais custos so considerados pelos
elegveis na deciso de pleitear um benefcio, sendo esta positiva apenas se o benefcio
for superior aos custos. Por fim, a no cobertura pode estar associada a preferncias dos
elegveis, que no pleiteiam o benefcio por considerarem seu recebimento humilhante
ou estigmatizante (Atkinson, 1993).
Alguns autores (Nichols e Zeckhauser 1982; Blackorby e Donaldson 1988
apud Barr, 2004) argumentam que os custos de inconvenincia podem ser
deliberadamente pensados para evitar problemas de seleo adversa e risco moral.
Assim, a imposio de custos aos requerentes de determinado benefcio poderia ajudar

18
Two issues are involved, having to do with the accuracy of the program in assisting only the target
group, and the comprehensiveness of the program in assisting all of that group (Weisbrod, 1970, pg.
125).
na operao da auto-focalizao. Ou, como afirmado por Atkinson (1993, pg. 51), os
obstculos de requerimento podem ser vistos como uma forma de triagem 19.

3.1.2 O problema dos custos administrativos

Uma vez que, na operao de programas de transferncias, h freqentemente


assimetria de informao em que as necessidades dos indivduos so conhecidas por
eles, mas no pelo rgo administrador, de se esperar que ocorram problemas de
ineficincia vertical (Atkinson, 1993).
Para que a focalizao seja perfeita, caberia ao Estado informar a existncia de
determinado programa (gastos com propaganda e agentes sociais), fazer um cadastro
das pessoas que possuem os critrios necessrios para o recebimento do benefcio e
verificar periodicamente tais informaes, no intuito de evitar a incluso de no-pobres
(fraudes) e a excluso de pobres (discriminao) no programa. Porm, os custos
administrativos envolvidos seriam muito elevados. Conforme Besley e Kanbur (1993),
nos pases em desenvolvimento, onde a informalidade no mercado de trabalho alta, h
produo agrcola para consumo prprio e a definio de famlia problemtica (a
estrutura familiar tem se tornado mais complexa, diferindo bastante do padro pai, me
e filhos), as dificuldades no cadastramento e verificao do pblico elegvel a certo
programa so ainda maiores, tornando os custos administrativos proibitivos.
Para ilustrar os custos reais da implementao de um programa, os autores
dividem a receita (R) requerida para tal em trs categorias: custos administrativos (A),
vazamentos para os no-pobres (NP) e transferncia efetiva para os pobres (P). Uma
medida de qualidade da focalizao dada por F = P/ (P + NP). Quanto mais prximo
de 1 for F, melhor a focalizao do programa. O custo administrativo como proporo
das receitas dado por C = A/ (A+ P +NP). A hiptese de Besley e Kanbur (1993)
que C aumente com F a taxas crescentes.
Como ilustrado na figura 3, assumido que exista um nvel mnimo de custo
administrativo (Cmin) necessrio para que um programa seja implementado e que um
nvel mnimo de focalizao (Fmin) pode sempre ser alcanado. Assim, uma boa
focalizao tende a ser acompanhada por custos administrativos elevados. Portanto, para

19
The obstacles to claiming may be seen as a form of screening (Atkinson, 1993, pg. 51).
no se incorrer em tais custos, algum nvel de ineficincia, horizontal e/ou vertical,
aceito pelos policymakers de polticas focalizadas por teste de renda.

Figura 3: Funo de custo administrativo

Cmin

Fmin 1 F

Fonte: Besley e Kanbur (1993, pg. 71)

Em termos de custo-benefcio, a ineficincia vertical ou erro do tipo 2 (falso


positivo) adiciona custo sem benefcio, enquanto a ineficincia horizontal ou erro do
tipo 1 (falso negativo) reduz o custo, mas tambm o benefcio (Atkinson, 1993). Cabe
ao policymarker decidir, pois, que tipo de erro ele est disposto a aceitar. No entanto,
conforme Kerstenetzky (2009, pg. 64), qualquer definio secundria de eficincia
tende a levar a problemas de equidade, uma vez que

se os tomadores de deciso escolherem minimizar os erros de incluso,


eles provavelmente tero de aceitar operar um programa menos extenso e
acabaro por incorrer no erro de excluso (...) se buscarem minimizar os
erros de excluso, perseguiro a expanso do programa e enfrentaro o
risco de incluir pessoas no elegveis (Kerstenetzky, 2009, pg. 64).

3.1.3 O problema da Armadilha da Pobreza

Outro problema gerado por polticas focalizadas via income test a chamada
Armadilha da Pobreza (poverty trap), sobretudo quando a alquota de imposto
implcita de 100%, como ocorre com o Income Support ingls. Neste caso, um
aumento nos rendimentos ser totalmente contrabalanceado pela reduo equivalente
dos benefcios, resultando em efeito nulo sobre o padro de vida das famlias. Portanto,
as famlias no conseguem, por este sistema, aumentar sua renda lquida, gerando um
desincentivo em ofertar trabalho e, conseqentemente, uma dependncia do Estado.
Segundo Barr (2004, pg. 225), altas alquotas de imposto acarretam um
efeito substituio forte contrrio ao esforo de trabalho, e ento so potencialmente
20
um maior desincentivo oferta de trabalho , sendo que o efeito substituio ser
tanto mais forte, quanto mais alta for esta alquota. Cabe lembrar que, alm deste efeito
substituio, h tambm o efeito renda, em que aumentos de renda tendem a reduzir a
disposio em ofertar trabalho dos indivduos, dada a desutilidade provocada pelo
trabalho.
Considerando o efeito substituio gerado por altas alquotas de imposto
implcitas, todas as pessoas com renda abaixo da linha da pobreza estariam em melhor
posio caso no trabalhassem e recebessem um montante z do governo (figura 2a). Se a
renda original destas pessoas casse para zero, o custo financeiro do programa
aumentaria para a rea do quadrado zz. Assim, as taxas marginais para os ricos teriam
de ser mais altas que aquelas indicadas no caso da soluo ideal, inviabilizando o
programa (Besley e Kanbur, 1993).
O desincentivo ao trabalho no se restringe aos indivduos com renda familiar
abaixo da linha da pobreza, atingindo tambm os imediatamente acima de z. Para
ilustrar, considere z = 100 unidades monetrias. Uma famlia deixa de ser considerada
pobre com renda acima de 100 unidades monetrias. Assim, uma famlia A com renda
de 105 unidades monetrias tem de trabalhar para obter rendimentos neste valor,
enquanto uma famlia B em que nenhum membro trabalha (renda = 0) receber 100
unidades monetrias em transferncias. H incentivo para a famlia A continuar
trabalhando? A resposta depende das preferncias da famlia entre lazer e renda, porm,
plausvel supor que a resposta seja negativa para algumas famlias.
A imposio de alquotas de imposto implcitas de 100% aos beneficirios
pode ser pensada como uma tentativa de enrijecer a focalizao, evitando ineficincia
vertical, uma vez que ganhos de rendimento levam a perdas equivalentes de benefcio.
Deste modo, evita-se que famlias com renda imediatamente acima da linha de pobreza
tenham acesso ao benefcio, o que seria considerado um vazamento. No entanto, tais
famlias continuam vulnerveis pobreza, ainda que sua renda no esteja abaixo do
limite que diferencia pobres de no-pobres, como o caso da famlia A no exemplo

20
High tax rates bring about a strong substitution effect against work effort, and so are potentially a
major labour-supply disincentive (Barr, 2004, pg. 225).
acima. Isto porque famlias de baixa renda tm uma tendncia a estar sujeitas a
instabilidades no mercado de trabalho (emprego precrio, temporrio) devido a
carncias educacionais e de qualificao. Em conseqncia, sua renda tende a ser muito
instvel, podendo cair abaixo da linha de pobreza a qualquer momento. Assim, famlias
com renda imediatamente acima da linha de pobreza no esto protegidas contra o risco
de entrar na pobreza.
Barr (2004) constri uma combinao de lazer e renda (figura 4) para um
indivduo que recebe o Suporte de Renda ingls, como na figura abaixo, e conclui que o
ganho em focalizao (eficincia vertical) gera efeitos adversos de desincentivo ao
trabalho, que podem ser estendidos para outros tipos de transferncias focalizadas.

Figura 4: Income Support

Income ( per day)

f g

c e
d

0 b=24 Leisure (hours per day)

Fonte: Barr (2004, pg. 221).

De acordo com a figura, a dotao inicial do indivduo que recebe o Income


Support dada por b (24 horas de lazer por dia). A linha ab mostra as suas
oportunidades de renda. Supondo que a renda no possa ser menor que a linha cde,
algum que escolha 24 horas de lazer, receber uma renda de Oc=be. Se o indivduo
trabalha, as primeiras s de ganhos lquidos so desconsideradas (isto , h uma
pequena faixa de tolerncia) e a renda que pode ser gasta aumenta acima do nvel de
suporte de renda (linha eg). Mas, uma vez que esta renda desconsiderada chega ao seu
limite (g), cada libra ganha em rendimento perdida em benefcios (taxa de 100%),
fazendo com que a renda disponvel para gasto fique fixa (linha fg). Nesta faixa,
impossvel ao indivduo aumentar sua renda lquida disponvel, levando a um
desincentivo financeiro ao trabalho. Portanto, haver incentivo ao trabalho apenas nas
linhas af e ge, uma vez que no ponto f o indivduo tem a mesma renda que em g, porm
com menos lazer. Em nmeros, se o Income Support for igual a 120 e as primeiras 5
forem desconsideradas, ento o Suporte de Renda ser perdido libra a libra com ganhos
acima de 5, ou seja, fg cobrir ganhos de rendimento de 5 a pelo menos 125 (Barr,
2004).
A armadilha da pobreza, ento, definida como um desincentivo ao trabalho
gerado pelo recebimento de uma transferncia de renda focalizada nos pobres. Como o
trabalho o principal meio de superao da pobreza, tal desincentivo armadilha as
famlias nesta condio, gerando dependncia em relao ao Estado. Portanto, a
focalizao pode gerar incentivos adversos s famlias pobres.

3.1.4 Fatores atenuantes da armadilha da pobreza

Um fator que pode minimizar os problemas de desincentivo ao trabalho a


presena de perodos mnimos de concesso no programa. Segundo Barr (2004),
benefcios com perodo de concesso de um ano, por exemplo, tm obviamente a
convenincia administrativa de no ter de reavaliar a famlia a cada mudana de renda,
alm de ter um efeito comportamental benfico. Uma mudana de renda dentro deste
perodo no afetar o benefcio recebido imediatamente, ou seja, a alquota de imposto
implcita se torna zero, pelo menos por um perodo de tempo. Como a alquota de
imposto relevante para a deciso de oferta de trabalho aquela percebida pelos
receptores e esta percepo depende de suas preferncias no tempo, o desincentivo ao
trabalho tende a ser menor relativamente ao caso de taxas de 100%. Isto porque a renda
presente tende a ser mais importante que a renda futura para os mais pobres. Assim,
seria pouco provvel um trabalhador pobre rejeitar uma oportunidade de aumento de
seus ganhos presentes devido a um desconto em seu benefcio que ocorrer somente no
futuro. Ainda que o desconto ocorra em algum momento, h o incentivo a trabalhar e
conseguir aumentar a renda lquida mesmo que temporariamente.
Como bem afirma Barr (2004),

perodos mnimos de concesso amenizam o dilema encarado pela poltica


pblica entre o desejo de preservar os incentivos [ao trabalho] atravs da
manuteno de baixas alquotas de imposto, e a necessidade de reduzir
custos atravs da focalizao de benefcios exclusivamente naqueles em
necessidade (por isso a retirada dos benefcios rapidamente com o aumento
da renda) (Barr, 2004, pg. 226) 21.

Portanto, perodos mnimos de concesso amortecem o impacto de altas


alquotas de imposto, enquanto evitam os altos gastos que estariam envolvidos caso tais
taxas fossem substancialmente reduzidas.
Outro fator atenuante, que ser visto mais adiante (item Auto-focalizao), a
imposio de condicionalidades, como o workfare, para o recebimento do benefcio.

3.2. Focalizao por indicador

A focalizao por indicador usa caractersticas que podem ser mais facilmente
medidas para identificar os pobres. Como conseqncia, os custos administrativos desta
identificao so menores. Mas para que isto ocorra, o indicador tem de satisfazer trs
condies: 1) ser altamente correlacionado com a pobreza; 2) estar longe do controle
dos indivduos (ser exgeno); e 3) ser de fcil observao. Estas so as condies
requeridas para um indicador ideal (Barr, 2004).
O indicador tem de ter suficiente correlao com a pobreza para assegurar a
boa focalizao do programa, evitando ineficincias. Indicadores comumente usados e
que so correlacionados com a pobreza so a presena de crianas na famlia e regio de
moradia.
A necessidade de que o indicador esteja longe do controle do indivduo se deve
possibilidade de os pleiteantes mudarem seu comportamento ou manipularem suas
caractersticas para terem acesso ao benefcio. Assim, um indicador exgeno minimiza
os incentivos que a focalizao pode gerar. A presena de crianas, por exemplo, um
bom indicador de pobreza, mas pode gerar incentivos adversos. Quando o benefcio
depende do tamanho da famlia, algumas famlias, no todas, podem ser estimuladas a
terem mais filhos. Mas estes problemas podem ser minimizados atravs do pagamento
diferenciado para cada criana ou limitando o nmero de beneficirios por famlia.

21
Fixed-period awards ameliorate the dilemma faced by public policy between the desire to preserve
incentives by keeping tax rates low, and the need to reduce costs by targeting benefits tightly on those in
need (hence withdrawing benefits rapidly as income rises) (Barr, 2004, pg 226).
Para que o uso de um indicador seja prefervel focalizao via teste de renda,
tal indicador deve ser de fcil observao para ajudar a administrao, reduzindo os
custos de identificao do pblico alvo.
No entanto, falhas na cobertura podem surgir porque alguns indivduos com
renda abaixo da linha de pobreza podem no ter a caracterstica relevante (ineficincia
horizontal) e tambm porque indivduos que tenham a caractersticas podem estar acima
da linha de pobreza (ineficincia vertical). Um exemplo de indicador que pode gerar tais
ineficincias so as cotas para negros nas universidades pblicas, quando seu objetivo
beneficiar indivduos pobres. Mas, segundo Besley e Kanbur (1993), ainda que haja
espao para algum vazamento, seu custo tende a ser menor que o custo administrativo
esperado na soluo ideal e o vazamento tende a ser menor do que seria no esquema
universalista22. Assim, um maior alvio da pobreza poderia ser atingido com os mesmos
recursos.
De acordo com os autores, o uso de algumas categorias, ao invs de um
indicador apenas, para identificar os pobres tende a tornar a focalizao mais refinada,
reduzindo mais a pobreza. Mas a adio de mais categorias aumenta os custos
administrativos. Assim, a poltica tima aquela que iguala a reduo marginal na
pobreza que pode ser alcanada usando um indicador adicional com o custo
administrativo marginal da adio deste indicador.
Portanto, o uso de indicadores para identificao dos pobres pode ser prefervel
renda por reduzir os custos administrativos, quando o indicador de fcil observao
e correlacionado com a pobreza. Porm, a no exogeneidade do indicador pode induzir
o indivduo a manipular suas caractersticas para tirar vantagem e isto pode gerar, em
alguns casos, uma armadilha da pobreza. Se a presena de pais solteiros desempregados
for considerada um indicador de pobreza, pode haver um desincentivo por parte destes
pais em buscar trabalho, visto que seu status no mercado de trabalho afeta sua
elegibilidade ao programa. Assim, h de se considerar na definio de um programa o
trade-off entre a eficincia da focalizao e a possibilidade de efeitos adversos em
incentivos (Atkinson, 1993).

22
Deve-se ter claro que o objetivo de uma poltica universalista no combater a pobreza, ainda que
possa ter este efeito, mas dar acesso a todos a um direito de cidadania. Assim, por definio, no h
vazamento num esquema universalista, uma vez que atingir no-pobres tambm um objetivo.
Deste modo, a focalizao por indicador tende a gerar desincentivos em ofertar
trabalho apenas quando o indicador est relacionado condio de ocupao do
indivduo.

3.3. Auto-focalizao

De acordo com Besley e Kanbur (1993), a auto-focalizao um mtodo de


focalizao baseado em testes auto-regulatrios em que apenas os verdadeiramente
pobres conseguiriam passar. Como j dito, ela supe a criao de uma estrutura de
incentivos sobre os quais as escolhas dos pleiteantes a um benefcio agem como um
dispositivo sinalizador.
Estes incentivos podem ocorrer de duas formas: a) atravs de benefcios
condicionais, e b) atravs de subsdio de preos.

3.3.1 Benefcios condicionais

Esta abordagem condiciona o recebimento de um benefcio a aes especficas


dos receptores. O principal exemplo o workfare, em que uma pessoa desempregada
recebe um benefcio caso se comprometa a trabalhar, buscar trabalho ou fazer um
treinamento.
Conforme Barr (2004), uma vantagem de benefcios condicionais o fato de
beneficiar todos e apenas aqueles que cumprem com a condicionalidade, uma vez que
se impe um custo ao beneficirio. O requerimento de trabalho em troca de benefcio
pode ser usado para desencorajar os no-pobres a buscarem o programa, principalmente
quando a identificao destes no pode ser feita facilmente. Neste sentido, a auto-
focalizao por esta via pode ser pensada como uma forma de triagem (Besley e
Kanbur, 1993). Apenas aqueles que no podem encontrar um trabalho que pague o valor
da linha de pobreza estaro dispostos a participar do programa.
No entanto, a focalizao pode ser imperfeita, uma vez que h possibilidade de
pessoas realmente pobres no conseguirem cumprir com a condicionalidade, como
ocorre com aqueles fisicamente incapazes para o trabalho, no caso do workfare. Por
outro lado, pode haver vazamentos, porque o emprego em trabalhos pblicos (por
benefcios) pode tomar o lugar de algum outro trabalho por salrios (Barr, 2004).
Para que isto no ocorra, Besley e Kanbur (1993) identificam o argumento de
impedimento, em que o trabalho pblico por benefcios deve incitar o pobre, e mais
ainda o no-pobre que esteja no programa, a buscar condies de trabalho melhores fora
do programa. No Poor Law Amendment Act (1834), os pobres eram forados a entrar
em casas de trabalho explicitamente projetadas para oferecer condies menos
agradveis que o pior emprego obtido no mercado de trabalho. O argumento de
impedimento se baseia neste fato, sendo papel do workfare encorajar os agentes a
investir em formao de habilidades para que no futuro seja improvvel a necessidade
de continuidade no programa. Isto tende a reduzir a armadilha da pobreza, pois a
acomodao do indivduo em uma situao desagradvel pouco provvel de ocorrer.
Contudo este argumento se baseia no pressuposto de que a pobreza deriva de
escolhas individuais dos pobres. Isto , de que o pobre est nesta condio porque tem
preguia de trabalhar ou ainda de que sua condio precria no mercado de trabalho seja
fruto de escolhas anteriores equivocadas como o abandono da escola, por exemplo.
Mas esta responsabilizao do indivduo no leva em conta a importante
questo das desigualdades de oportunidades. No de responsabilidade do indivduo
que ele tenha nascido em uma famlia pobre e, por isso, tenha de abandonar
precocemente a escola para entrar no mercado de trabalho para complementar a renda
familiar. Com menor escolaridade e qualificao, este indivduo tende a enfrentar
dificuldades de insero produtiva, obtendo trabalhos precrios e de baixa remunerao,
reproduzindo a vulnerabilidade entre geraes. Portanto, a pobreza no uma escolha
do indivduo, mas uma conseqncia de carncias prvias que se retroalimentam com a
passagem do tempo. Assim, este argumento deve ser tomado com cautela.
Conforme Besley e Kanbur (1993), o workfare tambm minimizaria a
armadilha da pobreza ao impedir o recebimento do benefcio pelo pobre que no
trabalha ou trabalha na informalidade. Porm isto gera outra armadilha ao pobre, que
se sujeitar a trabalhos degradantes para obter o benefcio. Alm disso, a simples
maximizao de horas trabalhadas para justificar o recebimento de um benefcio,
supondo que o desemprego seja voluntrio, desconsidera as reais razes que levam os
indivduos ao desemprego e pobreza, punindo aqueles que por incapacidade no
podem cumprir com a condicionalidade. Ainda que o indivduo seja capaz fsica e
mentalmente, pode haver uma incapacidade psicolgica, que nem sempre fcil de
distinguir da ausncia de vontade de trabalhar. Nestes casos, a imposio da
condicionalidade de trabalho pode penalizar injustamente doentes que correm o risco de
serem tomados como preguiosos (Vanderborght e Van Parijs, 2006).
A condicionalidade do benefcio pode ocorrer no s na forma de um trabalho
para o Estado, mas tambm no requerimento de um nvel mnimo de trabalho no
mercado. Um exemplo deste tipo de programa o Family Credit da Inglaterra, em que o
benefcio disponvel apenas para famlias pobres cujo chefe esteja trabalhando por
pelo menos um nmero mnimo de horas por semana. Conforme Atkinson (1993), o
ponto positivo de condicionar o benefcio a um mnimo de horas trabalhadas induzir
as pessoas a entrarem na fora de trabalho23 ou aumentarem seu tempo de trabalho para
pelo menos o mnimo. Mas trabalhadores que antes trabalhavam mais horas que o
requerido podem ter o incentivo de reduzir seu esforo de trabalho (desutilidade do
trabalho) ou conseguir um trabalho menos exigente. Assim, a tendncia haver uma
convergncia do nmero de horas trabalhadas pelos pobres para o mnimo requerido, o
que produz ineficincia econmica no sentido de o produto da economia ser menor do
que potencialmente seria sem o desincentivo, em consonncia com o tradeoff de Okun.
Portanto, mesmo o workfare pode gerar incentivos adversos no mercado de trabalho.
O workfare pode gerar ineficincias na economia tambm ao forar o trabalho
de algum pouco produtivo (por desqualificao ou desmotivao), podendo at levar
produtividade negativa quando seus custos (equipamentos, fiscalizao, formao)
superam o produto deste trabalho. Adicionalmente, pode ocorrer ineficincia pelo
desequilbrio no mercado de trabalho que gerado ao se pagar uma renda maior que a
produtividade deste trabalho (Vanderborght e Van Parijs, 2006).
Alm disso, os custos administrativos que se incorre devido necessidade de
se monitorar quem trabalha ou no so outra desvantagem do workfare.

3.3.2 Subsdio de preos

Conforme Barr (2004), a auto-focalizao pode ocorrer atravs do subsdio de


uma cesta de bens consumidos desproporcionalmente pelos pobres (carne de segunda,

23
O workfare pressupe que h emprego para todos no mercado de trabalho (ausncia de desemprego
involuntrio), mesmo para os menos qualificados ou instrudos. Contudo, no certo que haja trabalho
para todos, sobretudo para os pouco produtivos, uma vez que a lgica capitalista produzir o mximo
possvel com os escassos recursos disponveis. Assim, a exigncia do trabalho para o recebimento de
benefcios num cenrio de ausncia de emprego para todos seria uma forma de punir os no-
merecedores que no so empregveis por escolhas passadas equivocadas (mais uma vez h
responsabilizao do indivduo pela sua condio).
por exemplo) ou de servios com elasticidade renda da demanda negativa (transporte
pblico, por exemplo). Contudo, a quantidade de bens/servios deste tipo muito
limitada24.
Segundo Besley e Kanbur (1993), bens e servios disponveis em diferentes
nveis de qualidade permitem a auto-focalizao. Assim, se o governo pode encontrar
um nvel de qualidade tal que a demanda pelo bem ou servio provido publicamente
vem apenas dos pobres, ento a escolha da qualidade funciona como um teste de auto-
regulao, na base do qual a populao pobre pode ser focalizada ainda que o governo
no tenha muitas informaes sobre ela.
Os autores identificam trs supostos necessrios para a auto-focalizao por
diferenciao da qualidade do bem ou servio. Em primeiro lugar, qualidade ou
preferncia pela qualidade deve ser um bem normal, ou seja, deve ter uma relao
positiva com a renda. O segundo suposto que deve haver um mercado privado de
melhor qualidade para o bem ou servio provido publicamente. E, por fim, deve ser de
possvel identificao o nvel de qualidade em que apenas uma frao especfica da
populao, no caso a pobre, faz uso do bem provido publicamente.
Exemplo disto a educao pblica no Brasil, onde a baixa qualidade restringe
o servio queles que no podem pagar pelo substituto privado, ou seja, aos mais
pobres. Mas este tipo de focalizao perverso, uma vez que a diferenciao da
qualidade do ensino entre pblico e privado tende a levar reproduo das
desigualdades de insero no mercado de trabalho e, por conseqncia, de renda e bem-
estar.
Portanto, ainda que alguns autores identifiquem esta forma de focalizao, no
podemos consider-la como uma opo adequada, uma vez que ela supe a segregao
da populao e a reproduo da desigualdade. A perseguio da focalizao correta a
qualquer custo no um bom caminho a seguir, principalmente quando o preo a pagar
contraditrio ao objetivo da focalizao. Quando se quer atingir o pobre, para que
este tenha oportunidades mais prximas s dos no-pobres, reduzindo assim a
desigualdade entre eles. No entanto, se a focalizao leva a uma segregao ainda
maior, h uma contradio de objetivos.
* * *

24
Este tipo de focalizao pressupe que o Estado saiba mais que o indivduo o que bom para este, ou
seja, h certo paternalismo no sentido de o Estado decidir pelo indivduo o que consumir, tirando a
liberdade de escolha do indivduo.
Depois de discutidas as trs formas de focalizao, podemos concluir que
existem problemas em todas elas. Se por um lado, a focalizao por teste de renda tende
a gerar uma armadilha da pobreza, a auto-focalizao, apesar de minimizar em alguns
casos este problema, tende a ser muito excludente ao segmentar a populao. A
focalizao por indicador tambm pode gerar uma armadilha do desemprego, se o
indicador estiver relacionado condio ocupacional. Mesmo o workfare, se o benefcio
for condicionado a um mnimo de horas trabalhadas, pode gerar desincentivo ao
trabalho pela possibilidade de convergncia das horas trabalhadas para o mnimo
requerido.
A focalizao por teste de renda tambm problemtica devido aos altos
custos administrativos requeridos para uma boa focalizao, aos custos individuais de
requerimento do benefcio (preenchimento de formulrios, questionamentos sobre
caractersticas pessoais, estigma), alm da questo de apoio poltico e financeiro.
Uma alternativa a polticas focalizadas seriam as polticas universalistas, como
a Renda Bsica de Cidadania por exemplo. Como veremos na prxima seo, polticas
universais tm a vantagem de no produzirem a armadilha da pobreza, uma vez que no
se diferencia pobres de no pobres no pagamento do benefcio. Outra vantagem seriam
os menores custos administrativos devido simplicidade da identificao de
beneficirios. Contudo, seu custo operacional maior que o de uma poltica focalizada,
por pagar benefcios individuais e permitir o acmulo de rendas.

4. Polticas universalistas

Ainda que o objetivo de uma poltica universalista no seja explicitamente o


combate pobreza, mas permitir que todos tenham acesso a um direito de cidadania, por
atingir a todos (pobres e no-pobres) ela contribui com este objetivo. Por isso ela
considerada uma poltica de alvio pobreza, ainda que tenha outros objetivos.
Como vimos na seo 1, desde que o lazer seja um bem normal, ou seja, um
bem cuja demanda cresa com o aumento da renda, uma poltica de transferncia de
renda tende a produzir um desincentivo ao trabalho ao incitar, pelo efeito renda, o
aumento do lazer e, conseqentemente, a reduo da oferta de horas de trabalho. Isto
ocorre independente da natureza da poltica, isto , vale tanto para polticas focalizadas,
como para universais.
Entretanto, uma transferncia de renda universalista tende a mitigar outra
forma de desincentivo ao trabalho, a armadilha da pobreza, que comum em polticas
de renda focalizadas. Neste tipo de poltica, a diferenciao entre pobres e no-pobres
tende a criar uma faixa de renda em que o trabalho torna-se desvantajoso25, sendo
melhor no trabalhar e obter renda atravs de benefcios. Uma poltica universal, ao no
diferenciar pobres de no-pobres, evita que haja um incentivo em se abster do trabalho
para no perder benefcios, porque permite o acmulo do benefcio com outras rendas.
Portanto, nesta seo discutiremos uma poltica universalista, a Renda Bsica
de Cidadania, considerando o pressuposto de que o trabalho seja fonte de desutilidade.

4.1. Definio

A Renda Bsica de Cidadania uma renda paga por uma comunidade


poltica a todos os seus membros, em termos individuais, sem comprovao de renda
nem exigncia de contrapartida(Vanderborght e Van Parijs 2006, pg. 35). , assim,
considerada como um direito de todo cidado, independente de sua etnia, religio, sexo,
idade ou condio socioeconmica. Como para os pioneiros Paine (1796) e Charlier
(1848 apud Vanderborght e Van Parijs, 2006), seu pagamento se justifica por um direito
de todos a uma parte igual do valor dos recursos naturais, ou ainda, como em Stuart
Mill (1848 apud Vanderborght e Van Parijs, 2006), por um direito de todos de ter pelo
menos um mnimo de subsistncia, independentemente de sua capacidade de trabalhar.
Apesar do nome, a RBC no tem uma ligao necessria com carncias
bsicas, podendo seu valor ser superior ao necessrio sobrevivncia de um cidado.
Mas seu nome tambm evoca a idia do pagamento de um patamar de renda comum a
todos, ricos e pobres, ao qual se somam integralmente as receitas de outras fontes, o
que difere bastante de polticas de transferncia de renda focalizadas nos pobres, que
condicionam seu recebimento comprovao de pobreza e vulnerabilidade atravs da
fixao de um patamar mximo de renda da qual no se pode ultrapassar com o risco de
perder o benefcio, levando a armadilhas da pobreza e do desemprego.
Quanto a suas caractersticas, a RBC uma renda paga em dinheiro, sem
nenhuma restrio forma e perodo de uso, cabendo ao indivduo esta deciso. Ela
paga preferencialmente em perodos regulares, e seu valor depende da dimenso
25
Parte-se do suposto de que a teoria convencional de oferta de trabalho seja vlida, ou seja, de que o
trabalho gere uma desutilidade ao indivduo.
temporal de seu pagamento (curto ou longo prazo) e do nvel de vida da populao
envolvida. No entanto, a RBC no pode ser vista como alternativa aos servios
pblicos universais, como educao, sade, segurana, entre outros. Ambas as polticas
devem se complementar na busca de maior bem estar da populao.
A RBC deve ser paga por uma comunidade poltica, mas a dimenso desta
pode variar desde uma renda bsica global a uma renda bsica subnacional, como o
caso do Dividendo do Alasca26. No entanto, segundo Vanderborght e Van Parijs (2006),
prefervel que a RBC seja paga por cada pas levando-se em conta suas
especificidades. Seu financiamento deve ser feito, por definio, pelo poder pblico,
mas a maneira no pr-determinada, podendo ocorrer atravs de impostos ecolgicos,
fundirios, de renda, sobre o valor agregado ou atravs das receitas de explorao de
recursos naturais, como o petrleo (Alasca). A universalidade da RBC tende a facilitar o
seu financiamento, uma vez que os menos vulnerveis (no-pobres) tendem a estar mais
dispostos a pagar tributos na medida em que tambm se beneficiam de tal poltica. Se a
RBC fosse focalizada nos pobres, este apoio poltico e financeiro dos no-pobres
poderia no existir, comprometendo a capacidade do Estado de transferir renda aos que
mais precisam. Neste sentido, a universalizao tende a atingir melhor os pobres que a
focalizao.
O pagamento da RBC deve ser feito a todos os membros de uma comunidade
poltica em termos individuais. Assim, a condio de pertencimento a uma
comunidade poltica pode se dar sob a forma de cidadania (aqueles que nasceram na
comunidade) ou de residncia (aqueles que moram na comunidade). No Alasca, o
pagamento do Dividendo se d a todos os residentes no Estado h pelo menos seis
meses. Quanto ao pagamento ao indivduo, ao invs da famlia, sua justificativa o fato
de a RBC ser um direito de cada cidado, independente de este viver sozinho ou com
sua famlia. Portanto, conforme os autores, a RBC estritamente individual, no
apenas no sentido de ser paga individualmente a cada pessoa, mas tambm no sentido
de que o valor dela no de modo algum afetado pelo estado civil do beneficirio ou
por sua situao de morar sozinho ou coabitar (pg. 77).
Alm disso, a RBC no requer a comprovao de renda, uma vez que seu
pagamento ocorre a priori, ou seja, sem se considerar o nvel das outras rendas de cada

26
O Dividendo do Alasca uma quantia em dinheiro paga anualmente a todos os residentes legais do
estado h pelo menos seis meses, que corresponde a uma parte do rendimento mdio, nos cinco anos
anteriores, do fundo permanente constitudo com a receita da explorao do petrleo que foi criado em
1976 pelo governador Jay Hammond.
indivduo, podendo ser cumulativa com estas outras rendas. Isto se difere muito das
transferncias usuais de renda que so a posteriori, isto , a partir do hiato de renda
familiar em relao a um patamar mnimo pr-definido. A RBC tambm no exige
contrapartida, como a disposio a trabalhar, freqncia escola ou acompanhamento
mdico, como outras polticas de transferncia de renda. O princpio bsico da RBC o
respeito s liberdades individuais, seja no uso da renda transferida, seja na disposio ao
trabalho ou ao estudo.
Portanto, a Renda Bsica de Cidadania uma idia plural no sentido de poder
ser instituda considerando-se as especificidades de cada comunidade, no havendo uma
regra rgida para sua instaurao. Seu pagamento um direito de cidadania, portanto,
universal, podendo ter efeitos benficos sobre a economia e a sociedade. No entanto,
sua implantao no muito fcil, sobretudo por seu custo financeiro, como veremos
mais adiante.

4.2. RBC e emprego

A Renda Bsica de Cidadania vista por alguns autores como estratgia para
atingir o pleno emprego (Tobin et al., 1967; Meade, 1988; Scharpf, 1993; Mitschke,
1997 apud Vanderborght e Van Parijs, 2006), uma vez que seu pagamento evitaria a
armadilha do desemprego ao garantir que uma ocupao, ainda que mal remunerada,
pudesse melhorar a renda lquida em relao situao de inatividade. Isto ocorre
devido possibilidade de acumular a RBC com outras rendas. Nos casos em que este
acmulo no permitido, o medo de no estar altura, de perder rapidamente o
emprego e, em seguida, de se expor s incertezas dos complexos processos
administrativos necessrios para voltar a ter direito ao benefcio podem provocar o
recuo indefinido para a inatividade (Vandergorght e Van Parijs, 2006, pg. 115).
Assim, a RBC seria um estmulo ao trabalho, pois evitaria este tipo de armadilha.
No entanto, a RBC no favorece o emprego em qualquer circunstncia. Ainda
que a possibilidade de acmulo de rendas estimule empregos mal remunerados, a
ausncia de exigncia de contrapartida confere aos mais pobres o poder de negociao
para recusar empregos sem futuro. Portanto, a RBC favorece o emprego, mas no
qualquer emprego. Alm disso, ao garantir uma renda a todo cidado, a RBC permite a
interrupo do trabalho por um perodo de tempo para a volta aos estudos ou a busca de
maior qualificao com o intuito de, no futuro, ter acesso a empregos de melhor
qualidade e remunerao. Deste modo, poderia haver uma reduo da informalidade no
mercado de trabalho, uma vez que os trabalhadores, com uma renda garantida, teriam
maior poder de barganha para recusar empregos degradantes e forariam a melhora das
condies de trabalho e remunerao27.
Uma poltica universalista como a RBC tem, pois, a vantagem sobre polticas
focalizadas de estimular o emprego de qualidade, evitando a armadilha da pobreza ao
permitir o acmulo do benefcio com outras rendas. Contudo, o custo financeiro de tal
estratgia tende a ser um impeditivo.

4.3. RBC e financiamento

Uma renda bsica universal no incorre em altos custos administrativos como


as polticas focalizadas, uma vez que no se fazem necessrios cadastramento e
monitoramento da renda e condio familiar dos beneficirios, e os gastos de
divulgao so bem menores, dada a simplicidade dos critrios de elegibilidade.
Apesar disto, um programa universal tende a ser mais custoso que um
mecanismo convencional de renda mnima. Segundo Vandergorght e Van Parijs (2006),
o que torna este custo mais alto no o fato de a RBC ser paga aos no-pobres e aos
que no trabalham, mas sim a sua natureza estritamente individual e a no penalizao
do trabalho dos mais pobres.
Os programas convencionais de renda mnima pagam benefcios por famlia,
com a justificativa de que existam economias de escala quando se coabita, o que
permite o pagamento de benefcios menores por indivduo. No caso da RBC, a
individualizao do benefcio aumenta seu custo financeiro, porque o valor pago ao
indivduo vai independer de seu estado civil ou condio familiar. Desta forma, o
tratamento que dado pelas polticas focalizadas aos indivduos que vivem sozinhos,
em que no ocorre economia de escala, ser estendido a todos os indivduos, at mesmo
aos que coabitam, elevando o custo do programa. Assim, seu financiamento vai
depender do aumento significativo da carga tributria, o que pode fazer os mais
produtivos terem menor incentivo em ofertar trabalho, como argumentado por Okun

27
Deve-se ter claro que a intensidade destas potenciais vantagens da RBC dependem da magnitude do
valor transferido.
(1975), reduzindo o produto da economia28. Caso este aumento no seja vivel, a
reduo do custo ocorrer atravs da diminuio do valor do benefcio, o que pode ter
efeitos negativos sobre o alvio pobreza.
Por outro lado, a no penalizao do trabalho dos pobres tambm torna a RBC
mais custosa que um programa de renda mnima convencional. Isto porque os ganhos de
renda do indivduo no provocam a perda equivalente do benefcio. Pelo contrrio, a
RBC estimula o trabalho dos pobres ao possibilitar o ganho de renda lquida quando se
trabalha, o que evita a armadilha da pobreza. Contudo, no realizar o desconto dos
benefcios quando h ganhos de renda do trabalho eleva os custos do programa, no
sentido de no haver a economia de recursos que se teria com uma alquota de 100%,
por exemplo.
Portanto, a RBC tem a vantagem sobre programas focalizados de no provocar
desincentivos ao trabalho em termos de efeito substituio ao permitir o acmulo do
benefcio com outras rendas. Porm, ela tem a desvantagem de ser muito custosa,
devido ao pagamento de benefcios individuais e a no penalizao do trabalho dos
pobres.
Esta desvantagem da RBC um ponto a favor de polticas focalizadas, que
tendem a ser estaticamente mais eficientes no sentido de direcionarem os recursos para
os que mais precisam a um custo financeiro menor.
Depois de apresentados os principais tipos de programas de transferncia de
renda, discutiremos brevemente na seo seguinte o Programa Bolsa Famlia com o
intuito de tentar caracteriz-lo segundo a tipologia, enfatizando os efeitos esperados
sobre o mercado de trabalho.

5. Focalizao e Programa Bolsa Famlia

O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado em 2003 a partir da unificao de


alguns programas menores como Bolsa Escola, Carto Alimentao, Bolsa Alimentao
e Auxlio-gs. Ele um programa focalizado nos pobres e seus objetivos so o alvio
pobreza alimentar e de renda e a interrupo de seu ciclo.

28
Contudo, a elasticidade da oferta de trabalho dos mais produtivos variao nas alquotas de
impostos no uma varivel dada, sendo possvel que, dentro de certas faixas de renda, um aumento de
impostos no implique reduo considervel da oferta de trabalho, o que viabilizaria o programa. Assim,
conforme Barr (2004), os custos em termos de eficincia de uma poltica redistributiva dependem da
elasticidade compensada da oferta de fatores (compensated elasticity of factor supply).
Considerando os tipos de focalizao descritos acima, podemos considerar o
PBF um mix das trs tipologias, uma vez que h um critrio de renda, um indicador de
pobreza e a presena de condicionalidades.
O critrio de renda dado pelas linhas de extrema pobreza e pobreza usadas
pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) na concesso do
benefcio. Enquanto a primeira de R$70,00 per capita, a segunda de R$140,00 de
renda familiar per capita. No entanto, esto aptos a se cadastrarem no Cadnico para
pleitearem o benefcio as famlias com renda familiar per capita de at salrio
mnimo.
Diferentemente do que ocorre no Suporte de Renda ingls onde a alquota de
imposto implcita de 100% (cada libra ganha em renda perdida em benefcio), no
PBF h maior flexibilidade29 quanto ao critrio de renda. Assim, segundo dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) de 2006, existem famlias com
renda familiar per capita de at 1 SM (R$350,00) recebendo o benefcio30. O fato de
haver famlias com renda domiciliar per capita acima da linha de corte usada pelo MDS
na seleo dos beneficirios do PBF pode ser justificado, como em Soares et alli (2009,
pg.18), pela volatilidade da renda de famlias pobres. Segundo os autores, a renda
informada na PNAD refere-se a apenas um ms do ano e no traduz com preciso a
condio socioeconmica das famlias, podendo haver famlias, observadas como no-
pobres na pesquisa, muito vulnerveis pobreza e, portanto, elegveis ao programa.
Se uma alta alquota de imposto implcita tende a gerar um desincentivo ao
trabalho (Barr, 2004), esta flexibilidade no critrio de renda tende a ser um fator
atenuante da armadilha da pobreza. No caso brasileiro, como no h uma verificao
das rendas declaradas pelos prprios requerentes no momento do cadastramento no
Cadastro nico, pode-se pensar que haveria maior incentivo subdeclarao de renda e
emprego que reduo da oferta de trabalho.
O indicador de pobreza utilizado no PBF a presena de crianas e
adolescentes. Contudo, esta presena requerida apenas nas famlias pobres, que s

29
Pode-se pensar em alguma rigidez no limite entre as faixas de renda que separam os extremamente
pobres dos pobres (R$70,00 per capita). Como a primeira faixa no requer a presena de crianas e a
segunda sim, possvel que famlias extremamente pobres sem filhos tenham um desincentivo em
aumentar a renda familiar acima deste limite, uma vez que a ausncia de crianas pode impedir o
benefcio com renda entre R$70,00 e R$140,00 per capita. Mas pouco provvel que uma famlia
extremamente pobre no tenha filhos, visto que a presena de crianas um indicador de pobreza
comumente usado.
30
Para mais detalhes, ver Brito e Kerstenetzky (2010), seo 3.1. Disponvel em:
<http://www.sistemasmart.com.br/bien2010/arquivos/25_6_2010_23_35_57...pdf>. Acesso em: 03/02/2011.
recebem o benefcio varivel (pelo nmero de filhos). Este indicador no exgeno ao
indivduo, sendo passvel de manipulao. Assim, para que ele no gere incentivos
adversos como o aumento do nmero de filhos para receber benefcios maiores, o valor
por criana e adolescente fixo e limitado a at 3 crianas e 2 adolescentes por famlia.
Ademais, o valor do benefcio para crianas (R$22,00) e adolescentes (R$33,00)
baixo, sendo pouco provvel um efeito natalidade.
A auto-focalizao no programa Bolsa Famlia feita atravs da imposio de
condicionalidades ao recebimento do benefcio. As principais condicionalidades so a
freqncia regular escola para crianas e adolescentes e a participao em programas
de orientao nutricional e assistncia preventiva sade para crianas e gestantes. A
condicionalidade pode gerar um efeito triagem (screening) ao desincentivar o no-pobre
a requerer o benefcio pela imposio de um custo ao beneficirio. No entanto, para que
este efeito ocorra, necessrio que haja um monitoramento efetivo do cumprimento
destas condicionalidades. No caso do PBF, o monitoramento comeou a ser realmente
feito a partir de 2007, quando o descumprimento por cinco perodos consecutivos
resultou no cancelamento de vrios benefcios. Conforme Kerstenetzky (2009), um
monitoramento mais apertado faz com que as condicionalidades sejam cumpridas mais
por medo de perder o benefcio que pelos ganhos esperados em capital humano das
crianas, que o argumento comumente usado para a defesa de condicionalidades.
Partindo do suposto de que o cumprimento ocorra mais por presso que por
conscincia dos ganhos em capital humano, e da constatao de que a qualidade dos
servios de sade e educao (condicionalidades) deixa a desejar (ver Kerstenetzky,
2009), podemos nos perguntar se a condicionalidade produz efeito impedimento
(deterrent) no caso do PBF. Como vimos, a condicionalidade pode encorajar os
beneficirios a investirem em formao de habilidades para no dependerem do
programa no futuro. No entanto, as condicionalidades do Bolsa Famlia no tenderiam a
estimular este tipo de comportamento, caso seu cumprimento se devesse mais ao medo
de perder o benefcio que por uma busca de melhora.
Porm, a qualidade ruim dos servios pblicos pode incitar o beneficirio a
querer no precisar mais do programa no futuro. Isto , o beneficirio pode buscar
melhorar sua insero no mercado de trabalho para aumentar sua renda (superar a
pobreza) e poder pagar por servios de sade e educao melhores. Mas este ter de
melhorar suas habilidades fora do programa, porque as condicionalidades no
conseguem cumprir tal papel. Aqui haveria o efeito impedimento, semelhante ao
ilustrado no workfare do Poor Law Amendment Act (ver Besley e Kanbur, 1993).
Voltando aos incentivos adversos gerados no mercado de trabalho pela
focalizao (armadilha da pobreza), podemos afirmar que o Bolsa Famlia possui outro
fator capaz de atenuar o desincentivo ao trabalho, a saber: o perodo mnimo de
concesso. No programa brasileiro, as famlias so recadastradas a cada dois anos, o que
d ao beneficirio a segurana de que seus ganhos em rendimento do trabalho no
acarretaro perdas em benefcios, ou seja, a alquota de imposto implcita nula neste
perodo. Assim, o beneficirio ter incentivo em ofertar trabalho, uma vez que isto
significar uma renda lquida maior pelo menos at o momento do recadastramento.
Dada a flexibilidade do critrio de renda, este novo trabalho pode nem impactar a
elegibilidade da famlia no futuro.
O valor do benefcio tambm tende a atenuar a armadilha da pobreza no caso
do PBF, uma vez que seu nvel baixo no permite ao beneficirio se abster de trabalhar
e depender apenas do programa. Se o valor fosse mais generoso, talvez houvesse algum
desincentivo em ofertar trabalho. No entanto, ainda que tenha um lado positivo sobre a
oferta de trabalho, o baixo valor do Bolsa Famlia tem um lado negativo sobre o
combate pobreza. Isto porque o programa no capaz de tirar as famlias da pobreza,
apenas reduzir sua intensidade.
Portanto, podemos concluir que, por ser um programa de transferncia
focalizado, o Programa Bolsa Famlia tenderia a gerar uma armadilha da pobreza, isto ,
um desincentivo ao trabalho, sobretudo porque h um critrio de renda no processo de
seleo. No entanto, este efeito no deve ser muito significativo devido a fatores
atenuantes como: 1) a no verificao das rendas auto-declaradas pelos pleiteantes ao
benefcio, que pode estimular a subdeclarao de rendas e omisso de trabalhos; 2) a
flexibilidade na aplicao do critrio de renda, que permite beneficirios com rendas
acima dos critrios; 3) a existncia de um perodo de concesso, que no pune o novo
trabalho com perda imediata de benefcios; e 4) o baixo valor do benefcio, que no
permite ao beneficirio deixar de trabalhar.

Consideraes finais

A partir do que foi exposto, podemos concluir que polticas de transferncia de


renda tendem a gerar efeitos de desincentivo ao trabalho, conforme a teoria econmica
que parte do suposto de que o trabalho seja fonte de desutilidade ao indivduo. Assim,
com base no tradeoff entre equidade e eficincia de Okun (1975), polticas
redistributivas levariam a ineficincia da economia no sentido de reduzir o produto
potencial atravs da punio do trabalho dos mais produtivos com tributao para
financiar a transferncia de renda aos menos produtivos, o que tende a desestimular o
trabalho dos de maior produtividade. Em adio, o efeito renda de polticas de
transferncia, sejam elas focalizadas ou universalistas, tenderia a aumentar a demanda
pelo bem normal lazer, provocando, desta maneira, desincentivos ao trabalho.
Contudo, ainda que haja o tradeoff de Okun, h razes para a presena do
Estado na economia tanto em termos de equidade como de eficincia. Se por um lado a
interveno estatal se faz necessria devido a questes redistributivas, por outro lado a
existncia de falhas de mercado e informao imperfeita justifica a presena do Estado
na economia para evitar ineficincias.
A existncia de polticas de alvio pobreza tambm pode ser justificada com
argumentos de equidade e de eficincia. Neste sentido, transferncias de renda para
aliviar a pobreza so necessrias por questes de justia social ou para aumentar a
utilidade da sociedade quando esta depende de uma distribuio mais equitativa da
renda. De outro modo, polticas de alvio pobreza so justificadas para evitar as
ineficincias de mercado que podem ocorrer com a pobreza, como perda de fora de
trabalho futura devido violncia, fome, desnutrio e queda da produtividade do
trabalho de adultos e de rendimento escolar das crianas por causa da desnutrio.
Considerando os tipos de polticas de alvio pobreza, observou-se que as
polticas universalistas, ainda que mais custosas que as polticas focalizadas, tendem a
evitar a armadilha da pobreza, ou seja, o desestmulo ao trabalho por medo de perder o
benefcio. Isto porque, em polticas focalizadas, a diferenciao entre pobres e no
pobres atravs de uma faixa de renda leva punio do aumento de renda do trabalho
com a perda de benefcios, impedindo o aumento da renda lquida por meio do trabalho.
Outro ponto positivo de polticas universalistas so os baixos custos administrativos,
uma vez que no se faz necessrio identificar os pobres, visto que a transferncia de
renda para todos. Por atingir a todos, tais polticas tendem a ter maior suporte poltico
e, conseqentemente, financeiro, alm de ser mais eficiente horizontalmente.
Em relao aos tipos de polticas focalizadas (por teste de renda, por indicador
de pobreza ou auto-focalizao), podemos concluir que todas elas podem gerar
desincentivos ao trabalho, sobretudo a focalizao por teste de renda, em que o aumento
da renda leva suspenso do benefcio ou provoca um desconto proporcional do
benefcio, como no caso do Suporte de Renda ingls. A focalizao por indicador
tambm pode gerar uma armadilha do desemprego, se o indicador estiver relacionado
condio ocupacional. Mesmo o workfare, se o benefcio for condicionado a um
mnimo de horas trabalhadas, pode gerar desincentivo ao trabalho pela possibilidade de
convergncia das horas trabalhadas para o mnimo requerido. Portanto, a teoria
econmica espera efeitos de desincentivo ao trabalho de polticas de transferncia de
renda, sobretudo daquelas que focalizam os pobres.
De forma ilustrativa, buscamos classificar o Programa Bolsa Famlia segundo a
tipologia de polticas de renda apresentada e conclumos que o programa teria traos de
todos os tipos de polticas, uma vez que h um critrio de renda (focalizao por teste de
meios), um indicador de pobreza (presena de crianas e adolescentes), auto-focalizao
pelas condicionalidades e certa flexibilidade que o aproximaria de uma Renda Bsica de
Cidadania como a no verificao das rendas auto-declaradas pelos requerentes ao
benefcio e a flexibilidade no critrio de renda (presena de famlias beneficirias com
renda familiar per capita acima dos critrios). Duas outras caractersticas tendem a
funcionar como fatores atenuantes da armadilha da pobreza que polticas focalizadas
podem gerar: a existncia de um perodo mnimo de concesso do benefcio e o baixo
valor do benefcio. Portanto, ainda que o Programa Bolsa Famlia tenha caractersticas
de um programa focalizado, certas particularidades tendem a aproxim-lo de uma
poltica universalista como a RBC.

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