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Revista Internacional de Ciencias Administrativas El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en cuatro versiones unilinges El IICA se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Trabaja
(francesa, inglesa, rabe y espaola) a nivel global y est financiado por Estados de todo el mundo; sin embargo, es independiente de
cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas apareci por primera vez en 1927. Es la revista ms antigua de administracin pblica especialmen-
te centrada en temas comparados e internacionales. Es la revista oficial del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS), del Grupo Europeo y una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha
de Administracin Pblica (EGPA), de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA) y de la Commonwealth Association existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente
for Public Administration and Management (CAPAM). y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin admi-
Comit Editorial de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
nistrativa ms correctamente; y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe
hacerse mejor. Todo ello se refleja en sus actividades. La responsabilidad es un valor esencial para
Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Director de la Revista; Isabella Proeller (Suiza), Vicedirectora; Pan Suk Kim (Corea del Sur) y Vicedirector; Pierre
Sadran (Francia), Editor Adjunto; Pilar Arranz Notario, responsable de la edicin espaola de la revista; Youssef Essa Hassan Al-Sabri, responsable de la edi- el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en
cin rabe de la revista; Catherine Humblet, Secretaria de la Revista. nombre de los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los
Miembros detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de ser eficaz, eficiente y econmica en
Vivek K. Agnihotri (India); Fahaad Al-Hamad (Arabia Saud); Christina Andrews (Brasil); Antonio Bar Cendn (Espaa); Jan Brta (Repblica Checa); Anne-Marie Berg la ejecucin de sus cometidos y derechos estatales. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta
(Noruega); Tony Bovaird (Reino Unido); Biodhya Bowornwathana (Tailandia); Omer Bozkurt (Turqua); Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos); David Brown (Canad); Administracin Pblica y creemos que debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir,
Mohamed Charih, Director de Publicaciones de IASIA; Jacques Chevallier (Francia); Chris De Cooker (Agencia Espacial Europea); Michiel De Vries (Holanda); Gavin
Drewry (Reino Unido); Patrice A. Dutil (Canad); Maurizio Ferrera (Italia); Francesca Gains (Reino Unido); Arie Halachmi (Estados Unidos); Shamsul Haque (Singapur);
el respeto de las identidades. Consideramos firmemente que ello refleja el equilibrio.
Albert Hofmeister (Suiza); Werner Jann, Director de Publicaciones del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas; Gyorgy Jenei (Hundra); Jong S. Jun (Es-
tados Unidos); Kenneth Kernaghan (Canad); Bernardo Kliksberg (Banco de Desarrollo Interamericano); Hendri Kroukamp (Sudfrica); Elke Loeffler (Alemania); An- Miembros
ders Lynge Madsen (Dinamarca); Elisenda Malaret i Garcia (Espaa); Anthony Makrydemetres (Grecia); Mike Mannin (Reino Unido); Sue Newberry (Australia); Ba-
midele Olowu (Banco de Desarrollo de frica); Edouard Oum (Camern); Ignacio Prez Salgado (Chile); Ignacio Pichardo Pagaza (Mxico); Jon S.T. Quah (Singapur); El IICA cuenta entre sus miembros Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Alema-
Ali Sedjari (Marruecos); Ian Thynne (Australia); Sandra van Thiel (Holanda); Turo Virtanen (Finlandia); Bun Woong Kim (Corea del Sur); Kiyoshi Yamamoto (Japn). nia, Arabia Saud, Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria, Camern, Canad, China,
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Geert Bolckaert, Presidente de la EGPA; Christian Descheemaeker, Presidente del Consejo de Finanzas; Grard Timsit, Director de Publicaciones del IIAS; Ca- Grecia, Holanda, Hungra, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Japn, Kuwait, Lbano, Libia, Luxem-
rolyn Johns, representante de CAPAM; Rolet Loretan, Director General del IIAS. burgo, Malta, Mxico, Omn, Pakistn, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Ruma-
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en la versin inglesa de la Revista.
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Editor
Christopher Pollitt
(Universidad Catlica de Lovaina)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Volumen 74, nmero 2 junio 2008
1
Christopher Pollitt es Editor Jefe de la RICA y Profesor Investigador del Instituto de Gestin
Pblica, Universidad Catlica de Lovaina, Blgica.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 5-6
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
6a Conferencia Braibant
Reinventar el Estado continuar
Grard Timsit1
Introduccin
A. En primer lugar me gustara justificar el ttulo que he dado a esta ponencia que
el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas me ha invitado amablemente
a preparar. La primera justificacin viene dada, obviamente, por ser sta la 6a
Conferencia Braibant. Rendir homenaje a un gran experto en materia jurdica y
administrativa, que da nombre a esta Conferencia, otorga coherencia a las ideas y
acciones relativas al Estado con las que ha estado comprometido el Seor Braibant
durante muchos aos; no es slo un alto magistrado del Consejo de Estado Francs,
sino que fue tambin Director General y Presidente del IIAS, de 1979 a 1981 y de
1992 a 1995, respectivamente; es apreciado y respetado por todos. Es, efectiva-
mente, un honor para m hablar ante esta tan distinguida audiencia que ha invitado
el Instituto.
La segunda justificacin, tambin evidente, tiene que ver con el hecho de que
esta ponencia titulada Reinventar el Estado continuar, se enmarca en el contex-
to de un largo proceso que pretende, desde que se inventara el Estado por primera
vez, trabajar en su transformacin y cambio, centrndose, adems, en su reforma,
mejora y adaptacin. El Estado se invent hace siglos. Esta noche me gustara abor-
dar con ustedes ciertas cuestiones acerca de la continuacin hoy en da de esta tarea,
este cometido de reinventar el Estado, que comenz hace ya tanto tiempo.
1
Grard Timsit es Profesor Emrito de la Universidad de Pars Panten I - Sorbona. Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo 6th Braibant lecture. Reinventing the State - to be
continued.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 7-19
8 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
yo2. Por eso, me gustara adoptar una nueva perspectiva en lo que concierne a la
cuestin de la reinvencin del Estado, lo que me ayudar a mostrar, espero, algunas
orientaciones y caractersticas emergentes, que quizs no hayan quedado an bien
discernidas. As, me gustara comenzar con un hecho dado y proponer, despus,
una hiptesis que se deriva del mismo.
El hecho dado es el de una doble paradoja. La primera: aunque sabemos que el
Estado est experimentando dificultades en numerosos pases y que su reforma es
indispensable, lo que se observa es que las reformas del Estado que tienen xito
son, generalmente, aquellas que tienen lugar en los pases mejor dotados y ms
desarrollados, que por tanto tienen, en principio, menos necesidad de reforma. En
lo que a la reforma se refiere, hay una evidente disparidad uno de los informes
presentados en el 7 Foro de Naciones Unidas sobre gobernanza arroja una revela-
dora luz sobre esta materia3 entre los estados ricos y los pobres, entre los pases
desarrollados y los que no estn.
La segunda paradoja est relacionada con aquellos pases que llevan a cabo una
reforma del Estado para reducirlo (Estado magro) o hacerlo ms modesto, utili-
zando la frmula de Michil Crozier. Hemos observado que estos pases no pueden
culminar con xito estas operaciones, llevadas a cabo normalmente mediante m-
todos tan tradicionales como la privatizacin, la desregulacin, la liberalizacin,
etc. a no ser que se les d los medios y la fuerza4 necesarios para combatir los
contratiempos que surgen de tales reformas, sobre todo para evitar la amenaza o
el triunfo de prcticas de corrupcin, en el mejor de los casos, o un proceso de
desintegracin, en el peor. Podemos resumir esta idea diciendo que, para convertir
con xito un Estado en un Estado magro, el primer paso es asegurar que sea (se
mantenga o se vuelva) suficientemente fuerte.
As, estamos ante una doble paradoja que las teoras tradicionales son incapaces
de explicar. Mi hiptesis es que estas teoras, urgidas en un contexto de interpreta-
cin aproximada de una determinada versin de la teora weberiana del Estado,
analizan principalmente la fuerza del Estado en trminos de restriccin y coercin.
Bsicamente, ven en el Estado un medio tcnico de ejercer la autoridad pblica (la
restriccin legtima). Esta es la idea de legitimidad que debera, al menos yo lo
veo as, situarse en el centro del anlisis5. De hecho, creo que sta es la idea en
torno a la cual giran, hoy en da, los intentos que se realizan para reinventar el
2
Podramos referirnos, por ejemplo a la magnfica Conferencia Braibant presentada en 2006 por
Jocelyne Bourgon y publicada en la RICA: Bourgon, Jocelyne (2007), Un Gobierno receptivo,
responsable y respetado: hacia la Teora de la Nueva Administracin Pblica, Revista
Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 73(1), p.7-26.
3
Cassese, Sabino y Savino, Mario (2007), Gobernanza responsable y reforma Administrativa,
en: 7. Foro Global sobre Reinventar la Administracin, Construir Confianza en la Administracin,
Administracin Pblica y Gobernanza Democrtica: La Administracin al servicio de los ciudada-
nos, 26-29 Junio 2007, Viena ST/ESA/PAD/SER.E/98.
4
Fukuyama, Francis (2005) State Building, Gouvernance et ordre du monde au XXIme sicle,
Paris, La Table ronde. En el mismo sentido pero de manera ms equilibrada, cf. Pochard, Marcel
(2007), acerca de Un Gobierno receptivo, responsable y respetado: hacia la Teora de la Nueva
Administracin Pblica, Revista Internacional de Ciencias Administrativas, Vol. 73(1), p. 27-29.
5
En lo que concierne a la necesidad de releer a Weber y los cambios que ello ha aportado al
anlisis tradicional, se recomienda referirse al Prefacio escrito por Catherine Colliot-Thlne para
Grard Timsit 6a Conferencia Braibant. Reinventar el Estado continuar 9
la reciente reedicin del trabajo de Max Weber, Le savant et le politique, une nouvelle traduction,
La Dcouverte-Poche, 2003, en particular pp. 34 y ss.
6
O. Favereau, La procduralisation du droit et la thorie conomique, in: Ph. Coppens et J. Lenoble
(sous la direction de), Dmocratie et procduralisation, (Bruylant, Bruxelles, 2000), p. 158.
10 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
2. Estas dos versiones extremas del enfoque normativo tradicional uno espon-
tneo y el otro impuesto son, por supuesto, dos visiones ideales de la realidad.
Sin embargo, aun siendo visiones ideales de la realidad, resultan tambin inadecua-
das y defectuosas. Ninguna de las dos sabe cmo asumir plenamente las flagrantes
deficiencias del mercado en el mbito de las normas de competencia que lo regu-
lan: acuerdos, fusiones, abuso de posicin dominante, etc.; ni las deficiencias de la
jerarqua del Estado o su incapacidad para corregir los excesos o tensiones que
surgen del mercado, especialmente por los medios tradicionales de regulacin para
salvaguardar el inters general. Las injusticias del mercado, la impotencia del
Estado: dos formas de crisis que afectan a nuestras sociedades y a sus procesos
Ibid.
7
Grard Timsit 6a Conferencia Braibant. Reinventar el Estado continuar 11
8
Le Plan (2003) Regards prospectifs sur lEtat stratge. Paris, Le Plan. p. 33-39
9
Ibid.
10
Sabel, Charles F. (2001) Rvolution tranquille de la gouvernance dmocratique: vers une
dmocratie exprimentale in OCDE, La gouvernance au XXI e sicle, p. 170
12 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
A. En primer lugar, una remodelacin del Estado. Esto se est llevando a cabo
principalmente a travs de dos vas. Ambas son bien conocidas, pero es esencial
entender el contexto, la lgica y la especificidad implicados. La primera va, la ms
espectacular, es tambin la ms general: este movimiento, comn a todo el mundo
occidental, pretende reducir la dimensin del Estado, tal y como se ha dicho ante-
riormente: reducir su permetro a travs de privatizaciones, desnacionalizaciones,
desregulaciones y otras medidas liberales. Obviamente, el propsito de esta medida
va ms all del simple restablecimiento de la eficiencia del Estado mediante su re-
duccin y modernizacin. Tambin debe ser ms modesto una acertada fr-
mula propuesta por Michel Crozier, quizs incluso ms acertada de lo que l mismo
11
A priori, se considera legtimo: la decisin pblica adoptada de acuerdo con los procedimientos
y formas del debate en cuestin, manteniendo la tesis de la legitimidad procedimental; ello
exige simplemente que las formas hayan sido respetadas. Por otro lado, legtimo es mantener
una legitimidad sustancial: la decisin que, habiendo sido debatida por quien corresponda, sea
aceptada (y llevada a cabo) por aquellos que la han formulado, especialmente gracias a los
valores sobres los que est basada y que permiten su implementacin.
Grard Timsit 6a Conferencia Braibant. Reinventar el Estado continuar 13
cree, que podemos adoptar. La idea es que el Estado, por su peso, dimensiones y
arrogancia, no debera imponer su propia voz, y ya hay muchas que influyen en el
Estado, por encima de la de sus ciudadanos, que deben quedar asociados a cual-
quier discusin acerca del futuro del cuerpo social.
La otra va para reinventar el Estado implica, y coincide casi exactamente en
tiempo con la primera, el establecimiento y la multiplicacin de agencias pblicas
que, como en Francia, por ejemplo, se llamaban autoridades administrativas inde-
pendientes (A.I.I.) y fueron precedidas en el mundo anglosajn por las Agencias
Independientes. No es necesario dirigir la atencin a este fenmeno, bastante co-
mn en muchos pases, especialmente en lo occidentales. Uno de sus objetivos
debera quedar simplemente apuntado aqu, un objetivo que contribuye a la apari-
cin y afirmacin de un enfoque normativo basado en el dilogo. La mayor o menor
independencia real de estas agencias supona que su funcin ms importante era
la de proporcionar socios autnomos para trabajar codo con codo con el Estado.
Esto implicaba que el Estado en solitario no poda ya dictar la ley en los sectores
afectados por la accin pblica. As, estas agencias o autoridades garantizan, gra-
cias a su propia regulacin y control, que lo mercados se mantengan protegidos de
intervenciones abusivas de las autoridades pblicas que pueden llegar a ejercer una
influencia dominante, si no exclusiva, al haber sido siempre accionistas mayoritarios
o actores poderosos dentro de los histricos monopolios estatales.
12
Al respecto ver la idea de oprateur crucia (operator crucial) recientemente propuesta por
Marie-Anne Frison-Roche (2006), Propuesta para una nocin: loprateur crucial, Recueil Dalloz,
Chroniques, p. 1895.
14 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
13
Ver, por ejemplo: 7. Foro Global sobre reinventar la Administracin, generar confianza en la
Administracin, Administracin Pblica y Gobernanza Democrtica: Administraciones al servicio
de los ciudadanos, 26-29 Junio 2007, Viena ST/ESA/PAD/SER.E/98, p.202-224.
14
Ghaus-Pasha, Aisha (2007), El papel de las organizaciones de la sociedad civil en la gobernanza,
en: 7 Foro Global sobre reinventar la Administracin, generar confianza en la Administracin,
Administracin Pblica y Gobernanza Democrtica: Administraciones al servicio del ciudadanos,
26-29 Junio 2007, Viena ST/ESA/PAD/SER.E/98, p.202-224.
Grard Timsit 6a Conferencia Braibant. Reinventar el Estado continuar 15
15
Para un anlisis ms detallado de estas caractersticas, desde una perspectiva legal, cf. Timsit,
Grard, (2006) Normativit et rgulation, Les Cahiers du Conseil constitutionnel, Dalloz(Paris)
n. 21, p. 84-87.
16
Osborne, David y Gaebler, Ted (1992), Reinventing Government: how the entrepreneurial spirit
is transforming the public sector, A William Patrick book, Addison-Wesley Publishing Company,
Reading.
17
OCDE (2004) La modernisation du secteur public: la modification des structures organisation-
nelles, Lobservateur, Synthses, Octobre 2004. Paris: OCDE, p. 4.
18
Ver el ttulo dado al 7. Foro Global sobre reinventar la Administracin, generar confianza en la
Administracin.
19
Rosanvallon, Pierre (2006), La contre-dmocratie, La politique lge de la dfiance, Paris, Seuil,
p. 12.
16 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
20
Para entender mejor la lgica de estos anlisis mecanicistas o minimalistas mediante una ima-
gen, podra quizs sugerirse que estos anlisis tienen como base la confianza en la eficiencia,
usando un destornillador y un martillo para arrancar y poner en marcha un motor, cuando el
problema aqu es la parada debida a la falta de gasolina.
21
Lipovetzki, Gilles (2006), La socit de dception, Les ditions Textuel, Paris.
22
Sobre esta cuestin de legitimidad procedimental, cf. temas desarrollados y debate impulsado
por John Rawls y Jrgen Habermas en sus respectivos trabajos bsicos, Rawls, John (1971, trad.
1987-1997) Thorie de la Justice, Seuil, Paris; Habermas, Jrgen (1992, trad. 1997) Droit et
Dmocratie, Entre faits et normes, Gallimard, coll. Essais, as como Habermas, Jrgen y Rawls,
John (1997), Dbat sur la justice politique, Ed. du Cerf.
23
Una parte ms detallada de los desarrollos a seguir puede encontrarse en: Timsit, Grard (2006),
E= RS 2: le nouveau retour de lEtat, rflexions sur lexprience franaise, Revue internationale
des sciences administratives, vol. 72 (4): 605-622.
24
Sobre este concepto de responsabilidad, cf. Gasch, Rodolphe (2004) Ltrange concept de
responsabilit en La dmocratie venir, Autour de Jacques Derrida, Paris: Galile.
25
Para una ms detallada grammaire de la rponse, podra hacerse referencia a Derrida,
Jacques (1994) Politiques de lamiti. Paris: Galile. p. 53.
26
Cf. Paquet, Gilles (2001) La nouvelle gouvernance, la subsidiarit et ltat stratgique, en
OCDE La gouvernance au XXI e sicle pp. 219-253.
Grard Timsit 6a Conferencia Braibant. Reinventar el Estado continuar 17
27
Jouvenel, Hugues de (2004) La dmarche prospective, un bref guide mthodologique, Paris:
Le Plan, Les docs dAleph, n 7, 7 enero 2004.
28
Tiili, Mina (2007), La direction politique stratgique: tude de lvolution qualitative de la
fonction de ministre suite aux rformes du Nouveau Management Public, Revue internationale
des sciences administratives, vol. 73 (1): 87-102.
18 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
dose en factores esenciales para la cohesin del grupo: empleo, sanidad, educa-
cin, cultura, por ejemplo, todos ellos sectores sin cuyo desarrollo sera imposible,
impensable, reelaborar la vinculacin cvica.
De esta forma podemos apreciar mejor las caractersticas y valores del enfoque
normativo basado en el dilogo. La maquinaria utilizada en este enfoque, adaptada
a los mecanismos de democracia tradicional en algunos pases, prcticamente
dilapidada por no haber servido lo suficiente sita la nocin de legitimidad en el
centro del proceso de Estado, una idea que, lejos de proyectar la atencin hacia
fenmenos intangibles e inmateriales, aporta, por el contrario, resultados directos,
especficos e inmediatos al proceso de reforma29. He intentado simplemente esbo-
zar el anlisis. Al final de esta conferencia puedo observar, obviamente, lo impru-
dente que he sido al hacerlo. La verdad es que slo estoy seguro de una cosa: si
reinventar el Estado es un proceso a continuar, ser, en cualquier caso, un proceso
que no tendr final.
Bibliografa
Bourgon, Jocelyne (2007), Un gouvernement flexible, responsable et respect. Vers une nouvelle
thorie de ladministr.ation publique, Revue internationale des Sciences administratives, Vol. 73
(1), p.7-28.
Cassese, Sabino y Savino, Mario (2007), Accountable Governance and Administrative Reform, in:
7th Global Forum on Reinventing Government, Building Trust in Government, Public
Administration and Democratic Governance: Governments serving Citizens, 26-29 June 2007,
Vienna ST/ESA/PAD/SER.E/98.
Colliot-Thlne, Catherine (2003), Prface Weber, Max, Le savant et le politique, une nouvelle
traduction, La Dcouverte-Poche.
Derrida, Jacques (1994), Politiques de lamiti. Paris: Galile.
Favereau, Olivier (2000), La procduralisation du droit et la thorie conomique, in: Ph. Coppens
et J.
Lenoble (sous la direction de), Dmocratie et procduralisation, (Bruylant, Bruxelles, p. 158ss).
Frison-Roche, Marie-Anne (2006) Proposition pour une notion: loprateur crucial, Recueil Dalloz,
Chroniques, p. 1895.
Fukuyama, Francis (2005) State Building, Gouvernance et ordre du monde au XXIme sicle, Paris,
La Table ronde.
Gasch, Rodolphe (2004) Ltrange concept de responsabilit in: La dmocratie venir, Autour
de Jacques Derrida, Paris: Galile.
7th Global Forum on Reinventing Government, Building Trust in Government, Public Administration
and Democratic Governance: Governments serving Citizens, 26-29 June 2007, Vienna ST/ESA/
PAD/SER.E/98, p.202-224.
Habermas, Jrgen (1992, trad. 1997) Droit et Dmocratie, Entre faits et normes, Gallimard, coll.
Essais.
Habermas, Jrgen y Rawls, John (1997), Dbat sur la justice politique, Ed. du Cerf.
29
En este punto de mis conclusiones, podra quizs evaluarse mejor el alcance de los aspectos en
lo que coincido, as como de algunos desacuerdos, tanto con la contribucin realizada por
Jocelyne Bourgon durante la Conferencia Braibant del ao 2006. Hacia una nueva teora de
administracin pblica, y algunos comentarios por parte de Christopher Pollitt al respecto de
esta contribucin (Pollitt, Christopher, Hacia una Nueva Teora de Administracin Pblica:
algunos comentarios sobre la Conferencia Braibant de Jocelyne Bourgon de 2006, Revista
Internacional de Ciencias Administrativas 2007, Vol. 73 (1), 37-41.
Grard Timsit 6a Conferencia Braibant. Reinventar el Estado continuar 19
Resumen
Los investigadores de la administracin pblica comparada suelen pasar por alto los Estados de
Oriente Medio. Sin embargo, estos Estados pueden llegar a ofrecer un valioso entendimiento
de la naturaleza de la reforma administrativa, al cuestionar asunciones preestablecidas acerca
de las presiones de reforma. El objetivo de este trabajo es proporcionar informacin sobre la
reforma, a travs del anlisis de factores contextuales importantes en Bahrein y Omn. Dada las
considerables lagunas existentes en la literatura sobre los Estados del Golfo, este trabajo se
complementa con observaciones y evidencias acumuladas durante las visitas regulares realiza-
das por el investigador a ambos pases. El anlisis revela la existencia de sistemas de
Administracin Pblica altamente resistentes a las tendencias de reforma internacionales.
Muchos de estos factores son localizados; incluyen sistemas polticos altamente centralizados,
basados en la tradicin y en asentadas culturas nacionales y administrativas. Se concluye que,
segn van surgiendo en estos pases los procesos de reforma, stos son de evolucin lenta y
ms adaptados al contexto interno que al internacional.
1
Richard Common es un alto investigador de la Manchester Business School, Universidad de
Manchester, Reino Unido. Su principal inters de investigacin radica en el rea de la gestin
pblica y la reforma comparada, ante todo en el Sudeste y Este asitico, as como de Oriente
Medio. Adems, est interesado en la formacin poltica y organizativa en la Administracin. Es
autor de Gestin Pblica y Traspaso Poltico en el Sudeste Asitico (Ashgate, 2001). Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo Administrative change in the Gulf: modernisation
in Bahrain and Oman.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 21-39
22 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Introduccin
Poco se ha escrito sobre los factores que configuran la gestin pblica en la regin del
Golfo. Al hablar de la regin del Golfo nos referimos, normalmente, a los Estados ri-
cos en minerales de Oriente Medio, lo que incluye Bahrein, Kuwait, Omn, Qatar,
Emiratos rabes Unidos y Arabia Saudita. Dada su localizacin geogrfica, la mayor
parte de la literatura acadmica que se refiere a estos Estados suele limitarse a las
posibilidades de democratizacin y seguridad. Teniendo en cuenta la naturaleza de
los retos que afronta la regin, estas preocupaciones son comprensibles. Sin embar-
go, la apariencia de cambio poltico en el Golfo, si bien marginal, as como la depen-
dencia del petrleo y otros cambios econmicos y sociales, generan la expectativa
de incluir tambin en la agenda una reforma administrativa. Bahrein y Omn, junto
con sus vecinos del Golfo, estn tambin expuestos a los movimientos de reforma
internacionales, vagamente caracterizados por la Nueva Gestin Pblica (NGP), y
podemos predecir, confidencialmente, que estas tendencias internacionales vendrn
seguidas de un cambio. A pesar de estos amplios cambios contextuales y de los
apremiantes movimientos de reforma internacionales, la actuacin en materia admi-
nistrativa sigue siendo pobre y la incapacidad de los gobiernos rabes de reformar la
burocracia parece una cuestin sumamente compleja (Jabbra y Jabbra, 2005: 136).
El propsito de este artculo es examinar la falta de reforma burocrtica en la
regin, proporcionando un anlisis de la naturaleza de la Administracin Pblica en
el Golfo, una zona que a menudo se pasa por alto en la investigacin comparada.
Se examina particularmente la resistencia al cambio, centrndonos en el Reino de
Bahrein y el Sultanato de Omn. Hay tres razones principales por las que se ha se-
leccionado a estos dos pases para conformar la base del anlisis. La primera se
refiere a las posibilidades de reforma que ofrece la sucesin en el liderazgo. Esto
podra parecer una afirmacin curiosa en el caso de Omn, donde el actual Sultn
ha estado en el poder durante ms de treinta y cinco aos. An as, esta sucesin
fue esencial para la modernizacin de Omn, que se consideraba atrasado y aislado
hasta 1970. En Bahrein, la llegada al poder del actual Shaik en 1999 supuso tam-
bin un episodio crucial en el desarrollo del pas, especialmente en trminos de
cambio poltico (Peterson, 2002). En segundo lugar, Bahrein y Omn son pases
menos prsperos que sus vecinos del Consejo de Cooperacin para los Estados
rabes del Golfo Prsico (GCC en sus siglas en ingls), debido, sobre todo, a sus
relativamente modestos ingresos por petrleo y sus cada vez ms escasas reser-
vas (Peterson, 2004: 125). De hecho, Bahrein ha agotado sus propias reservas de
petrleo y ahora depende del yacimiento petrolfero de Abu Saafa, donado a la
Familia Real por Arabia Saudita. Bahrein afronta, adems, una mayor disparidad
econmica que Omn, agravada, por la estratificacin social. El crecimiento demo-
grfico y el desempleo son, asimismo, causa de tensin poltica (Peterson, 2002).
Como Estados pequeos que son, Bahrein y Omn albergan economas ms
abiertas y vulnerables que sus vecinos del GCC y son ms susceptibles a las pre-
siones de los mercados mundiales, lo que puede obligarles a tener la vista puesta
en el exterior (Katzenstein, 1985: 199; Rosean-Stollman, 2004: 185). Por ltimo, el
autor es un visitante habitual de ambos pases, en sus funciones de profesor y su-
pervisor de investigaciones, y tiene contacto con altos funcionarios.
Richard Common La reforma administrativa en el Golfo: modernizacin... 23
Tanto el Reino de Bahrein como el Sultanato de Omn tienen una historia relativa-
mente reciente como Estados-Nacin. Aunque su aislamiento geogrfico garan-
tizaba a Omn su independencia mucho antes de que se crearan sus vecinos del
Golfo, el interior de Omn (el Imanato) y Mascate (el Sultanato) en la costa, estaban
polticamente divididos hasta 1955, cuando se impuso el Sultanato con el apoyo
britnico (Katz, 2004; Peterson, 1987). Sin embargo, la unificacin de Omn fue
incompleta. La llegada en 1970 del Sultn Qaboos, con el respaldo britnico, fue
seguida de una larga campaa para suprimir y absorber la regin de Dhofar en el
Sur. El resultado que se produjo en Dhofar, en 1975, se debi tanto al desarrollo de
las infraestructuras, como a la superioridad militar contra los rebeldes (Al-Ghainlani
2005: 138). As, Omn es descrito por Halliday (2000) como un sultanato tradicio-
nal convertido en Estado por el apoyo britnico, mientras que Bahrein era una
ciudad (Manama) que se convirti en Estado gracias al petrleo y a la iniciativa
britnica. Bahrein haba sido parte del Imperio Persa, pero se convirti en un pro-
tectorado britnico entre 1861 y 1971. La influencia britnica en ambos pases del
Golfo ha sido considerable. En Omn, aunque los britnicos no hicieron contribu-
cin formal alguna a la Administracin o sus normas, la influencia y asesoramiento
britnicos en los asuntos internos, comenzaron a finales del siglo XIX (Riphenburg,
1998: 89; Kechichian, 2000). As, Omn se someti al imperio informal britnico
26 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
donde no hay sistemas impositivos personales o corporativos. Los ingresos por pe-
trleo sirven como baluarte contra la democratizacin, en ausencia de sistemas
impositivos personales o corporativos (Winckler, 2000).
Sin embargo, como seala Jreisat (1992), aunque los ingresos por petrleo ha-
yan sido elevadsimos, no se ha producido una paralela modernizacin de los siste-
mas polticos o administrativos. La riqueza del petrleo impuls la rpida expansin
del sector pblico desde 1960, y sigue siendo el elemento central de la actividad
econmica, as como una atractiva posibilidad de trabajo para los nacionales (Ayubi,
1992; Sick, 1998). Los ingresos por petrleo proporcionan o subvencionan la ma-
yora de los servicios e instalaciones pblicos (Gausse, 2000: 172). Adems, el alto
nivel del empleo resultante en el sector pblico para los nacionales constituye una
forma de obligacin social y permite la distribucin de la riqueza. A cambio, favo-
rece la concentracin del poder poltico en manos de las familias dominantes
(Winckler, 2000). No obstante, la explicacin del autoritarismo en Bahrein por su
condicin de Estado rentista, parece menos convincente cuando se compara con
otros Estados del GCC. Bahrein carece ahora de rentas por petrleo relevantes y su
gobierno debe sustentarse en una base ms amplia de apoyo social que en Omn
(Lucas, 2004:177). Omn tambin est diversificando su economa, basndose en
la previsin de que sus reservas de petrleo se habrn agotado en aproximadamen-
te veinte aos (Ministerio de Economa Nacional, 1999).
Si aceptamos a Bahrein y Omn como Estados autoritarios, cuyos lderes gozan
de una enorme discrecionalidad en relacin con el Estado y la sociedad, puede in-
terpretarse que cualquier paso adoptado hacia la modernizacin administrativa,
como intentos realizados por los dirigentes para mantener la legitimidad. En la re-
gin del Golfo, aunque el desarrollo nacional se vea obstaculizado por la pobre
actuacin de la burocracia, cualquier reforma que afecte a las relaciones de poder
de la lite dominante no ser bien recibida. Si hay una crtica pblica de los servicios
pblicos, raramente hay una movilizacin. Aun as, Peterson afirma (2002) que en
Bahrein, las reformas de Shaikh (Jeque) Hamad pueden explicarse por un deseo de
generar una legitimidad personal. Si bien es posible extrapolar esta observacin a
la ms amplia regin del Golfo, en el caso de Bahrein y de Omn, los gobiernos se
basan en lealtades de clanes y tribus como fuente de legitimacin, ms que en la
expansin del apoyo pblico a las polticas.
La cultura social ayuda tambin a favorecer el carcter centralizado y autoritario
de los estados del Golfo, con culturas organizativas muy asentadas en el marco de
una cultura regional basada en la tradicin, los valores religiosos y la comunidad.
Aunque el carcter artificial y relativamente reciente de los Estados de Bahrein y de
Omn supone que sea difcil describir una cultura nacional al analizar la
Administracin Pblica, Bahrein y Omn se clasifican convenientemente como
parte de la actitud rabe conjunta (Ronen y Shendar, 1985). En resumen, las prin-
cipales caractersticas culturales rabes derivan de la influencia del Islam, el legado
rabe y el estilo de vida beduino. En particular, hay un alto grado de colectivismo
en el mbito de los grupos internos (tribu o familia en sentido amplio) y un alto
individualismo en relacin con los grupos externos (no parientes o trabajadores
temporales). Adems, la lealtad y el orgullo tribal a la tradicin, la dependencia de
familiares y amigos; el nfasis en la consulta a los grupos internos pero defendien-
28 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Estado rico en petrleo (Kamrava y Mora, 1998). No obstante, sigue habiendo di-
ferencias notables entre ambos pases, que explicaran las diferencias en sus respec-
tivas trayectorias de reforma. Como seala Roy (1977: 222), en los pases rabes
la lengua, la religin y la cultura comunes no suponen necesariamente unos mis-
mos patrones y vas de desarrollo social. Bahrein alberga una sociedad civil ms
asentada en comparacin con Omn, y una poltica ms rebatida. Su liderazgo
poltico est tambin menos unificado que el de Omn.
Bahrein
Omn
Desde que el Sultn Quaboos suplant a su padre en 1970, con la ayuda de los
britnicos, Omn parece disfrutar de mayor estabilidad poltica, sin tener en cuenta
la insurgencia de Dhofar de principios de los 70. Como se ha sealado anterior-
mente, hace cuarenta aos Omn era un pas subdesarrollado; la produccin de
petrleo comenz relativamente tarde en comparacin con el resto de la regin del
Golfo, a finales de los 60. Antes, la Administracin Pblica se limitaba a la defensa,
y la principal empresa de Omn, Petroleum Development Oman (PDO) perteneca
al sector privado. A medida que los ingresos por petrleo comenzaron a aumentar
en los 70, se crearon ministerios de servicio pblico, principalmente en materia de
educacin, sanidad y obras pblicas (Peterson, 2004: 127). Los intentos de moder-
nizar el sector pblico comenzaron con el establecimiento del Departamento de
Funcin Pblica en 1973, que supervisaba la rpida expansin del sector pblico.
La modernizacin se vio obstaculizada por los bajos niveles educativos y la sobre-
contratacin de personal como una forma de distribucin de la riqueza (Riphenburg,
1998: 142).
El periodo de expansin continu en los 90, cuando comenz el inters por la
reforma a raz de un informe del Banco Mundial de 1994, muy crtico con la gober-
nanza del Sultanato en general, y con los excesivos sueldos de los funcionarios en
particular. Otro aspecto a tener en cuenta es la persistente preferencia por el em-
pleo pblico de omanes formados, en lnea con otros pases de la regin, incluido
Bahrein. Es ms, la dependencia del empleo pblico se ve potenciada por un cre-
ciente desempleo, a lo que hay que aadir una poblacin creciente (4,9%, segunda
34 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Conclusiones
Pases como Bahrein y Omn proclaman con facilidad la falacia de los nuevos para-
digmas en Administracin Pblica, especialmente cuando los gestores pblicos es-
tn profundamente insertos en unas estructuras sociales que hacen caso omiso del
impulso racional a las estrategias de gestin. Este breve artculo revela que la ma-
yora de los prerrequisitos para una reforma de la gestin administrativa, brillan por
su ausencia en Omn y Bahrein. Aunque la relativa dimensin y alcance del sector
pblico en la regin del Golfo, sustentada por las transferencias procedentes de
una materia prima finita, deberan proporcionar un potencial impulso a la reforma
administrativa, esta reforma ha sido lenta y limitada. De hecho, como estados ren-
tistas, la poderosa lite encuentra relativamente pocos incentivos para llevarla a
cabo. El cambio poltico tambin es lento y queda vinculado a poderosas institucio-
nes basadas en una cultura y una tradicin en la que las familias dirigentes siguen
dominando la vida poltica.
El autoritarismo y el rentismo parecen proporcionar explicaciones fciles e
inmediatas a la falta de modernizacin en ambos pases. La cuestin que se plantea
36 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
entonces es: deberan reformarse los Estados del Golfo? El Estado rentista est
amenazado en ambos pases por la previsin de una disminucin de los ingresos
por petrleo y se estn dando tmidos pasos en esta direccin. En Omn, por ejem-
plo, hay demandas claras de diversificacin de los recursos humanos dentro de la
Administracin Pblica, consagrada en la Ley Bsica. La introduccin de una ges-
tin de calidad en el sector sanitario de Bahrein tambin puede ser interpretada
como un deseo de modernizacin por parte de los polticos (Al-Sammak, 2005). Si
no, los informes de reforma administrativa no podran ser implantados en Bahrein
y Omn. En estos regmenes sultanistas autoritarios, la centralizacin del poder en
torno al monarca parece infundir un alto grado de aislamiento en relacin con las
tendencias de reforma internacionales, como las que sugiere la NGP. Como conse-
cuencia, las peticiones de la comunidad internacional, como el Banco Mundial o
Naciones Unidas, para mejorar la gobernanza pblica, o bien se tambalean o bien
son silenciosamente ignoradas. No obstante, hay evidencias de que Bahrein est
ms dispuesto que Omn, como resultado de unas demandas ms inmediatas de
diversificacin econmica y de la presin poltica interna.
Las pocas reformas que han tenido lugar, han intentado mejorar la estructura
organizativa y la racionalidad, perfeccionando los flujos de informacin y comuni-
cacin (Bertucci, 2004). En Bahrein, en nfasis puesto en la calidad y en la presu-
puestacin por actividades puede interpretarse como un giro hacia la NGP, pero
tales cambios son residuales si no se acompaan de reformas institucionales y es-
tructurales, exigidas tambin por la NGP, o la introduccin de la competencia en los
mercados. En Omn, el establecimiento de una burocracia racional, an en desa-
rrollo, tampoco cumple del todo con las estrategias de la NGP si no se llega a
cuestionar la autoridad tradicional. Al igual que sus vecinos del GCC, ambos pases
se han centrado en polticas de mercado econmico y laboral para estimular al
sector privado y reducir la dependencia de los nacionales del empleo pblico, ms
que en tratar de reformar los sistemas administrativos.
En un futuro prximo, a medida que la presin hacia la diversificacin econmi-
ca se intensifique y los estados rentistas de la regin del Golfo se vean sometidos a
presin, la introduccin de un nuevo sistema impositivo podra generar demandas
de los ciudadanos, exigiendo unos servicios pblicos eficientes. En ambos pases
existe un incipiente Estado del Bienestar que necesitar sustento tanto econmico
como poltico. El rpido crecimiento de la poblacin tambin impulsar probable-
mente demandas similares, especialmente en lo concerniente a servicios sanitarios,
educacin y empleo (Mohammed, 2003: 165). El tiempo dir si hay suficiente pre-
sin como para lograr un autntico cambio administrativo en Bahrein y Omn, pero
no puede asumirse que ste vaya a seguir los pasos de la NGP, ni que se vaya a
producir de un da para otro.
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Gobernanza global y administracin local en el Congo:
el papel del FMI, del Banco Mundial, las multinacionales y
las lites polticas
Jacques Tshibwabwa Kuditshini1
Resumen
Este documento contina la estela de la dinmica territorial de la globalizacin. Destacan las
interacciones entre las administraciones locales y la asimtrica competitividad global en un pas
en el que la riqueza minera y selvcola se encuentra bajo el control de actores neoliberales
(compaas multinacionales, FMI, Banco Mundial) y en el que las lites polticas y militares con-
goleas son especialmente favorables a la privatizacin de la tierra y de los recursos naturales
de las entidades descentralizadas, mediante nuevas prcticas en la minera, la selvicultura y las
inversiones. Estas nuevas legislaciones se han convertido en autnticos medios en la generacin
de beneficios artificiales para los actores mencionados anteriormente, y desposeen a las admi-
nistraciones locales congoleas de sus recursos tanto financieros, como econmicos y materia-
les, reduciendo su capacidad de desarrollo.
1
Jacques Tshibwabwa Kuditshini es investigador en la Universidad de Kinshasa, Departamento
de Ciencias Polticas y de la Administracin, Centro de Estudios Polticos (CEP), Kinshasa,
Repblica Democrtica del Congo. Traduccin del artculo publicado en francs con el ttulo:
Gouvernance globale et administrations publiques locales congolaises: le rle du FMI, de la
Banque Mondiale, des multinationales et des lites politiques.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 41-63
42 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Introduccin
A la luz de los datos empricos disponibles, generados por los conflictos sociales
latentes, este artculo intenta mostrar que el dominio absoluto de las compaas
multinacionales sobre los recursos del subsuelo de las administraciones locales en
el Congo, es el resultado primero y principal del intento malicioso de los actores
neoliberales de la globalizacin. Esta primera hiptesis est relacionada con la di-
nmica territorial de la globalizacin. Tambin revela que las compaas multinacio-
nales estn actuando con la complicidad de un grupo de lites polticas y militares
que intentan beneficiarse y obtener un botn de las ganancias de la minera y selvi-
cultura. Finalmente, respalda la hiptesis de que resulta difcil considerar el desarro-
llo de estas administraciones locales mientras sigan en vigor las regulaciones que
disponen de sus inversiones econmicas de forma contraria a sus intereses.
Para trabajar en las dos hiptesis hemos organizado este estudio en dos lneas
principales. La primera es una aproximacin terica basada en la dinmica territorial
de la globalizacin, mientras que la segunda destaca la responsabilidad de las com-
paas multinacionales, de las lites polticas, del FMI y del Banco Mundial en el
fracaso de la nueva poltica de descentralizacin, que se est realizando en un con-
texto de competitividad global a dos velocidades y con lmites siempre cambiantes.
Esta tabla muestra todas las provincias de la RDC que son ricas en recursos mi-
neros, pero tambin en recursos selvcolas. Segn el Ministerio de Minas e
Hidrocarburos, la mayora de las reservas que se conocen hoy en da fueron descu-
biertas al menos hace un siglo con ayuda de tcnicas y mtodos rudimentarios.
Existe una alta probabilidad de encontrar nuevos recursos con ayuda de tcnicas de
exploracin modernas.
Las reservas geolgicas de algunas sustancias se muestran en la siguiente tabla.
Las exploraciones de oro se han realizado sobre una pequea parte del principal
distrito de minas de oro de la RDC, que se extiende desde los Ueles a Katanga,
atravesando Ituri. Debemos destacar que estas sustancias se extraen por compaas
mineras pblicas, mixtas y privadas para su explotacin industrial y para operadores
mineros artesanales cuando se trata de explotaciones artesanales. Como muestra
la tabla, la mayora de los recursos mineros se localizan en entidades descentraliza-
das, y la capital, Kinshasa, no es un yacimiento minero.
La mayora de esas provincias debern trabajar sobre los recursos mineros y
selvcolas (adems de los agrcolas, por supuesto) para poder movilizar los ingresos
fiscales, aduaneros o parafiscales. Por ello, la nueva poltica de descentralizacin se
constituye en gran medida por la descentralizacin de los recursos naturales cuya
gestin queda en manos de las provincias. Ello implica que el control de sus espa-
cios territoriales (tierra y recursos del suelo y subsuelo) y los instrumentos legales
que rigen las minas, la selvicultura y las inversiones se disean de forma que estas
entidades sean las principales beneficiarias de la explotacin de dichos recursos en
una economa cada vez ms globalizada.
mediante la empresa conjunta Mineras Tenke. Mineras Anvil Mining obtuvo una
concesin de 13.000 km2 en la cual haban sido descubiertas en los aos 70 reser-
vas de cobre y plata. Ese mismo ao, Union Minire suscribi un acuerdo con
Gcamines para la minera de los mismos minerales en Kasomba, mientras que
Okimo vendi 2.000 km2 a Mindev, y otros 82.000 km2 Barrick Gold Corporation
para la minera del oro. En septiembre de 1996, el control de la Socit Minire en
Kivi, Sominki, pas a manos del consorcio formado por Banro Resources Corporation
y la compaa belga Mines dor du Zare (MDDZ), cuyo 60% perteneca a Cluff
Mining, una subsidiaria de Anglo American Corporation.
Sin embargo, la mayora de estas privatizaciones fueron realizadas de manera
furtiva por el Gobierno Kengo, y no posean los estudios de viabilidad que deban
garantizar su xito. Adems, en el plano jurdico, estas privatizaciones carecan de
todo marco legal y por ello se realizaron de forma muy opaca. Esto significa que
dichas reformas polticas y estructurales fueron consideradas como medios para
generar ingresos artificiales que compartan algunos miembros de la clase dirigen-
te, en un pas en el que las ganancias excesivas haban sido institucionalizadas por
el rgimen de Mobutu. La consecuencia es que la poltica de privatizaciones fraca-
s, las multinacionales de la minera anteriormente citadas adquirieron derechos de
minera y concesiones mineras, mientras que Gcamines perdi la mayora de sus
concesiones.
La clase poltica congolea comparte la responsabilidad del fracaso de esta ola
de privatizaciones con las multinacionales. De hecho, el estado de necesidad y la
asfixia en la que se encontraba la propia RDC no permiti mucho margen de ma-
niobra a sus gobiernos en la negociacin con las multinacionales, ms interesados
en unos ingresos rpidos de las bolsas de valores por las inversiones iniciales que en
el desarrollo del pas y de las entidades locales cuyos recursos naturales estaban
siendo explotados.
Adems, dado que en aquel momento el Congo era un pas de alto riesgo, las
grandes multinacionales prefirieron actuar a travs de la intermediacin de otras
menores. Como los pescadores en aguas revueltas, las ltimas en llegar se lanzaron
a la caza del tesoro imponiendo sus condiciones con el principal objetivo de adqui-
rir derechos de minera para ser vendidos en el mercado internacional en el mo-
mento oportuno a un precio elevado o ser empleados para conseguir la financiacin
de ciertos bancos. Por ltimo, el fracaso de estas privatizaciones tambin es debido
a las hostilidades que estallaron en 1996 y que complicaron la tarea del Gobierno
de Kengo.
De hecho, cuando la Alliance des Forces Libration Dmocratiques pour la
Libration du Congo, cuya abreviatura es AFDL, comenz la rebelin de octubre de
1996 y fue ganando el control sobre el territorio y cort la ruta de Kinshasa, las
propias compaas mineras citadas abandonaron los palacios de Kinshasa y se
unieron a los rebeldes al Este del pas. Laurent Dsir Kabila, forzado a movilizar
gran cantidad de recursos para financiar la guerra, no se abstuvo en celebrar con-
tratos mineros con estas multinacionales ya prximas a l.
Entre esas compaas estaba la conocida American Mineral Fields Inc., AMF, la
canadiense, ms pequea, de Arkansas en EEUU, con la que AFL suscribi tres
acuerdos el 16 de abril de 1997, relativos a tres yacimientos de Gcamines respec-
52 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
tivamente. Otras, entre las que se encuentra la compaa con sede en Zimbawe
Ridgepointe Overseas Development, la australiana Resources Russel Group (RRG) y
la americana Diamond Buyers, subsiriaria de AMF. Los recursos facilitados a LD
Kabila por estas multinacionales le permitieron financiar la denominada guerra de
liberacin de 1996.
Se muestra claramente que estas compaas multinacionales financiaron y par-
ticiparon en la guerra contra el gobierno estatutario liderado entonces por Kengo.
Pero como muestra Baracyetse (1999), la contribucin de estas multinacionales no
fue solo financiera, ya que las multinacionales mineras y en particular AMF tambin
proporcionaron armas y equipamiento militar a la rebelin dirigida por LD Kabila.
Cuando el AFDL conquist el poder en 1997, Laurent Dsir Kabila revoc uni-
lateralmente todos los contratos. Como dijo LD Kabila, la AFDL en su condicin de
movimiento rebelde careca de autorizacin para celebrar esos contratos, que ter-
minaron siendo calificados como ilegales por infringir la legislacin minera entonces
en vigor. Segn diversos especialistas y con el beneficio del tiempo, no hay duda de
que la segunda guerra que declar LD Kabila con una coalicin apoyada por
Uganda, Ruanda y Burundi, y por ciertos movimientos rebeldes cuyas actividades
eran financiadas por algunas de las compaas multinacionales equivocadas
tiene su origen en este cambio radical de postura. Baracyetse inform tambin de
que las mismas armas empleadas por LD Kabila para expulsar a Mobutu del poder
fueron facilitadas por AMF a otros movimientos rebeldes para luchar contra el r-
gimen de Kabila, del que eran enemigas.
Durante el segundo conflicto armado, que finaliz en diciembre de 2002 con la
firma del Acuerdo de Paz y el poder compartido entre los beligerantes, diversos ac-
tores estuvieron implicados en el pillaje sobre los recursos naturales en la RDC. Los
tres informes del Panel de Expertos de la ONU (2001,2002 y 2003) no slo fueron
capaces de destacar estos pillajes, sino que adems establecieron un vnculo entre la
continuidad de este lucrativo conflicto y la explotacin ilegal de los recursos.
Esta guerra se convirti en una guerra de posiciones o de acceso a las reservas
mineras, dado que el objetivo de todos los actores implicados en los pillajes (merce-
narios, milicias tnicas, personalidades polticas, grupos armados nacionales y extran-
jeros, oficiales militares extranjeros y compaas multinacionales) era en primer lugar
asegurar el control sobre dichas reservas mineras. En este movimiento generalizado
de pillaje sobre los recursos naturales, los informes de la ONU destacaron el activismo
de las compaas multinacionales, y recogieron una lista de las multinacionales impli-
cadas en la explotacin y las que importaban mineral de la guerra, as como el pas
de origen (consultar Informe S/2001/357 del Consejo de Seguridad dedicado a los
pillajes de los recursos naturales de la RDC durante la guerra, pg. 49-50).
Por ello era necesario poner fin a esta guerra y a los saqueos en los recursos
mineros y selvcolas perpetrados por las compaas multinacionales que fueron los
actores ms visibles y cuya influencia puso en riesgo la supervivencia de la RDC
como Nacin y como Estado. Esto impuls a las autoridades de Bretton Woods, en
este caso al FMI y al Banco Mundial, a ordenar al gobierno congoleo la retirada de
los antiguos Cdigos de Minera, Selvicultura e Inversiones que no parecan ofrecer
suficientes incentivos para ser reemplazados por los que haban estado vigentes
en 2002.
Jacques Tshibwabwa Kuditshini Gobernanza global y administracin local... 53
La Comisin aplic los siguientes principios como parte del examen de los
contratos:
ultraliberal del cdigo de la selvicultura que ha sido impuesto a una entidad des-
centralizada, atacando la propia naturaleza de la descentralizacin de la gestin de
las selvas, y que est adquiriendo una cualidad cuasi-mtica.
Tambin debe destacarse que la RDC posee la mxima extensin de selva de
frica, y que por ello ostenta un papel clave en la preservacin global del medio
ambiente. La selva es esencial para la supervivencia y el desarrollo de al menos 40
millones de congoleos (de los 60 que actualmente viven en el pas). Dentro de esta
poblacin se debe hacer, segn ha sealado DSCRP, una mencin especial a la
poblacin indgena que vive en el lmite de la selva y que depende de los productos
que encuentra en la biodiversidad de los bosques para su alimentacin, su hbitat,
su salud y para la energa que produce la madera (que representa el 80 por ciento
de la energa consumida en el pas). La RDC es el pas 101 en megadiversidad,
cuenta con 480 especies de mamferos, 565 especies de pjaros, 1.000 especies de
peces, 350 especies de reptiles, 2.202 especies de ranas y sapos, y ms de 10.000
angiospermas de los cuales 3.000 son endmicos (DSCRP:33)
Todas estas riquezas se ubican en territorios de las entidades territoriales des-
centralizadas. Si consideramos que el 80 por ciento de la poblacin de la RDC vive
en un entorno rural y que su principal actividad es la minera y la selvicultura, segui-
da de la agricultura (aunque el sector agrcola fue abandonado hace muchos aos),
la pesca y la ganadera, podemos imaginar como una apertura excesiva de los re-
cursos a las fuerzas de la globalizacin y, sobre todo, a la competitividad global,
puede generar dificultades a las administraciones denominadas descentralizadas
que ni siquiera cuentan con Pequeas y Medianas Empresas (PYMEs) capaces de
relanzar sus economas.
Tenemos que recordar que los pillajes de 1991 y 1993, las guerras de 1996 y
1998 as como los diferentes miniconflictos destruyeron las herramientas de pro-
duccin y forzaron la salida del pas de la mayora de los inversores. Ello explica la
cada de las inversiones, que descendieron del 13 por ciento en 1990 al 4,4 por
ciento en el 2000. Las escasas PYMEs que an existen se enfrentan a un entorno
poltico y financiero desfavorable, as como a un marco regulatorio mal adaptado y
mal aplicado. Adems, la mayora de las PYMEs y las pequeas y medianas indus-
trias fueron creadas para explotar las oportunidades que ofreca un entorno protec-
cionista. Estas PYMEs y pequeas y medianas industrias, frente a la globalizacin
actual, el liberalismo, y la integracin regional sufren la falta de competitividad ante
los productos del exterior, debido a las dificultades de provisin, y al estrecho mer-
cado nacional/local. Las exportaciones son la excepcin y tan slo representan una
minscula porcin de las producciones nacional, regional y global (DSCRP: 35).
Las relaciones entre las multinacionales y las PYMEs varan de una compaa a
otra y de uno a otro sector. En los sectores tecnolgicos tradicionales, normalmen-
te las multinacionales se alegran de eliminar la competencia de las PYMEs que
ofrecen precios reducidos, compiten con publicidad etc. En los sectores tecnolgi-
cos de ltima generacin, las multinacionales pueden optar por la celebracin de
acuerdos de asociacin y encargar la manufactura de ciertos componentes a PYMEs
muy eficientes. Esto les permite una mayor flexibilidad, las PYMEs respaldan un
producto y asume riesgos, e incluso la multinacional puede llegar a una inversin
de capital para ayudar al lanzamiento de las PYMEs. En estos casos, el empresario
58 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
de construccin que el cdigo pretende atraer, slo pueden crearse por multinacio-
nales extranjeras que cuentan con el capital necesario. Eso significa que ser casi
imposible ver el nacimiento de industrias locales grandes o de industria pesada
creada por pueblos indgenas en las entidades territoriales descentralizadas.
Adems, dada la preponderancia del sector informal, muchos operadores eco-
nmicos tendern a crear PYMEs informales para evitar el pago de impuestos, pero
tambin porque la cantidad de 10.000 USD exigidos por el Cdigo de Inversin
para que las PYMEs y pequeas y medianas industrias accedan a ventajas fiscales y
aduaneras, no est al alcance de cualquier bolsillo en un pas en el que los opera-
dores econmicos de las entidades territoriales descentralizadas han sido sacudidas
considerablemente por diversas guerras.
Este Cdigo tambin se sale de las prioridades para las poblaciones recogidas en
el documento Estrategia para la Reduccin de la Pobreza (versin 1), elaborado en
2004. De hecho, el resumen de las consultas participativas indica que la poblacin
congolea considera que la pobreza afecta, en orden de importancia, a la salud, la
educacin y al modo de vida en general (acceso al agua potable, a la electricidad,
a un entorno saludable), y a la higiene (hbitat, recogida de basuras, etc.). Sobre la
base de estos aspectos, los objetivos prioritarios de la poltica de reduccin de la
pobreza debera situarse en torno a la mejora de la salud, de la educacin y del
entorno habitable.
Los objetivos del nuevo Cdigo de Inversin deban en principio recoger estas
prioridades. Lamentablemente, dado que el cdigo fue elaborado para permitir el
acceso a los mercados de materias primas a las fuerzas de la globalizacin y no para
resolver los problemas de la poblacin de la capital y de las entidades descentrali-
zadas, no hace falta decir que el nfasis ha recado en las grandes inversiones y en
las de la minera, que se beneficiarn de sustanciosas ventajas fiscales. Algunos
elementos del cdigo han calado hondo en Dakar (Tshibwabwa, 2006d).
Desde la constitucin del nuevo Parlamento que surgi de las denominadas
elecciones pluralistas, la atencin de las autoridades de las administraciones locales
y de la poblacin se ha ido centrando cada vez ms en la cuestin de la revisin de
los contratos injustos incluyendo algunos de los citados anteriormente. Ya se ha
creado una comisin ad-hoc y se habla de la posibilidad de que la nueva asamblea
simplemente cancelar todos estos contratos. En nuestra opinin, la cancelacin
de estos contratos no resolver la cuestin del poder de las compaas multinacio-
nales y de las lites polticas sobre los recursos naturales de las entidades descen-
tralizadas, aunque suponga un acto poltico relevante.
Esta es una solucin a corto plazo que quizs permita que el Estado Central y
los Estados Locales reclamen sus derechos, pero no puede garantizarles el control
sobre la minera, la selvicultura o el sector econmico. Lo primero que debe quedar
suspendido son los cdigos ultraliberales de minera, selvicultura e inversin, cuyas
clusulas son incompatibles con la emergencia de una administracin descentrali-
zada eficiente y una industria minera local capaz de enfrentarse a las compaas
multinacionales extranjeras.
Desde este punto de vista, cualquier poltica minera o selvcola que adopte la
perspectiva de un proteccionismo culto debe ser deseada y fomentada. Hoy en
da, todo el mundo sabe que las economas de los pases que defienden su apoyo
60 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
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Jacques Tshibwabwa Kuditshini Gobernanza global y administracin local... 63
Resumen2
La Nueva Gestin Pblica (NGP) surgi en los aos 80 como un nuevo instrumento para la
modernizacin de la Administracin. En los pases africanos fue introducida mediante los
Programas Nacionales de Gobernanza (PNG), creados para la realizacin de las reformas y
mejora de la actividad del Estado. Resulta normal que estudiemos el impacto de su utilizacin,
ya sea concreto o planificado. Ese es el objetivo bsico de este artculo, que se adentra en los
cambios de la Administracin Pblica camerunesa desde la perspectiva de la NGP, sobre la base
de la reforma prevista en el ltimo PNG para 2006-2010. Tambin se analizan los motivos que
provocaron la adopcin de la NGP en Camern, as como sus consecuencias polticas y, sobre
todo, administrativas.
1
Raoul Tamekou est realizando un Master en Ciencias Polticas en la Universidad de Montreal,
Es investigador del Centro de Investigacin de las Polticas y el Desarrollo Social (CPDS).
Universidad de Montreal. Traduccin del artculo publicado en francs con el ttulo: Programme
National de Gouvernance (2006-2010) et modernisation administrative. Le Cameroun lheure
du Nouveau Management Public.
2Quiero agradecer especialmente al Profesor Denis Saint-Martin, cuyas crticas constructivas y
Introduccin
En las dos ltimas dcadas Camern, como muchos otros pases africanos, ha
sido testigo de una sucesin de reformas pblicas y administrativas, cuya orienta-
cin poltica y estratgica pretenda respaldar la tesis del paradigma del bucle de las
reformas administrativas en frica (Darbon, 2003). De hecho el nfasis ha ido alter-
nndose desde un Estado desarrollista y fuerte, a un Estado limitado y discreto,
para volver a un Estado organizador.
Durante el periodo que sigui a la independencia de 1960, el Estado actu
como fuerza impulsora del desarrollo social y econmico del pas, mediante la re-
gulacin, control y organizacin de todas las reas de las esferas pblica y social4.
Ms tarde, en los aos 80, el Estado, afectado por crisis econmica, vio desaparecer
su misin y su papel social bajo los efectos de los programas de ajuste estructural
(PAE). Dichos programas, impulsados por los donantes internacionales, favorecan
la disolucin del compromiso del Estado con los sectores econmico y social, pre-
sentando al sector privado como la fuerza conductora del crecimiento econmico
y la regulacin social.
Sin embargo, los programas de ajuste estructural, en lugar de provocar el de-
seado crecimiento y mejora de las condiciones de vida de las masas, tuvieron el
efecto contrario y contribuyeron a agravar la exclusin social y la pobreza de las
clases sociales menos privilegiadas5. Camern, con la ayuda de los socios del desa-
rrollo, intent corregir esta situacin estableciendo programas conocidos como la
dimensin social del ajuste que igualmente fracasaron en la obtencin el impacto
deseado.
4
La Oficina del Primer Ministro, Repblica de Camern, 2006. Programa Nacional de Gobernanza
(2006-2010). El documento puede ser consultado en la direccin: www.spmgov.cm/documents/
doc_Fr384_NGP
5Idem.
68 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Ante estos intentos fallidos y costosos, se plantearon debates con el fin de rede-
finir el papel social del Estado y de construir una estrategia concertada de accin
pblica, en vista de que el efecto acumulado del triunfo de la globalizacin, la
promocin de ideas neoliberales y el legado de las reformas anteriores supusieron
que la sociedad civil y el sector privado se convirtieran en partes protagonistas, que
deban ser tenidas en cuenta.
Se plante la cuestin de cmo reintroducir al Estado en la estrategia de desa-
rrollo social y econmico del pas, en un entorno en el que el sector privado y la
sociedad civil tenan papeles bien definidos y campos de accin especficos.
La creacin del PNG fue esencial para la solucin que se plante.
La fase de diseo y desarrollo del programa cont con la ayuda del programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), fue lanzado el 11 de agosto de 1998 e
implic al Primer Ministro, al Jefe del Gobierno y al Presidente del Comit de
Empleo. El documento resultante y la estrategia global para su implementacin
fueron adoptados por el grupo de trabajo el 31 de agosto de 1999. El Jefe del
Estado lo aprob el 29 de junio de 2000. El PNG cont con un estatus especial,
tanto por el contexto especfico de su creacin, como por los diferentes participan-
tes implicados en su desarrollo y el procedimiento para su adopcin.
A pesar de que el PNG reafirma la preeminencia del Estado en el desarrollo del
proceso, el programa tuvo que llegar a un compromiso con la configuracin
geopoltica local6. De hecho, en vista de los nuevos campos de accin del sector
privado y de la sociedad civil, el Estado ha sido llamado ahora a convertirse en fa-
cilitador y en regulador. Para que el Estado pudiera desempear este papel, el
programa defini cinco campos prioritarios:
6 Resulta interesante destacar que el periodo de nacimiento del PNG en los 90 en Camern tam-
bin corresponde con la democratizacin del pas, y por ello, con la irrupcin de nuevos actores
en la escena poltica y pblica.
Raoul Tamekou El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)... 69
7
Oficina del Primer Ministro (OPM), ibid. p. 8.
8
En lo relativo a la reforma de la Administracin Pblica, podemos sealar en particular: la elabo-
racin de un nuevo Estatuto para la Funcin Pblica, el inicio de una gestin de personal des-
centralizada, la formalizacin de procedimientos, la descentralizacin, etc.
70 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
9
El puesto de trabajo en los sistema de empleo significa que un individuo es seleccionado para
ocupar un determinado puesto, al cual, en principio, permanecer vinculado durante el tiempo
que permanezca en servicio en la administracin. (Ver Fougre citado por Mercier, J., 2006: 98).
Aqu el nfasis ya no reside en la jerarqua administrativa sino ms bien en una serie de puestos
de trabajo que corresponden a las funciones de la Administracin. Este es un sistema completa-
mente opuesto al de un estatuto permanente asegurado por el sistema de carrera, y se emplea
con mayor asiduidad en el sector privado, en el cual los empleados estn vinculados a sus
empleadores mediante contratos, para desarrollar tareas concretas y donde se define la duracin
de su funcin.
10Podemos remontarnos al respecto a 1985, para precisar la fecha de la entrada de Camern en
el sistema de la NGP con la creacin del Instituto Superior de Gestin Pblica (ISGP), que trat
de introducir el paradigma de la gestin en la funcin pblica de Camern. Sin embargo este
hecho no resulta sistemtico, en especial en lo relativo a los trabajos de la Administracin
Pblica como las reformas realizadas por el primer PNG y fortalecida por el segundo.
11Todos los instrumentos que sern presentados en este apartado son de una u otra manera
2, veg. las situaciones en las que se aplican sistemas que no funcionan o que tienen la fama de
no hacerlo (Landeau, M; Stout, Jr, 1979).
13La Oficina del Primer Ministro, ibid., p.10.
14Idem.
72 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
p.22). Sin embargo, la nueva PNG le otorga una nueva dimensin y le proporciona
medios concretos para alcanzar sus metas. El enfoque de los Manuales de
Procedimiento Administrativo persigue tres objetivos:
15
Ibid.
Raoul Tamekou El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)... 73
16
Servicios del Primer Ministro, ibid.
74 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Objetivos de desempeo;
Indicadores de desempeo;
Mtodos de supervisin y control.
17
La idea bsica de la gobernanza es una sociedad poltica reconciliada, un compromiso social
logrado mediante las negociaciones entre los diversos actores sociales y polticos, la tecnificacin
Raoul Tamekou El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)... 75
del modelo (en este tema, consultar Spanou, C., 2003). De hecho, la Administracin supera el
marco de servicio instrumental de la poltica para convertirse en un instrumento de la poltica,
comprometido con un partido poltico parcial y militante. Se convierte en el patio trasero del
partido en el poder. Sin embargo, debemos abstenernos de realizar una taxonoma rgida y
paralizante, ya que los pases africanos no ostentan el monopolio sobre el fenmeno de la
politizacin de la burocracia. Se trata de un fenmeno comn en muchos pases occidentales
como Estados Unidos, en el que la Administracin es conocida por no ser profesional y estar
basada en fundaciones partidistas. (V. Dreyfus, F., 2000). La diferencia reside en la naturaleza de
las ganancias polticas y simblicas. La comparacin solo puede realizarse desde un punto de
vista formal.
76 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Segn Hernes (citado por Meyer y Rowan, 2005: 12), especialmente las institu-
ciones pblicas incrementan sus posibilidades de supervivencia a largo plazo me-
78 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
racionalidad de los actores. A pesar de que las instituciones actan ordenando sus estrategias,
los actores estn al corriente de la opcin ptima que persiguen mediante la utilizacin del
marco institucional. V. (Gazibo, M, Jenson, J, 2006).
Raoul Tamekou El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)... 79
Esta es una de las muchas paradojas que provoca la gobernanza. La gobernanza se anuncia
21
como un marco de gestin plural e interactiva de la accin pblica, pero en realidad, la gober-
nanza bsicamente en los pases del Sur acta sin apenas seguir estos principios. Siempre
80 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
parece estar guiada desde el exterior y programada en base a indicadores y mtodos ajenos al
contexto del pas en el que se aplica.
22Sin embargo, los pases africanos carecen del monopolio sobre esta forma de hibridacin, dado
que los preceptos de la NGP no han sido harmonizados en su adopcin ni diluidos en todas las
burocracias de pases occidentales; por el contrario, observamos que la recepcin se ha produ-
cido de forma gradual, con vacos y resistencias. Hasta ahora, los pases que han aplicado de
manera tajante las leyes de la NGP incluyen a Nueva Zelanda, Reino Unido. Japn y Francia han
demostrado ser especialmente contrarios a la Nueva Gestin Pblica, y tan slo se han abierto
en una fase tarda. Pero incluso en aquellas administraciones que adoptaron la NGP, podemos
observar que los efectos de la reforma han sido ms anunciados que reales. (Suleiman.
2003.)
23Consultar en esta cuestin en particular: Mercier, J., ibid.; Suleiman, E., ibid.; Dreyfus, F., ibid.;
Miller, P., ibid.; Emery, Y., 2005; Dunleavy, P., Margetsts, H., Bastow, S., Tinklen, J., 2005.
Raoul Tamekou El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)... 81
organizado en Camern como lo est en los pases occidentales, que han desarro-
llado reformas de sus Administraciones Pblicas en consonancia con el modelo de
la NGP, por ejemplo, inspirndose en mtodos empleados por el sector privado. En
Camern y en la mayora de los pases africanos, el sector pblico sigue siendo la
principal fuerza impulsora del desarrollo y del crecimiento econmico. Esto presen-
ta una paradoja interesante para el anlisis, que adems fortalece la idea del des-
historicismo.
Adems, los mecanismos que pretende introducir la NGP an se encuentran
demasiado separados de la cultura organizativa y de la prctica poltica como para
permitirnos soar con un cambio efectivo a medio o corto plazo. Por ejemplo, dos
tcnicas del paradigma de la gestin fundamentales, como son la descentralizacin
y la delegacin, parecen difciles de aplicar en Camern, cuyo sistema administrati-
vo se caracteriza por una cultura centralista y del respeto por la jerarqua muy de-
sarrollada, de conformidad con un enfoque profundamente arraigado de arriba-
abajo (top-down). Esta cultura de la distincin clara y reclamada a voces entre el
superior y su subordinado se basa en fundamentos constitucionales (la consagra-
cin de la absoluta superioridad del Jefe del Estado sobre el pueblo y otras esferas
del poder, tanto legislativo como judicial (Bilong, 2001), histricos (la herencia
francesa del sistema de ministros caracterizado por su gran preponderancia), pol-
ticos y sociales.
En lo relativo a la forma, la Administracin camerunesa responde24 al modelo
burocrtico weberiano, caracterizado por el control jerrquico que recibe el impul-
so de la superioridad, por su racionalidad instrumental (comprobada) que refleja el
trabajo de la divisin poltica (ineficaz) y por una organizacin legal-racional. En la
prctica, las nicas seales de lealtad y compromiso con el modelo es el control
jerrquico y el marco regulatorio que ste conlleva. En Camern no parece posible
que en un futuro prximo se consiga una separacin estricta entre poltica y admi-
nistracin ni mecanismos concretos de delegacin de poder, debido a las razones
polticas y partidarias que ya hemos explicado.
Por ltimo, la implementacin de las tcnicas de la NGP precisa importantes
recursos econmicos y humanos, en especial costes operativos25. Precisamente
esto es lo que falta en la Administracin Pblica de Camern, que est desangrada
en trminos econmicos y a la que le falta la habilidad y experiencia tcnica y el
personal formado en la NGP.
A la vista de estas dificultades, podemos prever dos escenarios posibles.
En primer lugar, los nuevos instrumentos de la NGP que han sido adoptados
demostrarn ser completamente intiles en el nuevo contexto, provocando la pa-
rlisis26 del sistema.
El segundo escenario posible es el del marco orgnico y estructural que introdu-
ce la NGP, que coexistir de hecho con el antiguo marco estructural y organizativo,
24
Ms all de la preocupacin por una asignacin positiva, es necesario realizar una concesin
terica ya que la realidad se presenta an lejos de ser extrada del proyecto de una administra-
cin racional-legal.
25Mercier (J.), ibid.
y que adems continuar por las razones anteriormente mencionadas lo que pro-
ducir una configuracin totalmente nica: una administracin colorista27 o super-
puesta. Posiblemente el xito y la supervivencia de la NGP de la administracin
pblica camerunesa dependern del resultado de esta concomitancia y de los ele-
mentos que habr diseado de esta interpretacin.
Conclusin
Adems, es importante destacar que hasta cierto punto y con distintos grados, esta situacin
27
no resulta nueva, y que incluso los pases que se han sumado a la NGP y a la post burocracia
tienen un cierto solapamiento entre el modelo clsico y el modelo post burocrtico en su
estructura organizativa. Por ejemplo, los instrumentos de devolucin y descentralizacin del
poder, a menudo se convierten en medios que emplea el gobierno y los lderes polticos para
fortalecer su control. En ese caso hablamos de descentralizacin centralizada V. Hogget (P.),
ibid.
Raoul Tamekou El Programa Nacional de Gobernanza (2006-2010)... 83
Bibliografa
Resumen
Este estudio examina las percepciones de incertidumbre organizativa entre los funcionarios
coreanos durante un cambio del paradigma administrativo. A partir de la informacin de los
funcionarios coreanos en ministerios centrales, el artculo explora hasta dnde perciben los
funcionarios la incertidumbre organizativa y cmo se asocian casos distintos de percepciones
de incertidumbre. Los resultados revelan cuatro tipos de incertidumbres: la estructural y siste-
mtica, la nueva demanda administrativa, la relacionada con el trabajo, y la imprevisibilidad en
el proceso de toma de decisiones. Adems, todos estos tipos de incertidumbre se relacionan,
de forma que la incertidumbre de la nueva demanda administrativa posee una fuerte influencia
sobre las otras tres. El estudio concluye sugiriendo unos papeles a los lderes en la resolucin de
aspectos dudosos de la creciente carga de la reforma administrativa.
1
Younhyun Song pertenece al Instituto Rockefeller de Asuntos Pblicos y Poltica, Universidad
del Estado de Nueva York, en Albany, EEUU. Traduccin del artculo publicado en ingls con el
ttulo: An exploratory study of organizational uncertainty in times of changing and transitional
Public Administration in Korea.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 85-100
86 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Introduccin
Incertidumbre estructural
.365** y sistemtica
.188*
.297**
Incertidumbre en el
proceso de toma de
decisiones
Trayectoria significativa
Nota: * p < 0.05, ** p < 0.01
Trayectoria no significativa
Debates e implicacin
van al cambio organizativo, existen muy pocas dudas sobre que un cambio as
puede suponer incertidumbre para la fuerza de trabajo. En ocasiones los esfuerzos
para gestionar la incertidumbre organizativa no cumplen con lo que precisa el clima
de cambio actual en el sector pblico. Mientras que el sector pblico ha buscado la
necesidad del cambio como una evidencia de la reforma, la realidad es que los
empleados pblicos consideran los cambios como una carga. Tal y como se ha se-
alado anteriormente, ciertos niveles de incertidumbre no resuelta pueden ser
percibidos como la evidencia de crisis ms importantes, y la crisis organizativa pue-
de generar mayor estrs entre los empleados.
Al respecto, esta investigacin resulta significativa para explorar los tipos de in-
certidumbre que perciben los empleados pblicos y cmo se relacionan esos tipos
de incertidumbre. Los resultados muestran que las fuerzas de trabajo en los minis-
terios de la Administracin central de Corea perciben cuatro dimensiones de incer-
tidumbre. Y ms importante an, la investigacin revela que cada una de esas di-
mensiones de incertidumbre tiene lugar paralelamente a las otras, dado que se
encuentran estrechamente relacionadas. Es decir, la incertidumbre observada sobre
la nueva demanda administrativa relacionada con la reforma de la gestin pblica
influye en la incertidumbre en el proceso de toma de decisiones y en la incertidum-
bre estructural y sistemtica. Este tipo de influencia tambin aparece en la incerti-
dumbre sobre el trabajo de los miembros de la organizacin. Al respecto, los ges-
tores pblicos y los polticos necesitan comprender que la incertidumbre observada
por los empleados pblicos en las reformas administrativas incoherentes e impre-
decibles suele producir efectos negativos. En consecuencia, los gestores pblicos
debern amortiguar estos efectos colaterales.
La mayor incertidumbre que perciben los empleados del sector pblico coreano
es estructural y sistemtica. Por ello, los empleados tienden a ser susceptibles ante
la posibilidad de un cambio organizativo estructural y sistemtico. La importancia
de la incertidumbre estructural y sistemtica entre los empleados pblicos se debe
a las relaciones polticas y estructurales entre actores y a la efectividad o desempe-
o de la organizacin en las consecuencias de la incertidumbre. En lo relativo a las
relaciones entre actores en condiciones de incertidumbre organizativa, se han cam-
biado sus poderes y con ello se ha cambiado la estructura de la organizacin.
Durante y tras periodos de incertidumbre, los acontecimientos entre agencia-pol-
ticos podrn estar motivados por las siguientes causas: la ordenacin del rango del
poder y del prestigio, que es importante para las autoridades y para las agencias
pblicas; las agencias no esperan recolocar recursos despus de la incertidumbre, y
las agencias tienden a no cooperar entre s (Rosenthal, Hart, y Kouzmin, 1991).
Simultneamente, la incertidumbre estructural y sistemtica se asocia con la
impredicibilidad en el proceso de toma de decisiones. Aparte de al poder, los res-
ponsables de la toma de decisiones y los lderes prestan atencin a los smbolos y
rituales durante y tras periodos de incertidumbre en trminos de control de percep-
Younhyun Song Estudio exploratorio sobre la incertidumbre organizativa... 95
Conclusin
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Revista
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Hacer frente a las posibilidades de gestin. Anlisis de las
posibilidades de gestin en 18 proyectos de entornos
complejos de partenariados pblico-privados
Erik-Hans Klijn, Jurian Edelenbos, Michiel Kort, Mark van Twist1
Resumen
Este artculo analiza las difciles elecciones, que denominaremos dilemas, que han de realizar los
gestores de grandes proyectos de infraestructuras en los Pases Bajos, en su actividad directiva.
Presenta los resultados de un estudio de 32 gestores de 18 proyectos de tomas de decisin
complejas, en los que juegan un papel destacado los partenariados pblico privados (PPP). Los
directivos tuvieron que lidiar con una serie de opciones, solicitndoseles que evaluaran la aten-
cin prestada a cada una de ellas. El estudio se centra en cuatro tipos de dilemas, que se les
plantea a los directivos en su contexto interorganizativo: (1) interaccin con las partes; (2)
orientacin estratgica; (3) estilo de gestin y (4) dinmica de procesos. Tras una breve presen-
tacin del papel de los gestores (de redes) en los complicados proyectos PPP y de la naturaleza
de los dilemas a los que deben hacer frente, analizaremos los cuatro grupos de dilemas, obser-
vando las puntuaciones dadas por los directivos dentro de cada grupo. Se extraern conclusio-
nes sobre las percepciones que los directivos tienen de estos dilemas y las diferencias existentes
entre los distintos proyectos. Las diferentes elecciones de las opciones planteadas, se comparan
con las diferencias existentes entre las distintas puntuaciones de los resultados de los proyectos,
tal y como son percibidos por los gestores. Por ltimo, se extraen unas conclusiones generales
sobre la eleccin de los dilemas y sus consecuencias.
1
Erik-Hans Klijn es profesor del Departamento de Administracin Pblica de la Universidad
Erasmus de Rtterdam, Pases Bajos, y profesor visitante en la Escuela de Poltica Pblica (Instituto
de Estudios de Administracin Local) de la Universidad de Birmingham. Jurian Edelenbos es
profesor asociado en el Departamento de Administracin Pblica de la Universidad Erasmus de
Rtterdam, Pases Bajos. Michiel Kort es consultor especializado de Gestin de procesos de
Berenschot e investigador en el Departamento de Administracin Pblica de la Universidad
Erasmus de Rtterdam, Pases Bajos. Mark van Twist es profesor en la Facultad de Gestin de la
Universidad de Nimega, Pases Bajos, y director de Gestin de procesos de Berenschot. Traduccin
del artculo publicado en ingls con el ttulo: Facing management choices. An analysis of
managerial choices in 18 complex environmental public private partnership projects.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 101-133
102 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Los gestores de proyectos complejos desde el punto de vista del espacio y del entorno deciden
por lo general abrir el proceso de toma de decisiones a los interesados para reforzar los apoyos
y emplear el conocimiento de dichos interesados o se decantan por un proceso de toma de
decisiones ms cerrado, que reduce el nmero de actores y que podra acelerar dicho proceso?
En general uno puede apreciar muchas de las elecciones de gestin, que escogen bien un esti-
lo ms orientado al proyecto, centrado en el control, la determinacin de metas, el cumplimien-
to del presupuesto, etc., bien un estilo ms orientado al mtodo basado en la activacin de los
actores, la creacin de apoyos o el anlisis de los posibles contenidos. Si examinamos las 32
estrategias de gestin investigadas, observaremos que slo unas pocas tienen una relacin
positiva y consistente con resultados de proyectos positivamente percibidos: el compromiso, la
bsqueda de metas, la comunicacin y las relaciones verticales.
Se caracterizan por una gobernanza multinivel, pues implican a varios niveles
de actores pblicos y de decisiones, incluyendo a los niveles local, regional y
central;
Existe una gran diversidad de actores vinculados y todos quieren influir en el
proceso de toma de decisiones, ya sean actores pblicos, privados o societarios;
Conllevan una variedad de valores que deben reconciliarse (econmicos,
transporte, medioambientales, habitabilidad) y que estn representados por
distintos actores (ministerios sectoriales, grupos medioambientales, grupos
de ciudadanos, participantes econmicos);
Poseen un carcter ambiguo en el sentido de que los actores implicados tie-
nen una percepcin distinta de los problemas, pero tambin en el sentido de
que las ideas sobre los problemas y sus soluciones pueden cambiar a lo largo
del tiempo;
Proyectos distintos en una misma rea pueden relacionarse de muchas for-
mas, lo que complica el proceso de toma de decisiones.
La mayora de los PPPs, y evidentemente los que aborda este estudio, son bastante
complejos, y por ello precisan de importantes esfuerzos de gestin para alcanzar su
xito. Esta tarea no resulta sencilla. Se ha empleado una gran cantidad de estrate-
gias para gestionar procesos de polticas complejas en general y los PPPs en parti-
cular (ver Gage/Mandel, 1990; Kickert et al, 1979; Osborne, 2000; Agranoff/
McGuire, 2001; Meier/O Toole, 2001). Aunque la investigacin ha demostrado
que las actividades de gestin del PPP son esenciales para su funcionamiento y su
xito (Osborne, 2000; Klijn/Teisman 2003; Hodge/Greve, 2005), no resulta tan
evidente saber qu elecciones de gestin son las acertadas y alcanzarn buenos
resultados.
Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 105
Tambin los gestores de los PPPs deben a menudo tomar difciles decisiones de
direccin que pueden ser interpretadas como dilemas. As, por ejemplo: deben ser
generosos en la inclusin de actores o deben denegar el acceso a determinados
actores? Deben luchar a favor de procesos rpidos y decisorios o deben tomarse
su tiempo para recopilar el apoyo de los actores implicados? Deben ser resolutivos
en el contenido del proyecto y el curso que ste ha de tomar o deben demostrar
flexibilidad y permitir que el contenido dependa de circunstancias externas? En
definitiva, los gestores responsables de PPPs complejos tienen que considerar mu-
chas y difciles elecciones y opciones.
Este artculo pretende arrojar luz sobre las elecciones directivas en proyectos
complejos de PPP y sobre los dilemas a los que se enfrentan los gestores en el em-
pleo de las estrategias. La cuestin del estudio es Qu opciones adoptan los direc-
tivos en proyectos complejos de PPP?Qu elecciones parecen tener carcter de di-
lema y de qu forma se relacionan las elecciones de gestin con los resultados
(percibidos) de esos proyectos? Para responder a estas preguntas se ha recopilado
informacin a partir de un cuestionario facilitado a 32 directivos de 18 grandes
proyectos PPP en los Pases Bajos. Se pregunt a los encuestados qu estrategias
consideraban importantes. Las estrategias se presentaron por parejas, pero se midi
separadamente cada elemento de la pareja, de modo que el impacto de cada estra-
tegia podra ser valorado individualmente, pudiendo valorar, adems, si la eleccin
tena la condicin de dilema. La seccin 3 presenta una explicacin ms detallada de
la investigacin. En la seccin 2 se debate sobre el papel de la red de gestin en
proyectos complejos espaciales de PPP, y tambin se sigue elaborando un concepto
de dilema. La seccin 4 incluye un anlisis sobre las elecciones de gestin que los
directivos consideran importantes. En la seccin 5 se aborda la cuestin de los pares
de eleccin de los directivos consideran dilemas. En la seccin 6 se plantea la relacin
entre las elecciones de gestin y la percepcin de los resultados por los directivos.
jos o limitar su nmero, una eleccin que se debate a menudo en la literatura sobre
procesos complejos (Young, 2000). La involucracin de muchos participantes puede
aumentar el respaldo y calidad del contenido, dado que se dispondr de ms infor-
macin y los participantes no emplearn su poder de veto; pero tambin puede
afectar a la agilidad de la toma de decisiones. Por otro lado, limitar el nmero de
participantes puede acelerar la toma de decisiones, pero a costa de perder apoyos y
calidad del contenido. En la literatura aparece a menudo como una eleccin que no
permite combinar ambos valores (agilidad y apoyo) (De Bruijn et al, 1998).
En un primer nivel, el dilema se nos presenta en forma de problema complejo,
una situacin ambigua que es difcil de resolver. A un nivel ms profundo, el dilema
supone una eleccin difcil entre dos o ms alternativas que son irreconciliables.
Bsicamente, un dilema supone un choque de valores.
Por ello, el dilema puede interpretarse como un tipo especial de eleccin en el
que se manifiesta un asunto complejo, como es la forma en la que la complejidad
del asunto emerge del conflicto entre valores. El concepto de dilema es aplicable a
situaciones de problemas complejos en el sentido y si implica una eleccin entre
valores distintos y enfrentados, que son difcilmente o nada reconciliables. Al final,
un dilema implica esencialmente valores en conflicto o valores competitivos (ver
Quinn et al., 1996).
2
En proyectos pequeos de investigacin, los encuestados tuvieron que elegir entre dilemas,
mtodo que no ha vuelto a ser empleado en este proyecto (consultar seccin de mtodos).
Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 109
1.Interaccin con las partes: esta categora se centra en cmo se relacionan las
partes en la preparacin y ejecucin de proyectos de estructuracin espacial.
Entre las preguntas que surgen se encuentran: Sobre qu base se involucran
las partes en la preparacin y ejecucin de un proyecto de estructuracin
espacial?Qu relacin existe entre los participantes, el proyecto y el entorno?
2.Orientacin estratgica: Esta categora se refiere a la estrategia de liderazgo
del proyecto en lo que tiene que ver con aspectos como la comunicacin, la
realizacin de la investigacin, la conclusin de contratos etc. Aqu se plan-
tean las cuestiones de cmo se redactan los acuerdos entre el lder del
proyecto y los participantes? Qu clase de comunicacin se establece entre
el proyecto y el entorno? Cmo se investigan las cuestiones poco claras?
3.Estilo de gestin: esta categora dirige su atencin a cmo el gestor del
proyecto/proceso enfoca la cuestin. Los elementos a tener en cuenta son el
grado de flexibilidad en la forma de operar del gestor del proceso, y el grado
en el que el el gestor del proceso se orienta hacia la creacin de relaciones
fructferas con otros actores (ambos miembros de la organizacin del proyec-
to, como sujetos externos).
4.Dinmicas del proceso: esta categora se centra en cmo los gestores de pro-
yectos espaciales pueden hacer frente a los caprichos del proceso de coopera-
cin. Ello incluye aspectos como dirigirse hacia el proceso o hacia el contenido,
trabajar para un resultado concreto o tener una visin abierta sobre el resulta-
do de la cooperacin, y el comprometerse desde el principio con unos valores
proscritos en determinados asuntos o mantener un cierto grado de libertad.
Cada uno de los polos descritos ms arriba se puede interpretar como una
eleccin estratgica que deben hacer los gestores para implementar un proyecto.
Por ello, si el grado de implicacin es elevado, los gestores prestarn mucha aten-
cin a este aspecto de la estrategia. La investigacin intent responder a varias
preguntas:
Hasta ahora, este tipo de preguntas nunca se haban planteado en una investi-
gacin sobre la Administracin Pblica. La literatura existente sobre los dilemas no
suele ser verdaderamente emprica, y escasea la informacin disponible sobre las
elecciones de gestin en procesos complejos de toma de decisin y sus resultados
(excepcionalmente se puede consultar Meier/OToole, 2001).
El trabajo de campo tuvo lugar entre abril y diciembre de 2004. En primer lugar,
los 18 proyectos seleccionados fueron estudiados de forma general y se intent
identificar a dos personas implicadas en la gestin de cada proyecto. Cuando sur-
gieron dudas sobre la identidad de los gestores, se acudi a los expertos o a los
participantes del proyecto para lograr su identificacin.
En segundo lugar, se realizaron entrevistas personales con los gestores identifica-
dos. Estos encuentros incluyeron la cumplimentacin de voluminosos cuestionarios
(para consultar algunos ejemplos ver anexo 1). Se realiz un extenso trabajo para
garantizar que los cuestionarios fueran efectivamente cumplimentados por la perso-
na adecuada; factor esencial, dado que la investigacin se centraba en las elecciones
que realizan los gestores de proyectos complejos. En algunos casos, los gestores
entrevistados se negaron a rellenar el cuestionario. Por esta y otras razones (como la
cancelacin de citas), y a pesar de la realizacin de 37 entrevistas, fuimos incapaces
de conseguir compilar ambos documentos para cada uno de los proyectos, ya que
slo se cumplimentaron 32 cuestionarios. A pesar de no llegar a un gran nmero de
entrevistados, cada uno de ellos era la persona adecuada y, en conjunto, los encues-
tados representan un nmero significativo de todos posibles entrevistados.
El material se analiz de diferentes formas. Adems de la puntuacin simple
para cada pregunta y la suma de cada polo de eleccin, se analizaron3 las correla-
ciones entre las diferentes opciones de cada eleccin as como las correlaciones
entre los polos y la suma de las puntuaciones de los resultados observados de los
PPP. El Anexo 2 incluye una panormica de todas las correlaciones entre los polos
de las diferentes elecciones, as como la suma de los resultados observados. Estas
correlaciones se emplearon para determinar si la opcin era o no un dilema (con-
sultar el debate posterior). Adems facilitaron una primera impresin de la respues-
ta a la pregunta de qu elecciones (polos) se relacionan de forma significativa con
una (elevada) percepcin de los resultados. Se realiz una regresin escalonada
para analizar el peso del efecto de cada eleccin (polo). Este mtodo de anlisis
implica la presuncin de un enlace causal entre una variable dependiente, en este
caso el peso de las puntuaciones de los resultados observados en el contenido y el
proceso, y una variable independiente, en este caso los polos de las elecciones,
mientras que el peso determina la direccin (Beta estandarizada) y alcance de la
La puntuacin de cada polo se determin mediante la suma de las puntuaciones de los tres
3
relacin lineal. El anlisis de regresin nos permiti predecir el valor de las variables
independientes (en este caso, los polos de varios dilemas) de forma que se pudo
obtener una impresin de los mejores predictores de los resultados observados. Los
datos de regresin de cada uno de los polos con resultados de proceso o de conte-
nido se presentan en el Anexo 3.
Esta investigacin comenz con la idea de que los gestores de proyectos complejos
de infraestructuras realizan elecciones relativas a las estrategias de gestin, y que
algunas de esas elecciones tienen la consideracin de dilemas. Por tanto el primer
paso consistira en establecer cules de las elecciones de gestin (polos) son consi-
deradas ms importantes por los gestores. Para ello, primero se analizaron las
elecciones que realizan los gestores, relativas a los distintos polos identificados, sin
determinar si stas iban a ser clasificadas como dilemas de gestin.
valoracin del 80 por ciento a una opcin determinada (consultar Tabla 4), significa
que la consideran bastante importante, mientras que una puntuacin del 47 por
ciento (por ejemplo, para el diseo), quiere decir que la importancia que atribuyen
los gestores a este aspecto de la eleccin es limitada. Las puntuaciones de los temas
se derivan de la valoracin que realizan los gestores para cada aspecto o polo de la
eleccin. Para cada polo se puntan los tres aspectos, y las posibles puntuaciones
variarn de 3 a 15 puntos (3 significa tres veces en total desacuerdo, representa una
valoracin baja para ese polo, 15 significa 3 veces en completo acuerdo, siendo una
puntuacin alta para ese polo). Por lo tanto, el 80 por ciento significa que los gesto-
res han valorado con una media de 4 los temas de un polo (en la escala del 1 al 5).
Las puntuaciones se facilitaron a todos los gestores, aunque separadamente
para los gestores pblicos y los privados. Los gestores pblicos son contratados por
una organizacin pblica (municipio, distrito o cualquier otra organizacin pblica).
Los gestores privados son contratados por organizaciones privadas (bsicamente
empresas privadas o agencias de consultora).
Tabla 4. La importancia que los gestores otorgan a los distintos polos de la eleccin de gestin
(en %)
Gestores
Elecciones Todos los Gestores Gestores
gestores pblicos privados
Interaccin con las partes
1. Implicacin-Manejabilidad 80-63 82-64 76-61
2. Variedad-Representacin 65-69 66-66 63-75
3. Horizontal-Vertical 72-56 73-52 67-63
4. Apertura-Cierre 46-51 50-47 38-57
Orientacin estratgica
5. Apoyo-determinacin 68-58 70-58 64-58
6. Comunicacin-Conflicto 72-61 74-64 70-55
7. Apoyo proceso determinacin de hechos Proceso Autnomo 69-69 70-65 68-74
8. Confianza-Contratos 50-49 49-50 53-48
Estilo de Gestin
9. Resultados-Interaccin 63-59 62-61 65-56
10. Interno-Externo 68-67 69-67 68-67
11. Reactivo-Proactivo 64-62 64-62 64-62
12. Flexible-Predeterminado 71-57 76-56 61-58
Dinmicas de proceso
13. Contenido-proceso 61-68 61-66 61-72
14. Cumplimiento del objetivo-bsqueda del objetivo 54-68 51-65 59-73
15. Diseo-Desarrollo 47-56 46-57 48-55
16. Compromiso- Discrecin 73-51 73-52 74-48
Nota:el porcentaje de las puntuaciones de 32 gestores (22 pblicos, 10 privados) son
puntuaciones derivadas (mximo 15 puntos para cada polo [=a 5 en cada asunto] y
mnimo 3 puntos. Las puntuaciones pueden variar entre el 20% (3 puntos) al 100% (15
puntos), por lo que el 80% es una media para una escala de 4-5 puntos.
Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 115
Tabla 5. Diferencias entre los gestores pblicos y privados y sus elecciones de gestin
Uno de los aspectos clave de esta investigacin es saber si los gestores viven sus
elecciones como dilemas. Para confirmar esta afirmacin, se deben observar fuertes
correlaciones negativas entre los aspectos de las elecciones que realizan los gesto-
res. Como ya hemos comentado anteriormente, existen 32 aspectos organizados
en 16 parejas, que anteriormente han sido tratados como si formasen dilemas.
Si observamos las 16 parejas y sus correlaciones (consultar Anexo 2), se puede de-
tectar que solo tres parejas de aspectos tienen relaciones negativas (importante en
P <0.1). Las parejas de implicacin y manejabilidad, y de la consecucin de resulta-
dos y de bsqueda de resultados, se relacionan positivamente. Esto quiere decir
que ambos aspectos poseen una alta puntuacin. Queda claro, por lo tanto, que
los gestores no consideran estos dos tipos de elecciones como opuestos ni como
dilemas. Los polos de estos aspectos de elecciones pueden conciliarse entre s.
Sin embargo esto no ocurre con las parejas apoyo y accin, ni con investigacin
como recopilacin conjunta de datos e investigacin como proceso autnomo frente
al desarrollo. Las tres parejas de aspectos se relacionan negativamente, de manera que
una puntuacin alta en un tndem implica una baja puntuacin en el otro. Es aqu
donde se pueden encontrar los verdaderos dilemas de los gestores. La Tabla 6 facilita
una panormica general basada en las correlaciones que se muestran en el Anexo 2:
Los resultados anteriores muestran que los gestores tienen bastantes menos proble-
mas en elegir que lo que sugiere al menos parte de la literatura sobre la gestin de
proyectos y de procesos. Ello no quiere decir que las elecciones de los gestores no
sean importantes. De hecho, antes hemos observado que existen diversas elecciones
estratgicas, que son consideradas importantes por los gestores. La conclusin ms
bien es que los gestores parecen reconciliar o evitar las elecciones en las estrategias
de gestin. Esto ocurre porque, o bien no aprecian la existencia del dilema ni de las
elecciones obligatoriamente conectadas, o bien, como en los otros dos casos, inten-
tan encontrar la forma de reconciliar ambas elecciones estratgicas. Se trata de una
especie de estrategia de supervivencia, en la que unas veces se elige uno de los
polos del dilema y otras veces el otro. Los gestores parecen haber encontrado una
alternativa efectiva para reconciliar las elecciones de gestin. Aunque es preciso
seguir investigando para facilitar una evidencia a estas teoras, creemos que ambas
poseen algo de verdad, teniendo en cuenta nuestro conocimiento sobre este tipo de
proyectos y la complejidad de los procesos de toma de decisiones (por ej. Consultar
De Bruijn et al, 2004; Klijn, 2007; Van Gils/Klijn, 2007 para varios de los casos).
Se puede comprobar que los gestores estn relativamente satisfechos, tanto del
resultado como del contenido de los proyectos PPP. Los gestores puntan mucho
ms el contenido que el proceso (P <0.05), sin que exista una diferencia significati-
va en la opinin comparada de los gestores pblicos y privados.
Se pueden encontrar puntuaciones especialmente altas en los aspectos innova-
dores (indicador de contenido 1) y en la opinin sobre las formas de combinar en
el proyecto distintas funciones (espaciales) entre ellas (indicador de contenido 3).
En los indicadores de proceso, las puntuaciones altas se otorgan a la variedad y a la
frecuencia de las interacciones (indicadores 4 y 5), mientras los estancamientos
importantes y frustrantes obtienen una puntuacin relativamente baja. Por ello,
podemos concluir que lo ms negativo para los gestores son los estancamientos y
puntos muertos durante el proceso de los proyectos, que conllevan generalmente
largos periodos de tiempo.
Una cuestin clave es cmo se relacionan las elecciones de los gestores y los resul-
tados. Se han relacionado las diferentes elecciones de direccin con las medidas de
120 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
los resultados obtenidos, que se han presentado anteriormente (ver anexo 2). Se ha
establecido una fuerte correlacin entre el contenido y el proceso (correlacin
0.69), lo que no es de extraar ya que se prev que si el proceso recibe una pun-
tuacin buena en general, en la mayora de los casos esto deber reflejarse de al-
guna forma en los resultados. Ello implica, en otras palabras, que las estrategias
que son buenas para los resultados del proceso, tambin lo son indirectamente
para los resultados del contenido.
Tabla 8. Correlaciones (P <0.1) entre las elecciones gestin y los resultados significativos y del
proceso
Correlaciones
Correlaciones Positivas
Negativas
Contenido Relaciones verticales, reactivas
Proceso Relaciones horizontales, investigacin de recopilacin Discrecin
conjunta de datos, orientacin a las relaciones, flexibilidad,
bsqueda de objetivos, contenido
Contenido y Manejabilidad, comunicacin, orientacin a resultados,
proceso compromiso
Este estudio presenta los hallazgos de un proyecto de investigacin sobre las estra-
tegias de los gestores en proyectos complejos de PPP sobre infraestructuras, as
como la relacin entre dichas estrategias y los resultados de los procesos percibidos
por los gestores. Sobre la base de la literatura sobre gestin de procesos y de pro-
yectos, se configur un amplio conjunto de elecciones de gestin o directivas,
como por ejemplo la eleccin entre la apertura del proceso a otros actores (y la
recopilacin de apoyos para ello) o el cierre del proceso (acelerando la agilidad del
mismo y reduciendo la complejidad del proceso de toma de decisiones). Los polos
de las elecciones representan ms o menos las elecciones estratgicas y alternativas
adoptadas por los gestores del proceso. Cada polo fue evaluado separadamente
empleando tres afirmaciones o enunciados.
Se presumi que los gestores tendran dificultades en la eleccin entre los dos
polos de las diferentes elecciones, puesto que resulta complicado respaldar ambas
a la vez. Cuando los gestores no fueron capaces de elegir ambas estrategias, la
pareja de elecciones se calific como dilema. Los dilemas se definen como aquellas
situaciones en las que los gestores slo pueden llevar a cabo aspectos de las estra-
tegias (y satisfacer la necesidad de esa estrategia) restando importancia a otro as-
pecto de la estrategia de gestin.
Result que nicamente tres de los 16 pares investigados eran dilemas reales,
en el sentido de que estaban correlacionados negativamente. Estos corresponden
4
El anlisis de regrsin muestra la frmula contenido = 1,250 + 0,162 compromiso + 0,129
relaciones verticales 0,142 discrecin 0,159 comunicacin 0,085 estar orientado hacia las
relaciones (consultar Klijn et al, 2006).
5El anlisis de regresin muestra la siguiente frmula: proceso = 1,65 + 0,220 compromiso +
Inicialmente, la idea del proyecto de investigacin pareca lgica: los gestores tienen
que decidir porque no pueden apoyar dos estrategias distintas al mismo tiempo.
Quizs esta afirmacin no haya hecho justicia a la complejidad y ambigedad de
proyectos espaciales complejos de PPP. Resulta perfectamente racional que los ges-
tores no realicen elecciones, ya que permiten que diversos actores permanezcan en
el proceso y retrasan las decisiones (ver Hartley, 2000). Este tipo de eleccin mejora
la flexibilidad y permite que el gestor se adapte a unas circunstancias cambiantes.
Por ello en ese tipo de contextos, puede resultar lgico y sensible para un gestor,
retrasar al mximo posible la adopcin de decisiones, o alternar entre ellas.
Sin embargo no se trata nicamente de evitar las elecciones. Nuestra investiga-
cin tambin seala que alguna vez los gestores mantienen por un tiempo prolon-
gado su atencin sobre un solo problema. Los gestores llevan vidas ajetreadas y
estn siempre inundados por una gran variedad de problemas y de tareas mayores
o menores (consultar Mintzberg y Quin, 1996; Noordegraaf ,2000). En este contex-
to, en lugar de dilemas se enfrentan a acciones determinantes de acuerdo con la
lgica de la situacin. Una reunin cuyo fin era el control del proyecto puede aca-
bar siendo empleada para implicar de nuevo a las partes del proyecto. De esta
forma, los dilemas y las elecciones se conectan y no parecen entrar en conflicto.
Ms investigacin?
Por lo tanto, los gestores eligen mientras actan. Los gestores que estn en sintona
con la situacin, seguramente adopten decisiones en proyectos de entornos com-
plejos. Pueden intentar excluir a un grupo de presin e incluir a otro, o pueden
Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 123
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Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 125
(NB Los tres primeros elementos miden el primer polo y los tres siguientes
elementos miden el segundo polo del dilema)
Correlaciones tabla 1
Implicacin
Manejabilidad
Variedad
Representatividad
Relaciones horizontales
Relaciones verticales
Apertura
Cierre
Apoyo
Orientado a la accin
Comunicacin
Conflicto
Investigacin como recopilacin conjunta de datos
Investigacin como proceso autnomo
Interacciones de confianza
Acuerdos y contratos claros
Orientacin al resultado
Orientacin a las relaciones
Orientacin interna
Orientacin externa
Reactiva
Proactivo
Flexible
Rgido
Dirigido al contenido
Dirigido al proceso
Consecucin objetivo
Bsqueda de objetivo
Diseo
Desarrollo
Compromiso
Discrecin
Contenido
Implicacin 1
Apoyo 0,04 0,27 -0,09 0,14 0,04 -0,13 0,12 0,12 1,00
Orientado a la accin -0,02 0,17 0,08 -0,15 -0,07 0,41 0,08 0,02 -0,35 1,00
Comunicacin 0,33 0,57 0,39 -0,20 0,12 0,03 0,30 0,06 0,49 -0,16 1,00
Conflicto -0,09 -0,37 -0,16 0,15 0,08 -0,12 0,14 -0,28 0,31 0,00 -0,05 1,00
Investigacin como recopilacin conjunta de datos -0,02 0,43 -0,04 -0,08 0,27 0,24 0,26 0,32 0,53 -0,05 0,33 0,01 1,00
Investigacin como proceso autnomo 0,09 -0,19 0,15 0,14 -0,12 0,47 -0,10 0,18 -0,49 0,26 -0,33 -0,15 -0,34 1,00
Confianza en interacciones 0,33 0,23 0,09 0,17 0,03 0,05 0,01 0,42 -0,10 -0,14 0,07 -0,40 -0,35 0,22 1,00
Acuerdos y contratos claros 0,19 -0,24 0,16 -0,19 0,09 -0,03 -0,27 -0,14 -0,32 0,05 -0,11 -0,02 -0,26 0,36 -0,30 1,00
Orientacin a los resultados 0,18 0,30 0,08 0,13 0,27 0,28 -0,05 0,54 0,05 0,29 0,33 0,04 -0,06 0,40 0,28 0,18 1,00
Orientacin a las relaciones 0,23 0,35 0,17 -0,31 0,41 -0,10 0,32 0,17 0,22 0,15 0,31 0,20 0,44 -0,07 -0,16 -0,13 0,25 1,00
Orientacin interna 0,19 -0,21 -0,11 0,21 0,20 0,08 -0,07 -0,47 0,07 -0,01 0,05 0,47 -0,18 -0,03 -0,07 0,06 0,03 0,04 1,00
Orientacin externa -0,04 0,05 0,03 0,24 0,41 0,08 -0,24 0,06 0,30 -0,14 0,10 0,35 0,16 -0,01 -0,24 0,26 0,27 -0,05 0,16 1,00
Reactivo 0,10 0,17 0,24 0,16 0,15 0,07 -0,13 -0,24 0,24 -0,37 0,40 0,01 -0,16 0,02 0,24 -0,10 0,16 -0,14 0,42 0,18 1,00
Proactivo 0,00 0,27 0,15 0,03 0,40 0,29 0,04 0,35 -0,10 0,33 0,01 -0,33 -0,03 0,37 0,28 0,06 0,45 0,13 -0,36 0,40 -0,11 1,00
Flexibilidad 0,32 0,36 0,34 -0,17 0,35 -0,16 0,26 -0,16 0,50 -0,08 0,65 0,24 0,21 -0,31 0,03 -0,02 0,19 0,31 0,22 0,44 0,21 0,25 1,00
Rigidez -0,04 -0,15 -0,29 0,30 0,07 -0,04 -0,05 -0,14 0,45 -0,29 0,23 0,30 0,00 -0,21 0,11 -0,27 0,13 -0,09 0,51 0,12 0,50 -0,10 0,25 1,00
Dirigido al fundamento 0,14 0,25 0,24 -0,12 -0,14 0,32 0,41 0,09 -0,04 0,22 0,21 0,14 0,13 0,13 0,01 -0,13 0,14 0,33 0,03 -0,36 -0,12 -0,23 0,02 -0,27 1,00
Dirigido al proceso -0,17 -0,14 -0,21 0,01 0,01 -0,07 -0,13 -0,09 -0,12 0,18 -0,10 0,04 -0,14 0,13 0,00 0,22 0,24 -0,22 -0,02 0,08 0,07 0,06 -0,03 0,17 -0,22 1,00
Consecucin de objetivos 0,24 0,08 0,00 0,15 0,16 0,00 -0,26 0,24 0,01 -0,13 -0,02 -0,02 -0,17 0,30 0,26 0,05 0,42 0,02 0,33 0,09 0,45 0,08 -0,26 0,43 -0,20 0,06 1,00
Bsqueda de objetivos 0,10 0,26 0,04 0,26 0,20 0,34 0,14 0,25 0,04 0,18 0,14 0,01 0,24 0,14 0,11 -0,26 0,28 0,11 0,01 0,18 0,16 0,20 -0,06 0,08 0,34 0,32 0,37 1,00
Diseo 0,22 -0,41 -0,05 0,29 -0,22 -0,16 -0,18 -0,11 -0,11 -0,07 -0,25 0,11 -0,54 0,23 0,18 0,16 0,14 -0,08 0,23 -0,30 0,21 -0,17 -0,33 0,25 -0,22 -0,02 0,56 -0,20 1,00
Desarrollo -0,13 -0,03 0,09 -0,02 0,47 0,13 0,22 0,07 -0,14 -0,01 -0,07 -0,04 0,03 0,23 0,13 0,07 0,08 0,13 -0,23 0,39 -0,07 0,51 0,14 -0,32 0,18 0,07 -0,26 0,43 -0,39 1,00
Compromiso 0,08 0,16 -0,08 0,09 0,36 0,19 -0,09 -0,22 0,10 0,12 0,24 -0,13 0,14 0,02 0,07 -0,07 0,14 0,23 0,21 0,28 0,18 0,34 0,43 0,19 -0,10 0,16 -0,23 0,05 -0,28 0,20 1,00
Discrecin -0,14 -0,03 0,18 0,11 -0,21 0,18 0,20 -0,36 0,06 0,04 -0,03 0,19 -0,11 -0,31 -0,19 -0,08 -0,41 -0,47 0,09 0,18 -0,01 -0,02 0,26 0,22 -0,06 -0,08 -0,33 -0,19 -0,24 -0,12 -0,14 1,00
Contenido 0,24 0,33 0,10 0,28 0,25 0,45 0,06 0,26 0,16 -0,04 0,41 -0,17 0,26 0,19 0,31 -0,20 0,35 0,14 0,15 0,30 0,38 0,30 0,27 0,04 0,19 -0,28 0,11 0,30 -0,14 0,28 0,48 -0,29 1,00
Proceso 0,07 0,41 0,01 -0,10 0,55 0,17 0,22 0,28 0,16 0,03 0,46 -0,24 0,43 -0,14 0,17 -0,28 0,33 0,40 0,10 0,08 0,22 0,27 0,32 0,18 0,11 0,00 0,08 0,36 -0,23 0,22 0,54 -0,34 0,69
Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 129
Las elecciones ms importantes (polos) se representan para los resultados del con-
tenido y del proceso que han sido obtenidos en un anlisis de regresin escalonado.
Los anlisis de regresin se representan con las variables dependientes de conteni-
do y proceso (una media de las puntuaciones de los elementos que vara del 1 al 5)
y con uno de los polos como variable independiente. La variable independiente se
elabora mediante la suma de puntuaciones de los tres elementos que constituyen
la varible, y que oscilan entre 3 y 15.
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,228
3,00
9 10 11 12 13 14 15
Compromiso (3-15)
130 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,206
3,00
6 7 8 9 10 11 12 13
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,17
3,00
9 10 11 12 13 14
Comunicacin (3-15)
Erik-Hans Klijn... Hacer frente a las posibilidades de gestin 131
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,02
3,00
8 9 10 11 12
Interaccin (3-15)
5,00
4,50
Contenido
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,086
3,00
5 6 7 8 9 10 11 12
Discrecin (3-15)
132 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,292
3,00
9 10 11 12 13 14 15
Compromiso (3-15)
5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,129
3,00
9 10 11 12 13 14 15
5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,01
3,00
7 8 9 10 11 12 13 14
Representatividad (3-15)
5,00
4,50
Proceso
4,00
3,50
R Sq Linear = 0,079
3,00
7 8 9 10 11 12
Contratos (3-15)
Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Descifrando la cada holandesa: diez explicaciones para
entender la decreciente confianza poltica en los Pases
Bajos
Mark Bovens y Anchrit Wille1
Resumen
Los Pases Bajos han sido siempre la excepcin en lo que a la confianza en las instituciones
pblicas se refiere. En los ochenta y los noventa, al contrario de lo que suceda en las tendencias
internacionales, la confianza en el gobierno se mantuvo en un nivel alto, llegando incluso a
incrementarse. De pronto, a partir de 2002, el nivel de confianza pblica en el gobierno cay
drsticamente. En este trabajo se examinar la credibilidad de las explicaciones que propone la
literatura acadmica y se investigar si cuentan con respaldo o rechazo emprico en el caso
holands. Observamos que, como la mayor parte de la literatura se limita analizar la erosin del
respaldo poltico a nivel nacional durante un largo periodo de tiempo, en el marco de las demo-
cracias occidentales, las explicaciones dadas suelen centrarse en tendencias demogrficas,
sociales y polticas, graduales y a largo plazo. Sin embargo, las cadas repentinas en los niveles
de confianza requieren de factores explicativos distintos; se explican mejor en clave de contin-
gencia econmica o poltica, como puede ser una repentina crisis poltica o econmica. En el
caso holands, la explicacin ms convincente se da por una combinacin de declive econmi-
co, alta inestabilidad poltica y las protestas que tuvieron lugar durante los primeros gabinetes
de Balkenende. A partir de 2007, con la formacin de un nuevo gabinete y ante una recupera-
cin econmica, las cifras han comenzado a ascender de nuevo.
1
Mark Bovens es profesor de Administracin Pblica en la Escuela de Gobernanza de Utrecht,
Universidad de Utrecht en los Pases Bajos, y profesor adjunto en el Programa de Ciencias
Polticas del RSSS, Universidad Nacional de Australia en Canberra. Anchrit Wille es un alto
investigador del Departamento de Administracin Pblica, Universidad de Leiden, Pases Bajos.
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo: Deciphering the dutch drop: ten
explanations for decreasing political trust in the Netherlands.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 135-159
136 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
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1995 1996 1997 1998 2000 2002 2004
2
La pregunta del sondeo del SCP es: Cree usted que el gobierno est realizando un buen tra-
bajo?.
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 137
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Oct-97 Abr-98 Oct-98 Abr-99 Oct-99 Abr-00 Oct-00 Abr-01 Oct-01 Abr-02 Oct-02 Abr-03 Oct-03
Muchas son las explicaciones que tanto acadmicos, como periodistas y comenta-
ristas han tratado de ofrecer para entender el declive en la confianza pblica.
Repasaremos la literatura existente sobre esta materia en ingls y en holands. Del
anlisis de esta literatura, puede discernirse fcilmente una amplia lista de explica-
ciones sobre por qu los ciudadanos se han vuelto ms escpticos en su relacin
con el Gobierno (Nye, Zelikow, y King, 1997; Norris, 1999; Pharr y Putnam 2000;
Dalton 2004). Por esta razn, hemos hecho una seleccin de estas explicaciones
(sera prcticamente imposible abarcar todos los trabajos elaborados sobre la ma-
teria). Hemos hecho una lista de diez explicaciones y procederemos en nuestro
trabajo analizando hasta qu punto pueden probarse como ciertas y si gozan o no
de respaldo emprico en el caso de Holanda.
Dadas las dificultades para establecer unas claras relaciones causa efecto, y la
ausencia de pruebas irrefutables, examinaremos las alegaciones, teoras y afirma-
ciones sobre la credibilidad a primera vista. Este mtodo, utilizado por Nye (1997)
y Newton (2006: 214), puede interpretarse como un meta-anlisis provisional de la
literatura y otras pruebas relacionadas con el origen de la decreciente confianza en
los Pases Bajos.
Para evaluar la credibilidad de estas diez explicaciones, utilizaremos una serie de
criterios determinados3. El primer criterio es el temporal; para que una explicacin
resulte convincente, causa y efecto deben estar relacionados en el tiempo. La secu-
larizacin, por ejemplo, que suele citarse como causa de la cada en la confianza
pblica (Elchardus y Smits, 2002), no se presenta como una explicacin verosmil en
el caso holands, dado que tal secularizacin aument en los Pases Bajos en los
ochenta y los noventa, al tiempo que creci la confianza pblica y as como no
se ha producido un repentino aumento del laicismo despus del ao 2000, la con-
fianza s que ha decrecido. En segundo lugar, la explicacin ser tanto ms veros-
mil, cuantas ms observaciones y hechos entendibles presente. Hablamos de la
capacidad generalizadora de la explicacin. Las explicaciones sern ms crebles, si
pueden aplicarse tambin a otros pases para explicar sus respectivas prdidas de
confianza pblica. Por ltimo, se considerarn ms crebles aquellas explicaciones
que hayan sido probadas empricamente, y no falsificadas.
A la hora de buscar la causas de la prdida de confianza pblica, nos encontra-
mos con dos tipos de explicaciones (Mishler y Rose 2001: 31). Aquellas explicacio-
nes que asumen como algo endgeno los orgenes de la decreciente confianza en
las instituciones pblicas; y aquellas que perciben las causas como algo exgeno.
En las primeras, la confianza est relacionada con la actuacin de las instituciones
pblicas o las expectativas de los ciudadanos frente a stas. En las segundas, la
prdida de confianza en las instituciones pblicas se origina hipotticamente fuera
de la esfera poltica o de la actuacin de estas instituciones. El desarrollo social y
econmico puede influir en la evaluacin que los ciudadanos realicen del gobierno
y la poltica.
En este trabajo examinaremos las diez explicaciones propuestas para explicar la
repentina prdida de confianza en el gobierno holands. Cinco explicaciones en-
cuentran la raz del problema en causas endgenas, y otras cinco, consideran cau-
sas exgenas (ver tabla 1).
Tabla 1. Dos tipos de explicaciones para entender la prdida de confianza en las instituciones
pblicas
Causa endgena: Causa exgena:
variables polticas variables econmicas y socioculturales
Empeoramiento de la actuacin del Gobierno Deterioro de la economa
Insatisfaccin con los gabinetes y polticas de Cambio del papel de los medios de
Balkenende comunicacin
Aumento del drama democrtico y Fortuyn Cambio de las expectativas y valores
Incremento de escndalos polticos Cambio generacional
Cambio en la cultura poltica Prdida de capital social
nistraciones locales de manera muy positiva. Ms del 90 por ciento de los encues-
tados evaluaba positiva o muy positivamente la recogida de basura o la renovacin
de pasaportes y carns de conducir; y una gran mayora evaluaba tambin positiva
o muy positivamente el mantenimiento de los parques pblicos, la expedicin de
permisos y la prestacin de servicios por parte de la polica. El nivel de confianza
pblica en la polica ha aumentado incluso, de forma sustancial a partir del ao
2000 (Prast et al, 2005: 44).
Este fenmeno puede observarse tambin en otros pases. Los ciudadanos pue-
den estar satisfechos con servicios pblicos concretos y, al mismo tiempo, descon-
tentos con el Gobierno en general (Goodsell, 1994; Nye et al., 1997: 265). A me-
nudo nos encontramos con que no hay una relacin directa entre la satisfaccin de
los ciudadanos y el nivel general de confianza en el gobierno. Ello se debe a que el
nexo causal entre la prestacin del servicio pblico y la confianza, es en realidad
bastante cuestionable (van de Walle y Bouckaert, 2003). Los niveles de confianza
en el Gobierno pueden no tener ninguna relacin con lo que el Gobierno represen-
ta o realiza (Bouckaert y van de Walle, 2003: 333). La opinin de los ciudadanos
sobre el gobierno en general suele venir determinada por una percepcin poltica
o social (van de Walle, 2004: 219-220). La cuestin que se plantea entonces es:
cules son esas percepciones?
Es el descontento con los lderes polticos en el poder, o con sus polticas, lo que
hace que los holandeses pierdan la confianza en su gobierno? Fue Easton (1965)
quien afirm que la legitimidad de los sistemas polticos democrticos depende, en
gran medida, del grado de confianza del electorado en que el Gobierno acte
correctamente, al menos la mayor parte del tiempo. El anlisis de los cambios pro-
ducidos en los niveles de confianza en el gobierno estadounidense, entre los aos
sesenta y ochenta, por ejemplo, mostr que la alienacin de las alternativas polti-
cas de los partidos y candidatos polticos enfrentados produca una prdida de
confianza en el Gobierno (Rever y Lau, 1990).
Otra explicacin obvia del descenso en el nivel de confianza en el otoo de
2002, vendra, por tanto, dada por el descontento con la actuacin poltica de la
fraccin derechista del gabinete de Balkenende (CPA, VVD, LPF) que lleg al poder
en el otoo de 20024, tras la arrolladora victoria del LPF (Lijst Pim Fortuyn) en las
elecciones de mayo de 2002. Este primer Gobierno de Balkenende tuvo una corta
vida. Tras unos turbulentos meses en el cargo, los ministros del LPF dimitieron como
consecuencia de una serie de conflictos internos en octubre de 2002, celebrndose
nuevas elecciones en enero de 2003. Se instal en el poder un segundo Gobierno
de Balkenende, de centro (CDA, VVD, D66) sin el LPF, que se embarc en un pro-
grama de reformas sociales y austeridad fiscal.
La anterior coalicin liberal, la coalicin prpura, (PvdA, VVD, D66), que go-
bern entre 1994 y mayo de 2002, haba cosechado un xito considerable, en tr-
4
Los datos del estudio del SCP fueron recogidos en el otoo de 2002.
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 141
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1994 1995 1996 1997 1998 2000 2002 2004
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80
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Centro
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Izquierda
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1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
5
Sin embargo, como se desprende del grfico 2, una serie de pases experiment tambin una
prdida de confianza en las instituciones polticas despus del aumento generado tras el 11-S,
en octubre de 2001.
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 143
70
60
50
40
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20
10
0
Feb-03 Sep-03 Mar-04 Sep-04 Mar-05 Jun-05 Sep-06 Mar-07
Fuente: Belevingsmonitor.
(2004) muestra por ejemplo, en el caso de EEUU, cmo el nivel de confianza sigue
los pasos de los indicadores econmicos. En esta historia, la confianza pierde sus
estatus como barmetro democrtico (). Tan pronto sube, como baja, y sus mo-
vimientos exigen explicacin, pero no preocupacin (Stimson, 2004: 153). En la
mayora de los pases europeos se da tambin esta fuerte relacin entre la confian-
za del consumidor y el grado de satisfaccin de los ciudadanos con la democracia
(Van de Walle, 2004: 212-216).
Los descensos y aumentos de los niveles de confianza en el Gobierno y la demo-
cracia en los Pases Bajos siguen la misma pauta (Prast et al. 2005: 62). Cuando los
ciudadanos confan en la situacin econmica, su grado de satisfaccin con la de-
mocracia aumenta, como puede observarse en los grficos 6 y 7 (Tiemeijer 2008).
30
20
10
confianza del consumidor
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Fuente: CBS-statline.
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porcentaje
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1973 1976 1979 1982 1985 1988 1991 1994 1997 2000 2003 2006
Fuente: Eurobarmetro.
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 145
Durante el boom econmico de los noventa, que coincidi en el tiempo con los
gabinetes prpura, el grado de satisfaccin con la democracia aument hasta
situarse en un nivel elevado constante, pero cay drsticamente tras el desplome
de la burbuja de Internet. Cuando la economa se recuper, a partir de 2003, la
confianza comenz a aumentar de nuevo.
Esta explicacin entraa algunos problemas. En primer lugar, la relacin causa-
efecto no queda clara: estn los ciudadanos ms satisfechos con la democracia
porque confan ms en la situacin econmica, o confan ms los consumidores
porque estn ms satisfechos con la actuacin de la democracia y el Gobierno?
Disminuy el grado de confianza en los gabinetes de Balkenende por el declive
econmico, o vino el declive econmico causado, o agravado por las turbulenta
situacin poltica que se dio a partir de 2002? Van der Walle sugiere que ambos
indicadores pueden venir determinados por unas percepciones sociales ms gene-
rales (Van der Walle, 2004: 219; Van der Walle en Kampen, 2004).
En segundo lugar, nos encontramos con un problema de generalidad. Ni la
confianza del consumidor, ni el bienestar econmico, pueden explicar por qu en
otros muchos pases industrializados el nivel de confianza en las instituciones pbli-
cas ha disminuido gradualmente (Dalton, 2004: 124-127). En las dos ltimas dca-
das casi todos los pases occidentales han experimentado un sustancial crecimiento
econmico, por lo que la relacin parece ser la inversa (Elcharus en Smits, 2002:
53). Puede que la perspectiva econmica explique las fluctuaciones en los niveles
de confianza en el Gobierno, pero no el declive gradual, estructural, del nivel de
confianza en las instituciones pblicas (Pharr, 2000: 173-201; Dalton, 2004: 127).
nos en las instituciones polticas. En Blgica se produjo una cada similar en el nivel
de confianza pblica a mediados de los noventa. Concretamente entre 1996 y
1998 la confianza en la democracia, y en la mayora de las instituciones pblicas,
cay a un nivel bajsimo, aun cuando la confianza del consumidor se mantena en
niveles altos (Van de Walle, 2004a: 212-216). La explicacin viene dada por el im-
pacto causado por el asunto Dutroux. El secuestro y posterior asesinato de varias
chicas, la lucha de las autoridades por mantenerse a flote y las Marchas Blancas,
hicieron que el pas se desplomara, dando lugar a una profunda crisis poltica y
social. Durante un periodo de conmocin poltica y social como este, cualquier fallo
que pueda cometer el gobierno se magnifica. Los medios interpretan la crisis a su
manera y los ciudadanos no se sienten preparados para conceder a las autoridades
del beneficio de la duda. Elchardus (2002) lo denomina, acertadamente, democra-
cia del drama. Los medios de comunicacin se centran mayoritariamente en un
acontecimiento dramtico que apela a la emocin del pblico, e intentan conver-
tirlo en tendencia. Si se alimenta lo suficiente, puede dar lugar a un sensacionalismo
meditico capaz de dominar el debate pblico e influir en la percepcin pblica.
Estas prdidas de confianza de origen dramtico suelen ser temporales. Poco a
poco, dejan de alimentarse y el sensacionalismo se va disipando. En Blgica, ces
el efecto de las Marchas Blancas y la confianza en las instituciones pblicas volvi a
situarse en los niveles previos al caso Dutroux (Van der Walle, 2004: 78-80).
La evidencia emprica que da base a esta explicacin de la prdida de confianza
holandesa, combina varios elementos. Segn Dekker y Van de Meer (2004) no hubo
tal efecto Fortuyn en los Pases Bajos. El miedo al terrorismo internacional tras el
11-S impuls un movimiento de apoyo nacional en muchos pases europeos, lo que
origin un aumento en el nivel de confianza en las instituciones polticas en octubre
de 2001, como se aprecia en el grfico 26. Esta subida fue temporal, y en la primave-
ra de 2002 los ndices de confianza volvieron a situarse en sus niveles habituales en
todos los pases europeos, incluidos los Pases Bajos. Por ello, la prdida de confianza
en las instituciones polticas, como el gobierno, en el otoo e invierno de 2001, son
resultado de este efecto post 11-S. Sin embargo, en los Pases Bajos, la prdida de
confianza sigui cayendo por mucho ms tiempo y lleg a niveles ms bajos que los
previos al 11-S, lo que sugiere que los dramticos sucesos de mayo de 2002 y las
subsiguientes turbulencias polticas pudieron haber jugado un importante papel. En
abril de 2002, antes de que Fortuyn fuera asesinado, el 56 por ciento de los encues-
tados por el Eurobarmetro afirmaba que confiaba en las instituciones polticas. En
abril de 2004, la cifra cay hasta el 39 por ciento (Dekker y Van der Meer, 2004).
6
Un aumento similar de la confianza en el Gobierno tras el 11-S se ha registrado tambin el los
EEUU (Dalton, 2004; Herrington, 2005).
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 147
Mutz y Reeve (2005: 13) nos muestran que un discurso poltico incvico tiene un
efecto negativo en la confianza poltica. Puede que los desacuerdos sean inevitables,
e incluso deseables desde la perspectiva de la teora democrtica, pero queda de-
mostrado que es la forma en que tales desacuerdos queda expuesto al pblico, la
que determina la actitud pblica ante los polticos, la poltica y las instituciones de
Gobierno. Una vez ms, la televisin media aqu un importante papel: una cosa es
leer sobre los distintos puntos de vista de los candidatos en la prensa, y otra es ser
testigo directo de sus injuriosas discusiones en persona (Mutz y Reeve, 2005: 2).
En los Pases Bajos se oblig durante mucho tiempo a las lites polticas a sumir-
se en una suerte de comodidad poltica, ms que a embarcarse en la competitivi-
dad. El amplio pluralismo de la sociedad y la poltica holandesas, supona que pol-
ticos y ciudadanos eran conscientes de que la poltica es el arte de ponerse de
acuerdo. Van Praag y Van der Eijk (1998) sugieren que este discurso poltico tem-
plado en las formas puede moderar la negativa evaluacin del gobierno. La pol-
mica llegada de Fortuyn y el LPF a la poltica, supuso un giro de 180 grados en la
cultura poltica consensuada predominante hasta entonces. El moderado estilo
tecnocrtico, que haba reinado durante pocas en la poltica holandesa, dio paso,
de repente, a un estilo populista, emocional y expresivo en el que los incisivos ata-
ques personales dejaban de ser tab (Brants y Van Praag, 2005). No fue tanto la
llegada y el fallecimiento de Fortuyn, como el estilo poltico polarizado que introdu-
jeron l y sus seguidores, lo que explicara la drstica prdida de confianza pblica
que tuvo lugar a partir del ao 2002. A los aos relativamente tranquilos de la
poltica de plder durante las coaliciones prpura, en los que el nivel de confian-
za aument a un ritmo constante, les sigui un periodo de polarizacin y contesta-
cin poltica, hasta entonces desconocidas. La poltica de la polarizacin es la pol-
tica de la desconfianza, lo que puede explicar tanto la prdida de confianza en el
gobierno en los aos subsiguientes, como el aumento constante de los niveles de
confianza en los aos de consenso de la poltica de plder en los noventa.
Los datos de la SCP sugieren, de hecho, que la forma de llevar a cabo la poltica y
la imagen de los polticos pueden ser la causa de la prdida de confianza en los Pases
Bajos (SCP, 2005: 356). Est por ver si la cultura poltica holandesa ha cambiado de
forma fundamental. Es muy posible que el episodio Fortuyn fuese slo un parntesis
temporal, y no una reversin fundamental de la cultura de consenso dominante. Sin
embargo, si este fuera el caso, la prdida de confianza pblica podra resultar ser un
declive estructural. Es demasiado pronto para sacar conclusiones definitivas, pero la
poltica de plder parece bastante resistente. El nuevo gabinete de Balkenende se
decanta mucho ms por el consenso que los anteriores, el LPF ha desaparecido del
mapa poltico y los ndices de confianza, como hemos visto, vuelven a subir.
Puede que no sea la cultura poltica lo que ha cambiado, sino los valores y expec-
tativas del pblico general. Inglehart (1999) sostiene que los cambios sociales
transformaron los valores pblicos contemporneos. La aparicin de valores pos-
materialistas altera las expectativas del ciudadano en relacin con el proceso demo-
150 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Segn Dalton (2004: 94), este descubrimiento nos permite sentar las bases para la
especulacin sobre futuras tendencias: hoy en da es ms probable que los jvenes
manifiesten un bajo nivel de confianza y una menor credibilidad en los polticos y las
instituciones. Los integrantes de la generacin X comienzan su experiencia pol-
tica desde una postura crtica, no pudiendo sino reforzarse este sentimiento a medi-
da que profundiza en el conocimiento de la poltica cotidiana (Hooghe, 2004: 334).
Por ello, el proceso normal de renovacin demogrfica puede generar una continua-
da presin a la baja sobre el respaldo poltico en los aos venideros.
Esta renovacin generacional podra explicar el descenso gradual del nivel de
confianza en una serie de pases industrializados, pero no presenta una respuesta
convincente para nuestro rompecabezas de la prdida de confianza en los Pases
Bajos en 2002. En primer lugar, nos encontramos con un problema de tiempo. No
parece probable que el cambio generacional se manifieste de forma tan tajante; y
el aumento constante del nivel de confianza hasta el ao 2000 no encaja en esta
explicacin. En segundo lugar, los datos no confirman esta explicacin. En los estu-
dios de la SCP la generacin ms joven de encuestados (entre los 16 y los 30 aos)
no presenta una postura significativamente ms negativa que las generaciones
mayores por lo que respecta al Gobierno y el gobierno (Bekker y Dekker 2005:
345), o incluso se muestra ms confiada (Tammes y Dekker, 2007).
4. Conclusiones y debate
Por qu cay el nivel de confianza en el Gobierno holands de una forma tan repen-
tina y drstica a partir de 2002? Hemos analizado diez explicaciones a este fenmeno,
presentes en el debate pblico en los Pases Bajos y en la literatura acadmica sobre
la confianza pblica. Hemos examinado la credibilidad a primera vista de estas diez
explicaciones, sobre la base de un meta-anlisis de la literatura y los datos empricos
disponibles, utilizando tres criterios: el criterio temporal, la capacidad de generaliza-
cin y la credibilidad emprica. Nuestros hallazgos se resumen en la tabla 2.
Sobre la base de nuestros anlisis, pueden descartarse varias explicaciones por
resultar incoherentes con la evidencia emprica. No resulta muy plausible que la
repentina prdida de confianza pblica est causada por un drstico deterioro de
la actuacin del Gobierno, o por el rpido aumento en el nmero de escndalos y
decepciones polticas. Un desarrollo social exgeno, como puede ser un incremen-
to en el nmero de posmaterialistas, o un cambio generacional, tampoco parece
explicar el caso holands. Por lo que respecta a las dems explicaciones, como los
cambios en la manera de proceder de los medios de comunicacin o la prdida de
capital social, la evidencia emprica no es concluyente.
Los problemas complejos rara vez tienen una explicacin simple, y esto es aplica-
ble a la prdida de confianza pblica, como evidencia la extensa literatura sobre la
materia. En el caso holands, la cada en el nivel de confianza se explica mejor a tra-
vs de la combinacin de cuatro factores endgenos y exgenos que han coincidido
en el tiempo, respaldndose unos a otros. La repentina cada del nivel de confianza
en el Gobierno, tal y como demuestra la SCP, parece, en primer lugar, el resultado de
factores polticos endgenos, como la insatisfaccin, especialmente presente entre
los encuestados de tendencia izquierdista, con la llegada al poder e inoportuna
desaparicin del primer gobierno derechista de Balkenende, y con las polticas
sociales y econmicas de su segundo gobierno. Sin embargo, la llegada al poder de
7
Segn Dalton (2004: 87-91), la importancia del nivel educativo en relacin con la confianza se
ha debilitado en las ltimas dcadas; en algunos pases, como los EEUU, la relacin entre el nivel
educativo y el respaldo poltico se ha invertido, incluso: con el tiempo, los niveles de confianza
de aquellos con un mayor nivel educativo descendi enormemente, y a finales de los noventa,
aquellos que tenan un nivel educativo ms bajo, confiaban ms en el Gobierno (Dalton 2004:
87). Este no es el caso en los Pases Bajos (Van der Drug y Van Praag, 2007).
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 153
8
Van der Drug y Van Praag (2007) llegan a una conclusin similar.
154 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Grfico 9.Confianza en el Parlamento, los partidos polticos y el gobierno en los Pases Bajos,
1997-2007
80
70
60 Parlamento
Gobierno
50
Partidos polticos
40
30
20
Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov- Nov-
97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07
Fuente: Eurobarmetro9.
9
Los estudios del Eurobarmetro se realizan cada ao en primavera (marzo/abril) y otoo (octubre/
noviembre). No todas las instituciones son objeto de todos los estudios. Por razones de espacio,
slo hemos incluido los estudios de noviembre en el eje X.
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 155
La mayor parte de la literatura (Norris, 1999; Pharr y Putman, 2000; Dalton, 2004)
se centra en la explicacin de la erosin gradual a nivel nacional del respaldo pol-
tico, durante un relativamente largo periodo de tiempo, en el marco de las demo-
cracias occidentales. Dalton (2002: 81-83), por ejemplo, estudia la prdida de
confianza en el Gobierno como una tendencia a largo plazo en el marco de las
sociedades industrializadas avanzadas; una tendencia que se ha prolongado duran-
te 40 aos y que se modifica en menos de un 1 por ciento cada ao, pero cuyo
impacto acumulado es significativo a largo plazo.
Nosotros, por nuestra parte, nos hemos centrado en la brusca cada del nivel
de confianza poltica en un periodo de tiempo corto. Se han observado similares
cambios bruscos de humor en los ciudadanos de otros pases, como sucedi en
Blgica durante el despertar del caso Dutroux y las Marchas Blancas de mediados
de los noventa, Austria durante el gobierno de Haiden, o los pases de Europa del
Este tras la cada del comunismo en los tiempos de la transicin democrtica
(Catterberg y Moreno, 2005). Del mismo modo, los acontecimientos del 11-S en
EEUU demuestran que las orientaciones de la confianza poltica de los ciudadanos
hacia el gobierno pueden cambiar rpidamente. La confianza poltica en los EEUU,
tras los ataques terroristas aument hasta alcanzar niveles muy altos: en muy poco
tiempo los americanos cerraron filas en torno a su gobierno. Sin embargo, nueve
meses despus de los ataques, el nivel de confianza volvi a situarse en los ndices
registrados en el ao 2000 (Hetherington, 2005). Picos similares en el nivel de
respaldo al gobierno de EEUU se registraron durante la Guerra del Golfo en 1991
y la Resolucin de la Guerra de Irak en 2002. Estos repentinos picos o cadas en
los ndices de confianza pblica no pueden explicarse por las tendencias demogr-
ficas, sociales y polticas a largo plazo, porque el criterio temporal resulta muy
problemtico.
Aunque la evidencia emprica sea an escasa, consideramos que las cadas re-
pentinas de los niveles de confianza y su declive a largo plazo, son probablemente
dos fenmenos sociales de distinta ndole, que requieren distintos factores explica-
tivos. Las fluctuaciones repentinas en los niveles de confianza se explican mejor en
clave de contingencias polticas o econmicas, como puede ser una repentina crisis
poltica o econmica. Los cambios en la opinin pblica producidos de un da para
156 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
otro deben entenderse, segn Stimson (2004: 21), como respuestas predecibles a
los acontecimientos reales del mundo. La opinin pblica es un baremo sensible.
No slo reacciona ante grandes y emocionante acontecimientos, sino que registra
tambin actuaciones polticas ms sutiles y cotidianas. La confianza en los EEUU,
por ejemplo, se ha visto enormemente deteriorada desde los aos sesenta, pero
tambin se han registrado incrementos de confianza durante este periodo
(Hetherington, 2005). As por ejemplo, con Ronald Reagan en los aos ochenta, los
ndices de confianza volvieron a aumentar hasta unos niveles que no se haban re-
gistrado desde finales de los aos sesenta. Y a finales de los noventa, el nivel de
confianza aument a pesar de la constante cobertura meditica de los escndalos
protagonizados por Bill Clinton. En ambos periodos, la percepcin que tenan los
estadounidenses de la situacin econmica era favorable. Desde este punto de
vista, las fluctuaciones que registra la confianza pblica responden simplemente a
la actuacin reciente del gobierno: cae cuando uno se lo espera, como sucedi
con el desastre de Vietnam despus de 1968 y el escndalo Watergate en 1974; y
sube cuando uno se lo espera, como ocurri durante las importantes expansiones
econmicas de principios de los ochenta y finales de los noventa (Hetherington,
2005: 18). En palabras de Stimson (2005: 153): los ciudadanos confan en el go-
bierno cuando ste acta correctamente, y le retiran su confianza cuando se sienten
descontentos con el estado de situacin. Como suele ser el caso, la economa na-
cional es el mejor indicador de su actuacin.
Por otro lado, puede que la perspectiva econmica y la crisis poltica no expli-
quen la tendencia del declive gradual, ms estructural, del nivel de confianza en las
instituciones pblicas (Pharr, 2000: 173-201). Dalton (2004: 193-197) denomina
estos factores interpretaciones a posteriori especficas de cada pas, siendo muy
probable que no lleguen a identificar la fuente o raz general de la tendencia de
declive generalizado que se da en casi todas las democracias industrializadas.
Segn Dalton (2004: 197), estas explicaciones de la actuacin (de la economa, el
gobierno y los polticos) debe descartarse como causa de la erosin del respaldo
poltico: unos profundos cambios en la forma da actuar, pueden tener una in-
fluencia breve en el respaldo poltico, pero en el caso de estos efectos, se trata de
perturbaciones que se prolongan en el tiempo. El declive a largo plazo del nivel de
confianza en las instituciones pblicas se explica mejor a travs del crecimiento de
las expectativas, el incremento de la diversidad de las demandas y la voz ms crtica
de determinados intereses en los debates polticos contemporneos.
Ambos enfoques de la explicacin de los cambios producidos en la confianza
poltica pueden tener valor por s mismos. Los cambios graduales en los niveles de
confianza pueden entenderse como el resultado de lo que Mishler y Rose (2001)
llaman los procesos de aprendizaje. Las cambiantes experiencias socializadoras de
las nuevas generaciones, con valores polticos distintos y expectativas cada vez ms
exigentes sobre todo factores exgenos contribuyen a los cambios constantes
en (la erosin de) la confianza poltica en todo momento. Las fluctuaciones en los
niveles de confianza pueden entenderse as, una vez ms, como el resultado de los
procesos de aprendizaje. El nivel de confianza baja y puede recuperarse a travs de
mejores polticas econmicas o actuaciones perfeccionadas del gobierno, determi-
nndose de forma esencialmente endgena. La confianza ganada puede sufrir
Mark Bovens y Anchrit Wille Descifrando la cada holandesa 157
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios
suizos en un entorno de cambios constantes1
Yves Emery, Carole Wyser, Noemi Martin y Joelle Sanchez
Resumen
El concepto de desempeo es importante en todos los procesos de modernizacin que se han
realizado en los ltimos veinte aos, indudablemente bajo el movimiento de la Nueva Gestin
Pblica (NGP).
Este artculo propone una visin desde el personal a nivel de calle, y concretamente desde los
funcionarios suizos, dado que la mayor parte de modelos y nociones que analizan las investi-
gaciones reflejan por lo general la visin desde la alta direccin. Una organizacin del sector
pblico altamente capaz, centrada en la eficiencia, la calidad de los servicios prestados a los
ciudadanos y en los resultados precisa unos empleados motivados para alcanzar estos objeti-
vos ambiciosos. Pero cmo perciben los funcionarios sin responsabilidades de gestin el
desempeo? Siguiendo la clasificacin de Boltanksi y Thvenot, este artculo destaca diver-
sos mundos de referencia que rigen a los funcionarios cuando hablamos de desempeo, en
los que se evidencia la influencia dominante del mundo industrial sobre el mundo cvico,
seguidos respectivamente en orden de importancia por los mundos domstico y comercial. A
continuacin, se detalla la evolucin del desempeo tal y como es observada por los funcio-
narios, lo que ayuda a comprender sus reacciones cuando deben enfrentarse a las transforma-
ciones que tienen lugar, as como a las crisis de identidad motivadas por los actuales desafos
de mundos contradictorios.
*
Traduccin del artculo publicado en ingls con el ttulo: Swiss public servants perceptions of
performance in a fast-changing environment.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 161-178
162 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Introduccin
Cules son las dimensiones latentes del desempeo que describen los fun-
cionarios de la base de la pirmide?
Qu significa una organizacin del sector pblico altamente capaz?
Cmo aprecian los funcionarios a nivel de calle la evolucin del desempeo
en la propia organizacin?
Las respuestas a estas preguntas resultarn tiles para los estudiosos del desem-
peo en el sector pblico, y para los expertos polticos y gestores pblicos
responsables de la direccin de los servicios pblicos.
1
Tambin es muy frecuente la palabra resultados, consultar por ejemplo Moynihan, D. P.
(2006). Managing for Results in State Government: Evaluating a Decade of Reform. Public
Administration Review (January/February): 77-89.
Yves Emery... Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos 163
mero xito econmico (Kaplan and Norton 1996). Uno de los estudios ms serios
sobre esta cuestin plantea cuatro aspectos del desempeo organizativo (Morin,
Savoie et al. 1994): eficiencia del negocio (productividad), capital de recursos hu-
manos (cohesin social), legitimacin de la organizacin a la vista de grupos exter-
nos (satisfaccin de los interesados-participantes), y longevidad de la organizacin
(calidad de los productos, beneficio econmico y competitividad). Este enfoque
multidimensional resulta interesante desde varios puntos de vista, si bien para tener
realmente en cuenta las caractersticas especficas de las organizaciones pblicas,
precisa alguna adaptacin, dado que es bien sabido que la definicin del desempe-
o en las organizaciones del sector pblico resulta mucho ms compleja.
Evidentemente, existe una gran cantidad de publicaciones e investigaciones que
han intentado clarificar esta cuestin (Knoepfel and Varone 1999; Guillaume,
Dureau et al. 2002; Grant, Shields et al. 2003; Nicholson-Crotty, Theobald et al.
2005; Yang and Holzer 2005; Desmarais 2006), pero, o bien resulta muy terica o
bien se basa en informacin emprica recopilada bsicamente a travs de entrevis-
tas con los altos directivos y funcionarios elegidos. A pesar de que la contribucin
de los empleados de la base de la pirmide resulta crucial para la implementacin
de los nuevos estndares del desempeo, rara vez se les involucra en las entrevistas
de investigacin que se realizan sobre el tema.
Una primera lnea de publicaciones, en su mayora normativa, intenta adaptar
el modelo multidimensional del desempeo al sector pblico. Encontramos el tpi-
co Marco Comn de Evaluacin o Common Assessment Framework (CAF2), que
define el desempeo como la combinacin de resultados orientados al ciudadano-
cliente, de los resultados orientados a la poblacin (desempeo y satisfaccin), de
los resultados orientados a la sociedad (desempeo social y del entorno) y final-
mente de los resultados clave (relacionados con el mandato y con los objetivos
especficos de la organizacin. Otros ejemplos se inspiran en la tarjetas de puntua-
cin equilibrada (Schedler and sze 2001; Niven 2003) u otros modelos parecidos
del sector privado. A pesar del hecho de que estos modelos incorporan en cierto
modo la percepcin de los empleados, sobre todo mediante la satisfaccin del
trabajador, no resultan tiles per se para tener una verdadera percepcin del des-
empeo por los empleados. Sin embargo, sealan el hecho de que, en el sector
pblico, la evaluacin del desempeo se debe realizar entre distintos participantes
con expectativas potencialmente contradictorias (McAdam, Hazlett et al. 2005),
teniendo uno de esos interesados la condicin de empleado. Los integrantes del
personal deben aprender a vivir con una ambigedad estratgica dada la difi-
cultad de integrar todas estas expectativas en un sistema coherente de gestin del
desempeo. Al respecto, puede resultar interesante observar el modo en el que
los empleados equilibran estas expectativas con las tareas asignadas a sus propios
trabajos.
Una segunda lnea de publicaciones, bsicamente de naturaleza terica, se
centra en el concepto de desempeo clave. Se trata de la conocida triple E
que ha evolucionado hacia las cinco E (equidad, economa, eficiencia, efectividad
y eficacia) (Buschor 2002), que pretende indagar en la manera en que las adminis-
www.eipa.nl/CAF/CAFmenu.htm (9.11.2007).
2
164 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
traciones deben mejorar esas E para trabajar mejor a un menor coste. Resultan
especialmente interesantes los modelos que combinan la literatura de gestin p-
blica y de las ciencias polticas (Knoepfel, Larrue et al. 2001; Gibert 2002), ya que
desarrollan conceptos presentes en el anlisis de la poltica pblica como los pro-
ductos, impactos y resultados. No obstante, estas publicaciones destacan primor-
dialmente la percepcin de los ciudadanos (rebautizados como clientes en la litera-
tura de gestin pblica, o poblacin objetivo en la literatura del anlisis de la pol-
tica), sin encontrar apenas referencias a la percepcin del desempeo desde los
trabajadores, de modo que el personal tan slo es un medio para alcanzar los ob-
jetivos polticos.
Una tercera lnea de publicaciones se concentra en el anlisis de las prcticas de
contratacin de la gestin. Estas publicaciones, de ndole principalmente emprica
(Rieder and Farago 2000; Rieder 2004; Proeller 2007), poseen factores tcnicos en
su naturaleza y analizan en detalle definiciones de metas y objetivos, indicadores de
eleccin, cuestiones de mediciones e informes. El tema principal se refiere a cmo
las personas elegidas y los gestores pblicos implementan los denominados con-
tratos polticos y contratos de gestin. En las administraciones suizas, muchas
de estas evaluaciones se han dirigido a todos los niveles de la federacin (Lienhard,
Ritz et al. 2005). No resulta sorprendente que el desempeo de los servicios pbli-
cos sea medido principalmente a travs de indicadores cuantitativos concentrados
a nivel del producto, lo que facilita una visin limitada de la compleja naturaleza del
desempeo o de las organizaciones pblicas (Rieder and Farago 2000; Proeller
2007). Este concepto restrictivo del desempeo genera efectos disfuncionales que
posiblemente pueden provocar problemas de motivacin, dado que no se tiene en
cuenta toda la contribucin de los empleados (Norman 2007), su profesionalidad
queda seriamente cuestionada (Sehested 2002), y ello puede conducir, en ltimo
trmino, a una posible crisis de identidad (Horton 2006).
Las publicaciones que analizan la percepcin del desempeo desde el punto de
vista de los empleados en la base de la escala jerrquica son poco habituales,
puesto que la poblacin tpica a la que se dirigen se compone de gestores pbli-
cos. Harris analiza la conexin entre las prcticas en la gestin de Recursos
Humanos y la gestin del desempeo en algunas autoridades locales del Reino
Unido, y destaca una realidad organizativa multifactica que deben afrontar los
empleados, muchas veces incapaces de definir las metas de la organizacin y, en
consecuencia, incapaces de describir la relacin entre su trabajo y el desempeo
general (Harris 2005). Incluso cuando el desempeo parece quedar claramente
especificado, y con un gran nfasis en el cliente, los trabajadores de primera
lnea informan de la recepcin de rdenes contradictorias de expectativas ambiva-
lentes (Rosenthal y Peccei 2006), lo que se confirma en otros estudios realizados
en Suiza y Canad por Giauque (Giauque 2003). Aparentemente los funcionarios
pblicos estn presos en alguna parte entre la cultura burocrtica tradicional y la
cultura inspirada por la direccin y el mercado (Meyer y Hammerschmied 2005;
Rondeaux and Pichault 2007), aunque una mirada ms atenta a estos resultados
revela unos anclajes de identidad muy diferentes, segn las variables de identidad
profesional, individual y contextual. (Rouban 2000; Rouban 2001; Berg 2006). Al
respecto, resulta muy interesante la tipologa empleada por Berg, que relaciona las
Yves Emery... Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos 165
Antecedente contextual
3
El trmino laprs-fonctionnariat seala el hecho de que en la mayora de los cantones de
Suiza, se ha eliminado el estatus legal de los funcionarios y se ha desterrado la denominacin
funcionario.
4El sector pblico suizo se inspira en un sistema abierto o un sistema de posicin y no en un
sistema de carrera como en Francia. Ello permite al personal una mayor movilidad entre los
sectores pblico y privado.
166 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
una nueva cultura orientada al ciudadano (Lienhard, Ritz et al. 2005). La mayora
de estas administraciones han abolido la seguridad en el empleo, ahora estamos
siendo testigos del aumento de los reajustes del nmero de puestos, e incluso en
determinados casos de forma redundante. Adems, en los ltimos aos se han ido
implementando una serie de programas de reduccin de costes concebidos por el
Parlamento para las agencias federales. Ello ha aadido una capa de complejidad a
las reformas en ejecucin, que se desarrollan en un entorno caracterizado tambin
por importantes transformaciones en polticas pblicas relevantes (educacin, me-
dio ambiente, etc). Cabe destacar que el proceso de modernizacin de la NGP a
nivel federal progresa mucho ms despacio que lo que se haba previsto inicialmen-
te. Ello se debe, parcialmente, a la realizacin de algunas evaluaciones intermedias
tanto internas y como externas, que han puesto en evidencia que se han subesti-
mado algunos problemas culturales, polticos y organizativos (Leuenberger 2005;
Schmidt 2007). La mayora de estas evaluaciones se han realizado mediante entre-
vistas a los funcionarios elegidos y a los gestores, y tan slo ocasionalmente me-
diante encuestas a las personas de la base de la organizacin, que es uno de los
principales objetivos de este estudio.
Metodologa de la investigacin
Entrevistas y muestra
5
Para tener una panormica de las preguntas, consultar el Anexo 1
6
El mtodo de muestra podra inducir a tendencias negativas, dado que el llamamiento de los
temas podra atraer a personas insatisfechas con su entorno de trabajo, y que deseasen expresar
dicha insatisfaccin en el proyecto de investigacin. Para reducir estas tendencias, hemos
excluido las entrevistas ms excesivas (es decir, dos).
Yves Emery... Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos 167
7
El anlisis de la muestra indica los siguiente: 7 personas con menos de 3 aos de servicio
pblico (en edades comprendidas entre 23 y 29 aos), 11 personas con una experiencia de entre
3 y 8 aos (con edades entre los 28 y los 40), y 18 personas con ms de 8 aos de experiencia
(con edades entre los 30 y los 60).
8Consultar tambin Francfort, I., F. Osty, et al. (1995). Les mondes sociaux de lentreprise, Descle
de Brouwer.
168 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Tabla 1.
Mundo Mundo Mundo Mundo de la
Mundo cvico
Industrial Comercial domstico opinin
Principio comn Efectividad y rganos de Competencia y Relaciones Opiniones sobre
superior desempeo representacin valor de personales, los otros.
funcional colectiva mercado jerarqua, Percepcin del
tradicin pblico
Breve Inspirado en la El mundo cvico Los temas Inspirado en la La existencia y
presentacin de mquina, el se basa en la principales del familia, el el valor de la
cada mundo mundo figura mundo mundo persona, la
industrial acoge emblemtica comercial es su domstico accin etc.,
en el centro de del ciudadano, dedicacin al refleja las deben ser
su legitimidad que es mercado, y los buenas consideradas a
al desempeo expresin de la mecanismos de relaciones que la luz de su
funcional, la accin competencia animan una proyeccin, de
profesionalidad, democrtica, y que rodean a entidad su
la accin est legitimado los potenciales colectiva, un reconocimiento
oportuna y la por la clientes entorno
optimizacin de legislacin
resultados
Las entrevistas han sido analizadas y se han sistematizado las pistas sobre consi-
deraciones referidas al desempeo siguiendo esta tipologa. Se ha aplicado el prin-
cipio de los cuatro ojos para aumentar la fiabilidad del proceso de codificacin.
Resultados y debates
Una lectura cuidadosa de las transcripciones muestra que la cuestin del desempe-
o est muy presente en las respuestas y en las palabras de los entrevistados. Los
principales hallazgos se resumen en la siguiente tabla, en la que se agrupan los
significados vinculados al concepto de desempeo surgidos de los entrevistados, e
incluye una breve presentacin de los principales aspectos mencionados y una va-
loracin de la frecuencia con la que se planteaba a cada tema. A fin de ahorrar
espacio, los aspectos han sido clasificados empleando los diferentes mundos ante-
riormente descritos, que representan el primer paso del anlisis.
9
Por ello a esta teora tambin se la conoce como teora de la convencin.
Yves Emery... Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos 169
Mundo comercial
Funcionamiento Como en una empresa, el funcionamiento de la
beneficioso, lgica de la organizacin debe ser acorde con los criterios del
empresa beneficio, el objetivo debe ser la satisfaccin del
cliente (comparacin con el sector privado). ++
Los costes deben ser controlados. Es importante tener
saldos positivos. +
Mundo de las opiniones
Naturaleza ejemplar de El servicio pblico est asociado con un
la accin, comportamiento ejemplar con la sociedad en general y
administracin hacia los individuos en particular +
Estimacin de la frecuencia de los temas mencionados:
++++:Tema mencionado con frecuencia extrema (por al menos tres cuartos de los entrevistados).
+++:Tema mencionado frecuentemente (por la mitad de los entrevistados).
++:Tema mencionado por algunos entrevistados (aproximadamente por una cuarta parte de
los entrevistados).
+:Tema mencionado por uno o dos entrevistados.
Los significados que se han destacado revelan mundos con legitimaciones varia-
das, que reflejan distintos conceptos de desempeo pblico. Debe sealarse que el
resumen de los debates con los entrevistados no es auto-restrictivo, y algunos estn
relacionados con distintos mundos. Hemos intentado asociar lo temas con el mun-
do de legitimacin con el que ms relacin guardaba, considerando el contenido
general del discurso.
Por lo tanto, resulta evidente que se deben realizar numerosos proyectos y que
adems pueden llegar a ser sumamente importantes para los investigadores y es-
pecialistas dentro de las organizaciones pblicas.
10
En nuestra muestra limitada de entrevistados se dieron diferencias claras en las respuestas en
funcin de la experiencia de los entrevistados.
Yves Emery... Las percepciones sobre el desempeo de los funcionarios suizos 175
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el
trabajo: perspectivas tericas y prcticas de la funcin
pblica francesa
Virginie Forest1
Resumen
En este momento, cuando la funcin pblica de la mayora de los pases de la OCDE se ha
embarcado en un proceso de modernizacin de su actividad, planteamos la importancia de
introducir un sistema de remuneracin vinculado al desempeo, en especial a la vista de los
efectos negativos cada vez ms frecuentes en la motivacin laboral de los funcionarios.
Recientemente, la funcin pblica francesa ha decidido retribuir una parte del salario de sus
funcionarios en base al desempeo. Nosotros mostramos cmo estas prcticas remunerativas
pueden socavar a largo plazo las motivaciones en el servicio pblico que orientan a algunos
funcionarios. Nuestro razonamiento se basa en resultados prcticos realizados en Estados
Unidos, Inglaterra y Francia, as como en la combinacin entre el desarrollo de teoras de moti-
vacin intrnseca y la teora de la motivacin del servicio pblico.
1
Virginie Forest trabaja en el Laboratorio de Economa de la Firma y de las Instituciones (LEFI),
Universidad Lumire Lyon 2, Instituto de las Ciencias del Hombre (ISH). Lyon (France). Traduccin
del artculo publicado en francs con el ttulo: Rmunration au mrite et motivation au travail:
perspectives thoriques et empiriques pour la fonction publique franaise. El autor quiere
agradecer a dos revisores annimos por sus valiosos comentarios, as como a Alban Verchre por
su cuidadosa lectura.
Copyright 2008 IISA - Vol. 74 (2): 179-194
180 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
Introduccin
Las reformas en la gestin pblica que se han venido realizando en los ltimos 30
aos ms o menos, se basan en la creencia ampliamente mantenida de que el
Estado de bienestar est perdiendo su eficacia, al menos parcialmente, tanto en
la llamada organizacin burocrtica como en sus acciones, que se consideran
poco adecuadas a las necesidades de los usuarios. Como reaccin a la creciente
presin presupuestaria en un contexto sumido en crisis, el sector pblico ha ini-
ciado una modernizacin gradual de su organizacin y de su trabajo. En el caso
de Francia, la entrada en vigor el 1 de enero de 2006 de la Ley Orgnica sobre
Leyes presupuestarias (Loi organique relative aux lois de finances, LOLF) represen-
ta un momento decisivo. De hecho, la reforma presupuestaria se realiza funda-
mentalmente para impulsar la transicin del enfoque basado en los recursos al
enfoque basado en los resultados a travs de la revisin completa de la finan-
ciacin pblica. Por lo que respecta a los recursos humanos, la LOLF deber pro-
porcionar mayor flexibilidad, en especial en trminos de remuneraciones. Un
ejemplo de esta perspectiva es la introduccin progresiva de la retribucin basada
en el desempeo en la funcin pblica. Esta poltica se centra en aumentos in-
dividuales del salario en base a la evaluacin individualizada del desempeo del
empleado durante un periodo anterior (Roussel, 1996), y cuenta con una trans-
ferencia de un instrumento basado en el mercado (Fouchet, 1999), donde el
sistema de retribuciones se gestiona habitualmente de manera ms impersonal y
uniforme (Bartoli, 2005) a la funcin pblica. La individualizacin salarial preten-
de conseguir una serie de ventajas, al menos para algunos. Por ejemplo, segn la
OCDE (2005), este tipo de prcticas salariales permite atraer a directivos del sec-
tor privado, gestores que en principio sern ms dinmicos y emprendedores.
Adems, la retribucin asociada al desempeo parece ser conveniente para la
imagen de una Administracin eficiente preocupada en el desempeo de sus
funcionarios. El debate que se suele adelantar es el concerniente a los beneficios
esperados en trminos de motivacin en el trabajo, que se entiende como la
construccin hipottica que se emplea para describir las fuerzas internas y/o ex-
ternas que producen la iniciacin, direccin, intensidad y persistencia de un
comportamiento (Vallerand y Thill, 1993). Por lo tanto, contrariamente a lo que
ocurre en un sistema basado en la antigedad, la retribucin basada en el des-
empeo es llamada como una herramienta capaz de estimular la motivacin y
con ello el desempeo de los empleados pblicos. Este artculo presenta las dos
cuestiones siguientes: en primer lugar, permite la retribucin basada en el des-
empeo incrementar la motivacin de los funcionarios en el trabajo?, y en segun-
do lugar y ms importante resulta consistente ese sistema de retribucin con la
naturaleza real de su motivacin? Primero examinaremos las principales reformas
llevadas a cabo en Francia en el mbito de la retribucin del funcionariado. A
pesar de que este aspecto lo tratamos muy brevemente, tambin destacamos
que el salario que est relacionado con el mrito individual tiende a modificar y a
afectar a la propia naturaleza del servicio pblico prestado. Despus daremos
una panormica general de los fundamentos tericos que permiten demostrar
cmo la relacin entre el salario y el desempeo individual puede motivar a los
Virginie Forest Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo 181
En primer lugar, debe sealarse que este sistema de salario no implica necesaria-
mente un aumento de la motivacin laboral. Se puede trasladar la misma obser-
vacin a la relacin entre motivacin y desempeo. De hecho, la motivacin no
es el nico factor decisivo en el desempeo, que tambin se explica por el am-
biente de trabajo, por ejemplo (Levy-Boyer, 2001). As, el esfuerzo que realiza un
individuo, que puede ser visto como un signo de su motivacin, no est sistem-
ticamente acompaado del logro de un determinado nivel de desempeo. En
primer lugar nos referiremos a la teora de la expectativa, que presenta a las
retribuciones vinculadas al desempeo como una poderosa herramienta de mo-
tivacin.
Virginie Forest Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo 183
En primer lugar, el individuo debe creerse capaz de actuar con el grado de
desempeo deseado, una percepcin descrita como expectativa de esfuer-
zo-desempeo (Roussel, 1996);
En segundo lugar, el individuo debe creer que su desempeo llevar a los re-
sultados. Se trata de la expectativa desempeo-resultado;
Finalmente, los resultados deben resultar atractivos para el individuo. En otras
palabras, la atraccin e incluso la validez de la recompensa debe resultar po-
sitiva para el individuo.
Segn la teora de la equidad (Adams, 1963), todo individuo compara las ventajas
logradas por su trabajo (resultados) con las contribuciones realizadas en su organi-
zacin (insumos).
Un individuo creer que ha sido tratado de manera aceptable si percibe que las
ventajas son justas en comparacin con sus contribuciones. En este caso nos refe-
Virginie Forest Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo 185
rimos al principio de equidad interna. Sin embargo, esta percepcin tambien de-
pende de la comparacin entre su ratio ventaja/contribucin y otros individuos, que
actan como referencias. Es aqu donde el concepto de equidad externa resulta
importante. Por ello, mientras todo el mundo crea que es tratado de manera ms
o menos justa, se realizarn esfuerzos para reestablecer el equilibrio entre ventajas/
contribuciones, que es la seal de un comportamiento motivado. La teora de la
justicia organizativa vincula tambin este concepto de justicia distributiva al de
justicia procedimental. Segn Greenberg (1990), los individuos tambin evalan los
medios o los procedimeitnos que introduce la organizacin para distribuir las dis-
tintas recompensas. Por ejemplo, el esquema de evaluacin del desempeo o los
procedimientos de promocin representan determinantes bsicos del sentido de la
justicia procedimental. Por lo que respecta a la retribucin vinculada al desempeo,
veremos que una parte de los efectos negativos en la motivacin puede ser expli-
cada por el sentimiento de desigualdad que sienten los funcionarios en relacin
con el esquema de evaluacin del desempeo. Por ello, la cuestin de la motivacin
laboral es objeto de diversos debates tericos interdisciplinares desde hace treinta
aos. Por ello, en vista de los retos relativos a la individualizacin de las polticas
retributivas en la funcin pblica francesa, resulta til elaborar un anlisis crtico de
las experiencias sobre esta materia en el exterior.
Por lo general, son escasos y espordicos los enfoques que se centran en el anlisis
explcito de la relacin entre la motivacin de la funcin pblica mediante retribu-
ciones vinculadas al desempeo en el lugar de trabajo.
De hecho, se han utilizado otros enfoques para estudiar este sistema de retribu-
cin. Por ejemplo, Pearce, Stevenson y Perry (1985) presentan un anlisis de la re-
lacin entre la retribucin basada en el desempeo y el desempeo organizativo en
un centro de gestin de la seguridad social norteamericano, que muestra que el
desempeo organizativo no aumenta, incluso cuando los directivos son remunera-
dos conforme a su mrito. Estos primeros resultados fueron confirmados por Perry,
Petrakis y Miller (1989) que mostraron que en el marco de un estudio longitudinal
desarrollado en los servicios administrativos generales norteamericanos, la intro-
duccin de retribuciones vinculadas al desempeo no aument significativamente
el desempeo de los directivos. Finalmente, en un reciente estudio dirigido por
Figlio y Kenny (2007) sobre 1.300 escuelas norteamericanas revela que el desem-
peo acadmico de los alumnos es mayor en los establecimientos que pagan a
sus profesores segn su desempeo, y los estudios dirigidos a un mayor nivel por
Eberts, Hollenbeck y Stone (2002) muestran que retribuir a los profesores de un
instituto norteamericano segn su desempeo no provoc una mejora en el xito
acadmico de los alumnos. Estos enfoques nos proporcionan elementos para com-
prender la relacin entre la retribucin vinculada al desempeo y los efectos en el
desempeo, mientras que los estudios a los que nos referiremos proponen un
anlisis del vnculo entre la retribucin relacionada con el desempeo y la motiva-
186 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
cin laboral (en lugar de la relacin entre salario y desempeo). Estos estudios, que
provienen de otros dirigidos sobre las funciones pblicas norteamericana y britni-
ca, se realizan para verificar, completa o parcialmente las suposiciones de la teora
de la expectativa y de las teoras de la equidad y de la justicia organizativa. Veremos
que los resultados de estos estudios estn mejor atenuados.
Pearce y Perry (1983) han sido los primeros en evaluar los efectos de la restribucin
vinculada al desempeo en la motivacin laboral de los directivos de la funcin
pblica federal. Su estudio longitudinal, basado en el examen de las tres condicio-
nes relativas a la teora de la expectativa (ver arriba), muestra que los directivos fe-
derales no estn ms motivados con una retribucin basada en el desempeo que
con una retribucin basada en la antigedad. Por ello, el escaso efecto de la retri-
bucin vinculada al desempeo se debe a la percepcin negativa que tienen los
directivos del principio del aumento salarial individualizado, que se explica por las
dificultades que presenta la implementacin del sistema de evaluacin del desem-
peo. De hecho, el proceso de evaluacin resultante no conduce a una dispersin
de calificaciones individuales suficiente, de forma que la cantidad de las gratifica-
ciones que recibe la mayora de los ejecutivos con un alto desempeo no se dife-
rencian lo suficiente de la cantidad otorgada al agente menos productivo, lo que
genera un ambiente de injusticia y explica en parte porqu no les motiv la retribu-
cin por mrito. Estos primeros resultados fueron confirmados posteriormente por
el estudio de Gaertner y Gaertner (1985), desarrollado entre los directivos de cinco
agencias federales. En general, stos creen que su retribucin vinculada al desem-
peo no permite incrementar el desempeo global de sus agencias. Los dos autores
tambin mostraron que este sistema salarial es considerado ampliamente como un
mtodo injusto de compensacin. Adems, casi dos tercios de los directivos creen
que la paga extra propuesta no es suficiente como para que acepten realizar un
mayor nivel de esfuerzo. Por lo tanto, sus expectativas de resultado-desempeo
son negativas, contribuyendo al desempeo con los que ya ha sido previsto en la
teora de la expectativa. Basndose tambien en este enfoque, el estudio emprico
dirigido por Henneman y Young (1991) propone la evaluacin de los efectos de las
retribuciones vinculadas al desempeo en 120 directores de escuelas de un distrito
norteamericano. El hecho de que su sistema de remuneraciones no los motive ms
puede explicarse, entre otras cosas, por la percepcin negativa de las recompensas
dinerarias propuestas. De hecho, el estudio destaca que los gestores preferiran
beneficiarse del aumento de su sueldo bsico antes que recibir una gratificacin
por alcanzar los resultados fijados. Finalmente, el estudio dirigido por Kellough y
Nigro (2002) llega a una conclusin ms que mitigada sobre el efecto de la retribu-
cin en base al salario en la motivacin de los funcionarios del Estado de Georgia.
A travs de un cuestionario enviado a casi 3.000 funcionarios en el ao 2000, los
autores muestran que la retribucin vinculada al desempeo fracas en la motiva-
cin tras cinco aos en vigor. De hecho, casi el 70 por ciento de los empleados
Virginie Forest Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo 187
Perry y Wise (1990) fueron los primeros en definir la motivacin del servicio pblico
de acuerdo con el supuesto de que es distinta a la del sector privado. La definen
como la predisposicin de un individuo a responder a motivos basados principal o
exclusivamente en instituciones pblicas y organizaciones. Aunque la nocin de
predisposicin no resulta sencilla en absoluto ya que implica en cierto sentido
que es gentica, debe ser concebida como una importante referencia para el sector
pblico. Este sector de actividad es el nico que sustenta diferentes misiones, expli-
190 Revista Internacional de Ciencias Administrativas 74 (2)
cndose esta preferencia por objetivos que difieren de los del sector privado (inclu-
yendo la educacin, salud, seguridad, justicia, etc.). Adems, mientras son mltiples
las razones que motivan a los funcionarios a optar por el sector pblico, y por ello
no slo tienen en cuenta estas formas de motivacin, no podemos excluir que un
porcentaje de ellos sientan una verdadera motivacin de servicio pblico. Ello nos
ayuda a explicar la cuestin planteada por Perry y Wise (1990): a los que trabajan
en el sector pblico les guan por unas motivaciones especficas y claramente aso-
ciadas?
Vayamos ahora a nombrar las bases sobre las que se sustentan este tipo de
motivaciones.
Ello nos conduce a distintos estudios empricos para comprobar este modelo
terico.
A pesar de que algunos estudios han intentado evaluar su alcance, an sigue fal-
tando la investigacin emprica. Por ello, ms all de los estudios relativamente
antiguos, cuyo resumen se puede encontrar en Wright (2001), que se pregunta en
especial por la existencia o ausencia de caractersticas especficas de los funciona-
rios americanos, es el trabajo precursor de Rainey (1982) el que ha contribuido a la
definicin del concepto de motivacin de servicio pblico. A travs de una compa-
racin entre 275 directivos intermediarios de cinco organizaciones pblicas y
cuatro organizaciones privadas, muestra que los funcionarios no otorgan tanto
Virginie Forest Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo 191
Conclusin
La funcin pblica francesa, que slo recientemente ha tenido que hacer frente a
la fuerza de la gestin del desempeo, est embarcada en la modernizacin de su
funcionamiento. Esta evolucin ha tomado la forma de la introduccin an progre-
siva de la retribucin en base al desempeo en varios Ministerios, demostrando as
su deseo de cambio. Este enfoque se basa en la idea de que la retribucin basada
en la antigedad, empleada hasta ahora en la Administracin, no permite garanti-
zar suficientemente un alto nivel de esfuerzo de los funcionarios, y no consigue
motivarles. Sin embargo, aunque en teora los beneficios son muchos, diversos
estudios empricos subrayan, al contrario, el efecto mitigador e incluso negativo de
estas formas de remuneracin en la motivacin de los funcionarios. Esta falta de
impacto puede explicarse por diferentes factores que se deben considerar, ya sea
las disfunciones relativas a los procesos de evaluacin del desempeo, la impreci-
sin o falta de ajuste de los objetivos a alcanzar; mientras se pueden movilizar que
otros enfoques tericos para entender mejor la motivacin laboral subyacente de
los funcionarios. La teora de la motivacin de servicio pblico en s, combinada con
la teora de la evaluacin cognitiva hacen posible mostrar cmo la implementacin
de la retribucin basada en el desempeo puede resultar problemtica y conducir
a largo plazo a la reduccin de la motivacin de los funcionarios pblicos, o al
menos a una parte de ellos. Adems, si los sistemas de recompensa trasladan ob-
jetivos, los valores y tambin los estndares de comportamiento que se espera una
organizacin de sus miembros (Naro 1993), la implementacin de un nuevo siste-
ma retributivo deber ser considerada nicamente tras el anlisis de la naturaleza
de sus motivaciones. Por lo que se refiere a los departamentos de funcin pblica
francesa afectados actualmente por esta medida, este tipo de enfoque sera vlido
para verificar que la individualizacin de la retribucin corresponde a las expectati-
vas y a los valores de los funcionarios. La primera reaccin que se obtuvo de los
directivos del sector pblico en Francia por Rouban (2004, 2006) muestra clara-
Virginie Forest Retribucin vinculada al desempeo y motivacin en el trabajo 193
mente que, en lo referente al salario, tienen inters en este tipo de esquema, pero
que no es el factor ms decisivo para la motivacin laboral.
De hecho, los factores intrnsecos son los que parecen prioritarios. A la vista de
esto, otros instrumentos han probado su efectividad sobre la motivacin, la intrnseca
especialmente, como la ampliacin de tareas, el enriquecimiento o incluso la imple-
mentacin de unos mtodos de gestin ms participativos (Gagn y Deci, 2005).
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Revista
Internacional
de Ciencias
Administrativas
Crnica del Instituto
Rolet Loretan1
Estos primeros meses del ao 2008 han arrancado con la misma cadencia dinmica
que tuvimos durante todo el pasado 2007- es decir, con un ritmo sostenido y ace-
lerado. As, durante los meses de enero y febrero nuestro personal se dedic bsi-
camente a la preparacin de las Conferencias anuales del Instituto. Se recuerda que
la ltima Conferencia del IIAS se celebr en Ankara, los das 23 a 27 de junio de
2008, y que el tema central vers sobre La ayuda internacional y la Administracin
Pblica. La Conferencia anual IASIA tendr lugar en Kampala, Uganda, del 14 al
18 de julio de 2008, con el ttulo Aumento de la eficiencia, de la eficacia y de la
igualdad en la prestacin de servicios pblicos: retos, oportunidades y buenas prc-
ticas. Por ltimo, pero no menos importante, la EGPA organizar su Conferencia
Anual en Rtterdam, los das 3 al 6 de septiembre, basada en La innovacin en el
Sector Pblico.
Adems de la preparacin de nuestras principales citas, durante los pasados
meses de enero y febrero la Direccin del Instituto tambin visit las sedes de las
Conferencias y negoci los Protocolos con los respectivos Comits Organizadores
de estos eventos. Por ello, viajamos a Ankara, del 7 al 9 de enero (Conferencia IIAS
2008), a Malta del 15 al 17 de enero (Conferencia EGPA 2009) y a Helsinki, del 12
al 14 de febrero (Conferencia del IIAS 2009). Todas las sedes demostraron ser alta-
mente satisfactorias, con una previsin de infraestructuras muy prometedoras para
lograr importantes reuniones de gran calidad.
La primera semana de marzo se ha dedicado a las reuniones estatutarias de
IASA e IIAS. Cabe destacar que, por primera vez, ocup la presidencia del Comit
de Administracin de IASA su nuevo Presidente, el Sr. Allan Rosenbaum. Por lo que
se refiere al Comit Ejecutivo del IIAS, se destac el buen trabajo realizado por el
Director General en los ltimos 15 meses. El Comit Ejecutivo adopt igualmente
una serie de decisiones sobre distintas actividades del IIAS. Se prest una especial
atencin a los recursos econmicos del Instituto alcanzando una valoracin favo-
rable de la situacin; y asimismo se decidi que se deba continuar la labor de
simplificacin y de claridad de las cuentas. En relacin con otras actividades, se
debe mencionar que ha comenzado la ltima fase del proyecto de la nueva pgina
web, que estar totalmente operativa en noviembre de 2008. En el mbito cient-
fico, durante la Conferencia de Ankara se mantuvo un debate sobre el tema del
encuentro (ver arriba) y el nuevo concepto de conferencia vinculado a ste. Tambin
se debe destacar especialmente las publicaciones del IIAS. En primer lugar, la publi-
cacin de un nuevo boletn de noticias titulado Publi-Flash, que se ocupar de la
situacin actual de las publicaciones del IIAS; el primer ejemplar trata la prxima
publicacin en Palgrave de la obra de Michiel de Vries La mejora de la gobernanza
local, adems de la publicacin en IOS del Cahier dHistoire de lAdministration
No 9, editado por Stefan Fisch y titulado Aproximaciones nacionales a las formas
de gobierno de herencia histrica a lo largo del tiempo. Un estudio comparado.
El Comit Ejecutivo del IIAS estuvo precedido por las tradicionales reuniones del
Comit Consultivo de Programacin e Investigacin y del Comit Econmico, as
como por la reunin inaugural de la Delegacin del Comit Ejecutivo del Director
General presidida por Albert Hofmeister. La Delegacin estuvo constituida y fue
aprobada por las ms altas instancias del IIAS durante el Congreso de Abu Dhabi
de Julio de 2007; con el objetivo bsico de mejorar la cooperacin y coordinacin
entre el Comit Ejecutivo y el Director General.
En cuanto al personal del IIAS, debemos anunciar que el 16 de febrero Catherine
Coninckx abandon el Instituto para asumir nuevos retos e incorporarse a las filas
de la Comisin Europea. La marcha de Catherine Coninckx representa una prdida
considerable para el Instituto, dado que ejerca de guardiana de las tradiciones del
mismo y encarnaba en la Direccin General los valores de servicio, lealtad y compe-
tencia. Deseamos agradecerle muy sinceramente sus numerosas contribuciones y el
valioso servicio prestado al IIAS y a sus miembros en estos ltimos veintin aos. En
sustitucin de Catherine Coninckx, el Instituto ha contratado a Matthieu Fragnoud,
un ciudadano francs con Master en Ciencia Poltica Europea, que se incorpor a
sus obligaciones el pasado 18 de febrero de 2008. Estamos encantados de que se
una a nosotros y esperamos tenerle en nuestro equipo.
Paralelamente a la preparacin de las prximas Conferencias citadas con ante-
rioridad la del instituto en Ankara, seguida de la Conferencia de IASIA Kampala
dos semanas despus y la Conferencia de EGPA en Rtterdam en septiembre
mantenemos nuestros esfuerzos para realizar las reformas adoptadas por el Comit
Ejecutivo. Esta de ms sealar que en la sede del IIAS en Bruselas no hay espacio
para la rutina y el aburrimiento!
Revista Internacional de Ciencias Administrativas El Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
Publicada trimestralmente por el Instituto Internacional de Ciencias Administrativas
en cuatro versiones unilinges El IICA se dedica al estudio y prctica de la Administracin Pblica y de la gestin pblica. Trabaja
(francesa, inglesa, rabe y espaola) a nivel global y est financiado por Estados de todo el mundo; sin embargo, es independiente de
cualquiera de ellos y, a travs de sus vnculos con Naciones Unidas, persigue desarrollar una voz
La Revista Internacional de Ciencias Administrativas apareci por primera vez en 1927. Es la revista ms antigua de administracin pblica especialmen-
te centrada en temas comparados e internacionales. Es la revista oficial del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas (IIAS), del Grupo Europeo y una visin neutral, lo ms objetiva posible y fundada en la exigencia de objetividad. Aunque ha
de Administracin Pblica (EGPA), de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin (IASIA) y de la Commonwealth Association existido desde hace ms de setenta aos (desde 1930), el inters del Instituto se basa en el presente
for Public Administration and Management (CAPAM). y en el futuro. Cmo se gobierna y cmo puede hacerse mejor; cmo se aplica la legislacin admi-
Comit Editorial de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
nistrativa ms correctamente; y cmo la gestin de los asuntos pblicos se lleva a cabo y cmo debe
hacerse mejor. Todo ello se refleja en sus actividades. La responsabilidad es un valor esencial para
Christopher Pollitt (Reino Unido), Presidente y Director de la Revista; Isabella Proeller (Suiza), Vicedirectora; Pan Suk Kim (Corea del Sur) y Vicedirector; Pierre
Sadran (Francia), Editor Adjunto; Pilar Arranz Notario, responsable de la edicin espaola de la revista; Youssef Essa Hassan Al-Sabri, responsable de la edi- el Instituto. Aquellos que ejercen autoridad deben rendir cuentas de su ejercicio ante aquellos en
cin rabe de la revista; Catherine Humblet, Secretaria de la Revista. nombre de los cuales la ejercen. La Administracin Pblica es la actividad clave que conecta a los
Miembros detentadores del poder con los ciudadanos. Creemos que ha de ser eficaz, eficiente y econmica en
Vivek K. Agnihotri (India); Fahaad Al-Hamad (Arabia Saud); Christina Andrews (Brasil); Antonio Bar Cendn (Espaa); Jan Brta (Repblica Checa); Anne-Marie Berg la ejecucin de sus cometidos y derechos estatales. Apoyamos un gobierno moderno y una correcta
(Noruega); Tony Bovaird (Reino Unido); Biodhya Bowornwathana (Tailandia); Omer Bozkurt (Turqua); Derick W. Brinkerhoff (Estados Unidos); David Brown (Canad); Administracin Pblica y creemos que debe conseguirse teniendo en cuenta la diversidad; es decir,
Mohamed Charih, Director de Publicaciones de IASIA; Jacques Chevallier (Francia); Chris De Cooker (Agencia Espacial Europea); Michiel De Vries (Holanda); Gavin
Drewry (Reino Unido); Patrice A. Dutil (Canad); Maurizio Ferrera (Italia); Francesca Gains (Reino Unido); Arie Halachmi (Estados Unidos); Shamsul Haque (Singapur);
el respeto de las identidades. Consideramos firmemente que ello refleja el equilibrio.
Albert Hofmeister (Suiza); Werner Jann, Director de Publicaciones del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas; Gyorgy Jenei (Hundra); Jong S. Jun (Es-
tados Unidos); Kenneth Kernaghan (Canad); Bernardo Kliksberg (Banco de Desarrollo Interamericano); Hendri Kroukamp (Sudfrica); Elke Loeffler (Alemania); An- Miembros
ders Lynge Madsen (Dinamarca); Elisenda Malaret i Garcia (Espaa); Anthony Makrydemetres (Grecia); Mike Mannin (Reino Unido); Sue Newberry (Australia); Ba-
midele Olowu (Banco de Desarrollo de frica); Edouard Oum (Camern); Ignacio Prez Salgado (Chile); Ignacio Pichardo Pagaza (Mxico); Jon S.T. Quah (Singapur); El IICA cuenta entre sus miembros Estados o secciones nacionales de los siguientes pases: Alema-
Ali Sedjari (Marruecos); Ian Thynne (Australia); Sandra van Thiel (Holanda); Turo Virtanen (Finlandia); Bun Woong Kim (Corea del Sur); Kiyoshi Yamamoto (Japn). nia, Arabia Saud, Argelia, Austria, Bahrain, Blgica, Brasil, Bulgaria, Camern, Canad, China,
Miembros natos: Chipre, Corea, Croacia, Dinamarca, Emiratos rabes Unidos, Espaa, Egipto, Finlandia, Francia,
Geert Bolckaert, Presidente de la EGPA; Christian Descheemaeker, Presidente del Consejo de Finanzas; Grard Timsit, Director de Publicaciones del IIAS; Ca- Grecia, Holanda, Hungra, India, Indonesia, Irlanda, Italia, Japn, Kuwait, Lbano, Libia, Luxem-
rolyn Johns, representante de CAPAM; Rolet Loretan, Director General del IIAS. burgo, Malta, Mxico, Omn, Pakistn, Polonia, Portugal, Reino Unido, Repblica Checa, Ruma-
Direccin Editorial: na, San Marino, Senegal, Sudfrica, Suecia, Suiza, Tailandia, Tnez, Turqua, y Vaticano.
Los artculos que quieran ser publicados en la Revista, y los libros que quieran anunciarse o recensionarse en la parte de Bibliografa Seleccionada, debern ser Son miembros las siguientes Organizaciones Internacionales: la Organizacin para el Desarrollo
remitidos a la Secretara de la Revista, Catherine Humblet, IIAS, rue Defacqz 1, Box 11, B-1000 Bruselas, Blgica, y por e-mail: catherine.humblet@gmail.com. rabe, la Agencia Especial Europea, el Secretariado de la Commonwealth, el Banco Interamerica-
Las opiniones expresadas en la Revista son la del autor o autores, y no necesariamente las del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas. Todas las
consultas acerca de las suscripciones de la Revista en su versin francesa han de ser dirigidas al IIAS. Todas las consultas acerca de las suscripciones de la no de Desarrollo.
Revista en su versin rabe han de ser dirigidas al Institute of Administrative Development, PO box 779, Abu Dhabi, Emiratos rabes Unidos. Todas las consultas
acerca de la versin espaola han de ser dirigidas al Centro de Publicaciones del Instituto Nacional de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid. Comit Ejecutivo (julio 2007-julio 2010)
Presidente: Franz Strehl (Austria)
Edicin y traduccin de la versin espaola de la Revista Internacional de Ciencias Administrativas:
Presidente saliente: Jean-Marie Atangana Mebara (Camern)
Centro de Publicaciones del Instituto de Administracin Pblica, C/ Atocha, 106, 28012 Madrid.
Vicepresidentes: Robert Andersen (Blgica), Geraldine Fraser-Moleketi (Sudfrica), Guangqin
Edita: Dal (China), Wojciech Goralcyk (Polonia), Alejandro Carrillo Castro (Mxico), Essam S. Al-Ru-
Ministerio de Administraciones Pblicas baian (Kuwait), Michael Keenan (Canad), Werner Jann (Alemania).
Instituto Nacional de Administracin Pblica Presidente del Comit Financiero: Christian Descheemaeker (Francia)
ISSN: 0255-3635 Presidente del Comit de Asesoramiento Cientfico: Akira Nakamura (Japn)
NIPO: 329-08-005-7
Depsito Legal: M-19526-1989 Vice-Chair person of the Research Dolvisory Committee: Saeppo Tiihonen (Finlandia)
Director de Publicaciones: Grard Timsit (Francia)
Imprime: Editor del IRAS: Christopher Pollit (Reino Unido)
LERKO-PRINT Editor asociado de IRAS: Pilar Arranz Notario (Espaa), Pierre Sadran (Francia)
Suscripciones: Miembros: Jean-Claude Bonichot (Francia), Giuseppe Cogliandro (Italia), Gavin R. Drewry (Rei-
Atocha (Librera del INAP) no Unido), Turgay Ergun (Turqua), Musaed Furayyan (Arabia Saud), Albert Hofmeister (Suiza),
C/ Atocha, 106, 28012 Madrid Pan Suk Kim (Corea), Manfred Matzka (Austria), Shashi Kant Sharma (India), Michael Vrontakis
Tfno.: 91 273 92 11; Fax: 91 273 92 87 (Grecia)
www.inap.map.es Presidente de la Asociacin Internacional de Escuelas e Institutos de Administracin: Allan
e-mail:publicaciones@inap.map.es
Rosenbaum (Estados Unidos)
Precios de suscripcin: Presidente del Grupo Europeo de Administracin Pblica: Geert Bouckaert (Blgica)
Suscripcin anual......... 84,00 euros Espaa / 88,00 euros extranjero Director General: Rolet Loretan (Suiza)
..................................... (4 nmeros ao, incluido IVA y gastos de envo)
Nmero sencillo........... 26,00 euros
Tesorero: Jozef Hendrix (Blgica)
Gastos de envo........... 4 euros Espaa / 8 euros extranjero
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as como de enviar un ejemplar al INAP y al IICA. Derechos de traduccin reservados para todos los pases. El Instituto Nacional de Administracin Pbli-
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