MMANDADO DE INJUNO

Instrumento de efetividade constitucional

e da cidadania1

Marcus Vincius de Medeiros2

Raquel Madureira 3

RESUMO

Trata-se de uma pesquisa bibliogrfica e jurisprudencial e

tem como escopo o esclarecimento sobre as caractersticas
do mandado de injuno, traando uma anlise
concernente ao provimento jurisdicional a ser concedido
ao impetrante. Writ constitucional inovador, utilizado
para tornar eficiente as normas constitucionais de eficcia
diferida, proporcionando ao homem o livre exerccio da
cidadania e tornando a Constituio um ordenamento
constitucional credvel e de plena aplicao. No entanto,
esse to importante remdio constitucional tem se tornado
ineficaz, na medida em que colocado a disposio de
entendimentos jurisprudenciais da Corte Constitucional
Brasileira, favorecendo ao descrdito, no apenas da
Constituio Federal, mas das instituies estatais que
deveriam ser norteadas pelo ideal de justia e deveriam
exercer suas atividades visando a satisfao social. Assim,
essencial, para que seja perseguida o pleno acesso e gozo
dos direitos constitucionais, o esclarecimento, o estudo e
a busca de novos meios, de acordo com os parmetros
constitucionais, de se ter o mandado de injuno como
real instrumento de efetividade constitucional e da
cidadania.

Palavras-chave: Direito Constitucional. Mandado de

injuno. Normas de eficcia diferida. Efetividade dos
direitos constitucionais.

1
Trabalho apresentado no III Congresso de Iniciao Cientfica da Faculdade Natalense para o
Desenvolvimento do Rio Grande do Norte, sob a orientao da Prof. MSc. Lenice Silveira Moreira Raymundo.
2
Acadmico de Direito da FARN E-mail: mvmedeiros18@oi.com.br
3
Acadmica de Direito da FARN E-mail: <quequelr@hotmail.com>

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

137
 INJUNCTIVE RELIEF: instrument of constitutional
effectiveness and citizenship

ABSTRACT

This is a jurisprudential and bibliographical research that

aims to clarify about the characteristics of the injunctive
relief, tracing an analysis that refers to the jurisdictional
support to be granted to the petitioner. Innovating
constitutional writ is used to make efficient the differing
efficacy constitutional rules, providing men with the right
to exercise citizenship and making the Constitution a
reliable constitutional arrangement of full application.
However, this so important constitutional remedy has
become inefficient since it is made available for the
jurisprudential understandings of the Corte Constitucional
Brasileira, being disbelieved not only by the Federal
Constitution, but by state institutions that should be guided
by the ideal of justice and should exercise their activities in
the search of social satisfaction. Thus, it is essential, in
order to enjoy full access to constitutional rights, the
clarification, the study, the search for new ways, according
to constitutional parameters, to have the injunctive relief
as a real instrument of constitutional effectiveness and
citizenship.

Keywords: Constitutional Law. Injunctive Relief. Differing

Efficacy Rules. Effectiveness of the constitutional rights.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

138
1 CONSIDERAES INICIAIS

Nas constituies anteriores atual, normas constitucionais que eram de

ef iccia diferida precisavam de regulamentao infraconstitucional que
normatizassem seu exerccio e suas peculiaridades, cabendo ao Poder Legislativo
o mnus pblico de suprir a eficcia normativa do texto constitucional.
Entretanto, no havia vinculao do Poder Legislativo na produo dessas normas
regulamentadoras, ou seja, dependia apenas de um ato discricionrio do Poder
Pblico legiferante. Nesse contexto, o cidado, detentor do direito, pessoa fsica
ou pessoa jurdica era possuidor do direito em abstrato, que, esvaziado de sua
eficcia, produzia no uma satisfao, mas sim uma frustrao.
Aquele que, em tese, possua assegurado o seu direito no texto positivo da
Constituio, via-se postergado pela no efetividade do seu direito de exerccio
direito subjetivo ou, como corolrio, o direito de ao -, mas posto
discricionria disposio do Poder Pblico Legiferante, no atendendo aos
anseios e interesses sociais, mas, sim, a uma poltica que tinha como conseqncia
a injustia social, ao que concerne a fruio dos direitos genricos.
Com a Nova Constituio, promulgada em 1988, foi criado um novo Estado,
fundado em princpios fundamentais do Estado Democrtico de Direito,
consagrando princpios e normas de defesa e garantias de direitos e assegurando
a utilizao de remdios constitucionais, que visam a proteo de direitos inerentes
ao exerccio da cidadania. O texto constitucional prev os seguintes remdios:
Mandado de Segurana, Mandado de injuno, habeas data e habeas corpus.
Dentre os instrumentos de garantia de direitos supramencionados, o
legislador constituinte introduziu um que at ento no era conhecido pelo
direito brasileiro. De origem estrangeira, o Mandado de injuno foi importado
e lhe dado um novo contedo, aplicado ao direito brasileiro. Writ constitucional
por excelncia, o Mandado de injuno tem funo diferenciada do writ de
sua origem. dotado de eficcia mandamental ao determinar ao Poder Pblico
a regulamentao de normas constitucionais no auto-aplicveis, conferindo
ao cidado a devida fruio de seu direito.

2 ORIGEM ESTRANGEIRA E USO DIFERENCIADO NO BRASIL

O mandado de injuno uma novidade trazida pela Constituio de 1988,

referindo-se no s ao seu surgimento, mas tambm ao fato de a sua utilizao
no ser to difundida quanto se gostaria, razo pela qual se pode afirmar tratar-
se de instituto novo.
Sobre a origem do mandado de injuno, surgiram basicamente trs
entendimentos doutrinrios:
A primeira corrente afirma que o mandado de injuno foi includo no
ordenamento constitucional pela recepo do direito anglo-americano;
concordam com essa tese: Jos Afonso da Silva, Galeno de Lacerda, Hlio
Tornaghi, entre outros... Apia-se na idia de que o mandado de injuno guarda
semelhana com o writ of injunction adotado nos sistemas da common law e da

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

139
equity, ambos utilizados no direito anglo-saxnico. Um de seus principais
argumentos o de que o constituinte originrio brasileiro transplantou para o
direito interno um instituto baseado na equidade do direito. Como prova, temos
a Magna Carta, que possui uma tendncia em conferir maiores poderes ao
judicirio, tal como ocorre no direito anglo-americano. Assim como no writ of
injunction, est tambm presente a eqidade no mandado de injuno, tendo
em vista ser permitido ao julgador a utilizao de um juzo especial, que
ordinariamente no estava afeto, sendo este o da edio da norma regulamentar
que torna eficaz dispositivo constitucional, funo a princpio atribuda ao
Poder Legislativo.
A segunda assevera que criao ou singularidade do direito brasileiro.
Concordam com essa tese Celso Ribeiro Bastos, Ives Gandra Martins, Jos Cretella
Junior e Manoel Gonalves Ferreira Filho. Esses autores afirmam que nada tem
o mandado de injuno de semelhante com o writ, exceto o termo injuno.
De fato, o writ of injunction consiste num comando judicial pelo qual se
determina a algum que se abstenha de fazer certa coisa, ou de continuar a
exercer certa atividade, porque isto produziria dano irreparvel. Portanto,
podemos notar a diferena entre uma ordem de no fazer e uma ao destinada
a suprir lacuna normativa.
A terceira e ltima ensina que resultado da influncia do direito portugus.
Defendendo posio contrria s supra salientadas esto: Adhemar Ferreira
Maciel e J.J. Calmon de Passos. Afirmam ser o mandado de injuno oriundo da
chamada fiscalizao de inconstitucionalidade e de legalidade, prevista nos
artigos 281 e 283 da carta constitucional de Portugal. Baseia sua afirmativa
nas sugestes apresentadas s Subcomisses Temticas, por alguns
Constituintes ao introduzirem o mandado de injuno no mbito das discusses
da Assemblia Nacional Constituinte.
Apesar das vrias correntes acerca da origem do mandado de injuno,
acha-se mais provvel tratar-se de verdadeira singularidade do direito brasileiro.
indiscutvel que o mandado de injuno possui similitudes com os remdios
constitucionais aliengenas analisados, principalmente com o writ
correspondente. No entanto, no se pode afirmar que houve recepo de um
ou uma amalgamao dos diversos writs correspondentes, pela to clara
percepo de que o mandado de injuno possui diferenas abissais dos
aliengenas.
No Brasil, o mandado de injuno utilizado por aquele que est obstado
do exerccio do direito, por causa da falta de uma norma que regulamente o
direito de matriz constitucional. Assim, o impetrante do referido remdio
constitucional incomoda o judicirio inerte para que este conceda um
provimento jurisdicional adequado, visando satisfao no apenas do
impetrante, mas de todo aquele que esteja ou que possa vir a estar impedido
de exercer seu direito, visto que a determinao judicial ter como conseqncia
a confeco legislativa da norma regulamentadora antes inexistente. Desse
modo, como ser visto mais adiante, o judicirio ter a incumbncia de tornar
pleno o exerccio do direito no auto-aplicvel.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

140
3 COMPETNCIA DE JULGAMENTO

A Constituio Federal de 1988 def ine no art. 102, I, q, que compete

originariamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar o mandado
de injuno quando a elaborao da norma regulamentadora for de
atribuio do Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara
dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas
Legislativas, do Tribunal de Contas da Unio, de um dos Tribunais Superiores,
ou do prprio Supremo Tribunal Federal. No entanto, no cabe somente ao
STF julgar mandado de injuno, segundo o art. 105, I, h, da CF, o Superior
Tribunal de Justia possui competncia originria para processar e julgar o
referido mandado quando a elaborao de norma regulamentadora for
atribuda a rgo, entidade, ou autoridade federal, da administrao direta
ou indireta, excetuados os casos de competncia do STF e dos rgos da
Justia Militar, da Justia Eleitoral, da Justia do Trabalho e da Justia Federal.
Cabendo ao STF julgar recurso de mandado de injuno decididos em nica
instncia pelos tribunais superiores, segundo o art. 102, II, a, da CF (BRASIL,
2005).
A Nova Carta Constitucional tambm prev, no art. 121, 4 o , V, a
competncia do Tribunal Superior Eleitoral para julgar, em grau de recurso,
o mandado de injuno que tiver sido denegado pelo Tribunal Regional
Eleitoral.
Alm disso, a lei, res peitando-se a competncia def inida
constitucionalmente, poder dispor da competncia remanescente para
outros casos de mandado de injuno.

4 ASPECTOS PROCESSUAIS DO MANDADO DE INJUNO

4.1 LEGITIMIDADE

Qualquer cidado, brasileiros ou estrangeiros residentes no Brasil,

representados por advogado, pode impetrar o mandado de injuno,
reconhecendo tambm a legitimidade para as classes devidamente
constitudas, sendo, portanto, possvel o mandado de injuno coletivo.
Tratando-se de legitimidade passiva, a grande polmica surge em quem
dever satisfazer o direito cujo exerccio se encontra obstado, observaremos
as correntes a ser discutidas:

rgo, autoridade ou entidade responsvel pela elaborao da norma

regulamentadora e, em litisconsrcio necessrio, tambm a parte que
ir suportar o nus da deciso;
Apenas a parte a quem caber a implementao do direito, disciplinado
na deciso judicial;
Apenas o rgo, entidade ou autoridade responsvel pela elaborao da
norma regulamentadora.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

141
 Afirma Moraes (2003, p. 182), defendendo o terceiro entendimento: Somente
pessoas estatais podem figurar no plo passivo da relao processual instaurada
com a impetrao do mandado de injuno.
Defendendo a segunda, o Supremo Tribunal Federal confirma que apenas as
autoridades ou rgo tm o dever de regulamentar a norma constitucional, visto
que, apenas e somente a ele imputvel o dever jurdico de elaborar os
provimentos normativos.
Desta forma, cabe observarmos que no se pode falar em litisconsrcio
passivo entre particulares e aqueles que devero suportar o nus da deciso.
Compartilhando da tese defendida por Anastcio (2003) e o Ministro Carlos
Velloso, vimos o primeiro entendimento como o mais coerente com o estudo
sobre o mandado de injuno, pois tem como objetivo suprir a ausncia da
norma para a soluo do caso concreto, vinculando to somente as partes do
processo.

4.2 PRESSUPOSTOS

Os pressupostos caractersticos do remdio constitucional em estudo, na

viso de Anastcio (2003), so: (a) a falta de norma regulamentadora do direito,
liberdade ou prerrogativa reclamada e (b) ser o impetrante beneficirio direto do
direito, liberdade ou prerrogativa que postula em juzo.
Moraes (2003) abraa o requisito da (a) falta de norma regulamentadora de
uma previso constitucional e (b) da inviabilizao do exerccio dos direitos e
liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade,
soberania e cidadania.
Silva (1998) compartilha dos pressupostos defendidos como essenciais para
Anastcio (2003), e comenta o interesse de agir, declarado como pressuposto
segundo algumas doutrinas, que significa apenas a conseqncia da titularidade
do bem reclamado, tendo a sentena, portanto, direta utilidade para o
demandante.
notrio que a falta de norma regulamentadora unnime como
pressupostos para impetrar o mandado de injuno, porm, o que se entende
por norma regulamentadora?
Ensina Barroso (1993, p. 178): aquela de qualquer grau hierrquico, podendo
apresentar natureza de lei complementar, ordinria, regulamento, resoluo,
portaria, decises administrativas normativas, desde que sua ausncia inviabilize
um direito constitucional.
Diante deste ensinamento, cabe lembrar que no apenas a ausncia de uma
norma regulamentadora qualquer que se transforma em garantia e pressuposto, mas
sim norma necessria, importante e indispensvel para a fruio dos direitos
estabelecidos na norma de eficcia diferida.
Quanto ao segundo pressuposto, defendido por Moraes (2003), a inviabilizao
do exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania e cidadania, j est garantido no momento em que existe
o primeiro pressuposto acima citado, a falta da norma regulamentadora, pois no

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

142
momento em que h ausncia de uma norma regulamentadora do direito, est
concomitantemente inviabilizado o exerccio do direito exalado pela norma de
eficcia diferida.
Seguimos a posio defendida por Anastcio (2003) e Silva (1998), pois,
como j apresentamos anteriormente, so pressupostos a falta de norma
regulamentadora e o interesse direto do impetrante, ou seja, que da norma
exsurge o direito subjetivo, pois se no o for, estaramos em confronto com o art.
6 do CPC: Ningum poder pleitear, em nome prprio, direito alheio, salvo
quando autorizado por lei. (BRASIL, 2005, p. 195). Desse modo imprescindvel
para o cabimento do mandado de injuno a existncia de tais requisitos.
A falta de qualquer dos pressupostos supracitados, torna-se inadimissvel o
mandado de injuno, por tratar-se de ausncia da condio sine qua non para
o legtimo exerccio do direito de ao.

4.3 FINALIDADE

O Mandado de injuno surgiu na Constituio de 1988 como um novo

instrumento processual capaz de assegurar a defesa ampla de direitos, inspirado
no writ of injunction, que tem por principal intuito o suprimento da eficcia
normativa.
Assevera o constitucionalista Silva (1998, p. 450) sobre a finalidade do
mandado de injuno: O mandado de injuno tem, portanto, por finalidade
realizar concretamente em favor do impetrante o direito, liberdade ou
prerrogativa, sempre que a falta de norma regulamentadora torne invivel o seu
exerccio.
Sidou (1998), por sua vez, afirmava que a falta da norma regulamentadora e,
por conseguinte, impossibilidade do exerccio do direito de matriz constitucional
o que arma o indivduo, detentor do direito, com uma garantia contra quem
devia fazer e no fez.
Anastcio (2003, p. 57) afirma sobre a finalidade:

O contedo til do mandado de injuno, assim, depende

do embate poltico-jurdico, pois se trata de direito
constitucional autnomo, e no de uma simples garantia
processual. Atravs dele, substitui-se por deciso judicial
uma atividade normativa-reguladora do Poder omissivo
(Legislativo ou Executivo).

Entendemos que a principal finalidade do mandado de injuno a

efetividade do direito, no apenas uma garantia de direito, mas algo substanciado,
pois o impetrante age na busca direta do direito constitucional em seu favor,
independendo de regulamentao. necessrio que todos aqueles que se tornam
participantes e so essenciais neste processo entendam a verdadeira finalidade
do instituto ao impetrante, que ter o seu direito exercvel e concretizado, sendo
necessrio acabar com a morosidade e a sndrome da inefetividade.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

143
4.4 ALCANCE

Tratando-se do alcance, Silva apud Anastcio (2003, p. 49), afirma:

Em conseqncia, afigura-se fora de dvida que a melhor

inteligncia do dispositivo constitucional (art.5, LXXI) e
de seu real alcance est em ver no mandado de injuno
um instrumento de tutela efetiva de direitos que, por
no terem sido suf iciente ou adequadamente
regulamentados, caream de um tratamento
excepcional, qual seja: que o judicirio supra a falta de
regulamentao, criando a norma para o caso concreto,
com efeitos limitados s partes do processo.

No magistrio de Ackel Filho (1991, p. 119):

Enfatize-se que, quando a Carta menciona o cabimento do

mandado de injuno ante a falta da norma
regulamentadora, inviabilizando o exerccio dos direitos e
liberdades constitucionais e as prerrogativas inerentes
nacionalidade, soberania do povo e cidadania, na verdade
referiu-se a todos os direitos bsicos previstos diretamente
na Lei Maior.

Comparando com o direito americano, Ackel Filho (1991, p. 119) assevera:

Entre ns, a injuno no ter certamente a amplitude

que tem no direito americano. que l, como referido, o
uso mais genrico. Aqui, o remdio ficou restrito to
s aos casos em que no existe regulamentao de
direitos previstos na Constituio. Ressalta-se que,
contudo, a expresso direitos constitucionais bem
ampla, sendo invivel cogitar de direito que no tenha
raiz constitucional.

O que se observa diante dos ensinamentos dos mestres supracitados e temos

como lio, que o mandado de injuno possui grande amplitude, pois trata-se
do pleno exerccio de direitos e democracia, devendo estender a proteo aos
direitos individuais, coletivos e sociais, todos os direitos que possam ser invocados
em caso concreto.
No MI 283 (Rel.Min.Pertence) o STF resgatou as reais finalidades e alcance do
instituto. A impetrao tinha por base o disposto no 3o do art. 8o do ADCT, que
concedia reparao econmica, na forma que dispuser a lei..., a entrar em vigor
no prazo de 12 meses (Supremo Tribunal Federal, 1991), aos cidados impedidos
de exercer suas atividades profissionais na vida civil, por fora de atos arbitrrios
do Min.da Aeronutica, no perodo ditatorial. No editada a lei, o STF decidiu que

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

144
 vencido o prazo [...] legitimado (est) o beneficirio
da reparao mandada conceder, a impetrar M.de
Injuno, dada a existncia, no caso, de um direito
subjetivo constitucional, de exerccio obstado pela
omisso legislativa... Se o sujeito passivo do direito
constitucional obstado a entidade estatal qual
igualmente se deva imputar a mora legislativa [...],
dado ao Judicirio, ao deferir a injuno, somar aos
seus efeitos mandamentais tpicos, o provimento
necessrio a acautelar o interessado contra a
eventualidade de no se ultimar o processo legislativo,
no prazo razovel que fixar, de modo a facultar-lhe,
quanto possvel, a satisfao provisria do seu direito.

Premissas de que resultam, na espcie, o deferimento

do MI para: a) declarar em mora o legislador com
relao ordem de legislar contida no art. 8 o[...].,
comunicando-o ao Congresso Nacional e Presidncia
da Repblica; b) assinar o prazo de 45 dias, mais 15
dias para a sano presidencial, a fim de que se ultime
o processo legislativo da lei reclamada; c) se
ultrapassado o prazo acima, sem que esteja
promulgada a lei, reconhecer ao impetrante a
faculdade de obter, contra a Unio, pela via processual
adequada, sentena lquida de condenao
reparao constitucional devida, pelas perdas e danos
que se arbitrem; d) declarar que, prolatada a
condenao, a supervenincia de lei no prejudicar
a coisa julgada, que, entretanto, no impedir o
impetrante de obter os benefcios da lei posterior, nos
pontos em que lhe for mais favorvel. (SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL, 1991)

Esta deciso observa a amplitude e constituiu um avano no sentido de que

fixou um prazo, o qual no estava previsto na Constituio para Mandado de
injuno, e permitiu que o impetrante pudesse usufruir, no futuro, possveis
benefcios advindos de lei posterior coisa julgada.

4.5 AUTO-APLICABILIDADE

Segundo entendimento do STF, atravs do Relator Ministro Moreira no MI-

107, a auto-aplicabilidade do mandado de injuno foi entendida por
unanimidade, visto que, para ser utilizado, no depende de norma jurdica que o
regulamente, de acordo com o art. 5, pargrafo primeiro da CF, que determina:
As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata (BRASIL, 2005, p. 641).

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

145
4.6 PROCEDIMENTO

Enquanto no for editada legislao especfica, de acordo com o pargrafo

primeiro do art. 24 da Lei n. 8.038/90, obedece-se s normas do mandado de
segurana.

5 DIFERENCIAO DA ADIN POR OMISSO X MANDADO DE INJUNO

Ambas tm por intuito combater sndrome de inefetividade das normas

constitucionais tanto o mandado de injuno como a ao direta de
inconstitucionalidade por omisso tm cabimento quando o Poder Pblico omisso,
e ambos so instrumentos constitucionais que se prestam preencher normas
constitucionais lacunosas, portanto, ineficazes. Acontece que por meio do mandado
de injuno o que se busca finalmente o pronunciamento de um rgo julgador a
respeito de um caso concreto em que a omisso da lei causa prejuzo a um indivduo.
Assim, o mandado de injuno uma resposta para um caso concreto.
A ao direta de inconstitucionalidade por omisso igualmente uma ao
constitucional de carter civil, sendo que para tornar efetiva a norma constitucional
dada cincia ao poder competente para a adoo das medidas necessrias. Para
rgos administrativos existe o prazo de 30 dias para adoo destas providncias.
Ocorre que, em busca da ef iccia plena das normas, esta ao de
inconstitucionalidade de carter mais geral que o mandado de injuno. Ela no
trata de caso especfico em que h prejuzo de um indivduo e inclusive no pode ser
impetrada por um cidado comum como permite o remdio injuncional. Ento,
qualquer pessoa que busque suprir a omisso legislativa poder ser o autor do
mandado de injuno. J o sujeito passivo ser a pessoa jurdica estatal que tem a
obrigao de legislar no caso. Conseqentemente, a ao poder ser ajuizada em
face do Congresso Nacional, se a iniciativa for de sua competncia, por exemplo.
A definio de qual rgo estatal ser o sujeito passivo do mandado de injuno
importar na definio de que rgo jurisdicional ser o competente para julgar tal
remdio. Por essa razo que ele poder ser interposto tanto no Supremo Tribunal
Federal, quanto no Superior Tribunal de Justia, ou, ainda, no Tribunal Regional
Federal, sempre dependendo de quem tem a competncia para legislar sobre a
matria em discusso.
O mandado de injuno no tem cabimento diante de toda e qualquer omisso
do poder pblico. Somente podem ser objeto deste remdio as normas
constitucionais de eficcia limitada face necessidade de norma ulterior que garanta
sua aplicabilidade. As lacunas sempre existiro em qualquer estrutura normativa,
exatamente porque no pode, nem deve, uma lei prever todas as situaes jurdicas
possveis, outras leis e atos normativos iro surgir com a finalidade prpria de serem
mais minudentes que e lei ou a Constituio Federal. Ocorre que, a omisso, que
prejudicial, porque impede a aplicabilidade da lei, deve ser combatida por meio dos
institutos processuais existentes, inclusive o instrumento aqui estudado, para que
a inrcia do legislador no seja motivo para o surgimento de mais e maiores
injustias.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

146
6 DO PROVIMENTO JURISDICIONAL

Durante mais de dez anos de acirradas discusses pela doutrina a respeito de

tantas pendncias, as quais a generalidade do texto constitucional que prev o
mandado de injuno as justificam, perpetuam vrios questionamentos e discusses
que versam sobre assuntos de fundamental importncia desse instituto.
Ao introduzir o mandado de injuno no ordenamento constitucional brasileiro,
o constituinte de 1988 no cuidou de pormenorizar um instituto que nunca havia sido
previsto por ordens constitucionais anteriores.
Remdio completamente novo possua diferenas marcantes dos outros writs
constitucionais aliengenas, o que impedia uma possvel hermenutica que comparasse
os institutos e suprisse os conflitos doutrinrios criados pela falta de detalhamento do
mandado de injuno no texto constitucional. Ocorre que, por isso, a previso do
inciso LXXI, artigo 5 da Constituio Federal tem sido alvo de diversas especulaes.
Uma das acirradas discusses doutrinrias a respeito da espcie de provimento
jurisdicional que deve ser dado ao mandado de injuno.
Vrias so as teorias a respeito da espcie de provimento jurisdicional concedido
ao mandado de injuno. Pelo menos cinco correntes doutrinrias tentam explicar e
conferir ao instituto maior eficcia segundo as limitaes impostas pelo texto da Lei
Fundamental.
O professor Pacheco apud Anastcio (2003, p. 61), cita tais doutrinas que tratam
a respeito do provimento jurisdicional do mandado de injuno, mesmo alegando
que a segunda e a terceira so incuas e no satisfazem os fins da medida constitucional,
todas poderiam ser aceitas, embora as que melhor se encaixariam teleologicamente
seriam a quarta e a quinta. Iremos analisar detalhadamente cada uma delas.
A primeira considera que a ao mandamental de injuno e a respectiva
sentena favorvel visariam criar a norma legal omissa, substituindo, desse modo
a atividade do rgo competente para faze-lo; (PACHECO apud ANASTCIO, 2003,
p.61, grifo nosso)
A primeira corrente doutrinria assevera que o Poder Judicirio ao dar provimento
jurisdicional ao mandado de injuno detm a responsabilidade de confeccionar a
norma infraconstitucional. Justificando que, se o poder legiferante competente no
confeccionou a norma faltante no prazo constitucional, esse vcio de omisso ensejar
precedente de desvio de competncia constitucional, concedendo ao Poder Judicirio
o nus legiferante.
O Poder Judicirio exerce, por excelncia, pois sua funo tpica, a jurisdio,
consistente na imposio da validade do ordenamento jurdico. Tambm cumpre
com outras funes, consideradas atpicas, quais sejam, a legislativa e a
administrativa. A primeira desenvolvida na edio dos regimentos internos, como
previsto no art. 96, I, a, CF; a segunda exercida, quando, por exemplo, so
concedidas frias aos serventurios, e como tambm na organizao das secretarias,
previstas no art. 96, I, CF.
Depreende-se disso que a nica competncia legiferante concedida ao Poder
Judicirio est constitucionalmente limitada na confeco dos regimentos internos.
Em nenhuma outra ocasio o judicirio poder exercer a funo atpica de legislar,

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

147
pois no atende os requisitos democrticos que o ensejem, uma vez que no
possui representatividade popular. No h de se admitir a ingerncia de um
poder em outro, ferindo diretamente o princpio da tripartio dos poderes.
Alm disso, no se pode aceitar que um vcio fundamente ou abra precedente
para a existncia de outros vcios, pois a ordem constitucional no se justifica
e no est fundada em equvocos. Assim sendo, no h de se aceitar uma
aplicao desse entendimento.
A segunda enfoca a ao e a sentena como tendo em vista obter a
ordem ou mandamento ao rgo competente para baixar a norma, inclusive
ao legislativo, a fim de que elabore e baixe o ato regulamentador; (PACHECO
apud ANASTCIO, 2003, p. 61, grifo nosso).
Tem-se consagrado o entendimento da segunda corrente doutrinria pela
maioria dos ministros do STF.
Ocorre que, ao ser proferida a deciso do mandado de injuno, o rgo
judicante expede uma comunicao ao rgo legiferante constitucionalmente
competente para que, este, baixe a norma infraconstitucional que ir viabilizar
a norma de matriz constitucional.
O entendimento do Supremo Tribunal Federal est consagrado nos MI
284/DF e MI 283/DF. Nos quais foi consubstanciado no somente o aviso a ser
expedido a autoridade competente, mas tambm a fixao de prazo para que
este elabore e baixe a norma faltante. Isto, para que no seja esvaziada a eficcia
do mandado de injuno, possibilitando ao impetrante, se no houver a
confeco normativa no prazo determinado, o direito de ter reconhecido o
direito de obter, contra a Unio, pela via processual adequada, sentena lquida
de condenao reparao constitucional devida, pelas perdas e danos que se
arbitrem.
Assim descrito no Ementrio no 1642-1 do mandado de injuno MI 283-
5/DF, que tratava sobre o direito constitucional do art. 8o, 3o, ADCT:

4. Premissas, de que resultam, na espcie, o deferimento do mandado de

injuno para:

a) declarar em mora o legislador com relao ordem de legislar contida no

art. 8o,3o, ADCT, comunicando-o ao Congresso Nacional e Presidncia
da Repblica;
b) assinar o prazo de 45 dias, mais 15 dias para a sano presidencial a fim de
que se ultime o processo legislativo da lei reclamada;
c) se ultrapassado o prazo acima, sem que esteja promulgada a lei, reconhecer
ao impetrante a faculdade de obter, contra a Unio, pela via processual
adequada, sentena lquida de condenao reparao constitucional
devida, pelas perdas e danos que se arbitrem;
d) declarar que, prolatada a condenao, a supervenincia de lei no
prejudicar a coisa julgada, que, entretanto, no impedir o impetrante de
obter os benefcios da lei posterior, nos pontos em que lhe for mais
favorvel.(SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1991)

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

148
 Os ministros do STF, que defendem este entendimento, ao julgarem o MI
284-3, alegam que o mandado de injuno

no se destina a constituir direito novo, nem a ensejar

ao Poder Judicirio o anmalo desempenho de funes
normativas que lhes so constitucionalmente estranhas.
O mandado de injuno no o sucedneo
constitucional das funes poltico-jurdicas atribudas
aos rgos estatais inadimplentes. A prpria
excepcionalidade desse novo instrumento jurdico impe
ao judicirio o dever de estrita observncia do principio
constitucional da diviso do poder. (SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, 1991)

Ocorre que, a no vinculao da sentena do mandado de injuno,

justificado pela alegada impossibilidade de ingerncia do Poder Judicirio no
Poder Legislativo, muitas vezes, tem provocado um gradativo esvaziamento do
writ analisado. Pode-se observar claramente, atravs da anlise dos acrdos do
STF, que existem reiterados avisos expedidos ao mesmo rgo competente para
editar a mesma norma faltante, o que denota a falta de eficcia do instrumento
constitucional, muitas vezes, deixando ser postergado o direito do impetrante.
Ora, as normas constitucionais foram criadas para serem aplicadas,
principalmente os direitos constitucionais subjetivos. Mesmo sendo de eficcia
limitada, tais normas foram editadas para que o legislador competente elaborasse
normas que especificassem a sua aplicao. Portanto, o constituinte objetivou
sua aplicao, e se porventura no fossem aplicadas, o titular do direito
constitucional poderia consegui-la atravs do mandado de injuno. No entanto,
estamos vivenciando, por mais de dez anos, uma realidade contrria ao ideal
estampado na Constituio Federal. Tal realidade foi criada e perpetuada, graas
ao entendimento jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal, quanto ao
provimento jurisdicional, o qual tem deixado o direito e seu titular dependentes
da discricionariedade do poder legiferante competente.
Existem vrios casos que comprovam a ineficcia do provimento jurisdicional
do mandado de injuno, quando aplicado segundo o entendimento da Suprema
Corte. O que se observa nos mandados de injuno que foram impetrados visando
regulamentao da taxa de juros reais no valor de 12% ao ano, prevista no art.
192, 3,CF, norma que permaneceu inativa at a sua revogao pela emenda
constitucional n. 40 de 5 de maio de 2003, embora tenha sido alvo de muitos
mandados de injuno (MI 611-3/SP, MI 361-1/RJ, etc.), o Estado preferiu expurg-
lo do ordenamento constitucional a torn-lo exercvel. Outro exemplo disso a
norma no art. 8, 3, ADCT, a qual o STF acordou nos MI 283-5/DF, MI 562-9/RS,
etc., foram expedidas vrias comunicaes ao rgo competente, qual seja, o
Congresso Nacional, mas a norma permaneceu ineficaz.
O que se conclui do presente entendimento do Supremo Tribunal Federal,
quanto ao provimento jurisdicional aplicado ao mandado de injuno, a sua
utilizao como meio para que se viabilize a ineficcia das normas constitucionais

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

149
de eficcia diferida, tornando a to aclamada Constituio Cidad em documento
de eficcia relativa, no sentido de que a eficcia segundo a pretenso de tribunais
como o STF, o qual composto por ministros que, em sua maioria, foram nomeados
em um regime em que no existia a democratizao do Estado e era suprimido o
exerccio dos direitos fundamentais do homem e do cidado. No h como comungar
com este entendimento.
A terceira teoria focaliza o mandado de injuno como propiciatrio de
sentena declaratria da omisso ou condenatria de obrigao de fazer, sujeita
execuo comum; (PACHECO apud ANASTCIO, 2003, p. 61, grifo nosso).
De natureza condenatria, o provimento dado ao mandado de injuno pela
terceira corrente doutrinria tem o escopo de compelir o rgo legiferante
competente para que este edite a norma faltante.
de clara percepo que fere a previso do art. 2, CF, quando este consagra
que os poderes Legislativo, Judicirio e Executivo devem ser harmnicos entre si.
Hoje, sabe-se que a teoria da tripartio dos poderes, formulada por
Montesquieu, est defasada, pois se percebe que a interdependncia dos poderes ,
na verdade, mais eficaz que a independncia, em promover a harmonia entre os
Poderes Estatais. Tal interdependncia est consubstanciada em um sistema de mtua
interferncia limitada, no sentido de que os poderes devem exercer entre si o controle
recproco de funes. Nesse sentido, Moraes (2003, p. 373) informa:
Em concluso, o Direito Constitucional contemporneo,
apesar de permanecer na tradicional linha da idia de
Tripartio de Poderes, j entende que esta frmula, se
interpretada com rigidez, tornou-se inadequada para um
Estado que assumiu a misso de fornecer a todo o seu povo
o bem-estar, devendo, pois, separar as funes estatais,
dentro de um mecanismo de controles recprocos,
denominado freios e contrapesos (checks and balances).

Entretanto, o que se v, se for aplicado tal entendimento doutrinrio, resultaria

em profundo desrespeito autonomia de cada poder, pois a ingerncia que ocorreria
ao imputar uma ordem de um ao outro, tornando aquele maior que este, figuraria
uma perceptvel anomalia de funo entre os poderes constitucionalmente definidos.
Assim, imaginvel que se conceba tal entendimento.
A quarta

v o mandado de injuno como instrumento para

obter do juiz a deciso no sentido de, atendendo o
pedido, proteger o Direito reclamado, levando em
conta os fins sociais, as exigncias do bem comum e
os princpios constitucionais e gerais de Direito;
(PACHECO apud ANASTCIO, 2003, p. 61, grifo nosso).

A quarta doutrina, apontada pelo Professor Silva Pacheco, informa que o

mandado de injuno objetiva a proteo do direito reclamado, o qual ser concedido
pelo magistrado somente no caso concreto, isto , sem efeito erga omnes.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

150
 Esse entendimento defendido pela corrente minoritria dos ministros do
Supremo Tribunal Federal, representados pelo ministro Marco Aurlio.
Com a Nova Carta Constitucional de 1988, chamada de Constituio Cidad,
conheceu-se uma ordem normativa mais justa e igualitria, em que foram
resguardados os direitos fundamentais do homem e do cidado. Desse novo sistema
jurdico podemos inferir que os direitos constitucionais, mais do que em qualquer
outra constituio brasileira, so garantia de que os direitos nela contidos so
exercitveis para todos os cidados. Nesse sentido, e entendendo o mandado de
injuno em uma perspectiva mais democrtica e igualitria, no h de se conceber
que os direitos contidos nas normas de eficcia diferida, somente so exercitveis
queles impetrantes do mandando de injuno, pois os direitos constitucionais no
se limitam na sua aplicao, se assim o fosse, a Constituio no haveria consagrado
o Principio da Isonomia. Sendo assim, do provimento jurisdicional do mandado de
injuno deve decorrer o efeito erga omnes. Portanto, no cabe ao magistrado o
papel de legislar normas de aplicao generalizada (explicitado no tpico anterior).
Persegue-se um provimento que preze pelo Princpio da Igualdade material na
aplicao das normas constitucionais de eficcia diferida.
Finalmente,

a quinta hiptese combina a segunda e a quarta, que

no se repelem entre si, ensejando que o rgo
competente, que no se resume no Legislativo, baixe
a norma em certo prazo, ciente de que no o fizer, o
juiz julgar o caso concreto submetido apreciao.
(PACHECO apud ANASTCIO, 2003, p. 61, grifo nosso)

Na quinta e ultima teoria a ser analisada, supre os equvocos das demais teorias
ao reunir a segunda e quarta correntes doutrinrias.
Como foi explicitado, o rgo julgador ao conceder provimento ao mandado
de injuno, expedir um aviso ao rgo legiferante competente para que este edite
a norma faltante de eficcia geral, isto , com efeito erga omnes. Tendo sido feito a
comunicao, o mandado de injuno poder alcanar seu objeto, atendendo ao
princpio da igualdade, pois no somente o impetrante ir desfrutar do direito, que
at ento estava adormecido, mas sim todos os cidados tero pleno acesso ao gozo
do direito que agora emana da norma faltante.
No entanto, se na hiptese do rgo competente para confeco da norma no
o fizer, inaceitvel que, pelo menos, o impetrante no desfrute do seu direito,
impedido pela falta da norma infraconstitucional, pois este realmente carece do
gozo do direito constitucional adormecido. Assim, o rgo judicante resolver o
caso concreto, estabelecendo as especificidades normativas somente para o caso
concreto, concedendo ao impetrante o pleno desfrute do direito constitucional.
Ao contrrio da primeira doutrina exposta, no fere o princpio da separao e
independncia dos poderes, pois alm de ter sido oportunizado ao Poder Legislativo
competente a produo da norma faltante, o Poder Judicirio no produzir norma
geral e abstrata para regular alm do caso concreto, mas sim resolver o caso concreto,

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

151
especificando como aquele direito constitucional adormecido ser aplicado
realidade do impetrante.
Na Corte Suprema, esta teoria encontra guarita no entendimento do ministro
Nri da Silveira ao asseverar que:

Por ltimo, registro minha posio, que isolada: partilho

do entendimento de que o Congresso Nacional que
deve elaborar a lei, mas tambm tenho presente que a
Constituio, por via do mandado de injuno, quer
assegurar aos cidados o exerccio de direitos e
liberdades, contemplados na Carta Poltica, mas
dependentes de regulamentao. (SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, 1990)

Mais adiante, segue afirmando:

Adoto posio que considero intermediria. Entendo que

se deva, tambm, em primeiro lugar, comunicar ao
Congresso Nacional a omisso inconstitucional, para que
ele, exercitando sua competncia, faa a lei indispensvel
ao exerccio do direito constitucionalmente assegurado
aos cidados. Compreendo, entretanto, que, se o
Congresso Nacional no fizer a lei, em certo prazo que
se estabeleceria na deciso, o Supremo Tribunal Federal
pode tomar conhecimento de reclamao da parte,
quanto ao prosseguimento da omisso, e, a seguir, dispor
a respeito do direito in concreto. , por isso mesmo, uma
posio que me parece conclia a prerrogativa do Poder
Legislativo de fazer a lei, como rgo competente para
a criao da norma, e a possibilidade de o Poder
Judicirio garantir aos cidados, assim como quer a
Constituio, o efetivo exerccio de direito na
Constituio assegurado, mesmo se no houver a
elaborao da lei. (SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, 1990)

Analisando as correntes doutrinrias a cerca da deciso e efeitos do mandado

de injuno, Moraes (2003, p. 187) filia-se ao entendimento do Ministro Nri da
Silveira, aduzindo:
Em concluso, filiamo-nos posio concretista individual intermediria,
criada pelo Ministro Nri da Silveira, parecendo-nos com a devida venia, que a
idia do Poder Judicirio, aps julgar procedente o mandado de injuno
estabelecer um prazo para que a Constituio Federal seja regulamentada, antes
de efetivamente colmat-la, adequa-se perfeitamente idia de Separao de
Poderes. (Grifo do autor).
Assim, entendemos que esta corrente doutrinria a que mais se adequa ao
parmetro constitucional e mais se aproxima do Ideal de Justia.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

152
7 CONSIDERAES FINAIS

Hoje, vive-se em uma nao que est sob a gide de uma Constituio
Federal chamada de Constituio Cidad, pois preza pelos direitos e garantias do
indivduo, assegurando a cidadania no somente atravs do sufrgio universal,
mas pela certeza do exerccio de direitos e garantias constitucionais.
Para que haja a plena fruio dos direitos e garantias constitucionais, o
ordenamento constitucional disps instrumentos, que esto ao alcance do
cidado, para que fossem utilizados quando se vislumbrassem alguma
irregularidade jurdica. Mesmo sendo pouco conhecido pelos cidados, de um
modo geral, o mandado de injuno desempenha um papel fundamental
concernente eficcia das normas constitucionais. Graas ao mandado de
injuno, os direitos albergados na Carta Constitucional, pelo menos no
freqentemente, no so destitudos de eficcia por interesses essencialmente
polticos, que norteiam o Poder Legislativo e alguns dos tribunais brasileiros.
No entanto, as interpretaes da Corte Constitucional tm gerado ineficcia
do remdio constitucional ora estudado. Atravs de entendimentos de tribunais
como o Supremo Tribunal Federal, temos vivido uma realidade de verdadeiro
esvaziamento dos direitos constitucionais, sendo prefervel a revogao de
direitos a sua devida efetivao por meio de regulamentaes. Traduzindo uma
gradativa perda de eficcia do mandado de injuno.
O que infelizmente se percebe que a nossa Constituio Cidad muitas
vezes no tem passado de uma folha de papel permeada de formalidade, que na
prtica no possui a aplicabilidade que deveria ter. Esse fato reflete em uma
grave crise institucional instalada ao longo desses anos de vigncia da Nova
Constituio Federal, gerando um descrdito geral das instituies estatais, alm
disso, a acomodao de um sentimento de insatisfao e, muitas vezes, de
desprezo daqueles que buscam a tutela de seu direitos.
Na verdade, almejamos com esta pesquisa ter encontrado um meio pelo
qual podemos tornar pleno o exerccio dos direitos presentes na Lei Maior,em
que remdios constitucionais como o mandado de injuno, se precisarem ser
usados, desfrutariam de completa ef iccia e de fcil acesso ao cidado,
procurando sempre uma ordem normativa mais justa e uma ordem jurisdicional
mais coerente com a Constituio Federal.

REFERNCIAS

ACKEL FILHO, Diomar. Writs constitucionais: habeas data, habeas corpus,

mandado de segurana, mandado de injuno. 2. ed. ampl. So Paulo: Saraiva, 1991.

ANASTCIO, Rachel Bruno. Mandado de Injuno: em busca da efetividade da

constituio. Rio de Janeiro: Lmen Juris, 2003.

BARROSO, Luiz Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas.

2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1993.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

153
BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do
Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva,1989.

BRASIL. Oito em um acadmico: Cdigo Civil, Cdigo de Processo Civil, Cdigo Penal,
Cdigo de Processo Penal, Cdigo Tributrio, Consolidao das Leis do Trabalho,
Cdigo de Defesa do Consumidor, Constituio Federal, ndices alfabticos remissivos e
legislao complementar. Organizador Jos Carlos de Oliveira. So Paulo: Lemos e
Cruz, 2005.

FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Direitos humanos fundamentais. 2. ed. rev. e

atual. So Paulo: Saraiva, 1998.

GRECO FILHO, Vicente. Tutela Constitucional das Liberdades. So Paulo: Saraiva,

1989.

MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurana. 17. ed. atual. Por Arnold Wald. So
Paulo: Malheiros, 1996.

MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 13. ed.. So Paulo: Atlas, 2003.

SANTOS, Ulderico Pires dos. Mandado de injuno: estudos e consideraes. So

Paulo: Paumape, 1988.

SIDOU, J. M. Othon. Habeas corpus, mandado de segurana, mandado de

injuno, habeas data, ao popular: as garantias ativas dos direitos coletivos. 5.
ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998.

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 15. ed. rev. e atual.
So Paulo: Malheiros, 1998.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Injuno n. 107. [Braslia: Supremo

Tribunal Federal], 1991. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/Jurisprudencia/It/
frame.asp?. Acesso em: 23 maio 2006.

SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Mandado de Injuno n. 283. [Braslia: Supremo

Tribunal Federal], 1991. Disponvel em: <http://www.stf.gov.br/Jurisprudencia/It/
frame.asp?. Acesso em: 23 maio 2006.

Revista da FARN, Natal, v.4, n. 1/2, p. 137-154, jul. 2004/dez. 2005

154