Suplemento 1==Boletim quadrimestral do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica KN==~L~K=OMMPK

em foco

Suplemento 6 do Boletim semestral do Centro de Estudos de Conjuntura e Poltica Econmica n. 4 maio/out. 2004.
23 de maro de 2005.

O DILEMA DA POLTICA
INSTITUTO DE ECONOMIA DA UNICAMP
Diretor DE DESENVOLVIMENTO
Prof. Dr. Marcio Percival Alves Pinto
Diretor Associado Claudio Roberto Amitrano
Prof. Dr. Jorge Ruben Biton Tapia
Diretor Executivo do CECON
Prof. Dr. Ricardo de Medeiros Carneiro
Diretora Adjunta do CECON
Profa. Dra. Daniela Magalhes Prates
REAS DE CONCENTRAO Introduo
Poltica Econmica
Prof. Dr. Luiz Gonzaga de Mello Belluzzo
Prof. Dr. Ricardo de Medeiros Carneiro
Atender s prerrogativas do crescimento ou acatar os ditames das
Economia Internacional
Prof. Dr. Antonio Carlos Macedo e Silva polticas fiscal e monetria restritivas? Assim se coloca o dilema atual da
Andr Martins Biancareli (Doutorando do IE)
poltica de desenvolvimento no Brasil, uma vez que no parece possvel
Balano de Pagamentos
Profa. Dra. Daniela Magalhes Prates atender a dois senhores ao mesmo tempo. Enquanto a poltica fiscal,
Moeda e Finanas Privadas
Profa. Dra. Maryse Farhi
baseada na gerao de elevados supervits primrios, restringe os gastos
Finanas Pblicas pblicos com investimentos, a poltica monetria contracionista limita as
Prof. Dr. Francisco Luiz C. Lopreato
possibilidades de xito da ao do governo na oferta de crdito dirigido.
Produo, Emprego e Renda
Cludio Roberto Amitrano (Doutorando do IE)
Mtodos Quantitativos A efetivao da poltica de desenvolvimento, que tem objetivos
Dr. Emerson Fernandes Maral
Gerncia de Informaes tanto de curto como de mdio e longo prazos, depende da possibilidade
Eliana Ribeiro da Silva de desatar este n dado pela gesto do governo na esfera
Bolsistas de Iniciao Cientfica macroeconmica. Neste artigo, busca-se identificar os principais
Ana Carolina de Carvalho Silva
Augusta Rodrigues de Oliveira instrumentos desta poltica e apontar os limites de sua contribuio na
Bruno Martarello de Conti
Camila Cristina Belotti trajetria da economia brasileira em 2005.
Eduardo Roberto Zana
Flvia Akemi Koyama
Flvio Arantes dos Santos 1 Os instrumentos e a lgica da poltica de desenvolvimento
Guilherme Alexandre de Thomaz
Isis de Cssia V. de Oliveira
Joo Henrique de Melo
Rafael Fagundes Cagnin
Uma das questes relevantes na discusso sobre a
Raphaela Sayuri Yamamoto sustentabilidade do crescimento est associada capacidade da poltica
Silas Thomaz da Silva
Secretaria do CECON
de desenvolvimento em garantir o ritmo de expanso do nvel de
Mrio Aparecido de Gobbi atividade, em face de uma provvel desacelerao da demanda
Projeto visual/Normalizao/
Editorao eletrnica internacional e posto que a poltica macroeconmica caminha no sentido
Clia Maria Passarelli contrrio ao do crescimento.
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Os principais vetores da poltica de
desenvolvimento compreendem os recursos
para investimentos previstos no oramento
da Unio; o montante destinado a
investimentos pelas empresas estatais
federais; as parcerias pblico-privadas (PPP);
e, por fim, a poltica de crdito direcionado.
Mas quais so os condicionantes desta
poltica, qual tem sido sua evoluo e quais
as perspectivas para 2005?
A lgica de uma ao voltada para o
desenvolvimento implica que os gastos
pblicos com investimento devem ter dois
objetivos: o primeiro, evitar uma
desacelerao da demanda agregada e,
portanto, dar continuidade ao crescimento
pelo lado da absoro domstica; o segundo,
prover a economia da infra-estrutura
adequada e impedir que o crescimento seja
obstado por algum choque de oferta, como a
reduo da produo em virtude da falta de
energia ou das deficincias na estrutura de
transporte, como estradas, ferrovias e portos.
Alm disso, sob esta lgica, a poltica de
crdito direcionado deveria fornecer
financiamento barato, sobretudo para a
aquisio de mquinas e equipamentos.
Entretanto, a consecuo destes objetivos
encontra-se limitada pela orientao da
poltica macroeconmica.
2 O oramento para investimentos: admi-
nistrao federal e as empresas estatais
No que diz respeito parcela relativa
ao oramento da Unio e das empresas
estatais federais importante ter claro que a
capacidade de execuo da poltica de
desenvolvimento est diretamente relacio-
nada maneira pela qual se processa a
poltica fiscal. Como bem observou Lopreato
(2005)1, o objetivo principal do regime fiscal
vigente garantir a sustentabilidade da
_______________
1 Ver, a este respeito, Lopreato, F. L. C. As finanas
pblicas em questo. Poltica Econmica em Foco,
Campinas, n. 3, 1 mar. 2005. (Suplemento, n. 3).
-2-
dvida pblica mediante supervits primrios
capazes de manter a relao dvida/PIB em
queda. A definio do supervit primrio
como ponto de partida faz com que a
execuo das despesas de custeio e,
principalmente, as de capital seja realizada
como um resduo. o comprometimento com
uma certa meta para este supervit que
define o que poder ser gasto. Como parte
das despesas de custeio dificilmente pode ser
alterada com rapidez, o investimento que se
torna a varivel de ajuste. Assim, a potncia
da poltica de desenvolvimento, no que tange
ao gasto pblico, estar condicionada, em
2005, questo precpua da estabilidade da
relao dvida/PIB.
Os recursos oriundos do oramento da
Unio, destinados a investimentos, assim
como sua execuo, tm declinado ao longo
do tempo. Em 2001, os investimentos
planejados, a preos constantes de 2004, eram
de aproximadamente R$24,22 bilhes contra
R$ 10,55 bilhes em 2004, valor que, neste
ltimo ano, correspondeu cerca de 0,57% do
PIB.2 A previso de recursos para
investimentos, em 2005, um pouco superior
do ano anterior, alcanando R$ 11,44
bilhes, em valores correntes e, apenas,
R$ 10,83 bilhes, a preos constantes.
Na proposta oramentria para 2005,
nfase especial havia sido dada ao setor de
infra-estrutura, cujos valores cresceram,
relativamente a 2004, cerca de 47%, em
termos nominais, e quase 39%, em termos
reais. Este aumento de recursos foi
acompanhado por algumas peculiaridades na
repartio entre os diversos segmentos da
infra-estrutura.
_______________
2 O Banco Central estimou que o volume de crdito do
sistema financeiro no valor de R$ 483,97 bilhes
correspondia a 26,1% do PIB, o que equivale a um PIB,
em 2004, da ordem de R$ 1,840 trilhes. Foi com base
neste valor que se calculou o montante de investimento
do oramento da Unio como proporo do PIB. Veja a
este respeito, Banco Central do Brasil. Nota para a
imprensa. Braslia, 25 jan. 2005.
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Tabela 1
Investimentos da Administrao Federal (excluindo estatais), por rgo e/ou unidades oramentrias - R$ bilhes

Proposta
Execuo Proposta Variao 2005 a Variao
Investimentos por rgos e/ou Unid. Limite 2004
2003 2005 (%) Preos (%)
Oramentrias (1) (B)
(A) (C) C/B Constantes(2) D/B
(D)

Poltica Social 1,650 3,689 2,639 -28,5% 2,496 -32,3%

Infra-Estrutura 2,650 3,565 5,248 47,2% 4,965 39,3%
Transportes 1,444 1,860 2,811 51,1% 2,659 43,0%
Cidades 0,561 0,656 0,363 -44,7% 0,343 -47,6%
Integrao Nacional 0,379 0,690 1,600 131,8% 1,514 119,3%
Cincia e Tecnologia 0,199 0,219 0,272 24,0% 0,257 17,4%
Comunicaes 0,023 0,019 0,101 425,1% 0,096 396,8%
Minas e Energia 0,014 0,068 0,041 -40,2% 0,039 -43,4%
Meio Ambiente 0,029 0,053 0,061 14,5% 0,058 8,3%
Poderes de Estado e Administrao 1,412 2,015 2,136 6,0% 2,021 0,3%
Produo 0,743 1,279 1,423 11,3% 1,346 5,3%
Agricultura, Pecuria e Abastecimento 0,076 0,107 0,091 -15,0% 0,086 -19,5%
Aqicultura e Pesca 0,001 0,047 0,041 -13,0% 0,039 -17,7%
Desenv., Indstria e Comrcio Exterior 0,053 0,071 0,052 -26,9% 0,049 -30,9%
Turismo 0,053 0,145 0,036 -75,4% 0,034 -76,8%
Desenvolvimento Agrrio 0,560 0,910 1,204 32,4% 1,139 25,2%
Total 6,454 10,548 11,445 8,5% 10,828 2,7%
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Apresentao do Ministro de 01/12/2004. Disponvel
em: <www.planejamento.gov.br>.
Nota:
(1) No inclui dvida, pessoal, benefcios da previdncia, abono e seguro desemprego, transferncias
constitucionais e legais, lei orgnica de assistncia social, subsdios e subvenes.
(2) O Investimento planejado em 2005 foi trazido a valores de 2004 pelo IPCA previsto pela mdia do mercado
de 5,7%.

No certo, todavia, que o novo

Um bom indcio que os
modelo ser atrativo aos investidores, uma
investimentos alocados para Comunicaes,
vez que os preos da energia podem estar
Integrao Nacional e Transportes tiveram
pouco convidativos, haja vista o resultado
um aumento expressivo (Tabela 1). Porm, a
controverso do leilo de energia realizado em
constatao de que o montante previsto para
dezembro.3 Se os preos estiverem realmente
a rea de Minas e Energia caiu drasticamente
baixos, as novas inverses sero, com grande
em relao a 2004 preocupante. Mesmo que
probabilidade, inferiores ao esperado e,
se suponha que o novo modelo para o setor
talvez, ao necessrio para a manuteno do
eltrico tenha os resultados esperados,
crescimento.
ampliando os investimentos privados em
gerao, transmisso e distribuio, o
Apesar da queda nos recursos
aumento da demanda por energia em anos de
previstos no oramento para Minas e Energia
crescimento e a defasagem entre a deciso,
e das incertezas que ainda rondam o novo
implementao e concluso das inverses,
pode acarretar problemas futuros de _______________
3 Veja a este respeito, Lima, Flvia e Camba, Daniele.
desabastecimento. Preo de mercado das energticas cai R$ 6 bi. Valor
Econmico, 9 dez. 2005 e Agncia Brasil. Eletrobrs
considera positivo resultado de leilo de energia eltrica.
Valor Econmico (on-line), 15 dez. 2005.

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modelo eltrico, a previso de investimentos A execuo plena deste oramento,

da Eletrobrs para 2005 de R$ 4,643 bilhes, porm, tambm depende da evoluo da
ou seja, cerca de 22,2% a mais do que os poltica macro, podendo ser obstado se a
R$ 3,8 bilhes de 2004.4 conjuntura internacional se deteriorar e um
aumento do supervit primrio, assim como
A expanso prevista para taxas de juros ainda mais elevadas forem
investimentos nas empresas estatais federais colocados em operao.
(EEF) consiste, de fato, na notcia mais
alvissareira, no que se refere contribuio 3 As parcerias pblico-privadas
do gasto do setor pblico continuidade do
crescimento. importante notar que estes No mbito dos investimentos,
gastos tm crescido, em termos reais, desde sobretudo os relacionados infra-estrutura, a
1999, num movimento em sentido contrrio poltica de desenvolvimento do governo
ao da administrao direta. Como possvel poderia contar, em 2005, com o instrumento
verificar na Tabela 2, os investimentos em das parcerias pblico-privadas (PPP).
2004 foram de R$ 24,13 bilhes, ou seja, cerca
de 1,3% do PIB. Esto previstos, para 2005, Os projetos relativos s PPPs
investimentos nas EEF que superam os do apresentados em 2003 pelo Ministrio do
ano anterior, em 18,9%, em termos nominais Planejamento, para o perodo 2003-2007,
e em 12,5%, em termos reais. tinham previso de custos, da ordem de
R$ 13,07 bilhes. Estes projetos, divididos
entre transpor-
Tabela 2
Investimentos das Empresas Estatais Federais (R$ bilhes) tes, logstica e
Preos Correntes Preos Constantes (IPCA-2004) irrigao, mos-
Setor
Instituies
Setor
Instituies travam uma
Anos Produtivo Total Produtivo Total
Estatal
Financeiras
(A+B) Estatal
Financeiras
(C+D) estrutura de re-
(B) (D)
(A) (C) partio de
2002 17,620 1,249 18,869 20,722 1,469 22,191
2003 20,391 1,364 21,755 21,941 1,468 23,408
despesas, em
2004 22,620 1,513 24,133 22,620 1,513 24,133 que cerca de
2005(1) 26,901 1,799 28,700 25,450 1,702 27,152 58% caberia ao
Var (%)
2005/2004
18,9% 18,9% 18,9% 12,5% 12,5% 12,5% setor privado e
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e Departamento de Controle e 42% ao setor
Coordenao das Empresas Estatais
Nota: pblico.
(1) O Investimento planejado em 2005 foi trazido a valores de 2004 pelo IPCA previsto pelo mercado
de 5,7%.
Dos R$
5,49 bilhes de
_______________ responsabilidade do setor pblico, mais de
4 Schffner, Cludia. Eletrobrs eleva investimento em 60% j havia sido executado ao final de 2003,
2005. Valor Econmico (on-line), 11 jan. 2005. No caso da
Petrobrs, a previso de investimentos para o perodo o que deixava um volume de gastos ao
compreendido entre 2004 e 2010 de US$ 53,4 bilhes, governo brasileiro, para o perodo 2004-2007,
sendo US$ 6,6 bilhes destinados a inverses anuais, em
mdia, no Brasil. Veja, a este respeito, Azevedo, Jos da ordem de R$ 1,99 bilhes. Excluindo o ano
Srgio Gabrielli. Apresentao do Diretor Financeiro e de de 2004, quando no houve gastos com PPPs,
Relao com Investidores realizada no Citigroup Asian
Pacific Fixed Income Investor Conference, Hong Kong, os custos totais relativos s parcerias pblico-
jan. 2005. (www.petrobras.com.br).

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Grfico 1
Parcerias Pblico-Privadas
Repartio de custos (R$ bilhes)
7,573 5,494
0% 20% 40% 60% 80%
Setor Privado Setor Pblico
Fonte: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, elaborao prpria.
privadas, previstos para o perodo de trs
anos (2005 a 2007), ficariam em torno de
R$ 9,56 bilhes, ou R$ 3,19 bilhes anuais, em
mdia.
Assim, o montante de investimentos
oriundos de instrumentos que esto sob o
controle do Estado, isto , oramento para
investimentos dos rgos do
Executivo, das empresas estatais federais e
das parcerias pblico-privadas, deve ficar
entre 43,33 bilhes e R$34,95 bilhes. A cifra
mais provvel deve estar em torno do ltimo
valor, uma vez que ainda existem muitas
dvidas quanto possibilidade de as PPP
entrarem em vigor em 2005, devido falta de
regulamentao da lei aprovada. Alm disso,
dos R$ 11,45 bilhes em investimentos da
administrao federal, cerca de R$ 5,2 bilhes
iro, na verdade, para infra-estrutura.
Evidentemente, este no um volume
de recursos desprezvel, pois corresponder,
em 2005, a algo entre 1,7% e 2,1% do PIB,5
mas quando comparado s necessidades de
investimentos, somente em infra-estrutura,
constata-se a sua total inadequao. Segundo
_______________
5 Este valor foi obtido a partir da projeo do Banco
Central para o PIB de 2004 da ordem de R$ 1,840 trilhes.
A ele aplicou-se uma taxa de crescimento do produto
nominal de 10%, o que elevou o PIB projetado, em 2005,
para cerca de R$ 2,024 trilhes.
Grfico 2
Parcerias Pblico-Privadas Setor Pblico (R$ bilhes)
3,505 1,989
100% 0% 20% 40% 60% 80% 100%
Executado A executar
clculos da Associao Brasileira da Infra-
estrutura e Indstrias de Base (ABDIB), o
volume mnimo requerido de recursos anuais
para inverses em infra-estrutura da ordem
de R$ 54 bilhes.6
Tabela 3
Necessidade de Investimentos (R$ bilhes) em Infra-Estrutura,
Poder
por ano, no Brasil (mnimo no perodo 2004 - 2013)
Energia Eltrica.................................................... 14,9
Petrleo e Gs...................................................... 18,1
Transporte e Logstica........................................ 7,6
Saneamento Ambiental...................................... 8,1
Telecomunicaes................................................ 5,4
Total.................................................................. 54,0
Fonte: ABIDIB. Projeo elaborada em julho de 2004.
4 A poltica de crdito dirigido
O ltimo instrumento da poltica de
desenvolvimento do governo que merece
destaque refere-se ao crdito direcionado. A
eficcia deste instrumento, entretanto, no
depende apenas da oferta potencial de
crdito pelas instituies financeiras federais.
_______________
6 O estudo da ABDIB afirma que as necessidades
mnimas de investimento seriam de R$ 20 bilhes. Na
poca estimava-se uma cotao mdia para o dlar, em
2004, de R$ 3,00. possvel que, em 2005, a cotao
mdia do dlar fique abaixo daquele valor. Se
supusermos uma cotao entre R$ 2,70 a R$ 2,90, isto
revisaria os dados para algo entre US$ 54 bilhes e R$ 58
bilhes.
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Est em jogo tambm a deciso
investimento privado e a disposio dos
agentes em financiar as inverses com crdito
direcionado. Esta disposio requer que no
haja transmisso da poltica de aumento dos
juros de curto prazo para as taxas de juros
longas, como a TJLP.
A percepo de taxas de juros em
elevao, de valorizao da taxa de cmbio e
de desacelerao da demanda internacional,
pode levar a uma deteriorao
expectativas dos agentes ou mesmo de seu
estado de confiana, adiando decises de
investimento e restringindo, portanto, a
eficcia de uma poltica de crdito dirigido.
Fato que ser tanto mais grave quanto maior
for a transmisso do juro de curto prazo para
as taxas de longo prazo. Neste caso, os efeitos
da poltica monetria se faro sentir com toda
fora, reduzindo a demanda por crdito do
setor privado e, conseqentemente,
demanda agregada.
de crescimento dos recursos foi de pouco mais
de 13%. Este fato foi reflexo do ritmo menos
intenso do crdito para habitao, do crdito
rural e dos repasses do BNDES, assim como
da reduo de outros recursos direcionados.
Em termos reais, porm, a expanso foi
bem mais modesta, cerca de 2,5%, tendo
como principal responsvel o crescimento do
volume de crdito rural (14%) e, em escala
muito menor, os recursos diretos do BNDES.
das
Os recursos do BNDES so uma pea-
vital para a manuteno de altos patamares
de crescimento. Em 2004, as consultas
realizadas para novos crditos alcanaram
R$ 98,4 bilhes, 121% a mais do que em 2003,
o que aponta para perspectivas favorveis de
investimentos. A meta para seus
desembolsos, em 2005, de R$ 60,0 bilhes,7
recursos que o banco ainda no possui e que
a precisar captar. A dvida que permanece
se o desenrolar da poltica macroeconmica

Tabela 4
Volume de Crdito Direcionado (R$ bilhes - correntes)

BNDES BNDES BNDES Outros Rec. Total Rec.

Anos Habitao Rural
Direto Repasse Total Direc. Direc.

2002 21,623 34,671 41,569 43,148 84,717 3,130 144,141

2003 23,124 44,861 42,752 48,317 91,069 4,067 163,121
2004 24,222 55,207 47,173 49,426 96,599 3,606 179,634

Var. (%) 6,9% 29,4% 2,8% 12,0% 7,5% 29,9% 13,2%

2003/2002

Var. (%) 4,7% 23,1% 10,3% 2,3% 6,1% -11,3% 10,1%

2004/2003
Fonte: Banco Central do Brasil.

Em 2004, verificou-se uma expanso domstica e a elevao dos juros norte-

do estoque de crditos direcionados de americanos podem tornar demasiadamente
aproximadamente 10%, em termos nominais. elevados os custos desta captao,
Merecem destaque os segmentos de crdito dificultando o atendimento da meta.
rural e os recursos diretos do BNDES. A
expanso do volume total, entretanto, _______________
resultou em uma desacelerao relativamente 7 Esta meta foi expressa pelo presidente do banco em
entrevista ao jornal Folha de So Paulo, em 13 de janeiro
ao ano anterior, quando a taxa de de 2005.

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possvel que a poltica de Em 2004, a poltica de

desenvolvimento do governo possa contar,
em 2005, com um volume significativo de
recursos. Como j destacado, os valores
oriundos do oramento da Unio, das
empresas estatais federais e s PPPs situa-se
entre R$ 34,9 bilhes e R$ 43,3 bilhes.
desenvolvimento contou com recursos de
cerca de 3,3% do PIB. Para este ano, talvez,
possa contar com um montante de, no
mximo, 4,1% do PIB, recursos que so, sem
dvida, bastante expressivos.

Tabela 5
Recursos da Poltica de Desenvolvimento como percentual do PIB

Instrumentos da Poltica de Desenvolvimento 2004 2005

Oramento do Poder Executivo - Investimentos (B) 0,6% 0,6%

Oramento das Empresas Estatais Federais - Investimentos (C) 1,3% 1,4%

Parcerias Pblico-Privadas PPP (D) 0,0% 0,0%

Crditos Direcionados(1) fluxo das aplicaes (A) 1,4% 2,1%

Recursos da Poltica de Desenvolvimento (A+B+C+D) 3,3% 4,1%

Fonte: Elaborao prpria.
Nota:
(1) Para 2004, utilizou-se o valor do fluxo das aplicaes do total de agncias financeiras por representar o
valor mximo possvel. Para 2005, projetou-se uma ampliao de 50% no valor deste fluxo, em funo do
anncio de aumento, de mesma magnitude, para os desembolsos do BNDES.

J o montante relativo ao crdito dirigido Porm, a necessidade de investimentos

mais difcil de projetar, porque o volume mnimos em infra-estrutura, da ordem de
relevante no o de emprstimos R$ 54,0 bilhes, a previso de desacelerao
efetivamente concedidos, mas as variaes do da demanda externa, assim como a
saldo entre emprstimos concedidos e intensificao da poltica macroeconmica
amortizaes pagas pelos contratantes. Este contracionista colocam fortes interrogaes
nmero, porm, no est disponvel. sobre a capacidade desta poltica, seja pelo
lado da sustentao da demanda, seja no
Em documento recente,8 o mbito do provimento adequado de infra-
departamento de coordenao e controle das estrutura, de manter o pas na rota do
empresas estatais, do Ministrio do crescimento sustentvel.
Planejamento, informou que, em 2004, este
fluxo para as agncias financeiras oficiais A poltica de desenvolvimento
dividido entre crdito dirigido e recursos encontra-se, portanto, numa encruzilhada,
livres foi da ordem de R$ 28,04 bilhes, o pois atingir sua mxima eficincia depende
que significa um volume de recursos da da flexibilizao dos cnones que tm
ordem de 1,4% do PIB.9 orientado a poltica econmica. As presses
contra um deslocamento destes pilares so
_______________
8 Portaria n. 1, de 31 de janeiro de 2005, do muito fortes, sejam elas motivadas pelo mero
Departamento de Coordenao e Controle das Empresas interesse pecunirio, sejam elas de natureza
Estatais, do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto. www.planejamento.gov.br, retirado em 04 de estritamente ideolgica. Cabe, agora, ao
fevereiro de 2005. governo, escolher o caminho a seguir.
9 Valor calculado pela razo entre o fluxo das aplicaes
de R$ 28,04 bilhes e o PIB nominal estimado pelo Banco
Central de R$ 1,840 trilhes.

-7-