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sistema de

integridade
nacional
BRASIL
2000-2015
sistema de
integridade
nacional
BRASIL
2000-2015

So Paulo, junho de 2016


Sistema de Integridade Nacional Brasil, 2000-2015
uma publicao do Instituto Ethos, distribuda gratuitamente a seus associados.

REALIZAO PESQUISADORES E COLABORADORES


Instituto Ethos de Empresas e Angela Pimenta, Betina Sarue, Bruno
Responsabilidade Social Rico, Francisco Sadeck, Isabel Pato,
Rua Dr. Fernandes Coelho, 85, 10 andar Isabela Gerbelli Garbin Ramanzini,
Pinheiros 05423-040 So Paulo (SP) Leopoldo Pagotto, Michelle Alves Gomes,
Tel.: (11) 3897-2400 Raphaela Satie Nawa Velloso, Rita de
Site: www.ethos.org.br Cssia Biason e Rodrigo Dolandeli
Diretor-Presidente: Jorge Abraho
COLABORADORA CONVIDADA
PATROCNIO Ana Letcia Silva
UN Global Compact (NY) e
Siemens Integrity Initiative COLABORADORES DO
INSTITUTO ETHOS
COORDENAO GERAL Marina Martins Ferro, assessora
Caio Magri executiva da Diretoria; Paula Oda,
coordenadora nacional do Projeto Jogos
COORDENAO DA PESQUISA Limpos Dentro e Fora dos Estdios; e
Rita de Cassia Biason Ana Letcia Mafra Salla, coordenadora
de projetos em Prticas Empresariais e
ORGANIZAES QUE Polticas Pblicas
PARTICIPARAM DA PESQUISA
Associao Brasileira de Organizaes EDIO
No Governamentais (Abong), Instituto Benjamin S. Gonalves
Brasileiro de Direito Empresarial
(Ibrademp), Instituto para o PROJETO GRFICO,
Desenvolvimento do Jornalismo (Projor) e diagramao E EDIO DE ARTE
Transparency International (TI) 113dc Design+Comunicao

....................

permitida a reproduo desta publicao, desde que citada a fonte e com autorizao
prvia do Instituto Ethos.

Informaes importantes sobre as atividades do Instituto Ethos:


1. O trabalho de orientao s empresas voluntrio, sem nenhuma cobrana ou
remunerao.
2. No fazemos consultoria e no credenciamos nem autorizamos profissionais a oferecer
qualquer tipo de servio em nosso nome.
3. No somos entidade certificadora de responsabilidade social nem fornecemos selo
com essa funo.
4. No permitimos que nenhuma entidade ou empresa (associada ou no) utilize a
logomarca do Instituto Ethos sem nosso consentimento prvio e expressa autorizao
por escrito.
5. Para esclarecer dvidas ou nos consultar sobre as atividades do Instituto Ethos,
contate-nos, por favor, pelo servio Fale Conosco, do site www.ethos.org.br.
ndice
Apresentao 7

Introduo 9

Poder Legislativo 13

Poder Judicirio 33

Ciclo Oramentrio 53

Contratao de Pessoal
em rgos e Empresas Pblicas 65

Contrataes de
Obras e Servios (Licitaes) 85

Sistema Eleitoral 99

Controle Interno,
129
Externo e Social

Mdia 151

Sociedade Civil 165

Ambiente de Negcios 175

Pesquisadores
187
Apresentao
APRESENTAO

Como combater a corrupo? Essa uma pergunta feita frequentemente pela


maioria dos brasileiros, mas no to fcil de ser respondida. Dentre outros fatores,
isso acontece porque muito difcil medir a corrupo em suas diferentes formas e
origens. Enquanto no for descoberta, para efeitos de avaliao, ela no existe. A
metodologia do Sistema de Integridade Nacional (SIN) busca dar maior concretude a
essa resposta, identificando os pilares fundamentais para a preveno e o combate
corrupo num pas.
Em 2001, uma equipe de especialistas elaborou a publicao Caminhos da Trans-
parncia, na qual utilizaram e adaptaram a metodologia da Transparency Internatio-
naI (TI) para tratar dos principais pilares do SIN brasileiro. Aps 15 anos da ltima
avaliao, acreditamos ser estratgico atualizar essa anlise, dada a conjuntura que
vivemos atualmente no Brasil.
Em 2012, o Instituto Ethos utilizou a mesma metodologia, adaptou-a para o nvel
estadual e elaborou a publicao Sistemas de Integridade nos Estados Brasileiros1.
Verificamos o impacto e percebemos a relevncia desse estudo, por exemplo, para
empresas, congressistas e membros de rgos de controle, o que foi mais uma moti-
vao para este novo estudo.
Esta pesquisa foi feita a vrias mos, por especialistas em cada tema, de modo
a aprofundar a anlise e oferecer contedo de alto nvel como subsdio para deba-
tes pblicos e estratgias de ao. Para isso, contamos com nossos fundamentais
parceiros da Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong),
do Instituto Brasileiro de Direito Empresarial (Ibrademp), do Instituto para o Desen-
volvimento do Jornalismo (Projor), da Transparncia Internacional (TI), acadmicos e
especialistas nos temas que sero aqui tratados.
Ao evidenciar lacunas, avanos e retrocessos dos pilares do SIN, esperamos con-
tribuir para combater esse que o principal problema identificado pela populao
brasileira nos dias de hoje. Alm disso, este diagnstico poder servir como base
para a criao de um Plano Nacional de Integridade, que seja capaz de fortalecer
nossas instituies, contribuir para a disseminao da cultura da tica e da integri-
dade e aperfeioar a relao pblico-privada, estabelecendo a confiana entre a so-
ciedade civil e o poder pblico.
Entendemos que este estudo pode ser estratgico no somente para a atuao
do Ethos, mas para todos os segmentos da sociedade interessados nesse tema,
cada um a contribuir no seu papel, de forma dialogada e integrada. Por isso, a par-
tir das concluses deste estudo, convocamos governos, empresas e organizaes da
sociedade civil a aprofund-las e transform-las em aes coletivas, visando um pas
mais tico, mais ntegro e sem corrupo.

Publicao disponvel em www3.ethos.org.br/wp-content/uploads/2012/12/Sistema-de-Integridade-nos-Estados-


1

Brasileiros-mar%C3%A7o-20121.pdf.

7
8
Introduo
INTRODUO

Esta publicao tem o objetivo de analisar o sistema de integridade no Brasil, no m-


bito da Unio, visando a elaborao de um diagnstico que contemple a eficincia e a
eficcia da administrao pblica e, com isso, contribuir para a ao poltica e para o pla-
nejamento de diversos setores da sociedade e do governo que trabalham para elevar o
padro da tica na gesto pblica do pas.
O diagnstico estratgico para demonstrar os pontos fortes e as vulnerabilidades
no combate corrupo no Brasil. Os resultados so oferecidos sociedade civil (acade-
mia, empresas, cidados e organizaes no governamentais) e ao governo para fomen-
tar o debate sobre o desenvolvimento das instituies e mecanismos para o correto uso
dos recursos pblicos.
Nesta publicao, foram identificados os avanos e as reas de vulnerabilidade em
dez pilares: Poder Legislativo; Poder Judicirio; Ciclo Oramentrio; Contratao de Pes-
soal em rgos e Empresas Pblicas; Contratao de Obras e Servios; Sistema Eleito-
ral; Controle Interno, Externo e Social; Mdia; Sociedade Civil; e Ambiente de Negcios. O
recorte temporal desta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as impor-
tantes mudanas que ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico dos pilares: Poder
Legislativo; Ciclo Oramentrio; Sistema Eleitoral; Controle Interno, Externo e Social;
Mdia; Sociedade Civil; e Ambiente de Negcios; optamos por incorpor-las ao estudo.
Acreditamos que a metodologia utilizada para esta publicao seja a mais adequada
para seu propsito, uma vez que avalia pilares-chave do sistema de governana de um
pas. A anlise de cada um deles foi realizada sob o ponto de vista das principais mudan-
as que ocorreram no marco regulatrio, tanto na lei quanto na prtica e na sua eficcia,
considerando o perodo de 2000 a 2015. Por meio da anlise holstica dos pilares centrais
que compem o Sistema de Integridade Nacional (SIN), o estudo permitir uma viso
geral sobre as principais lacunas na legislao anticorrupo, as melhorias e/ou atrasos
que ocorreram no marco regulatrio nos ltimos quinze anos e outros aspectos.
O Sistema de Integridade Nacional aqui representado por um templo grego1, no
qual a integridade sustentada por dez colunas que traduzem os eixos fundamentais
do sistema brasileiro. Num extremo, encontram-se os pilares institucionais (Poder Le-
gislativo e Poder Judicirio) e, no outro, as ferramentas que devem estar disponibiliza-
das num Estado democrtico (mdia, sociedade civil e ambiente de negcios). No alto do
templo h trs esferas que representam a qualidade de vida, o desenvolvimento susten-
tvel e o cumprimento s leis. Tais esferas devem estar equilibradas e, para isso, neces-
srio que os pilares no oscilem. Na parte inferior do templo, esto a conscincia pbli-
ca e os valores da sociedade, sem os quais os pilares no estaro bem alicerados. O que
se almeja por meio do sistema de integridade converter a corrupo num ato de alto
risco e baixos rendimentos.

1
O Sistema de Integridade Nacional foi apresentado em 1997 por Jeremy Pope, Petter Langseth e Rick Stapenhurst, no
artigo The Role of a National Integrity System in Fighting Corruption (O Papel do Sistema de Integridade Nacional no
Combate Corrupo). Posteriormente, a ideia foi aperfeioada por Jeremy Pope e disponibilizada pela Transparency
International. 9
INTRODUO

DESENVOLVIMENTO ESTADO QUALIDADE


SUSTENTVEL DE DIREITO DE VIDA

INTEGRIDADE NACIONAL

CONTRATAO DE PESSOAL

CONTRATAO DE OBRAS
E SERVIOS (LICITAES)

AMBIENTE DE NEGCIOS
CICLO ORAMENTRIO

CONTROLE INTERNO,
PODER LEGISLATIVO

SISTEMA ELEITORAL

EXERTNO E SOCIAL
PODER JUDICIRIO

SOCIEDADE CIVIL
MDIA
CONSCINCIA PBLICA

VALORES DA SOCIEDADE

O contedo desta publicao est dividido em dez captulos, cada um deles re-
presentando um dos pilares do sistema de integridade no Brasil. H tambm uma
linha do tempo com os principais acontecimentos durante o perodo da pesquisa e
os desafios para o futuro.
Apresentamos a seguir uma sntese do que ser abordado em cada um dos captulos.

1. Poder Legislativo. Este captulo d uma viso geral do Congresso


Nacional (Cmara dos Deputados e Senado Federal) acerca do seu funciona-
mento e operacionalidade. No emaranhado em que se apresenta o Poder Le-
gislativo federal, verificam-se os marcos normativos, o acesso informao,
a transparncia e a prestao de contas e se abordam as principais mudan-
as ocorridas nos ltimos quinze anos no Congresso Nacional, pesando
os avanos e os retrocessos que interferiram em sua institucionalidade.

2. Poder Judicirio. Oferece um panorama jurdico-normativo so-


bre os sistemas de controle, administrao e accountability do Sistema
Judicirio da Repblica Federativa do Brasil. Busca disponibilizar os prin-
cipais marcos normativos, elementos de integridade e dados sobre correi-
o e accountability no que tange a trs instituies nacionais brasileiras:
o Conselho Nacional de Justia, o Ministrio Pblico Federal e o Supremo
Tribunal Federal. Numa perspectiva transversal, os itens avaliados foram:
acesso informao; transparncia; e grau de institucionalidade (marcos nor-
mativos). Numa perspectiva vertical, avaliamos: integridade (cdigo de con-
duta, regras disciplinares, ouvidoria); correio; e celeridade dos processos.
10
3. Ciclo Oramentrio. Expe as fases e as etapas que devem ser INTRODUO
cumpridas como parte do processo oramentrio. Verifica em que medida
o ciclo oramentrio, em sua institucionalidade (normatividade), gera con-
dies propcias ao combate corrupo. Indica quais so os desafios fu-
turos neste pilar a partir da anlise dos marcos normativos, do acesso
informao, da transparncia e da accountability (prestao de contas).

4. Contratao de Pessoal em rgos e Empresas Pbli-


cas. Esquadrinha a natureza jurdica da contratao de pessoal a partir da
promulgao da Constituio de 1988. Incluem-se o ingresso nas carreiras da
administrao pblica brasileira, constitudas por cargos e empregos pblicos,
a regra geral de ingresso por meio de concurso pblico e os cargos em comis-
so, considerados de livre nomeao e exonerao. Faz-se referncia s fun-
es de confiana e ao instituto da terceirizao, sob a forma de contratos
de prestao de servios que possibilitam o fornecimento de mo-de-obra.

5. Contratao de Obras e Servios (Licitaes). Retrata,


na perspectiva normativa, o procedimento administrativo formal para a
contratao de servios ou aquisio de bens e produtos na alta adminis-
trao pblica. As leis n 8.666/1993, n 10.520/2002 e n 11.079/2004 so
analisadas tanto no seu funcionamento quanto nas suas fragilidades. Os in-
dicadores analisados foram: acesso informao; transparncia; accoun-
tability (prestao de contas); e institucionalidade (marcos normativos).

6. Sistema Eleitoral. Apresenta as caractersticas do proces-


so eleitoral, considerando o aspecto normativo das eleies e o Tri-
bunal Superior Eleitoral (TSE) como instituio responsvel pelo
ordenamento jurdico e pela operao do sistema eleitoral. Os
indicadores para essa anlise foram: acesso informao; transparncia; ac-
countability (prestao de contas); e institucionalidade (marcos normativos).

7. Controle Interno, Externo e Social. Apresenta a estrutura e o


funcionamento dos mecanismos de controle da gesto pblica no Brasil, de
2000 a 2014. Para tanto, identifica os marcos normativos dos mecanismos de
controle no Brasil no plano vertical da sociedade em relao ao Estado , re-
presentados pelo controle social, e no plano horizontal de um setor a outro
da esfera pblica , contemplados pelo controle oficial (interno e externo).

8. Mdia. Averigua se a mdia brasileira mais precisamente a imprensa


e demais meios de divulgao de notcias e comentrios tem se fortaleci-
do, firmando-se como um ator relevante na consolidao da democracia bra-
sileira. Examina se a cobertura jornalstica motiva e influi no debate pbli-
co, favorecendo o aprimoramento do marco regulatrio relativo ao acesso
informao, transparncia e prestao de contas no perodo de 2000 a 2014.

11
INTRODUO
9. Sociedade Civil. Aborda os avanos e as reas de vulnerabilida-
de do controle social no mbito da Unio, por meio da anlise dos mar-
cos normativos no perodo de 2000 a 2014. Os indicadores analisados fo-
ram: institucionalidade (marcos normativos); independncia e autonomia;
transparncia e prestao de contas; integridade (cdigo de conduta e autor-
regulao); monitoramento das aes do governo; e controle da corrupo.

10. Ambiente de Negcios. Verifica em que medida o ambiente de neg-


cios, em sua institucionalidade, gera condies propcias ao combate corrup-
o. Abrange uma fase de transio em que significativas mudanas legais foram
implementadas e, por conseguinte, seus efeitos comearam a ser sentidos no
bojo do setor privado. Os indicadores analisados foram: institucionalidade (mar-
cos normativos); acesso informao; transparncia; e accountability (prestao
de contas).

12
poder
legislativo
1

Betina Sarue
pesquisadora no Centro de Estudos da
Metrpole (CEM), ncleo de pesquisa do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap)

Rodrigo Dolandeli
cientista poltico, com experincia em
estudos sobre instituies polticas,
teoria democrtica e poltica
PODER
LEGISLATIVO
LINHA DO TEMPO
2000 A Lei n 10.001/2000 institui a prioridade nos procedimentos a serem ado-
tados pelo Ministrio Pblico e por outros rgos a respeito das conclu-
ses das comisses parlamentares de inqurito.

O Ato da Mesa n 45/2000 dispe sobre a dotao oramentria das co-


misses parlamentares de inqurito.

2001 criada a Ouvidoria Parlamentar da Cmara dos Deputados.

criada a Comisso de Legislao Participativa (CLP), que recebe 35 su-


gestes legislativas at o final do ano.

A Emenda Constitucional n 32/2001 determina novas regras para a tra-


mitao de medidas provisrias (MP): impede explicitamente a reedio
de MP; limita o escopo normativo; atribui s duas casas o juzo sobre o
acolhimento dos pressupostos constitucionais; e amplia o prazo de vi-
gncia da MP para at 120 dias (60 + 60).

2002 A Resoluo n 1/2002 do Congresso Nacional determina que compete


consultoria legislativa da Cmara Federal ou do Senado a elaborao de
nota tcnica contendo subsdios acerca da adequao financeira e ora-
mentria de medidas provisrias, quando a relatoria da matria couber
respectivamente a um deputado ou a um senador.

A CLP recebe 80 sugestes legislativas.

2003 A CLP recebe 74 sugestes legislativas.

2004 A CLP recebe 40 sugestes legislativas.

2005 Projeto de Resoluo n 201/2005 altera a dinmica de composio das


comisses na Cmara dos Deputados. Faz valer o resultado das eleies
para que os partidos indiquem seus parlamentares, evitando assim o
efeito da migrao partidria (Regimento Interno, art. 8, IV, 4).

A CLP recebe 133 sugestes legislativas.

2006 A Lei 11.300/2006 (Minirreforma Eleitoral) elimina prticas como a con-


feco de brindes, camisetas de candidatos, showmcios e propagandas
em outdoors; penaliza com cassao o parlamentar que realizar gastos
ilcitos; impede a distribuio de benefcios pela administrao pblica
em ano de eleio; e estabelece que partidos e candidatos devem divul-
14 gar relatrios de gastos na internet.
A Emenda Constitucional n 52/ 2006 derruba a verticalizao nas PODER
LEGISLATIVO
coligaes partidrias.

CLP recebe 122 sugestes legislativas.

2007 A CLP recebe 119 sugestes legislativas.

2008 So constitudas quatro CPIs na Cmara dos Deputados.

A CLP recebe 50 sugestes legislativas.

2009 A Cmara dos Deputados cria o portal E-Democracia.

A CLP recebe 80 sugestes legislativas.

2010 sancionada a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010), criada por
meio de iniciativa popular com o intuito de combater a corrupo eleitoral.

2011 publicada a Lei n 12.527/2011 Lei de Acesso Informao , que dispe


sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distri-
to Federal e municpios com o fim de garantir o acesso a informaes
sobre dados institucionais dos rgos e entidades do Poder Executivo;
dados gerais para o acompanhamento de programas e aes de rgos e
entidades; inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas reali-
zadas pelos rgos de controle interno e externo; registros de quaisquer
repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros das despe-
sas; e procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resul-
tados, bem como todos os contratos celebrados.

A Cmara dos Deputados aprova a Resoluo n 1/2011, que eleva o nme-


ro de vice-lderes na casa.

A CLP recebe 47 sugestes legislativas.

2013 A Emenda Constitucional n 76/2013 acaba com o voto secreto para cassa-
o de mandatos e exame de vetos presidenciais no Congresso Nacional.

A PEC n 358/2013 (Oramento Impositivo) estabelece a execuo obriga-


tria das emendas parlamentares ao oramento at o limite de 1,2% da
receita corrente lquida, bem como um percentual mnimo de investimen-
to em aes e servios pblicos de sade.

A presidente Dilma Rousseff prope um pacto pela reforma poltica,


incluindo um plebiscito que autorize o funcionamento de um processo
constituinte especfico para fazer essa reforma.
15
PODER A Cmara Federal instala o Grupo de Trabalho (GT) sobre a Reforma Po-
LEGISLATIVO
ltica. Criado em julho de 2013, o GT tem o objetivo de propor uma alter-
nativa sugesto de plebiscito sobre a reforma poltica proposta pela
presidente Dilma Rousseff.

A Resoluo n 31/2013 da Cmara dos Deputados cria a Secretaria da


Mulher. Composta pela Procuradoria da Mulher e pela Coordenadoria dos
Direitos da Mulher, um rgo poltico e institucional que atua em bene-
fcio da populao feminina brasileira.

A CLP recebe 61 sugestes legislativas.

A Lei n 12.919/2013 dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execu-


o da Lei Oramentaria de 2014 e d outras providncias.

2014 criado o ndice de Transparncia do Poder Legislativo para avaliar os Le-


gislativos do pas Senado e Cmara, assembleias estaduais e cmaras
municipais1.

2015 A Emenda Constitucional n 86/2015 aprova o Oramento Impositivo.


Todas as anlises at ento observadas eram baseadas na lgica do Or-
amento Autorizativo. Com essa mudana, o Executivo se v obrigado a
aceitar as emendas parlamentares.

A Portaria n 163, aprovada em 2015 pela presidncia da Cmara, atribui


classificao provisria no grau de reservado a todos os documentos si-
gilosos oriundos de comisses parlamentares de inqurito encerradas
durante a 54 Legislatura. Com isso, a casa segue o procedimento formal
da Lei de Acesso Informao para impedir o acesso pblico aos docu-
mentos produzidos nas CPIs desse ltimo perodo.

A Lei n 13.080/2015 dispe sobre as diretrizes para a elaborao e execu-


o da Lei Oramentria de 2015 e d outras providncias.

16 1 Fonte: www12.senado.leg.br/radio/1/noticia/senado-lanca-indice-de-transparencia-do-poder-legislativo.
PODER

Introduo LEGISLATIVO

As instituies polticas brasileiras, incluindo o Legislativo, somente foram alcan-


ar uma relativa autonomia poltica na Repblica durante o perodo que se iniciou
em 1945. O Legislativo, desde ento, um forte ator, constituindo-se como um con-
traponto eficaz ao Executivo2. Talvez por esta razo, boa parte dos estudos sobre o
Legislativo buscam analisar o seu papel em relao a outros poderes3.
O Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado) no o nico poder es-
tabelecido que pode apresentar projetos de lei. O Executivo e o Judicirio igualmente
possuem prerrogativa legislativa em determinadas matrias, assim como a prpria so-
ciedade diretamente, por meio de projetos de iniciativa popular. Alm disso, existem
situaes em que a prerrogativa de iniciar um processo legislativo no pertence ao
Congresso Nacional, como o caso do Projeto de Lei Oramentria Anual (Ploa), que
d incio ao ciclo de aprovao do oramento pblico no pas, cuja proposio pertence
ao Poder Executivo. No entanto, precisamos destacar neste momento o lugar ocupado
pelo Parlamento nacional no sistema poltico diante desse complexo cenrio de pesos
e contrapesos institucionais to bem esmiuado pela produo acadmica.
Em resumo, existem duas correntes que chegam a concluses distintas sobre a in-
fluncia do Legislativo no sistema poltico brasileiro. Uma delas ressalta a hegemonia
do Executivo sobre o processo legislativo, tendo em vista os diversos dispositivos a
seu favor, tais como as medidas provisrias, os vetos presidenciais e os pedidos de ur-
gncia4. A outra corrente sustenta que, apesar de a maioria das proposies legislati-
vas oriundas do Executivo ser aprovada, incluindo as mais estratgicas, relacionadas
s reas econmicas e estruturais, quase sempre emendas e modificaes importan-
tes so impostas pelo Legislativo como condio para a aprovao dessas leis5.
Dessa forma, fundamental analisar o lugar do Poder Legislativo no sistema pol-
tico brasileiro. Nesse sentido, a cincia poltica consagrou o termo presidencialismo
de coalizo como a principal forma de caracterizar o funcionamento do sistema po-
ltico brasileiro6. Este foi o modelo que emergiu da Constituio de 1988, traduzindo
as aspiraes da sociedade no perodo por meio de arranjos institucionais baseados
no sistema de governo presidencialista, no federalismo e na caracterstica multipar-
tidria da competio poltica.

2 Cabe lembrar que, no perodo democrtico de 1945 a 1964, o Parlamento no foi apenas um coadjuvante. Essa condi-
o se repetiu mesmo durante a ditadura militar, quando boa parte do Congresso Nacional passou a fazer oposio ao
regime, servindo de base institucional a setores da sociedade civil no processo de redemocratizao que culminou nas
Diretas J e, em seguida, na Assembleia Constituinte. Igualmente, foi um ator decisivo na ocasio do impeachment do
presidente Fernando Collor, em 1992. Por outro lado, na dcada de 1990 o Legislativo foi cenrio de uma srie de escn-
dalos que prejudicaram sua credibilidade e confiana pela sociedade, como as denncias sobre os anes do oramento,
em 1993. Ao longo dos anos 2000, mais escndalos envolveram o Congresso Nacional, desta vez em conjunto com o
Executivo, tais como as denncias sobre os sanguessugas da sade e o chamado mensalo, em 2005.
3 FIGUEIREDO, A e LIMONGI, F. (1995). Partidos Polticos na Cmara dos Deputados: 1989-1994. Dados, vol. 38.
4 FIGUEIREDO, A. & LIMONGI, F. (1999). Executivo e Legislativo na Nova Ordem Constitucional. Rio de Janeiro: Ed. FGV, 1999.
5 MANCUSO, W. P. (2004). O Lobby da Indstria no Congresso Nacional: empresariado e poltica no Brasil contempor-
neo. Dados, vol. 47, n 3, pp. 505 a 547.
6 Inicialmente cunhado por Srgio Abranches (em Presidencialismo de Coalizo: o dilema institucional brasileiro, na
revista Dados, vol. 31, n 1, de 1988), esse conceito se tornou para diversos pesquisadores (Fabiano Santos, Fernando
Limongi e Argelina Figueiredo) o modelo a ser estudado. Abranches, no contexto da Constituinte de 1988, buscava 17
analisar os riscos potenciais de se combinar presidencialismo, federalismo, multipartidarismo e eleies legislativas
proporcionais num mesmo sistema poltico.
PODER Todavia, o sistema poltico carrega consigo inmeras crticas sobre a formao de
LEGISLATIVO
alianas e coalizes de governo7. Uma avaliao corrente desse modelo atesta que a
dinmica entre o Legislativo e o Executivo no Brasil opera mais em razo dos interes-
ses de lideranas partidrias do que efetivamente por causa de acordos programti-
cos entre os partidos8. O sistema poltico, portanto, estaria mais voltado ao posicio-
namento dos atores do que ao das instituies. Dessa relao, surgiriam, portanto,
os principais problemas encontrados com respeito ao clientelismo, corrupo e
baixa responsividade poltica, elevando o custo da manuteno da coalizo na esco-
lha dos ministrios e cargos ocupados na administrao pblica.
Este captulo examina o papel do Poder Legislativo federal na democracia brasileira,
classificando-o no apenas como um ator que exerce controle sobre outros poderes,
mas igualmente como objeto a ser observado de perto pela sociedade. Dessa forma,
por meio da anlise do Congresso Nacional, mais detalhadamente das casas parlamen-
tares que o compem Cmara dos Deputados e Senado Federal , buscamos contri-
buir com o objetivo deste relatrio, que avaliar o sistema de integridade brasileiro.
Para essa finalidade, consideramos os seguintes aspectos: institucionalidade (ar-
cabouo normativo), transparncia e acesso informao.

Institucionalidade
(Marcos Normativos)
Nesta parte abordaremos as principais mudanas que impactaram o funciona-
mento do Congresso Nacional, considerando os ltimos 15 anos.

O processo legislativo

O Congresso Nacional constitudo por duas casas parlamentares: a Cmara dos De-
putados e o Senado Federal. A primeira composta por 513 deputados federais, eleitos
de maneira proporcional populao de seus respectivos Estados (artigo 84 do Cdigo
Eleitoral). A segunda o Senado Federal, que representa os 26 Estados da Federao e
o Distrito Federal com trs parlamentares por unidade federativa, somando 81 senado-
res, eleitos por meio de sistema majoritrio (artigo 83 do Cdigo Eleitoral).
A Constituio determina, em seu artigo 49, as competncias exclusivas do Poder
Legislativo, dando a dimenso de seu papel no sistema poltico brasileiro:

7 Para consultar as principais crticas ao sistema, verificar: RENN, L. (2006) Crticas ao Presidencialismo de Coalizo
no Brasil: processos institucionalmente constritos ou individualmente dirigidos?. In AVRITZER, Leonardo e ANASTA-
SIA, Ftima (Org.). Reforma Poltica no Brasil. Belo Horizonte: Ed. UFMG, p. 260.
8 Esse comportamento somente seria possvel porque as lideranas partidrias concentram demasiadamente poderes
no processo decisrio do Congresso Nacional, impactando no comportamento dos parlamentares. Os polticos, por sua
vez, precisam desses recursos para satisfao de suas bases eleitorais. Como o processo eleitoral (de acordo com Martin
18 Wattenberg em The Rise of Candidate-Centered Politic, de 1991) centrado no candidato, que dependeu mais de seus
prprios esforos para se eleger do que do partido, a negociao poltica se d de maneira individualizada.
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: PODER
LEGISLATIVO

I. resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que


acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
II. autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a
permitir que foras estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele
permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei com-
plementar;
III. autorizar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica a se ausentarem do
Pas, quando a ausncia exceder a quinze dias;
IV. aprovar o estado de defesa e a interveno federal, autorizar o estado de
stio, ou suspender qualquer uma dessas medidas;
V. sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regu-
lamentar ou dos limites de delegao legislativa;
VI. mudar temporariamente sua sede;
VII. fixar idntico subsdio para os Deputados Federais e os Senadores, observa-
do o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II, 153, III, e 153, 2, I;
VIII. fixar os subsdios do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica e dos Mi-
nistros de Estado, observado o que dispem os arts. 37, XI, 39, 4, 150, II,
153, III, e 153, 2, I;
IX. julgar anualmente as contas prestadas pelo Presidente da Repblica e apre-
ciar os relatrios sobre a execuo dos planos de governo;
X. fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do
Poder Executivo, includos os da administrao indireta;
XI. zelar pela preservao de sua competncia legislativa em face da atribuio
normativa dos outros Poderes;
XII. apreciar os atos de concesso e renovao de concesso de emissoras de r-
dio e televiso;
XIII. escolher dois teros dos membros do Tribunal de Contas da Unio;
XIV. aprovar iniciativas do Poder Executivo referentes a atividades nucleares;
XV. autorizar referendo e convocar plebiscito;
XVI. autorizar, em terras indgenas, a explorao e o aproveitamento de recursos
hdricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais;
XVII. aprovar, previamente, a alienao ou concesso de terras pblicas com rea
superior a dois mil e quinhentos hectares.

Com respeito aos aspectos legislativos, examinamos nas duas casas parlamenta-
res a existncia de uma estrutura burocrtica que as torna bastante centralizadas
em torno de certos atores, conforme abordamos na reviso bibliogrfica.
O processo legislativo, em si, est organizado em funo da Mesa Diretora, das
Lideranas Partidrias, do Colgio de Lderes e das Comisses Parlamentares. O Col-
gio de Lderes foi criado em 1989 para auxiliar as decises da Mesa Diretora com res-
peito ao cronograma de votaes. Mas, no decorrer do funcionamento do Congresso
Nacional, a direo das casas parlamentares praticamente no toma qualquer deci-
so sem a devida consulta aos lderes partidrios.
19
PODER Cabe s lideranas nomear e substituir, a qualquer momento, os membros das
LEGISLATIVO
comisses parlamentares, no havendo tempo predeterminado para a permanncia
deles. Este seria um dos motivos para a elevada rotatividade entre os integrantes
das comisses. No entanto, embora os critrios de sua composio sejam volteis, a
representao destinada aos partidos imutvel, pois leva-se em conta o tamanho
das bancadas partidrias eleitas para o Congresso Nacional.
O presidente da Mesa Diretora, por sua vez, pode determinar a qualquer momento
qual comisso dever dar um parecer sobre os projetos de lei, podendo influenciar na
tramitao. Entretanto, sobre esse aspecto, digna de nota a influncia do pedido
de urgncia no regime de tramitao dos projetos. So vrios os regimes de tramita-
o existentes: ordinria, prioridade, urgncia e urgncia urgentssima. Entretanto,
os pedidos de urgncia podem ser realizados tanto pelos parlamentares quanto pelo
presidente da Repblica. Neste ltimo caso, somente naqueles projetos iniciados
pelo Executivo9. Dessa forma, as comisses parlamentares passam a ter apenas duas
sesses para examinar o projeto de lei antes de encaminh-lo apreciao do plen-
rio, o que praticamente inviabiliza o seu debate pela comisso 10.
Quanto centralizao do processo decisrio no Legislativo, o Regimento Interno
de cada casa parlamentar o subsdio que mais evidencia esse fenmeno. Dessa for-
ma, conhec-lo condio necessria para o parlamentar melhor se posicionar politi-
camente para alcanar os seus objetivos.
Recentemente, identificamos algumas mudanas importantes nesse aspecto. Em
2005, foi alterada a dinmica de composio das comisses na Cmara dos Deputados,
fazendo valer o resultado das eleies para que os partidos indiquem seus parlamen-
tares e evitando, assim, o efeito da migrao partidria (Regimento Interno, artigo 8,
inciso IV, 4). Tal modificao se antecipou s medidas tomadas posteriormente pelo
Tribunal Superior Eleitoral (TSE)11. Outro dado dessa resoluo que os integrantes da
Mesa Diretora que trocarem de partido perdero seu posto. A Cmara dos Deputados
tambm observou o crescente volume de projetos apresentados durante o ano e am-
pliou sua estrutura burocrtica diretiva, por meio da Resoluo n 1/2011 (Regimento
Interno, artigo 9, 6), elevando o nmero de vice-lderes da Mesa Diretora.
Uma medida importante tomada pela Cmara dos Deputados em sua estrutura
interna foi a instituio da Secretaria da Mulher, por meio da Resoluo n 31/2013,
tornando-se sensvel s reivindicaes de movimentos sociais em determinado mo-
mento. A casa criou esse rgo institucional que atua em benefcio da populao
feminina brasileira, buscando tornar a Cmara dos Deputados um centro de debate
das questes relacionadas igualdade de gnero e defesa dos direitos das mulheres
no Brasil e no mundo (Regimento Interno, artigo 20).

9 Sobre a fora do Executivo para controlar a tramitao de suas propostas, passando-as frente dos demais projetos,
j h mobilizao por parte do Legislativo para diminuir esses efeitos. A PEC n 369/2013, de autoria do deputado federal
Carlos Sampaio (PSDB-SP), prope que seja alterado o artigo 64 da Constituio, que trata da tramitao dos projetos
de lei de iniciativa do presidente da Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero na Cmara
dos Deputados e no Senado. Ele prope que a Casa onde estiver tramitando o projeto, por deciso da maioria absoluta
dos respectivos membros, poder retirar a urgncia.
10 MOYA, M. (2010). Predominncia e Controle: os vetos presidenciais no Brasil (1988-2006). Artigo apresentado no 7
20 Encontro da Associao Brasileira de Cincia Poltica, Recife, Brasil, agosto.
11 Resoluo n 22.610/2007 do TSE, disponvel em www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/normas-editadas-pelo-tse/reso-
lucao-nb0-22.610-de-25-de-outubro-de-2007-brasilia-2013-df.
As consultorias legislativas PODER
LEGISLATIVO
do Congresso Nacional

Nesta sesso, abordamos a consultoria legislativa existente em cada uma das


duas casas parlamentares do Legislativo federal, fundamental como suporte insti-
tucionalidade do Parlamento.
A Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados (Conle) foi criada em 1971, sen-
do composta de uma equipe multidisciplinar de consultores selecionados por meio
de concurso pblico. Sua funo servir como ponto de referncia tcnica, tanto aos
parlamentares individualmente quanto Mesa Diretora. Os trabalhos da consulto-
ria so confidenciais e apartidrios, sendo, na maioria das vezes, exclusivos do parla-
mentar demandante.
De acordo com a Conle, na 54 Legislatura foram elaborados cerca de 80 mil tra-
balhos tcnicos para todas as etapas legislativas. Somente em 2014, a Consultoria
Legislativa da Cmara dos Deputados produziu 14.428 trabalhos12. Todos os partidos
polticos com representao na Cmara tiveram algum trabalho analisado pela Conle
nesse perodo. S nos anos de 2013 e 2014, a Conle realizou consultoria para 96% dos
deputados federais.
A Cmara dos Deputados possui um outro rgo de consultoria, neste caso volta-
do para o oramento pblico. Trata-se da Consultoria de Oramento e Fiscalizao
Financeira (Conof). Essa consultoria atua no mbito da Comisso Mista de Ora-
mento (CMO), em parceria com o Senado Federal, para operacionalizar os dados e
procedimentos durante a tramitao do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), bem como das emendas
apresentadas pelos parlamentares. De acordo com a Resoluo n 1/2002 do Congres-
so Nacional, a Conof fica responsvel pela elaborao das notas tcnicas e subsdios
que auxiliam os deputados federais e senadores no processo oramentrio. Da mes-
ma forma, essa consultoria auxilia a Comisso de Finanas e Tributao (CFT) e a Co-
misso de Fiscalizao e Controle (CFC) na tramitao dos projetos de lei. Tais aes
incidem diretamente numa das funes especficas do Legislativo, que fiscalizar as
contas do Executivo e examinar os avisos emitidos pelo Tribunal de Contas da Unio
(TCU) sobre possveis irregularidades13.
A Consultoria Legislativa do Senado Federal (Conleg), por sua vez, coloca diversos
ncleos de atuao disposio dos senadores. A Conleg produz inmeros textos
e subsdios legislativos, bem como, boletins informativos e manuais que podem ser
consultados no seu stio na internet14.
Essa experincia burocrtica apresenta sua importncia para a qualificao do
processo legislativo. De acordo com Aurlio Guimares Cruvinel e Palos, consultor
legislativo da Consultoria Legislativa da Cmara dos Deputados (Conle), em nenhum
lugar do mundo existe essa experincia institucional, de confiana parlamentar tan-

12 Desagregando esses trabalhos, verificaremos que foram 2.198 assessoramentos, 2.614 consultas e estudos, 1.070
trabalhos de redao parlamentar e 8.546 elaboraes legislativas de proposies e minutas de pareceres.
13 Para mais informaes, verificar o link www2.camara.leg.br/a-camara/estruturaadm/conof.
14 Para consultar esses dados, acesse o stio www12.senado.gov.br/senado/institucional/orgaosenado?codorgao=49. 21
PODER to da oposio quanto da situao. Nas palavras de Ricardo Rodrigues, tambm con-
LEGISLATIVO
sultor legislativo da Conle, esse apoio substancial da poltica pblica est na consul-
toria, que feita e entregue de forma apartidria e centralizada. Ou seja, ela serve
a todos partidos e a todos os deputados. E eu diria que, nos ltimos 15 anos, o que
aconteceu foi um aumento significativo da demanda. Ou seja, mais deputados passa-
ram a solicitar mais constantemente um nmero maior de trabalhos. Hoje, em torno
de 95% a 96% dos deputados buscam esse apoio da consultoria. Na ltima legislatu-
ra, 98% de todos os deputados pediram ao menos um trabalho de assessoramento
da consultoria.

As propostas de emenda constitucional

No Congresso Nacional, dentre as inmeras modalidades de proposio legisla-


tiva, destacamos uma que tem uma importncia central, por alterar justamente a
Carta Magna do pas: a proposta de emenda constitucional (PEC). Para ser aprovada,
a PEC precisa de uma maioria qualificada nas casas parlamentares, ou seja, trs quin-
tos dos votos. Alm disso, precisa ser votada nas duas casas em dois turnos.
Desde a Constituio de 1988, foram aprovadas 88 emendas constitucionais, das
quais 64 foram aprovadas nos ltimos 15 anos. Alm dessas, tambm foram realiza-
das seis emendas constitucionais de reviso no ano de 1994. Foram vrios os temas
que os parlamentares emendaram, alguns alterando significativamente o funciona-
mento do Legislativo nacional.
Em meados da dcada de 1990, verificamos uma grande produo de emendas
constitucionais, especialmente no incio do governo do presidente Fernando Henri-
que Cardoso (PSDB). Em geral constituram mudanas relacionadas a reas estratgi-
cas da economia brasileira, necessrias para o processo de privatizaes empreendi-
do no perodo15.
Atualmente, o governo Dilma Rousseff (PT) chama a ateno pela disparidade na
distribuio de emendas constitucionais aprovadas anualmente. Isso significa que o
Congresso Nacional, sob sua coalizo governista, no apresenta regularidade nesse
aspecto. Em 2014, por exemplo, foram aprovadas nove emendas constitucionais, en-
quanto, em 2011, apenas uma.

15 As emendas constitucionais tratavam de vrios aspectos econmicos. Somente no ano de 1995 verificamos estas
importantes questes: explorao do gs canalizado (EC n 5/1995); papel do capital estrangeiro nas empresas nacio-
nais (EC n 6/1995); empresas estrangeiras como armadoras e proprietrias de navios (EC n 7/1995); concesso na rea
de telecomunicaes (EC n 8/1995); e concesso na rea de petrleo e gs (EC n 9/1995). Ainda no primeiro mandato
de Fernando Henrique Cardoso, foram feitas alteraes importantes, como a criao da Contribuio Provisria sobre
Movimentao Financeira CPMF (EC n 12/1996), a criao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio Fundef (EC n 14/1996). E, no ano seguinte, a principal das alteraes: o
dispositivo da reeleio para mandatos executivos (EC n 16/1997). No segundo mandato de Fernando Henrique, houve
22 tambm algumas mudanas importantes, como a Reforma da Administrao Pblica (EC n 19/1998) e a Reforma da
Previdncia Social (EC n 20/1998).
Quadro 1 Emendas constitucionais (ECs) aprovadas PODER
LEGISLATIVO
nos ltimos cinco mandatos presidenciais

Fernando
Lula Dilma Rousseff
Medidas Henrique
(2003-2010) (2011-2015)
(1995-2002)

Desvio padro 1,49 1,32 2,32

Mdia (por perodo) 4,38 3,5 4,33

Total 35 28 21

As medidas provisrias

A constituio de 1988 garantiu a instituio das medidas provisrias (MPs), o que


considerado por muitos pesquisadores como a principal fora do Executivo em ma-
tria legislativa16. As MPs deslocam a ordem de prioridade das votaes, uma vez que
trancam a pauta do Legislativo at que sejam votadas.
Sobre esse ponto, identificamos que a Emenda Constitucional n 32/2001 criou
uma srie de regras que deram ao Legislativo maior capacidade para disciplinar a
quantidade de MPs. De acordo com o cientista poltico Paolo Ricci e o cientista social
Fabrcio Tomio17, essa emenda constitucional impediu a reedio indefinida de MPs e,
por consequncia, restringiu o papel do Executivo em ditar a agenda legislativa. Ape-
sar de ter ampliado o prazo de vigncia da MP, que pode durar at 120 dias, a emenda
constitucional atribui ao Congresso Nacional o poder de conferir a constitucionalida-
de da matria.
Sob os novos critrios para o Executivo produzir medida provisria, de 2001 at
junho de 2015 foram expedidas, ao todo, 679 MPs.

Vetos presidenciais

Este mecanismo fundamental para compreender como o Executivo consegue fle-


xibilizar o poder de aprovao das casas parlamentares. Os vetos podem ser parciais
ou totais e incidem diretamente sobre os projetos j aprovados. No primeiro tipo, o
presidente da Repblica veta artigos, pargrafos, itens ou alneas. No segundo, ele
veta integralmente o texto do projeto de lei aprovado.
Somente no ano de 2014, a presidente da Repblica, Dilma Rousseff, emitiu 36
vetos e, em 2015, do incio do ano at julho, ela j havia emitido 22 vetos. O recorde
ocorreu em 2009, quando se totalizaram 69 vetos. Desde a Constituio de 1988 at
julho de 2015, foram feitos 617 vetos parciais e 329 vetos totais18.

16 PEREIRA, C. e MUELLER, B. (2000). Uma Teoria da Preponderncia do Poder Executivo: o sistema de comisses no
Legislativo Brasileiro. Revista Brasileira de Cincias Sociais, vol. 15, n 43.
17 RICCI, P & TOMIO, F. (2012) O Poder da Caneta: a medida provisria no processo legislativo estadual. Opinio Pbli-
ca, Campinas, vol. 18, n 2, pp. 255-277.
18 Informao disponvel em www.congressonacional.leg.br/portal/veto.
23
PODER Sobre esse ponto, uma emenda constitucional importante foi a de n 76/2013, que
LEGISLATIVO
impactou a votao secreta dos vetos presidenciais. Alm disso, ainda no calor da
agenda positiva do Congresso Nacional em resposta s mobilizaes populares de ju-
nho de 2013, o fim do voto secreto institudo por essa EC acabou se estendendo para
as votaes relativas cassao de parlamentares19. Nesse sentido, o voto nominal
passou a revelar ao eleitorado o comportamento de deputados federais e senadores,
cuja maior transparncia pode inibir acordos escusos.

As comisses parlamentares de inqurito

A Constituio de 1988 prev, em seu artigo de nmero 58, a criao das CPIs: As
comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao prprios
das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas
Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjun-
to ou separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para
a apurao de fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o
caso, encaminhadas ao Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil
ou criminal dos infratores20. As comisses parlamentares de inqurito so ainda re-
gulamentadas pela Lei n 1.579/195221.
As CPIs so comisses temporrias, que, no caso do Legislativo federal, podem
ser criadas tanto pela Cmara dos Deputados como pelo Senado Federal, ou por am-
bos, em comisses mistas. So constitudas mediante requerimento de um tero dos
membros, com o estabelecimento de um prazo de durao e de um objeto especfico a
ser investigado. Essas comisses dispem de um dispositivo das cmaras legislativas
para investigao de autoridades judiciais e os seus relatrios finais devem ser, con-
forme o caso, encaminhados ao Ministrio Pblico, para as providncias necessrias.
No caso dos poderes municipais, as comisses especiais de inqurito so previstas
nas leis orgnicas dos municpios, em geral baseando-se no texto da Constituio,
mas com alteraes em casos especficos, como veremos mais frente. Em todos os
casos, as normas especficas que regem o funcionamento das CPIs so previstas nos
regimentos internos das casas legislativas.
Embora haja indcios de que tenham ocorrido CPIs no Brasil desde o incio do scu-
lo 1922, a primeira previso constitucional se deu com a aprovao da Constituio de
1934. As constituies seguintes, com exceo da de 1937, previram o dispositivo das
CPIs, com variaes em normas e aplicao. A necessidade de um tero dos membros
da casa para apresentao de requerimento de CPI vem desde a Carta de 1934. Em
1946, foi retomado o instituto das CPIs, incluindo a exigncia de proporcionalidade
partidria e mantendo a maioria de um tero para requerimento, condio importan-

19 No entanto, o fim do voto secreto para a indicao de embaixadores e diretores de agncias pblicas e para as elei-
es das mesas diretoras das duas casas foi rejeitado pela maioria dos senadores. Para mais detalhes, consultar www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc76.htm.
20 Constituio Federal, artigo 58, 3.
21 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L1579.htm.

24 22 BARROSO, L. R. (2000). Comisses parlamentares de inqurito e suas competncias: poltica, direito e devido pro-
cesso legal. Revista Forense (350).
te para a garantia dos direitos das minorias, que se torna ainda mais relevante no PODER
LEGISLATIVO
contexto do presidencialismo de coalizo no Brasil. A prerrogativa de criao de CPIs
por parte tambm do Senado Federal data desse perodo. A Constituio seguinte, a
de 1967, j no governo militar, manteve as normas anteriores e acrescentou a possi-
bilidade de convocao mista, composta pela Cmara dos Deputados e pelo Senado
Federal. A Emenda Constitucional de 1969, ainda durante o regime militar, introduziu
a limitao no nmero de CPIs concomitantes no mximo 5 , norma que tambm
segue vigente at o perodo recente, com importantes implicaes ao funcionamen-
to das CPIs23. Por fim, a Constituio de 1988 manteve as normas anteriores e aumen-
tou o poder de fiscalizao do Legislativo ao atribuir s CPIs poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais24.
Em relao institucionalizao das CPIs, a Lei n 1.579/1952determina um mxi-
mo de cinco CPIs durante um mesmo perodo25.
A Constituio determina ainda o qurum de um tero dos membros para a insta-
lao da CPI. Essa norma fundamental para garantir o poder das minorias uma vez
que no se exige maioria simples e que no h necessidade de aprovao do requeri-
mento no plenrio sempre que um tero dos membros assinarem. A CPI tambm pode
ser requisitada por um nico membro, individualmente, mas, nesse caso, ter que
ser analisada pelo plenrio. Por fim, embora nem a Constituio nem a Lei 1.579/1952
especifiquem os procedimentos internos para nomeao dos membros das CPIs, o
Regimento Interno da Cmara dos Deputados define que, respeitando os critrios de
proporcionalidade, os componentes das comisses temporrias (incluindo, portanto,
os das comisses parlamentares de inqurito) sero designados pelo presidente da
casa, por indicao dos lderes partidrios, ressalvando-se que, caso a indicao no
ocorra num prazo de 24 horas, o presidente dever design-los independentemente
dos lderes26. Apesar dessa resoluo, Argelina Figueiredo aponta que o processo de
nomeao pelos lderes partidrios constitui tambm em mecanismo para restringir
a formao de CPIs por parte das bases governistas: Finalmente, uma CPI proposta
por um parlamentar da oposio pode ser aprovada, mas impedida de formar-se caso
os partidos governistas no nomeiem membros para ela (...)27.
Ainda em relao institucionalizao e ao encaminhamento de processos resul-
tantes das CPIs a outros rgos de accountability, como as polcias Civil e Federal, o
Ministrio Pblico e os rgos de controle, a Lei n 10.001/2000 institui a prioridade
nos procedimentos a serem adotados pelo Ministrio Pblico e por outros rgos a
respeito das concluses das comisses parlamentares de inqurito.

23 FIGUEIREDO, A. (2005), As CPIs e a falta do que fazer. Revista Inteligncia, julho de 2005.
24 NINA, C. H. V. (2005). A comisso parlamentar de inqurito nas constituies brasileiras. Braslia. In: Revista de
Informao Legislativa, v. 46, n 166, abr./jun., pp.367-374.
25 A criao de Comisso Parlamentar de Inqurito depender de deliberao plenria, se no for determinada pelo
tero da totalidade dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado (Lei n 1.579/1952, artigo 1, pargrafo nico).
26 As Comisses Temporrias compor-se-o do nmero de membros que for previsto no ato ou requerimento de sua
constituio, designados pelo Presidente por indicao dos Lderes, ou independentemente desta se, no prazo de qua-
renta e oito horas aps criar-se a Comisso, no se fizer a escolha (Cmara dos Deputados, Resoluo n 17/1989, artigo
33, 1).
27 FIGUEIREDO, A. (2001). Op. cit., p. 696.
25
PODER Tambm em 2000, o Ato da Mesa n 45, da Cmara dos Deputados, dispe sobre a
LEGISLATIVO
proviso de recursos e estrutura administrativa necessrios ao bom funcionamento
das comisses parlamentares de inqurito daquela casa, os quais devem constar no
ato de criao da CPI e sero parte das dotaes oramentrias da Cmara.
J a Portaria n 163, aprovada em 2015 pela presidncia da Cmara, atribui classi-
ficao provisria no grau de reservado a todos os documentos sigilosos oriundos
de comisses parlamentares de inqurito encerradas durante a 54 Legislatura. Com
isso, a casa segue o procedimento formal da Lei de Acesso Informao para impedir
o acesso pblico aos documentos produzidos nas CPIs desse ltimo perodo.
Embora abordem temas variados, uma parte significativa das CPIs refere-se a
questes relacionadas a administrao pblica, probidade e responsabilizao ou
combate corrupo. O levantamento de Lucas Cadah, Danilo Centurione e Fabrcio
Vasselai28 mostra o perfil das CPIs realizadas entre 1999 e 2010: Do total de 43 CPIs
analisadas, 24 (56%) propuseram indiciamentos diretamente Polcia Federal. E 37
(86%) encaminharam recomendaes para o Ministrio Pblico29. Ainda segundo os
autores, metade dos relatrios de responsabilizao administrativa so encaminha-
dos ao Tribunal de Contas da Unio, mas em apenas 14% dos casos a Corregedoria-Ge-
ral da Unio foi acionada o que pode ser explicado pelo fato de essa instituio ter
sido criada em 2003, sendo ainda bastante recente em relao ao perodo da anlise
pelos autores.
O ciclo completo de uma CPI no Congresso envolve a sua requisio, instalao,
andamento e concluso. De 2000 a 2015, foram requeridas 168 CPIs na Cmara dos
Deputados, das quais 54 foram instaladas. No mesmo perodo, foram criadas 29 CPIs
no Senado Federal e 16 comisses parlamentares mistas de inqurito (CPMIs), segun-
do o portal do Congresso Nacional.

Mecanismos de participao

Em 2001, a Cmara dos Deputados instituiu a Ouvidoria Parlamentar, com o objetivo


de apoiar a interao com a sociedade e o monitoramento dos atos da administrao
pblica e do processo legislativo. Tambm nesse sentido, foi criado, em 2008, o SisOu-
vidor30, um sistema eletrnico que recebe mensagens e permite seu monitoramento,
conforme prescreve a Lei de Acesso Informao. Criou-se, ainda, o portal E-Democra-
cia31, que prope a participao individual do cidado no processo legislativo. O portal,
lanado em 2009, responde a uma pesquisa do Observatrio de Prticas Legislativas
Internacionais e do Programa de Democracia Eletrnica. Qualquer cidado cadastrado
pode participar por meio de fruns, de bate-papos, da Wikilegis (ferramenta para pro-
por alteraes no prprio texto legislativo) e de uma biblioteca virtual.

28 CADAH, L. Q.; CENTURIONE, D. P.; VASSELAI, F. (2012). Controle Legislativo e Accountability no Brasil: as comisses
parlamentares de inqurito no contexto do presidencialismo de coalizo. Working paper preparado para o II Seminrio
Discente da Ps-Graduao em Cincia Poltica da USP. Disponvel em www.fflch.usp.br/dcp/assets/docs/SemDisc2012/10-1_
Lucas_Cadah_&_Fabricio_Vasselai_&_Danilo_Centurione.pdf.
29 Idem, p. 7.
30 O SisOuvidor um sistema automatizado de atendimento direto sociedade, disponvel em www2.camara.leg.br/
participe/fale-conosco/ouvidoria.
26 31 Disponvel em http://edemocracia.camara.gov.br/web/public/home#.VcNkJJXbJMs.
Da mesma forma, a Comisso de Legislao Participativa (CLP)32, composta por 18 PODER
LEGISLATIVO
membros titulares e igual nmero de suplentes, foi criada com o objetivo de aumen-
tar a participao da sociedade no processo de produo legislativa. Ela estabelece
que qualquer entidade civil organizada pode propor Cmara dos Deputados uma
sugesto legislativa, como projetos de lei ordinria ou complementar e emendas ao
Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO).
As sugestes apresentadas por cidados individualmente compem o Banco de
Ideias da CLP. O portal da Cmara disponibiliza ainda modelos de proposta que po-
dem ser utilizados pelas entidades.
Entre 2001 e 2013 a CLP recebeu um total de 960 sugestes, das quais 879 foram apre-
ciadas e 423 foram aprovadas, conforme se observa nos quadros abaixo que se seguem.

Quadro 2 Sugestes recebidas pela Comisso de Legislao Participativa (CLP),


da Cmara dos Deputados, entre 2001 e 2013

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Projetos de lei,
requerimentos de
24 59 57 28 107 69 93
audincia pblica
etc.

Emendas Lei
11 21 16 12 21 45 -
Oramentria Anual

Emendas ao Plano
- - 1 - - 1 -
Plurianual

Emendas Lei
de Diretrizes - - - - 5 7 26
Oramentrias

Total 35 80 74 40 133 122 119

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total

Projetos de lei,
requerimentos de
34 68 59 40 34 47 719
audincia pblica
etc.

Emendas Lei
- - - - - - 126
Oramentria Anual

Emendas ao Plano
- - - 3 - - 5
Plurianual

Emendas Lei
de Diretrizes 16 12 23 4 3 14 110
Oramentrias

Total 50 80 82 47 37 61 960

32 Disponvel em www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-permanentes/clp.
27
PODER
Quadro 3 Sugestes apreciadas pela Comisso de Legislao Participativa (CLP),
LEGISLATIVO da Cmara dos Deputados, entre 2001 e 2013

2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Aprovadas 7 34 33 18 26 30 55

Rejeitadas 6 36 49 19 25 54 64

Prejudicadas - - - 8 2 - 2

Devolvidas 2 1 5 - - - 38

Total 15 71 87 45 53 84 159

2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total

Aprovadas 53 44 31 45 11 36 423

Rejeitadas 52 12 15 26 13 9 380

Prejudicadas 2 - 9 1 - 1 25

Devolvidas 2 2 - 1 - - 51

Total 109 58 55 73 24 46 879

Alm desses dispositivos, nos ltimos 15 anos foram aprovadas duas leis que tive-
ram origem em projetos de iniciativa popular33. A primeira foi a Lei da Ficha Limpa,
aprovada em 2010, que ser abordada no prximo tpico. A segunda, aprovada em
2012, foi a Lei n 12.741/2012, que determina a incluso dos valores aproximados de
sete tributos na nota fiscal (ICMS, ISS, IPI, IOF, PIS/Pasep, Cofins e Cide), aumentando
a transparncia para o consumidor com relao s transaes comerciais.

Transparncia e
Acesso Informao
Nesta sesso, analisamos dois aspectos fundamentais para compreender o papel
do Legislativo federal e sua integridade: a transparncia e o acesso informao. Fa-
remos esta abordagem considerando as duas casas parlamentares: a Cmara dos De-
putados e o Senado Federal.

33 As leis de iniciativa popular consistem na apresentao de projeto de lei Cmara dos Deputados subscrito por, no
mnimo, 1% do eleitorado nacional, distribudo por pelo menos cinco Estados, com no menos de 0,3% dos eleitores de
28 cada um deles. Essa regulamentao est disposta no artigo 13 da Lei n 9.709/1998, que regulamenta os incisos I, II e III
do artigo 14 da Constituio Federal.
Transparncia PODER
LEGISLATIVO
Cmara dos Deputados
A Cmara Federal possui em seu stio na internet informaes acessveis sobre a
distribuio e utilizao do oramento34. Quanto s licitaes e contratos, possvel
consultar dados acerca do registro de preos e os contratos vigentes com respeito ao
fornecimento de material. Alm disso, esto disponveis o acompanhamento das obras
em andamento, os editais dos preges, as tomadas de preos e as cartas-convites.
Outro aspecto da fiscalizao das contas da Cmara nos remete estrutura remu-
neratria de funcionrios e parlamentares. A tabela de remunerao dos deputados,
secretrios parlamentares, ocupantes de cargos em comisso e servidores efetivos
acessvel, em conformidade com a legislao.
Quanto fiscalizao dos parlamentares, a instituio deixa disponvel os rela-
trios das atividades de cada deputado federal, as cotas para exerccio da atividade
parlamentar (Ceap), as informaes sobre imveis funcionais, o auxlio-moradia e as
viagens em misso oficial.
Sobre o acompanhamento parlamentar, possvel que o cidado receba por e-
-mail, a cada quinze dias, informaes sobre proposies apresentadas pelos deputa-
dos federais, assim como a movimentao parlamentar, os discursos, as notcias de
interesse e o resultado das votaes.
Com relao especificamente s cotas parlamentares, possvel pesquisar, por
partido e por parlamentar, os dados das despesas mensais, desde julho de 2009, refe-
rentes cota postal-telefnica, verba indenizatria e passagens areas.

Senado Federal
O Senado disponibiliza informaes sobre o oramento e finanas, sendo poss-
vel igualmente conferir os relatrios do controle interno. A exemplo da Cmara dos
Deputados, as licitaes, contratos, preges e outras modalidades de licitao esto
documentadas e acessveis on-line, incluindo os dados das empresas que prestam os
servios35. O Senado tambm dispe de todas as informaes sobre gastos com aux-
lios destinados aos funcionrios, como o auxlio-alimentao; auxlio-creche; auxlio-
-transporte; licena mdica; gastos com telefonia; ponto eletrnico e horas-extras.
No tocante s despesas especficas com os senadores, tais como aposentadorias e
penses e assistncia sade, esto todas disponveis mensalmente desde 2013 at
2014. Alm disso, a instituio disponibiliza aos cidados uma consulta legislao
e decretos prprios com respeito ao plano de carreira dos funcionrios, servidores e
agentes pblicos, bem como servidores comissionados.
A exemplo da Cmara dos Deputados, o Senado publica, em conformidade com os
critrios de transparncia, as cotas para o exerccio da atividade parlamentar (Ceap). O
Senado disponibiliza uma srie de atos e portarias que disciplinam o uso desses recur-
sos, como passagens areas, o escritrio de apoio, os imveis funcionais, auxlio-mora-
dia, gastos com impresso, jornais e revistas, publicaes, ajuda de custo e viagens e

34 Para mais informaes, consultar o link http://www2.camara.leg.br/transparencia/gestao-na-camara-dos-deputados/relatorio-


-de-gestao-fiscal/oramento. 29
35 Para mais informaes, acessar o link www.senado.gov.br/transparencia/liccontr/contratos/empresas.asp.
PODER dirias. Tambm possvel fazer comparaes dos gastos dos senadores por Estado36.
LEGISLATIVO
Em relao transparncia, o cientista poltico Bruno Speck, professor da Univer-
sidade de So Paulo (USP), afirma que, em comparao com os outros poderes, o
Legislativo est bem na frente. Olhando para o MP, o Judicirio e at algumas reas do
Executivo, temos mais dados hoje sobre os legisladores, acerca de votao e recursos.
(Mas) ainda em uma linguagem difusa. Certamente, esses sistemas podem avanar.

Acesso Informao

Cmara dos Deputados


Atendendo Lei de Acesso Informao (LAI), a Cmara dos Deputados dispe
de canais de atendimento ao cidado por meio de atendimento presencial, no Balco
de Servio de Informao ao Cidado, por telefone, pelo Disque-Cmara, e por meio
eletrnico, pelo Fale Conosco on-line. O rgo tambm deixa disposio em seu por-
tal dados relativos atividade parlamentar e informaes administrativas sobre a
gesto, os concursos, licitaes e contratos, as obras em andamento e as viagens em
misso oficial, bem como informaes financeiras e oramentrias37.
O cidado pode ter acesso estatstica dos trabalhos da Cmara dos Deputados,
uma sntese anual do trabalho legislativo produzido pelas comisses parlamentares
e o plenrio. Da mesma forma, possvel verificar os relatrios de atividades com
respeito governana e auditoria da Secretaria de Controle Interno da Cmara dos
Deputados. Esse conjunto de informaes est disponvel na pgina Dados Abertos
Legislativo 38 .

Senado Federal
Em conformidade com a LAI, o Senado igualmente possui a sua Secretaria de
Transparncia para garantir o direto dos cidados a acessarem dados. O site organiza
as informaes da seguinte forma: a) Portal da Transparncia do Senado; b) Solicita-
es de informao; c) Dados abertos; d) Conselho de Transparncia; e) Ouvidoria; f)
FAQ; e g) Legislao relacionada39.

36 Para mais informaes, consultar www12.senado.gov.br/transparencia/leg/pdf/CotaExercicioAtivParlamSenadores.pdf.


37 Consulta disponvel no portal www2.camara.leg.br/transparencia/a-transparencia-na-camara.
38 O servio de Dados Abertos Legislativo disponibiliza uma coleo de funcionalidades que permite o acesso direto
aos dados legislativos produzidos na Cmara dos Deputados, como dados sobre deputados, rgos legislativos, pro-
posies, sesses plenrias e reunies de comisses. Fonte: http://www2.camara.leg.br/transparencia/dados-abertos/dados-
-abertos-legislativo.
30 39 Para mais informaes sobre transparncia no Senado, verificar o portal www.senado.gov.br/transparencia/.
PODER

Desafios Futuros LEGISLATIVO

Um dos aspectos mais importantes do regime democrtico o papel da representao


poltica do Poder Legislativo. Assim, o Congresso Nacional chamado responsabilidade
para exercer esse papel por meio de suas prerrogativas: legislar, fiscalizar e controlar.
Em termos de legislao, o Congresso Nacional foi palco de muitos processos im-
portantes para a sociedade, como pudemos observar ao analisar as emendas consti-
tucionais. Quanto ao seu papel de fiscalizador, o Legislativo tambm o exerceu em
vrias reas da sociedade, como foi possvel constatar pela dinmica das CPIs, embo-
ra nem sempre os resultados esperados tenham sido alcanados, servindo mais como
presso poltica sobre o Executivo. Por fim, o carter de controle do Congresso ficou
evidenciado durante sua atuao sobre as transformaes recentes no processo or-
amentrio, equilibrando suas foras com as do Executivo e buscando capacitar-se
para racionalizar os gastos.
No entanto, alm de observar o Legislativo como ator do sistema poltico, pre-
ciso consider-lo como objeto do controle social. Nesse sentido, verifica-se como ele
buscou recentemente aproximar-se institucionalmente da sociedade, o que se cons-
tata pela criao da Comisso de Legislao Participativa (CLP).
Em resumo, embora a sensao de confiana popular no Legislativo seja muito
baixa, preciso levar em conta certos avanos nos ltimos 15 anos. No entanto, cabe
ressaltar que o Legislativo palco de atores muito complexos, cuja tenso altera a
dinmica de funcionamento do Congresso Nacional a todo momento, como se obser-
vou recentemente em relao atuao do ento presidente da Cmara dos Deputa-
dos, Eduardo Cunha. Cabe saber se tais avanos institucionais so suficientes para
restringir o comportamento poltico de atores que se desviem do papel e da funo
do Legislativo. Da mesma forma, preciso observar se as alteraes dos ltimos 15
anos foram capazes de incentivar maior participao da sociedade.

31
32
poder
judicirio
2
Rita de Cssia Biason
cientista poltica e coordenadora do Centro
de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo da
Universidade Estadual Paulista (Unesp/Franca)

Isabela Gerbelli Garbin Ramanzini


coordenadora do Ncleo de Pesquisas e Estudo
em Direitos Humanos (Nupedh) da Universidade
Federal de Uberlndia (UFU)

Bruno Rico
pesquisador associado do Ncleo de Pesquisa
em Polticas Pblicas da Universidade de So
Paulo (NUPPs-USP), onde desenvolve pesquisas
sobre o Sistema de Integridade Brasileiro
PODER JUDICIRIO

LINHA DO TEMPO
2003 O Ministrio da Justia cria a Estratgia Nacional de Combate Corrupo
e Lavagem de Dinheiro (Enccla) como forma de contribuir para o comba-
te sistemtico lavagem de dinheiro no pas. Consiste na articulao de
diversos rgos dos trs poderes da Repblica, Ministrios Pblicos e da
sociedade civil que atuam, direta ou indiretamente, na preveno e com-
bate corrupo e lavagem de dinheiro, com o objetivo de identificar e
propor seu aprimoramento.

2004 A Emenda Constitucional n 45/2004 prev a criao do Conselho Nacio-


nal de Justia (CNJ) como instrumento de controle administrativo, finan-
ceiro e disciplinar do Poder Judicirio.

2007 A Resoluo 44/2007 do CNJ cria o Cadastro Nacional de Condenados por Im-
probidade Administrativa e por Ato que Implique Inelegibilidade (CNCIAI).

2008 A Resoluo 63/2008 do CNJ cria o Sistema Nacional de Bens Apreendidos


(SNBA).

2009 A Resoluo 67/2009 do CNJ cria a Ouvidoria do Conselho Nacional de


Justia.

2011 A Portaria n 97/2011 do CNJ regulamenta Secretaria de Controle Interno


do CNJ.

2012 A Portaria n 519/2012 do MPF cria a Ouvidoria do MPF.

2013 A Portaria n 412/2013 do MPF cria a Sala de Atendimento ao Cidado.

34
PODER JUDICIRIO

Introduo
O Poder Judicirio brasileiro possui autonomia administrativa e financeira garan-
tidas pela Constituio Federal de 1988 (artigos 92 a 126). Sua funo garantir os
direitos individuais, coletivos e sociais e resolver conflitos entre cidados, entidades
e Estado. Os trs segmentos analisados neste relatrio o Conselho Nacional de Jus-
tia, o Ministrio Pblico Federal e o Supremo Tribunal Federal compem o sistema
judicirio brasileiro.

Conselho Nacional
de Justia (CNJ)
Criado em 2004, o CNJ uma instituio pblica que tem por objetivo principal
aumentar a transparncia administrativa e processual da Justia brasileira. As atri-
buies desse conselho esto definidas no artigo 103-B, 4, da Constituio Federal:
Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e financeira do Poder
Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes. Suas atribuies so-
freram algumas modificaes por meio da Emenda Constitucional n 45/2004.
Ao CNJ deve-se apenas a anlise dos atos administrativos praticados; as questes
de mrito e internas dos tribunais no podem ser apreciadas por ele. Destaque-se
que, a partir de 2009, o CNJ passou a estabelecer metas nacionais e estaduais40 que vi-
sam melhorar o sistema judicirio brasileiro por meio do aumento da produtividade,
reduo do nmero de processos nos tribunais e combate corrupo.

Institucionalidade (marcos normativos)

O CNJ uma instituio destinada ao controle da atuao administrativa e finan-


ceira do Poder Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes, contan-
do com poderes de superviso, investigao e sano. O rgo compe-se de 15 mem-
bros, com mandato de dois anos (admitida uma reconduo), sendo: o presidente do
Supremo Tribunal Federal, um ministro do Superior Tribunal de Justia, um ministro
do Tribunal Superior do Trabalho, um desembargador de um Tribunal de Justia, um
juiz estadual, um juiz de um Tribunal Regional Federal, um juiz federal, um juiz de um
Tribunal Regional do Trabalho, um juiz do trabalho, um membro do Ministrio Pblico
da Unio, um membro de Ministrio Pblico estadual, dois advogados e dois cidados
de notvel saber jurdico e reputao ilibada (artigo 103-B, da Constituio Federal).
As atividades do CNJ se classificam em duas linhas de atuao: governana judici-
ria e correio e fiscalizao. Na linha de governana judiciria, a instituio engloba

40. Sobre as metas entendemos que elas no constituem normas jurdicas, mas apenas instrues, recomendaes e
programas de ao interinstitucionais, portanto no sero detalhadas neste relatrio.
35
PODER JUDICIRIO os objetivos de realizar o controle administrativo, financeiro e pessoal do Judicirio,
promover aes de acesso cidadania e Justia, promover iniciativas de moderniza-
o do Judicirio, gerir a estratgia do Judicirio, contribuir para o aperfeioamento
dos recursos humanos do Judicirio, promover a comunicao institucional e a in-
terlocuo entre os rgos do Poder Judicirio, promover estudos e diagnsticos e
expedir atos normativos que promovam os princpios da administrao pblica. Na
linha de correio e fiscalizao, a instituio objetiva realizar inspees, correies
e sindicncias nos rgos judiciais, acompanhar e fiscalizar o sistema carcerrio e de
execuo de penas alternativas, julgar processos disciplinares e realizar o controle
dos atos administrativos do Judicirio.
A atuao do CNJ tambm pode ser compreendida a partir do momento (anterior
ou posterior) do controle da instituio sobre os atos e condutas do Judicirio. No que
tange atuao ex ante as aes e omisses do Poder Judicirio, o CNJ e seus rgos
(Presidncia, Corregedoria Nacional de Justia, Secretaria-Geral e Diretoria-Geral) po-
dem exercer funes normatizadoras, expedindo diversos atos regulamentares e re-
comendaes. Dentre os atos regulamentares (ou atos normativos), verifica-se uma
diversidade de espcies legais: resoluo, instruo ou enunciado administrativo e
recomendaes (artigo 102, do Regimento Interno do CNJ).
No que se refere temtica da corrupo no Poder Judicirio, mostram-se relevan-
tes as aes e recomendaes definidas no mbito da Estratgia Nacional de Comba-
te Corrupo e Lavagem de Dinheiro (Enccla)41, a criao do Cadastro Nacional de
Condenados por Ato de Improbidade Administrativa e por Ato que Implique Inelegibi-
lidade (CNCIAI)42 e do Sistema Nacional de Bens Apreendidos (SNBA)43 e a recomenda-
o sobre a alienao antecipada de bens apreendidos em procedimentos criminais 44
No que diz respeito s atividades ex post as aes e omisses do Poder Judici-
rio, o CNJ e seus rgos, neste caso sobretudo a Corregedoria Nacional e a Secretaria
de Controle Interno, exercem funes investigativas e sancionadoras, apresentadas
com mais detalhes nos itens seguintes.

Integridade

No Brasil, o controle administrativo dos atos e condutas dos membros do Poder


Judicirio (magistrados, servidores e serventurios) realiza-se de duas formas inde-
pendentes e complementares.
Uma diz respeito ao controle interno que as unidades judicirias exercem sobre
os seus prprios membros, em que se apuram as atuaes administrativas de acordo
com regras especficas, como o Cdigo de tica da Magistratura Nacional45 e a Lei

41. A Enccla, da qual o CNJ parte integrante, representa a articulao de rgos pblicos na preveno e combate
corrupo e lavagem de dinheiro. Informaes sobre aes e estratgias do CNJ podem ser encontradas pelo link
http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento/gestao-e-planejamento-do-judiciario/253-rodape/acoes-e-programas/programas-de-a-a-
-z/estrategia-nacional-de-combate-a-corrupcao-e-a-lavagem-de-dinheiro-enccla/27968-acoes-e-recomendacoes-enccla-2012.
42. Resolues n 44/2007 e n 50/2008, da Presidncia do CNJ, disponveis em www.cnj.jus.br///images/atos_normativos/
resolucao/resolucao_44_20112007_17062013181040.pdf e em www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=153.
43. Resoluo n 63/2008, da Presidncia do CNJ, disponvel em http://www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=123.
44. Recomendao n 30/2010, da Presidncia do CNJ, disponvel em http://www.cnj.jus.br/atos-normativos?documento=876.
36 45. Disponvel em www.cnj.jus.br/publicacoes/codigo-de-etica-da-magistratura.
n 8.112/1990 46, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis da PODER JUDICIRIO

Unio. De acordo com essa lei, a inobservncia das normas pode acarretar nas seguin-
tes penalidades: advertncia, suspenso, demisso, cassao de aposentadoria ou
disponibilidade, destituio de cargo em comisso e destituio de funo comissio-
nada. Ademais, as unidades judicirias estaduais e federais contam com o aparato de
corregedorias prprias, s quais compete o controle administrativo e financeiro dos
seus rgos e funcionrios. Nesses casos, as apuraes realizadas devem ser comuni-
cadas Corregedoria Nacional de Justia.
Outra forma de controle opera-se via controle interno e superior do CNJ sobre os
membros das unidades judicirias, sob a competncia da Corregedoria Nacional de
Justia, que nesse campo de atuao, incumbida de: receber e processar reclama-
es disciplinares 47 e representaes por excesso de prazo48; examinar pedidos de
reviso disciplinar49; instaurar processos administrativos disciplinares50 e sindicn-
cias51; e avocar processo de natureza disciplinar em curso52. Os relatrios anuais do
CNJ mostram que, desde 2006, a instituio vem apurando os desvios de conduta de
magistrados, servidores e serventurios da Justia, num nmero crescente de proces-
sos ao longo dos anos. Nota-se tambm que, a partir de 2012, tais relatrios apontam
para as punies aplicadas aos magistrados, geralmente, aposentadorias compuls-
rias, remoes compulsrias, afastamento preventivo, advertncia e censura53.
A Ouvidoria do CNJ tambm pode ser considerada um rgo que confere integri-
dade ao Poder Judicirio nacional, pois serve como um canal de controle para que o
jurisdicionado possa participar do processo de fiscalizao dos servios prestados,
opinar, interferir e manifestar crticas sobre servios mal realizados, negligentes e
(desnecessrios) entraves burocrticos54. No CNJ, a Ouvidoria foi instituda pela Re-
soluo n 67/2009 (que insere a Ouvidoria como parte integrante do CNJ) e pela Re-
soluo n 103/2010 (que regulamenta as atribuies da Ouvidoria55), com o objetivo

46. Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm.


47. Art. 67, do Regimento Interno do CNJ. Visa apurar denncias de desvio de conduta ou prtica administrativa atri-
buda aos agentes do Poder Judicirio.
48. Art. 78, do Regimento Interno do CNJ. Objetiva apurar denncias acerca da lentido e morosidade judicial injustific-
veis.
49. Art. 82, do Regimento Interno do CNJ. Admitidas para rever decises proferidas pelos tribunais de origem em proce-
dimentos disciplinares.
50. Art. 73, do Regimento Interno do CNJ. Procedimento investigativo ordinrio para melhor apurar irregularidades
atribudas aos agentes do Poder Judicirio.
51. Art. 60, do Regimento Interno do CNJ. Procedimento investigativo sumrio para apurar irregularidades atribudas
aos agentes do Poder Judicirio.
52. Art. 79, do Regimento Interno do CNJ. Reivindicao de processos administrativos oriundos de outras unidades
judicirias.
53. Disponveis em www.cnj.jus.br/atos-administrativos/relatorios/relatorios-anuais-do-cnj.
54. ARAJO NETTO, Jos Nascimento; CASTRO, Janbia Rodrigues Almeida. Desafios das ouvidorias no Poder Judici-
rio. Caderno de Doutrina e Jurisprudncia da Escola de Magistratura da 15 Regio, v. 6, n 2, 2010.
55. Art. 4. Compete Ouvidoria do CNJ: I. receber consultas, diligenciar nos setores administrativos competentes
e prestar informaes e esclarecimentos sobre atos, programas e projetos do Conselho; II. receber informaes,
sugestes, reclamaes, denncias, crticas e elogios sobre as atividades do CNJ e encaminhar tais manifestaes aos
setores administrativos competentes, mantendo o interessado sempre informado sobre as providncias adotadas; III.
promover interao com os rgos que integram o CNJ e com os demais rgos do Poder Judicirio, visando o atendi-
mento das demandas e o aperfeioamento dos servios prestados; IV. sugerir aos demais rgos do CNJ a adoo de
medidas administrativas tendentes ao aperfeioamento das atividades desenvolvidas, com base nas informaes,
sugestes, reclamaes, denncias, crticas e elogios recebidos; V. promover integrao entre as ouvidorias judiciais,
visando implementao de um sistema nacional que viabilize a troca das informaes necessrias ao atendimento
37
PODER JUDICIRIO de implementar, por meio de uma estrutura permanente, polticas de controle, admi-
nistrao, accountability e modernizao do sistema de Justia. Uma vez regulamen-
tada no mbito do CNJ, a obrigatoriedade da criao desse mecanismo foi multipli-
cada para todos os tribunais do sistema de Justia (artigo 9 da Resoluo 103/2010).
Desde 2009, a Ouvidoria do CNJ publica relatrios trimestrais para apresentar
dados quantitativos e qualitativos de suas atividades56. Nesses documentos, des-
tacam-se alguns dados importantes. Primeiro, o nmero de demandas mostrou ten-
dncia crescente de 2009 a 2011, estabilizando em torno de, aproximadamente, 5 mil
demandas por trimestre nos anos subsequentes. Quanto aos temas demandados,
estes frequentemente versam sobre morosidade processual do sistema judicirio,
atuao funcional dos magistrados e informaes sobre o sistema judicirio e seus
programas. No que diz respeito s demandas relacionadas a outras unidades do CNJ,
observa-se que a Corregedoria Nacional sempre se destacou por ser a unidade mais
demandada em todos os relatrios da Ouvidoria. Por fim, outro aspecto relevante diz
respeito ao redirecionamento de demandas s ouvidorias e corregedorias dos Esta-
dos, o que demonstra os esforos de articulao entre a Ouvidoria do CNJ e os meca-
nismos estaduais similares.

Correio e celeridade

A Corregedoria Nacional de Justia rgo integrante do Conselho Nacional de


Justia com atribuies de fiscalizao e disciplina judiciria57. Na linha de fiscaliza-
o, a Corregedoria Nacional tem trabalhado em conjunto e de forma integrada com
os rgos correicionais estaduais e federais do pas, sem que sejam suprimidas essas
instncias, exceo de casos em que a via das corregedorias de Justia tenha sido
esgotada ou, em casos excepcionais, em que a sua atuao seja indispensvel.
No mbito do CNJ, as atividades de cunho correicional sobre as agncias estatais e
federais vinculadas ao sistema judicirio compreendem as inspees e correies. As
inspees so realizadas para apurao de fatos relacionados ao conhecimento e
verificao do funcionamento dos servios judiciais e auxiliares, das serventias e dos
rgos prestadores de servios notariais e de registro, havendo ou no evidncias de
irregularidades (artigo 48 do Regimento Interno do CNJ). Por sua vez as correies,
tm como finalidade a apurao de fatos determinados relacionados a deficincias
graves dos servios judiciais e auxiliares, das serventias e dos rgos prestadores de
servios notariais e de registro (artigo 54 do Regimento Interno do CNJ).
As inspees so feitas nas prestaes de conta, na folha de pagamento e na po-
ltica de remunerao e pagamentos de determinada unidade judiciria. Um dia da
inspeo fica reservado para a realizao de audincias pblicas, quando qualquer in-
teressado pode apresentar consideraes, reclamaes ou denncias. As diligncias

das demandas sobre os servios prestados pelos rgos do Poder Judicirio; VI. apresentar e dar publicidade aos dados
estatsticos acerca das manifestaes recebidas e providncias adotadas; VII. Encaminhar ao Plenrio do CNJ relatrio
trimestral das atividades desenvolvidas pela Ouvidoria (Resoluo n 103/2010 do CNJ).
56. Disponveis em www.cnj.jus.br/ouvidoria-page/documentos.
57. Todas as atribuies da Corregedoria Nacional de Justia esto definidas no 5 do artigo 103-B da Constituio
38 Federal e regulamentadas pelo artigo 31 do Regimento Interno do CNJ e pelo artigo 8 do Regimento Interno da Corre-
gedoria Nacional de Justia.
e recomendaes so registradas num relatrio, disponvel a todos os interessados. PODER JUDICIRIO

Dependendo do caso, o corregedor pode abrir processos administrativos, exonerar


cargos comissionados, determinar correes em licitaes e interrupo de obras, en-
tre outras medidas cabveis. Em 2008, deu-se incio efetivo realizao de inspees.
Naquele ano, quatro instituies judicirias foram objetos de apurao58. Em 2009,
esse nmero aumentou para 1759, mantendo-se estvel at 2013. Quanto s correi-
es, apenas os relatrios anuais do CNJ referentes aos anos de 2007 a 2009 trazem
dados sobre a atividade, havendo uma mdia de duas correies por ano, de acordo
com os dados disponveis.
No que tange s atividades correicionais internas ao CNJ, a competncia para a
realizao das atividades investigativas, denominadas auditorias, recai sobre a Se-
cretaria de Controle Interno, regulamentada em 201160. Essas atividades visam ava-
liar a gesto do CNJ no tocante eficincia e regularidade dos atos administrativos,
abrangendo, especialmente, a execuo oramentria, financeira e patrimonial, bem
como a adequao e a legalidade dos gastos realizados no perodo. Desenvolvem-se
as avaliaes de gesto e as avaliaes de acompanhamento de gesto em aes de
controle prvio e de controle concomitante. Essas atividades passaram a ser levadas
a cabo a partir de 2011, ano em que cerca de 93 processos foram controlados, havendo
trs auditorias em cada ano subsequente61.

Accountability

Os casos de corrupo e irregularidades no Poder Judicirio brasileiro envolvem


uma diversidade de prticas, sendo as mais comuns os desvios de verbas, vendas de
sentena, grilagem de terras, favorecimento na liberao de precatrios, contratos
irregulares, nepotismo e criao de entidades vinculadas aos prprios magistrados
para administrar verbas de tribunais. Casos foram identificados pelo CNJ, por meio
das inspees levadas a cabo pela Corregedoria Nacional, em praticamente todos os
Estados brasileiros62.

58. Portarias nos 78, 83, 89 e 90, todas de 2008. Disponveis em www.cnj.jus.br/corregedoriacnj/atos.
59. Portarias nos 91, 92, 103, 104, 113, 115, 127, 131, 151, 206, 212, 219, 231, 237, 240 e 243, todas de 2009, e Portaria Conjun-
ta n 1/2009. Disponveis em www.cnj.jus.br/corregedoriacnj/atos.
60. Regimento Interno da Secretaria de Controle Interno, institudo pela Portaria n 97/2011, da Presidncia do CNJ.
61. Relatrios disponveis em www.cnj.jus.br/atos-administrativos/relatorios/relatorios-anuais-do-cnj.
62. Todos os relatrios de inspees e correies encontram-se disponveis em www.cnj.jus.br/corregedoriacnj/inspecoes-
-correicoes.
39
PODER JUDICIRIO

Ministrio Pblico
O Ministrio Pblico se estrutura em duas perspectivas: federal e estadual. Na
perspectiva federal, a estrutura mantida pela Unio e se divide de acordo com o
ramo do Poder Judicirio perante o qual atua: Ministrio Pblico Federal (Justia fe-
deral), Ministrio Pblico Militar (Justia Militar), Ministrio Pblico do Trabalho (Jus-
tia do Trabalho) e Ministrio Pblico do Distrito Federal e Territrios (Justia do Dis-
trito Federal e dos Territrios). Na perspectiva estadual, a estrutura dos Ministrios
Pblicos estaduais mantida pelas unidades da Federao. Criado em 2004, por meio
da Emenda Constitucional n 45, com o objetivo de imprimir uma viso nacional ins-
tituio, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) um rgo de controle
interno e superior que orienta e realiza fiscalizaes administrativas, financeiras e
disciplinares de todos os Ministrios Pblicos e seus membros no Brasil63.
Quanto relao do Ministrio Pblico com o sistema de Justia brasileiro, a insti-
tuio parte integrante do sistema de garantia e aplicao das leis. Todavia, trata-se
de uma instituio independente (no vinculada a nenhum dos poderes do Estado)
e autnoma (administrativa e financeiramente), de acordo com a preleo do artigo
127, da Constituio Federal.
Com a promulgao da Constituio de 1988, o Ministrio Pblico deixou de ser
reconhecido apenas pela funo de persecuo criminal, passando a assumir novas
e expansivas atribuies que mudaram o perfil da instituio. Analistas afirmam que
o Ministrio Pblico pde ser, a partir de ento, considerado a maior novidade ins-
titucional do Brasil desde a redemocratizao do pas nos anos 198064. Atuando na
proteo de direitos difusos e coletivos (como meio ambiente, relaes de consumo,
crianas e adolescentes, idosos, controle de polticas pblicas e combate corrup-
o e ao crime organizado), o Ministrio Pblico ampliou sua atuao na rea cvel ao
longo dos anos e tornou-se uma agncia fundamental no controle de atos e aes de
outros atores estatais e entidades governamentais65.

Institucionalidade (marcos normativos)

Algumas legislaes, em especfico, ampliaram o objeto de atuao do Ministrio


Pblico no Brasil, legitimando-o para atividades que conduziram a instituio ao con-
trole de atos e aes de outros atores estatais e entidades governamentais. A Lei n
7.347/1985, conhecida como Lei da Ao Civil Pblica, abriu o ordenamento jurdico
brasileiro defesa dos direitos difusos e coletivos, por meio de aes coletivas. Aps
1988, foram criadas novas leis da mesma natureza que atribuem papel especial ao Mi-
nistrio Pblico: a Lei da Improbidade Administrativa66 (Lei n 8.429/1992), a lei sobre

63. Artigo 130-A, da Constituio Federal.


64. ARANTES, Rogrio B. Ministrio Pblico na fronteira entre a Justia e a Poltica. Justitia, v. 197, p. 325-335, 2007.
65. SPECK, Bruno W. Caminhos da Transparncia: Anlise dos Componentes de um Sistema Nacional de Integridade.
Campinas: Editora Unicamp, 2002.
40 66. A Lei da Improbidade Administrativa representou uma resposta sucesso de escndalos de corrupo poltica que
marcaram a dcada de 1980 e incio dos anos 1990, tendo sido aprovada poucos meses antes do impeachment do presidente
Collor.
infraes da ordem econmica (Lei n 8.884/1994) e a Lei de Responsabilidade Fiscal PODER JUDICIRIO

(Lei Complementar n 101/2000).


Com a previso da Lei Complementar n 75/1993, o Ministrio Pblico Federal
(MPF) implementou a 5 Cmara de Coordenao e Reviso (5 CCR), dedicada ao
combate corrupo. Esse rgo atua nos feitos relativos aos atos de improbidade
administrativa previstos na Lei n 8.429/1992 e nos crimes praticados por funcionrio
pblico ou particular (artigos 332, 333 e 335 do Cdigo Penal) contra a administrao
em geral, inclusive contra a administrao pblica estrangeira, bem como nos crimes
de responsabilidade de prefeitos e de vereadores previstos na Lei de Licitaes.
A 5 CCR exerce distintas funes. Na funo revisional, supervisiona o arquivamen-
to de instrumentos destinados apurao de irregularidades (peas de informao,
procedimentos administrativos ou inquritos civis pblicos). Nessa funo, a 5 Cma-
ra pode homologar o arquivamento promovido pelo membro ministerial ou no. No
segundo caso, o procedimento retorna origem para se aprofundarem as investiga-
es. Na funo de coordenao, ela orienta a atuao ministerial por meio da edio
de enunciados67. Por fim, na funo de integrao, a 5 CCR busca obter uma atuao
coerente do MPF, por meio, principalmente, da criao de grupos de trabalho68 e rela-
torias especiais69.

Integridade

No Brasil, o controle administrativo dos atos e condutas dos membros do Minis-


trio Pblico (promotores, procuradores e servidores) se realiza de duas formas inde-
pendentes e complementares.
Uma diz respeito ao controle interno que a Administrao Superior do Ministrio P-
blico exerce sobre os seus prprios membros, em que se apuram as atuaes administra-
tivas, financeiras e disciplinares, de acordo com regras especficas, como a Lei Orgnica
Nacional do Ministrio Pblico (Lei n 8.625/1993), a Lei Complementar n 75/1993 (Esta-
tuto do Ministrio Pblico da Unio) e a Lei n 8.112/1990, que dispe sobre o regime jur-
dico dos servidores pblicos civis da Unio. Ademais, as unidades do Ministrio Pblico,
estaduais e federais, contam com o aparato de corregedorias prprias, s quais compete
o controle administrativo, financeiro e disciplinar dos seus rgos e funcionrios.
No caso do Ministrio Pblico Federal, os elementos de integridade se verificam
a partir dos seguintes mecanismos: Corregedoria-Geral do MPF, Ouvidoria do MPF e
Sala de Atendimento ao Cidado.

67. Destacam-se os seguintes enunciados da 5 CCR/MPF: o de n 1 A desistncia de ao civil pblica demanda


prvia consulta Cmara instruda com razes de fato e de direito e o de n 24 Nas aes por ato de improbidade
administrativa propostas por entidades no federais por leso a bens ou interesses federais, se a petio inicial aten-
der aos pressupostos legais e no houver outro defeito processual, deve o Ministrio Pblico Federal ingressar no polo
ativo, para garantir a tramitao do feito na Justia Federal". Disponveis em http://5ccr.pgr.mpf.mp.br/coordenacao/
grupo-de-trabalho/docs-gt-copa-2014/ccr5/coordenacao/enunciados/enunciados.
68. Destacam-se os seguintes grupos de trabalho: Aeroportos, Copa do Mundo 2014, Terras Pblicas/Desapropriao,
Prestao de Contas MEC, Desvio de Verbas Emergenciais, Obras de Transposio do Rio So Francisco e Habitao de
Interesse Social.
69. Dentre as relatorias especiais, destacam-se: Aplicao de Verbas Federais em Sade, BNDES, Licitaes em Obras
Pblicas, Obras Rodovirias DNPM.
41
PODER JUDICIRIO No que diz respeito Corregedoria-Geral do MPF, este rgo est incumbido de
instaurar inqurito contra integrante da carreira e propor ao Conselho Superior a
instaurao de procedimento administrativo, de acordo com o artigo 65, inciso III, do
Estatuto do Ministrio Pblico da Unio. , portanto, o rgo que fiscaliza as ativida-
des funcionais e a conduta dos membros do MPF. Conforme o Regimento Interno da
Corregedoria do MPF 70, os inquritos administrativos e os processos administrativos
disciplinares so processados de acordo com os artigos 246 a 265 da Lei Complemen-
tar n 75/1993 (Estatuto do Ministrio Pblico da Unio) e, subsidiariamente, com
os do Cdigo de Processo Penal, consoante previsto no artigo 261 da Lei Orgnica do
Ministrio Pblico da Unio. Os artigos 236 e 237 da Lei Complementar n 75/1993
preveem as hipteses de infrao disciplinar do Ministrio Pblico, quais sejam: abu-
so de poder, descumprimento de normas, descumprimento de prazos, violao de
sigilo funcional, no prestao de informaes Administrao Superior, ausncia
em atos judiciais, suspeio, omisso na adoo de providncias cabveis, falta de
urbanidade e zelo, improbidade e falta de decoro pessoal. Estas infraes podem ser
passveis das seguintes sanes disciplinares: advertncia, censura, suspenso, de-
misso e cassao de aposentadoria ou de disponibilidade (artigo 239 do Estatuto do
Ministrio Pblico da Unio).
De acordo com os Relatrios de Atividades da Corregedoria-Geral do MPF, de se-
tembro de 2009 a setembro de 201171 foram registradas 259 infraes disciplinares,
17,76% delas correspondentes a atos de improbidade. Desses registros, 90,9% foram
arquivados e em apenas 4,76% dos casos houve instaurao de inqurito administra-
tivo. No perodo de outubro de 2011 a outubro de 201372, registraram-se 215 infraes,
embora no haja dados sobre atos de improbidade. Dessas infraes, 92,4% foram
arquivadas e apenas 7,58% foram encaminhadas como inquritos administrativos.
No que tange Ouvidoria do MPF 73, este rgo de controle interno, criado pela
Portaria n 519/2012 do MPF 74, recebe, analisa e d encaminhamentos s representa-
es, reclamaes, denncias, crticas, elogios, sugestes, pedidos de informaes
e de providncias sobre as atividades desenvolvidas pelos rgos, membros, servi-
dores e servios auxiliares do MPF. De acordo com os dados do nico relatrio75 at
ento disponvel, a Ouvidoria recebeu, no perodo de 2012 a 2013, 227 denncias de
emprego irregular de verbas ou rendas pblicas. Por meio desse relatrio, no foi pos-
svel acessar os encaminhamentos dados a esses tipos de denncia.
Por fim, a Sala de Atendimento ao Cidado foi instituda pela Portaria n 412/201376
do MPF para receber notcias de irregularidades, representaes, solicitaes de in-

70.Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/docs-atos-e-legislacao/Resolu-
caoCSMPF100-09-RegimentodaCorregedoria.pdf.
71.Dados disponveis em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/Relatorio-de-Atividades-
-CGMPF_Dra_Ela-Set10-Set11.pdf.
72. Dados disponveis em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/Relatorio-de-atividades-CMPF-out-11-out-13.pdf.
73. Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/para-o-cidadao/ouvidoria.
74. Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/para-o-cidadao/ouvidoria/legislacao/portaria-pgr-519-2012.pdf.
75. Relatrio Anual da Ouvidoria do MPF, 2012-2013. Disponvel em www.pgr.mpf.mp.br/para-o-cidadao/ouvidoria/relatorios-
-anuais/docs/2012_2013_Relatorio_Anual.pdf.
42 76. Disponvel em http://cidadao.mpf.mp.br.
formao e outras demandas direcionadas ao Ministrio Pblico Federal. No foram PODER JUDICIRIO

encontrados dados para analisar as atividades e o funcionamento desse rgo.


Outra forma de controle se opera via controle superior do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico (CNMP) sobre os membros da instituio, sob a competncia da
Corregedoria Nacional do Ministrio Pblico e da Ouvidoria do CNMP. Nesse cam-
po de atuao superior, a Corregedoria Nacional do Ministrio Pblico o rgo do
CNMP responsvel pelo recebimento e processamento de denncias e reclamaes
relativas a membros e servidores do Ministrio Pblico. Por fora do Regimento In-
terno do CNMP77, a Corregedoria Nacional do MP encontra-se incumbida de: receber
reclamaes e denncias, de qualquer interessado, relativas aos membros do Minis-
trio Pblico e dos seus servios auxiliares; dar encaminhamento s reclamaes;
propor ao Plenrio a avocao ou reviso de procedimentos acompanhados por recla-
maes disciplinares; e instaurar sindicncia de ofcio ou processo administrativo dis-
ciplinar (artigo 18, incisos I, IV, V e VI, do Regimento Interno do CNMP). Os Relatrios
Anuais da Corregedoria Nacional do CNMP78 mostram que, desde 2005, a instituio
vem apurando reclamaes disciplinares referentes conduta de seus membros. Os
relatrios so bastante transparentes, de modo que possvel acessar os registros
das reclamaes, uma sntese do assunto e as partes envolvidas (reclamante e recla-
mado), bem como os encaminhamentos em cada caso. Dados de 201279 mostram que
438 reclamaes disciplinares foram recebidas, 15 revises de processos disciplinares
foram processadas e 13 sindicncias foram instauradas.
A Ouvidoria do CNMP tambm pode ser considerada um rgo que confere inte-
gridade ao Ministrio Pblico, pois serve como um canal de controle para que a socie-
dade participe do processo de fiscalizao dos servios prestados pela instituio.
No CNMP, a Ouvidoria foi criada pela Resoluo CNMP n 64/2010 e instituda pela
Portaria CNMP-PRESI n 82/2011, com o objetivo de disponibilizar um canal de comu-
nicao acessvel aos cidados e administrao pblica e promover a integrao das
demais ouvidorias dos Ministrios Pblicos. Desde setembro de 2013, a Ouvidoria do
CNMP publica relatrios para apresentar os resultados de suas atividades80. Nesses
documentos, destacam-se alguns dados importantes. Primeiro, o nmero de deman-
das mostrou tendncia crescente de 2013 a 2014. Quanto aos temas relevantes a esta
consulta, no perodo de setembro de 2013 a maro de 2014 81, registraram-se 13 de-
nncias de improbidade administrativa e 255 referentes a infraes disciplinares. No
perodo de maro a setembro de 2014 82, esses nmeros saltaram para 10.815 e 1.055,
respectivamente.

77. Disponvel em www.cnmp.mp.br/portal/images/Regimento_Interno_do_CNMP_V7_28-11-2014.PDF.


78. Disponveis em http://www.cnmp.mp.br/portal_2015/institucional/relatorios-de-atuacao.
79. Disponvel em www.cnmp.mp.br/portal/images/stories/Corregedoria/Relatorios/Relatrio_Anual.pdf.
80. Disponveis em http://www.cnmp.mp.br/portal_2015/institucional/relatorios-de-atuacao,
81.Disponvel em www.cnmp.mp.br/portal/images/Relat%C3%B3rio_Ouvidoria_-_setembro_de_2013_a_
mar%C3%A7o_de_2014.pdf>.
82.Disponvel em www.cnmp.mp.br/portal/images/Relat%C3%B3rio_Ouvidoria_-_mar%C3%A7o_a_setembro_
de_2014.pdf.
43
PODER JUDICIRIO Correio e celeridade

A Corregedoria Nacional do Ministrio Pblico rgo superior com atribuies


de fiscalizao e disciplina83. Na linha de fiscalizao, a Corregedoria Nacional tem
trabalhando de forma integrada com os rgos correicionais dos Ministrios Pblicos
estaduais e federais do pas. As atividades de cunho correicional sobre as agncias
estatais e federais do Ministrio Pblico compreendem as inspees e correies. As
inspees so realizadas para verificao do eficiente funcionamento dos servios
do Ministrio Pblico, em todas as suas reas de atividade, havendo ou no indcios
de irregularidades, sem prejuzo da atuao das Corregedorias-Gerais do Ministrio
Pblico (artigo 67, do Regimento Interno do CNMP). As correies, por sua vez, tm
como finalidade a apurao de fatos determinados relacionados com deficincias
dos servios do Ministrio Pblico, bem como de seus servios auxiliares (artigo 69,
do Regimento Interno do CNMP). A Corregedoria Nacional do CNMP prev um calen-
drio de inspees ordinrias, disponibilizando relatrios das inspees de Minist-
rios Pblicos em 16 estados da Federao84. Quanto s correies, apenas dois relat-
rios se encontram disponveis, os referentes Corregedoria-Geral do MP do Cear e
do Par85.
No caso do MPF, a Corregedoria-Geral o rgo incumbido de realizar as correi-
es ordinrias e extraordinrias, objetivando verificar a regularidade do servio,
a eficincia, a pontualidade dos membros do MPF no exerccio de suas funes e o
cumprimento das obrigaes legais (artigo 236, da Lei Complementar n 75/1993), por
fora da Resoluo CSMPF n 100/2009. Nesses atos correicionais, so tambm le-
vantadas as dificuldades e necessidades de cada unidade e gabinete, com o objetivo
de apresentar sugestes e encaminhamentos aos rgos superiores do MPF. Os da-
dos dos Relatrios de Correies86 realizados pelo MPF desde 2010 mostram apenas a
quantidade de gabinetes correicionados, no havendo informaes mais detalhadas
sobre os casos.

Accountability

A 5 Cmara de Coordenao e Reviso do MPF disponibiliza, por meio de um mapa


interativo denominado Mapa da Improbidade87, todos os dados levantados referentes
aos processos ajuizados nos ltimos cinco anos pelo MPF nos Estados do Brasil aes
civis de improbidade administrativa (ACIA) e aes civis pblicas (ACP). Atualmente, de
acordo com essa ferramenta, o MPF j ajuizou no pas 8.522 aes civis de improbidade
administrativas e 1.694 aes civis pblicas, num panorama de atuao distribudo da
seguinte forma:

83. Todas as atribuies da Corregedoria Nacional do CNMP esto regulamentadas nos artigos 18, inciso VII, 67 e 68,
todos do Regimento Interno do CNMP.
84. Para lista completa, acessar www.cnmp.mp.br/portal_2015/institucional/corregedoria/inspecoes-e-correicoes.
85. Relatrios disponveis em www.cnmp.mp.br/portal_2015/institucional/corregedoria/inspecoes-e-correicoes.
86. Relatrios disponveis em www.pgr.mpf.mp.br/conheca-o-mpf/estrutura/corregedoria/atos-e-legislacao.
44 87. Disponvel em http://aplicativos.pgr.mpf.mp.br/mapas/mpf/improbidade/?UID=1386333995.
Quadro 1 Unidades do MPF: 1 Instncia PODER JUDICIRIO

AC AL AM AP BA CE DF

87 240 378 104 1.222 452 272

ES GO MA MG MS MT PA

139 232 947 762 95 313 802

PB PE PI PR RJ RN RO

632 517 535 214 376 480 109

RR RS SC SE SP TO

113 202 115 144 441 282

Quadro 2 Unidades do MPF*: 2 e 3 Instncias


PGR PRR-1 PRR-2 PRR-3 PRR-4 PRR-5

1 5 3 1 1 -

*Procuradoria-Geral da Repblica (PGR) e Procuradoria Regional da Repblica (PRR)

Fonte: http://aplicativos.pgr.mpf.mp.br/mapas/mpf/improbidade/?UID=1386333995. Acesso em 3/1/2015.

Apesar de testarmos o Mapa da Improbidade em busca de detalhes sobre os pro-


cessos ajuizados, no obtivemos xito em acessar a listagem das aes por meio dessa
ferramenta. Por essa razo, suprimos os dados sobre a atuao do MPF em casos de
corrupo por meio de documento disponibilizado pela prpria instituio88. Registra-
-se que, no Piau, onde 47 aes foram apresentadas somente em 2014, o Ministrio
Pblico Federal ajuizou ao de improbidade administrativa contra trs ex-secretrios
estaduais de Transportes, o secretrio estadual da Fazenda e mais nove pessoas por ir-
regularidades constatadas nas duas etapas de construo do Porto de Lus Correia. Na
ao, pede-se o ressarcimento de R$ 12 milhes aos cofres pblicos. A Justia acolheu o
pedido de liminar do MPF e decretou a indisponibilidade dos bens dos doze acusados.
No Par, algumas aes de improbidade administrativa que tiveram maior repercus-
so envolveram o ex-prefeito de Belm, Duciomar Costa. Em uma das aes, o ex-pre-
feito e agentes municipais foram acusados de desviar R$ 3 milhes em recursos fede-
rais que deveriam ser destinados implantao de 30 laboratrios de informtica para
estudantes de escolas pblicas. Em 2014, o ex-prefeito foi condenado por improbidade
administrativa, tendo seus direitos polticos cassados por cinco anos, bens bloqueados
e ter de pagar multa de R$ 50 mil por irregularidades e no concluso de obras de con-
vnio com o governo federal.

88. Disponvel em http://noticias.pgr.mpf.mp.br/noticias/noticias-do-site/copy_of_pdfs/PDF_link2.pdf.


45
PODER JUDICIRIO

Supremo Tribunal Federal


O sistema judicirio brasileiro composto de diversos rgos, dos quais o Supre-
mo Tribunal Federal o mais importante e a ltima etapa de decises jurdicas de pro-
cessos iniciados no pas 89. No mbito da Unio, podemos dividir a Poder Judicirio em
dois segmentos: a Justia Federal (comum) e a Justia Especializada (do Trabalho, Elei-
toral e Militar). A Justia Estadual, por sua vez, abrange todos os juizados especiais
cveis e criminais - distribudos pelos 26 Estados brasileiros e no Distrito Federal.

Institucionalidade (marcos normativos)

O Supremo Tribunal Federal, rgo mximo na estrutura do Poder Judicirio bra-


sileiro (artigo 92 da Constituio), caracteriza-se pela dupla competncia de aplicar a
lei ao caso concreto (em aes originrias ou em instncia recursal) e salvaguardar a
Carta Constitucional (seja por meio da garantia dos direitos constitucionais, seja por
meio do controle de constitucionalidade). Exercendo sua funo, o Supremo Tribunal
Federal conta com vasta jurisprudncia versando sobre aes penais relativas aos
crimes de corrupo e improbidade administrativa. Alguns marcos nessa trajetria
so, por exemplo, os julgamentos das aes penais 470/MG (caso Mensalo), 307/DF
(caso Collor) e 457/RR (caso Gafanhoto). Alm desses exemplos de aplicao da lei ao
caso concreto, no plano da salvaguarda constitucional o STF tomou importante de-
ciso ao declarar, em 2012, a constitucionalidade e validade da Lei Complementar n
135/2010 (conhecida como Lei da Ficha Limpa), a qual, dentre outras medidas, prev
condies de inelegibilidade para candidatos inidneos.
Aps a Emenda Constitucional n 45/2004, a criao de um novo instituto jurdico
constitucional, denominado smula vinculante, parece ter conferido certa competn-
cia normativa ao nosso tribunal constitucional, o STF. Trata-se, em geral, da possibilida-
de de aprovao de um texto que valide, interprete e d eficcia a normas que so alvo
de controvrsias e acabam acarretando insegurana jurdica e multiplicao de proces-
sos sobre questo idntica. Uma vez aprovado, esse texto, denominado smula, passa
a ter efeito vinculante sobre os demais rgos do Poder Judicirio e sobre a administra-
o pblica direta e indireta. Assim, dado o seu carter de obrigatoriedade e generali-
dade, as smulas vinculantes se aproximam do contedo material prprio das normas.
No que se refere temtica da corrupo foram editadas algumas smulas que tra-
tam tangencialmente do tema, como a Smula Vinculante n 1390, que torna inconsti-
tucional a nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou
por afinidade, at o terceiro grau para o exerccio de cargo em comisso, de confiana
ou funo gratificada na administrao pblica direta e indireta, e a Smula Vinculante
n 1891, que prev a inelegibilidade no territrio de jurisdio do titular, de cnjuges,

89. No Brasil, todos os processos tm origem na primeira instncia e podem ser levados, por meio de recursos, para a
segunda instncia (o Supremo Tribunal de Justia), e alcanar a ltima instncia (o Supremo Tribunal Federal).
90. As smulas vinculantes esto disponveis em www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=jurisprudenciaSumulaVinculante.
46 91. Disponvel em http://www.tse.jus.br/legislacao/codigo-eleitoral/sumulas/sumulas-do-stf/sumula-vinculante-stf-nb0-18.
parentes consanguneos ou afins, at segundo grau ou por adoo, do presidente da PODER JUDICIRIO

Repblica, governador de Estado ou do Distrito Federal, de prefeito ou de quem os haja


substitudo nos seis meses antes ao pleito (artigo 14, 7, da Constituio), mesmo com
a dissoluo da sociedade ou vnculo conjugal no curso do mandato.

Integridade

O controle administrativo dos atos e condutas previstos para os membros do Po-


der Judicirio (magistrados, servidores e serventurios), descrito nos marcos norma-
tivos do Conselho Nacional de Justia, tambm aplicvel ao rgo mximo no Poder
Judicirio no pas, o Supremo Tribunal Federal. As previses legais do Cdigo de tica
da Magistratura Nacional 92 e da Lei n 8.112/199093, que dispe sobre o regime jurdico
dos servidores pblicos civis da Unio, regulam os atos e condutas dos membros do
Supremo Tribunal Federal. Todavia, o controle do CNJ sobre os membros do STF no
se configura como via possvel.
Ressalta-se que o CNJ no possui competncia para apreciar atos administrativos
do STF e tampouco a conduta de seus ministros, estando o CNJ sujeito ao rgo mxi-
mo do Poder Judicirio nacional. Inclusive, de acordo com a regncia do artigo 103-B,
1, da Constituio Federal, a Presidncia do CNJ ocupada pelo presidente do STF,
que indicado pelos seus pares para exercer um mandato de dois anos.
possvel apontar a Ouvidoria do STF como rgo que confere integridade ao
rgo mximo do Poder Judicirio, exercendo um papel semelhante ao das demais
ouvidorias judicirias do pas. Todavia, no se encontram disponibilizados relatrios
de atividades da Ouvidoria do STF. Adicionalmente, o STF conta com um servio de-
nominado Central do Cidado94, criado em 2008 para servir de canal de comunicao
direta entre o cidado e o STF, com a finalidade de facilitar o acesso s informaes
sobre competncia, funcionamento e atribuies da Suprema Corte. So funes da
Central do Cidado: informar sobre o funcionamento e servios prestados pelo STF;
orientar, receber sugestes, reclamaes, crticas e elogios sobre as atividades do
tribunal; processar cartas que reclamem garantias constitucionais do direito de ir e
vir; promover aes de melhoria ao atendimento ao pblico e exercer as atribuies
do Servio de Informaes ao Cidado, previsto na Lei de Acesso Informao (Lei
n 12.527/2011). De igual maneira, no foram encontrados dados sobre as atividades
realizadas por esse servio.

92. Disponvel em www.cnj.jus.br/publicacoes/codigo-de-etica-da-magistratura.


93. Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8112cons.htm.
94. Disponvel em www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=centralDoCidadaoAcessoInformacao&pagina=sobreCentralCidadao.
47
PODER JUDICIRIO Correio e celeridade
No que tange s atividades correicionais internas ao STF, a competncia para a reali-
zao das atividades de fiscalizao, denominadas auditorias, recai sobre a Secretaria
de Controle Interno. De acordo com o Regulamento da Secretaria, do STF, a Secretaria
de Controle Interno tem por finalidade acompanhar a gesto oramentria, financei-
ra, contbil, operacional, patrimonial e de pessoal no Tribunal, quanto legalidade,
moralidade e legitimidade, bem como a execuo dos programas de trabalho; orien-
tar a atuao dos gestores; verificar a utilizao regular e racional dos recursos e bens
pblicos e avaliar os resultados obtidos pela administrao quanto economicidade,
eficincia e eficcia (artigo 60, Regulamento da Secretaria, do STF) 95.
Essas atividades visam avaliar a gesto do STF no que se refere eficincia e re-
gularidade dos atos administrativos, abrangendo, especialmente, a execuo ora-
mentria, financeira e patrimonial, bem como a adequao e a legalidade dos gastos
realizados no perodo. So desenvolvidas avaliaes de gesto e avaliaes de acom-
panhamento de gesto. Tais atividades passaram a ser levadas a cabo a partir de 2007
e esto disponveis os relatrios anuais de auditoria do STF desde 2008 at 201496.

Accountability (Prestao de Contas)


As funes principais do STF em relao ao tema da corrupo e accountability di-
zem respeito ao processamento e julgamento de determinadas autoridades que pos-
suem prerrogativas de foro privilegiado97 e o julgamento de recursos contra decises
de juzes e tribunais inferiores.
Com base nessas funes, foram encontradas duas fontes de dados sistema-
tizados sobre julgamentos de casos de corrupo pela Suprema Corte no Brasil. A
primeira delas refere-se a um levantamento de dados agregados (aes penais origi-
nrias e julgamento de recursos extraordinrios) que representam a atuao do STF
no tema num perodo de 20 anos (de 1 de janeiro de 1991 a 31 de dezembro de 2010)98.
Abaixo, transcrevemos os achados.

95. Disponvel em http://www.stf.jus.br/ARQUIVO/NORMA/REGULAMENTODASECRETARIA-C-2003.PDF.


96.Relatrios disponveis em www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=centralDoCidadaoAcessoInformacaoAuditoria.
97. Foro privilegiado, ou foro especial por prerrogativa de funo, refere-se a processos de aes penais iniciados no
Supremo Tribunal Federal contra certas autoridades pblicas.
98. LEVCOVITZ, Silvio; KERBAUY, Maria Teresa Miceli. A Corrupo e o Resultado da Atuao do Judicirio Federal. Tra-
48 balho apresentado no 8 Encontro da ABCP, 1 a 4 de agosto de 2012, Gramado, Rio Grande do Sul. Disponvel em http://
www.cienciapolitica.org.br/wp-content/uploads/2014/04/26_7_2012_16_14_14.pdf.
Quadro 3 Julgamentos de casos de corrupo pelo STF PODER JUDICIRIO

MODALIDADE DE CORRUPO BASE LEGAL TOTAL

Arts. 312 e 313, Cdigo Penal


1 Peculato (peculato mediante erro de outrem) 144
(CP)

2 Insero de dados falsos em sistema de informaes Art. 313-A, CP 2

Modificao ou alterao no autorizada de sistema de informa-


3 Art. 313-B, CP 0
es

4 Extravio, sonegao ou inutilizao de livro ou documento Art. 314, CP 1

5 Emprego irregular de verbas ou rendas pblicas Art. 315, CP 0

6 Concusso Art. 316, CP 59

7 Excesso de exao Art. 316, CP 2

8 Corrupo passiva Art. 317, CP 45

9 Facilitao de contrabando ou descaminho Art. 318, CP 1

10 Prevaricao Art. 319, CP 44

11 Advocacia administrativa Art. 321, CP 7

12 Violao de sigilo funcional Art. 325, CP 1

13 Violao de sigilo de proposta de concorrncia Art. 326, CP 0

14 Trfico de influncia Art. 332, CP 14

15 Corrupo ativa Art. 333, CP 54

16 Impedimento, perturbao ou fraude de concorrncia Art. 335, CP 0

17 Subtrao ou inutilizao de livro ou documento Art. 337, CP 0

Arts. 88 a 98, Lei n


18 Crimes previstos na Lei de Licitaes 39
8.666/1993

19 Improbidade administrativa (civil) Lei 8.429/1992 56

TOTAL 469

A segunda fonte de dados sistematizados refere-se aos nmeros relacionados aos


processos que envolvem crimes de corrupo, lavagem de dinheiro e improbidade
administrativa, distribudos, julgados e que tiveram trnsito em julgado no STF, nos
anos de 2010 e 2011. Trata-se de uma pesquisa elaborada pelas equipes do STF, toman-
do como base a tabela de assuntos desenvolvida pelo CJN para representar a atuao
da Suprema Corte na consecuo das medidas previstas na Conveno das Naes
Unidas contra a Corrupo (Uncac), documento99 que subsidiou a participao do STF
na delegao brasileira no encontro do Grupo de Reviso da Implementao da Un-
cac, em Braslia, entre os dias 2 a 4 de agosto de 2011. Abaixo, transcrevemos os dados.

99. Dados disponveis em http://www.cnj.jus.br/gestao-e-planejamento/253-acoes-e-programas/programas-de-a-a-z/


estrategia-nacional-de-combate-a-corrupcao-e-a-lavagem-de-dinheiro-enccla/16835-dados-do-stf.
49
PODER JUDICIRIO
Quadro 4 Atuao do STF segundo a Conveno
das Naes Unidas contra a Corrupo (Uncac)

LAVAGEM DE DINHEIRO EM 2010


AUTUADOS/ EM TRNSITO EM JULGA-
PROCEDIMENTO JULGADOS
DISTRIBUDOS TRAMITAO DO/FINALIZADOS

AES PENAIS 7 3 27 2

RECURSOS 2 2 0 2

TOTAL 9 5 27 4

CRIMES DE CORRUPO EM 2010


AUTUADOS/ EM TRNSITO EM JULGA-
PROCEDIMENTO JULGADOS
DISTRIBUDOS TRAMITAO DO/FINALIZADOS

AES PENAIS 6 0 28 0

RECURSOS 9 9 4 7

TOTAL 15 9 32 7

IMPROBIDADE ADMNISTRATIVA EM 2010


AUTUADOS/ EM TRNSITO EM JULGA-
PROCEDIMENTO JULGADOS
DISTRIBUDOS TRAMITAO DO/FINALIZADOS

AES PENAIS 1 0 3 0

RECURSOS 153 74 186 60

TOTAL 154 74 189 60

LAVAGEM DE DINHEIRO EM 2011


AUTUADOS/ EM TRNSITO EM JULGA-
PROCEDIMENTO JULGADOS
DISTRIBUDOS TRAMITAO DO/FINALIZADOS

AES PENAIS 11 6 28 10

RECURSOS 1 0 1 0

TOTAL 12 6 29 10

CRIMES DE CORRUPO EM 2011


AUTUADOS/ EM TRNSITO EM JULGA-
PROCEDIMENTO JULGADOS
DISTRIBUDOS TRAMITAO DO/FINALIZADOS

AES PENAIS 11 5 30 9

RECURSOS 3 3 6 1

TOTAL 14 8 36 10

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA EM 2011


AUTUADOS/ EM TRNSITO EM JULGA-
PROCEDIMENTO JULGADOS
DISTRIBUDOS TRAMITAO DO/FINALIZADOS

AES PENAIS 0 2 1 2

RECURSOS 103 92 212 77

TOTAL 103 94 213 79

50
PODER JUDICIRIO

Desafios Futuros
Nos trs segmentos analisados do Poder Judicirio, foi possvel observar um grau
favorvel de normas institudas nos ltimos 15 anos. No caso do CNJ, o acesso infor-
mao, transparncia nas decises, integridade, celeridade dos processos e correio
e accountability so aspectos avaliados como favorveis. Se, de um lado, a atuao
do CNJ pode ser apontada como boa, de outro, revela problemas: o mandato dos con-
selheiros breve, gerando dificuldade para alavancar uma poltica institucional; e a
seleo dos membros no segue os critrios de especializao na rea solicitada.
No caso do MPF, h um marco normativo bem estruturado, mas o acesso infor-
mao, transparncia, integridade e correio precisam ser aprimorados. Consideran-
do que a atuao desse segmento ocorre em setores vulnerveis no Brasil e que no
h uma segmentao interna que permita acompanhar com maior assiduidade todos
os setores, seria oportuno que o MPF introduzisse pessoal especializado nas reas
de atuao. Isto facilitaria o andamento dos processos, que usualmente ficam sob
responsabilidade do promotor, cabendo-lhe a denncia, a investigao e a busca de
informaes para fundamentar a ao.
Quanto ao Supremo Tribunal Federal, o rgo que necessita de maior ateno.
Os indicadores de acesso informao e a transparncia so precrios. Na elabora-
o da anlise, tivemos enormes dificuldades para localizar informaes sobre o seg-
mento. O mais preocupante a independncia e imparcialidade do STF, que esto s
parcialmente asseguradas, uma vez que os ministros so indicados pelo presidente
da Repblica, o que pode suscitar influncias polticas nos assuntos que so de inte-
resse do presidente e do seu grupo partidrio.

51
PODER JUDICIRIO
Quadro 5 Sntese dos marcos normativos no Poder Judicirio

ANO Marco Normativo Comentrios

MPF Lei de Responsabilidade Fiscal Estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a respon-
2000
(Lei Complementar n 101/2000) sabilidade na gesto fiscal e d outras providncias.

CNJ Emenda Constitucional n Prev a criao do CNJ como instrumento de controle adminis-
45/2004 trativo, financeiro e disciplinar do Poder Judicirio.
2004
MPF Emenda Constitucional Prev a criao do CNMP, rgo de controle interno e superior
n 45/2004 do Ministrio Pblico.

Cria o Cadastro Nacional de Condenados por Ato de Improbi-


CNJ Resoluo n 44/2007, da
2007 dade Administrativa e por Ato que Implique Inelegibilidade
Presidncia do CNJ
(CNCIAI).

Altera a resoluo que criou o Cadastro Nacional de Condenados


CNJ Resoluo n 50/2008, da
por Ato de Improbidade Administrativa e por Ato que Implique
Presidncia do CNJ
Inelegibilidade (CNCIAI).

A nomeao de cnjuge, companheiro ou parente em linha


reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau, inclusive, da
2008 autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica,
investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para
STF Smula Vinculante n 13 o exerccio de cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de
funo gratificada na administrao pblica direta e indireta,
em qualquer dos poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal.

CNJ Resoluo 67/2009, Presidn-


Cria a Ouvidoria do CNJ.
cia do CNJ

2009
A dissoluo da sociedade ou do vnculo conjugal, no curso do
STF Smula Vinculante n 18 mandato, no afasta a inelegibilidade prevista no pargrafo 7
do artigo 14 da Constituio Federal.

2010 MPF Resoluo CNMP n 64/2010 Cria a Ouvidoria do CNMP.

CNJ Aes e Recomendaes da


2011 Aes e Recomendaes da Enccla.
Enccla

CNJ Aes e Recomendaes da


Aes e Recomendaes da Enccla.
Enccla

Nas aes por ato de improbidade administrativa propostas


por entidades no federais por leso a bens ou interesses
2012 federais, se a petio inicial atender aos pressupostos legais e
MPF Enunciado n 24/5CCR
no houver outro defeito processual, deve o Ministrio Pblico
Federal ingressar no polo ativo, para garantir a tramitao do
feito na Justia Federal.

MPF Portaria n 519/2012/MPF Cria a Ouvidoria do MPF.

CNJ Aes e Recomendaes da


Aes e Recomendaes da Enccla.
Enccla
2013

MPF Portaria n 412/2013/MPF Cria a Sala de Atendimento ao Cidado.

CNJ Aes e Recomendaes da


2014 Aes e Recomendaes da Enccla.
Enccla
52
3
CICLO
ORAMENTRIO

ciclo
oramentrio

Leopoldo Ubiratan Carreiro Pagotto


doutor em direito financeiro-econmico
e especialista nas reas
antitruste e anticorrupo

Raphaela Satie Nawa Velloso


acadmica da Faculdade de Direito
da Universidade de So Paulo 53
CICLO
ORAMENTRIO
LINHA DO TEMPO
2000 A Lei Complementar n 101 Lei da Responsabilidade Fiscal estabelece
normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fis-
cal, que pressupe a ao planejada e transparente, em que se previnem ris-
cos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas,
mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas
e a obedincia a limites e condies no que tange a: renncia de receita; ge-
rao de despesas com pessoal, seguridade social e outras; dvidas consoli-
dada e mobiliria; operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita;
concesso de garantia; e inscrio em restos a pagar.

2006 A Resoluo no 1/2006 do Congresso Nacional altera a composio e as


atribuies da Comisso Mista de Oramento.

2009 A Lei Complementar no 131/2009 introduz critrios de transparncia na


Lei de Responsabilidade Fiscal.

2011 publicada a Lei n 12.527/2011 Lei de Acesso Informao , que dispe


sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distri-
to Federal e municpios com o fim de garantir o acesso a informaes
sobre dados institucionais dos rgos e entidades do Poder Executivo;
dados gerais para o acompanhamento de programas e aes de rgos e
entidades; inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas reali-
zadas pelos rgos de controle interno e externo; registros de quaisquer
repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros das despe-
sas; e procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resul-
tados, bem como todos os contratos celebrados.

20121 O Decreto no 7724/2012, que regulamenta a Lei de Acesso Informao, res-


tringe o acesso informao, especialmente para as empresas estatais101.

100 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico do ciclo oramentrio, optamos por incorpor-las ao estudo.
101 captulo II, artigo 5: "Sujeitam-se ao disposto neste Decreto os rgos da administrao direta, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio".De acordo com o 2 do mesmo artigo: "No se sujeitam ao disposto neste Decreto as
informaes relativas atividade empresarial de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado obtidas pelo Banco
Central do Brasil, pelas agncias reguladoras ou por outros rgos ou entidades no exerccio de atividade de controle,
regulao e superviso da atividade econmica cuja divulgao possa representar vantagem competitiva a outros
agentes econmicos". Esta disposio reiterada pelo captulo III,artigo 7,5o: "No caso das empresas pblicas,
54 sociedades de economia mista e demais entidades controladas pela Unio que atuem em regime de concorrncia, sujei-
tas ao disposto no art. 173 da Constituio, aplica-se o disposto no 1odo art. 5o
2013 A Lei no 12.741/2012 (Lei da Transparncia) entra em vigor em junho de CICLO
ORAMENTRIO
2013, obrigando os estabelecimentos comerciais a informar nas notas fis-
cais a quantia de tributos pagos em cada transao financeira.

2015 aprovada a Emenda Constitucional no 86/2015, que introduz a impo-


sitividade de at 1,2% da receita lquida da Unio, no ano anterior, para
emendas parlamentares individuais.

55
CICLO
ORAMENTRIO
Breve Histrico
O ciclo oramentrio o processo de elaborao, aprovao, execuo, controle e
avaliao dos instrumentos oramentrios. A Constituio Federal contm as regras
gerais de direito financeiro na Seo II (Do oramento) do Captulo II (Das finanas
pblicas) do Ttulo VI (Da tributao e do oramento).
O oramento a articulao de trs leis que instituem:
a) o plano plurianual102, que estabelece o planejamento para os programas do go-
verno durante quatro anos (vigente a partir do segundo ano de mandato do governo
em exerccio at o final do primeiro ano do mandato seguinte);
b) os oramentos anuais103, que estimam receita e fixam despesas, executando o
planejamento a curto prazo; e
c) as diretrizes oramentrias104, que constituem a ligao entre os demais instru-
mentos oramentrios, determinando os gastos prioritrios do plano plurianual na
lei de oramento anual e orientando a elaborao das regras no exerccio orament-
rio seguinte105.
Como plano de governo, o oramento assume tambm uma funo poltica. A es-
cassez de recursos do Estado confrontada pelas necessidades de bem-estar mate-
rial da populao. No processo decisrio de alocao dos recursos, o ciclo orament-
rio aparece com a finalidade de escolher o melhor meio com o mximo de bem-estar
coletivo 106. Isso ocorre ainda que sejam tomadas as decises trgicas 107, ou seja,
aquelas que envolvem uma priorizao de determinadas polticas pblicas em detri-
mento de outras. Consequentemente, o poder detido pelas autoridades envolvidas
na gesto oramentria no mera faculdade ou direito, mas caracteriza deveres ju-
ridicamente impostos.

Institucionalidade
(Arcabouo Normativo)
Para fins de melhor compreenso, pode-se dividir o ciclo oramentrio em trs fases:
a) perante o Poder Executivo;
b) perante o Poder Legislativo; e
c) perante o Poder Executivo novamente.

102 Constituio Federal, artigo 165, 1.


103 Constituio Federal, artigo 165, 5 e 6.
104 Constituio Federal, artigo 165, 2.
105 Oramento Cidado: Projeto de Lei Oramentria Anual (Ploa) 2015, disponvel em http://www.orcamentofederal.gov.
br/orcamento-cidadao/ofat-2015/mp_ofat-2015_web.pdf.

56 106 CARDONA, Alejandro Ramrez. Sistema de Hacienda Pblica, pp. 11-12.


107 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributrio. v. 5 (O oramento na Consti-
tuio). p. 60.
No ps-1988, quando passou a vigorar a atual Constituio, a Lei de Diretrizes Or- CICLO
ORAMENTRIO
amentrias (LDO) foi concebida originariamente para operar dentro de um regime
parlamentarista, que no veio a ser implantado. Elaborada pelo Executivo, ela trans-
feriu poderes ao Legislativo, aumentando-lhe a capacidade de barganha, o que eleva
o custo poltico da elaborao do oramento.
As regras gerais de direito financeiro constam da Seo II (Do oramento) do
Captulo II (Das finanas pblicas) do Ttulo VI (Da tributao e do oramento)
da Constituio Federal. Pode-se classificar as regras de direito financeiro em dois
grupos principais: as que contm disposies substantivas e as que regulam os pro-
cedimentos para elaborao do oramento. Entre as normas de carter substanti-
vo, encontram-se as dos artigos 167, 168 e 169 da Constituio, bem como as da Lei
no 4.320/1964108 e as da Lei Complementar no 101/2000109. Entre as regras de carter
procedimental, devem ser citadas as dos artigos 165 e 166 da Constituio e uma
srie de outras normas infraconstitucionais, inclusive algumas constantes da Lei
no 4.320/1964, as da Lei Complementar no 101/2000 e as Resolues no 1/2001110 e no
1/2006111 do Congresso Nacional.

O ciclo oramentrio
perante o Poder Executivo
O processo de elaborao da lei oramentria de iniciativa exclusiva do chefe
do Poder Executivo112, que deve elaborar e encaminhar proposta ao Poder Legislativo
nos prazos regulamentares, sob sano de crime de responsabilidade113. Cada minis-
trio realiza seus estudos e planejamentos, os quais so enviados para consolidao
no Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
O processo de elaborao da lei oramentria se inicia antes de propriamente atin-
gir o procedimento legislativo. Nessa fase, pode-se identificar intensa presso dos
interessados em receber os recursos que podem ser passados por meio das transfe-
rncias voluntrias.
Mesmo aps o envio para o Congresso Nacional, no decorrer do processo, h opor-
tunidades para eventuais retificaes no programa e apreciao de crditos adicio-
nais encaminhados pelo Poder Executivo ao longo do exerccio financeiro114. Parte
considervel e relevante do oramento vivenciada no mbito do Poder Executivo.
Isso ocorre previamente apresentao do projeto de lei de proposta oramentria
pelo Executivo ou posteriormente sua aprovao pelo Legislativo, quando o ora-
mento comea a ser executado.

108 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4320.htm.


109 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm.
110 Disponvel em www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/resolucao01_2001cn.html.
111 Disponvel em www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/resolucao01_2006cn.html.
112 Constituio Federal, artigo 84, inciso XXIII, c/c artigo 165.
113 Lei no 1.079/1950, artigo 10.
114 SANTA HELENA, Eber Zoehler. O Processo de Alocao de Recursos Federais pelo Congresso Nacional. Apresen-
tao no Seminrio Internacional de Assessoria e Consultoria Institucional do Poder Legislativo, realizado na Cmara
dos Deputados de 30 de junho a 4 de julho de 2003. p. 7.
57
CICLO O ciclo oramentrio
ORAMENTRIO
perante o Poder Legislativo

No mbito do Poder Legislativo, o ciclo oramentrio se divide em quatro etapas:


apresentao, instruo, deliberao e positivao115. Essas fases podem se
desdobrar ao longo do tempo, da seguinte forma:

1. o presidente do Congresso Nacional recebe a mensagem do Poder Executivo;


2. o presidente do Congresso publica e distribui avulsos contendo os respecti-
vos projetos;
3. o presidente do Congresso encaminha tudo Comisso Mista de Oramento;
4. as Consultorias de Oramento da Cmara dos Deputados e do Senado Fede-
ral elaboram e apresentam nota tcnica conjunta, que subsidiar a aprecia-
o do projeto;
5. realizam-se audincias pblicas para discutir com a sociedade o projeto em
questo, em conformidade com o artigo 48, pargrafo nico, inciso I, da Lei
de Responsabilidade Fiscal;
6. publica-se o parecer preliminar do relator-geral da Comisso Mista;
7. apresentam-se emendas proposta, bem como publicam-se seus avulsos;
8. apresentam-se os pareceres setoriais, bem como suas discusses e votaes;
9. apresenta-se, publica-se, discute-se e delibera-se sobre o parecer final da Co-
misso, que encaminhado Mesa do Congresso Nacional;
10. apresentam-se destaques de votao no Plenrio e votam-se o parecer final
e destaques, que so organizados conforme aprovaes;
11. encaminha-se redao final para sano ou veto parcial;
12. encaminha-se para a promulgao e publicao e, em caso de veto parcial,
este ser deliberado pelo Congresso Nacional.

Em sntese, o Poder Legislativo recebe a proposta oramentria por mensagem


presidencial e encaminha para a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e
Fiscalizao (CMO), que um rgo especial, composto por 40 membros titulares,
dos quais 30 deputados e dez Senadores116, respeitando-se o critrio da proporciona-
lidade partidria, cuja finalidade examinar e apresentar pareceres acerca dos proje-
tos de lei oramentria117, alm de fiscalizar as contas do Executivo118.
Enviada a proposta de lei oramentria ao Congresso Nacional, seu presidente a
remeter CMO119, que talvez venha a ser a mais poderosa comisso permanente no
Congresso Nacional 120. Sua competncia exclusiva nesse aspecto lhe confere papel

115 BENETON, Marco Antonio Hatem. O Processo Legislativo Financeiro. 2007. 256 f. Tese de doutorado em Direito
Econmico e Financeiro. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, p. 132.
116 Resoluo no 1/2001 do Congresso Nacional, artigo 5.
117 Constituio Federal, artigo 166.
118 BENETON, Marco Antonio Hatem. Op. cit., p. 166.
119 Resoluo no 1/2006 do Congresso Nacional.
58 120 SILVA, Jos Afonso da. Processo Constitucional de Formao das Leis. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 480.
fulcral no processo, podendo at mesmo oferecer substitutivo ao projeto original a CICLO
ORAMENTRIO
ser apreciado pelo Plenrio 121. O relator-geral da comisso elaborar um parecer pre-
liminar em que se analisa a receita estimada, comparando-a com exerccios anterio-
res, alm de fixar critrios para o recebimento de emendas ao projeto. Tais pareceres
possuem vis eminentemente poltico, e no se vislumbra carter tcnico mais de-
talhado122. Elaborados por polticos e no por tcnicos, eles visam primordialmente
atender aos interesses privados de seus redatores, que podem ser ou no congruen-
tes com o interesse pblico.
Cabe ressaltar que a Constituio de 1988 tentou limitar a emendabilidade123, es-
tipulando a necessidade de que as emendas fossem compatveis com o plano pluria-
nual e a Lei de Diretrizes Oramentrias124, bem como devessem indicar os recursos
necessrios para o provimento da despesa emendada.125

O ciclo oramentrio novamente perante o


Poder Executivo
Aprovada a proposta de lei oramentria, ela encaminhada ao Executivo para
sano. Mesmo que a pea aprovada no esteja condizente com os interesses do
Executivo, ainda assim podem ser usados vrios artifcios legalmente aceitos para
readaptar o oramento (vide: a capacidade de vetar despesas e no vetar receitas e
a desvinculao das receitas da Unio, que sero discutidas a seguir). Alm disso, o
Executivo pode editar medidas provisrias para abertura de crditos suplementares
e extraordinrios, sem observar o processo legislativo previsto na Constituio para
elaborao do oramento126.
Outro mecanismo da Unio para controlar a execuo oramentria o contingen-
ciamento. Quando as receitas se revelam menores do que as previstas no Anexo de
Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Oramentrias, a Unio poder limitar o empenho
e a movimentao financeira127. A LDO contm critrios que poderiam dar maior obje-
tividade ao processo, porm so vagos e dotados de carter quase sugestivo: a Lei no
12.017/2009128 confere ao Executivo ampla margem de discricionariedade, subverten-
do a execuo oramentria com uma mera justificativa129 e abrindo oportunidade de
manobra do empenho de recursos conforme suas convenincias.

121 BENETON, Marco Antonio Hatem. Op. cit., pp. 169-170.


122 BENETON, Marco Antonio Hatem. O Processo Legislativo Financeiro. 2007. 256 f. Tese de doutorado em Direito
Econmico e Financeiro. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo, p. 168.
123 BENETON, Marco Antonio Hatem. Op. cit. p. 171.
124 Constituio Federal, artigo 166.
125 Constituio Federal, artigo 166, 3.
126 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Financeiro e Tributrio. 3. ed. atual. At 31.12.2007,
incluindo a Emenda Constitucional n 56/2007. pp. 69-70.
127 Lei Complementar no 101/2000, artigo 9.
128 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2009/Lei/L12017.htm.
129 Lei no 12.017/2009, artigo 4.
59
CICLO A Emenda Constitucional no 86/2015130 previu a criao, por meio de lei complemen-
ORAMENTRIO
tar, de um mecanismo para uma execuo equitativa, entendida como a execuo
das programaes de carter obrigatrio que atenda de forma igualitria e impessoal
s emendas apresentadas, independentemente da autoria. Tal preocupao deriva
do fato de ser necessrio tornar harmnica a existncia de parte obrigatria do or-
amento (v.g. as transferncias constitucionais obrigatrias e as emendas parlamen-
tares obrigatrias) com parte no. Contudo, a lei complementar que regulamenta a
regra constitucional131 ainda no foi votada.

O veto presidencial

O 8 do artigo 166 da Constituio parece legitimar a manobra do Executivo, ao


permitir que os recursos que, em decorrncia de veto, emenda ou rejeio do projeto
de lei oramentria anual, ficarem sem despesas correspondentes podero ser utili-
zados, conforme o caso, mediante crditos especiais ou suplementares, com prvia
e especfica autorizao legislativa 132. Essa prtica tem sido reiterada na elaborao
oramentria133.
Propostas as emendas e elaborados os relatrios setoriais, o relator-geral apresen-
ta um parecer final, que compila todas as emendas apresentadas, sistematizando o
projeto. Ento, o relatrio final, aprovado na CMO, encaminhado ao Plenrio, que o
aprovar ou no, podendo-se apresentar destaques votao em separado.
Ressalte-se que um dos grandes desafios para o equilbrio oramentrio no ps-
1988 tem sido o problema dos gastos com pessoal, os quais consumiam parcela sig-
nificativa do oramento pblico. Trs tipos principais de presso podem ser identifi-
cados:

1. adoo da universalizao do regime estatutrio imposta pelo artigo 39 da


Constituio Federal;
2. forte ao dos sindicatos de servidores pblicos, os quais pressionavam por
aumentos constantes e por contratao de mais pessoal; e
3. burla exigncia de concurso para acesso ao servio pblico, o que se verifi-
cava com a expanso dos cargos comissionados ou de confiana.

Para lidar com esse cenrio, o artigo 21 da Emenda Constitucional n 19/1998134 expli-
citou que as despesas com pessoal ativo e inativo deveria respeitar os limites e metas
da lei complementar. A no observncia dessa exigncia resulta em suspenso dos re-
passes de verbas federais ou estaduais uma das restritas hipteses, prevista na Lei de
Responsabilidade Fiscal, em que se pode limitar as transferncias obrigatrias.

130 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc86.htm.


131 Constituio Federal, artigo 166, 11 e 18.
132 Constituio Federal, artigo 166, 8.
133 TOLDO, Nino Oliveira. O Oramento Como Instrumento de Efetivao das Polticas Pblicas no Brasil. 2006. 205 f. Tese
de doutorado em Direito Econmico-Financeiro. Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo. pp. 168-169
60 134 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm.
O dispositivo ainda versa sobre as medidas que devero ser adotadas de forma CICLO
ORAMENTRIO
a atingir os limites estabelecidos. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os mu-
nicpios devem reduzir em pelo menos 20% as despesas com cargos em comisso e
funes de confiana e exonerar os servidores no estveis. A regulamentao deter-
mina que, caso as redues no sejam suficientes para alcanar as metas estipuladas,
deve haver, inclusive, exonerao de servidores no estveis.
Durante o perodo analisado, poucas foram as modificaes dignas de meno.
Basicamente, possvel apontar dois momentos de maiores mudanas em cada um
dos extremos do perodo analisado: a Lei Complementar no 101/2000 (Lei de Respon-
sabilidade Fiscal) e a Emenda Constitucional no 86/2015.

Transparncia e Acesso
Informao
Transparncia

A criao, em 1986, do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo


Federal (Siafi), por iniciativa da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e do Servio
Federal de Processamento de Dados (Serpro), constitui um marco no acompanha-
mento da execuo oramentria. Atualmente, o Governo Federal tem uma conta
nica para gerir, de onde todas as sadas de dinheiro ocorrem com o registro de sua
aplicao e do servidor pblico que a efetuou. Trata-se de uma ferramenta poderosa
para executar, acompanhar e controlar com eficincia e eficcia a correta utilizao
dos recursos da Unio 135.
Mais importante o fato de o Siafi ter se tornado disponvel para o Poder Legisla-
tivo logo em seguida, permitindo ampla fiscalizao pelos parlamentares. Com o ad-
vento da internet, o Siafi poderia ser de livre acesso para todos os brasileiros. Entre-
tanto, em julho de 2012, um cidado, com base no artigo 99, 1 da Lei no 12.465/2011136,
solicitou informao Secretaria do Tesouro Nacional (STN) sobre como obter acesso
ao Siafi. Primeiramente, foi advertido de que, por tratar-se de pessoa jurdica sem
fins lucrativos, sua demanda era regulada pela Norma de Execuo no 1/2011. Aps re-
curso, o demandante esclareceu que requisitava o acesso ao Siafi como pessoa fsica
e apontou que tal expectativa havia sido prevista pela Lei de Diretrizes Orament-
rias de 2008. A STN respondeu que o prazo previsto para regulamentao do acesso
de cidado era novembro de 2012, quando a habilitao do cidado ao Siafi acontece-
ria137. De fato, num primeiro momento, o sistema estava disponvel somente para o
Poder Executivo e, mesmo com a sua divulgao para o Legislativo, o cidado comum
que no estava acostumado com os termos tcnicos da administrao pblica no

135 SECRETARIA DO TESOURO NACIONAL. Histria do Siafi. Disponvel em www.tesouro.fazenda.gov.br/pt/historia.


136 Lei no 12.465/2011, artigo 99, 1o. Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Lei/L12465.htm.
137 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. Nota tcnica no 2029, de 28 de setembro de 2012.
61
CICLO conseguia plena interao138. Atualmente, para acessar o Siafi o usurio do sistema
ORAMENTRIO
somente precisa cadastrar-se, fornecendo o nome completo e o CPF ou CNPJ139.
De outra perspectiva, deve-se mencionar a promulgao da emenda Lei Comple-
mentar no 131/2009140, a qual acrescentou dispositivos Lei de Responsabilidade Fis-
cal. O pargrafo nico do artigo 48 introduz inovaes para permitir transparncia,
tais como a liberao ao pleno conhecimento e acompanhamento da sociedade, em
tempo real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo oramentria e finan-
ceira, em meios eletrnicos de acesso pblico e adoo de sistema integrado de
administrao financeira e controle, que atenda a padro mnimo de qualidade esta-
belecido pelo Poder Executivo da Unio e ao disposto no art. 48-A 141.
Por fim, a Lei no 12.741/2012 (Lei da Transparncia)142 tratou da transparncia em
relao aos tributos pagos. De acordo com seus termos, a estimativa do valor dos
tributos federais, estaduais e municipais dever constar em todos documentos fis-
cais. Indiretamente, essa legislao pode aumentar o nvel de conscincia fiscal (tax
consciousness) e, desse modo, instigar os cidados a participar mais ativamente do
processo de elaborao e execuo do oramento pblico.

Acesso Informao

No Brasil, existia uma legislao pouco detalhada a respeito do acesso infor-


mao. O artigo 22 da Lei no 8.159/1991143 assegurava o direito de acesso pleno aos
documentos pblicos, o que, nos termos do artigo 23, dependia de um decreto re-
gulamentar144, o Decreto no 2.134/1997, posteriormente modificado pelo Decreto no
4.553/2002 (revogado pelo Decreto n 7.845/2012145). De forma geral, os conceitos
eram vagos e havia algumas brechas para restringir o acesso informao.
Embora ainda existam brechas, a Lei de Acesso Informao (Lei no 12.527/2011146)
reduziu consideravelmente a margem de manobra para negativas. Do ponto de vista
dos princpios, o artigo 6o imps ao poder pblico o dever de gesto transparente
da informao, propiciando amplo acesso a ela e sua divulgao; proteo da infor-
mao, garantindo-se sua disponibilidade, autenticidade e integridade; e proteo
da informao sigilosa e da informao pessoal, observada a sua disponibilidade, au-
tenticidade, integridade e eventual restrio de acesso. Tal amplitude foi limitada
pelo artigo 23, o qual estabeleceu situaes, em que o acesso informao deve ser
restringido147.

138 Mais Informaes em www.avozdocidadao.com.br/agentesdecidadania/portal-da-transparencia-abre-siafi-para-


-consulta-de-cidadao-comum/.
139 TESOURO NACIONAL. Cadastro e Habilitao. Disponvel em www.tesouro.fazenda.gov.br/cadastro-e-habilitacao.
140 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp131.htm.
141 Lei Complementar no 131/2009, artigo 48, pargrafo nico, incisos II e III.
142 Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12741.htm.
143 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8159.htm.
144 Lei no 8.159/1991, artigo 22 e artigo 23 1e 2.
145 Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/D7845.htm.
146 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm.
62 147 Lei no 12.527/2011, artigo 23.
Por seu turno, h vrias discusses sobre a implementao da Lei de Acesso In- CICLO
ORAMENTRIO
formao. Tal lei requer um comportamento proativo do poder pblico, o qual, em
vrios casos, no est disposto a divulgar os seus segredos. Para lidar com esse
problema, a Controladoria-Geral da Unio criou a Escala Brasil Transparente (EBT), a
qual avalia as informaes disponveis aos cidados e gera uma competio saudvel
entre os vrios entes federativos148.
Por outro lado, ainda h limitaes legais aos avanos. Apesar da popularizao
e queda nos custos da tecnologia da informao, a Lei de Responsabilidade Fiscal
dispensou a divulgao obrigatria na internet das informaes sobre execuo or-
amentria e financeira para municpios de at 10.000 habitantes149.
Do mesmo modo, embora a Lei de Acesso Informao se aplique expressamente
para empresas estatais e sociedades de economia mista, o decreto que a regulamen-
tou (Decreto n 7.724/2015) restringiu o acesso aos sigilos fiscal, bancrio, de opera-
es e servios no mercado de capitais, comercial, profissional, industrial e segredo
de justia 150.

Desafios Futuros
1. O primeiro desafio a ser enfrentado consiste na superao do carter no
vinculante do oramento pblico especialmente na fase de execuo;
2. O problema da assimetria na distribuio de atribuies e receitas no federa-
lismo brasileiro, ou seja, a busca de recursos no oramento federal, especial-
mente pelas regies menos desenvolvidas, deriva da assimetria na distribui-
o de atribuies e receitas entre os diversos entes federados;
3. O problema do sistema de transferncia de recursos entre esferas governa-
mentais conduz a abusos na gesto oramentria por parte de entes federa-
dos, cada qual dotado de sua autonomia oramentria;
4. preciso assegurar o princpio da no vinculao das receitas oramentrias,
ou seja, resguardar a funo poltica do oramento como plano de governo
que o Legislativo aprova para a fiel execuo pelo Executivo.151;
5. Outro problema o das transferncias voluntrias, uma vez que essa moda-
lidade de transferncia de recursos no obedece a mecanismos preestabele-
cidos na Constituio, embora as mais recentes Leis de Diretrizes Oramen-
trias contenham alguns critrios sobre as transferncias voluntrias.

148 Escala Brasil Transparente (EBT), disponvel em www.cgu.gov.br/assuntos/transparencia-publica/escala-brasil-transparente.


149 Artigo 8, 4, da Lei no 12.527/2011 e artigo 73-B da Lei Complementar no 101/2000.
150 Decreto no 7.724/2015, artigo 6.
151 BALEEIRO, Aliomar. Uma Introduo Cincia das Finanas. 15 ed. revista e atualizada por Dejalma de Campos.
Rio de Janeiro: Renovar, 1997, p. 426.
63
64
contratao
de pessoal
4
em rgos
e Empresas
Pblicas

Rita de Cssia Biason


cientista poltica e coordenadora do Centro
de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo da
Universidade Estadual Paulista (Unesp/Franca)

Michelle Gomes
especialista em direito processual civil
Contratao
de Pessoal
em rgos
e Empresas
LINHA DO TEMPO
Pblicas
2001 O Decreto n 4.410/2002 promulga a Conveno Interamericana contra a
Corrupo.

O Decreto n 4.187/2002 regulamenta os artigos 6o e 7o da Medida Provi-


sria no 2.225-45/2001, que dispem sobre o impedimento de autorida-
des exercerem atividades ou prestarem servios aps a exonerao do
cargo que ocupavam e sobre a remunerao compensatria a elas devida
pela Unio.

Entra em vigor no Brasil a Conveno Antissuborno da OCDE.

O Decreto n 4.334/2002 dispe sobre audincias concedidas a particula-


res por agentes pblicos.

2003 A Lei n 10.683/2003 cria a Controladoria-Geral da Unio (CGU). A Secreta-


ria Federal de Controle Interno alocada nesse rgo, que passa a desem-
penhar as atividades de controle interno de todos os rgos e entidades
do Poder Executivo federal, com exceo da Casa Civil, Advocacia-Geral da
Unio (AGU), Ministrio das Relaes Exteriores e Ministrio da Defesa.

2005 O Decreto n 5.497/2005 estabelece percentual para contratao de


comissionados.

2006 O Decreto n 5.687/2006 promulga a Conveno das Naes Unidas con-


tra a Corrupo, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 31 de outubro
de 2003 e assinada pelo Brasil em 9 de dezembro de 2003.

O Decreto n 5.707/2006 institui a poltica e as diretrizes para o desenvol-


vimento de pessoal da administrao pblica federal direta, autrquica e
fundacional.

2007 A Resoluo n 44/2007 do CNJ cria o Cadastro Nacional de Condenados


por Improbidade Administrativa e por Ato que Implique Inelegibilidade
(CNCIAI).

O Decreto n 6.029/2007 institui o Sistema de Gesto da tica do Poder


Executivo federal.

66
2008 A Smula Vinculante no 13 do STF veda o nepotismo e o nepotismo cruzado Contratao
de Pessoal
no mbito da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios. em rgos
e Empresas
Pblicas
2011 O Decreto n 7.478/2011 cria a Cmara de Gesto, Desempenho e Compe-
titividade (CGDC), do Conselho de Governo.

2012 A Lei n 12.683/2012 altera a Lei n 9.613/1998, sobre lavagem de dinheiro,


expandindo as possibilidades de processo em relao corrupo.

O Decreto no 7.724/2012, que regulamenta a Lei de Acesso Informao, res-


tringe o acesso informao, especialmente para as empresas estatais152.

2013 aprovada a Lei n 12.846/2013 (Lei Anticorrupo), que dispe sobre a


responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica
de atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira. Vrios
Estados e municpios regulamentaram a lei, mas a Unio ainda no o fez.

A Lei n 12.813/2013 (Lei de Conflito de Interesses) define as situaes que


configuram esse tipo de conflito durante e aps o exerccio de cargo ou
emprego no Poder Executivo federal, estabelecendo formas de o agente
pblico se prevenir da ocorrncia do conflito de interesses e prevendo pu-
nio severa a quem se encontrar em alguma dessas situaes.

2014 Ocorre o primeiro acordo de lenincia pela nova Lei Anticorrupo.

152 captulo II, artigo 5: "Sujeitam-se ao disposto neste Decreto os rgos da administrao direta, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio".De acordo com o 2 do mesmo artigo: "No se sujeitam ao disposto neste Decreto as in-
formaes relativas atividade empresarial de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado obtidas pelo Banco Central
do Brasil, pelas agncias reguladoras ou por outros rgos ou entidades no exerccio de atividade de controle, regulao
e superviso da atividade econmica cuja divulgao possa representar vantagem competitiva a outros agentes eco-
nmicos". Esta disposio reiterada pelo captulo III,artigo 7,5o: "No caso das empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais entidades controladas pela Unio que atuem em regime de concorrncia, sujeitas ao disposto
no art. 173 da Constituio, aplica-se o disposto no 1odo art. 5o. 67
Contratao
de Pessoal
em rgos
e Empresas
Introduo
Pblicas
O servio pblico no Brasil tem sua gnese no ano de 1808, quando a famlia real por-
tuguesa se instalou no Rio de Janeiro. A partir de ento, houve a necessidade de estrutu-
rar a burocracia estatal, quando a figura do servidor pblico foi oficialmente instituda.
Ao longo do tempo, a administrao pblica brasileira passou por trs fases dis-
tintas e em cada uma delas o tratamento conferido ao servidor pblico sofreu altera-
es significativas.
No primeiro perodo, que vai da colonizao brasileira Era Vargas, havia predomi-
nncia da chamada administrao patrimonialista, na qual se fazia confuso entre
o pblico e o privado. O funcionalismo pblico carecia de profissionalismo e a investi-
dura em cargos pblicos se dava por critrios discricionrios. Os sistemas de integri-
dade eram inexistentes.
No segundo perodo, marcado pela promulgao da Constituio de 1934, houve o
rompimento com o patrimonialismo e a busca por uma melhor estruturao do ser-
vio pblico. A Constituio se preocupava em disciplinar o acesso administrao
(estabelecendo critrios para ingresso no servio pblico) e buscava a profissionali-
zao do funcionrio pblico.
Finalmente, com a promulgao da Constituio de 1988, temos um grande avan-
o no processo de aprimoramento da gesto pblica. H, neste momento, uma preo-
cupao com a qualificao do servidor pblico e a otimizao dos resultados.
Logo, a contratao de servidores pblicos est condicionada observncia de
princpios estabelecidos na Constituio, dentre os quais se destacam os da impes-
soalidade, moralidade, legalidade, publicidade e eficincia, assim como normas infra-
constitucionais que regulamentam a matria de maneira mais especfica.
Nesse sentido, e em obedincia aos princpios e determinaes legais vigentes no
ordenamento jurdico brasileiro, o ingresso nas carreiras da administrao pblica,
constitudas por cargos e empregos pblicos, deve observar como regra geral a reali-
zao de concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a natureza
e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei.
importante ressaltar que, alm de cargos e empregos pblicos, a estrutura de
pessoal no mbito da administrao pblica brasileira tambm conta com cargos em
comisso, considerados de livre nomeao e exonerao. Tais cargos so ocupados,
de forma transitria, por indivduos de confiana das autoridades e aptos a exercer
atribuies de direo, chefia e assessoramento. Logo, a investidura nesses cargos
no requer a realizao prvia de concurso pblico, exigindo, to-somente, indica-
o da autoridade competente para preench-los, autoridade esta que tambm pode
exonerar seus titulares livremente e a qualquer tempo.
Alm dos cargos e empregos pblicos, bem como dos cargos em comisso, a Cons-
tituio Federal faz ainda referncia a outra modalidade de ingresso administrao
pblica: as funes de confiana153. Assim como os cargos em comisso, as funes

153 Funo pblica um conceito com terminologia implantada pela Constituio de 1988. Deixou de designar um modo de
68 investidura, ou seja, uma espcie de vnculo de trabalho para com a administrao pblica, passando a significar o conjunto
de atribuies a ser desempenhado pelos agentes pblicos. Desse modo, quem ocupa cargos pblicos (efetivos ou em comis-
so), empregos pblicos ou as ditas funes de confiana exerce as funes pblicas que lhe sejam correlatas.
de confiana destinam-se a atribuies de direo, chefia e assessoramento, sendo Contratao
de Pessoal
exercidas por pessoa da confiana da autoridade com competncia para seu preen- em rgos
e Empresas
chimento. Todavia, essas funes sero obrigatoriamente ocupadas por servidores Pblicas
titulares de cargo efetivo, ou seja, por servidor j pertencente ao quadro adminis-
trativo, evitando-se com isso o seu preenchimento por pessoas estranhas ao servio
pblico.
Cumpre lembrar que, atualmente, o poder pblico vem utilizando o instituto da
terceirizao como instrumento de fornecimento de mo-de-obra. A terceirizao,
porm, no mbito da administrao pblica, se restringe s atividades-meio, como os
servios de limpeza, conservao e vigilncia.
Entretanto, frisa-se que o concurso pblico a regra geral para o preenchimento
do quadro de cargos e empregos permanentes, qualquer que seja o tipo de atividade
exercida pelo poder pblico, em mbito federal, estadual ou municipal.

Institucionalidade
(Arcabouo Normativo)154
No tocante aos princpios de observncia obrigatria no setor pblico, previstos
pela Constituio Federal155, cumpre destacar aqueles dispostos no captulo dedica-
do administrao pblica (captulo VII, Da Administrao Pblica; ttulo III, Da
Organizao do Estado), em especial no artigo 37, caput. So eles: os princpios da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
O princpio da legalidade institui que a administrao deve atuar nos estritos li-
mites da lei, ou seja, fazer apenas o que a lei permite. Logo, a atuao administrativa
exige habilitao legal anterior, no sendo permitida a criao de direitos ou obriga-
es sem lei especfica. Tal princpio estabelece, portanto, que a administrao pbli-
ca deve se sujeitar ao ordenamento jurdico vigente.
Por sua vez, o princpio da impessoalidade busca impedir que a ao estatal favore-
a ou prejudique os cidados de forma pessoal. O princpio da moralidade, a seu tempo,
est relacionado ideia de moralidade administrativa, isto , o cumprimento da lei, a
observncia das regras da boa administrao e dos princpios da justia e equidade.156
J o princpio da publicidade estabelece a obrigatoriedade da administrao pbli-
ca em atuar de modo transparente, possibilitando aos administrados amplo acesso
s informaes sobre a atividade estatal. Esse princpio garante o direito informa-
o de interesse particular e coletivo, contribuindo para a construo da ideia de ac-
countability (prestao de contas) e para o controle da administrao pblica brasi-
leira pela sociedade civil.

154 As informaes contidas neste trabalho foram pautadas por estudos sobre a contratao de servidores, realizados
em 2008.
155 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm.
156 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Editora Atlas, 20 edio, 2007, pp. 68-71.
69
Contratao Finalmente, o princpio da eficincia (acrescentado ao artigo 37, caput, da Cons-
de Pessoal
em rgos tituio Federal, pela Emenda Constitucional n 19/1998157 ) impe administrao
e Empresas
Pblicas pblica a obrigao de alcanar as metas previamente estabelecidas, derrubando en-
traves burocrticos, sem, contudo, comprometer a observncia das leis.
Tais princpios constituem o fundamento para institutos e normas jurdicas relati-
vos organizao e funcionamento da administrao pblica brasileira. Consequen-
temente, aplicam-se ao sistema de nomeao e contratao de funcionrios pblicos
e devem ser observados no mbito da Unio, dos Estados-membros, do Distrito Fe-
deral e dos municpios.
Alm dos princpios que pautam a atuao estatal, a Constituio prev, em seus
artigos 37 a 42, regras especficas aplicveis contratao de funcionrios pblicos (o
artigo 42 dedica-se aos servidores militares dos Estados e do Distrito Federal). Den-
tre tais dispositivos, encontram-se as condies de acessibilidade e investidura em
cargos e empregos na administrao pblica brasileira.
A Constituio estabelece ampla acessibilidade a cargos e empregos aos brasilei-
ros que preencham os requisitos estabelecidos em lei, assim como aos estrangeiros,
na forma da lei, mediante a aprovao em concurso pblico de provas ou de provas e
ttulos, de acordo com a natureza e complexidade do cargo ou emprego.
Os concursos pblicos tm prazo de validade de at dois anos, prorrogveis uma
vez, por igual perodo. Neste perodo, o candidato j aprovado tem prioridade em re-
lao a candidatos aprovados em novos concursos. O prazo de validade do concurso
e as condies de sua realizao devem ser fixados em edital, o qual deve ser obriga-
toriamente publicado no Dirio Oficial da Unio e em jornal dirio de grande circula-
o158.

Tipos de funcionrios pblicos no Brasil

Os funcionrios pblicos no Brasil podem ser separados em dois grupos: agentes


polticos e servidores do Estado (servidores e empregados pblicos). Os agentes po-
lticos so eleitos por sufrgio universal e detentores de mandato (seus auxiliares
diretos tambm se enquadram nesta categoria). Por outro lado, os servidores do Es-
tado compreendem tanto os servidores pblicos, que mantm vnculo de trabalho
com a administrao direta, autarquias e fundaes pblicas (pessoas jurdicas de
direito pblico), como os empregados pblicos, que mantm vnculo com empresas
pblicas e sociedades de economia mista (pessoas jurdicas de direito privado). O re-
gime de trabalho desses servidores pode ser tanto estatutrio quanto contratual.

157 Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc19.htm.


70 158 Artigo 12 da Lei n 8.112/1990, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm.
Distino entre cargos Contratao

pblicos e empregos pblicos de Pessoal


em rgos
e Empresas
Pblicas
A Constituio Federal, em seus artigos 37 a 42, faz referncia a cargos e empregos
pblicos, apresentando as distines entre essas duas modalidades de exerccio da
funo pblica
Os cargos pblicos so considerados unidades de competncias ou conjuntos
de atribuies e responsabilidades a serem exercidas por um agente pblico. So
estabelecidos por lei, a qual dever fixar a denominao e a remunerao correspon-
dentes159. Os titulares de cargos pblicos se submetem ao chamado regime estatut-
rio (institucional), de natureza no-contratual.
Os empregos pblicos, por sua vez, so entendidos como ncleos de trabalho
permanentes preenchidos por agentes pblicos submetidos a um regime de relao
trabalhista. Logo, tal regime contratual e disciplinado pela Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT) Decreto-Lei n 5.452, de 1 de maio de 1943160 , lembrando que, dadas
as particularidades do servio pblico, possvel que haja algumas alteraes.
Alm dos cargos e empregos pblicos, a estrutura de pessoal no mbito da admi-
nistrao pblica brasileira tambm conta com cargos em comisso, considerados de
livre nomeao e exonerao. Tais cargos, de acordo com o artigo 37, inciso V, da Cons-
tituio Federal, destinam-se a pessoas de confiana das autoridades polticas para
exercerem atribuies de direo, chefia e assessoramento e so ocupados de forma
transitria. Em virtude disso, a investidura nesses cargos no exige a realizao de
prvio concurso pblico, bastando para tanto a indicao da autoridade competente,
a qual tambm poder exonerar o detentor de cargo em comisso a qualquer tempo.
Lembramos que, em certos casos previstos na Constituio Federal, a nomeao
para alguns cargos pblicos, mesmo aqueles em comisso, pode exigir a aprovao
prvia do Senado Federal, que ocorrer por voto secreto, aps arguio pblica. 161
Por fim, a Constituio faz referncia s chamadas funes de confiana (artigo
37, incisos I e V, da Constituio Federal). Tais funes destinam-se a atribuies de
direo, chefia e assessoramento. Apesar de terem atribuies de direo, chefia e
assessoramento, bem como sejam exercidas por pessoa de confiana das autorida-
des, as funes pblicas so distintas dos cargos em comisso, uma vez que devem
ser obrigatoriamente preenchidas por servidores do quadro administrativo fixo, ao
contrrio dos cargos em comisso que podem ser ocupados por pessoas estranhas ao
servio pblico.

159 Artigo 3 da Lei n 8.112/1990, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8112cons.htm.


160 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del5452compilado.htm.
161 Lei n 9.986/2000, artigo 4, e alnea f do inciso III do artigo 52 da Constituio Federal.
71
Contratao Regimes jurdicos aplicveis
de Pessoal
em rgos aos servidores e empregados da
e Empresas
Pblicas
administrao pblica brasileira

Na administrao pblica brasileira, encontramos dois tipos de regime jurdico


aplicveis aos funcionrios pblicos: o estatutrio e o celetista.
O regime estatutrio corresponde ao regime no qual os direitos e deveres do servi-
dor ocupante de cargo pblico decorrem do texto constitucional ou de lei. A lei, deno-
minada Estatuto, pode ser alterada unilateralmente pelo poder pblico (de acordo
com as regras do processo legislativo brasileiro e respeitados os limites constitucio-
nais), sendo possvel, portanto, alterar o regime jurdico inicialmente estipulado para
o servidor. Nesse sentido, benefcios e vantagens podem ser tanto inseridos como
suprimidos aps o incio do vnculo do servidor com o Estado. Esse regime prev, por
outro lado, um conjunto de garantias ao servidor, com vistas a assegurar o desempe-
nho de suas atividades de maneira tcnica e imparcial.
Aos servidores ocupantes de cargos pblicos, aplicam-se, especialmente, as se-
guintes regras, previstas na Constituio: amplo acesso (artigo 37, inciso I); ingresso
mediante concurso pblico (artigo 37, inciso II); proibio de acumulao remunerada
de cargos (artigo 37, incisos XVI e XVII); irredutibilidade de vencimentos (artigo 37,
inciso XV); estabilidade (artigo 41, caput); disponibilidade (artigo 41, 3); e regime de
previdncia de carter contributivo (artigo 40, caput).
Na esfera federal, o regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio regu-
lamentado pela Lei n 8.112/1990. Alm desse estatuto geral, algumas carreiras pbli-
cas, em razo de suas particularidades, so reguladas por leis especficas, como, por
exemplo, a Lei Orgnica da Magistratura.
O segundo regime que pode ser institudo aos servidores pblicos o chamado
celetista. Trata-se do regime no qual os direitos e deveres dos empregados pblicos
so regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) Decreto-Lei n 5.452/1943.
Esse regime, portanto, est muito prximo da relao trabalhista vigente no setor
privado. uma relao contratual na qual se estabelecem direitos e obrigaes rec-
procas que no podem ser unilateralmente alterados.
O regime celetista tratado pela Constituio Federal em seu artigo 173, 1, inci-
so I, que impe sua adoo por empresa pblica, sociedade de economia mista e suas
subsidirias que explorem atividade econmica. Alm de aplicar-se s empresas p-
blicas e sociedades de economia mista, o regime celetista pode ser aplicado tambm
s autarquias conhecidas como agncias reguladoras (conforme autorizao expres-
sa na Lei n 9.962/2000).
Em suma, aos servidores ocupantes de empregos pblicos aplicam-se as normas
da CLT e a legislao trabalhista correlata.

72
Regime especial de contratao temporria Contratao

de pessoal pela administrao pblica de Pessoal


em rgos
e Empresas
Pblicas
Em seu artigo 37, inciso IX, a Constituio Federal prev a possibilidade de contra-
tao temporria de servidores pblicos. Todavia, tal situao s poder se concreti-
zar para atender a uma necessidade temporria de excepcional interesse pblico, nos
termos da lei. A Lei n 8.745/1993162 (alterada pela Lei n 9.849/1999163) estabelece as
hipteses, os prazos e as condies para referida contratao. A contratao tempo-
rria que no observar os moldes disciplinados pela lei considerada ilegal, uma vez
que corresponde a um desvio das disposies constitucionais sobre concurso pblico
e servidores pblicos164.

Poltica de recursos humanos na


administrao pblica brasileira
O tratamento jurdico da poltica de recursos humanos, no mbito da administra-
o pblica brasileira, tem como ponto de partida os dispositivos da Constituio Fe-
deral que tratam dos servidores pblicos.
Entre tais dispositivos constitucionais, encontram-se sobretudo as regras que
tratam da remunerao dos servidores pblicos. Mas h tambm previso para que
Unio, Estados, Distrito Federal e municpios disciplinem, por lei, a aplicao de re-
cursos oramentrios provenientes das economias com despesas correntes em cada
rgo para a aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtivida-
de, treinamento e desenvolvimento, modernizao, reaparelhamento e racionaliza-
o do servio pblico, inclusive sob a forma de adicional ou prmio de produtividade.
Recentemente, foi instituda, por meio do Decreto n 5.707/2006165, a Poltica Na-
cional de Desenvolvimento de Pessoal, com vistas ao aumento da eficincia e quali-
dade dos servios pblicos, ao desenvolvimento permanente do servidor pblico e
racionalizao dos gastos com capacitao.
A poltica de recursos humanos na administrao pblica brasileira envolve a cria-
o de carreiras voltadas para o desempenho de atividades especficas e a estrutu-
rao de planos de carreira no mbito de rgos e entidades pblicas. Tais carreiras
e seus respectivos cargos so criados por lei, mediante a previso de critrios para
progresso na carreira.

162 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L8745cons.htm.


163 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9849.htm.
164 Decreto n 2.271/1997, artigo 1, 1.
165 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2006/Decreto/D5707.htm.
73
Contratao Mecanismos de controle das
de Pessoal
em rgos contrataes de pessoal pelo poder pblico
e Empresas
Pblicas
Primeiramente, qualquer processo de contratao de pessoal para os quadros da
administrao deve submeter-se a uma anlise de viabilidade econmico-financeira,
bem como ao controle de legalidade. Os rgos responsveis pelo controle interno,
ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, devem dar cin-
cia ao Tribunal de Contas com atuao na esfera de sua competncia, sob pena de
responsabilidade solidria.
O Tribunal de Contas, neste contexto, um rgo que atua diretamente com o
Congresso Nacional no controle externo da administrao pblica. Dentre as suas
atribuies, destaca-se o dever de apreciar a legalidade dos atos de admisso de pes-
soal na administrao, exceto as nomeaes para cargos em comisso.
Por sua vez, o Poder Judicirio tambm pode exercer controle de contratao de
pessoal pela administrao pblica. Aes como o mandado de segurana, a ao civil
pblica e a ao popular so importantes instrumentos para a impugnao de ilegali-
dades e abusos cometidos pela administrao pblica no que se refere contratao
de pessoal.
O mandado de segurana, institudo pela Constituio Federal (artigo 5, inciso
LXIX), um remdio constitucional utilizado para proteger direito lquido e certo,
no amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o responsvel pela ilegali-
dade ou abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exer-
ccio de atribuies do poder pblico. A Lei n 12.016/2009, que disciplina o mandado
de segurana individual e coletivo, assevera que esse pode ser utilizado sempre que
algum sofrer violao ou houver justo receio de sofr-la por parte da autoridade,
seja de que categoria for e sejam quais forem as funes que exera. Logo, aquele
que tiver direito lesado ou ameaado em processo de contratao pelo poder pblico
(concurso pblico, por exemplo) pode utilizar a referida garantia constitucional.
A Constituio prev ainda, no artigo 5, inciso LXXIII, mais uma garantia cons-
titucional. a chamada ao popular (disciplinada pela Lei n 4.717/1965), que tem
por objetivo anular ato lesivo ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural.
Finalmente, verifica-se no artigo 129 da Constituio a previso da ao civil p-
blica, que destinada a proteger interesses difusos ou coletivos. Tal ao pode ser
proposta pelo Ministrio Pblico, rgos pblicos ou associaes que tenham por fi-
nalidade a proteo de interesses da sociedade compreendidos dentro dos limites do
alcance do instrumento mencionado.

Normas reguladoras de condutas, valores


e princpios ticos do funcionalismo pblico
As normas reguladoras podem ser encontradas na Constituio Federal, no Cdi-
go Penal, em leis que tratam da criminalizao de certas condutas, na Lei da Impro-
bidade Administrativa, nos estatutos do servidor pblico e, tambm, nos cdigos de
tica e de conduta.
74
A Constituio Federal estabelece alguns princpios que direcionam a atuao da Contratao
de Pessoal
administrao pblica nos trs nveis de governo: federal, estadual e municipal. So em rgos
e Empresas
eles: os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficin- Pblicas
cia, estabelecidos no caput do artigo 37; o da licitao pblica, que deve ser a regra
para aquisio de bens e servios na administrao pblica (artigo 37, inciso XXI); e o
da probidade administrativa, cujos atos a ela contrrios so punidos com a suspen-
so dos direitos polticos, perda da funo pblica, indisponibilidade de bens e o res-
sarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei (artigo 37, 4).
Os princpios mencionados no caput do artigo 37 da Constituio Federal so au-
toaplicveis, ou seja, independem de leis e regulamentos para que sejam observados,
de forma obrigatria, pela administrao pblica e seus servidores
No Cdigo Penal, por sua vez, encontramos um captulo destinado especificamen-
te aos crimes praticados por funcionrios pblicos contra a administrao em geral.
Dentre eles, podemos destacar: peculato (que a apropriao, por parte de funcion-
rio, de dinheiro, valor ou outro bem mvel, pblico ou particular, de que tem a posse
em razo do cargo); concusso (que se consuma quando o funcionrio exige vanta-
gem indevida, em razo do cargo); corrupo passiva (solicitao ou recebimento de
vantagem indevida para a prtica ou omisso de ato inerente a funo); prevaricao
(que se consuma quando o funcionrio retarda ou deixa de praticar, indevidamente,
ato de ofcio para satisfazer interesse ou sentimento pessoal); advocacia administra-
tiva (que consiste em patrocinar interesse privado perante a administrao pblica
valendo-se da qualidade de funcionrio); e violao de sigilo funcional (que ocorre
quando o funcionrio revela fato de que tem cincia em razo do cargo e que deveria
permanecer em segredo).
Outro instrumento legal para coibir abusos praticados por servidores pblicos a
Lei n. 8.666/1993166, que estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos admi-
nistrativos e define como crime algumas condutas que atentam contra o princpio da
licitao pblica.
A Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992167 ) outro importante ins-
trumento legal para coibir os abusos praticados por servidores pblicos. Ela estabe-
lece trs categorias de atos de improbidade, quais sejam: enriquecimento ilcito no
exerccio da funo pblica; atos que causam prejuzo ao errio; e atos que atentam
contra os princpios da administrao pblica.
A seu tempo, a Lei n 8.112/1990, que dispe sobre o regime jurdico dos servidores
pblicos civis da Unio, das autarquias e das fundaes pblicas federais, em seu t-
tulo IV trata do regime disciplinar aplicvel a esses servidores e estabelece proibies
cuja inobservncia configura infrao disciplinar grave.
O Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Fede-
ral foi institudo pelo Decreto n 1.171/1994168. Nele esto estabelecidos princpios e
valores que visam a estimular um comportamento tico na administrao pblica.
Esse cdigo no foi institudo por lei e, por isso, a penalidade nele prevista e apenas a
de censura. De qualquer modo, serve para estimular o comportamento tico no setor

166 Lei n 8.666/1993, artigos 89, 91, 92, 94, 97 e 98, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm.
167 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8429compilado.htm.
75
168 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm
Contratao pblico, desde que as regras deontolgicas e as que fazem referncia a deveres e ve-
de Pessoal
em rgos daes sejam devidamente divulgadas.
e Empresas
Pblicas O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal169 foi institudo em agosto de
2000 e constitui um conjunto de normas ao qual a pessoa nomeada pelo presidente
da Repblica para um cargo de primeiro escalo da administrao federal deve ade-
rir, conforme nota explicativa da Comisso de tica Pblica que o elaborou. Trata-se,
portanto, de um cdigo de adeso, cuja transgresso no necessariamente implicara
violao de lei, mas to somente descumprimento do compromisso pessoal e moral
assumido pelo administrador, segundo a mesma nota.
Outras normas que tambm contribuem para elevar o padro tico na administra-
o pblica podem ser encontradas no ordenamento jurdico brasileiro. Dentre elas,
destaca-se a Lei n 9.784/1999170, que regula o processo administrativo no mbito da
administrao pblica federal, estabelecendo regras para proteger os direitos dos ad-
ministrados e aprimorar a prestao do servio pblico.

rgos da administrao pblica com funo


de fiscalizao dos servidores pblicos
A Comisso de tica Pblica (CEP)171, instituda Decreto de 26 de maio de 1999, tem
como atribuio zelar pelo cumprimento das normas que prescrevem a conduta tica
a ser observada pelos servidores pblicos federais no exerccio de suas funes. Ao
rgo compete aferir a observncia das normas estabelecidas no Cdigo de Conduta
da Alta Administrao Federal e aplicar as penalidades nele previstas.
Alm da CEP, o Decreto n 1.171/1994 criou as comisses de tica que devem existir
em cada rgo ou entidade da administrao pblica federal direta, indireta, autr-
quica e fundacional, bem como em qualquer rgo ou entidade que exera funes
delegadas pelo poder pblico. Tais comisses devem orientar e aconselhar sobre a
tica profissional do servidor no tratamento com as pessoas e com o patrimnio p-
blico, competindo-lhes conhecer concretamente de imputao ou de procedimento
suscetvel de censura (item XVI do Decreto n 1.171/1994). Compete-lhes, tambm,
no mbito dos respectivos rgos e entidades, funcionar como projeo da Comisso
de tica Pblica, supervisionando a observncia do Cdigo de Conduta da Alta Admi-
nistrao Federal e, quando for o caso, comunicar a essa comisso a ocorrncia de
fatos que possam configurar descumprimento daquele cdigo, bem como promover
a adoo de normas de conduta tica especficas para os servidores dos rgos a que
pertenam (Decreto n 6.029/2007).
Outro importante rgo fiscalizador da atuao dos servidores pblicos a Con-
troladoria-Geral da Unio (CGU)172, qual compete a defesa do patrimnio pblico e a
superviso, coordenao e fiscalizao da atuao dos demais rgos do Poder Exe-
cutivo no que se refere a apurao de desvios de conduta que acarretem prejuzo aos

169 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/codigos/codi_conduta/cod_conduta.htm.


170 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/LEIS/L9784.htm.
171 Disponvel em http://etica.planalto.gov.br/sobre-a-cep/institucional-1.
76 172 Disponvel em www.cgu.gov.br/sobre/institucional/competencias.
cofres pblicos. A CGU, que tem suas competncias definidas pela Lei no 10.683/2003 Contratao
de Pessoal
e pelo Decreto no 8.109/2013173, pode instaurar processos administrativos a fim de em rgos
e Empresas
apurar atos lesivos ao errio, realizar inspees e avocar procedimentos administra- Pblicas
tivos em trmite na administrao pblica federal.
A Secretaria de Recursos Humanos do Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (SRH/MP) tambm tem importante papel no controle das aes dos funcion-
rios pblicos no exerccio de suas funes. A SRH/MP o rgo central do sistema de
pessoal civil do Poder Executivo, competindo-lhe supervisionar e fiscalizar a obriga-
o da autoridade competente de promover a apurao imediata, quando tiver cin-
cia de irregularidade no servio pblico, e, em caso de omisso dela, designar a comis-
so disciplinar, ressalvada a competncia da Controladoria-Geral da Unio quando se
tratar de infrao que cause leso ao patrimnio pblico.
O Tribunal de Contas da Unio (TCU)174, por sua vez, tem, entre outras funes, as de:
fiscalizar e julgar as contas dos administradores e demais responsveis por dinheiro p-
blico, analisando-as sob o aspecto da legalidade, legitimidade e economicidade (artigo
70 da Constituio Federal), aplicando as penalidades cabveis, nos casos de irregulari-
dades; e exercer o controle da legalidade e legitimidade dos bens e rendas declarados
pelas pessoas nominadas no artigo 1 da Lei n 8.730/1993, podendo, para tal mister,
proceder ao levantamento da evoluo patrimonial do seu titular e ao exame de sua
compatibilidade com os recursos e as disponibilidades declarados (artigo 4, 2).
Alm dos rgos citados, h ainda a Secretaria Federal de Controle Interno, que
tem competncia para realizar auditoria sobre gesto dos recursos pblicos federais
sob responsabilidade de rgos e entidades pblicas e privadas, bem como apurar os
atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por agentes pblicos
ou privados, na utilizao de tais recursos e, quando for o caso, comunicar a unidade
responsvel pela contabilidade para as providncias cabveis (Lei n 10.180/2001175,
artigo 24, incisos VI e VII).

Cargos em comisso e seus desvirtuamentos

A administrao pblica federal separa os cargos em comisso em dois grupos:


cargos de Natureza Especial (NES) e cargos do Grupo-Direo e Assessoramento
Superior (DAS). Atualmente, o diploma legal que estabelece a remunerao desses
cargos em comisso a Lei n 11.526/2011176 (com alteraes promovidas pela Lei n
12.702/2012).
De maneira geral, o enquadramento jurdico dos cargos intitulados como de Na-
tureza Especial e os demais cargos em comisso o mesmo. Os primeiros referem-se
queles postos estratgicos e de elevada hierarquia nos rgos integrantes da es-
trutura da administrao pblica federal. Os cargos de Direo e Assessoramento
Superior (DAS), por sua vez, so resultado da reforma administrativa implementada

173 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Decreto/D8109.htm


174 Disponvel em http://portal.tcu.gov.br/institucional/conheca-o-tcu/competencias/
175 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10180.htm
176 Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2007-2010/2007/Lei/L11526.htm
77
Contratao a partir de 1967. Foram institudos em 1970 e, dois anos depois, divididos em duas
de Pessoal
em rgos categorias: Direo Superior e Assessoramento Superior. So tambm separados em
e Empresas
Pblicas nveis de 1 a 6, sendo que salrio e atribuies aumentam progressivamente. Esses
servidores, principalmente os de nvel 4 a 6, tm acesso privilegiado informao go-
vernamental e atuam sobre a hierarquia no sentido de facilitar, controlar, influenciar
e implementar decises.
Os cargos em comissao devem ser criados apenas para as hipoteses que envolvam
funcoes de direcao, chefia ou assessoramento, sob pena de violacao a exigencia cons-
titucional de previa realizacao de concurso publico para o preenchimento dos cargos
efetivos, conforme o artigo 37, inciso II, da Constituio Federal, e, ainda, a norma
inserta no inciso V do mesmo artigo. Ser inconstitucional a lei que criar cargos em
comissao para funcoes que sejam apenas tecnicas, operacionais ou burocraticas.
Os cargos de provimento em comissao tem carater complementar (e nao substitu-
tivo) em relacao aos cargos de provimento efetivo. Portanto, nao e possivel a coexis-
tencia de cargos em comissao e cargos efetivos para o exercicio de funcoes identicas
e tampouco se admite a extincao de cargos efetivos para substitu-los por cargos em
comissao, pois isso implicaria frontal violacao ao principio constitucional do concur-
so publico. Portanto, a criacao excessiva de cargos em comissao, desproporcional ao
tamanho da administracao, afronta a exigencia constitucional de concurso publico e,
assim, e passivel de controle pelo Poder Judiciario.
Os ocupantes dos cargos comissionados no so submetidos a avaliaes peri-
dicas de desempenho, como os servidores pblicos efetivos, e podem ser exonera-
dos a qualquer tempo, a criterio da autoridade competente, bastando, para tanto,
a quebra da relacao de confianca que justificou a nomeacao, sendo desnecessaria a
indicacao dos motivos da exoneracao.
A anlise do desempenho do servidor de competncia da autoridade que o no-
meou e, em tese, deve estar de acordo com os princpios norteadores da atividade
administrativa. Formalmente, entretanto, no h um instrumento de avaliao dos
servidores ocupantes de cargos em comisso. Isso no significa que esto imunes
fiscalizao por parte da administrao. Eventuais desvios ticos cometidos, por
exemplo, por servidores ocupantes de cargos DAS-6 podem ser apurados pela Comis-
so de tica Pblica, que emitir recomendaes autoridade hierarquicamente su-
perior ao servidor, podendo aplicar penalidades de censura ou advertncia.
Portanto, tais servidores nao gozam de estabilidade e a Lei n 8.112/1990177 preve,
em seu artigo 35, que a exoneracao do cargo em comissao pode ocorrer a juizo da au-
toridade competente ou a pedido do proprio servidor.
De acordo com dados obtidos na edio de janeiro de 2015 do Boletim Estatstico
de Pessoal publicado pelo Ministrio do Planejamento, em dezembro de 2014 havia
22.926 funcionrios DAS num universo de aproximadamente 600 mil empregados do
Executivo Federal o que equivale a aproximadamente 4% do nmero global de ser-
vidores. Desse total, 5.935 servidores no possuem vnculo com a administrao, ou
seja, no so servidores pblicos efetivos. Vale ressaltar tambm que, quanto mais im-
portante o cargo (DAS-6), maior a taxa de ocupao por servidores sem vnculo com

78 177 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8112cons.htm


a administrao federal (32,7%). A ocupao dos cargos DAS regulada pelo Decreto Contratao
de Pessoal
n 5.497/2005178, o qual determina que 75% dos cargos comissionados DAS-1, DAS-2, e em rgos
e Empresas
DAS-3 e 50% dos DAS-4 sejam ocupados por servidores de carreira. No Grfico 1179 pos- Pblicas
svel observar que, com exceo de alguns anos pontuais, a tendncia de crescimento
praticamente contnuo no nmero de cargos em comisso no governo federal.

Evoluo anual do quantitativo do total dos ocupantes de DAS


24.000

22.823
22.395
20.000

22.692
22.103

22.926
21.870
21.217
20.597
19.797
19.925

20.187
16.000
18.374

19.083
17.995
17.183

17.389

17.559
16.306

12.000

8.000

4.000

0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015

Grfico 1 Evoluo anual do quantitativo do total dos ocupantes de DAS


Os nmeros totais, entretanto, escondem outra realidade: paralelamente cria-
o de novos cargos em comisso, observa-se tambm um crescimento da parcela
ocupada por indivduos sem qualquer vnculo com o setor pblico, conforme Tabela 1,
de janeiro de 2015180.
Tabela 1 Vnculo com o setor pblico
Participao da Parcela
da Remunerao mdia (em %)
Nvel da Funo Mdia Global
Referente a situao Referente a situao
(Com vnculo) (SEM vnculo)

DAS-1 93,6% 6,4% 100%

DAS-2 92,7% 7,3% 100%

DAS-3 86,2% 13,8% 100%

DAS-4 79,9% 20,1% 100%

DAS-5 76,4% 23,6% 100%

DAS-6 65,8% 34,2% 100%

TOTAL 88,0% 12,0% 100%

Elaborado: CGINF/DESIN/SEGEP/MP
Fonte: SIAPE- Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos.

Para os cargos DAS-1, DAS-2, DAS-3 e DAS-4, como existe norma impositiva de per-
centual mnimo de ocupao por servidores de carreira e por tratar-se de cargos mais

178 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/Decreto/D5497.htm


179 Boletim Estatstico de Pessoal e Informaes Organizacionais, volume 20, n 226, de fevereiro de 2015, p. 175. Dis-
ponvel em www.planejamento.gov.br/secretarias/upload/Arquivos/servidor/publicacoes/boletim_estatistico_pessoal/2015/150720_
bol226-fev2015-parte_i.pdf.
180 Idem, p. 180.
79
Contratao associados a rotinas administrativas, percebe-se um menor nmero de servidores
de Pessoal
em rgos comissionados sem vnculo com a administrao. Por outro lado, nos cargos DAS-5
e Empresas
Pblicas e DAS-6, para os quais no se impe tal exigncia, h uma maior prevalncia de servi-
dores sem vnculo efetivo. Tal situao preocupa justamente porque estes ltimos
cargos so os que concentram maior poder e so os mais bem remunerados. O Grfico
2 sintetiza a evoluo nos ltimos anos.

Grfico 2 Ocupantes de cargos DAS, por grupos, pertencentes


ao servio pblico de carreira (1999-2013), em %

Fonte: Lopez, F; Bugarin, M.; Bugarin, K. 2014, p.452181

Instrumentos de controle
do funcionalismo pblico

De acordo com a Controladoria-Geral da Unio, entre 2003 a 2014 foram expulsos
do servio pblico 5.126 servidores efetivos, sendo que, desse total, 67% estavam en-
volvidos em prticas de corrupo, conforme a Tabela 2.

80 181 Disponvel em ww w.spell.org.br/documentos/ver/35537/rotatividade-nos-cargos-de-confianca-da-adminis---.


Tabela 2 Servidores expulsos de 2003 a 2015 Contratao
de Pessoal
em rgos
Abandono Partici-
e Empresas
de Cargo, pao em
Ato Rela- Proceder Pblicas
Inassidui- Gerncia
Fundamento cionado a dade ou de Forma ou Admnis- Outros TOTAL
Corrupo Acumulao Desidiosa trao de
Ilicita de Sociedade
Cargos privada

2003 178 70 5 3 12 268

2004 201 77 16 7 18 319

2005 204 58 16 3 6 287

2006 255 69 18 7 24 373

2007 297 99 15 10 17 438

2008 243 86 14 5 24 372

2009 291 95 6 2 39 433

2010 356 111 15 1 29 512

2011 361 107 14 4 47 533

2012 315 154 6 4 26 505

2013 380 98 12 5 36 531

2014 363 126 11 3 44 547

2015 332 138 9 15 47 541

TOTAL 3.776 1.288 157 69 369 5.659

Fonte: CGU182

A maioria dos processos de demisso na administrao pblica decorre dos tra-


balhos da prpria CGU em auditorias, de denncias de cidados ou da imprensa. Os
inquritos da Polcia Federal so em menor nmero. O servidor, conforme o tipo de
infrao cometida, no poder ocupar cargo pblico pelo prazo de cinco anos e pode
ficar inelegvel por oito anos, nos termos da Lei da Ficha Limpa. Nos casos mais gra-
ves, os direitos polticos ficam suspensos e os bens indisponibilizados, e o culpado
dever ressarcir ao Errio o prejuzo causado, alm de poder ficar impedido de retor-
nar ao servio pblico.
As denncias de irregularidade podem ser feitas por diversos canais, como o site da
CGU, o Portal da Transparncia e as ouvidorias federais dos prprios rgos de origem
do denunciado e das unidades regionais da controladoria. O Cadastro de Expulses
da Administrao Federal (Ceaf), disponvel no Portal da Transparncia do governo
federal183, permite consulta, de forma detalhada, punio aplicada ao servidor, ao
rgo de lotao, data da punio, Unidade da Federao (UF) e a fundamentos
legais. A fonte das informaes o Dirio Oficial da Unio.
Um levantamento recente do Ministrio Pblico Federal mostrou que a instituio

182 Disponvel em http://www.cgu.gov.br/assuntos/atividade-disciplinar/relatorios-de-punicoes-expulsivas/arquivos/punicoes-anual.pdf.


81
183 Disponvel em: http://www.transparencia.gov.br/expulsoes/entrada?pagina=1#paginacao.
Contratao props, somente em 2013, 3.143 aes e instaurou 9.881 procedimentos de investiga-
de Pessoal
em rgos o relacionados improbidade administrativa no mbito da administrao federal.
e Empresas
Pblicas Em 2014, foram contabilizados 2.002 aes e 11.405 procedimentos de investigao.

TransParncia e
Acesso Informao
Transparncia

No que se refere especificamente transparncia, os trabalhos da CGU servem de


importantes indicadores. Entre eles, figura a manuteno dos sites Portal da Transpa-
rncia184 (que traz dados detalhados sobre a execuo oramentria e financeira do
governo federal), Portal de Acesso a Informao Pblica185 (pelo qual qualquer pessoa
pode pedir todo tipo de informao sobre a gesto pblica) e Observatrio da Despesa
Pblica186 (que monitora os gastos pblicos mediante a gerao de trilhas de auditoria).
No ano de 2005, outro importante passo foi dado rumo profissionalizao do
servio pblico. Foi editado, em 16 de novembro, o Decreto no 5.497 estabelecendo
que 75% dos cargos comissionados DAS-1, DAS-2 e DAS-3 e 50% dos DAS-4 fossem
ocupados por servidores pblicos de carreira. Segundo o Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto, tal medida tinha por escopo aprofundar o processo de profissio-
nalizao do servio pblico brasileiro, limitando as indicaes polticas aos cargos
superiores como secretrios executivos ou secretrios nacionais dos Ministrios 187.
Entretanto, importante lembrar que o conceito de servidor de carreira empre-
gado pelo Decreto no 5.497 abrange os inativos, os servidores do Legislativo e do Judi-
cirio e de outras esferas federativas e tambm aqueles que ingressaram no servio
pblico antes de 1988 sem passar por concurso pblico. Outra questo a ser destaca-
da que a comprovao do percentual de cargos ocupados por servidores contabi-
lizada pela administrao direta, autrquica e fundacional de um modo geral, e no
para cada um de seus rgos isoladamente.
No perodo compreendido entre 2000/2014, uma deciso judicial foi extremamen-
te importante para a construo do sistema de integridade brasileira: a Smula Vin-
culante no 13, do Supremo Tribunal Federal, editada em 2008. Tal smula proibiu o
nepotismo e o nepotismo cruzado na administrao federal. Foi proibida tambm a
chamada nomeao cruzada, que se concretiza quando os agentes pblicos, atuan-
do em conluio, acordam em nomear parentes um do outro, de modo a mascarar a
prtica de nepotismo. Essa deciso do STF representou um avano importantssimo
para a profissionalizao do servio pblico, pois impede a utilizao da mquina p-
blica para satisfao de interesses privados e lesivos ao patrimnio pblico.

184 Disponvel em www.portaltransparencia.gov.br.


185 Disponvel em www.acessoainformacao.gov.br/.
82 186 Disponvel em www.cgu.gov.br/assuntos/informacoes-estrategicas/observatorio-da-despesa-publica.
187 MPOG, Boletim Contato, setembro de 2005.
Acesso Informao Contratao
de Pessoal
em rgos
e Empresas
Nos termos da Lei de Acesso Informao (LAI), passou-se a observar a publicida- Pblicas
de como preceito geral, sendo o sigilo tratado como exceo. Nesse sentido, todos
os rgos da administrao federal foram compelidos a divulgar dados atinentes aos
servidores pblicos, especialmente no tocante remunerao. Atualmente, encon-
tram-se disponveis para consulta dados sobre o nmero de servidores, seu perfil,
sua lotao e remunerao, bem como dados sobre expulses do servio pblico. A
divulgao dessas informaes tem se dado de maneira eficiente e um grande pas-
so para o aprimoramento dos sistemas de integridade justamente porque permitem
um controle maior por parte dos administrados sobre os procedimentos adotados na
gesto pblica.
Finalmente, em 1 de julho de 2013 entrou em vigor no Brasil a Lei no 12.813188, conhe-
cida como Lei de Conflito de Interesses. Tal diploma legal estabelece as situaes que
representariam conflito de interesses durante e aps o exerccio de cargo ou emprego no
Poder Executivo federal. A norma elenca as maneiras pelas quais o agente pblico pode
se prevenir da ocorrncia do conflito de interesses, dispondo, por outro lado, sobre puni-
es rigorosas queles que se enquadrarem em alguma das situaes previstas.

Desafios Futuros
No Brasil, preponderou, ao longo da histria, o interesse individual sobre o inte-
resse pblico e, por consequncia, certa confuso entre as esferas pblica e priva-
da. Logo, o Estado brasileiro, como reflexo da realidade social, tem forte tradio
patrimonialista, embora, entre os objetivos perseguidos pelas sucessivas reformas
administrativas ocorridas no pas, sempre se fizesse presente o propsito de abolir
as prticas patrimonialistas enraizadas na administrao pblica.
Em que pesem os avanos conquistados, no h dvida de que novas reformas so
necessrias diante do dinamismo das relaes sociais e econmicas, reformas essas que
jamais podero deixar de considerar as peculiaridades da realidade brasileira e as neces-
sidades da populao. No se pode negar que imperativa tambm, alm de futuras re-
formas, a mudana de pensamento dos administradores pblicos para que, dessa forma,
passem efetivamente a priorizar o interesse pblico, e no os prprios interesses.
A administrao pblica federal logrou xito na implementao de medidas para
coibir abusos por parte dos servidores pblicos. A aprovao da Lei de Acesso Infor-
mao, a criao da Controladoria-Geral da Unio e o decreto que estatui a obrigato-
riedade de um percentual mnimo de servidores concursados para ocuparem cargos
DAS, por exemplo, representam um avano importante nesse sentido. Em relao
aos cargos de provimento em comisso (que so ocupados de forma transitria por
algum que goze da confiana da autoridade nomeante), a Emenda Constitucional
n 19/1998 (que decorreu da reforma gerencial de 1995), ao conferir nova redao ao

188 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2013/Lei/L12813.htm.


83
Contratao artigo 37, inciso V, da Constituio Federal, restringiu, com o propsito de evitar abu-
de Pessoal
em rgos sos, as hipteses de criao e provimento desses cargos ao estabelecer que eles se
e Empresas
Pblicas destinam apenas s atribuies de direo, chefia e assessoramento e, ainda, que a
escolha dos seus titulares dever recair em servidores de carreira, nos casos, condi-
es e percentuais mnimos estabelecidos em lei do respectivo ente poltico.
Conforme visto, a importncia dos cargos em comisso para a democracia reside
no fato de serem eles o elo entre a esfera poltica de governo e os servidores respon-
sveis pela execuo administrativa. Tais cargos tm o propsito de assegurar a im-
plementao das diretrizes adotadas pelas autoridades superiores, em especial pe-
los agentes polticos, os quais, em regra, so eleitos pelo povo.
Todavia, os critrios para nomeao de servidores para cargos em comisso continuam
sendo excessivamente discricionrios, o que vai de encontro s tentativas de profissiona-
lizao do servio pblico. Alm disso, a regra que determina um percentual mnimo de
ocupao por servidores de carreira dos cargos em comisso DAS-1, DAS-2, DAS-3 e DAS-4
deveria ser estendido para os cargos DAS-5 e DAS-6, que hoje so os mais altos cargos
em comisso da administrao pblica e que no so regulados de maneira satisfatria,
podendo ser ocupados por indivduos sem vnculo permanente com a administrao e
altamente partidarizados ou politicamente engajados.

84
5
Contratao de
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES)

Contratao
de Obras
e Servios
(Licitaes)

Rita de Cssia Biason


cientista poltica e coordenadora do Centro
de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo da
Universidade Estadual Paulista (Unesp/ Franca)

Isabel Pato
consultora em desenvolvimento institucional
de organizaes de interesse pblico 85
Contratao de
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) LINHA DO TEMPO
2000 A Lei Complementar n 101/2000 Lei da Responsabilidade Fiscal esta-
belece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na
gesto fiscal, que pressupe uma ao planejada e transparente em que
se previnem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio
das contas pblicas mediante o cumprimento de metas de resultados en-
tre receitas e despesas e a obedincia a limites e condies no que tange
a: renncia de receita; gerao de despesas com pessoal, seguridade so-
cial e outras; dvidas consolidada e mobiliria; operaes de crdito, in-
clusive por antecipao de receita; concesso de garantia; e inscrio em
restos a pagar.

A Medida Provisria n 2.026/2000, estende o prego para os outros r-


gos da administrao pblica federal. Tal medida foi sendo reeditada at
a promulgao da lei que disciplinou essa nova modalidade de licitao.

2002 criado o Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE). Integra-


do por cerca de 50 organizaes em todo o pas, foi responsvel pela mo-
bilizao da sociedade brasileira em favor da aprovao das duas nicas
leis de iniciativa popular anticorrupo no Brasil: a Lei n 9.840/1999, ou
Lei da Compra de Votos, que permite a cassao de registros e diplomas
eleitorais pela prtica da compra de votos ou do uso eleitoral da mquina
administrativa; e a Lei Complementar n 135/2010, popularmente conhe-
cida como Lei da Ficha Limpa.

A Lei n 10.520/2002 institui o prego, nova modalidade de licitao.

2003 A Lei n 10.683/2003 cria a Controladoria-Geral da Unio (CGU). A Secreta-


ria Federal de Controle Interno alocada nesse rgo, que passa a desem-
penhar as atividades de controle interno de todos os rgos e entidades
do Poder Executivo federal, com exceo da Casa Civil, Advocacia-Geral da
Unio (AGU), Ministrio das Relaes Exteriores e Ministrio da Defesa.

2004 A Lei n 11.079/2004 institui a Lei das Parcerias Pblico-Privadas (PPPs).

2005 O Decreto n 5.504/2005 submete todos os entes pblicos ou privados


que recebam bens ou recursos pblicos, no mbito federal, s regras da
Lei de Licitaes (Lei n 8.666/1993).

86
2007 At este ano, a Lei n 8.666/1993 j sofreu vrias alteraes, como os ca- Contratao de
OBRAS E SERVIOS
sos de dispensa ou inexigibilidade do processo licitatrio. Com as altera- (LICITAES)

es realizadas at 2007, a lei passa a contar com 28 hipteses de dispen-


sa de licitao.

2008 Portaria do governo federal institui o Sistema de Convnios (Siconv) para


administrar as transferncias voluntrias de recursos da Unio nos con-
vnios firmados com Estados, municpios, Distrito Federal e entidades
privadas sem fins lucrativos.

2010 sancionada a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010), cria-


da por meio de iniciativa popular com o intuito de combater a corrupo
eleitoral.

2011 publicada a Lei n 12.527/2011 Lei de Acesso Informao , que dispe


sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distri-
to Federal e municpios com o fim de garantir o acesso a informaes
sobre dados institucionais dos rgos e entidades do Poder Executivo;
dados gerais para o acompanhamento de programas e aes de rgos e
entidades; inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas reali-
zadas pelos rgos de controle interno e externo; registros de quaisquer
repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros das despe-
sas; e procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resul-
tados, bem como todos os contratos celebrados.

A Lei n 12.462/2011 institui o Regime Diferenciado de Contrataes P-


blicas (RDC).

2012 A Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010) incorporada ao


sistema eleitoral.

2013 aprovada a Lei n 12.846/2013 (Lei Anticorrupo), que dispe sobre a


responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica
de atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira. Vrios
Estados e municpios regulamentaram a lei, mas a Unio ainda no o fez.

2014 aprovada a Lei n 13.019/2014 (Lei de Fomento e Colaborao), que regu-


lamenta a parceria entre o Estado e as organizaes da sociedade civil.

87
Contratao de
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) Breve Histrico
No Brasil, a aquisio de bens e servios pelo Estado deve observar um procedi-
mento administrativo que assegure a igualdade entre os concorrentes e permita a
seleo da proposta mais vantajosa para a administrao pblica.
O governo federal, os governos estaduais, o Distrito Federal, as prefeituras e todas
as secretarias, unidades, fundaes, cmaras, assembleias legislativas, empresas es-
tatais e autarquias devem efetuar a aquisio de bens e servios por meio de uma das
modalidades de processo de licitao pblica.
O processo de licitao est previsto pelo artigo 37, inciso XXI, da Constituio
Federal. De acordo com esse dispositivo, ressalvados os casos especificados na legis-
lao, as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo
de licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes,
com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento, mantidas as condies
efetivas das propostas, nos termos da lei, o qual somente permitir as exigncias de
qualificao tcnica e econmica indispensvel garantia do cumprimento das obri-
gaes.
O artigo 22, inciso XXVII, da Constituio, atribui competncia legislativa Unio
para expedir normas gerais sobre licitao e contratao, em todas as modalidades.
Para as administraes pblicas dos diferentes nveis de governo, foi editada a Lei
n 8.666/1993189. Tambm chamada de Lei de Licitaes, corresponde, ainda hoje, ao
principal marco legal em matria de licitaes e contratos administrativos. Estados e
municpios podem legislar para si, respeitadas essas normas gerais.
Alm de preconizar a igualdade entre os concorrentes e a escolha da melhor pro-
posta para a administrao, o processo licitatrio institudo pela Lei n 8.666/1993
consolidou, no plano legal, o dever do rigoroso cumprimento das condies previs-
tas no edital, a realizao de um julgamento objetivo, a adjudicao compulsria e
a ampla defesa. Tambm foram formalizadas as etapas do procedimento licitatrio,
que envolvem basicamente a habilitao dos concorrentes e a anlise e escolha das
propostas apresentadas pelos interessados em contratar com o poder pblico.
Aps a edio dessa Lei, em 21 de junho de 1993, verificou-se, no entanto, a neces-
sidade de incorporar alteraes ao procedimento licitatrio. Se, por um lado, a Lei
de Licitaes representava uniformizao de procedimentos e maior transparncia
na realizao de gastos com recursos pblicos, por outro, passou a tornar-se um en-
trave atuao estatal eficiente, engessando as contrataes governamentais. Isso
porque todos os tipos de contratao foram submetidos ao mesmo regime jurdico,
desconsiderando-se a existncia de situaes que demandam um tratamento jur-
dico diferenciado. Nesse sentido, a simples compra de material ou contratao de
servios altamente especializados passaram a observar procedimentos similares190, o
que nem sempre se mostrou vantajoso para a administrao pblica brasileira.

189 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm.


88 190 Lei n 8.666/1993, artigo 43.
Diante dos entraves identificados, algumas modificaes pontuais foram inseri- Contratao de
OBRAS E SERVIOS
das na Lei de Licitaes, principalmente no que diz respeito ampliao das hipte- (LICITAES)

ses de dispensa do procedimento licitatrio, isto , ao aumento das possibilidades


em que a contratao direta permitida. Observou-se, ainda, que o excesso de rigor
passou a incentivar a realizao de fraudes.
Outra modalidade de licitao o prego, institudo pela Lei n 10.520/2002191,
que se destina a aquisies de bens e servios comuns por meio de disputa feita em
sesso pblica na qual os interessados em contratar com a administrao oferecem
lances, como ocorre em leiles presenciais. Alm disso, h a inverso das fases do
procedimento licitatrio tradicional: primeiro h o julgamento e depois a habilitao.
Existem ainda outros importantes diplomas legais que regulam as contrata-
es feitas pela administrao pblica no Brasil. Entre eles, destacam-se a Lei n
8.987/1995192 e a Lei n 11.079/2004193.
A Lei n 8.987/1995 disciplina a concesso de servios pblicos, isto , a celebra-
o de contrato administrativo por meio do qual a administrao delega a terceiros
(por exemplo, entidades do setor privado) a explorao de servio pblico, tais como
gua, luz e transportes. De modo geral, os contratos de concesso observam os mes-
mos princpios aplicveis aos demais contratos administrativos e se submetem a li-
citao.
Nos anos 1990, verificou-se a necessidade de criar mecanismos jurdicos que pos-
sibilitassem o estabelecimento de vnculos de longo prazo entre a administrao e
contratantes do setor privado para a execuo de empreendimentos destinados
coletividade. A Lei de Concesses autorizava tais parcerias, mas ainda faltava inse-
rir no arcabouo jurdico-institucional brasileiro instrumentos que disciplinassem de
forma clara o novo formato de compartilhamento de responsabilidades entre o poder
pblico e a iniciativa privada.
A Lei n 11.079/2004, mais conhecida como Lei de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs),
disciplinou as novas formas de concesso, em especial as modalidades patrocinada e
administrativa. Esses modelos se diferenciam da concesso tradicional basicamente
em razo das novas formas de remunerao do concessionrio e das garantias ofere-
cidas pelo poder pblico, que, entre outras inovaes, passa a compartilhar o risco do
negcio. Deve-se esclarecer que a contratao de parceria pblico-privada tambm
deve ser precedida de licitao (na modalidade concorrncia), observando-se regras
peculiares previstas na lei em referncia.
Em 2011, visando atender a demanda de realizar obras de infraestrutura e dar maior
agilidade na contratao e realizao dessas obras, foi sancionada a lei de criou o Re-
gime Diferenciado de Contratao (RDC). O principal motivo para a criao do RDC
so os grandes eventos esportivos promovidos no Brasil, como a Copa do Mundo, em
2014, e a Olimpada, a ser realizada em 2016.

191 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10520.htm.


192 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm.
193 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm.
89
Contratao de
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) Institucionalidade
(Arcabouo Normativo)194
Lei de Licitaes

A Lei n 8.666/1993, que disciplina os processos de licitao no Brasil, aplica-se


celebrao de contratos administrativos relativos a obras, servios, inclusive de pu-
blicidade, compras, alienaes e locaes, no mbito dos poderes da Unio, dos Es-
tados, do Distrito Federal e dos municpios. A essa lei subordinam-se todos os rgos
e entidades pertencentes administrao pblica brasileira, inclusive as entidades
controladas direta ou indiretamente pelos entes federativos acima referidos. Tam-
bm se submetem a essa lei, nos termos do Decreto n 5.504/2005195, todos os entes
pblicos ou privados que recebam bens ou recursos pblicos, no mbito federal.
Existem cinco diferentes modalidades de licitao, conforme dispe o artigo 22 da
Lei de Licitaes. So elas: concorrncia, tomada de preos, convite, concurso e leilo.
As modalidades definem os procedimentos da licitao.
As modalidades concorrncia, tomada de preos e convite so basicamente de-
terminadas em funo dos valores da contratao (a concorrncia para montantes
elevados; a tomada de preos, para valores intermedirios; e o convite, para valores
considerados mais baixos). O concurso a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados para escolha de trabalho tcnico, cientfico ou artstico, mediante a ins-
tituio de prmios ou remunerao aos vencedores. Finalmente, o leilo modalida-
de de licitao entre quaisquer interessados para a venda de bens mveis inservveis
para a administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou penhorados, bem
como para a alienao de bens imveis da administrao decorrentes de procedimen-
tos judiciais. Conforme se ver adiante, o prego corresponde a uma sexta modalida-
de de licitao.
A Lei n 8666/1993 prev, ainda, quatro tipos de licitao, aplicveis a todas as mo-
dalidades acima descritas, exceto para o concurso: menor preo, melhor tcnica,
tcnica e preo e maior lance ou oferta (nos casos de leilo). Os tipos de licitao
definem os critrios a serem utilizados para a escolha da proposta vencedora.
O que define a escolha da modalidade e o tipo de licitao a natureza da aqui-
sio e o valor total do bem ou servio a ser adquirido. Nesse sentido, a realizao
de uma obra que requer a contratao de servios de engenharia pode ocorrer, por
exemplo, por meio das modalidades convite, tomada de preos ou concorrncia. A
escolha entre essas alternativas depender do custo total da obra. De modo geral,
o tipo menor preo o mais utilizado no mbito da administrao pblica. Entre-
tanto, a contratao de servios complexos costuma requerer a utilizao do tipo
tcnica ou tcnica e preo.

194 As informaes descritas neste trabalho foram formuladas com base no Relatrio Mesicic (Mecanismo de Acompa-
nhamento da Implementao da Conveno Interamericana contra a Corrupo), de 2008, da Organizao dos Estados
Americanos (OEA). Disponvel em www.oas.org/juridico/spanish/mesicic_II_inf_bra_sp.pdf.
90 195 Disponvel em www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Decreto/D5504.htm.
O artigo 23 da Lei n 9.648/1998196, apresenta uma tabela com valores para cada Contratao de
OBRAS E SERVIOS
modalidade de licitao. Entretanto, o valor do bem ou servio deve ser considerado (LICITAES)

em sua totalidade, no podendo a tarefa ser fracionada para que seja feito o seu en-
quadramento em outra modalidade de licitao relativa a valor inferior. O desmem-
bramento da atividade configura burla lei de licitaes.
Existem algumas hipteses em que a administrao pblica no est obrigada a
licitar, como nos casos de dispensa ou inexigibilidade do processo licitatrio. Com as
alteraes realizadas at 2007, o artigo 17 da Lei n 8.666 define as hipteses de dis-
pensa de licitao. Uma das possibilidades, por exemplo, refere-se a aquisies at o
limite do valor estipulado pela lei.
Como mecanismo de controle, a lei prev que os casos de dispensa e de inexigi-
bilidade de licitao devem ser comunicados autoridade superior, com a devida
justificativa, no prazo de trs dias. Tais atos devero ser ratificados pela autoridade
competente e encaminhados para a devida publicao na imprensa oficial. Alm dis-
so, exige-se o encaminhamento de certos atos ao tribunal de contas responsvel pelo
controle externo do rgo.
A licitao dividida em duas etapas: a habilitao e a escolha da proposta. A ha-
bilitao compreende o cumprimento das seguintes exigncias: habilitao jurdica,
qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira, regularidade fiscal e obser-
vncia do artigo 7, inciso XXXIII, da Constituio Federal. Qualquer rgo que realize
procedimento licitatrio com frequncia deve manter registros cadastrais para efei-
to de habilitao, observando-se as regras dos artigos 34 a 37 da Lei de Licitaes.
Com relao escolha da proposta, e considerando a necessidade de se garantir
a isonomia e a competitividade entre os concorrentes, a administrao pblica, nos
termos do artigo 41 da referida lei, fica obrigada a cumprir as normas e condies do
edital, ao qual se acha estritamente vinculada.
Pode-se dizer que h uma etapa preliminar, referente abertura do processo admi-
nistrativo e elaborao do edital de licitao, que tambm deve observar regras espe-
cficas, sendo cabveis impugnaes por quaisquer interessados. Por exemplo, veda-se
aos agentes pblicos admitir, prever, incluir ou tolerar, nos atos de convocao, clusu-
las ou condies que comprometam, restrinjam ou frustrem o seu carter competitivo
e estabeleam preferncias ou distines em razo da naturalidade, da sede ou domic-
lio dos licitantes ou de qualquer outra circunstncia impertinente ou irrelevante para o
especfico objeto do contrato (Lei n 8.666/1993, artigo 3, 1, inciso I).
Os rgos pblicos so obrigados a dar ampla divulgao aos avisos de licitao.
Para garantir a atuao transparente da administrao pblica nos procedimentos
relativos a aquisies de bens e servios, o legislador inseriu na Lei n 8.666 alguns
dispositivos que garantem no apenas a divulgao prvia do procedimento para to-
dos os interessados, mas tambm de atos praticados ao longo das diversas etapas do
processo licitatrio. A forma de divulgao pode variar conforme a modalidade de li-
citao utilizada pela administrao pblica, nos termos do artigo 21 da Lei n 8.666.

196 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9648cons.htm.


91
Contratao de A licitao acompanhada por uma comisso de licitao composta por, no mnimo,
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) trs integrantes designados por meio de ato formal. Os integrantes devem pertencer ao
quadro administrativo. A comisso tambm responsvel pelo julgamento do processo.
Com o trmino da licitao e a escolha do vencedor, o contrato dever ser formali-
zado tambm nos termos definidos pelo artigo 58 da Lei n 8.666. A execuo do con-
trato, por sua vez, deve ser acompanhada e fiscalizada por um gestor especialmente
designado para essa funo. A ele compete identificar eventual necessidade de alte-
rao do contrato ou problemas na medio do bem ou servio executado, sempre
mediante a comunicao de autoridade superior. Isso porque caber autoridade
competente a aplicao de sanes administrativas no caso de descumprimento dos
termos do contrato.197

Lei do Prego

Institudo por meio da Lei n 10.520/2002, o prego corresponde modalidade de


licitao para a aquisio de bens e servios comuns, de qualquer valor. Assim como
a Lei de Licitaes, a Lei n 10.520 estabelece normas gerais sobre o prego a serem
observadas pelas administraes pblicas dos diferentes nveis de governo. Mas, di-
versamente da Lei de Licitaes, adotada em sua integralidade por praticamente to-
dos os entes da Federao, verificou-se, no caso do prego, a proliferao de normas
locais estaduais e municipais sobre essa modalidade de licitao.
Os resultados da aplicao dessa nova modalidade foram entendidos to satis-
fatrios pelo governo federal, que foi editado o Decreto n 5.504/2005198. Por fora
desse decreto, todos os entes pblicos ou privados que recebam bens ou recursos p-
blicos, no mbito federal, devem obrigatoriamente utilizar o prego para a aquisio
de bens e servios comuns, sendo preferencial a utilizao de sua forma eletrnica. A
inviabilidade da utilizao do prego na forma eletrnica deve ser devidamente justi-
ficada pelo dirigente ou autoridade competente199.
No mbito da Unio, o prego rege-se ainda pelos decretos n 3.555/2000200 e n
3.697/2000201, que disciplinam o prego presencial e o prego eletrnico, respectivamen-
te.
O prego no modalidade de licitao definida por valor, mas sim em razo da natu-
reza do servio ou produto a ser adquirido. A caracterstica principal do prego consiste
no fato de trata-se de procedimento simples, realizado por meio de lances que permitem
ao poder pblico escolher a melhor proposta com base no menor valor oferecido.
O prego constitudo por duas fases principais: a fase preparatria e a fase da
licitao pblica. A fase preparatria corresponde ao perodo em que h a instaura-

197 As possveis sanes administrativas aplicveis em razo do descumprimento do contrato so: advertncia; multa;
suspenso temporria de participao em licitao e impedimento de contratar com a administrao, por prazo no
superior a dois anos; e declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a administrao pblica enquanto per-
durarem os motivos da punio, at a reabilitao perante a autoridade que aplicou a penalidade.
198 Disponvel em www.planalto.gov.br/Ccivil_03/_ato2004-2006/2005/Decreto/D5504.htm.
199 As organizaes privadas sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos podem utilizar os sistemas de prego
eletrnico de terceiros, caso no possuam sistema prprio de prego.
200 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.htm.
92 201 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3697.htm.
o do procedimento, a conduo do procedimento e a publicidade do edital. Nessas Contratao de
OBRAS E SERVIOS
etapas, a administrao pblica justifica a necessidade da compra, verifica a existn- (LICITAES)

cia de dotao oramentria, indica o pregoeiro responsvel pela licitao e divulga


o respectivo edital.
A fase licitatria, por sua vez, compreende a fase inicial de admissibilidade das
propostas, a fase de julgamento e escolha da melhor proposta, a fase de habilitao,
a fase de recursos (os recursos ocorrem no final da prpria sesso pblica), a fase de
adjudicao e a fase de homologao.
Estabelecendo uma comparao com as modalidades de licitao previstas na Lei
n 8.666, observa-se que o prego inverte o procedimento comum de licitao. Pri-
meiramente, h a identificao da melhor proposta; em seguida, verifica-se a devida
habilitao do concorrente vencedor. Desse modo, privilegia-se a escolha da melhor
proposta, ou seja, o concorrente que oferece o menor preo inicial no necessaria-
mente o vitorioso. possvel que outros participantes apresentem preos inferiores
no decorrer da sesso, seja ela presencial ou eletrnica, o que tem levado a adminis-
trao a obter preos significativamente inferiores.
Em substituio comisso de avaliao do processo licitatrio comum, no pre-
go h o pregoeiro e a equipe de apoio. A atividade do pregoeiro, entretanto, requer
qualificao tcnica especfica. Com relao impugnao do edital do prego, a Lei
n 10.520 no apresenta regra especfica, aplicando-se nesses casos os dispositivos
da Lei n 8.666. Os recursos na fase de licitao devem observar as previses da lei
do prego.
O prego eletrnico corresponde a um desdobramento do prego presencial. A sua
diferena est na utilizao de recursos de informtica, o que possibilita a realiza-
o do procedimento em ambiente virtual, que muito mais acessvel por ser menos
custoso a concorrentes situados em distintas localidades. Todos os atos relativos ao
processo de licitao observam as mesmas regras do prego presencial. Trata-se, por-
tanto, de ferramenta de gesto que confere ainda maior transparncia e celeridade
s aquisies da administrao pblica. Abaixo a sntese das duas leis de contratao
de obras e servios.

Concorrncia
Tomada de preos
Concurso Lei 8666/1993
Convite
Leilo

Prego Lei 10520/2002

Fonte: Conlicitao202

202 Disponvel em: https://portal.conlicitacao.com.br/


93
Contratao de Alm dos instrumentos arrolados anteriormente, existem outros importantes di-
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) plomas legais que, embora no regulem a aquisio de bens e servios para o poder
pblico, disciplinam as contrataes feitas pela administrao pblica no Brasil. En-
tre eles, destacam-se as leis n 8.987/1995 (Lei de Concesses)203 e n 11.079/2004 (Lei
de Parceria Pblico-Privada, ou Lei de PPP)204.
A Lei n 8.987/1995 disciplina a concesso de servios pblicos. A concesso cor-
responde delegao da prestao do servio pblico, feita pelo poder concedente
(Unio, Estados ou municpios, conforme regra de competncia), mediante licitao,
na modalidade de concorrncia, pessoa jurdica ou consrcio de empresas que de-
monstre capacidade para seu desempenho, por sua conta e risco e por prazo deter-
minado. A formalizao da concesso ocorre por meio da celebrao de contrato, que
deve observar os termos da Lei de Concesses, outras normas pertinentes e o edital
de licitao. A Lei de Concesses apresenta critrios especficos para o julgamento
das propostas, que derrogam, no caso de concesso de servios pblicos, aqueles in-
dicados pela Lei de Licitaes.

Parceria Pblico Privada (PPP)

Os contratos de concesso patrocinada e concesso administrativa, conhecidos


sob a denominao de parceria pblico-privada (PPP), foram institudos pela Lei n
11.079/2004205. Essas duas modalidades de concesso possibilitam o estabelecimen-
to de ajuste entre o poder pblico e o setor privado para a execuo de um objeto
mltiplo que ser destinado direta ou indiretamente coletividade.
Para alguns especialistas, esses contratos praticamente se assemelham s con-
cesses comuns, regidas pela Lei n 8.987/1995. Para outros, as normas estipuladas
na Lei de PPP constituem um novo regime e utilizam as regras das concesses co-
muns apenas de forma subsidiria.
A concesso patrocinada a concesso de servios pblicos ou de obras pblicas
de que trata a Lei n 8.987, quando envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos
usurios, contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado. A Lei de
PPP parece ter a finalidade de confirmar os limites para as despesas com esse tipo de
contrato e elucidar dvidas quanto utilizao da legislao existente para dar ou-
tros contornos a essas parcerias, como, por exemplo, a possibilidade de pagamento
de parcelas complementares contratada e a adoo de outros critrios de julgamen-
to para a seleo de proposta mais vantajosa. A concesso administrativa, por sua
vez, corresponde a contrato de prestao de servios de que a administrao pblica
seja usuria direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento
e instalao de bens. Trata-se, portanto, de modalidade contratual pela qual o par-
ceiro privado assume o encargo de investir e implantar infraestrutura estatal, bem
como de fazer sua manuteno, sendo remunerado a longo prazo.

203 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8987compilada.htm.


204 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm.
94 205 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/lei/l11079.htm
Essa modalidade era possvel apenas por meio de contrato administrativo de Contratao de
OBRAS E SERVIOS
servios previsto na Lei de Licitaes, mas com regras bastante distintas daquelas (LICITAES)

atualmente aplicveis para a concesso administrativa. Por obedecerem a Lei de Li-


citaes, os contratos administrativos de prestao de servios deviam observar as
formas de execuo, pagamento e prazos estipulados por aquela norma, o que im-
possibilitava, por exemplo, delegar ao parceiro privado o detalhamento da forma de
prestao do servio, atrelar a remunerao fruio do servio prestado e celebrar
contratos de longo prazo, como ocorre no mbito das PPPs.
Conforme mencionado anteriormente, as parcerias pblico-privadas devem ser
precedidas de licitao, na modalidade concorrncia. Ainda que tais parcerias obser-
vem o disposto na Lei de Licitaes e na Lei de Concesses, elas podem ter o seu pro-
cesso de julgamento baseado em critrios distintos e podem ainda observar regras
que permitem, por exemplo, a inverso da ordem das fases da habilitao e julgamen-
to, nos termos da Lei n 11.079. Ressalte-se que o artigo 2, 4, dessa lei define que
vedada a celebrao de contrato de parceria pblico-privada cujo valor seja inferior
a R$ 20.000.000,00 (vinte milhes de reais), ou cujo perodo de prestao de servio
seja inferior a 5 anos, ou que tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-
-obra, o fornecimento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica.

Regime Diferenciado de
Contrataes Pblicas (RDC)
Estabelecido por meio da Lei n 12.462/2011206, o RDC determina regimes diferen-
ciados para licitaes e contrataes de obras referentes realizao das atividades
indicadas abaixo, as quais, portanto, no precisam seguir as normas contidas na Lei
no 8.6661993, exceto nos casos expressamente previstos nesta lei. O RDC deve ser
aplicado apenas nas licitaes e contratos necessrios para realizar:

Os Jogos Olmpicos e Paraolmpicos de 2016;


A Copa das Confederaes da Federao Internacional de Futebol Associa-
o (Fifa) 2013 e a Copa do Mundo Fifa 2014;
Obras de infraestrutura e de contratao de servios para os aeroportos das
capitais dos Estados da Federao distantes at 350 km das cidades-sede
dos mundiais acima referidos.
Aes integrantes do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC)207;
Obras e servios de engenharia no mbito do Sistema nico de Sade
(SUS);208
Obras e servios de engenharia para construo, ampliao e reforma de es-
tabelecimentos penais e unidades de atendimento socioeducativo;209 e
Aes no mbito da segurana pblica210.

206 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12462.htm.


207 Includo pela Lei n 12.688/2012, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12688.htm.
208 Includo pela Lei n 12.745/2012, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/Lei/L12745.htm#art4.
209 Includo pela Lei n 13.190/2015, disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Lei/L13190.htm.
95
210 Idem.
Contratao de O RDC tem por objetivos:
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES)

Ampliar a eficincia nas contrataes pblicas e a competitividade entre os


licitantes;
Promover a troca de experincias e tecnologias em busca da melhor relao
entre custos e benefcios para o setor pblico;
Incentivar a inovao tecnolgica; e
Assegurar tratamento isonmico entre os licitantes e a seleo da proposta
mais vantajosa para a administrao pblica.

Inspirado nas regras de contratao vigentes na Unio Europeia e nos Estados Uni-
dos, o RDC incentiva o uso da tecnologia nos processos licitatrios, tentando ampliar a
transparncia por meio do prego eletrnico. Os processos licitatrios podem ser acom-
panhados pelo portal do governo federal para as compras e contrataes de obras211.
O RDC traz tambm algumas alteraes com relao Lei de Licitaes, de 1993. A
primeira delas a introduo da lgica da disputa por prego, que pode ser eletrnico
ou presencial, dando nfase ao meio virtual.
Ele regulamenta trs formas de disputas para a seleo da proposta: a aberta, que
determina que os licitantes apresentem suas propostas por meio de lances sucessivos
crescentes ou decrescentes, de acordo com o critrio de julgamento escolhido; a fecha-
da, na qual as propostas so sigilosas at a data da abertura; e a combinada, que mes-
cla as duas primeiras. Ressalta-se que o processo licitatrio no RDC deve observar as
seguintes fases; preparatria; publicao do instrumento convocatrio; apresentao
de propostas ou lances; julgamento; habilitao; recursal; e encerramento.

Transparncia e Acesso Informao

Pode-se dizer que houve avanos do ponto de vista da transparncia e do acom-


panhamento dos processos de contratao dentro da administrao pblica. O es-
tabelecimento do prego, da tomada de preos, ajudou a melhorar os processos li-
citatrios; contudo, ainda falta transparncia no processo. Muitos rgos pblicos
continuam fazendo o prego presencial, que pode inviabilizar o acompanhamento
por parte da sociedade. Mesmo o prego eletrnico, disponvel pela internet, no
muito fcil de ser acompanhado.
A transparncia e o acesso informao pblica no devem ser entendidos so-
mente como simples disponibilizao de informao. A Lei de Acesso Informao
tem sido uma ferramenta importante no que tange transparncia passiva quando
o cidado solicita informao. Contudo, a transparncia ativa que a publicao
proativa dos dados ainda no est bem estabelecida pela lei. E isso faz com que os
rgos no se sintam motivados ou obrigados a publicar as informaes.
A LAI garante ao cidado obter informaes pblicas dos diversos rgos das ins-
tncias municipais, estaduais e federais. Algumas delas so divulgadas pelos agentes

96 211 Disponvel em /www.comprasgovernamentais.gov.br.


pblicos, normalmente pela internet, sem a necessidade de solicitao212. E h aque- Contratao de
OBRAS E SERVIOS
las que podem ser solicitadas por qualquer cidado (pessoa fsica) ou entidade (pes- (LICITAES)

soa jurdica)213. So duas as formas possveis para solicitar uma informao pblica:
pela internet, por meio do Sistema Eletrnico do Servio de Informao ao Cidado
(e-SIC)214, ou de forma presencial215.
O governo federal oferece informaes sobre oramento, despesas e receitas, alm
de dados sobre convnios, empresas e entidades sem fins lucrativos, servidores etc.,
tanto no Portal da Transparncia216 quanto no Portal Brasileiro de Dados Abertos217,
que dispe de dados sobre compras, licitaes e obras feitas pelo poder pblico.
Outros rgos, como os tribunais de contas e as controladorias, so importantes
instrumentos de controle para o bom uso dos recursos pblicos. Contudo, no podem
ser entendidos como agentes para a garantia de um sistema de integridade no Brasil
No que diz respeito ao controle social, existem boas experincias de acompanha-
mento dos gastos pblicos, como o caso da entidade Contas Abertas, que desde
2005 realiza um acompanhamento sistemtico da execuo oramentria da Unio
(Executivo, Legislativo e Judicirio) 218.

Desafios Futuros
No mbito da Lei n 8.666/1993, podemos identificar dois obstculos atuao
estatal: a gesto administrativa e a insegurana jurdica.
Com relao gesto administrativa, pode-se mencionar a morosidade dos pro-
cedimentos licitatrios, em razo da complexidade do processo e da necessidade de
observncia de atos formais necessrios ao controle da ao dos agentes pblicos219.
Devemos lembrar que essas tarefas so, por vezes, desempenhadas por agentes no-
meados temporariamente para cargos em comisso, o que pode comprometer o su-
cesso do processo licitatrio.

212 O Decreto 7.724/2012, que regulamentou a LAI no Poder Executivo federal, definiu como um dever dos entes gover-
namentais a publicao na internet de um conjunto mnimo de informaes pblicas de interesse coletivo ou geral. Os
rgos e entidades devero disponibilizar, em seus stios eletrnicos, informaes sobre: a) estrutura organizacional e
atribuies dos rgos, lista dos principais cargos e seus respectivos ocupantes, endereos e telefones de suas unidades
e horrios de atendimento ao pblico; b) programas, projetos, aes, obras e atividades, indicando a unidade respons-
vel, principais metas e resultados e indicadores (se existirem); c) repasses ou transferncias de recursos financeiros; d)
execuo oramentria e financeira detalhada; e) licitaes, contratos e notas de empenho emitidas; f) remunerao
recebida por servidores e empregados pblicos; g) respostas a perguntas mais frequentes da sociedade; h) contato da
autoridade de monitoramento da LAI na instituio e informaes sobre o Servio de Informaes ao Cidado (SIC); i)
informaes classificadas e desclassificadas.
213 possvel ter acesso a qualquer informao pblica produzida ou sob a guarda dos rgos e entidades da admi-
nistrao pblica desde que ela no se enquadre nas excees previstas na LAI. possvel solicitar, por exemplo, in-
formaes sobre: atividades exercidas pelos rgos e entidades; utilizao de recursos pblicos, licitao e contratos
administrativos; programas, projetos e aes dos rgos e entidades pblicas; e resultados das aes realizadas pelos
rgos de controle. Disponvel em http://www.acessoainformacao.gov.br/assuntos/pedidos.
214 Disponvel em www.acessoainformacao.gov.br/sistema/site/index.html?ReturnUrl=%2fsistema%2f.
215 Na pgina do e-SIC, h informaes sobre como faz-lo.
216 Disponvel em www.portaldatransparencia.gov.br.
217 Disponvel em http://dados.gov.br.
218 Disponvel em www.contasabertas.com.br.
219 Conforme previsto pela Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000), que dispe sobre a respon- 97
sabilidade na gesto fiscal.
Contratao de Na questo jurdica, identifica-se a inadequao da utilizao da Lei de Licitaes
OBRAS E SERVIOS
(LICITAES) em situaes que demandariam tratamento jurdico diferenciado. Como resultado
dessas inadequaes, pode-se verificar o aumento das contrataes emergenciais,
bem como a proliferao de hipteses de dispensa e de inexigibilidade de licitao.
Uma parte desses problemas foi resolvida com a criao de uma nova modalidade
de licitao o prego , considerado uma forma mais clere de realizar a aquisio
de bens e servios comuns no mbito do poder pblico. No entanto, outros entra-
ves ainda permanecem em razo de aspectos estruturais da administrao pblica
brasileira, como o acordo prvio entre participantes e o superfaturamento. Isso tem
criado um ambiente de insegurana tanto para os cidados como para os prprios
gestores que lidam com recursos pblicos.
Entendemos que os temas da transparncia e do controle ainda no esto na
agenda dos movimentos de defesa da democracia e dos direitos. O controle social
precisa ser fomentado e a sociedade precisa conhecer melhor as leis e os processos
licitatrios para conseguir acompanhar e incidir politicamente sobre eles, realizando
um controle social incisivo e agressivo.

98
sistema
eleitoral
6

Betina Sarue
pesquisadora no Centro de Estudos da
Metrpole (CEM), ncleo de pesquisa do Centro
Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap)

Rodrigo Dolandeli
cientista poltico, com experincia em
estudos sobre instituies polticas,
teoria democrtica e poltica
SISTEMA
ELEITORAL
LINHA DO TEMPO
2002 A Lei n 10.408/2002 altera a Lei n 9.504, de 30 de setembro de 1997, que
estabelece normas para as eleies, a fim de ampliar a segurana e a fis-
calizao do voto eletrnico.

A Resoluo TSE 20.987/2002 dispe sobre a arrecadao e a aplicao


de recursos nas campanhas eleitorais e sobre a prestao de contas nas
eleies de 2002.

criado o Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE). Integra-


do por cerca de 50 organizaes em todo o pas, foi responsvel pela mo-
bilizao da sociedade brasileira em favor da aprovao das duas nicas
leis de iniciativa popular anticorrupo no Brasil: a Lei n 9.840/99, ou
Lei da Compra de Votos, que permite a cassao de registros e diplomas
eleitorais pela prtica da compra de votos ou do uso eleitoral da mquina
administrativa; e a Lei Complementar n 135/2010, popularmente conhe-
cida como Lei da Ficha Limpa.

2003 A Lei n 10.740/2003, chamada de Lei do Voto Virtual s Cegas, substitui


o registro impresso do voto (que o eleitor pode conferir) pelo conceito de
registro digital do voto (que no pode ser conferido pelo eleitor), impon-
do uma espcie de voto s cegas.

A PEC n 11/2003 prope a proibio de que candidatos a senador escolham


como seus suplentes parentes consanguneos at segundo grau, como
pais, filhos e irmos, bem como cnjuges e adotivos. A proposta tambm
reduz de dois para um o nmero de suplentes dos candidatos ao Senado.

2004 constituda a Plataforma pela Reforma Poltica, organizada em cinco


eixos: 1) fortalecimento da democracia direta; 2) fortalecimento da de-
mocracia participativa; 3) aprimoramento da democracia representativa
sistema eleitoral e partidos polticos; 4) democratizao da informao
e da comunicao; 5) transparncia no Poder Judicirio.

2006 A Lei n 11.300/2006 (Minirreforma Eleitoral) elimina prticas como a con-


feco de brindes, camisetas de candidatos, showmcios e propagandas
em outdoors; penaliza com cassao o parlamentar que realizar gastos
ilcitos; impede a distribuio de benefcios pela administrao pblica
em ano de eleio; e estabelece que partidos e candidatos devem divul-
gar relatrios de gastos na internet.

A Resoluo n 22.205/2006 do TSE regulamenta a Lei n 11.300/2006,


que dispe sobre propaganda, financiamento e prestao de contas das
100 despesas com campanhas eleitorais.
A Emenda Constitucional n 52/2006 derruba a verticalizao nas coliga- SISTEMA
ELEITORAL
es partidrias.

De acordo com a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 3.685-


8/2006, o STF mantm a verticalizao para as eleies de 2006, poster-
gando-a para o pleito de 2010.

A Resoluo n 22.261/2006 do TSE define do horrio eleitoral de 2006.

A Resoluo n 22.610/2007 do TSE, que enfoca a fidelidade partidria,


2007 estabelece a preservao, pelos partidos polticos e coligaes partid-
rias, do direito vaga obtida pelo sistema proporcional na hiptese de
pedido de cancelamento de filiao ou de transferncia do candidato
eleito para agremiao partidria diversa.

O Projeto de Lei n 1.538/2007 prope: a adoo do financiamento exclu-


sivamente pblico de campanha; o fim das coligaes; a coincidncia de
eleies para todos os cargos; uma lista flexvel de candidatos nas elei-
es proporcionais; e a simplificao das regras para apresentar projetos
de iniciativa popular.

2009 A Lei n 12034/2009 institui o voto impresso a partir das eleies de 2014,
buscando evitar a fraude eleitoral

A ADI n 2.530/2009 assegura aos detentores de mandato de deputado


federal, deputado estadual e deputado distrital ou vereador, bem como
aos que tenham exercido esses cargos em qualquer perodo da legislatu-
ra que estiver em curso, o registro de candidatura para o mesmo cargo
pelo partido a que estejam filiados.

2010 sancionada a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010), cria-


da por meio de iniciativa popular com o intuito de combater a corrupo
eleitoral.

A Resoluo n 23.216/10 do TSE dispe sobre a arrecadao de recursos


financeiros de campanha eleitoral por meio de cartes de crdito.

2011 A Resoluo n 23.370/2011 do TSE dispe sobre a propaganda eleitoral e


as condutas ilcitas na campanha eleitoral de 2012.

A OAB Nacional ajuza a ADI n 4.650/2011, que questiona a inconstitu-


cionalidade das doaes feitas por empresas a candidatos e a partidos
polticos, em perodos eleitorais.

apresentada a PEC da Participao Popular (PEC 3/2011), que permite


populao envolver-se mais diretamente na elaborao de leis. 101
SISTEMA
ELEITORAL
2012 O Decreto n 7.791/2012 regulamenta a compensao fiscal na apurao
do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ) pela divulgao gra-
tuita da propaganda partidria e eleitoral e de plebiscitos e referendos.

2013 A Lei n 12.891/2013 (Minirreforma Eleitoral) altera a legislao vigente


para diminuir o custo das campanhas eleitorais, prevendo, entre outras
medidas, a limitao de cabos eleitorais, a proibio do envelopamento
de carros com propagandas adesivas e a limitao de gastos com combus-
tvel e alimentao.

A Emenda Constitucional n 76/2013 acaba com o voto secreto para cassa-


o de mandatos e exame de vetos presidenciais no Congresso Nacional.

A Cmara dos Deputados analisa o Projeto de Lei n 6.316/2013 (Reforma


Poltica e Eleies Limpas), de iniciativa popular, que estabelece novos
mecanismos de financiamento de partidos e de candidaturas, de sistema
de votao e de prestao de contas de campanhas eleitorais.

A PEC n 352/2013 (Reforma Poltica) prope a adoo do voto facultati-


vo, o fim das coligaes, uma clusula de desempenho para candidatos e
partidos, a coincidncia das eleies, a proibio de reeleio para cargos
do Poder Executivo e a constitucionalizao do financiamento privado
de campanha.

apresentado o Projeto de Lei n 5.900/2013 pelo qual a corrupo passa


a ser considerada crime hediondo.

2014 A Resoluo n 23.406/2014 do TSE, que dispe sobre a prestao de con-


tas eleitorais, estende aos candidatos e aos comits financeiros de cam-
panha a obrigatoriedade de identificar a origem de cada doao.

A PEC n 18/2014 prope o fim do foro privilegiado nos casos de crimes con-
tra a administrao pblica, de lavagem de bens, direitos ou valores decor-
rentes de crime contra a administrao pblica e de crimes hediondos.

2015 A Lei n 13.165/2015, que dispe sobre mudanas no sistema eleitoral, foi
sancionada pela Presidncia da Repblica com alguns pontos vetados.

102
SISTEMA

Introduo ELEITORAL

Considerando o sistema eleitoral como o conjunto das regras que normatizam o


processo de votao, esse pilar da democracia representativa se desenvolve em trs
esferas no Brasil: a municipal, a estadual e a nacional. Em cada um desses nveis, o
eleitorado brasileiro, cerca de 140 milhes de pessoas220, elege seus representantes221.
As eleies em nvel nacional ocorrem de maneira intercalada com os pleitos muni-
cipais, configurando um ciclo eleitoral de dois anos. Sobre a forma como os polticos
so eleitos, h dois tipos de votao praticada: a majoritria e a proporcional.

Quadro 1 Tipos de votao no sistema eleitoral

Tipo de Eleio Executivo Legislativo

Majoritria Prefeituras com menos de 200 mil


Senado Federal
(turno nico) eleitores

Prefeituras com mais de 200 mil


eleitores
Majoritria
Governos estaduais -
(dois turnos)

Presidncia da Repblica

Cmaras municipais

Assembleias legislativas
Proporcional -

Cmara dos Deputados

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE)

No modelo majoritrio de turno nico, os candidatos que alcanam a maior vota-


o vencem as eleies, independentemente de terem obtido mais da metade dos
votos. Nas eleies majoritrias de dois turnos, caso uma candidatura no obtenha
mais de 50% dos votos vlidos realiza-se outra votao, agora somente com os dois
candidatos mais votados.
Nas eleies proporcionais, o princpio diferente. Nesse sistema, o objetivo con-
seguir uma representao poltica proporcional vontade do eleitorado, sendo esta a
forma pela qual vereadores e deputados federais, estaduais e distritais so eleitos. A
escolha, portanto, realiza-se com base na proporo de votos da lista de candidatos.

220 Nas ltimas eleies, 112 milhes de eleitores comparecerem s urnas no segundo turno para a disputa presidencial,
ficando as abstenes em torno de 20% do total do eleitorado brasileiro.
221 Nos municpios, o eleitor escolhe os prefeitos e os vereadores. Em 2012, foram eleitos 5.568 prefeitos e 57.404 verea-
dores. Nos Estados e no Distrito Federal, so votados os deputados estaduais e distritais, bem como os governadores.
E, em mbito nacional, so eleitos os deputados federais, os senadores e o presidente da Repblica. O mandato dos
representantes do Poder Legislativo corresponde a um perodo de quatro anos, com exceo dos senadores, que tm
mandato de oito anos, e todos podem concorrer reeleio ilimitadamente. Os polticos do Poder Executivo tambm
tm mandato de quatro anos, mas com possibilidade de apenas uma reeleio consecutiva.
103
SISTEMA O presente relatrio tem como objetivo analisar o sistema eleitoral brasileiro no
ELEITORAL
perodo de 2001 a 2015 enquanto eixo do Sistema de Integridade Nacional brasilei-
ro. O texto est organizado em trs sesses. Na primeira, faremos um balano das
principais alteraes dos marcos normativos do sistema eleitoral que ocorreram nos
ltimos 15 anos. Na segunda, trataremos da integridade das instituies abordadas,
considerando o acesso informao, bem como os aspectos da transparncia e pres-
tao de contas.

Institucionalidade
(Marcos Normativos)
O sistema eleitoral brasileiro tem sofrido constantes alteraes em suas regras
ao longo dos ltimos anos. No entanto, a maior parte dessas revises no modificou
substancialmente questes centrais, como, por exemplo, o financiamento das cam-
panhas eleitorais. Nesta parte do relatrio, analisaremos o que mudou nos ltimos
15 anos, considerando os avanos e tambm os retrocessos quanto integridade do
sistema eleitoral.

O debate na sociedade

A dcada de 1990 foi intensa em mobilizaes sociais. No perodo subsequente


promulgao da Constituio de 1988 e eleio presidencial de 1989 (algo que no
ocorria desde 1960), a sociedade se organizou em diversas frentes polticas. Organiza-
es como o Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST) e setores progres-
sistas da Igreja Catlica, especialmente as pastorais sociais e a Conferncia Nacional
dos Bispos do Brasil (CNBB), alcanaram forte poder de mobilizao222.
Nesse contexto, a Lei da Compra de Votos (Lei n 9.840/1999) foi aprovada com
cerca de 1 milho de assinaturas223. Esta foi a primeira lei de iniciativa popular que
teve xito em coibir a corrupo poltica. Ela alterou a Lei das Inelegibilidades (Lei
Complementar n 64/1990) e contribuiu consideravelmente para maior lisura nas elei-
es. De acordo com o Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE), foram
mais de mil polticos cassados desde o ano 2000 com base nessa legislao224.
Na dcada seguinte, outra proposta de iniciativa popular, desta vez com 1,6 mi-
lhes de assinaturas, impactou significativamente o sistema eleitoral, resultando na
Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010). Esta lei impede que indivduos
com histrico de corrupo e condenaes disputem eleies.

222 Podemos destacar tambm algumas aes que serviram de base para essas mobilizaes, como a Campanha da
Fraternidade, organizada todos os anos pela CNBB, bem como a organizao da Semana Social Brasileira, com temas
sobre a realidade social e poltica do pas.
223 Consulte o histrico da mobilizao para a aprovao dessa lei pelo link www.mcce.org.br/wp-content/uploads/2015/08/08-
-Cartilha-Lei-9840.pdf.
104
224 Para mais detalhes, acesse o link www.mcce.org.br/leis/lei-complementar-1352010-lei-da-ficha-limpa/.
O debate no Parlamento SISTEMA
ELEITORAL

No Congresso Nacional, so inmeras as tentativas de reforma poltica e propos-


tas de alterao das normas do sistema eleitoral. Poucas foram votadas. Em geral,
proposies muito amplas no tiveram xito. S alcanaram sucesso alteraes com
recorte limitado, como as minirreformas de 2006, 2009, 2013 e 2015, ou projetos com
um interesse muito especfico, como a Lei da Ficha Limpa.
Embora exista uma atuante Frente Parlamentar pela Reforma Poltica, presidida
pela deputada Luiza Erundina (PSB-SP) e composta por cerca 200 parlamentares, as
diversas comisses parlamentares especiais e grupos de trabalho ainda no aprova-
ram mudanas significativas.
Uma importante comisso especial foi a relatada pelo ento deputado federal
Ronaldo Caiado (DEM-GO), entre 2003 e 2007. Ela foi palco de vrias audincias p-
blicas e debates, produzindo propostas que alterariam significativamente o sistema
poltico225. Outra comisso que conseguiu ateno da sociedade sobre o tema foi a
relatada pelo deputado federal Henrique Fontana (PT-RS), que comeou em 2011 e
terminou em 2013. Dessa comisso surgiram as propostas que ainda esto tramitan-
do: a PEC n 10/1995 e o PL n 1.538/2007 226.
Em 2013, no auge das manifestaes de junho, o governo federal anunciou socie-
dade medidas buscando responder aos anseios identificados nas ruas. Dentre elas,
a presidente Dilma Rousseff anunciou um pacto pela reforma poltica, por meio de
uma proposta de plebiscito227. Aos poucos, essa proposta foi perdendo fora no Con-
gresso Nacional. Mas logo foi institudo o Grupo de Trabalho sobre a Reforma Polti-
ca, encabeado pelo deputado federal Cndido Vaccarezza (PT-SP).
Desse grupo, saiu a PEC n 352/2013, que ainda no foi posta em votao, a qual
rivaliza com outras propostas da sociedade civil e de partidos em relao a pontos
importantes do sistema eleitoral. O conjunto da agenda dessas proposies ser ana-
lisado na ltima parte deste captulo do relatrio, quando abordaremos as perspecti-
vas de mudanas no sistema poltico.

225 Essa comisso especial props as seguintes mudanas: financiamento pblico de campanha exclusivo, clusula de bar-
reira, federao de partidos e lista fechada de candidatos em eleies proporcionais, entre outras. Para mais informaes
sobre o projeto, consulte o PL n 1.210/2007, em www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=353741.
226 Para uma consulta detalhada sobre esses projetos, que, entre diversas propostas, incluem a lista flexvel de can-
didatos para eleies proporcionais e o fim das coligaes, acesse www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?i
dProposicao=359175 (PL n 1.538/2007) e www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=14252 (PEC n
10/1995).
227 Para consultar o contedo desse pronunciamento da presidente Dilma Rousseff, acesse www2.planalto.gov.br/acompanhe-o-
-planalto/discursos/discursos-da-presidenta/pronunciamento-da-presidenta-da-republica-dilma-rousseff-em-cadeia-nacional-de-radio-e-tv. 105
SISTEMA O ponto de partida do marco normativo
ELEITORAL

Antes de apresentarmos as principais alteraes dos marcos normativos na ltima


dcada, precisamos descrever a legislao que serve de base ao nosso sistema polti-
co. O Quadro 2 resume essa legislao.

Quadro 2 Principais leis do sistema eleitoral

Legislao Principais Atribuies

rgos da Justia Eleitoral; alistamento eleitoral; sistema eleitoral;


Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737/1965) registro dos candidatos; votao; apurao; propaganda partidria;
crimes eleitorais; recursos

Organizao e funcionamento dos partidos; funcionamento parlamen-


Lei Orgnica dos Partidos Polticos (Lei n
tar; programa e estatuto; fidelidade partidria; fuso, incorporao e
9.096/1995)
extino dos partidos; prestao de contas; e Fundo Partidrio

Coligaes; convenes para escolha de candidatos; fiscalizao das


Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997) eleies; propaganda eleitoral; prestao de contas; financiamento de
campanhas

Fonte: Tribunal Superior Eleitoral (TSE)

O Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737/1965) foi elaborado pelo regime militar, um ano aps
o golpe de 1964, para assegurar a organizao e o exerccio de direitos polticos (artigo
1). Esse cdigo, nos seus 40 anos de vigncia, ainda um pilar do direito eleitoral, embo-
ra seja objeto de reformulao por uma comisso especial de juristas228.
Dentre suas atribuies, o Cdigo Eleitoral responsvel por regulamentar a parte
operacional da Justia Eleitoral, desde o funcionamento e ordenamento dos rgos at
a caracterizao dos crimes eleitorais, passando pelo processo de votao e apurao
dos resultados. No toa, diversos projetos que nos ltimos anos buscaram modificar
o sistema eleitoral tiveram de reformular dispositivos encontrados nesse cdigo229.
Na dcada de 1990, duas leis foram criadas para regulamentar o sistema eleitoral: a
Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/1995) e a Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997). A
primeira trata de todos os aspectos relacionados organizao e funcionamento das
organizaes partidrias. A segunda define as regras eleitorais, incluindo o financia-
mento de campanhas. Estas duas leis foram avanos institucionais para a poca, quan-
do no havia uma regulamentao mais detalhada para fiscalizar e responsabilizar os
atores envolvidos na competio poltica.
Contudo, muitas brechas foram encontradas para a prtica de crimes eleitorais que
afetam a integridade do sistema eleitoral. Nas prximas sesses, trataremos mais de-
talhadamente das transformaes e propostas de mudana em cada uma delas.

228 O Cdigo Eleitoral objeto de reformulao por uma comisso especial do Senado Federal criada em 2010. Sem
muita cobertura miditica, essa comisso formada por 23 juristas e presidida pelo presidente do TSE, ministro Jos
106 Dias Toffoli. Esse grupo, destinado a elaborar um anteprojeto de cdigo eleitoral, foi prorrogado at junho de 2016.
229 A Lei das Eleies, por exemplo, alterou e revogou diversos artigos do Cdigo Eleitoral referentes a propaganda
partidria, crimes eleitorais e representao proporcional.
Mudanas no sistema eleitoral de 2000 a 2015 SISTEMA
ELEITORAL

Nos 15 anos abrangidos por esta pesquisa, parte considervel da legislao do sis-
tema poltico foi alterada. A anlise dessas modificaes fundamental, uma vez que
os sistemas eleitorais e partidrios so diretamente influenciados por elas. Muitas
vezes, alteraes pontuais podem produzir incentivos e processos polticos inespe-
rados, tendo em vista que os atores polticos produziro estratgias adaptadas s
alteraes de leis eleitorais230.
Nesta sesso, abordaremos as quatro minirreformas eleitorais que ocorreram no pe-
rodo, as de 2006, 2009, 2013 e 2015. Da mesma forma, analisaremos mudanas impor-
tantes, porm pontuais, que intercalaram tais minirreformas, como a fidelidade par-
tidria, o fundo partidrio, a clusula de barreira, a verticalizao e o horrio eleitoral
gratuito. Por ltimo, analisaremos as mudanas institudas pela Lei da Ficha Limpa.

A minirreforma eleitoral de 2006

A chamada minirreforma eleitoral de 2006, instituda pela Lei n 11.300/2006, sur-


giu num contexto poltico conturbado, ainda sob influncia do escndalo do Mensa-
lo. Essa minirreforma ficou circunscrita aos dispositivos encontrados na Lei de Elei-
es de 1997. No Quadro 3, destacamos as principais alteraes realizadas. Podemos
observar que os temas abordados estavam diretamente voltados a coibir ilcitos de
ordem econmica nas eleies.
Foram aprovados nessa lei dispositivos importantes para reprimir prticas clien-
telistas, como a confeco de brindes, camisetas de candidatos, showmcios e pro-
pagandas em outdoors, colaborando para o aperfeioamento institucional do siste-
ma. Tais prticas serviam como uma forma disfarada de utilizar o poder econmico
para obter vantagens eleitorais.

230 BENOIT, Kenneth (2007). Electoral Laws as Political Consequences: Explaining the Origins and Change of Electoral
Institutions. Annual Review of Political Science, n 10, pp. 363-390. 107
SISTEMA
Quadro 3 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2006
ELEITORAL (Lei n 11.300/2006) na Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)

Assuntos Descrio Artigos Alterados

Inclui dispositivo que restringe o uso de dinheiro


nas eleies por meio de outras contas bancrias
Artigo 22, 3
que no as especficas para o processo eleitoral,
prevendo cassao por abuso de poder econmico.
Contas
eleitorais
Inclui regulamento para o uso das contas eleito-
rais, como a utilizao de cheques e transferncia Artigo 23, 4
eletrnica.

Inclui as entidades religiosas no rol de atores


Restrio de
que no podem realizar doaes. Alm disso, as
doaes de Artigo 24, incisos VIII, IX, X e XI
entidades esportivas e ONGs que recebem dinheiro
campanha
pblico tambm ficaram proibidas de doar.

Estabelece como gastos de campanha alguns


Classificao
tipos de financiamento que antes no eram assim
de gastos de Artigo 26, incisos IV, IX e XIV
considerados totalmente, como as despesas do
campanha
candidato com transporte.

Divulgao
Estabelece que partidos e candidatos devem divul-
de gastos de Artigo 28, 4
gar relatrios de gastos pela internet.
campanha

Restrio Impede gastos com showmcios, distribuio de Artigo 26, inciso XIII
de gastos de camisetas, chaveiros e outros brindes de campa-
campanha nha. Artigo 39, 6 e 7

Penaliza com cassao quem realizar gastos


Artigo 30-A, 2
ilcitos.
Penalizaes
Penaliza com multas a propaganda irregular. Artigo 37, 1

Na propaganda eleitoral gratuita, a representao


Propaganda
de cada partido na Cmara dos Deputados passa a Artigo 47, 3
eleitoral
ser a resultante da eleio.

Proibio
do uso da Inclui impedimento de distribuio de benefcios
Artigo 73, 10
mquina pela administrao pblica em ano de eleio.
pblica

importante destacar tambm as iniciativas da lei para inibir a utilizao da m-


quina pblica no processo eleitoral como vantagem poltica (artigo 73). No entanto,
embora possamos identificar que no houve retrocesso com essa minirreforma, no
podemos deixar de observar a oportunidade perdida de alterar mecanismos estrutu-
rais importantes do sistema eleitoral.

A minirreforma eleitoral de
2006 e o impacto no sistema partidrio
A Lei n 11.300/2006, por si s, no apresentou profundas transformaes. No
entanto, a alterao do artigo 47 da Lei de Eleies teve um desdobramento signi-
ficativo no somente na distribuio do horrio gratuito de propaganda eleitoral
108
(HGPE), mas tambm na dinmica de funcionamento do prprio sistema partidrio, SISTEMA
ELEITORAL
como veremos a seguir.
O HGPE um dos principais elementos que fundamentam os critrios para a com-
posio de coligaes nas eleies. um indicador relevante na estratgia das alian-
as, tendo em vista a maior possibilidade de comunicao poltica com o eleitorado.
A redao original, dada pela Lei n 9.504/1997, previa que o critrio de distribui-
o seria estabelecido a partir da composio da Cmara dos Deputados no incio
da legislatura. Com a minirreforma de 2006, o critrio passou a ser a composio da
Cmara aps a ltima eleio. Bruno Speck, da Universidade de So Paulo (USP), e
Mauro Macedo Campos, da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribei-
ro (UENF), argumentam que essa alterao teve impacto importante tambm sobre
o processo de migrao partidria. Segundo os autores, duas medidas impactaram
essa distribuio: Duas reformas atenuaram ou anularam estes incentivos. Em pri-
meiro lugar, em 2006 a minirreforma eleitoral definiu que a composio da Cmara
dos Deputados no momento da posse dos eleitos serviria como critrio para a alo-
cao do tempo de propaganda. Eventuais trocas de partido aps esta data seriam
desconsideradas para fins de distribuio do horrio eleitoral nos pleitos seguintes.
Em segundo lugar, a resoluo do TSE em 2007 de atribuir os mandatos aos partidos
criou mais uma barreira para migrao e para os fins do horrio eleitoral, anulando a
possibilidade de migrao entre a eleio e a posse dos eleitos. Com estas duas modi-
ficaes, o atalho de garantir a representao na CD por meio de migrao partidria,
sem passar pelo crivo das eleies, foi praticamente fechado231.
Speck e Campos esto se referindo Resoluo n 22.610/2007 do TSE, que esta-
beleceu, em seu artigo 1:

Art. 1 - O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia Eleitoral, a


decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de desfiliao partidria
sem justa causa.
1 - Considera-se justa causa:
I) incorporao ou fuso do partido;
II) criao de novo partido;
III) mudana substancial ou desvio.

A medida visa reduzir o que at ento se configurava como uma falta de discipli-
na partidria, porm uma prtica muito comum232. De acordo Andrea Freitas233, com
base em dados do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap), 893 deputa-
dos federais trocaram de legenda entre 1995 e 2007.

231 SPECK, B.; CAMPOS, M. (2014). Incentivos para a fragmentao e a nacionalizao do sistema partidrio a partir do
horrio eleitoral gratuito no Brasil. In. Teoria & Pesquisa Revista de Cincia Poltica, 2014, vol. 23, n 2, p. 33.
232 A esse respeito, Carlos Ranulfo Flix de Melo comenta: A facilidade com que, at a resoluo do TSE em 2007, as lideranas
partidrias se movimentavam entre as legendas revela a fragilidade dos vnculos entre polticos e partidos e, por extenso, o
baixo grau de consolidao do sistema partidrio no estado: (...) a centralizao dos trabalhos do Congresso Nacional nas mos
das lideranas partidrias, bem como o controle sobre a propaganda eleitoral gratuita e sobre o Fundo Partidrio. Mais recen-
temente, caberia mencionar a deciso do TSE no que se refere aos mandatos eletivos (Eleies presidenciais, jogos aninhados
e sistema partidrio no Brasil. Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 4. Braslia, julho-dezembro de 2010, p. 29).
233 FREITAS, Andrea (2012). Migrao partidria na Cmara dos Deputados de 1987 a 2009. Dados Revista de Cin-
cias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 55, n 4, 2012, p. 979.
109
SISTEMA Essa infidelidade gerava forte comoo na opinio pblica sobre o fisiologismo
ELEITORAL
dos polticos. No entanto, importante destacar que, mesmo aps 2007, os proces-
sos na Justia para perda de mandato foram inmeros
Cabe ressaltar que a possibilidade de o parlamentar alegar justa causa no mo-
mento da desfiliao, recorrendo ao STF, criou alguns incentivos que influenciaram
a fragmentao do sistema partidrio. A principal estratgia da migrao aps essa
regra tem sido a de desfiliao para ingresso num novo partido poltico234.
Um aspecto importante deste debate que a Lei de Partidos Polticos (Lei n
9.096/1995) j era dotada de um dispositivo capaz de evitar essa fragmentao par-
tidria: a clusula de desempenho, ou de barreira. O artigo 13 dessa lei estabelece o
seguinte: Tem direito a funcionamento parlamentar, em todas as Casas Legislativas
para as quais tenha elegido representante, o partido que, em cada eleio para a C-
mara dos Deputados, obtenha o apoio de, no mnimo, cinco por cento dos votos apu-
rados, no computados os brancos e os nulos, distribudos em, pelo menos, um tero
dos Estados, com um mnimo de dois por cento do total de cada um deles.
Contudo, esse dispositivo foi derrubado por deciso do Supremo Tribunal Federal
(STF) ao julgar duas aes de inconstitucionalidade (a ADI n 1.351-3 e a ADI n 1.354-
8), que apelaram falta de base constitucional do artigo. De qualquer forma, a clusu-
la de desempenho se encontra na agenda de reformas possveis, cuja anlise faremos
na prxima sesso.
Ainda nesse ponto, outro elemento que serve para observar as mudanas dos l-
timos 15 anos a regulamentao sobre o Fundo Partidrio. A regra sofreu muitas
alteraes nesse perodo e foi tema de disputas importantes no cenrio poltico. A l-
tima investida sobre a matria ocorreu por meio da Lei n 12.875/2013, que deu nova
redao ao artigo 41-A da Lei de Partidos Polticos:

Do total do Fundo Partidrio:


I 5% (cinco por cento) sero destacados para entrega, em partes iguais, a todos
os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleito-
ral; e
II 95% (noventa e cinco por cento) sero distribudos aos partidos na proporo
dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
Pargrafo nico. Para efeito do disposto no inciso II, sero desconsideradas
as mudanas de filiao partidria, em quaisquer hipteses, ressalvado o dis-
posto no 6 do art. 29.

Essa legislao impossibilitou que novos partidos consigam atrair deputados fe-
derais para suas fileiras e, com isso, os respectivos recursos do Fundo Partidrio.

234 O primeiro caso foi a criao do Partido Social Democrtico (PSD), fundado em 2011 para o ciclo eleitoral de 2012,
justamente nas eleies municipais. Ele j estreou eleitoralmente conquistando quase 500 prefeituras, tornando-se o
quinto maior partido do pas em nmero de prefeitos. Em 2013, foram criados, para o ciclo da eleio de 2014, o Partido
110 Republicano da Ordem Social (Pros) e o Solidariedade, que filiaram, respectivamente, 21 e 25 parlamentares ainda na-
quele ano.
A minirreforma eleitoral de 2009 SISTEMA
ELEITORAL
Ao contrrio da minirreforma eleitoral de 2006, esta no suscitou grandes ques-
tes, embora a Lei n 12.034/2009, que a estabeleceu, tenha modificado artigos im-
portantes da Lei dos Partidos Polticos, da Lei das Eleies e do Cdigo Eleitoral.
No mbito da Lei dos Partidos Polticos, esta minirreforma fez alguns ajustes re-
levantes, ainda que tmidos. Primeiro, imputou maior responsabilidade aos partidos,
inclusive na rea trabalhista (artigo 15-A.). Segundo, estabeleceu o carter jurisdicio-
nal da prestao de contas eleitorais.

Quadro 4 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2009


(Lei n 12.034/2009) na Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/1995)

Assuntos Descrio Artigos Alterados

Responsabilizao
Inclui a responsabilidade trabalhista sobre os partidos. Artigo 15-A
sobre os partidos

A sano de suspenso do repasse de novas quotas do Fundo Parti-


drio por desaprovao das contas do partido dever ser aplicada
Artigo 37, 3, 4 e 5
de forma proporcional. Caber recurso com efeito suspensivo da
Penalizao sano.

A prestao de contas dos rgos partidrios tem carter jurisdicional Artigo 37, 6

Regras para os D maior mobilidade aos partidos para gastarem os recursos do


gastos do Fundo Fundo Partidrio. Aumenta de 20% para 50% o limite para gastos Artigo 44, inciso I
Partidrio com pessoal e servios da sede.

Institui a criao e manuteno de programas de promoo e difu-


so da participao poltica das mulheres, conforme percentual que
Artigo 44, inciso V
Participao ser fixado pelo rgo nacional de direo partidria, observado o
poltica das mnimo de 5% do total.
mulheres
Inclui a promoo e difuso da participao poltica feminina,
dedicando s mulheres o tempo que ser fixado pelo rgo nacional Artigo 45, inciso IV
de direo partidria, observado o mnimo de 10%.

Entretanto, as mudanas no artigo 44 serviram mais para conferir maior margem


de utilizao dos recursos partidrios do que necessariamente para acentuar a fisca-
lizao. Outro ponto foi a amenizao da sano de suspenso de novas quotas do
Fundo Partidrio em casos de punio. O artigo 37 foi alterado instituindo recursos
sobre essa penalizao, com efeito suspensivo.
Um avano foi o disposto nos artigos 44 e 45, que tratam do Fundo Partidrio e
da propaganda partidria, respectivamente. Foi instituda uma previso especfica
destinada participao feminina na poltica. Entretanto, a porcentagem de verba
destinada (5%) e o tempo previsto (10%) so deficitrios, tendo em vista a baixa re-
presentao feminina no Parlamento. Na prxima sesso verificaremos as principais
propostas de mudanas atuais a esse respeito.
111
SISTEMA As alteraes da minirreforma de 2009 sobre o processo eleitoral foram bem pon-
ELEITORAL
tuais. Cabe destacar a proibio a quaisquer candidatos de comparecerem a inaugu-
raes de obras pblicas (artigo 77) e a exigncia de que registrem suas propostas de
campanha (artigo 11).
Do ponto de vista de maior fiscalizao das organizaes partidrias houve certo
retrocesso, uma vez que as suspenses de repasses do Fundo Partidrio (artigo 25) ti-
veram menor rigor. Alm disso, foi aprovada maior margem para utilizao de sobras
de campanha (artigo 31).

Quadro 5 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2009


(Lei 12.034/2009) na Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)

Assuntos Descrio Artigos Alterados

Propostas de A legislao passa a exigir que os candidatos a cargos executi-


Artigo 11, 1, inciso IX
campanha vos registrem suas propostas de campanha

Os bancos so obrigados a acatar em at trs dias o pedido


Regras para
de abertura de conta de qualquer comit financeiro ou Artigo 22, 1
os bancos
candidato.

Doaes de
As doaes de pessoas fsicas precisam ter recibo em formulrio. Artigo 23, 2, 4, 6
campanha de
Mas dispensada a assinatura do doador. e7
pessoa fsica

Veda a participao de entidades esportivas em geral. O texto


original previa apenas entidades esportivas que recebessem Artigo 24, inciso IX
Doaes de
dinheiro pblico.
campanha
de pessoa
jurdica Libera doaes de cooperativas que no sejam beneficiadas por
Artigo 24
servios pblicos.

A sano de suspenso do repasse de quotas do Fundo Partid-


Penalizao rio dever ser aplicada de forma proporcional. Caber recurso Artigo 25
com efeito suspensivo da sano.

O partido poder utilizar as sobras de campanha, desde que


Sobras de
declaradas na prestao de contas. A redao original previa que Artigo 31
campanha
as sobras deveriam ser destinadas s fundaes partidrias.

Obriga a incluir nos materiais de campanha o CNPJ dos fornece-


Artigo 38, 1 e 2
dores, de quem contratou e o valor gasto.

Regras para
Estabelece que o valor pago por cada propaganda em jornal deve
propaganda Artigo 43, 1
constar no anncio veiculado.
eleitoral

Impede propaganda paga na internet Artigo 57-C

Proibio
do uso da Probe qualquer candidato comparecer, nos 3 (trs) meses que
Art. 77
mquina precedem o pleito, a inauguraes de obras pblicas.
pblica

Esta minirreforma tambm alterou o artigo 223-A do Cdigo Eleitoral. A regra ins-
tituiu o voto em trnsito para eleio presidencial no territrio nacional. No entanto,
um ponto polmico foi includo: a volta do voto impresso (artigo 5). O argumento
112 apresentado ento era de que, a partir da eleio de 2014, a confirmao do voto ele-
trnico ajudaria na realizao de possveis auditorias. No entanto, em 2013, esse arti- SISTEMA
ELEITORAL
go foi julgado inconstitucional pelo STF235.

A minirreforma eleitoral de 2013

Em resposta s diversas manifestaes de rua realizadas no Brasil em 2013, o Con-


gresso Nacional estabeleceu uma agenda positiva para votar matrias que, em tese,
seriam de interesse pblico. Como resultado desse processo, foi aprovada mais uma
minirreforma eleitoral, a Lei n 12.891/2013.
No mbito da Lei dos Partidos Polticos, as propostas claramente reforam a auto-
nomia dos partidos, aumentando seu poder de remanejamento de recursos (artigo 34).

Quadro 6 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2013


(Lei 12.891/2013) na Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/1995)

Assuntos Descrio Artigos Alterados

Deixa claro que o TSE pode fiscalizar apenas a origem das


receitas e o destino das despesas, sendo vedada a anlise Artigo 34, 1
das atividades poltico-partidrias.

Autonomia
partidria No exerccio financeiro em que a fundao ou instituto
de pesquisa no despender a totalidade dos recursos
oriundos do Fundo Partidrio que lhe forem assinalados, Artigo 34, 6
a eventual sobra poder ser revertida para outras ativida-
des partidrias.

J no mbito eleitoral, as reformas foram mais significativas, conforme se observa


no Quadro 7. O primeiro ponto positivo diz respeito substituio de candidatos (ar-
tigo 13). No era raro que polticos com problema na Justia fossem substitudos s
vsperas das eleies. Essa lei determina que as substituies devem ser realizadas,
com exceo de casos de morte, com at 20 dias antes das eleies. Na redao origi-
nal no havia data estipulada para essa movimentao.

235 Esse julgamento se deu em resposta ADI n 4.543. Para mais informaes sobre essa Ao direta de inconstitucio-
nalidade, acesse www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=4543&processo=4543. Cabe lembrar
que um dos fatores que movimentou o final do ltimo processo eleitoral para a presidncia da Repblica, em 2014, foi
o pedido de auditoria solicitado pelo PSDB. No entanto, como no havia outra base alm dos boletins de urna gerados
eletronicamente, o caso no foi em frente. 113
SISTEMA
Quadro 7 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2013
ELEITORAL (Lei 12.891/2013) na Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)

Assuntos Descrio Artigos Alterados

Parcelamento de Estabelece maior prazo para pagamento de multas e


Artigo 11, 8, inciso III
multas amplia seu parcelamento.

Substituio de Evita manobras dos partidos nos casos de candidatos


Artigo 13, 3
candidatos cassados.

Aumenta a transparncia, pois os bancos precisam infor-


Regras para os
mar o CNPJ do doador no extrato das contas correntes dos Artigo 22, 1, inciso II
bancos
comits.

Estabelece limites de gastos de campanhas com relao ao Artigo 26, pargrafo


Limitao de gasto total: alimentao (10%) e aluguel de veculos (20%). nico
gastos de
campanha Estabelece limites com gastos de campanha relativos
Artigo 100-A
militncia e mobilizao de rua.

Ficam dispensadas de comprovao na prestao de


contas a cesso de bens mveis at R$ 4 mil e doaes es-
Regras da
timveis em dinheiro entre candidatos, partidos e comits
prestao Artigo 28, 6
financeiros decorrentes do uso comum tanto de sedes
de contas
quanto de propaganda. A prestao de contas fica a cargo
do responsvel pelo pagamento da despesa.

Sobras de Estabelece regras para as sobras de financiamento de Artigo 31, incisos I, II,
campanha campanha, de acordo com cada cargo em disputa. III e IV

Propaganda Fica permitida a participao de carros de som e minitrios


Artigo 39, 11
eleitoral como meio de propaganda eleitoral.

Estabelece que, no perodo compreendido entre 1 de


Participao maro e 30 de junho dos anos eleitorais, o TSE poder
das mulheres na promover propaganda institucional, em rdio e televiso, Artigo 93-A
poltica destinada a incentivar a igualdade de gnero e a participa-
o feminina na poltica.

Quanto s doaes para campanhas eleitorais, os bancos passaram a ser obriga-


dos a informar o CNPJ ou o CPF dos doadores nos extratos bancrios das contas (arti-
go 22). Essa regra facilitou a fiscalizao da prestao de contas.
Ainda sobre as regras de financiamento de campanha, a lei instituiu que os gastos
com alimentao e veculos sejam limitados (artigo 26), bem como as despesas com
a militncia e mobilizao de rua (artigo 100-A)236. Alm disso, o envelopamento de
carros com propagandas adesivas foi proibido. Igualmente importante foi estabele-
cer regras especficas sobre as sobras de campanha, de acordo com cada cargo (artigo
31). Antes, as sobras no tinham essa previso.
Sobre a participao das mulheres na poltica, mais uma vez a reforma fez meno
ao assunto, porm com medidas tmidas (artigo 93-A).
Por fim, observamos uma alterao que parece estar na contramo da curva as-
cendente de maior fiscalizao e controle sobre o sistema eleitoral. A minirreforma
institui, no artigo 11 da Lei das Eleies, maior prazo para pagamento de multas e
facilitou o seu parcelamento.

236 O artigo 100-A institui que, em cidades com menos de 30 mil habitantes, poder haver apenas 1% do eleitorado
114 como cabo eleitoral por candidato. Nas cidades com mais de 30 mil habitantes, cada candidato poder acrescer um cabo
eleitoral a cada mil eleitores que a cidade tiver acima de 30 mil habitantes.
A minirreforma eleitoral de 2015 SISTEMA
ELEITORAL
A Lei n 13.165/2015, que estabeleceu esta minirreforma, promoveu importantes
alteraes nas regras das eleies para o ano de 2016, ao introduzir mudanas nas
leis n 9.504/1997 (Lei das Eleies), n 9.096/1995 (Lei dos Partidos Polticos) e n
4.737/1965 (Cdigo Eleitoral). Embora ainda no seja possvel apresentar uma anlise
dos impactos dessas alteraes, uma vez que passaro a ser praticadas apenas nas
prximas eleies, destacamos alguns pontos centrais.

Quadro 8 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2015


(Lei n 13.165/2015) na Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)237

Artigos
Assuntos Descrio
Alterados
Para concorrer s eleies, o candidato dever possuir domiclio
Filiao eleitoral na respectiva circunscrio pelo prazo de, pelo menos,
Artigo 9
partidria um ano antes do pleito, e estar com a filiao deferida pelo
partido no mnimo seis meses antes da data da eleio.

Data-limite para
que partidos
Os partidos e coligaes solicitaro Justia Eleitoral o registro
e coligaes
de seus candidatos at as dezenove horas do dia 15 de agosto do Artigo 11
faam o
ano em que se realizarem as eleies.
registro de seus
candidatos:

At vinte dias antes da data das eleies, os Tribunais Regionais


Eleitorais enviaro ao Tribunal Superior Eleitoral, para fins de
centralizao e divulgao de dados, a relao dos candidatos s Artigo 16, caput
eleies majoritrias e proporcionais, da qual constar obrigato-
Mudana no riamente a referncia ao sexo e ao cargo a que concorrem.
prazo para que o
TRE envie ao TSE
a relao dos
candidatos At a data prevista no caput, todos os pedidos de registro de
candidatos, inclusive os impugnados e os respectivos recursos,
Artigo 16, 1
devem estar julgados pelas instncias ordinrias, e publicadas as
decises a eles relativas.

Sero contabilizadas nos limites de gastos de cada campanha as


despesas efetuadas pelos candidatos e as efetuadas pelos parti-
dos que puderem ser individualizadas.
Artigo 18-A

O descumprimento dos limites de gastos fixados para cada


Novas regras campanha acarretar o pagamento de multa em valor equiva-
sobre a Artigo 18-B
lente a 100% (cem por cento) da quantia que ultrapassar o limite
contabilizao (includo)
estabelecido, sem prejuzo da apurao da ocorrncia de abuso do
dos gastos de poder econmico.
campanha

O candidato a cargo eletivo far, diretamente ou por intermdio


de pessoa por ele designada, a administrao financeira de sua
campanha usando recursos repassados pelo partido, inclusive os Artigo 20
relativos cota do Fundo Partidrio, recursos prprios ou doaes
de pessoas fsicas, na forma estabelecida nesta Lei.

115
237 Todas as informaes contidas nos quadros 8, 9 e 10 esto disponveis em www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/quadro-
-comparativo-minutas-de-resolucoes-sobre-propaganda-e-horario-eleitoral-2012-2016.
SISTEMA As prestaes de contas dos candidatos s eleies majoritrias
ELEITORAL sero feitas pelo prprio candidato, devendo ser acompanha-
Prestao de das dos extratos das contas bancrias referentes movimen-
Artigo 28, 1
contas dos tao dos recursos financeiros usados na campanha e da
candidatos relao dos cheques recebidos, com a indicao dos respectivos
s eleies nmeros, valores e emitentes.
majoritrias e
proporcionais
As prestaes de contas dos candidatos s eleies proporcio-
Artigo 28, 2
nais sero feitas pelo prprio candidato.

Alterao no
perodo de incio A propaganda eleitoral somente permitida aps o dia 15 de
Artigo 36
da propaganda agosto do ano da eleio.
eleitoral

Fim da Em bens particulares, independe de obteno de licena


propaganda com municipal e de autorizao da Justia Eleitoral a veiculao de
faixas, placas propaganda eleitoral, desde que seja feita em adesivo ou papel,
Artigo 37, 2
e pinturas no exceda a 0,5 m (meio metro quadrado) e no contrarie a
afixadas em bens legislao eleitoral, sujeitando-se o infrator s penalidades
particulares previstas no 1.
Considera-se carro de som, alm do previsto no 12, qualquer
Propaganda por
veculo, motorizado ou no, ou ainda tracionado por animais,
meio de carros Artigo 37, 9-A.
que transite divulgando jingles ou mensagens de candidatos.
de som

Os horrios reservados propaganda de cada eleio, nos termos


do 1, sero distribudos entre todos os partidos e coligaes
que tenham candidato, observados os seguintes critrios:
I - 90% (noventa por cento) distribudos proporcionalmente
Reduo no
ao nmero de representantes na Cmara dos Deputados,
perodo do
considerados, no caso de coligao para eleies majoritrias, Artigo 47, 2
horrio poltico
o resultado da soma do nmero de representantes dos seis
no rdio e TV
maiores partidos que a integrem e, nos casos de coligaes
para eleies proporcionais, o resultado da soma do nmero de
representantes de todos os partidos que a integrem;
II - 10% (dez por cento) distribudos igualitariamente.

Nos programas e inseres de rdio e televiso destinados


propaganda eleitoral gratuita de cada partido ou coligao s
podero aparecer, em gravaes internas e externas, observado
o disposto no 2, candidatos, caracteres com propostas, fotos,
jingles, clipes com msica ou vinhetas, inclusive de passagem,
com indicao do nmero do candidato ou do partido, bem Artigo 54, caput
como seus apoiadores, inclusive os candidatos de que trata o
1 do art. 53-A, que podero dispor de at 25% (vinte e cinco por
Restries ao cento) do tempo de cada programa ou insero, sendo vedadas
contedo dos montagens, trucagens, computao grfica, desenhos anima-
programas dos e efeitos especiais.
eleitorais de
rdio e TV

Ser permitida a veiculao de entrevistas com o candidato e de


cenas externas nas quais ele, pessoalmente, exponha:
I - realizaes de governo ou da administrao pblica;
Artigo 54, 2
II - falhas administrativas e deficincias verificadas em obras e
servios pblicos em geral;
III - atos parlamentares e debates legislativos.

So proibidas aos agentes pblicos, servidores ou no, as se-


guintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunida-
des entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
Condutas Artigo 73, caput e
VII - realizar, no primeiro semestre do ano de eleio, despesas
vedadas inciso VII
com publicidade dos rgos pblicos federais, estaduais ou
municipais, ou das respectivas entidades da administrao
indireta, que excedam a mdia dos gastos no primeiro semestre
dos trs ltimos anos que antecedem o pleito;
116
Quadro 9 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2015
(Lei n 13.165/2015) na Lei dos Partidos Polticos (Lei n 9.096/1995)
SISTEMA
ELEITORAL
Artigos Altera-
Assuntos Descrio
dos

Perder o mandato o detentor de cargo eletivo que se


desfiliar, sem justa causa, do partido pelo qual foi eleito.
Consideram-se justa causa para a desfiliao partidria
somente as seguintes hipteses:
1) mudana substancial ou desvio reiterado do programa
Infidelidade
partidrio; Artigo 22-A
partidria
2) grave discriminao poltica pessoal; e
3) mudana de partido efetuada durante o perodo de trin-
ta dias que antecede o prazo de filiao exigido em lei para
concorrer eleio, majoritria ou proporcional, ao trmino
do mandato vigente.

A desaprovao das contas do partido implicar exclusi-


vamente a sano de devoluo da importncia apontada
Artigo 37, caput
como irregular, acrescida de multa de at 20% (vinte por
cento).

A sano a que se refere o caput ser aplicada exclusiva-


mente esfera partidria responsvel pela irregularidade,
no suspendendo o registro ou a anotao de seus rgos Artigo 37, 2
de direo partidria nem tornando devedores ou inadim-
plentes os respectivos responsveis partidrios.

A sano a que se refere o caput dever ser aplicada de for-


ma proporcional e razovel, pelo perodo de um a doze me-
ses, e o pagamento dever ser feito por meio de desconto
Artigo 37, 3
nos futuros repasses de cotas do Fundo Partidrio, desde
que a prestao de contas seja julgada, pelo juzo ou tribu-
nal competente, em at cinco anos de sua apresentao.

O desconto no repasse de cotas resultante da aplicao


da sano a que se refere o caput ser suspenso durante o Artigo 37, 9
segundo semestre do ano em que se realizarem as eleies.

Os gastos com passagens areas sero comprovados


mediante apresentao de fatura ou duplicata emitida
Sano aplicvel por agncia de viagem, quando for o caso, desde que infor-
Artigo 37, 10
em caso de mados os beneficirios, as datas e os itinerrios, vedada a
desaprovao das exigncia de apresentao de qualquer outro documento
contas do partido para esse fim.

Os rgos partidrios podero apresentar documentos hbeis


para esclarecer questionamentos da Justia Eleitoral ou para
Artigo 37, 11
sanear irregularidades a qualquer tempo, enquanto no tran-
sitada em julgado a deciso que julgar a prestao de contas.

Erros formais ou materiais que no conjunto da prestao


de contas no comprometam o conhecimento da origem
Artigo 37, 12
das receitas e a destinao das despesas no acarretaro a
desaprovao das contas.

A responsabilizao pessoal civil e criminal dos dirigen-


tes partidrios decorrente da desaprovao das contas
partidrias e de atos ilcitos atribudos ao partido poltico
Artigo 37, 13
somente ocorrer se verificada irregularidade grave e insa-
nvel resultante de conduta dolosa que importe enriqueci-
mento ilcito e leso ao patrimnio do partido.

O instituto ou fundao de pesquisa e de doutrinao e


educao poltica no ser atingido pela sano aplicada ao
Artigo 37, 14
partido poltico em caso de desaprovao de suas contas,
exceto se tiver diretamente dado causa reprovao.
117
Quadro 10 Principais alteraes da minirreforma eleitoral de 2015
(Lei n 13.165/2015) no Cdigo Eleitoral (Lei n 4.737/1965)

Assuntos Descrio Artigos Alterados

Aos eleitores em trnsito no territrio nacional asse-


gurado o direito de votar para presidente da repblica,
Ampliao das
governador, senador, deputado federal, deputado
possibilidades do Artigo 233-A
estadual e deputado distrital em urnas especialmente
voto em trnsito
instaladas nas capitais e nos municpios com mais de
100 mil eleitores.

Art. 5 O limite de gastos nas campanhas eleitorais dos


candidatos s eleies para Presidente da Repblica,
Governador e Prefeito ser definido com base nos
gastos declarados, na respectiva circunscrio, na elei-
o para os mesmos cargos imediatamente anterior
promulgao desta Lei, observado o seguinte:
I - para o primeiro turno das eleies, o limite ser de:
a) 70% (setenta por cento) do maior gasto declarado
para o cargo, na circunscrio eleitoral em que houve
apenas um turno;
b) 50% (cinquenta por cento) do maior gasto declarado
para o cargo, na circunscrio eleitoral em que houve
dois turnos;
II - para o segundo turno das eleies, onde houver, o
Limite para
limite de gastos ser de 30% (trinta por cento) do valor
os gastos das Artigos prprios da
previsto no inciso I.
campanhas nova lei
Pargrafo nico. Nos Municpios de at dez mil eleito-
eleitorais
res, o limite de gastos ser de R$ 100.000,00 (cem mil
reais) para Prefeito e de R$ 10.000,00 (dez mil reais)
para Vereador, ou o estabelecido no caput se for maior.
Art. 6 O limite de gastos nas campanhas eleitorais
dos candidatos s eleies para Senador, Deputado
Federal, Deputado Estadual, Deputado Distrital e
Vereador ser de 70% (setenta por cento) do maior
gasto contratado na circunscrio para o respectivo
cargo na eleio imediatamente anterior publicao
desta Lei.
Art. 7 Na definio dos limites mencionados nos arts.
5 e 6, sero considerados os gastos realizados pelos
candidatos e por partidos e comits financeiros nas
campanhas de cada um deles.

Foram vetados os dispositivos que previam a possibilidade de pessoas jurdicas


fazerem doaes ou contribuies para partidos polticos e campanhas eleitorais. O
motivo do veto foi o fato de o STF ter decidido recentemente que essa prtica in-
constitucional, atendendo Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 4.650.
Tambm foi vetada a incluso do artigo 59-A na Lei n 9.504/1997, o qual previa
que, aps a votao eletrnica, deveria ser impresso o voto, que seria, ento, depo-
sitado em uma urna tradicional. Isso serviria para o eleitor conferir que a urna ele-
trnica registrou seu voto corretamente e para eventual recontagem de votos, caso
houvesse alguma suspeita de fraude. Esse dispositivo foi vetado pela presidente da
Repblica, Dilma Rousseff. Em suas justificativas, ela afirmou o seguinte: O Tribunal
Superior Eleitoral manifestou-se contrariamente sano dos dispositivos, apontan-
do para os altos custos para sua implementao. No entanto, o veto da presidente
foi derrubado no Congresso Nacional e o artigo 59-A foi incorporado lei. Se no hou-
ver nenhuma mudana, a partir das eleies de 2018 o voto, alm de ser registrado
118 pela urna eletrnica, dever tambm ter registro em papel.
Outras alteraes na SISTEMA

legislao no sistema eleitoral


ELEITORAL

a) Lei da Ficha Limpa


Conforme relatado anteriormente, a Lei Complementar n 135/2010, mais conhe-
cida como Lei da Ficha Limpa, obteve forte apoio popular, alcanando cerca de 1,6
milho de assinaturas238. O projeto foi organizado pelo Movimento de Combate Cor-
rupo Eleitoral (MCCE), em conjunto com a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), e
reformou a Lei de Inelegibilidades, de 1990, consistindo, de maneira preventiva, em
impedir candidaturas de:

Condenados por corrupo eleitoral;


Ocupantes de cargos eletivos que abdicarem de seus mandatos para escapar
de processo por violar dispositivo da Constituio Federal, de Constituio
estadual ou de lei orgnica;
Condenados suspenso dos direitos polticos por ato doloso de improbida-
de administrativa;
Excludos do exerccio da profisso, por deciso do rgo profissional compe-
tente, em decorrncia de infrao tico-profissional;
Condenados em razo de terem desfeito ou simulado desfazer vnculo conju-
gal ou de unio estvel para evitar caracterizao de inelegibilidade;
Demitidos do servio pblico em decorrncia de processo administrativo ou
judicial;
Pessoa fsica e os dirigentes de pessoa jurdica responsveis por doaes
eleitorais tidas como ilegais;
Magistrados e membros do Ministrio Pblico que forem aposentados com-
pulsoriamente por deciso sancionatria, ou que tenham perdido o cargo
por sentena, ou que tenham pedido exonerao ou aposentadoria volunt-
ria na pendncia de processo administrativo disciplinar.239

Dessa forma, o sistema eleitoral conseguiu estabelecer maior integridade quan-


to oferta de candidaturas, uma vez que a impugnao abrange condenaes em
diversos nveis, e no somente na esfera poltica ou criminal. At mesmo infraes
tico-profissionais que se desdobraram em proibio de exerccio da profisso foram
includas na legislao, significando um passo importante em direo melhor quali-
dade dos candidatos.
A lei passou por um julgamento de inconstitucionalidade, por meio da ADI n 4.578,
a qual foi votada improcedente pelo Supremo Tribunal Federal240. As regras entraram
em vigor a partir da eleio de 2012, quando 1.340 candidatos foram barrados. Em 2014,
497 candidatos tiveram suas candidaturas impugnadas pela Lei da Ficha Limpa241.

238 Para conhecer melhor a Lei da Ficha Limpa, acesse www.mcce.org.br/leis/lei-complementar-1352010-lei-da-ficha-


-limpa/.http://www.mcce.org.br/site/leifcihalimpa_conheca.php.
239 Para mais informaes, acesse o link www.tse.jus.br/eleicoes/processo-eleitoral-brasileiro/registro-de-candidaturas/lei-da-
-ficha-limpa.
240 Para mais detalhes sobre a ADI n 4.578, acesse http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=2257978.
119
241 A fonte uma reportagem publicada na Folha Online durante o processo eleitoral em agosto de 2014, quando o
SISTEMA b) Verticalizao
ELEITORAL
Em 2002, o TSE expediu a Resoluo n 20.993, com base no artigo 6 da Lei de
Eleies (Lei n 9.504/1997), a qual instituiu, em seu artigo 4, que os partidos polti-
cos que lanarem, isoladamente ou em coligao, candidato/a eleio de presidente
da Repblica no podero formar coligaes para eleio de governador/a de Estado
ou do Distrito Federal, senador/a, deputado/a federal e deputado/a estadual ou dis-
trital com partido poltico que tenha, isoladamente ou em aliana diversa, lanado
candidato/a eleio presidencial.
Esse debate ocupou boa parte do perodo pr-eleitoral de 2006, quando foi apro-
vada uma emenda constitucional (a EC n 52/2006) para derrubar a regra. Boa parte
da opinio pblica considerou uma ingerncia da Justia Eleitoral sobre assuntos da
esfera poltica. Na prtica, foi uma tentativa de racionalizar e tornar coerentes as
alianas partidrias. Afinal, se os partidos so organismos de carter nacional, por
que no reproduzir nas eleies estaduais essa lgica?
No entanto, mesmo com essa emenda constitucional que derrubou a verticaliza-
o, a regra foi vlida para as eleies de 2006. Por consequncia, a norma incentivou
alianas informais em nvel nacional.

c) Candidatura nata
Essa parece ser uma questo menor, mas demonstra um carter importante da
organizao interna dos partidos. A candidatura nata do parlamentar restringe, em
tese, a fora dos desafiantes ou de elites partidrias emergentes nas legendas. O
artigo 8, 1, da Lei das Eleies estabelece que, aos detentores de mandato de
deputado federal, estadual ou distrital, ou de vereador, e aos que tenham exercido
esses cargos em qualquer perodo da legislatura que estiver em curso, assegurado
o registro de candidatura para o mesmo cargo pelo partido a que estejam filiados.
No entanto, a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 2.530242, proposta em
2003 pela Procuradoria-Geral da Repblica, suspendeu como medida cautelar esse
pargrafo da legislao. Desde ento, ainda no foi julgada em definitivo pelo STF.
Se, por um lado, a medida do STF refora a possibilidade de direes partidrias
eliminarem parlamentares independentes ou adversrios pelo controle da legenda,
por outro, as evidncias mostram que raramente isso acontece. Polticos com manda-
to dificilmente deixam de se candidatar reeleio ou a outro cargo.
De qualquer forma, essa ADI garante, em tese, igualdade de condies a qualquer
filiado para disputar o processo poltico pelo partido a que pertence, significando um
fator relevante para a integridade do sistema eleitoral.
d) Fim do voto secreto no Parlamento
Ainda no calor da agenda positiva do Congresso em resposta s mobilizaes po-
pulares de junho de 2013, o fim do voto secreto para casos de cassao de parlamen-
tares foi aprovado por meio da Emenda Constitucional n 76/2013243.

Ministrio Pblico Eleitoral impugnou 4,1 mil candidaturas, sendo 497 com base na Ficha Limpa. Acesse http://www1.folha.
uol.com.br/poder/2014/08/1502907-ministerio-publico-impugnou-41-mil-candidaturas-497-pela-ficha-limpa.shtml.
242 Para mais detalhes, acesse www.stf.jus.br/portal/peticaoInicial/verPeticaoInicial.asp?base=ADIN&s1=2530&processo=2530.

120 243 No entanto, o fim do voto secreto para a indicao de embaixadores e diretores de agncias pblicas e para as
eleies das mesas diretoras das duas casas foi rejeitado pela maioria dos senadores. Para mais detalhes, acesse www.
O voto aberto tem impacto sobre o sistema eleitoral no sentido de tornar claro ao SISTEMA
ELEITORAL
eleitorado o comportamento de seus representantes no Congresso. Essa transparn-
cia inibe acordos escusos nessas situaes.

Transparncia e
Acesso Informao
rgo mximo da Justia Eleitoral, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) respon-
svel pela gesto do processo eleitoral. Ele trabalha em conjunto com os Tribunais
Regionais Eleitorais (TREs), embora estes ltimos sejam os responsveis imediatos
pelas eleies nos municpios e Estados.
A composio do TSE feita da seguinte forma: trs ministros do Supremo Tribu-
nal Federal (STF), dois do Superior Tribunal de Justia (STJ) e dois representantes da
classe dos juristas, totalizando sete ministros. Eles so eleitos por um perodo de
dois anos, no podendo renovar o mandato. A Presidncia do TSE sempre fica a cargo
de um ministro oriundo do STF e a Corregedoria-Geral Eleitoral, responsvel pela fis-
calizao da regularidade dos servios eleitorais em nvel nacional, exercida por um
ministro do STJ (artigo 16 do Cdigo Eleitoral).
O TSE tem uma funo-chave no sistema eleitoral. Ele responsvel desde as ins-
trues normativas sobre as eleies at a diplomao dos eleitos e suplentes, habili-
tando-os a exercer o mandato. Alm disso, o tribunal tem a obrigao de gerenciar os
registros das candidaturas, deferindo ou no os processos, e coordenar a execuo do
pleito, a captao dos votos e a totalizao e divulgao dos resultados, alm de apro-
var as contas eleitorais de partidos, candidatos e comits financeiros de campanha.
Como possvel observar, o TSE indispensvel ao sistema eleitoral no somente por
seu aspecto normativo, mas igualmente pelas suas responsabilidades operacionais.

Lei de Acesso Informao (LAI)

Em novembro de 2011 a Presidncia da Repblica decretou e sancionou a Lei n


12.527, conhecida como Lei de Acesso Informao (LAI), que regula os artigos da
Constituio Federal a respeito do acesso informao nos trs nveis da Federao.
Alm do atendimento ao cidado para fornecimento dos dados pblicos solicitados
(transparncia passiva), a LAI instituiu uma srie de informaes que devem ser tor-
nadas pblicas pelos rgos responsveis, independentemente de solicitao, o que
seria classificado como transparncia ativa.
O TSE possui um servio de atendimento chamado de Ncleo de Informao ao
Cidado244, institudo por meio da Portaria n 289/2012, que disponibiliza as informa-
es, em conformidade com a LAI. De acordo com essa portaria, caber ao Ncleo:

planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Emendas/Emc/emc76.htm. 121
244 Para saber mais sobre o Ncleo de Informao ao Cidado, acesse http://www.tse.jus.br/imprensa/noticias-tse/2012/Maio/
nucleo-de-informacao-ao-cidadao-ja-esta-em-funcionamento.
SISTEMA I. receber e examinar requerimentos de acesso a informaes;
ELEITORAL
II. atender e orientar o pblico quanto ao acesso a informaes;
III. informar sobre a tramitao de documentos e processos nas unidades orga-
nizacionais do Tribunal Superior Eleitoral;
IV. monitorar a aplicao da lei, apresentando peridicos sobre o seu cumpri-
mento;
V. recomendar medidas de aperfeioamento de procedimentos referentes ao
acesso informao;
VI. orientar as unidades organizacionais do Tribunal Superior Eleitoral sobre o
fiel cumprimento da lei (artigo 2 da Portaria n 289/2012 TSE).

O funcionamento desse ncleo no horrio comercial, todos os dias da semana.


Da mesma forma, o atendimento on-line do rgo disponibiliza um extenso banco de
dados organizado pelos seguintes tpicos de interesse: a) contas pblicas; b) estats-
tica processual; c) gesto oramentria, financeira e fiscal; d) licitaes e contratos;
e) relatrios do CNJ; f) remuneraes e benefcios; e g) tramitao processual.

Contas pblicas

O TSE disponibiliza, pelo seu site na internet, informaes detalhadas de interesse


pblico relativas gesto administrativa, oramentria, financeira, patrimonial, con-
tbil e operacional do rgo. Os relatrios das contas pblicas do TSE de 2010 a 2014
constam no site e esto regulares, de acordo com a Secretaria de Controle Interno
e Auditoria do TSE245. Esses documentos retratam as atividades desenvolvidas pelo
TSE, em especial os atos praticados pela administrao do rgo.
Alm disso, o TSE informa a situao dos processos de contas ordinrias submeti-
dos ao julgamento do Tribunal de Contas da Unio (TCU):

a. Gesto oramentria, financeira e fiscal. O TSE divulga os quadros de-


monstrativos da gesto oramentria, expediente utilizado para divulgar
a gesto fiscal do rgo. Tais quadros esto em consonncia com a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO) dos anos 2011 a 2014. Igualmente, o tribu-
nal informa os relatrios de avaliao do Plano Plurianual, de 2008 a 2011.

b. Licitaes e contratos. Os termos de referncia, compras e licitaes em


andamento, bem como os dados de audincias pblicas, ficam acessveis
no site do TSE. A ferramenta ainda disponibiliza acesso aos contratos de
publicidade e ao Sistema de Acompanhamento de Contratos (SIAC)246 .

c. Relatrios CNJ. O TSE informa os dados sobre a gesto oramentria e fi-


nanceira, quadro de pessoal e estruturas remuneratrias, conforme deter-

122 245 Em cada exerccio da prestao de contas, disponibilizado o certificado de auditoria, o parecer do dirigente de con-
trole interno, o pronunciamento da autoridade responsvel pelas contas, o relatrio de auditoria e o relatrio de gesto.
246 Para mais detalhes, acesse o sistema em www.tse.jus.br/transparencia/licitacoes-e-contratos/contratos/acompanhamento-siac.
minao do Conselho Nacional de Justia (CNJ)247. Podem ser encontradas SISTEMA
ELEITORAL
informaes sobre cargos em comisso e funes comissionadas, alm de
remunerao e relao de veculos, inclusive as tabelas remuneratrias e be-
nefcios, com dados disponveis de 2012 a 2014248 .

Transparncia nas decises

Quanto s decises e produo administrativa, o rgo tambm disponibiliza uma


srie de informaes relevantes:

a. Estatstica processual. O TSE oferece on-line a relao quantitativa pro-


cessual relativa s decises proferidas, processos distribudos, proces-
sos julgados, processos redistribudos e recursos interpostos, podendo-
-se realizar um filtro por relator, por classe ou por tipo do processo249.

b. Tramitao processual. O TSE tambm disponibiliza ao interessado informa-


es sobre a tramitao dos processos nos tribunais e juzos eleitorais. Por meio
do Sistema de Acompanhamento de Documentos e Processos (SADP), poss-
vel realizar consultas por unidade eleitoral, por juiz ou relator, por classe etc.250

c. Repositrio de dados eleitorais. O TSE disponibiliza dados brutos das elei-


es que servem para pesquisadores utilizarem para levantamentos mais ro-
bustos. Esses dados esto organizados a partir de quatro itens: eleitorado;
candidatos; resultados; e prestao de contas. Sobre o eleitorado h infor-
maes quanto ao perfil, incluindo a listagem de eleitores filiados a partidos
polticos. Com respeito aos candidatos, o repositrio de dados informa sobre
a declarao de bens. Os resultados eleitorais dos arquivos abrangem uma
srie histrica, desde as eleies de 1945. Por ltimo, a prestao de contas
contm os dados das receitas e despesas de campanhas dos candidatos, par-
tidos polticos e comits financeiros, sendo possvel coletar todos os dados
sobre financiamento de campanha desde a eleio de 2002251.

247 O CNJ a instituio responsvel pelo aperfeioamento do sistema judicirio em termos de accountability.
248 Fonte: www.justicaeleitoral.jus.br/arquivos/tse-quantitativo-de-beneficiarios-novembro-2014.
249 Para mais informaes, acesse http://inter04.tse.jus.br/ords/dwtse/f?p=106:1009:893054497909978.
250 Para mais informaes, consulte www.tse.jus.br/servicos-judiciais/tramitacao-processual/tramitacao-processual.
123
251 Para informaes mais detalhadas sobre o Repositrio de Dados do TSE, acesse www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas/
repositorio-de-dados-eleitorais.
SISTEMA Controle e fiscalizao dos partidos
ELEITORAL

Em relao aos partidos polticos, o TSE fiscaliza principalmente os balancetes men-


sais e as prestaes de contas do Fundo Partidrio252.

a. Balancetes mensais. Os diretrios nacionais, estaduais e municipais dos par-


tidos precisam encaminhar balancetes ao TSE e respectivo TRE253. Esses da-
dos esto disponveis no site do TSE sobre as eleies de 2010, 2012 e 2014.

b. Prestao de contas. Os diretrios nacionais tambm precisam prestar con-


tas sobre o Fundo Partidrio e outros recursos a rgos estaduais e munici-
pais, bem como: as doaes recebidas de pessoas jurdicas e pessoas fsicas;
as contribuies recebidas; receitas e despesas; e demais demonstrativos
contbeis e peas complementares.

Controle e fiscalizao do sistema eleitoral

O TSE possui diversos sistemas que servem para a fiscalizao do processo eleito-
ral, dentre os quais se destaca o Sistema de Prestao de Contas Eleitorais (SPCE),
importante ferramenta de controle e fiscalizao do financiamento de campanha,
que detalharemos na prxima sesso254.

Accountability (prestao de contas)

O TSE possui diversos sistemas que servem para a fiscalizao do processo eleito-
ral, dentre os quais se destaca o Sistema de Prestao de Contas Eleitorais (SPCE),
importante ferramenta de controle e fiscalizao do financiamento de campanha,
que detalharemos a seguir255.
A regulao do dinheiro na poltica um assunto que tem demandado ateno
especial nas sociedades democrticas. No Brasil, a partir de 2002 a prestao de con-
tas eleitorais passou a ser disponibilizada eletronicamente, mas j estava prevista na
legislao desde a Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997). At 2002, apenas os partidos
estavam obrigados prestao de contas. Mas esta obrigao foi estendida aos can-
didatos e comits financeiros de campanha pela Resoluo n 20.987/2002 do TSE.

252 Essa determinao foi regulamentada no captulo I do ttulo III da Lei n 9.096/1995. Para elaborao e entrega da
prestao de contas anuais dos partidos polticos, a regulamentao est disciplinada na Resoluo n 21.841/2004 do
TSE.
253 Artigo 32, 3, da Lei n 9.096/1995.
254 Dentre os sistemas disponveis alm do SPCE, destacamos o Sistema de Recibos Eleitorais (SRE); o Sistema de Re-
querimento de Abertura de Conta Bancaria Eleitoral (SRACE); o Sistema de Registro de Comit Financeiro (SRCF); e o
Cadastro para Informaes Voluntrias de Campanha. Fonte: www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2012/presta-
cao-de-contas.
255 Dentre os sistemas disponveis alm do SPCE, destacamos o Sistema de Recibos Eleitorais (SRE); o Sistema de Re-
querimento de Abertura de Conta Bancaria Eleitoral (SRACE); o Sistema de Registro de Comit Financeiro (SRCF); e o
124 Cadastro para Informaes Voluntrias de Campanha. Fonte: www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-2012/presta-
cao-de-contas.
A evoluo da legislao eleitoral quanto fiscalizao do dinheiro na poltica tem SISTEMA
ELEITORAL
sido evidente. A cada eleio, o TSE expede resolues especficas que normatizam
esse fluxo financeiro por meio do Sistema de Prestao de Contas Eleitorais (SPCE).
Essas normas controlam a prestao de contas dos candidatos, partidos e comits
eleitorais, sendo imprescindveis movimentao de recursos financeiros nas elei-
es. Se compararmos a resoluo expedida para a eleio de 2002 (Resoluo n
20.987) com a de 2014 (Resoluo n 23.406), veremos o aumento considervel de
exigncias e de atores previstos na fiscalizao das informaes.
Em 2002, o candidato deveria abrir uma conta bancria especfica com seu prprio
CPF. Em 2014, para movimentar as doaes de campanha passou a ser necessrio um
CNPJ registrado especificamente para as eleies e as contas bancrias deixaram de acei-
tar depsito ou transferncia de doadores com documentao invlida. Alm disso, os
bancos foram obrigados a fornecer estratos da conta corrente diretamente ao TSE.
Outro aspecto importante que em 2002 o Ministrio Pblico Eleitoral (MPE) ti-
nha uma participao facultativa, bem diferente do que ocorreu nas eleies de 2014,
quando teve papel ativo na fiscalizao. Ao final das eleies de 2014, o MPE teve 48
horas, conforme regulamentado pela resoluo, para emitir parecer sobre os autos
do SPCE. Alm disso, a Resoluo n 23.406/2014 (artigo 33, 4) obrigou candidatos
e partidos a terem as prestaes de contas eleitorais assinadas por um profissional
de contabilidade registrado no Conselho Regional de Contabilidade (CRC).
Tanto na legislao eleitoral quanto no aperfeioamento das regras do SPCE, po-
demos perceber avanos institucionais para coibir a prtica do caixa dois e a corrup-
o eleitoral. A Lei n 13.165/2015, que estar em vigor neste ano eleitoral de 2016,
poder revelar se tais prticas podero ser inibidas a partir da proibio da doao de
recursos provenientes de empresas privadas.

O financiamento de campanha

Toda democracia tem o seu custo, uma vez que, para estabelecer a comunicao
poltica entre os candidatos e o eleitorado, imprescindvel angariar fundos. Como a
maior fonte de recursos procedia do setor empresarial, inevitvel que se estabelea
o debate sobre o impacto do poder econmico na poltica. A tamanha desproporo
entre o capital de empresas e o de pessoas fsicas, ou mesmo de partidos, evidente256.
Duas questes tornavam relevante o financiamento das empresas. Primeiro, a for-
te correlao entre voto e dinheiro. Assim, candidatos e partidos com maior acesso a
empresas teriam vantagem sobre os mais descapitalizados. Segundo, o dinheiro inte-
ressado de empresas impactaria o comportamento parlamentar. Ou seja, o interesse
privado dos doadores influenciaria a deciso dos polticos.
No Brasil, at as ltimas eleies, uma das caractersticas do financiamento eleito-
ral era a alta concentrao de recursos, na qual a arrecadao dos candidatos eleitos
era exponencialmente superior dos derrotados257.

256 Em 2014, o dinheiro do Fundo Partidrio foi irrelevante se comparado ao montante mobilizado nas eleies. Os re-
passes do fundo somaram R$ 308 milhes, enquanto o gasto total nas eleies daquele ano foi da ordem de R$ 5 bilhes.
257 Por exemplo, nas eleies de 2014 a mdia de receita dos candidatos eleitos a deputado federal foi R$ 1,6 milhes, 125
SISTEMA De todo modo, as regras do financiamento poltico de ento no limitavam o po-
ELEITORAL
der econmico nas eleies. A Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997) estabelecia que as
empresas podiam doar at 2% de sua renda no ano anterior. Essa porcentagem subia
para 10% no caso das pessoas fsicas. Entretanto, tais regras apenas reforavam a
desigualdade entre as fontes de doao.
Sobre o modelo de financiamento do pas poca, podamos classific-lo como
misto. As empresas e pessoas fsicas financiavam campanhas, mas tambm recursos
pblicos complementavam a receita dos candidatos, uma vez que o Fundo Partidrio
tambm podia ser utilizado nas eleies. Alm disso, h o horrio gratuito de propa-
ganda eleitoral (HGPE), que igualmente deve ser compreendido como um incentivo
pblico258.
O financiamento privado, em razo do seu predomnio nas eleies, era consi-
derado por boa parte da sociedade como o problema central da nossa democracia.
Nesse sentido, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) indagou ao Supremo Tribunal
Federal (STF), em 2011, acerca da constitucionalidade das doaes de empresas, por
meio da ADI n 4.650, cujo julgamento foi concludo em 2015, aps ter ficado mais de
um ano interrompido por um pedido de vistas do ministro Gilmar Mendes. A deciso
do Judicirio foi pela procedncia da tese de que o financiamento de campanha em-
presarial inconstitucional e atendeu as expectativas de diversos movimentos da
sociedade civil, que vinham pressionando pela retomada da votao no STF. Trata-se
de uma mudana com impactos ainda desconhecidos, que sero vistos a partir das
eleies municipais de 2016.
Considerando as propostas de reforma poltica sobre o tema verificvamos posi-
cionamentos bem divergentes. A PEC 352/2013, por exemplo, propunha a alterao
da redao do artigo 17 da Constituio para que os recursos privados constassem
como fonte de financiamento de campanhas. Com essa mudana, o resultado da ADI
n 4.650 perderia seu efeito.
O PL n 6.316/2013, por sua vez, propunha eliminar o financiamento das empresas,
modificando a redao do artigo 17 da Lei das Eleies (Lei n 9.504/1997)259. O texto
deste artigo ficaria da seguinte forma: As campanhas eleitorais sero financiadas
por doaes realizadas por pessoas fsicas e pelo Fundo Democrtico de Campanhas,
gerido pelo TSE e constitudo de recursos do Oramento Geral da Unio, multas admi-
nistrativas e penalidades eleitorais.
Uma terceira proposta, oriunda da comisso especial sobre a reforma poltica,
que foi relatada pelo deputado federal Henrique Fontana (PT-RS), apostava num
sistema em que o financiamento de campanha seria exclusivamente pblico (PL n
1.538/2007).
O debate entre financiamento pblico e privado de eleies nos levou a pensar
que, se, por um lado, a restrio s doaes de empresas um passo necessrio para

enquanto que a mdia dos candidatos derrotados foi R$ 166,8 mil. Para maior detalhe verificar a reportagem http://www.
em.com.br/app/noticia/politica/2014/12/08/interna_politica,597349/favoritos-recebem-bolada-e-dao-goleada-nas-urnas.shtml
258 SPECK, B.; CAMPOS, M. (2014). Incentivos para a fragmentao e a nacionalizao do sistema partidrio a partir do
horrio eleitoral gratuito no Brasil. In. Teoria & Pesquisa Revista de Cincia Poltica, 2014, vol. 23, n 2, p. 33.
259 No entanto, esse projeto de iniciativa popular resguardava as doaes de pessoas fsicas, que poderiam doar, in-
126 dividualmente, at R$ 700,00. A proposta estabelecia um Fundo Partidrio que seria gerido pelo TSE e constitudo de
recursos do Oramento Geral da Unio, multas administrativas e penalidades eleitorais (artigo 2 do PL n 6.316/2013).
equilibrar as oportunidades entre partidos e candidatos, por outro, o financiamento SISTEMA
ELEITORAL
exclusivamente pblico restringiria as doaes privadas de pessoas fsicas, eliminan-
do o apoio financeiro de militantes. Como j vimos na sesso anterior, a doao de
indivduos um indicador relevante para atestar o enraizamento social das organiza-
es partidrias.
O desafio da legislao justamente gerar incentivos para o engajamento dos elei-
tores no processo poltico. E as doaes de campanhas constituem elemento impor-
tante da participao poltica. Da mesma forma, os mecanismos de fiscalizao e pu-
nio da corrupo eleitoral devem continuar se aperfeioando, como, por exemplo,
o Sistema de Prestaes de Contas Eleitorais (SPCE), que vimos na sesso anterior.
Contudo, no podemos deixar de lembrar que, antes da Lei de Eleies, de 1997, as
doaes de empresas eram proibidas, embora muito presentes nas eleies de manei-
ra ilegal, por meio do caixa dois. Ou seja, reformas normativas muito amplas podem
gerar efeitos indesejveis e, por vezes, contrrios ao esperado.

Desafios Futuros
O sistema eleitoral no Brasil tem passado por mudanas importantes, embora
com ritmo lento. Neste relatrio, procuramos fazer uma reflexo sobre as principais
alteraes na legislao e seus impactos no sistema.
Na primeira parte do relatrio, analisamos como as instituies (TSE, Cmara dos
Deputados e Senado Federal) operam para manter o funcionamento do sistema elei-
toral e sua integridade. Verificamos inicialmente que o TSE vem cumprindo esse pa-
pel no apenas no plano operacional. O tribunal, nos ltimos 15 anos, tem produzido
resolues importantes sobre as regras de prestao de contas eleitorais, alm de ter
intensificado a fiscalizao contra crimes nas eleies.
Com relao s alteraes no marco normativo do sistema eleitoral, verificamos
que as propostas muito amplas nunca tiveram xito. Em inmeras situaes, proje-
tos surgiram com a mesma rapidez com que desapareceram. Contudo, embora as mu-
danas nos ltimos anos no tenham impactado de forma substancial o sistema, a
maior parte das alteraes foi um avano para torn-lo mais ntegro.
Na ltima parte, analisamos os principais temas da reforma poltica, tentando
compreender as propostas divergentes. Em especial, ns nos dedicamos a analisar
como o dinheiro na poltica mobiliza de forma direta e tambm indiretamente os in-
teresses em torno das reformas. Primeiro, o momento poltico de expectativa com
o trmino das doaes empresariais. O sistema eleitoral que emergir aps o impedi-
mento legal da principal fonte de financiamento poltico ainda uma incgnita. Alm
disso, a PEC n 352/2013, caso seja aprovada, ser um antdoto eficaz para manter o
status quo financeiro das campanhas.
Em segundo lugar, o dinheiro na poltica tambm atua de maneira indireta sobre a
reforma quando observamos as propostas de clusula de desempenho e regras para
o horrio gratuito de propaganda eleitoral e para o Fundo Partidrio. As propostas
evidenciam uma cartelizao ostensiva dos partidos, buscando consolidar a fora
das legendas que j se estabeleceram orgnica e politicamente no Parlamento. 127
SISTEMA Por fim, importante aproveitar as oportunidades abertas. Se as reformas ante-
ELEITORAL
riores no foram aprovadas por serem amplas demais para alcanar consenso entre
os parlamentares, desta vez existe um projeto de iniciativa popular que pode fazer a
diferena no Congresso Nacional. Ampliar a participao fundamental para a inte-
gridade do sistema eleitoral.

128
Controle
Interno,
7
Externo e
Social

Francisco Sadeck
especialista em oramento pblico,
finanas pblicas e macroeconomia.
CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL LINHA DO TEMPO
2000 O Decreto n 3.591/2000 introduz o Sistema de Controle Interno (SCI) pre-
visto nos artigos 70 e 74 do texto constitucional.

2001 A Lei n 10.180/2001 organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de


oramento federal, da administrao financeira federal, da contabilidade
federal e de controle interno do Poder Executivo, e d outras providncias.

A Instruo Normativa n 1/2001, do Ministrio da Fazenda, define concei-


tos e diretrizes gerais e estabelece normas e procedimentos aplicveis ao
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SCI-PEF), visan-
do principalmente alcanar uniformidade de entendimentos e disciplinar
as atividades no mbito do SCI-PEF. Essa instruo normativa instaura o
Manual do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

2002 O Decreto n 4.440/2002 foca no SCI-PEF da administrao indireta. Rege


que as entidades da administrao pblica federal indireta devero or-
ganizar as respectivas unidades de auditoria interna, com o suporte ne-
cessrio de recursos humanos e materiais, com o objetivo de fortalecer a
gesto e racionalizar as aes de controle.

2003 A Lei n 10.683/2003 cria a Controladoria-Geral da Unio (CGU). A Secreta-


ria Federal de Controle Interno alocada nesse rgo, que passa a desem-
penhar as atividades de controle interno de todos os rgos e entidades
do Poder Executivo federal, com exceo da Casa Civil, Advocacia-Geral da
Unio (AGU), Ministrio das Relaes Exteriores e Ministrio da Defesa.

2006 A Resoluo n 1/2006 do Congresso Nacional ganha destaque no exer-


ccio do controle realizado pelo Poder Legislativo, por meio da Comisso
Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO).

2008 O Decreto n 6.692/2008 atualiza a organizao e a estrutura do SCI-PEF,


instauradas pelo Decreto n 3.591/2000 e pela Lei n 10.180/2001. As pro-
postas formuladas pela Comisso de Coordenao de Controle Interno
(CCCI) sero encaminhadas ao ministro-chefe da CGU para anlise, apro-
vao e publicao.

130
2011 A Resoluo n 246/2011 do TCU altera o Regimento Interno do rgo. O CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
artigo 182 da resoluo e o artigo 53 da Lei n 8.443/1992 orientam a de- E SOCIAL

nncia ao controle externo, por meio do TCU. A lei estabelece que qual-
quer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima
para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU.

O Brasil um dos pases fundadores da Parceria de Governo Aberto (OGP


Open Government Partnership), iniciativa internacional que pretende
difundir e incentivar globalmente prticas governamentais relacionadas
transparncia dos governos, ao acesso informao pblica e partici-
pao social. Decreto de 15 de setembro de 2011 institui o Plano de Ao
Nacional sobre Governo Aberto.

2012 O Decreto no 7724/2012, que regulamenta a Lei de Acesso Informao, res-


tringe o acesso informao, especialmente sobre as empresas estatais260.

2014 A Instruo Normativa n 1/2014 da Ouvidoria-Geral da Unio (OGU), da


CGU, estipula o funcionamento e as competncias da OGU e das ouvido-
rias pblicas federais. Na 1 Conferncia Nacional sobre Transparncia e
Controle Social (Consocial), surgiu a proposta de criao de lei nacional
para organizar, fortalecer e efetivar a atuao das ouvidorias brasileiras,
a qual resultou nessa instruo normativa.

20152 O artigo 41 do Decreto n 8.420/2015, que regulamenta a Lei Anticorrupo,


determina que um programa de integridade, no mbito de uma pessoa ju-
rdica, consiste no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de
integridade, auditoria e incentivo denncia de irregularidades e na apli-
cao efetiva de cdigos de tica e de conduta, polticas e diretrizes com o
objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularidades e atos ilcitos
praticados contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira.

260 Captulo II, artigo 5: "Sujeitam-se ao disposto neste Decreto os rgos da administrao direta, as autarquias, as
fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio".De acordo com o 2 do mesmo artigo: "No se sujeitam ao disposto neste Decreto as in-
formaes relativas atividade empresarial de pessoas fsicas ou jurdicas de direito privado obtidas pelo Banco Central
do Brasil, pelas agncias reguladoras ou por outros rgos ou entidades no exerccio de atividade de controle, regulao
e superviso da atividade econmica cuja divulgao possa representar vantagem competitiva a outros agentes eco-
nmicos". Esta disposio reiterada pelo captulo III,artigo 7,5o: "No caso das empresas pblicas, sociedades de
economia mista e demais entidades controladas pela Unio que atuem em regime de concorrncia, sujeitas ao disposto
no art. 173 da Constituio, aplica-se o disposto no 1odo art. 5o
261 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico do controle interno, externo e social, optamos por incorpor-las ao estudo.
131
CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL Breve Histrico
A palavra controle, quando relacionada a finanas, foi incorporada aos diversos
idiomas em sentido amplo, trazendo uma ideia de fiscalizao, exame, identificao
262
. Os elementos bsicos de controle so definidos pelo jurista Jos dos Santos Carva-
lho Filho como fiscalizao e reviso263.
Essas atividades se traduzem em controles preventivos, que procuram identificar
erros ou irregularidades antes que aconteam, e controles detectivos, que buscam
erros ou irregularidades nos atos j ocorridos264.
Por accountability, infere-se o dever, legal ou convencional, que algum tem de
prestar contas de suas atividades, ser responsabilizado pelo seu desempenho e divul-
gar os resultados de modo transparente para acesso pblico.
A transparncia, o acesso s informaes e o controle do poder pblico so indivi-
sveis nessa questo. Pouco adiantaria haver acesso informao e transparncia se
a sociedade no pudesse responsabilizar o gestor por uma prtica prejudicial, seja ela
imoral ou ilegal.
No Brasil, existem dois tipos de controle das finanas pblicas: o oficial e o social. O
oficial dividido em duas vertentes: o controle interno e o externo. O controle interno
visa avaliar a ao e a gesto governamental e apoiar o controle externo, que, por sua vez,
consiste na fiscalizao do Poder Executivo pelo Legislativo, com o apoio do Tribunal de
Contas. J o controle social aquele feito pela sociedade sobre os atos do governo.
Os mecanismos de controle no Brasil obedecem s duas esferas de accountability:
a vertical da sociedade em relao ao Estado, representada pelo controle social;
e a horizontal de um setor a outro da esfera pblica, contemplada pelo controle
oficial (interno e externo).
No Brasil, o controle oficial visa detectar irregularidades e, consequentemente,
responsabilizar os envolvidos. Ele organizado sob a gide da reparao do dano
administrativo. Tambm existem os tribunais de contas, que servem de apoio ao Po-
der Legislativo e tm autonomia para julgar as contas apresentadas pelos gestores
pblicos, exigir a reparao financeira resultante de atos ilegais e aplicar sanes ad-
ministrativas aos responsveis pela m aplicao dos recursos265.
O controle social um importante instrumento que, aliado participao, tem o
papel de alertar, auxiliar e cobrar o controle oficial para a efetividade das suas aes.
Tem como principal aliado as ouvidorias para o aprimoramento da gesto pblica266.

262 CASTRO, D.P. Auditoria e Controle Interno na Administrao Pblica. So Paulo: Atlas, 2008.
263 CARVALHO FILHO, J.S. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumem Juris, 2010.
264 BRITO, C.; FONTENELLE, R. Auditoria Privada e Governamental. Niteri: Impetus, 2015.
265 SARAIVA, I. Criao dos Tribunais de Contas, Sua Importncia Histrica: Alteraes ps-Constituinte e posio no
cenrio brasileiro. Braslia: TCU, 1996.

132 266 Instruo Normativa OGU/CGU n 1/2014, que organiza, fortalece e efetiva a atuao das ouvidorias brasileiras.
Disponvel em www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/instrucoes-normativas/in-ogu-01-2014.pdf.
CONTROLE

Institucionalidade INTERNO, EXTERNO


E SOCIAL

(Arcabouo Normativo)
Sistema de Controle Interno

Previsto nos artigos 70 e 74 do texto constitucional, o Sistema de Controle Interno


(SCI) foi introduzido pelo Decreto n 3.591/2000267 (e suas atualizaes) e pela Lei n
10.180/2001268. Essa legislao apresenta as finalidades e atividades do controle inter-
no, bem como sua organizao, estrutura e competncias.
Em 2001, a Instruo Normativa n 1 do Ministrio da Fazenda269 definiu concei-
tos e diretrizes gerais e estabeleceu normas e procedimentos aplicveis ao Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SCI-PEF), particularmente quanto
definio das finalidades, organizao, competncias, tipo de atividades, objetivos,
forma de planejamento e de execuo das aes de controle e relacionamento com
as unidades de auditoria interna das entidades da administrao indireta federal,
visando principalmente alcanar uniformidade de entendimentos e disciplinar as ati-
vidades no mbito do SCI-PEF. Essa instruo normativa (IN) instaura o Manual do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal.

Objetivos do SCI

Segundo a Lei n 10.180/2001, o SCI-PEF visa avaliar a ao governamental e a ges-


to dos administradores pblicos federais, por intermdio da fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial, bem como apoiar o controle ex-
terno no exerccio de sua misso institucional.
De acordo com a Lei n 10.180/2001, a Instruo Normativa n 1/2001 do Ministrio
da Fazenda e o Decreto n 3.591/2000 (com atualizaes), o SCI-PEF tem por objetivo
desenvolver um conjunto de atividades para:

1. Avaliar:
o cumprimento das metas previstas no Plano Plurianual, para comprovar a
conformidade da sua execuo;
a execuo dos programas de governo, para comprovar o nvel de execuo das
metas, o alcance dos objetivos e a adequao do gerenciamento;
a execuo dos oramentos da Unio, para comprovar a conformidade da exe-
cuo com os limites e destinaes estabelecidos na legislao pertinente.

2. Comprovar a legalidade e avaliar os resultados da gesto oramentria, finan-


ceira e patrimonial dos rgos e entidades da administrao pblica federal, bem

267 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3591.htm.


268 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10180.htm
269 Disponvel em: http://www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/instrucoes-normativas/in-01-06042001.pdf
133
CONTROLE como da aplicao de recursos pblicos por entidades de direito privado. A avaliao
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL da gesto dos administradores pblicos federais visa comprovar a legalidade e a legi-
timidade dos atos e examinar os resultados quanto economicidade, eficincia e efi-
ccia da gesto oramentria, financeira, patrimonial, de pessoal e demais sistemas
administrativos e operacionais.
3. Exercer o controle das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da Unio, visando aferir a sua consistncia e a adequao dos con-
troles internos.
4. Apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional, sem prejuzo do
disposto em legislao especfica. Consiste no fornecimento de informaes e dos resul-
tados das aes realizadas pelo SCI-PEF ao Congresso Nacional e ao Tribunal de Contas.
O SCI-PEF tambm possui carter informacional, visto que presta orientao aos
administradores de bens e recursos pblicos, inclusive sobre a forma de prestar con-
tas, conforme disposto no pargrafo nico do artigo 70 da Constituio Federal.
As tcnicas de trabalho utilizados pelo SCI-PEF para a consecuo de suas finali-
dades so a auditoria e a fiscalizao. A auditoria visa avaliar a gesto pblica, pelos
processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos pblicos por entidades
de direito privado. J a fiscalizao visa comprovar se o objeto dos programas de go-
verno corresponde s especificaes estabelecidas, atende s necessidades para as
quais foi definido, guarda coerncia com as condies e caractersticas pretendidas e
se os mecanismos de controle so eficientes.
Nenhum processo, documento ou informao poder ser sonegado aos servidores
do SCI-PEF no exerccio das atribuies inerentes s atividades de auditoria, fiscaliza-
o e avaliao da gesto.

Organizao e estrutura

A Lei n 10.180/2001 determinava a Secretaria Federal de Controle Interno


como rgo central do SCI-PEF. Contudo, a partir de 2003, com o advento da Lei n
10.683/2003, foi criada a Controladoria-Geral da Unio (CGU), que passou a ser o r-
go central do SCI-PEF.
A organizao e a estrutura do SCI-PEF, instauradas pelo Decreto n 3.591/2000 e
pela Lei n 10.180/2001270, foram atualizadas pelo Decreto n 4.304/2002 e pelo Decre-
to n 6.692/2008. De acordo com esse arcabouo legal, o SCI-PEF integrado pelos
seguintes rgos:

Controladoria-Geral da Unio (CGU), rgo central, incumbido da orientao


normativa e da superviso tcnica dos rgos que compem o SCI-PEF271.
Secretarias de Controle Interno (Ciset) da Casa Civil (que tem como rea de
atuao todos os rgos integrantes da Presidncia da Repblica e da Vice-
-Presidncia da Repblica), da Advocacia-Geral da Unio (AGU), do Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE) e do Ministrio da Defesa. So rgos seto-

270 Verificar em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10180.htm


134 271 Verificar em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/D4304.htm.
riais sujeitos orientao normativa e superviso tcnica do rgo central CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
do SCI-PEF, sem prejuzo da subordinao ao rgo em cuja estrutura admi- E SOCIAL

nistrativa estiverem integrados;


Unidades de controle interno dos comandos militares, que constituem as uni-
dades setoriais da Secretaria de Controle Interno do Ministrio da Defesa.

Com a criao da CGU, em 2003, a Secretaria Federal de Controle Interno foi alo-
cada nesse rgo, que passou a desempenhar as atividades de controle interno de
todos os rgos e entidades do Poder Executivo federal (com exceo da Casa Civil,
AGU, MRE e Ministrio da Defesa). Essa secretaria realiza as funes operacionais de
competncia da CGU como rgo central do SCI-PEF. Naquele ano, tambm foram
criadas as unidades regionais de controle interno que exercero as competncias da
CGU nas respectivas unidades da Federao.
O Decreto n 3.591/2000 tambm criou a Comisso de Coordenao de Controle
Interno (CCCI), instituda pela Lei n 10.180/2001 como o rgo colegiado de coorde-
nao do SCI-PEF, com o objetivo de promover a integrao e homogeneizar enten-
dimentos dos respectivos rgos e unidades. Sua organizao e competncia foram
finalmente alterados pelo Decreto n 6.692/2008 272 . As propostas formuladas pela
CCCI so encaminhadas ao ministro-chefe da CGU para anlise, aprovao e publica-
o.

Competncias

Compete ao ministro-chefe da CGU indicar e designar, para o perodo de um ano


(permitida uma nica reconduo por igual perodo), um secretrio de rgo setorial
de controle interno do Poder Executivo federal, um assessor especial de controle in-
terno em ministrio e os dois titulares de unidades de auditoria interna da adminis-
trao pblica federal indireta.
A Secretaria Federal de Controle Interno, no mbito da CGU, tem por competncias:

propor ao rgo central a normatizao, sistematizao e padronizao


dos procedimentos operacionais dos rgos e das unidades integrantes do
Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal;
coordenar as atividades que exijam aes integradas dos rgos e das uni-
dades do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, com vis-
tas efetividade das competncias que lhes so comuns;
auxiliar o rgo central na superviso tcnica das atividades desempenha-
das pelos rgos e pelas unidades integrantes do Sistema de Controle In-
terno do Poder Executivo Federal;
consolidar os planos de trabalho das unidades de auditoria interna das en-
tidades da administrao pblica federal indireta;
apoiar o rgo central na instituio e manuteno de sistema de infor-
maes para o exerccio das atividades finalsticas do Sistema de Controle

272 Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2008/Decreto/D6692.htm


135
CONTROLE Interno do Poder Executivo Federal;
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL prestar informaes ao rgo central sobre o desempenho e a conduta fun-
cional dos servidores da carreira de finanas e controle;
subsidiar o rgo central na verificao da consistncia dos dados conti-
dos no Relatrio de Gesto Fiscal;
auxiliar o rgo central na elaborao da prestao de contas anual do pre-
sidente da Repblica, a qual ser encaminhada para o julgamento do Con-
gresso Nacional, que se valer, como subsdio, de parecer prvio emitido
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU);
exercer o controle das operaes de crdito, avais, garantias, direitos e ha-
veres da Unio;
avaliar o desempenho da auditoria interna das entidades da administrao
indireta federal;
planejar, coordenar, controlar e avaliar as atividades de controle interno de
suas unidades administrativas;
verificar a observncia dos limites e das condies para realizao de ope-
raes de crdito e inscrio em restos a pagar;
verificar e avaliar a adoo de medidas para o retorno da despesa total com
pessoal ao limite nos termos da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Res-
ponsabilidade Fiscal LRF);
verificar a adoo de providncias para reconduo dos montantes das d-
vidas consolidada e mobiliria aos limites da LRF;
verificar a destinao de recursos obtidos com a alienao de ativos, tendo
em vista as restries constitucionais e da LRF;
avaliar o cumprimento das metas estabelecidas no Plano Plurianual e na
Lei de Diretrizes Oramentrias;
avaliar a execuo dos oramentos da Unio;
fiscalizar e avaliar a execuo dos programas de governo, inclusive aes
descentralizadas realizadas conta de recursos oriundos dos oramentos
da Unio, quanto ao nvel de execuo das metas e dos objetivos estabele-
cidos e qualidade do gerenciamento;
fornecer informaes sobre a situao fsico-financeira dos projetos e das
atividades constantes dos oramentos da Unio;
propor medidas ao rgo central visando criar condies para o exerccio
do controle social sobre os programas contemplados com recursos oriun-
dos dos oramentos da Unio;
auxiliar o rgo central na aferio da adequao dos mecanismos de con-
trole social sobre os programas contemplados com recursos oriundos dos
oramentos da Unio;
realizar auditorias sobre a gesto dos recursos pblicos federais sob a res-
ponsabilidade de rgos e entidades pblicos e privados, bem como sobre
a aplicao de subvenes e renncia de receitas;
realizar auditorias e fiscalizao nos sistemas contbil, financeiro, ora-

136
mentrio, de pessoal e demais sistemas administrativos e operacionais; CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
manter atualizado o cadastro de gestores pblicos federais; E SOCIAL

apurar os atos ou fatos inquinados de ilegais ou irregulares, praticados por


agentes pblicos ou privados, na utilizao de recursos pblicos federais,
dar cincia ao controle externo e ao rgo Central e, quando for o caso,
comunicar unidade responsvel pela contabilidade, para as providncias
cabveis.

As unidades regionais do SCI-PEF e as secretarias de Controle Interno exercem as


competncias listadas acima desde o controle das operaes de crdito.
O Decreto 4.440/2002 273 foca no SCI-PEF da administrao indireta. Ele rege que
as entidades da administrao pblica federal indireta devero organizar a respec-
tiva unidade de auditoria interna, com o suporte necessrio de recursos humanos e
materiais, objetivando fortalecer a gesto e racionalizar as aes de controle. Se a
demanda no justificar a estruturao de uma unidade de auditoria interna, dever
constar do ato de regulamentao da entidade o desempenho dessa atividade por
auditor interno.
As unidades de auditoria interna das entidades da administrao pblica federal
indireta, vinculadas aos ministrios e aos rgos da Presidncia da Repblica, ficam
sujeitas orientao normativa e superviso tcnica do rgo central e dos rgos
setoriais do SCI-PEF, em suas respectivas reas de jurisdio, assim como os rgos
setoriais.
Percebe-se que o sistema de controle interno do Brasil bem estruturado com
responsveis e responsabilidades bem definidos e com a utilizao de tcnicas de
auditoria e fiscalizao atuais e de abrangncia internacional.
Os integrantes do SCI-PEF que no informarem CGU qualquer irregularidade ou
ilegalidade encontrada durante o exerccio do controle interno respondero solida-
riamente pelas faltas cometidas. O mesmo acontecer com os membros da CGU e dos
demais rgos do controle interno se no informarem tais irregularidades ou ilegali-
dades ao TCU, no mbito do controle externo.

Sistema de Controle Externo

O controle externo a fiscalizao e a apreciao das prestaes de contas dos


responsveis pela coisa pblica quando exercidas por um ente que est fora do mbi-
to no qual o fiscalizado est inserido 274.
O controle externo incide sobre todos os rgos e entidades da administrao p-
blica direta e indireta, alm das pessoas fsicas e entidades privadas que administrem
recursos pblicos, incluindo convnios, contratos, licitaes, admisso de pessoal e
concesso de aposentadorias, dentre outras despesas.
O foco principal do controle externo tem sido as despesas pblicas, garantindo

273 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2002/d4440.htm


274 CHAVES, F. Controle Externo da Gesto Pblica: a fiscalizao pelo Legislativo e pelos Tribunais de Contas. Niteri:
Impetus, 2007.
137
CONTROLE que elas no ultrapassem os limites estabelecidos nos oramentos nas demais legis-
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL laes acerca do tema. Em suma, o controle externo cuida da gesto da Fazenda P-
blica. No executa essa gesto, mas a controla.
No Brasil, o controle externo no nvel federal exercido pelo Congresso Nacional,
com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio (TCU). Os tribunais de contas so rgos
autnomos (possuem independncia administrativa e financeira), de natureza admi-
nistrativa, que funcionam junto aos titulares do controle externo (Poder Legislativo),
prestando-lhes auxlio no desempenho dessa funo. Assim sendo, o TCU encaminha
ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatrio de suas atividades.
O Congresso Nacional detm suas prprias competncias de controle, algumas ex-
clusivas e diretas, outras partilhadas e conjuntas com o prprio TCU, que tambm
possui suas competncias especficas no exerccio do controle externo.

O papel do Congresso Nacional

Ganha destaque no exerccio do controle realizado pelo Congresso Nacional a


Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), definida na
Resoluo n 1/2006-CN275. por meio dessa comisso que se tramitam as matrias
oramentrias e financeiras previstas na Constituio Federal e na Lei de Responsa-
bilidade Fiscal (LRF).
A CMO realizar audincias pblicas para o debate e o aprimoramento dos projetos
de lei oramentria anual, de lei de diretrizes oramentrias e de lei do plano plurianual
e para o acompanhamento e a fiscalizao da execuo oramentria e financeira.

Tribunal de Contas da Unio (TCU)

O objetivo do Tribunal de Contas da Unio ser instrumento de cidadania, garantindo


a boa e regular aplicao dos recursos pblicos, seja pela represso a desvios e irregulari-
dades, seja por auxiliar a administrao pblica na adoo de tcnicas e procedimentos
mais efetivos e econmicos, tendo sempre como fim ltimo o interesse pblico276.
O TCU, no mbito de sua competncia e jurisdio, assiste ao poder regulamentar,
podendo, em consequncia, expedir atos e instrues normativas sobre matria de
suas atribuies e sobre a organizao dos processos que lhe devam ser submetidos,
obrigando ao seu cumprimento, sob pena de responsabilidade.
O artigo 71 da Constituio Federal lista as competncias do TCU para cumprir seu
objetivo. Elas tambm esto presentes na Lei n 8.443/1992 (Lei Orgnica do TCU)277
e na Resoluo n 246/2011 do TCU (Regimento Interno)278.
Para desempenho de sua competncia o TCU receber, em cada exerccio, o rol de
responsveis pelos recursos pblicos na administrao pblica federal (e suas altera-

275 Disponvel em www.camara.gov.br/internet/comissao/index/mista/orca/Legisla_CMO/resolucao01_2006cn.html


276 CHAVES, F. Controle Externo da Gesto Pblica: a fiscalizao pelo Legislativo e pelos Tribunais de Contas. Niteri:
Impetus, 2007.
277 Disponvel em: www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8443.htm
138 278 Disponvel em: http://portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/normativos/sobre_normativos/regimento.pdf
es), alm de outros documentos ou informaes que considerar necessrios. O TCU CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
pode, inclusive, solicitar ao ministro de Estado supervisor da rea ou autoridade de E SOCIAL

nvel hierrquico equivalente outros elementos indispensveis sua atuao.


No exerccio de sua competncia, o tribunal ter irrestrito acesso a todas as fontes de
informao disponveis em rgos e entidades jurisdicionados, inclusive s armazenadas
em meio eletrnico, bem como quelas que tratem de despesas de carter sigiloso.
Caso encontre ilegalidades ou irregularidades, o TCU pode responsabilizar o agen-
te na esfera administrativa e civil. A responsabilizao administrativa sempre sub-
jetiva, isto , o TCU deve entender que a conduta do agente, comissiva ou omissiva,
contrariou a que deveria ser adotada para tal situao.
A responsabilizao civil um dever jurdico que surge para recompor o dano de-
corrente de violao de um dever jurdico originrio279. Esse dever jurdico originrio
est presente no Cdigo Civil Brasileiro, especialmente nos artigos 927, 942 e 943, que
se aplicam aos processos levados a cabo pelo TCU.
O TCU pode ainda responsabilizar solidariamente o responsvel pelo controle in-
terno, mediante constatao de alguma irregularidade ou ilegalidade, caso ele no
informe ao tribunal as ocorrncias encontradas.

Composio e funcionamento do TCU

O TCU composto por nove ministros, nomeados dentre brasileiros com mais de
35 e menos de 65 anos de idade, idoneidade moral e reputao ilibada, notrios co-
nhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administrao p-
blica e mais de dez anos de exerccio de funo ou efetiva atividade profissional que
exija conhecimentos jurdicos, contbeis, econmicos e financeiros ou de administra-
o pblica. Trs dos nove ministros do TCU (um tero) so escolhidos pelo presidente
da Repblica, com aprovao do Senado Federal, sendo dois alternadamente dentre
auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao Tribunal, indicados em lista tr-
plice pelo prprio TCU, segundo os critrios de antiguidade e merecimento. Os outros
seis (dois teros) so indicados pelo Congresso Nacional.
Eles tero as mesmas garantias, prerrogativas, impedimentos, vencimentos e van-
tagens dos ministros do Superior Tribunal de Justia (STJ). O auditor, quando em subs-
tituio a ministro, ter as mesmas garantias e impedimentos do titular e, quando no
exerccio das demais atribuies da judicatura, as de juiz de Tribunal Regional Federal.
O Tribunal de Contas da Unio poder dividir-se em cmaras, mediante delibera-
o da maioria absoluta de seus ministros titulares. Compete ao TCU determinar os
perodos de funcionamento das sesses do plenrio e das cmaras e o recesso que
entender conveniente, sem ocasionar a interrupo de seus trabalhos.
Todas as decises TCU so tomadas em conjunto, pelo voto de seus membros, vis-
to serem rgos colegiados, e so orientadas pelos princpios da legalidade, legitimi-
dade, economicidade, eficcia, eficincia, efetividade, conformidade contbil-finan-
ceira e equidade.
A legalidade refere-se conformidade com os normativos legais e a legitimidade
com o respeito ao interesse pblico, impessoalidade e moralidade. A economicida-

139
279 CAVALIERI FILHO, Sergio. Programa de Responsabilidade Civil. 6. ed. So Paulo: Malheiros, 2005.
CONTROLE de representa o alcance dos resultados esperados com o menor custo possvel a
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL unio da qualidade, celeridade e menor custo na prestao do servio ou no trato com
os bens pblicos280 . A eficcia visa o alcance das metas propostas, a eficincia analisa
os meios utilizados em relao aos resultados alcanados e a efetividade examina os
impactos dos resultados. A conformidade contbil-financeira trata da obedincia a
essas normas e a equidade analisa se houve isonomia entre os administrados.

Momento do controle

O controle realizado pelo TCU pode se dar a priori (prvio), pari passu (concomitan-
te), ou a posteriori (subsequente). O controle prvio o conjunto de aes adotadas
antes que os atos e os fatos ocorram, como nos casos de verificao prvia de editais
e licitaes. Contudo, o TCU no tem, pelo ordenamento jurdico brasileiro, a respon-
sabilidade de prvia homologao de procedimentos licitatrios da administrao
pblica federal, nem de exigir que rgos ou entidades assinem contratos ou regis-
tros prvios de despesa para consider-la legal ou no.
O controle concomitante ocorre enquanto os atos se encontram em andamento,
como nas prestaes de servios pblicos e execuo de obras. O controle subse-
quente realizado aps a adoo dos atos de gesto, a exemplo da apreciao e do
julgamento das prestaes de contas281. O controle a posteriori refere-se a: processo
de contas; tomadas de contas especiais; concesso ou recusa de registro a atos de
admisso de pessoal e de concesso de aposentadoria; auditorias; fiscalizao da
aplicao de recursos repassados mediante convnio, acordo, ajuste ou outros ins-
trumentos de repasse; processamento e julgamento das infraes administrativas
contra as finanas pblicas e a responsabilidade fiscal, com vistas aplicao de pe-
nalidades; alerta administrao pblica federal e aos poderes da Repblica sobre os
limites de gastos e endividamento presentes na Lei de Responsabilidade Fiscal.
Para realizar o controle concomitante, ou simultneo, o TCU aproveita as denn-
cias e as representaes. Esse tipo de controle fornece maior efetividade s aes do
TCU, embora seja mais difcil de ser realizado. Antecipar-se s aes requer acesso
amplo, direto e clere a informaes e dados, bem como capacidade de analis-los.
Embora o acesso do TCU a informaes dos rgos e entidades seja obrigao legal,
o tribunal tem limites na sua atuao como a impossibilidade de quebrar sigilos ban-
crio, fiscal e telefnico.

280 Disponvel em www.direitolegal.org/artigos/principio-da-economicidade/.

140 281 ALBUQUERQUE, C.M.; MEDEIROS, M.B.; FEIJ DA SILVA, P.H. Gesto de Finanas Pblicas. Braslia: Gesto Pblica,
2013.
Tipos de controle CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL

O controle externo exercido pelo TCU divide-se em dois grandes grupos: um proati-
vo as atividades de fiscalizao e outro reativo o exame das prestaes de contas.
No julgamento de contas e na fiscalizao que lhe compete, o tribunal decidir sobre a
legalidade, a legitimidade e a economicidade dos atos de gesto e das despesas deles
decorrentes, bem como sobre a aplicao de subvenes e a renncia de receitas.
Caso julgue que houve alguma ilegalidade ou irregularidade na gesto dos recur-
sos pblicos federais, o TCU pode impor sanes que vo de multas a declarao de
inabilitao para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana na admi-
nistrao pblica federal, ou, ainda, de inidoneidade do licitante fraudador.

A fiscalizao do TCU

A funo fiscalizadora do TCU ocorre do impulso do prprio tribunal, a pedido do


Congresso Nacional, de denncia ou ainda de representao. Os instrumentos de fisca-
lizao so: levantamento, auditoria, inspeo, acompanhamento e monitoramento.
As denncias e representaes correspondem ao levantamento. As denncias so
feitas por cidados ou pessoas jurdicas da sociedade civil. Elas so apuradas em ca-
rter sigiloso, at que seja confirmada e o TCU a torne pblica. A representao um
tipo de denncia feita por servidores pblicos que tenham tomado cincia de alguma
irregularidade em razo do cargo que ocupam.
As denncias e representaes do origem s inspees e auditorias. Estas so
procedimentos utilizados para buscar informaes dos gestores pblicos. Se o traba-
lho for de curta durao, com informaes pontuais, considerado inspeo. Caso o
trabalho necessite de um planejamento e execuo mais longos, classificado como
auditoria. Na apurao de indcios de irregularidades, alm das auditorias e inspees
tambm so utilizadas comunicaes internas e informais.
O TCU vai at as reparties pblicas coletar os dados necessrios ao controle da
gesto e os analisa sob o enfoque do ceticismo e da legalidade. Ao final, o tribunal
passa ao informante e ao Congresso Nacional os resultados obtidos nas apuraes e
a sua deciso final.
O acompanhamento e monitoramento das decises implica a vigilncia sobre os
atos de gesto no momento em que esto sendo realizados. No acompanhamento,
o TCU examina a legalidade e a legitimidade dos atos de gesto quanto aos aspectos
contbeis, financeiros, oramentrios e patrimoniais e avalia o desempenho dos r-
gos e entidades, assim como dos programas, projetos e atividades governamentais
quanto aos aspectos de economicidade, eficincia e eficcia dos atos praticados. No
monitoramento o TCU verifica o cumprimento de suas deliberaes e os resultados
delas advindos.
So alvo das fiscalizaes do TCU: transferncias constitucionais e legais; conv-
nios, acordos e outros instrumentos congneres de repasse de recursos federais; apli-
cao das subvenes, auxlios e contribuies; arrecadao das receitas; e renncia
de receitas.

141
CONTROLE O TCU poder realizar, por iniciativa prpria, fiscalizaes nos rgos e entidades
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL sob sua jurisdio, com vistas a verificar a legalidade, a economicidade, a legitimida-
de, a eficincia, a eficcia e a efetividade de atos, contratos e fatos administrativos.

Iniciativa do Congresso Nacional

O TCU apreciar em carter de urgncia os pedidos de informao e as solicitaes


para realizao de auditorias e inspees que lhe forem endereadas pelo Congresso
Nacional, por qualquer de suas casas ou pelas respectivas comisses. Se a solicitao
implicar a realizao de auditoria, o relator submeter deliberao do plenrio sua
incluso no plano de fiscalizao do tribunal.

Julgamento das contas do governo

Refere-se funo judicante competncia do TCU para julgar as contas dos ad-
ministradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos, exigindo
inclusive a devoluo de quantias aos cofres pblicos282.
Com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), as contas prestadas anual-
mente pelo presidente da Repblica passaram a ser chamadas de Contas do Governo
da Repblica, que incluem as dos presidentes dos poderes Legislativo e Judicirio, do
TCU e do chefe do Ministrio Pblico.
O julgamento dessas contas de competncia exclusiva do Congresso Nacional.
Ocorre com base em pareceres prvios do TCU, que devem ser elaborados em 60 dias
a contar de recebimento das Contas do Governo da Repblica. Ganha destaque nesse
contexto a Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Con-
gresso Nacional (CMO), prevista no artigo 166, 1, da Constituio Federal, e regida
pela Resoluo n 1/2006-CN.
As contas prestadas pelo presidente da Repblica consistiro nos balanos gerais
da Unio e no relatrio do rgo central do sistema de controle interno do Poder Exe-
cutivo sobre a execuo dos oramentos federais. O presidente ter 60 dias, a partir
da abertura da sesso legislativa (2 de fevereiro), para apresentar a prestao de con-
tas anual ao Congresso Nacional. Caso isso no ocorra, compete Cmara dos Depu-
tados proceder tomada de contas.
O TCU estabelece a forma de apresentao do relatrio elaborado pelo rgo cen-
tral do sistema de controle interno do Poder Executivo, que acompanha as contas
prestadas pelo presidente da Repblica.
As Contas do Governo da Repblica devem evidenciar o desempenho da arrecada-
o em relao previso, destacando as providncias adotadas para a fiscalizao
das receitas e combate sonegao, as aes de recuperao de crditos nas instn-
cias administrativa e judicial, bem como as demais medidas para incremento das re-
ceitas tributrias e das contribuies. Essas contas so avaliadas pelos parmetros
fiscais, oramentrios, financeiros e patrimoniais e, em particular, so examinadas
em bases macroeconmicas e sociais.

142 282 ALBUQUERQUE, C.M.; MEDEIROS, M.B.; FEIJ DA SILVA, P.H. Gesto de Finanas Pblicas. Braslia: Gesto Pblica,
2013.
O parecer prvio elaborado pelo TCU sobre as Contas do Governo da Repblica ser CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
conclusivo no sentido de exprimir se as contas prestadas pelo presidente da Repblica E SOCIAL

representam adequadamente as posies financeira, oramentria, contbil e patri-


monial, em 31 de dezembro, bem como sobre a observncia dos princpios constitucio-
nais e legais que regem a administrao pblica federal. Tal parecer contm registros
sobre a observncia s normas constitucionais, legais e regulamentares na execuo
dos oramentos da Unio e nas demais operaes realizadas com recursos pblicos fe-
derais, em especial quanto ao que estabelece a Lei Oramentria Anual (LOA).
O TCU ter 60 dias a partir do recebimento das Contas do Governo da Repblica
enviados pelo Congresso Nacional para apreci-las e emitir o parecer prvio. O rela-
trio e o projeto do parecer prvio sobre as Contas do Presidente da Repblica sero
apresentados ao plenrio do TCU pelo relator dentro do prazo de 50 dias a contar do
recebimento das contas pelo tribunal. O relator pode solicitar a ampliao desse pra-
zo mediante justificativa que dever ser deliberada pelo plenrio. Ele tambm pode
solicitar esclarecimentos adicionais e fiscalizaes que entenda necessrias elabo-
rao do seu relatrio.
A apreciao das Contas do Governo da Repblica ocorrer em sesso extraordin-
ria, a ser realizada com antecedncia mnima de 72 horas do trmino do prazo para a
remessa do relatrio e pareceres ao Congresso Nacional.
Ao restituir ao Congresso Nacional as Contas do Presidente da Repblica, o TCU
enviar tambm o parecer prvio aprovado pelo seu plenrio, o relatrio apresentado
pelo relator e as declaraes de voto emitidas pelos demais ministros e ministros-
-substitutos convocados. A transparncia e o acesso a essas informaes se daro
pela sua publicao na Revista do Tribunal de Contas da Unio, para ampla divulgao.

Sanes

Dizem respeito funo sancionadora, que autoriza o TCU a imputar sanes pre-
vistas em lei, inclusive pecunirias. Ao TCU compete impor sanes quando encon-
trar ilegalidades ou irregularidades. As sanes aplicveis aos responsveis no se
resumem a multas pecunirias. O tribunal tambm pode inabilit-los para o exerccio
de cargo em comisso ou funo de confiana na administrao pblica federal, ou,
ainda, declarar a inidoneidade de empresas, o que as impedir de participar por at
cinco anos de licitao do governo federal.
Cabe destacar que a declarao de inelegibilidade de pessoas fsicas envolvidas
em irregularidades no uma sano aplicada pelo TCU. Ele apenas d publicidade a
ela e a envia ao Ministrio Pblico Eleitoral. Qualquer contestao quanto relao
ou prpria inelegibilidade deve ser encaminhada para deciso da Justia Eleitoral.

143
CONTROLE Denncias ao Tribunal de Contas da Unio
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL

A Lei n 8.443/1992 e o artigo 182 da Resoluo n 246/2011 do TCU283orientam a


denncia ao controle externo, por meio do Tribunal de Contas da Unio. A resoluo
informa que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte leg-
tima para denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o TCU.
Nesse caso, a denncia ser apurada em carter sigiloso, at que se comprove a sua
procedncia e a deciso definitiva sobre a matria. Reunidas as provas que indiquem
a existncia de irregularidade ou ilegalidade, os demais atos do processo tornam-se
pblicos, assegurando-se aos acusados a oportunidade de ampla defesa. Denncias
annimas ou orais no sero reconhecidas pelo TCU.
Cabe ressaltar que o denunciante no se sujeita a qualquer sano administrativa,
cvel ou penal em decorrncia da denncia, salvo em caso de comprovada m-f.

O Ministrio Pblico junto ao TCU

Conhecido como Ministrio Pblico de Contas em vrios Estados do Brasil, o Mi-


nistrio Pblico junto ao TCU no se confunde com o Ministrio Pblico da Unio e
no est subordinado nem vinculado ao procurador-geral da Repblica284 .
Na Constituio Federal, h uma nica referncia ao Ministrio Pblico junto ao
TCU, no artigo 130, que aplica aos membros desse ministrio pblico as mesmas dis-
posies dos membros dos demais ministrios pblicos quanto a direitos, vedaes
e forma de investidura.
Sendo assim, o Ministrio Pblico junto ao TCU regido pela Lei Orgnica do TCU
(Lei n 8.443/1992) e, subsidiariamente, pela Lei Orgnica do Ministrio Pblico da
Unio (Lei Complementar n 75/1993285), no que se refere a direitos, garantias, prer-
rogativas, vedaes, regime disciplinar e forma de investidura no cargo inicial da car-
reira.
composto por sete membros: trs subprocuradores-gerais e quatro procurado-
res. A carreira se inicia no cargo de procurador e a promoo a subprocurador-geral
ocorre por critrios de antiguidade e merecimento alternadamente.
O cargo de procurador-geral ocupado por indicao do presidente da Repblica,
dentre os membros do Ministrio Pblico junto ao TCU, para um mandato de dois
anos, permitida a reconduo. O procurador-geral possui as mesmas prerrogativas e
direitos dos ministros do TCU.
o Ministrio Pblico junto ao TCU que realiza as tomadas de deciso do tribunal
na esfera judicial.

283 Disponvel em portal3.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/imprensa/noticias/noticias_arquivos/Novo%20-%20Regimento%20


Interno_0.pdf
284 CHAVES, F. Controle Externo da Gesto Pblica: a fiscalizao pelo Legislativo e pelos Tribunais de Contas. Niteri:
Impetus, 2007.
144 285 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp75.htm.
Ouvidoria-Geral da Unio CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL

Na 1 Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social (Consocial), sur-


giu uma proposta de criao de lei nacional para organizar, fortalecer e efetivar a
atuao das ouvidorias brasileiras. Esse movimento resultou na Instruo Normativa
OGU-CGU n 1/2014286, que estipula o funcionamento e as competncias da Ouvidoria-
-Geral da Unio (OGU) e das ouvidorias pblicas federais.
A referida instruo normativa define as ouvidorias pblicas federais como instn-
cias de controle e participao social responsveis pelo tratamento das reclamaes,
solicitaes, denncias, sugestes e elogios relativos s polticas e aos servios pbli-
cos, com vistas ao aprimoramento da gesto pblica.
A Ouvidoria-Geral da Unio apresentada como rgo central de um sistema de
denncias composto tambm pelas ouvidorias pblicas federais. Cada ouvidoria p-
blica federal deve remeter dados e informaes OGU, com periodicidade mnima
semestral, e tambm informar sobre a existncia de denncia praticada por agente
pblico no exerccio de cargos comissionados do Grupo Direo e Assessoramento
Superiores (DAS) a partir do nvel 4 (coordenao-geral) ou equivalente.
As ouvidorias pblicas federais atuam em conformidade com os princpios da le-
galidade, impessoalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, publicidade, contraditrio, soluo pacfica dos conflitos e prevalncia
dos direitos humanos, dentre outros.
A Ouvidoria-Geral da Unio, para facilitar o recebimento, dar encaminhamento s
informaes de que toma conhecimento e prestar contas das suas aes de forma
participativa, deve manter um sistema informatizado que permita o recebimento e
tratamento das manifestaes recebidas pelas ouvidorias do Poder Executivo fede-
ral, e um stio eletrnico que promova a interao entre a sociedade e a administra-
o pblica federal, bem como a divulgao de informaes e estatsticas dos servi-
os prestados pelas ouvidorias pblicas federais.
Cada ouvidoria pblica federal que receber alguma manifestao deve dar trata-
mento e responder em linguagem cidad, que, alm de simples, clara, concisa e obje-
tiva, considera o contexto sociocultural do interessado, de forma a facilitar a comuni-
cao e o mtuo entendimento.
Os tipos de manifestao so definidos na Instruo Normativa OGU-CGU n 1/2014
como sugesto, elogio, solicitao, reclamao e denncia. Ser considerada conclu-
siva a resposta que oferecer ao interessado a anlise prvia realizada, bem como as
medidas requeridas s reas internas, ou a justificativa, no caso de impossibilidade de
faz-lo. Na impossibilidade de dar uma resposta conclusiva dentro do prazo estabe-
lecido, a ouvidoria oferecer, mensalmente, uma resposta intermediria, informando
o interessado acerca da anlise prvia e dos encaminhamentos realizados, bem como
das etapas e prazos previstos para o encerramento do processamento. A reclamao e
a solicitao recebidas pela ouvidoria devem ser descritas de modo a atender padres
mnimos de coerncia. Ser oferecida resposta conclusiva, dentro do prazo de 20 dias,
prorrogveis, mediante justificativa, por mais dez dias. Se prazos e procedimentos no

286 Disponvel em www.cgu.gov.br/sobre/legislacao/arquivos/instrucoes-normativas/in-ogu-01-2014.pdf.


145
CONTROLE forem obedecidos, caber representao Ouvidoria-Geral da Unio, que tambm re-
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL solver as situaes de omisso ou conflito aparente de normas.

Controle social

Em toda a legislao correlata ao tema em nvel federal, o controle social est


presente. Ele pode auxiliar tanto o controle interno quanto o controle externo para
que tomem as medidas cabveis em caso de m utilizao dos recursos pblicos. A
sociedade conta com o apoio dos rgos de controle interno e externo para realizar
denncias ao Ministrio Pblico, ao Tribunal de Contas da Unio (TCU) e Controla-
doria-Geral da Unio (CGU).
Para efetivar a transparncia e o acesso s informaes pblicas e fortalecer o con-
trole pblico dos gastos governamentais, a legislao federal exige que haja transpa-
rncia e acesso a informaes (artigo 74, 2, da Carta Magna; artigos 48, 48-A, 49,
73-A, 73-B e 73-C, da Lei Complementar n 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF), alterada pela Lei Complementar n 131/2009; artigo 11, inciso XX, do Decreto n
3.591/2000; artigo 24, inciso XI, da Lei n 10.180/2001; e diversos pontos da Instruo
Normativa n 01/2001, do Ministrio da Fazenda, que apresenta o Manual do Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal 287, alm da Lei Orgnica artigo 53 e
do Regimento Interno artigo 234 ambos do Tribunal de Contas da Unio).
A Lei de Acesso Informao (LAI Lei n 12.527/2011), que veio fomentar a publici-
dade e acesso s informaes pblicas, e a Instruo Normativa OGU-CGU n 1/2014,
que instaura as ouvidorias como canal de participao social e controle da gesto
pblica, tambm fortalecem o controle social, por se tornarem os principais canais de
comunicao entre a sociedade e o poder pblico.

Transparncia e
o Acesso Informao
Transparncia

O governo federal tem concentrado suas informaes no Portal da Transparn-


cia . Nesse website possvel encontrar desde as principais aes do governo re-
288

ferentes execuo e repasse de recursos at dados sobre os servidores e agentes


pblicos federais seus cargos, suas responsabilidades e remuneraes.
Outro portal de internet que busca viabilizar o acesso a dados oficiais o Portal
Brasileiro de Dados Abertos289, ferramenta disponibilizada pelo governo para que to-
dos possam encontrar e utilizar os dados e as informaes pblicas.

287 Captulo I, seo IV, ponto 2, XX e XXI; captulo III, seo I, ponto 1, V, j; captulo IV, seo III, ponto 3, II; e captulo X,
seo I, ponto 13, g.
146 288 Disponvel em www.transparencia.gov.br.
289 Disponvel em www.dados.gov.br.
Estes bancos de dados foram desenvolvidos com base na LAI (Lei n 12.527/2011), CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
que regula o acesso a dados e informaes detidas pelo governo, e na Parceria Na- E SOCIAL

cional sobre Governo Aberto (OGP Open Government Partnership), regulamenta-


da pelo Decreto s/n de 15 de setembro de 2011290.
Esses portais tentam fornecer de forma simples e organizada os dados e informa-
es necessrios participao e ao controle social, sendo teis tambm aos rgos
governamentais. Um dos objetivos desses portais promover a interlocuo entre
atores da sociedade e o governo. No entanto, faltam possibilidades de cruzamento
de informaes financeiras e oramentrias e capacidade de atuao proativa em fa-
vor do controle social, como um canal institucional de denncias, queixas ou alertas
sobre informaes suspeitas encontradas pela populao.
No entanto, muitas das aes dos rgos de controle no so publicadas nos por-
tais ou nas pginas prprias desses rgos na internet. Por exemplo, a prestao de
contas do governo federal fica disponvel para consulta no prprio TCU, em meio f-
sico, por um perodo delimitado. As investigaes realizadas pelo Ministrio Pblico,
por sua vez, so disponibilizadas por meio de notcias em sua pgina de internet, no
permitindo ao cidado ter acesso s investigaes e ao andamento judicial dos pro-
cessos abertos por irregularidades ou ilegalidades. Ao cidado, s so fornecidas in-
formaes pela mdia, aps o trmino dos trabalhos, por meio de notcias sintticas,
no sendo permitido acompanhar o trabalho ou ainda avaliar os encaminhamentos
realizados com base em denncias ou queixas. O TCU fornece um feedback sobre as
denncias realizadas, mas somente ao denunciante e aps as investigaes.
Seria preciso radicalizar a forma de participao e acesso s informaes de modo
a permitir um acompanhamento pela sociedade de todas as aes realizadas pelos
rgos de controle para dar maior efetividade e legitimidade a essas aes.

Lei de Acesso Informao (LAI)

O programa de integridade previsto pela Unio, de acordo com o artigo 41 do De-


creto n 8.420/2015291 que regulamenta a Lei de Responsabilizao das Pessoas Ju-
rdicas (Lei n 12.846/2013) , consiste, no mbito de uma pessoa jurdica, no conjun-
to de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo
denncia de irregularidades e na aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta,
polticas e diretrizes com o objetivo de detectar e sanar desvios, fraudes, irregularida-
des e atos ilcitos praticados contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira.
Os mecanismos de compliance representam as aes para efetivar o programa de
integridade do governo federal. Dentre os propostos em 2010 pela Organizao para
a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), destacam-se para fins deste es-
tudo o sistema de controle e o sistema de denncias.
O sistema de denncias representado: pela Instruo Normativa OGU-CGU n
1/2014, que regulamenta as ouvidorias federais como principal canal de comunica-

290 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2011-2014/2011/Dsn/Dsn13117.htm.


291 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2015-2018/2015/Decreto/D8420.htm.
147
CONTROLE o entre a sociedade e a gesto pblica; pela Lei n 12.527/2011292, que garante o
INTERNO, EXTERNO
E SOCIAL acesso s informaes pblicas, fundamental para promover a participao e o con-
trole social; e pela Lei n 8.443/1992, que orienta as denncias ao controle externo,
representado neste caso pelo TCU.
A participao social, aliada ao sistema de denncias, contribui para a efetividade
do programa de integridade do governo federal. O acesso s informaes promove
o acompanhamento da gesto pblica pela sociedade, que, em caso de suspeita ou
indcios de irregularidades, dispe da ouvidoria como um canal direto de participao
para o aprimoramento da gesto pbica.
A Lei n 12.527/2011, conhecida como Lei de Acesso Informao (LAI), tem abran-
gncia nacional, isto , aplica-se a todos os entes federativos Unio, Estados, Distri-
to Federal e municpios. O Decreto n 7.724/2012293 regulamenta a LAI no mbito do
Poder Executivo. Em relao aos demais poderes, um ato normativo de cada um deles
deve regulamentar as aplicaes da LAI. No caso dos Estados, do Distrito Federal e
dos municpios, eles devem definir suas regras especficas de acesso informao,
obedecidas as normas gerais presentes na LAI.
A LAI visa garantir o acesso informao previsto na Constituio Federal (no arti-
go 5, inciso XXXIII; no artigo 37, 3, inciso II; e no artigo 216, 2). Assim, o direito
liberdade de informao tem dois significados possveis, de acordo com Andr Ramos
Tavares, da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo: garantir a liberdade
na divulgao da informao e assegurar o acesso a ela294.
O artigo 3, inciso V, da LAI destaca, dentre suas diretrizes, o desenvolvimento
do controle social da administrao pblica, por meio do direito fundamental de
acesso informao. O artigo 7, inciso VII, b, da mesma lei garante aos executores
do controle social a obteno dos resultados de inspees, auditorias, prestaes e
tomadas de contas realizadas pelos rgos de controle interno e externo, incluindo
prestaes de contas relativas a exerccios anteriores.

Desafios Futuros
Apesar de um aparato legal bastante extenso e descritivo, ainda que possa ser apri-
morado, muito falta para que o controle no Brasil seja efetivo. Percebe-se que, apesar de
tcnicos muito capacitados, as decises de controle ainda tm embasamento poltico.
O controle externo, nico capaz de sugerir penalidades em caso de ilegalidade ou
irregularidades, apresenta um grande vis poltico, visto que os ministros do TCU so
indicados pelo Executivo e aprovados pelo Legislativo. Os rgos a serem fiscalizados
so os que escolhem quem far a fiscalizao. Especialistas consideram que o controle
externo est muito mais afeto a interferncias polticas devido ao fato de sua alta ad-
ministrao estar composta, na maior parte das vezes, por pessoas pouco tcnicas do
segundo escalo poltico. O grande desafio do controle externo sua aproximao com

292 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm.


148 293 Disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/decreto/d7724.htm.
294 TAVARES, A.R. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2010.
a sociedade criar canais de participao e atender aos anseios de tica e integridade CONTROLE
INTERNO, EXTERNO
exigidas pela populao brasileira e realizar um controle preventivo da ocorrncia das E SOCIAL

ilegalidades ou irregularidades. Alm disso, h que se ter cuidado para que o controle
no seja extremamente formalista e se foque, de fato, nos problemas, inibindo desvios
e prejuzo real aos cofres pblicos.
Apesar de pouca capacidade de ao punitiva, o controle interno tem se tornado mais
efetivo ao longo dos ltimos anos, em razo de seu papel mais orientativo, de apoio ao
gestor pblico. A necessidade de aprimoramento, principalmente no que tange institu-
cionalizao dos controles internos nos diferentes ministrios e poderes, seria capaz de
fortalecer o controle externo e o controle social distanciando-se da armadilha de favo-
recer com recursos os entes da Federao partidrios em nvel federal e controlar todos
os repasses realizados por convnios e contratos. O foco do controle interno ser capaz
de coibir ilegalidades e irregularidades no decorrer da execuo financeira e orament-
ria e poder propiciar aos bons gestores a possibilidade de implementar aes de inovao
e ideias diferentes para melhor prestar os servios para a sociedade.
O controle social o mais efetivo dos controles, justamente por ser o mais amplo e
por incorporar a avaliao do usurio final do servio, que o cidado. (Os demais con-
troles, em razo do tamanho do Brasil e da carncia de pessoal, sempre sero seletivos,
baseados em denncias ou amostras.) No entanto, a transparncia e o acesso infor-
mao continuam precrios. A maioria dos brasileiros ainda no entende seus direitos e
sua capacidade de ao e fiscalizao sobre o que est sendo feito com o dinheiro pbli-
co. Seria necessrio investir mais em educao, cultura poltica, e desenvolver sistemas
acessveis que permitam o acesso e o cruzamento das informaes financeiras e ora-
mentrias de interesse da populao. Hoje em dia, o grande mecanismo de controle
social so as denncias, que devem receber especial ateno de um sistema de controle
estruturado, que seja capaz de ouvir e fazer os encaminhamentos necessrios, para
que no haja uma percepo de impunidade e falta de compromisso com a fiscalizao.
No modelo adotado hoje em dia, em que o controle interno subsidia o externo com
informaes e pareceres, e no qual o controle externo capaz de impor sanes aos
responsveis, h certa suscetibilidade politicagem e a interesse escusos. O controle
social, como revisor do controle oficial, no tem fora poltica suficiente para denunciar
e punir os responsveis em parceria com o controle oficial. necessrio efetivar canais
de participao da populao nas instncias de controle oficial, a fim de atender os
anseios da sociedade em relao s punies s irregularidades e ilegalidades encon-
tradas e dotar os controles interno e externo de autonomia poltica, para que sejam
capazes de ampliar suas fiscalizaes e efetivar as punies aos responsveis.
A administrao pblica brasileira ainda carece de maior investimento em sistemas
de recursos humanos, especialmente no que tange preparao e capacitao dos ges-
tores, como tambm em rgos pblicos, para que possam mapear seus riscos, espe-
cialmente os relacionados a possveis prticas de irregularidades e ilegalidades, e atuar
para preveni-los, identific-los e punir os responsveis.
No Brasil, o enfrentamento da corrupo exige intensa articulao e cooperao en-
tre os diferentes meios de controle (interno, externo e social), que s assim poderiam
potencializar suas aes. A articulao, no entanto, exige que cada um reconhea seu
o papel e as oportunidades que as parcerias podem criar, visto que, de forma isolada, o
controle no est se mostrando efetivo, sendo, por vezes, at incuo. 149
150
mdia8

Angela Pimenta
presidente do Instituto para o
Desenvolvimento do Jornalismo (Projor)
MDIA

LINHA DO TEMPO
2000 A Lei Complementar n 101/2000 Lei da Responsabilidade Fiscal estabe-
lece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na ges-
to fiscal, que pressupe a ao planejada e transparente, em que se previ-
nem riscos e se corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das contas
pblicas mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a: renncia de re-
ceita; gerao de despesas com pessoal, seguridade social e outras; dvidas
consolidada e mobiliria; operaes de crdito, inclusive por antecipao de
receita; concesso de garantia; e inscrio em restos a pagar.

2009 A Lei Complementar n 131/2009, chamada de Lei da Transparncia e tam-


bm conhecida como Lei Capiberibe, estabelece normas de finanas p-
blicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal, determinando a
disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre
a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos municpios.

O STF revoga a Lei n 5.250/1967, tambm chamada Lei de Imprensa, edita-


da durante o regime militar. tambm extinta a previso de priso espe-
cial para jornalistas e demais expedientes ditatoriais, como a apreenso
de jornais que ameaassem a ordem social, a moral e os bons costumes
e a censura a espetculos e diverses pblicas e a fatos considerados se-
gredos de Estado. J o direito de resposta passou a ser decidido caso a
caso, com base na Constituio Federal. Desde ento os jornalistas so
regidos pelos cdigos Civil e Penal.

O STF julga inconstitucional o Decreto-Lei n 972/1969, cancelando a


obrigatoriedade do diploma de jornalismo imposta pelo regime militar.

2011 publicada a Lei n 12.527/2011 Lei de Acesso Informao , que dispe


sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Estados, Distri-
to Federal e municpios com o fim de garantir o acesso a informaes
sobre dados institucionais dos rgos e entidades do Poder Executivo;
dados gerais para o acompanhamento de programas e aes de rgos e
entidades; inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas reali-
zadas pelos rgos de controle interno e externo; registros de quaisquer
repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros das despe-
sas; e procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resul-
tados, bem como todos os contratos celebrados.

152
2012 O Senado Federal aprova a PEC 206/2012, que reinstitui a obrigatorie- MDIA

dade do diploma para o jornalismo. Prope que o exerccio da profisso


seja privativo do portador de diploma do curso superior de comunicao
social, com habilitao em jornalismo, expedido por curso reconhecido
pelo Ministrio da Educao. A PEC dispensa o diploma para a figura do
colaborador, assim entendido aquele que, sem relao de emprego, pro-
duz trabalho de natureza tcnica, cientfica ou cultural, relacionado com
a sua especializao. O texto tambm dispensa o diploma para profis-
sionais que j trabalhem como jornalistas ou tenham obtido o registro
profissional antes da aprovao da lei.

Instala-se a Comisso Nacional da Verdade, criada pela Lei n 12.528/2011.


Sua misso apurar graves violaes dos direitos humanos ocorridas
entre 18 de setembro de 1946 e 5 de outubro de 1988, durante o regime
militar, investigando, checando e relatando fatos num perodo em que a
imprensa esteve submetida censura.

2014 A Lei n 12.965/2014 o Marco Civil da Internet regula o uso da rede


por meio de princpios, garantias, direitos e deveres para usurios e fixa
diretrizes para a atuao do Estado. Adota tambm o princpio da neutra-
lidade de rede, que estabelece que todos os dados que trafegam na web
devem ser tratados da mesma forma.

A Comisso Nacional da Verdade (CNV) entrega seu relatrio final, de


4.328 pginas, identificando a autoria dos crimes com base em documen-
tos, depoimentos de vtimas e testemunhas, inclusive de agentes pbli-
cos que teriam participado da represso. Foram identificados 434 mor-
tos ou desaparecidos, 6.591 militares perseguidos, 536 sindicatos sob
interveno e 377 agentes responsveis pela represso.

20151 O STF julga procedente a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n


4.815, ajuizada em 2012 pela Associao Nacional dos Editores de Livros
(Anel), e declara inexigvel a autorizao prvia para a publicao de bio-
grafias. A deciso d interpretao conforme a Constituio aos artigos
20 e 21 do Cdigo Civil, em consonncia com os direitos fundamentais
liberdade de expresso da atividade intelectual, artstica, cientfica e de
comunicao, independentemente de censura ou licena de pessoa bio-
grafada, relativamente a obras biogrficas literrias ou audiovisuais (ou
de seus familiares, em caso de pessoa falecida).

295 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico da mdia, optamos por incorpor-las ao estudo.
153
MDIA

Breve Histrico
A despeito de seus mltiplos e crescentes desafios, a mdia brasileira e, mais
precisamente, a imprensa, aqui entendida como o conjunto de veculos jornalsticos
e demais meios de divulgao de notcias e comentrios tem se fortalecido conti-
nuamente desde 2000, firmando-se como um ator relevante na consolidao da de-
mocracia brasileira. Graas melhoria da cobertura de temas de interesse pblico, a
imprensa tem exercido seu papel primordial de informar a sociedade, garantindo-lhe
o direito de saber.
Indiretamente, a cobertura jornalstica tambm motiva e influi no debate pblico,
favorecendo o aprimoramento do marco regulatrio relativo ao acesso informao
e transparncia. Em boa medida, a tarefa de apurar e publicar notcias sobre abusos
cometidos por agentes pblicos, associados ou no a agentes privados, tem contri-
budo para o fortalecimento do estado de direito.
No perodo coberto, de 2000 a junho de 2015, todos os casos graves de irregulari-
dades revelados no mbito do poder federal contaram com a participao decisiva da
imprensa, seja por meio de matrias publicadas a partir de investigaes jornalsti-
cas, seja pelas coberturas geradas por investigaes conduzidas por instituies go-
vernamentais296. Vale notar que a aprovao da Lei de Acesso Informao (LAI), em
2011, foi favorecida no apenas pela cobertura jornalstica, mas tambm pela presso
direta exercida por rgos de imprensa, entidades de classe do setor e de jornalistas
profissionais sobre o governo e o Congresso Nacional297.
Entretanto, a atuao da imprensa acontece em meio a um contexto desafiador,
marcado pela chamada revoluo digital. Fenmeno disruptivo de alcance global, o
avano de tecnologias ligadas aos meios de comunicao acelerou-se no Brasil ao
longo dos ltimos 15 anos, com forte impacto sobre veculos impressos principais
produtores de notcias de interesse pblico , que sofrem com a perda de leitores e a
queda acentuada nas receitas de publicidade e circulao.
Agravada pelo avano das mdias digitais e pela crise econmica que marca o incio
do segundo mandato da presidente Dilma Rousseff, a tendncia de queda de receita
dos veculos impressos tambm deve ser entendida num contexto mais amplo, pau-
tado por mudanas comportamentais e demogrficas da sociedade brasileira. Se em
2000 apenas 2,9% dos brasileiros tinham acesso internet, em 2015 48% esto co-
nectados rede, segundo a Pesquisa de Brasileira de Mdia (PBM) 2015, encomenda-
da ao Ibope Inteligncia pela Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica
(Secom) 298. De acordo com a PBM, apenas 21% dos brasileiros leem jornais e, destes,

296 Alm de fontes secundrias, como reportagens, relatrios e livros, este levantamento sobre a mdia reflete a viso
de dois entrevistados: Eugnio Bucci, professor da Escola de Comunicaes e Artes da Universidade de So Paulo (ECA/
USP) e ex-presidente da Radiobrs, e Fernando Rodrigues, reprter investigativo do portal UOL e mestre em Jornalismo
pela City University, de Londres.
297 A partir de 2009, entidades de classe dos jornalistas, como a Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo
(Abraji) e a Federao Nacional de Jornalistas (Fenaj) defenderam ativamente a aprovao do projeto de lei de autoria
do Poder Executivo que em 2011 resultou na LAI. Posio semelhante foi adotada por entidades patronais, como a As-
sociao Nacional de Jornais (ANJ), a Associao Nacional de Emissoras de Rdio e TV (Abert) e a Associao Nacional de
154 Editores de Revistas (Aner).
298 Dados disponveis em www.internetworldstats.com/sa/br.htm e em www.secom.gov.br/atuacao/pesquisa/lista-
-de-pesquisas-quantitativas-e-qualitativas-de-contratos-atuais/pesquisa-brasileira-de-midia-pbm-2015.pdf.
somente 7% o fazem diariamente. Por outro lado, 42% dos brasileiros utilizam a inter- MDIA

net, meio que s perde para o rdio, ouvido por 46%, e para a TV, assistida por 93%.
Os dados da PBM tambm indicam que 65% dos jovens com at 25 anos acessam a in-
ternet todos os dias. Entre os que tm acima de 65 anos, esse percentual cai para 4%.
Observe-se que a PBM registra o aumento das especulaes sobre a substituio
das edies impressas dos jornais por edies digitais, mas ressalva que, pelo menos
por enquanto, a maioria dos brasileiros continua consumindo esse meio de comunica-
o da maneira tradicional: 79% dos leitores o fazem no formato impresso, uma parcela
de 10% migrou para o ambiente on-line e apenas 4% utilizam ambos os suportes 299.
Outros indicadores tambm retratam o rpido crescimento de notcias no meio
on-line. Segundo o Instituto Verificador de Comunicao (IVC), em 2014 a venda de
assinaturas digitais de jornais aumentou 118%, representando 15% da circulao to-
tal dos veculos em dezembro. No caso das revistas, o crescimento das assinaturas
digitais atingiu 42,3% no ano, o equivalente a 5% da circulao total dos veculos300.
Mas apesar do crescimento expressivo, a publicao de notcias no meio on-line no
tem gerado ganhos significativos de receita. Dados do Projeto Inter-Meios indicam
uma forte queda no faturamento total de revistas (-17%) e jornais (-11,6%) entre 2013
e 2014, indicador que considera as receitas geradas conjuntamente pela circulao e
publicidade no meio impresso e pelas plataformas digitais.301.
A queda na receita de veculos jornalsticos impressos tem motivado cortes su-
cessivos de custos, incluindo demisses de jornalistas nas principais redaes bra-
sileiras. Segundo um levantamento indito realizado pelo projeto de jornalismo de
dados Volt Data Lab, entre janeiro de 2012 e junho de 2015 foram contabilizadas pelo
menos 1.084 demisses de jornalistas em cerca de 50 redaes, incluindo as princi-
pais empresas de comunicao brasileiras, a grande maioria por cortes de custos 302.
Outro desafio considervel a participao crescente do governo federal como
anunciante. Segundo dados da Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repbli-
ca (Secom), entre os anos de 2000 a 2014 o total de verbas publicitrias despendidas
pelo governo federal e empresas estatais federais cresceu 64% em termos reais, sal-
tando de R$ 1,4 bilho para R$ 2,3 bilho (Tabela 1).

299 Idem.
300 Informao disponvel em http://ivcbrasil.org.br/blog/post.asp?id=90.
301 Dados disponveis em http://coletiva.net/noticias/2015/04/mercado-publicitario-tem-faturamento-de-r-4636-bi-
-em-2014/.
302 A Conta dos Passaralhos um Panorama sobre as Demisses de Jornalistas Brasileiros desde 2012, disponvel em
https://medium.com/volt-data-lab/a-conta-dos-passaralhos-953e7e254d4a.
155
Tabela 1 Investimento em Mdia do Governo Federal
Total geral da administrao direta (todos os rgos) e indireta (todas as empresas)
Meios 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
TELEVISO 171.077.567,63 224.217.042,02 174.104.984,30 149.492.998,12 241.247.165,29 219.297.985,07 217.547.491,07 182.714.622,63
JORNAL 26.407.263,20 49.981.021,65 28.556.635,88 17.504.571,28 17.317.318,19 32.255.159,87 28.387.361,62 30.492.457,85
RDIO 37.396.331,05 51.734.312,76 46.653.016,51 41.296.223,67 43.804.455,11 59.429.991,22 73.261.603,58 52.435.667,23
REVISTA 19.087.962,44 16.753.327,09 13.572.222,74 12.245.370,90 11.767.668,99 13.621.639,18 7.027.898,90 12.060.514,72
INTERNET 639.748,85 1.112.951,26 2.016.198,27 2.721.777,52 2.604.899,55 3.342.699,49 3.548.272,78 8.952.934,34
CINEMA 3.378.058,20 2.140.952,83 - 538.630,94 1.434.305,28 334.870,53 1.211.011,32 3.664.801,78
MDIA EXTERIOR 13.232.007,83 22.141.996,84 12.823.054,07 10.635.098,64 22.084.038,63 10.054.639,18 35.153.457,09 18.668.303,57
TOTAL GERAL 271.218.939,20 368.081.604,44 277.726.111,77 234.434.671,07 340.259.851,03 338.336.984,53 366.137.096,37 308.989.302,12
Meios 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
TELEVISO 234.245.386,12 419.465.134,72 398.631.789,22 288.630.549,59 360.231.134,80 474.959.298,97 341.262.777,01 240.693.172,48
JORNAL 39.554.195,80 75.794.767,21 42.556.275,83 58.783.528,02 56.313.520,15 63.079.267,83 30.929.219,16 20.514.035,46
RDIO 67.947.544,82 99.204.667,22 82.064.073,45 79.423.350,68 95.486.424,20 104.412.468,67 87.774.715,95 56.825.763,22
REVISTA 20.991.144,64 49.524.585,08 41.236.901,21 31.641.605,10 38.007.525,15 34.862.689,27 14.324.055,88 8.885.971,97
INTERNET 10.734.003,76 31.243.403,26 23.282.269,39 29.884.176,17 40.695.726,29 65.170.035,31 71.804.788,60 68.387.785,22
CINEMA 4.139.066,13 8.320.042,13 2.601.600,87 2.466.538,25 2.767.758,57 1.674.975,96 1.649.607,60 1.155.415,73
MDIA EXTERIOR 31.212.754,19 71.102.032,72 61.243.765,02 68.144.301,27 81.573.896,61 102.454.778,05 74.483.373,77 36.009.682,78
TOTAL GERAL 408.824.095,46 754.654.632,33 651.616.674,99 558.974.049,09 675.075.985,76 846.613.514,06 622.228.537,97 432.471.826,86
1) Valores correntes de investimentos em Mdia (veiculaes) obtidas pelo processamento de cpias de pedidos de insero (PIs) e indexados
pelo ndice IGPM-FGV: ndice mdio, ano a ano.ndice mdio do ano base 2015: 586,426;
2) Base de dados fornecida pelo IAP - Instituto para Acompanhamento da Publicidade, atualizada em 20/04/2016;
3) Os valores no incluem: publicidade legal, produo e patrocnio;
4) Os valores de 2015 so correntes (nominais).
MDIA

156
Paralelamente, um ranking produzido pelo Ibope revela que, se considerados con- MDIA

juntamente, os gastos com publicidade das trs principais empresas estatais brasilei-
ras Petrobras, Caixa Econmica Federal e Banco do Brasil bateram os trs maiores
anunciantes privados em 2014 (Tabela 2). Juntas, as trs estatais gastaram R$ 1,62
bilho. Como maior anunciante do pas, o governo federal um ator determinante na
aplicao da verba publicitria das estatais. Tal condio representa um risco para a
liberdade de imprensa, medida que a dependncia de verbas oficiais que poderia
vir a ser considerada como uma espcie de estatizao de parcela do mercado publici-
trio tende a criar um vnculo de cumplicidade entre autoridades pblicas e veculos
jornalsticos, inibindo coberturas crticas, sobretudo em redaes de menor porte303.

Tabela 2 Maiores anunciantes de 2014

ANUNCIANTES INVESTIMENTO (EM MIL REAIS) VARIAO ANUAL (EM %)

1 Via Varejo 1.382.954 7

2 Genomma 1.311.082 33

3 Unilever 1.244.852 -20

4 Caixa Econmica Federal 781.425 34

5 Hypermarcas 585.826 29

6 Ambev 529.713 -6

7 Petrobras 463.598 -7

8 Reckitt Benckiser 389.244 6

9 Banco do Brasil 378.391 10

10 Telefnica 376.119 3

Fonte: Ibope Monitor, considerando descontos mdios praticados pelas empresas de mdia.

A despeito de seus mltiplos desafios, a imprensa goza de um grau considervel


de efetividade na produo de informaes e reflexes sobre a esfera pblica. De
fato, o fortalecimento gradativo da imprensa, que se confunde com a prpria conso-
lidao democrtica brasileira, no remonta ao ano 2000 marco cronolgico inicial
deste relatrio , mas a meados da dcada de 1980, quando reprteres e redaes
comearam a desafiar abertamente a censura imposta pela ditadura militar (1964-
1985). Desde ento, a imprensa brasileira vem aprimorando sua capacidade de cobrir
as mais diversas instncias do poder federal, identificando irregularidades e desvios,
matria-prima para notcias, textos opinativos e comentrios. Graas crescente pe-
netrao da internet, a imprensa tambm tem conseguido alcanar uma parcela cada
vez maior da populao, atingindo camadas mais humildes e amplificando o debate
sobre temas de interesse pblico.

303 BUCCI, Eugnio. O Estado de Narciso A comunicao pblica a servio da vaidade particular. So Paulo, Companhia
das Letras, 2015, pp. 158-162. 157
MDIA De forma recproca, a sociedade exerce seu direito ao escrutnio, pressionando
cada vez mais reprteres e editores a aperfeioar sua governana. Tal presso se re-
flete em avanos como a publicao de princpios editoriais, a busca pela realizao
de coberturas equilibradas e maior espao dedicado a comentrios de leitores e cor-
rees de erros. Reconhea-se que os veculos jornalsticos e os jornalistas contrata-
dos ou freelances ainda tm muito o que avanar nesse aspecto.

Institucionalidade
(Arcabouo Normativo)
Revogao da Lei de Imprensa pelo STF

Em abril de 2009, o Supremo Tribunal Federal (STF) revogou a Lei de Imprensa,


editada pela ditatura militar em 1967. Desde ento, os jornalistas so regidos pelos
cdigos Penal e Civil. A revogao da Lei de Imprensa tambm extinguiu a previso de
priso especial para jornalistas e demais expedientes ditatoriais, como a apreenso
de jornais que ameaassem a ordem social, a moral e os bons costumes, bem como
a censura a espetculos e diverses pblicas e a fatos considerados segredos de Es-
tado. Por sua vez, o direito de resposta passou a ser decidido caso a caso por juzes,
com base na Constituio Federal.

Lei de Acesso Informao (LAI)

Ao regulamentar o direito constitucional do cidado ao acesso a informaes pro-


duzidas ou detidas pelo governo, a LAI304, aprovada em 2011, tem se revelado uma fer-
ramenta indispensvel para a efetiva cobertura da imprensa, pois seu escopo abran-
ge temas centrais da esfera pblica, tais como:

Dados institucionais dos rgos e entidades do poder pblico;


Dados gerais para o acompanhamento de programas e aes de rgos e en-
tidades pblicas;
Inspees, auditorias, prestaes e tomadas de contas realizadas pelos r-
gos de controle interno e externo;
Registros de quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros;
Registros das despesas;
Procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos editais e resultados,
bem como todos os contratos celebrados;
Formas de solicitao de informao.

158 304 Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527/2011), disponvel em


www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm.
De acordo com o segundo relatrio anual da Associao Brasileira de Jornalismo In- MDIA

vestigativo (Abraji), a implementao da Lei de Acesso Informao se difundiu e sua


utilidade para o trabalho da imprensa j aproveitado nas redaes do pas. De maio
de 2013 a abril de 2015, o Frum de Direito de Acesso a Informaes Pblicas coalizo
de 25 entidades da sociedade civil coordenada pela Abraji contabilizou 112 reporta-
gens feitas a partir de informaes obtidas via pedidos de acesso com base na LAI305.
Uma pesquisa da Abraji entre seus membros revelou que, de um total de 87 respon-
dentes, 57% haviam solicitado informaes ao governo baseados na LAI. Eles incluem
profissionais de grandes veculos de circulao nacional, como os jornais Folha de
S.Paulo, O Estado de S.Paulo e O Globo, as revistas poca, Isto e Veja, e de emissoras
de TV, como Globo, Record e Brasil. Alm desses, jornalistas freelances e veculos de
circulao regional, como os jornais A Cidade, de Ribeiro Preto (SP), Correio Braziliense,
de Braslia (DF) e O Povo, de Fortaleza (CE), comearam a se valer da nova legislao. A
maior parte dos jornalistas que usou a LAI em reportagens trabalha na cidade de So
Paulo (30%). Profissionais das capitais do Centro-Oeste (Goinia, Braslia, Campo Gran-
de e Cuiab) somam 13% do total; os das capitais nordestinas de Fortaleza, Natal e Sal-
vador chegam a 11%; no Sudeste, Rio de Janeiro e Vitria somam 6%.

Revogao da obrigatoriedade do diploma


para o exerccio da profisso de jornalista
Em junho de 2009, por oito votos a um, o STF julgou inconstitucional tanto a
exigncia do diploma quanto a do registro profissional no Ministrio do Trabalho, o
chamado MTB, como condies para o exerccio do jornalismo306. Para o relator do
caso, ministro Gilmar Mendes, a exigncia do diploma e do registro profissional eram
inconstitucionais, pois foram editadas pelo Decreto-Lei 972/1969, durante a ditadu-
ra militar, para controlar a imprensa. Segundo Mendes, as exigncias do decreto-lei
ferem a liberdade de imprensa e contrariam o direito livre manifestao do pensa-
mento inscrita no artigo 13 da Conveno Americana dos Direitos Humanos.

Aprovao do Marco Civil da Internet

Aprovado em abril de 2014, o Marco Civil da Internet (Lei n 12.965/2014)307 regula


o uso da rede no Brasil por meio de princpios, garantias, direitos e deveres para usu-
rios e fixa diretrizes para a atuao do Estado. Destaque-se que a lei cita a liberdade
de expresso cinco vezes, afirmando no artigo 8 que a garantia do direito privaci-
dade e liberdade de expresso nas comunicaes condio para o pleno exerccio
do direito de acesso internet. Outro avano importante a adoo do princpio da
neutralidade da rede, introduzido no artigo 3, o qual estabelece que todos os dados

305 2 Relatrio de Desempenho da Lei de Acesso a Informaes Pblicas, disponvel em www.abraji.org.br/midia/arquivos/


file1431717868.pdf.
306 No entanto, para enquadrar jornalistas profissionais em sua classificao brasileira de ocupaes, o Ministrio do
Trabalho e Emprego (MTE) segue conferindo o registro tanto a profissionais diplomados quanto aos sem diploma que o
requeiram com base na deciso do STF.
307 Disponvel em
www12.senado.leg.br/noticias/materias/2014/04/22/aprovado-no-senado-marco-civil-da-internet-segue-a-sancao.
159
MDIA que trafegam na web devem ser tratados da mesma forma, proibindo provedores e
demais empresas de transmisso de dados de discriminar usurios que contratem
servios com velocidade menor. Na prtica, o Marco Civil da Internet veda que as em-
presas ofeream pacotes com restrio de acesso (como s para e-mail ou s para
redes sociais) ou tornem lento o trfego de dados. Assim, a lei estimula a ampla difu-
so de informaes, inclusive de interesse pblico, ao conjunto da sociedade civil308.
Ressalte-se o artigo 7, que afirma que a internet essencial ao direito da cidadania
e assegura ao usurio direitos relativos privacidade309.

Deciso do STF sobre


biografias no autorizadas
Por unanimidade, em junho de 2015 o Supremo Tribunal Federal julgou procedente
a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) n 4.815310 e declarou inexigvel a auto-
rizao prvia para a publicao de biografias. Seguindo o voto da relatora, ministra
Crmen Lcia, a deciso d interpretao conforme a Constituio aos artigos 20 e 21
do Cdigo Civil, em consonncia com os direitos fundamentais liberdade de expres-
so da atividade intelectual, artstica, cientfica e de comunicao, independente-
mente de censura ou licena de pessoa biografada, relativamente a obras biogrficas
literrias ou audiovisuais (ou de seus familiares, em caso de pessoas falecidas).

Transparncia e
Acesso Informao
Em termos de transparncia passiva, ou seja, a forma como os rgos de governo
respondem ao serem provocados por jornalistas, o 2 Relatrio de Desempenho da
Lei de Acesso a Informaes Pblicas, de 2015, da Abraji confirmou a tendncia pre-
sente na edio de 2013: o Executivo o mais acionado nos trs nveis (federal, esta-
dual e municipal). poca, era o nico poder ao qual mais da metade dos jornalistas
havia solicitado informaes, nas trs esferas. Em 2015, mais de 90% dos responden-
tes disseram ter pedido informaes ao Executivo, nas trs esferas (Grfico 1).

308 Lei 12.965/2014, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l12965.htm.


309 Idem.
160 310 Disponvel em www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=293336.
MDIA
Grfico 1 Transparncia Passiva em rgos Federais

Fonte: Abraji (dados relativos ao perodo de maio de 2013 a abril de 2015)

Desafios Futuros
1. Agresses e assassinatos. Segundo o Comit para a Proteo dos Jornalis-
tas (CPJ), reprteres so regularmente assassinados impunemente no Brasil. No ran-
king global de impunidade do comit, que mede a capacidade do sistema judicial para
investigar e punir crimes contra jornalistas no exerccio da profisso, o Brasil figura
na 11 posio311. O relatrio anual de 2014 da organizao Artigo 19, dedicada defesa
da liberdade de expresso, registra 55 casos de violao liberdade de expresso, um
aumento de 15% em relao a 2013, quando foram registrados 45 casos. Dos 55 casos,
15 foram homicdios, 11 tentativas de assassinatos, 28 ameaas de morte e um deles
tortura. O relatrio contabiliza e analisa os casos de graves violaes homicdios,
tentativas de assassinato, ameaas de morte, sequestro e tortura contra dois gru-
pos especficos de pessoas: comunicadores, definidos como jornalistas, radialistas e
blogueiros, entre outros; e defensores dos direitos humanos312.

2. Ordens judiciais de censura e remoo de contedo. Ainda de


acordo com o CPJ, o Cdigo Civil brasileiro de 2002313 contem quatro artigos amb-
guos que protegem a privacidade, mas se chocam frontalmente com a declarao da
Constituio em respeito liberdade de expresso314. Tambm segundo o CPJ, mui-
tos juristas argumentam que os artigos sobre privacidade que constam do Cdigo Ci-
vil so inconstitucionais. Mas, apesar das contnuas contestaes da legalidade dos
quatro artigos, eles permanecem em vigor e so muitas vezes invocados pelos juzes
quando se pronunciam a favor dos queixosos em casos contra jornalistas.

311 Crimes sem castigo, artigo disponvel em https://cpj.org/pt/2014/04/crime-sem-castigo-1.php.


312 Disponvel em http://violacoes.artigo19.org/vw/1IEvAMDM_MDA_bfbd5_/a19_R_violacoes_2015_web_final.pdf
313 Ver artigos 17, 18, 20 e 21 do Cdigo Civil, disponvel em www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10406.htm.
314 Relatrio Segundo Tempo para a Imprensa Brasileira, do Comit para a Proteo dos Jornalistas, 2014, p. 26-30, 161
disponvel em cpj.org/pt/brazil2014-portuguese.pdf.
MDIA 3. Marco Civil da Internet. A nova lei contm provises que podem vir a
comprometer a liberdade de expresso em quatro aspectos: remoo de contedo,
responsabilizao de provedores, arquivamento de informao privada; e aplicativos
obrigados a guardar dados315. Ao permitir que juzes de juizados especiais, motiva-
dos por interesse da coletividade, determinem liminarmente a retirada de contedo
de um site, os pargrafos 3 e 4 do artigo 19 do Marco Civil da Internet fazem uma
promoo ativa das aes que visem censurar contedo. As provises do marco civil
sobre arquivamento de informao privada, presentes nos artigos 10 e 11, tambm
apresentam um risco significativo de invaso de privacidade, j que a lei fala em guar-
da de contedo de comunicao privada por parte dos provedores, algo que no pode
ocorrer por princpio constitucional. Nesse caso especfico, h um problema adicional
pelo fato de o Brasil no dispor de uma legislao que trate da coleta e armazena-
mento de dados pessoais dos cidados. Nesse vcuo, o Marco Civil da Internet deixou
lacunas que permitem a violao de dados pessoais.

4. Tramitao da PEC que prope a obrigatoriedade do diploma


de jornalismo. Depois de ser extinta pelo STF em 2009, a obrigatoriedade do di-
ploma para jornalistas reemergiu no Congresso na forma de uma proposta de emenda
Constituio. Aprovada em duas votaes no Senado em 2012, a PEC 206/2012 tam-
bm tem grandes chances de aprovao na Cmara Federal, onde precisa obter pelo
menos 308 votos (trs quintos dos 513 deputados), em dois turnos. Se aprovada, a nova
lei ser promulgada imediatamente, pois uma PEC dispensa sano presidencial.

5. Implementao da Lei de Acesso Informao (LAI). A proporo


de jornalistas que relataram ter enfrentado problemas para solicitar ou receber infor-
maes de interesse pblico na esfera federal caiu discretamente de 2013 para 2015.
No primeiro ano, foram 60% dos respondentes; em 2015, foram 57%. O Executivo,
com 52%, continua sendo o principal alvo de reclamaes relativas a problemas no
cumprimento da LAI, seguido do Legislativo, com 13%, do Judicirio, com 9%, e do
Ministrio Pblico, com 4%316.

6. Regulamentao da Constituio. No captulo da Constituio Federal


referente comunicao social, trs artigos 220, 221 e 222 tratam de princpios
gerais, tais como a proibio de monoplios e oligoplios, da definio de cotas para
produo regional de contedo e da imposio de limites participao de estran-
geiros no setor. A regulamentao, via aprovao de lei ordinria, desses princpios
constitucionais tem suscitado um debate marcado por uma polarizao poltica que
divide, de um lado, os grupos que apoiam a regulamentao, representados por par-
tidos de esquerda, entidades civis e movimentos sociais, e, de outro, as empresas de
radiodifuso, representadas por suas entidades de classe, alm de partidos317. A ta-

315 Marco Civil acerta na neutralidade da rede, mas tem defeitos, artigo de Fernando Rodrigues disponvel em fernan-
dorodrigues.blogosfera.uol.com.br/2014/03/26/marco-civil-acerta-na-neutralidade-da-rede-mas-tem-defeitos/.
316 Apesar de melhora, jornalistas continuam com dificuldades para obter dados do Poder Executivo, artigo da Abraji
disponvel em www.abraji.org.br/?id=90&id_noticia=3054.
162 317 Dilma prorroga debate sobre novas regras para meios de comunicao, matria da Folha de S.Paulo, disponvel em
refa de dotar o pas de um marco regulatrio para a mdia complexa, pois caber MDIA

lei ordinria determinar em nmeros em termos de participao de mercado os


conceitos e limites definidores de monoplio e oligoplio. A propsito, a Constituio
no trata do conceito de propriedade cruzada, ainda que ele seja subjacente aos de
monoplio e oligoplio.

7. Direito de resposta. A Constituio, no artigo 5, inciso 5, diz que asse-


gurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm da indenizao por dano
material, moral ou imagem. O Brasil um pas em que se costuma confiar muito na
capacidade de resolver problemas pela edio de leis.318 O direito de resposta uma
delas. Quanto mais detalhadas, melhor. H questes que so de tal modo complexas
que nem o espao do jornal inteiro abarcaria todas as possibilidades.

8. Conflitos de interesse no desempenho do jornalismo e as-


sessoria de imprensa. O Cdigo de tica dos Jornalistas Brasileiros319, adotado
pela Federao Nacional dos Jornalistas (Fenaj) apresenta um grave conflito de inte-
resses, permitindo que a categoria profissional do jornalista inclua tambm o exerc-
cio da assessoria de imprensa. O prprio cdigo reconhece, de forma indireta, tratar-
-se de dois ofcios legtimos, mas distintos. A profisso de jornalista tem como cliente
o cidado, o leitor, o telespectador320. J o assessor de imprensa tem como cliente no
o cidado, mas aquele que o emprega ou contrata seus servios para veicular uma
boa imagem de interesse desse cliente. O conflito de interesses criado pelo cdigo de
tica adotado pela Fenaj e praticado pelos sindicatos estaduais de jornalistas gera
situaes condenveis caracterizadas como porta giratria. Em poca de campanha
eleitoral, no raramente jornalistas deixam seus empregos para tornar-se assessores
ou consultores de candidatos. Ao final da eleio, costumam voltar para seus antigos
postos de trabalho sem respeitar nenhum tipo de quarentena nem comunicar a seus
leitores a razo de sua ausncia.

Apesar dos desafios aqui descritos, deve-se ter em mente que a liberdade de im-
prensa e de mdia so valores em construo no pas. De forma geral, o saldo dos
ltimos 15 anos claramente positivo. Desde 2000, nota-se uma visvel melhoria na
profissionalizao dos jornalistas e nas condies do exerccio da profisso. Como
resultado, verifica-se tambm um aumento expressivo no volume e na qualidade da
produo jornalstica voltada a temas de interesse pblico.

www1.folha.uol.com.br/poder/2014/12/1558732-dilma-prorroga-debate-sobre-novas-regras-para-meios-de-comunicacao.shtml.
318 Direito de resposta e liberdade, artigo de Carlos Eduardo Lins da Silva, ombudsman da Folha de S. Paulo, em 5 de
abril de 2009, disponvel em www1.folha.uol.com.br/fsp/ombudsma/om0504200901.htm.
319 Cdigo de tica dos Jornalistas Brasileiros, disponvel em www.fenaj.org.br/federacao/cometica/codigo_de_etica_dos_jor-
nalistas_brasileiros.pdf
320 BUCCI, Eugnio. A Imprensa e o Dever da Liberdade. So Paulo, Editora Contexto, 2009, p. 91-97.

163
164
sociedade
civil
9

Isabel Pato
relatrio elaborado pela Associao
Brasileira de Organizaes No
Governamentais (Abong), sob
responsabilidade de Isabel Mattos Porto Pato,
consultora independente em desenvolvimento
institucional de organizaes de interesse
pblico
SOCIEDADE
CIVIL
LINHA DO TEMPO
2001 instalada a primeira Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI) sobre as
ONGs, que teve como pauta principal apurar os repasses pblicos e pro-
vindos do exterior para as organizaes sem fins lucrativos e organiza-
es de interesse pblico.

Realiza-se em Porto Alegre (RS) a primeira edio do Frum Social Mun-


dial (FSM), evento que se tornaria um importante espao de dilogo e ar-
ticulao poltica da sociedade civil brasileira e internacional.

2002 divulgado o relatrio final da CPI das ONGs iniciada pelo Senado Fede-
ral em 2001.

Realiza-se o II Frum Social Mundial, tambm em Porto Alegre (RS).

2003 Termina a primeira CPI das ONGs.

Realiza-se o III Frum Social Mundial, ainda em Porto Alegre (RS).

2004 Realiza-se o IV Frum Social Mundial, em Mumbai, na ndia, primeira edi-


o fora do Brasil.

2005 O V Frum Social Mundial realizado em Porto Alegre (RS).

2006 A sexta edio do Frum Social Mundial policntrica, realizando-se em trs


cidades: Bamako, no Mali; Caracas, na Venezuela; e Karachi, no Paquisto.

2007 O Senado Federal promove a segunda CPI das ONGs.

O VII Frum Social Mundial se realiza em Nairbi, no Qunia.

2008 Portaria do governo federal institui o Sistema de Convnios (Siconv) para


administrar as transferncias voluntrias de recursos da Unio nos con-
vnios firmados com Estados, municpios, Distrito Federal e entidades
privadas sem fins lucrativos.

Em lugar de um evento centralizado, o VIII Frum Social Mundial convoca


os movimentos sociais para o Dia de Mobilizao e Ao Global, em 26 de
janeiro. Fruns locais, regionais e temticos se realizam ao longo do ano.

166
2009 Realiza-se em Belm (PA) o IX Frum Social Mundial. SOCIEDADE
CIVIL

2010 Termina a segunda CPI das ONGs, com a divulgao do relatrio final.

A realizao do X Frum Social Mundial descentralizada, com ativida-


des em diversas cidades do mundo.

criada a Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para as Organiza-


es da Sociedade Civil (MROSC).

Dilma Rousseff, ento candidata a presidente da Repblica, firma com-


promisso de, caso eleita, apresentar proposta de aperfeioamento da
legislao que assegure s organizaes da sociedade civil (OSCs) uma
relao jurdica mais adequada com o Estado e um ambiente regulat-
rio estvel e sadio.

20141 A Lei n 13.019/2014, conhecida como Marco Regulatrio das Organiza-


es da Sociedade Civil, regulamenta uma nova forma de parceria entre
a sociedade civil e o Estado, denominada Termo de Parceria e Coopera-
o.Esta Lei ser regulamentada pelo Decreto n 8.726/2016.

321 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico da sociedade civil, optamos por incorpor-las ao estudo.
167
SOCIEDADE
CIVIL
Introduo
inegvel a contribuio das organizaes da sociedade civil (OSCs) para a conso-
lidao da democracia no Brasil, como defensoras de direitos e de uma ampla gama
de causas de interesse pblico, bem como no monitoramento das polticas pblicas e
denncias adiante de possveis violaes de direitos humanos.
Uma sociedade que garante e incentiva a reunio de pessoas por uma causa cer-
tamente uma sociedade mais justa e igual e com uma democracia fortalecida e plena.
No Brasil, a sociedade civil organizada teve um momento importante na luta con-
tra a ditadura militar, durante os anos 1960 e 1970, com organizaes que, naquele
momento, eram ligadas, algumas, Igreja Catlica e trabalhavam no apoio aos movi-
mentos sociais e na defesa dos direitos humanos. Com a denominada abertura de-
mocrtica, ao final dos anos 1970 e incio dos 1980, esses ncleos comearam a se
institucionalizar e a se tornar organizaes laicas, com apoio da cooperao interna-
cional. Com o financiamento dessas instituies internacionais, tais organizaes se
consolidaram como espaos de formao e capacitao para os movimentos sociais
e de acompanhamento do processo de abertura poltica na luta pelos direitos huma-
nos e pela consolidao da democracia.
Nos anos 1990, houve uma proliferao de organizaes desse tipo, que se rami-
ficaram por todo o Brasil com diversos formatos, identidades e objetivos distintos.
Surgiram novos perfis institucionais. Alm das organizaes oriundas da luta poltica
durante a ditadura e pautadas na defesa de direitos, nesse mesmo perodo cresceu a
difuso dos conceitos de responsabilidade social empresarial, a conscincia das em-
presas para as questes sociais e a busca por solues para as desigualdades no pas.
Surgiram ento redes e fruns que agregavam organizaes com um mesmo foco
temtico ou um mesmo perfil, as quais, unidas, buscavam se fortalecer como sujeito
coletivo. A Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais (Abong) foi
criada nesse contexto, com o intuito de fortalecer essa gama de organizaes exis-
tentes e criar uma rede de ONGs que pudesse ser identificada como um nico ator
poltico, com o propsito de reunir organizaes em defesa dos direitos e da consoli-
dao de um Estado democrtico brasileiro.
Em 1995, surgiu o Grupo de Institutos, Fundaes e Empresas (Gife), que, unindo
organizaes de origem empresarial, tem a misso institucional de aperfeioar e di-
fundir conceitos e prticas do uso de recursos privados para o desenvolvimento do
bem comum.

168
SOCIEDADE

Institucionalidade CIVIL

(Marcos Normativos)
A Constituio Federal de 1988 garantiu o direito associao e a autonomia asso-
ciativa como parte dos direitos e garantias fundamentais de todo cidado. dever e
direito individual e coletivo a criao de associaes e, na forma da lei, a de coopera-
tivas, que independem de autorizao, sendo vedada a interveno estatal em seu
funcionamento322. Portanto, a existncia de associaes e organizaes provenientes
da sociedade civil a garantia de uma democracia saudvel, em que os indivduos tm
liberdade para se organizar e ampliar sua participao na esfera pblica e no debate
poltico nacional. As organizaes da sociedade civil (OSCs) so um patrimnio social
brasileiro e sua relao com o Estado e com a sociedade deve ser sempre qualificada e
transparente.
Do ponto de vista institucional, a Constituio no garantiu somente a liberdade
de auto-organizao das associaes, mas versou sobre outros direitos e deveres que
cabem s associaes. Dentre eles, o seu carter privado, pelo qual as organizaes
no necessitam de nenhuma relao com o Estado para existirem, tendo autonomia e
liberdade em sua ao.
A Carta Magna estabeleceu tambm a imunidade constitucional sobre o patrim-
nio, a renda ou servios para algumas organizaes, a entender, sindicatos, partidos
polticos e entidades de assistncia social, desde que atendam aos requisitos dispostos
nas leis tributrias.
A Constituio garantiu s OSCs e sociedade civil a possibilidade de organizar-se,
manifestar-se e comunicar-se. Para tanto, a legislao que regula a relao das organi-
zaes com o Estado brasileiro uma questo crucial para garantir um ambiente favo-
rvel existncia das OSCs e a boa prtica no uso dos recursos pblicos destinados a
essas entidades.
O Congresso Nacional tem acompanhado o repasse de recursos pblicos para essas
organizaes. No ano de 2001, foi instalada a primeira Comisso Parlamentar de Inqu-
rito (CPI) com o objetivo de apurar os repasses pblicos e provindos do exterior para or-
ganizaes sem fins lucrativos e organizaes de interesse pblico. Com foco nas OSCs
que atuavam na Amaznia, essa CPI foi presidida pelo senador Mozarildo Cavalcanti,
de Roraima, e propunha um forte controle ao das organizaes.
Em 2006, uma segunda CPI foi instalada com o propsito de analisar os recursos
pblicos repassados a essas organizaes, bem como a utilizao desses recursos e de
outros por elas recebidos do exterior, no perodo de 1999 a dezembro de 2006. No ano
seguinte, uma nova CPI, com praticamente os mesmos objetivos, foi instalada.
Com base na apurao feita ao longo desta pesquisa, com entrevistas, leitura e an-
lise de documentos, pode-se afirmar que foram poucos os avanos no que tange cons-
truo de um marco regulatrio para as organizaes da sociedade civil e a busca por
uma relao mais transparente. Desafortunadamente, a CPI tornou-se um espao de

322 Constituio Federal, captulo 1, artigo 5, inciso XVIII.


169
SOCIEDADE caa s bruxas, ou de desavenas eleitorais, e perdeu-se a oportunidade para aprofun-
CIVIL
dar o debate sobre a sociedade civil organizada e sua relao com o Estado.
Na tentativa de se criar um espao coletivo de debate sobre o tema e garantir maior
presso perante o governo e o Legislativo, algumas organizaes e movimentos sociais
se uniram, em 2010, numa frente nacional: a Plataforma por um Novo Marco Regula-
trio para as Organizaes da Sociedade Civil. Em sua pgina na internet, essa frente
afirma o seguinte:

A Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para as Organizaes da Sociedade


Civil rene diversas entidades para discutir e cobrar do governo federal a criao
de um arcabouo legal que d mais segurana e amplie as possibilidades de orga-
nizao e ao da sociedade. A plataforma destaca o papel das organizaes como
patrimnio social brasileiro e pilar de nossa democracia. Seus signatrios reivin-
dicam uma poltica de fomento participao cidad por meio de organizaes
autnomas, com legislao clara e acesso a fundos pblicos.323

Naquele mesmo ano, durante as eleies para a Presidncia da Repblica, a Plata-


forma se articulou e promoveu debates sobre a necessidade de um marco regulatrio
especfico para as OSCs.
Em 2014, aps presso social e debate na sociedade civil, foi aprovada a Lei n
13.019/2014, conhecida como Marco Regulatrio das Organizaes da Sociedade Civil,
que regulamenta uma nova forma de parceria entre a sociedade civil e o Estado, deno-
minada Termo de Parceria e Cooperao.
A aprovao da Lei n 13.019/2014, regulamentada pelo Decreto n 8.726/2016, foi
um passo importante para a consolidao de uma relao mais transparente entre a
sociedade civil e o ente pblico. Mas ainda h muito a ser feito. A questo da contratua-
lizao entre sociedade civil e Estado um ponto importante e aglutinador; contudo,
parte de diversas demandas que no devem ser amenizadas. As questes sobre fo-
mento e regime tributrio ainda so cruciais para a garantia de um ambiente favorvel
s OSCs no Brasil. Para a Plataforma por um Novo Marco Regulatrio para as Organiza-
es da Sociedade Civil324, necessrio:

Um Novo Marco Regulatrio que consolide uma relao harmnica e construtiva


das organizaes da sociedade civil (OSCs) com o Estado, os governos e com a pr-
pria sociedade. Tal reivindicao est embasada na necessidade de uma poltica
de Estado com instrumentos e mecanismos que assegurem a autonomia poltica
e financeira das OSCs para o fomento participao cidad, no sentido de contri-
buir para a radicalizao da democracia e a revitalizao de processos, contem-
plando instrumentos deliberativos e de controle social. Ademais, tal poltica deve
favorecer a independncia, autonomia e sustentabilidade institucional das OSCs
e deve, necessariamente, abarcar:

323 Disponvel em https://observatoriosc.wordpress.com/about/.


170 324 Disponvel em http://plataformaosc.org.br/plataforma.
Processos e instncias efetivos de participao cidad nas formulaes, im- SOCIEDADE
CIVIL
plementao, controle social e avaliao de polticas pblicas;
Instrumentos que possam dar garantias participao cidad nas diferentes
instncias;
O estmulo ao envolvimento da cidadania com as causas pblicas, criando um
ambiente favorvel para a autonomia e fortalecimento das OSCs;
Mecanismos que viabilizem o acesso democrtico aos recursos pblicos e per-
mitam a operacionalizao desburocratizada e eficiente das aes de interes-
se pblico;
Um regime tributrio apropriado e favorecido s OSCs, incluindo a criao e o
aprimoramento de incentivos fiscais para doaes de pessoas fsicas e jurdicas.

Independncia e autonomia
(formal e prtica)
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) demonstra que a vida as-
sociativa no Brasil tem aumentado; basta observar a quantidade de organizaes
existentes, o nmero de pessoas empregadas pelo setor e o volume de recursos uti-
lizados.
Com base no levantamento As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrati-
vos no Brasil (Fasfil)325 de 2010, foi identificada a existncia de 290,7 mil entidades no
pas, voltadas predominantemente para a religio (28,5%), para questes patronais e
profissionais (15,5%) e para o desenvolvimento e defesa de direitos (14,6%). As reas
de sade, educao, pesquisa e assistncia social (polticas governamentais) totali-
zavam 54,1 mil entidades (18,6%)326. Existe uma predominncia dessas organizaes
no Sudeste do pas (42%). E 72% delas, no possuem equipe contratada, realizando
as atividades com apoio de prestao de servios autnomos e trabalho voluntrio.
Do ponto de vista da legislao, possvel afirmar que as organizaes da socie-
dade civil esto asseguradas pela Constituio Federal e pelos rgos na sua defesa
pela liberdade de expresso e autonomia em sua atuao. Contudo, em se tratando
do cotidiano dessas entidades, o que se observa uma dificuldade financeira que
est relacionada diretamente sua sustentabilidade e autonomia poltica. Disso de-
riva que no possvel garantir uma existncia saudvel para essas organizaes se
no houver polticas de fomento que permitam sua sobrevivncia financeira e ao
nos temas a que se dedicam.

325 A pesquisa As Fundaes Privadas e Associaes sem Fins Lucrativos no Brasil 2010 foi elaborada pelo Institu-
to Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em parceria com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), a
Abong e o Grupo de Instituies, Fundaes e Empresas (Gife). Disponvel em www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/
fasfil/2010/.
326 Fontes: IBGE e Abong.
171
SOCIEDADE
CIVIL
Transparncia
e prestao de contas
A discusso sobre transparncia e prestao de contas envolve a necessidade de
garantir o acesso s informaes pblicas, que ganhou um instrumento importan-
te aps a aprovao da Lei de Acesso Informao (Lei n 12.527/2011). Com isso, os
rgos da administrao direta, as autarquias, as fundaes pblicas, as empresas
pblicas, as sociedades de economia mista e as demais entidades controladas direta
ou indiretamente pela Unio devem assegurar, a pessoas fsicas e jurdicas, o direito
de acesso informao. Para as OSCs, isso representa, de um lado, uma ferramenta
de monitoramento das polticas e aes dos rgos governamentais, para garantia
de direitos e defesa da democracia; e, de outro, a necessidade de que as OSCs olhem
internamente para seus prprios mecanismos de transparncia e contextualizem e
conceituem melhor esse debate.
Com o objetivo de aprofundar a discusso sobre transparncia entre as organiza-
es associadas e outras do seu campo poltico, a Associao Brasileira de Organiza-
es No Governamentais (Abong) publicou a pesquisa Estudo Analtico sobre Trans-
parncia e Legitimidade das Organizaes da Sociedade Civil Brasileira, documento
elaborado a partir de uma reviso bibliogrfica acerca do tema, bem como de um
questionrio aplicado entre as organizaes associadas Abong. O relatrio327 bus-
cou ampliar a compreenso sobre concepes e prticas de transparncia e prestao
de contas entre organizaes da sociedade civil e trazer elementos para um debate
sobre o tema. Entre as diversas discusses apresentadas no relatrio da pesquisa,
conclui-se que, embora a Lei n 12.527/2011 priorize a transparncia governamental,
h nela indcios de uma cobrana para a publicao de dados das OSCs.
Durante o estudo de campo dessa pesquisa, foi possvel observar que a transpa-
rncia e a prestao de contas so aspectos relevantes e frequentemente solicitados
s OSCs. Outro ponto observado foi que no h consenso sobre a questo da transpa-
rncia para as OSCs. Diante da sua condio de ente privado, entende-se que o acesso
informao deve ser considerado somente quando houver uso de recursos pblicos
para a realizao de suas atividades.
O que se pode avaliar que as OSCs ainda necessitam qualificar melhor esse debate
e procurar criar mecanismos de transparncia que respeitem suas caractersticas e for-
matos. As OSCs diferem dos entes governamentais, do ponto de vista institucional e es-
trutural. So menores e, portanto, no possuem uma estrutura capaz de dar conta dos
mesmos mecanismos de transparncia exigidos para os entes governamentais.

327 ABONG. Estudo Analtico sobre Transparncia e Legitimidade das Organizaes da Sociedade Civil Brasileira. So
172 Paulo, p. 23, 2011.
SOCIEDADE

Integridade (cdigo de CIVIL

conduta/autorregulao)
Existem alguns manuais de boas prticas publicados que buscam apoiar as OSCs
para que mantenham uma prestao de contas saudvel e mecanismos de autorregu-
lao. Contudo, o que ainda se observa a necessidade das OSCs de se apropriarem
dos conceitos de transparncia e prestao de contas de forma a torn-los mais efe-
tivos e prximos de suas realidades.
A prestao de contas voltada para os parceiros das OSCs , sem dvida, um ponto
crucial a ser discutido e melhorado por elas. A publicao de relatrios financeiros e
informaes sobre projetos em pgina da internet no garante um retorno mais con-
creto para os parceiros e para a base social. preciso criar mecanismos que incluam
a base associativa, parceiros e pblico-alvo das OSCs no que tange tomada de deci-
ses e prestao de contas.

O monitoramento
das aes governamentais
A participao social uma demanda de longa data dos movimentos sociais e tor-
nou-se uma conquista com a Constituio de 1988. Tais grupos defendiam que a de-
mocracia representativa no era suficiente para garantir a democracia plena no pas.
Portanto, a sociedade se mobilizou para exigir a criao de mecanismos de controle
social das polticas pblicas e a participao da sociedade na sua formulao, delibe-
rao, monitoramento, avaliao e financiamento.
A Constituio avanou em algumas demandas da sociedade e regulamentou dire-
trizes para estruturar espaos pblicos institucionais de democratizao e controle
social. A implementao de conselhos de polticas pblicas e a realizao de confe-
rncias so dois exemplos de mecanismos de democracia participativa. um sistema
descentralizado e participativo de espaos polticos de representao.
Atualmente, as organizaes tm reclamado por uma democracia participativa
mais efetiva. Os mecanismos de participao na esfera pblica ainda so pouco efi-
cazes. Foi garantido o direito de escuta sociedade civil, mas ainda precisam ser ga-
rantidos mecanismos que tornem os processos de tomada de deciso transparentes
e com a real participao da sociedade.

173
SOCIEDADE
CIVIL
A sociedade civil e o
controle da corrupo
A aprovao da Lei n 12.846/2013, conhecida como Lei Anticorrupo, objetiva a
responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos con-
tra a administrao pblica, nacional ou estrangeira. E tornou-se um marco na luta
contra a corrupo no pas.
As OSCs tambm tm tido papel decisivo no monitoramento da integridade do
bem pblico. O Movimento de Combate Corrupo Eleitoral (MCCE) foi um ator
importante ao realizar campanhas de mobilizao para a aprovao de duas leis de
iniciativa popular anticorrupo no Brasil: a Lei n 9.840/1999 (Lei da Compra de Vo-
tos), que permite a cassao de registros e diplomas eleitorais pela prtica da com-
pra de votos ou do uso eleitoral da mquina administrativa; e a Lei Complementar n
135/2010, popularmente conhecida como Lei da Ficha Limpa. O MCCE integrado por
50 entidades nacionais de diversos segmentos, formando uma rede com movimen-
tos, organizaes sociais, organizaes religiosas e entidades da sociedade civil.
Outra importante iniciativa a Plataforma dos Movimentos Sociais pela Reforma
Poltica, que tem conseguido pautar o debate sobre o tema no Brasil, criando campa-
nhas de informao e articulao.
A Plataforma defende que uma reforma poltica deve se basear em cinco grandes
eixos: fortalecimento da democracia direta participativa; aperfeioamento da demo-
cracia representativa sistema eleitoral e partidos polticos; democratizao da in-
formao e da comunicao; e democratizao e transparncia do sistema judicirio.
Atualmente, a Plataforma est trabalhando na coleta de assinaturas para o projeto
de lei de iniciativa popular pela reforma poltica brasileira.

174
Ambiente de
Negcios
10
Leopoldo Pagotto
Estudo elaborado pelo Instituto Brasileiro
de Direito Empresarial (Ibrademp), sob a
responsabilidade de Leopoldo Ubiratan
Carreiro Pagotto, especialista nas reas
antitruste e anticorrupo
AMBIENTE DE
NEGCIOS
LINHA DO TEMPO
1998 A Lei n 9.613/1998) tipifica a lavagem de dinheiro como crime e cria o Con-
selho de Controle da Atividade Financeira (Coaf).

2000 A Lei n 10.149/2000 introduz o acordo de lenincia na legislao de defe-


sa da concorrncia.

O Decreto n 3.678/2000 ratifica a Conveno Antissuborno da OCDE.

2001 A Lei Complementar n 105/2001 a nova regra sobre sigilo bancrio.

2002 O Decreto n 4.553/2002 trata do sigilo na administrao pblica federal.

A Lei n 10.467/2002 introduz a definio de funcionrio pblico estran-


geiro e a Conveno Antissuborno da OCDE passa a vigorar.

2003 Primeiro acordo de lenincia em defesa da concorrncia assinado pela


Secretaria de Direito Econmico.

2005 lanado o ndice de Sustentabilidade Empresarial (ISE) pela BM&FBovespa.

2006 O Instituto Ethos lana o Pacto Empresarial pela Integridade e contra a


Corrupo.

2008 A Controladoria-Geral da Unio (CGU) lana o Cadastro de Empresas Sus-


pensas e Inidneas.

2010 sancionada a Lei da Ficha Limpa (Lei Complementar n 135/2010), cria-


da por meio de iniciativa popular com o intuito de combater a corrupo
eleitoral.

criado o Cadastro Empresa Pr-tica, iniciativa da Controladoria-Geral


da Unio e do Instituto Ethos, uma poltica pblica de reconhecimento e
certificao de programas de integridade do setor privado.

2011 publicada a Lei n 12.527/2011 Lei de Acesso Informao (LAI) , que


dispe sobre os procedimentos a serem observados pela Unio, Esta-
dos, Distrito Federal e municpios com o fim de garantir o acesso a in-
formaes sobre dados institucionais dos rgos e entidades do Poder
Executivo; dados gerais para o acompanhamento de programas e aes

176
de rgos e entidades; inspees, auditorias, prestaes e tomadas de AMBIENTE DE
NEGCIOS
contas realizadas pelos rgos de controle interno e externo; registros de
quaisquer repasses ou transferncias de recursos financeiros; registros
das despesas; e procedimentos licitatrios, inclusive os respectivos edi-
tais e resultados, bem como todos os contratos celebrados.

2012 A Lei n 12.683/2012 altera a Lei n 9.613/1998, sobre lavagem de dinheiro,


expandindo as possibilidades de processo em relao corrupo.

2013 aprovada a Lei n 12.846/2013 (Lei Anticorrupo), que dispe sobre a res-
ponsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de
atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira. Vrios Esta-
dos e municpios j regulamentaram a lei, mas a Unio ainda no o fez.

aprovada a Lei n 12.850/2013 (Lei do Crime Organizado), que define orga-


nizao criminosa e dispe sobre a investigao criminal, os meios de ob-
teno de prova, infraes penais correlatas e o procedimento criminal,
alterando o Cdigo Penal e revogando a Lei n 9.034/1995.

O Sistema de Autorregulao Bancria (Sarb) da Federao Brasileira de


Bancos (Febraban) institui o Normativo n 11/2013, de preveno e com-
bate lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo.

A Lei n 12.813/2013 (Lei de Conflito de Interesses) define as situaes que


configuram esse tipo de conflito durante e aps o exerccio de cargo ou
emprego no Poder Executivo federal, estabelecendo formas de o agente
pblico se prevenir da ocorrncia do conflito de interesses e prevendo pu-
nio severa a quem se encontrar em alguma dessas situaes.

2014 Ocorre a primeira lenincia pela nova Lei Anticorrupo, embora esta ain-
da no tenha sido regulamentada pela Presidncia da Repblica.

20151 O Decreto n 8.420/2015 regulamenta a Lei n 12.846/2013 e define critrios


para o clculo da multa, parmetros para avaliao de programas de com-
pliance e regras para a celebrao dos acordos de lenincia, deixando mais
claro quais so os incentivos dos programas de integridade das empresas.

Medida Provisria n 703/2015 disciplina a celebrao de acordos de le-


nincia e tem vigncia at 29 de maio de 2016 .

328 O recorte temporal nesta pesquisa foi de 2000 a 2014. Entretanto, considerando as importantes mudanas que
ocorreram em 2015 no ordenamento jurdico do ambiente de negcios brasileiro, optamos por incorpor-las ao estudo.
177
AMBIENTE DE
NEGCIOS
Introduo
Desde 2000, o Brasil apresenta um arcabouo jurdico de combate corrupo
minimamente estruturado. Utilizando-se das regras do tipo comando e controle, o
Cdigo Penal de 1940 punia as pessoas fsicas, fossem elas agentes pblicos ou priva-
dos, com at 12 anos de recluso em alguns dos crimes relacionados corrupo (ver
Tabela 1). Puniam-se, inclusive, atos de corrupo perpetrados contra a administra-
o pblica estrangeira. As penas eram elevadas, se comparadas a outros pases, e,
muito embora houvesse casos de condenao, a represso criminal era algo distante,
limitada ao baixo escalo do funcionalismo pblico e do empresariado.

178
AMBIENTE DE
Tabela 1 Sntese dos principais tipos criminais ligados corrupo NEGCIOS

TIPO DESCRIO PENA OBSERVAES

Apropriar-se o funcionrio pblico Aplica-se a mesma pena, se o funcionrio


de dinheiro, valor ou qualquer outro pblico, embora no tendo a posse do dinheiro,
Peculato
(art. 312)

bem mvel, pblico ou particular, de Priso (de 2 a 12 valor ou bem, o subtrai, ou concorre para que
que tem a posse em razo do cargo, anos) e multa seja subtrado, em proveito prprio ou alheio,
ou desvi-lo, em proveito prprio ou valendo-se de facilidade que lhe proporciona a
alheio. qualidade de funcionrio (art. 312, 1).
(art. 312, 2)

No caso do pargrafo anterior, a reparao do


Peculato
culposo

Se o funcionrio concorre culposa- Deteno (de 3 dano, se precede sentena irrecorrvel, extin-
mente para o crime de outrem. meses a 1ano) gue a punibilidade; se lhe posterior, reduz de
metade a pena imposta (art. 312, 3).
Concusso (art.

Exigir, para si ou para outrem, direta


ou indiretamente, ainda que fora da Priso (de 2 a 8
316)

funo ou antes de assumi-la, mas anos) e multa


em razo dela, vantagem indevida.
(art. 316, 2)
Excesso de

Se o funcionrio desvia, em proveito


exao

prprio ou de outrem, o que recebeu Priso (de 2 a 12


indevidamente para recolher aos anos) e multa
cofres pblicos
(art. 316, 1)

Se o funcionrio exige tributo ou con-


Excesso de
exao

tribuio social que sabe ou deveria


Priso (de 3 a 8
saber indevido, ou, quando devido,
anos) e multa
emprega na cobrana meio vexatrio
ou gravoso, que a lei no autoriza.

Solicitar ou receber, para si ou para Priso (de 2


(art. 317, 1)

A pena aumentada de um tero, se, em conse-


Corrupo

outrem, direta ou indiretamente, a 12 anos) e


passiva

quncia da vantagem ou promessa, o funcion-


ainda que fora da funo ou antes de multa. Antes
rio retarda ou deixa de praticar qualquer ato de
assumi-la, mas em razo dela, vanta- de 12.11.2003,
ofcio ou o pratica infringindo dever funcional
gem indevida, ou aceitar promessa priso (de 1 a 8
(art. 317, 2).
de tal vantagem. anos) e multa
(art. 317, 2)
Corrupo

Se o funcionrio pratica, deixa de


passiva

Deteno (de 3
praticar ou retarda ato de ofcio, com
meses a 1 ano)
infrao de dever funcional, cedendo
ou multa
a pedido ou influncia de outrem.
Corrupo ativa

Priso (de 2
Oferecer ou prometer vantagem a 12 anos) e A pena aumentada de um tero, se, em razo
(art. 333)

indevida a funcionrio pblico, para multa. Antes da vantagem ou promessa, o funcionrio


determin-lo a praticar, omitir ou de 12.11.2003, retarda ou omite ato de ofcio, ou o pratica
retardar ato de ofcio. priso (de 1 a 8 infringindo dever funcional (art. 333, nico).
anos) e multa

179
AMBIENTE DE Do mesmo modo, a Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992), pro-
NEGCIOS
mulgada poca do impeachment do presidente Fernando Collor de Mello, tambm
impunha punies financeiras de modo similar aos agentes pblicos e privados que,
eventualmente, fossem condenados por vrias prticas, incluindo corrupo. Abaixo,
as sanes aplicadas aos diferentes tipos de improbidade administrativa.

Tabela 2 Sanes previstas por atos de Improbidade Administrativa


Tipo de
improbidade Sano
administrativa
Enriquecimento

Perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, ressarcimento integral


do dano, quando houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de oito
ilcito

a dez anos1, pagamento de multa civil de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e
proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de dez anos2.
Prejuzo ao errio

Ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao


patrimnio, se concorrer esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
pblico

polticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil de at duas vezes o valor do dano e
proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios ou incentivos fiscais ou
creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja
scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos3.
Atentado contra
os princpios da
administrao

Ressarcimento integral do dano, se houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
pblica

polticos de trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem vezes o valor da remunera-
o percebida pelo agente e proibio de contratar com o poder pblico ou receber benefcios
ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de
pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs anos4.

Por outro lado, uma revoluo silenciosa nos incentivos se processava na esfera
fiscal e financeira. Desde 1998, tambm havia uma legislao sobre lavagem de di-
nheiro (Lei n 9.613/1998), que havia criado o Conselho de Controle da Atividade Fi-
nanceira (Coaf) e tipificado o crime de lavagem de dinheiro como ocultar ou dissi-
mular a natureza, origem, localizao, disposio, movimentao ou propriedade de
bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de crime. Na lista
dos crimes mencionados, encontravam-se o crime contra a administrao pblica,
inclusive a exigncia, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, de qualquer
vantagem, como condio ou preo para a prtica ou omisso de atos administrati-
vos e o crime praticado por particular contra a administrao pblica estrangeira.
Igualmente, com a Lei do Sigilo Bancrio (Lei Complementar n 105/2001), as regras
possibilitaram uma maior flexibilidade com relao ao tema. Por exemplo, o artigo 1,
3, inciso IV, estipulava que inexistia violao do sigilo quando houvesse a comuni-
cao, s autoridades competentes, da prtica de ilcitos penais ou administrativos,
abrangendo ofornecimento de informaes sobre operaes que envolvam recursos
provenientes de qualquer prtica criminosa. O 4, inciso VI, do mesmo artigo 1 per-
mitia a quebra do sigilo quando houvesse inqurito policial ou processo judicial que
investigasse crimes contra a administrao pblica.
180
Contudo, isoladamente, essas medidas no teriam logrado sucesso. Dois fatores AMBIENTE DE
NEGCIOS
devem ser considerados. Primeiro, as regras de combate lavagem de dinheiro foram
concebidas para combater o trfico de drogas e, em seguida, amplamente utilizadas
contra o terrorismo. Os crimes de corrupo constituem parte pequena dos seus ob-
jetivos, mas acabaram se beneficiando com as mudanas legais.
Segundo, preocupada em aumentar a arrecadao de tributos, a Receita Federal
aperfeioou o sistema de rastreamento das movimentaes financeiras com o Cadas-
tro de Pessoas Fsicas (CPF) e o Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas (CNPJ). Tornou-
-se praticamente impossvel realizar movimentaes financeiras sem esses cadastros,
ao mesmo tempo que tais movimentaes se tornaram mais facilmente traveis e
monitoradas. Por exigncia regulamentar do Banco Central do Brasil, as instituies
financeiras precisam manter o registro das operaes realizadas por at cinco anos.
Somente esse sistema sofisticado permitiu o monitoramento de um grande nmero de
operaes financeiras consideradas suspeitas329. A Tabela 3 ilustra o aumento do nme-
ro de notificaes ao Coaf ocorridas, especialmente a partir de 2007/2008.

Tabela 3: Comunicaes ao Coaf


2004 2005 2006 2007 2008

83.873 157.333 193.984 335.364 645.785

2009 2010 2011 2012 2013

1.803.865 1.038.505 1.289.087 1.587.450 1.286.233

Essa alterao permitiu aumentar a vigilncia sobre as movimentaes financei-


ras, o que foi lentamente percebido pelo setor privado. Os envolvidos no jogo da cor-
rupo perceberam que o cerco se fechou e houve uma alterao na possibilidade de
deteco dos ilcitos.

Institucionalidade
(Marcos Normativos)
A linha do tempo que apresentamos abaixo mostra como se deu a evoluo dos mar-
cos normativos. Por vezes, uma mudana normativa voltada especialmente para o se-
tor pblico pode ter impacto sobre o ambiente de negcio e, por isso, foi aqui includa.

329 Em 2013, a Receita Federal do Brasil relata que pelo menos duas das operaes da Polcia Federal deflagradas no
combate corrupo ocorreram devido s aes de inteligncia fiscal. Informao disponvel em www.receita.fazenda.
gov.br/AutomaticoSRFsinot/2014/02/24/2014_02_24_18_40_44_311746055.html.
181
Tabela 4: Marcos normativos
AMBIENTE DE ANO Evento Comentrio
NEGCIOS
Primeiro exemplo de alterao de incentivos na relao
Lenincia introduzida na legislao de defe-
2000 entre as empresas e o Estado, na medida em que so
sa da concorrncia (Lei n 10.149/2000).
apresentadas vantagens para a colaborao.

Embora vista como protetiva do sigilo bancrio, na reali-


Nova Lei do Sigilo Bancrio (Lei Complemen-
2001 dade ela flexibiliza quem pode tomar as medidas para
tar n 105/2001)
acesso aos dados bancrios.

Decreto sobre sigilo na administrao pbli-


Explicitao de quando o Estado pode manter sigilo
ca federal.
2002 sobre suas aes, permitindo indiretamente que a
Entrada em vigor da Conveno Antissubor-
transparncia atinja o setor privado.
no da OCDE.

Primeiro acordo de lenincia em defesa da


Aps quase quatro anos em vigor, a primeira lenincia
2003 concorrncia assinado com a Secretaria de
assinada.
Direito Econmico (Cartel dos Vigilantes)

Pioneira iniciativa da BM&FBovespa, criando uma


Lanado o ndice de Sustentabilidade Empre-
2005 carteira de aes de empresas que atendem certos
sarial pela BM&FBovespa
critrios ticos, dentre os quais o combate corrupo.

Lanado o Pacto Empresarial pela Integrida- Iniciativa para aumentar o comprometimento tico do
2006 de e contra a Corrupo, pelo Instituto Ethos empresariado e divulgar a importncia do combate
e outras entidades corrupo.

Criado o Cadastro Empresa Pr-tica, pela


Tentativa de envolver e comprometer o setor privado no
2010 Controladoria-Geral da Unio (CGU) e pelo
combate corrupo.
Instituto Ethos

Aperfeioamento institucional do Decreto n


4553/2002, forando a uma redefinio do comporta-
2011 Lei de Acesso Informao
mento dos agentes pblicos em todos os nveis federa-
tivos e, indiretamente, do setor privado.

O aperfeioamento da Lei de Lavagem de Dinheiro


Nova lei sobre Lavagem de Dinheiro
facilitou a punio dos envolvidos com a legalizao de
expandindo as possibilidades de processo
recursos provenientes de vrios crimes. Ao mesmo tem-
2012 em relao corrupo. Julgamento do
po, o julgamento do Mensalo imps pesadas penas
Mensalo resulta em decises severas para
aos empresrios envolvidos, comeando a reverter as
empresrios.
expectativas quanto impunidade.

Lei Anticorrupo aprovada pelo Congresso


Nacional e regulamentada por Estados e
Sob forte presso popular, a nova Lei Anticorrupo
municpios
aprovada, aperfeioando a sistemtica da Lei de Impro-
Lei do Crime Organizado aprovada.
2013 bidade Administrativa e aumentando as penalidades. A
Autorregulamentao da Febraban sobre
Lei do Crime Organizado potencializa as ferramentas de
lavagem de dinheiro (Normativo n 11).
investigao contra lavagem de dinheiro e corrupo.
Lei de Conflito de Interesses na Administra-
o Pblica Federal.

Novas ferramentas jurdicas de investigao so utili-


Investigaes sobre corrupo na Operao zadas catalisando os efeitos do trabalho policial: a auto-
Lava Jato. denncia nos Estados Unidos e Holanda, combinada
Empresas multinacionais fazem autode- com a primeira lenincia sob a nova Lei Anticorrupo
nncia no exterior com impactos sobre (ainda sem regulamentao), alteram os incentivos nas
2014 investigaes no Brasil. relaes entre o setor privado e o pblico.
Primeira lenincia na nova Lei Anticorrupo
proposta, ainda que sem a regulamentao
pela Presidncia da Repblica. Aes preventivas comeam a receber maior ateno
Reestruturao do Pr-tica. do setor privado, tendo em vista a diminuio da
impunidade.

Regulamentao da Lei Anticorrupo deixa mais claro


Investigaes sobre corrupo nas Opera- quais so os incentivos dos programas de integridade.
es Zelotes e Acrnimo. H crescente interesse por iniciativas setoriais e autor-
Regulamentao da Lei Anticorrupo. regulatrias, tais como o Cadastro Empresa Pr-tica.
2015 Expanso do uso da colaborao premiada,
atingindo grandes empresas e empresrios. Crescente preocupao do setor privado com a questo
Medida Provisria n 703 coloca em xeque o tica devido ao sucesso da Operao Lava Jato. Proli-
instituto da lenincia na Lei Anticorrupo. ferao do uso de programas de integridade no setor
182 privado. Impasse devido Medida Provisria n 703.
A evoluo normativa entre 2000 e 2014 mostra que houve um aperfeioamento do AMBIENTE DE
NEGCIOS
marco institucional que impacta diretamente sobre o ambiente de negcios. Por exem-
plo, em 2002, as questes de sigilo e transparncia na administrao pblica eram re-
guladas apenas por um decreto (Decreto n 4.553/2002). Em 2011, foi aprovada a Lei
n 12.527/2011, que regula de forma mais ampla e detalhada o acesso informao, ao
mesmo tempo que determina o que deve ser considerado de acesso restrito.
Alm disso, o que era apontado como uma brecha normativa, por exemplo, no re-
latrio sobre a implementao da Conveno Antissuborno da OCDE no Brasil, elabo-
rado em 2004, foi tratado, de certa forma, a partir de 2010. A nova Lei Anticorrupo
(Lei n 12.846/2013) exemplifica esse processo.
Embora o escopo deste trabalho fosse limitado ao perodo 2000-2014, no se pode
deixar de lado os impressionantes avanos ocorridos em 2015. O sucesso do combate
corrupo na Operao Lava Jato, ao qual se somaram as investigaes das Operaes
Zelotes e Acrnimo, reverteram a percepo generalizada de impunidade. Assim, o in-
teresse do setor privado pelos programas de integridade se tornou mais do que uma
mera declarao de boa vontade de empresas comprometidas. Compliance passou a
ser um fator importante do ponto de vista da gesto de riscos, especialmente devido
possibilidade de maior deteco e punio da corrupo. Embora outras lacunas e
deficincias possam surgir nos anos vindouros, provvel que tais deficincias surjam
muito mais em decorrncia de dificuldades na implementao e enforcement.

Acesso Informao
e Transparncia
Sobre o acesso informao e transparncia no ambiente de negcios e sua re-
lao com o combate corrupo, distinta da abordagem do setor pblico. Neste,
toda a sociedade tem o direito de fiscalizar as aes do poder pblico e, somente em
casos excepcionais, admite-se a limitao de acesso s informaes.
Por outro lado, no setor privado, o acesso informao e transparncia ineren-
temente restrito: o segredo de negcios elemento da concorrncia. O competidor
no pode saber o que o seu rival est fazendo, caso contrrio poder tomar medidas
para minar as aes do rival ou agir de forma a minimizar o nvel de concorrncia. A
proteo da propriedade intelectual talvez seja o exemplo mais evidente do segredo
de negcios legitimado pelo direito. Logo, da essncia do sistema de mercado a pro-
teo do segredo de negcios.
Todavia, o segredo de negcios no abarca todo e qualquer aspecto da atividade
empresarial. H aspectos que so relativizados, quer seja por questes inerentes ao
bem comum, quer seja por questes inerentes ao interesse pblico.
O interesse pblico pode relativizar o segredo de negcios principalmente no as-
pecto fiscal e financeiro. No vis fiscal, os rgos tributrios brasileiros tm grande
capacidade de fiscalizao trazida pelas regras vigentes e dificilmente encontram re-
sistncia sua ao. Situao similar se verifica no aspecto financeiro: a legislao
183
AMBIENTE DE brasileira regulamenta as hipteses de quebra do sigilo bancrio e o Judicirio tem
NEGCIOS
quebrado os sigilos bancrios quando requisitado com fundamento pelas autorida-
des competentes. Sob outra perspectiva, o Coaf tambm desempenha seu papel de
fiscalizao de modo bastante atuante.
No que tange ao interesse privado, a relativizao se verifica na relao entre o
empresrio e os seus scios. Diversamente do interesse pblico, em que existe um
interesse direto na fiscalizao a respeito de eventuais ilcitos, o objetivo da transpa-
rncia do setor privado possibilitar que os investidores consigam ter acesso s infor-
maes relevantes para a sua tomada de deciso. Como os investidores so agentes
maximizadores de seus resultados, eles tm averso ao risco e, entre os riscos mais
significativos de se fazer negcios no Brasil, est a corrupo especialmente depois
de 2014, quando a punio da corrupo se tornou mais efetiva (vide as condenaes
da Operao Lava Jato), a transparncia sobre a eficcia de programas de integrida-
de se tornou um fator de interesse significativo do investidor. Logo, um grau maior
de transparncia no mercado de capitais facilitaria a escolha entre investimento em
empresas idneas ou no idneas. Iniciativas como o Cadastro Empresa Pr-tica de-
vero ganhar maior interesse no setor privado.
Em realidade, tem havido um constante aprimoramento do marco institucional do
mercado de capitais brasileiro, o que tem sido acompanhado pela adoo de regras
contbeis de padro internacional. Tanto o acesso informao quanto a transpa-
rncia tm recebido especial ateno do rgo regulador do mercado, a Comisso de
Valores Mobilirios (CVM).

Accountability
(Prestao de Contas)
Por accountability, deve-se entender o dever, legal ou convencional, que algum
tem de prestar contas de suas atividades, ser responsabilizado pelo seu desempenho
e divulgar os resultados de modo transparente. um conceito inerente ao ambiente
de negcios: toda vez que um investidor acredita numa empresa e investe nela, surge
uma relao que obriga a empresa a prestar contas ao investidor.
Por isso, existe uma ntima relao entre, de um lado, a accountability no ambien-
te de negcios, e, de outro, o acesso informao e a transparncia. Para que haja
accountability, preciso que o investidor tenha acesso informao e transparncia.
Contudo, isso pouco adiantaria se o investidor no pudesse responsabilizar a empre-
sa ou seu gestor por uma prtica prejudicial aos negcios.
Para o combate corrupo, a accountability importante justamente porque
possibilita a responsabilizao do gestor envolvido pelo prprio ambiente de neg-
cios. Um executivo acusado de envolvimento em corrupo, ainda que no seja con-
denado formalmente, ter dificuldades em recolocar-se no mercado, bem como pode-
r ser processado pelos danos causados durante sua gesto.
No ambiente de negcios, a accountability pode decorrer de lei ou de conveno.
184 Enquanto a accountability decorrente de lei levada a efeito pelo rgo regulador,
encontra as condies institucionais adequadas para se desenvolver. Por outro lado, AMBIENTE DE
NEGCIOS
quando se est diante de mecanismos autorregulatrios de accountability, os dados
em relao s situaes de corrupo so ainda limitados. Por sua prpria natureza,
existe uma proximidade maior entre o regulado e o regulador, o que, por si s, ten-
de a facilitar a captura, na medida em que trabalham mais prximo dos interesses
regulados e dependem mais da colaborao destes para ter acesso s informaes
relevantes, sem as quais no podem desempenhar sua funo. No sem razo que
essas situaes so chamadas de autorregulao cavalheiresca (gentlemanly self-
-regulation) em alguns pases.
Mesmo assim, possvel identificar o exemplo do ndice de Sustentabilidade Em-
presarial (ISE), criado em 2005 e financiado pela International Finance Corporation
(IFC), constituindo-se numa ferramenta para anlise comparativa da performance
das empresas listadas na BM&FBovespa sob o aspecto da sustentabilidade corpora-
tiva, baseada em eficincia econmica, equilbrio ambiental, justia social e gover-
nana corporativa330. Utilizando-se do mtodo de questionrios enviados para as
empresas, somente algumas so selecionadas. A incluso de uma empresa no ISE
tem o condo de torn-la mais atrativa para o investidor quando negociada em bolsa.
Cria-se, desse modo, um incentivo para o cumprimento da legislao anticorrupo,
pois as empresas podem ser excludas por critrios objetivos do ISE.
O questionrio do ISE de 2015, alm de tratar de vrios aspectos de governana
corporativa relevantes para o acesso informao e para a transparncia, faz refe-
rncia expressa ao tema corrupo na sua parte geral: o critrio IV Combate Cor-
rupo gera, por si s, um dos critrios para a incluso no ISE.
No mesmo sentido, o Instituto Ethos lanou, em 2006, o Pacto Empresarial pela
Integridade e contra a Corrupo331. Contando com uma abrangncia maior do que a
do ISE, por no se restringir s empresas negociadas em bolsa, esse pacto fomenta a
adoo de certos princpios ticos que afastariam as empresas signatrias da prtica
de corrupo. Desde ento, a adeso ao pacto tem crescido hoje ele subscrito por
mais de 250 signatrios. Alm disso, importante destacar que o pacto traz uma re-
lao das empresas suspensas.
Em 2010, o Cadastro Empresa Pr-tica332 foi alm e, ao envolver o Instituto Ethos
e a Controladoria-Geral da Unio num projeto de certificao de programas de inte-
gridade do setor privado, iniciou um processo de institucionalizao dos incentivos
para as empresas. Tal iniciativa, contudo, teve limitada repercusso at a entrada em
vigor da nova Lei Anticorrupo, a qual previu expressamente benefcios para as em-
presas dotadas de programas de integridade.

330 O que o ISE?, disponvel em www.isebvmf.com.br/index.php?r=site/conteudo&id=1#.


331 Informaes disponveis em www.empresalimpa.ethos.org.br/index.php/empresa-limpa/pacto-contra-a-
-corrupcao/o-pacto.
332 Informaes disponveis em www3.ethos.org.br/conteudo/projetos/em-andamento/empresa_pro_etica/#.V0Y5jG-
grKUl.
185
AMBIENTE DE
NEGCIOS
Desafios Futuros
Antes de tudo, deve-se ter em mente que mudanas no pilar ambiente de neg-
cios, isoladamente, so insuficientes para melhorar o desempenho do pas na luta
contra a corrupo: dentro da metodologia do Sistema Nacional de Integridade, o
pilar Ambiente de Negcios constitui apenas um dos critrios a ser avaliado. Como
visto, seu impacto se verifica especialmente sobre o comportamento dos agentes ra-
cionais que atuam no mercado, os quais tendem a fazer uma anlise custo-benefcio
a respeito da prtica de corrupo so os calculistas amorais, que somente obede-
cero a legislao se os incentivos adequados estiverem em posio.
A anlise demonstrou que, para fins do ambiente de negcios, o arcabouo do
direito revela-se adequado para o combate corrupo. Certamente, existe espao
para melhora da legislao, mas este no parece ser um problema to grave. Por ou-
tro lado, ao nos debruarmos sobre a efetividade deste arcabouo na prtica, os re-
sultados que encontramos no so to animadores. Ainda existe um descompasso
entre o que a lei diz e o que existe na prtica.
Nesse sentido, o grande desafio futuro trazer a prtica do ambiente de ne-
gcios mais prximo da pontuao obtida para o direito que o regula. Medidas pon-
tuais podem ser tomadas para melhorar as regras, mas o comprometimento dos sta-
keholders se revela mais importante para o sucesso dessa empreitada.
Causa certo espanto que, apesar dos esforos valorosos para envolvimento
do empresariado na poltica anticorrupo, tal envolvimento ainda parece estar limi-
tado ao discurso. Por isso, os esforos do pilar Ambiente de Negcios dentro do Sis-
tema de Integridade Nacional precisam ser no sentido de aprofundar o engajamento
do setor privado na poltica anticorrupo governamental, bem como no suporte
para a sociedade civil no combate corrupo. As iniciativas existentes apenas arra-
nharam o problema da conscientizao.
Assim, para que houver reflexos nas notas sobre os aspectos prticos do pilar
Ambiente de Negcios, deve-se acentuar o envolvimento do setor privado com a
questo da anticorrupo. Pode-se melhorar a qualidade dos atos normativos, mas
os efeitos dessa mudana podero ser marginais, caso no haja um maior envolvi-
mento do setor privado, especialmente de sua liderana.

186
PESQUISADORES

Angela Pimenta
jornalista e mestre pela Columbia University Graduate School of Journalism. Pre-
sidente do Instituto para o Desenvolvimento do Jornalismo (Projor) desde julho de
2015, foi editora snior da revista Exame em Braslia, editora-assistente e editora da
revista Veja. Foi tambm scia da consultoria Patri Polticas Pblicas e representante
da Online News Association (ONA) no Brasil.

Betina Sarue
Pesquisadora no Centro de Estudos da Metrpole, do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento, graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP) e
em Comunicao Social pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP),
alm de mestranda no Departamento de Cincia Poltica da USP. Atuou no Instituto
Ethos, onde coordenou projetos relacionados promoo da responsabilidade social
empresarial, gesto integrada e aes coletivas. Durante esse perodo, participou da
organizao da Rede Local do Pacto Global da ONU no Brasil. Atuou como consultora
independente em projetos de cooperao internacional, tais como o Unisocial (UE),
e em programas educacionais e de compliance e gesto integrada para empresas,
por meio da rede de consultores Uniethos. Participou como especialista convidada
do grupo para megaeventos do Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime
Organizado (UNODC).

Bruno Rico
Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
SP), com foco em Cincia Poltica/Instituies, graduado em Cincias Sociais pela
Universidade de So Paulo (USP) e em Jornalismo pela PUC-SP. Especializou-se no
tema das Instituies Democrticas, em especial nas dinmicas de accountability
horizontal dos Estados. Foi jornalista durante cinco anos, tendo publicado
reportagens no jornal Folha de S.Paulo, nas revistas Carta Capital e Histria Viva e
nos portais UOL e iG. Atualmente, pesquisador associado do Ncleo de Pesquisa
em Polticas Pblicas da USP (NUPPs-USP), onde desenvolve pesquisas sobre o
Sistema de Integridade Nacional brasileiro.
Francisco Sadeck
economista e mestre em Polticas Pblicas. Trabalha com polticas pblicas desde
1997, tendo se especializado em oramento pblico, finanas pblicas e macroecono-
mia. J trabalhou para os setores pblico e privado, ONGs e organismos internacio-
nais. Dentre as atividades que realizou, destacam-se estudos, pesquisas e cursos.
autor de diversas publicaes, incluindo materiais didticos. professor de Finanas
Pblicas e Administrao Financeira e Oramentria. Foi palestrante de vrios even-
tos nacionais e internacionais. Atualmente, trabalha na Seo Econmica da Embai-
xada dos EUA em Braslia.

Isabel Pato
Mestre em Cincias Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-
-SP), formou-se em Relaes Internacionais tambm pela PUC-SP. Atua como consul-
tora independente em desenvolvimento institucional de organizaes de interesse
pblico, construo e registro de processos coletivos e memria institucional e pro-
duo de contedo. Foi assessora de projetos nas reas de Desenvolvimento Institu-
cional e Relaes Internacionais da Associao Brasileira de ONGs (Abong). Fez parte
do Comit Nacional do Prmio Arte na Escola, facilitadora da I Conferncia Nacional
de Cultura, responsvel pela programao do Frum Social Mundial de 2005, do F-
rum Mundial de Educao e do Frum Social Brasileiro, ambos, em 2006. Participou
da organizao de edies do Frum Social Mundial no Mali, no Qunia e no Senegal.

Isabela Gerbelli Garbin Ramazini


Graduada em Direito e em Relaes Internacionais, mestre em Cincias Sociais pela
Universidade Estadual Paulista Jlio de Mesquita Filho (Unesp), na linha de Relaes
Internacionais e Desenvolvimento, e doutora em Relaes Internacionais pelo Insti-
tuto de Relaes Internacionais da Universidade de So Paulo. tambm professora
do curso de graduao em Relaes Internacionais da Universidade Federal de Uber-
lndia (UFU), na qual coordena o Ncleo de Pesquisas e Estudos em Direitos Huma-
nos (NUPEDH).

Leopoldo Pagotto
advogado especializado nas reas antitruste e anticorrupo. diplomado em Cin-
cias Jurdicas e Sociais pela Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo (USP),
com especializao em Direito do Mercado de Capitais pela mesma instituio, mes-
trado em Direito Financeiro-Econmico pela Faculdade de Direito da USP e MSc. in
Regulation pela London School of Economics and Political Science. Tornou-se doutor
em Direito Financeiro-Econmico, com a tese O Combate Corrupo: a contribui-
o do direito econmico. Alm de ser membro da Comisso Geral de tica do Estado
188 de So Paulo e relator do XX Tribunal de tica e Disciplina da Ordem dos Advogados
do Brasil, Seo So Paulo (TED XX da OAB-SP), participa ativamente de vrias orga-
nizaes internacionais, como a Association Internationale des Jeunes Avocats (Aija)
e a Inter-Pacific Bar Association (IPBA). atualmente Latin American Regional Repre-
sentative do Anticorruption Committee da International Bar Association (IBA).

Michelle Alves Gomes


Graduada em Direito e Relaes Internacionais pela Universidade Federal de Uberln-
dia (UFU), especialista em Direito Processual Civil e mestranda em Relaes Inter-
nacionais pela mesma instituio.

Rita de Cssia Biason


Cientista poltica, coordenadora do Centro de Estudos e Pesquisas sobre Corrupo
(CEPC) e professora de Poltica Brasileira na Universidade Estadual Paulista Jlio de
Mesquita Filho (Unesp/Campus de Franca). Suas pesquisas esto centradas em meca-
nismos de controle de corrupo e cooperao internacional no combate corrupo.
autora de obras como: Temas de Corrupo Poltica (Balo Editorial, 2012); Poltica
Brasileira: uma Abordagem Introdutria (Editora Pliade, 2015) e o livro para adoles-
centes De Olho na Corrupo, com Ivan Jaf (Editora tica, 2010).

Rodrigo Dolandeli
Cientista poltico com experincia em estudos sobre Instituies Polticas, Teoria
Democrtica e Poltica, pesquisa os seguintes temas: Financiamento de Campanha,
Empresariado e Segmentos Econmicos; e Sistema Eleitoral e Partidrio. Tem gra-
duao e licenciatura plena em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ) e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal Fluminense
(UFF), com a dissertao A Economia Poltica das Eleies: um estudo de caso sobre
a concentrao de financiamento de campanha nas eleies de 2002 para deputa-
do federal. tambm doutorando em Cincia Poltica na Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp). Alm disso, membro do Grupo de Poltica Brasileira (PolBras),
ligado ao Centro de Estudos de Opinio Pblica (Cesop/Unicamp).

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Realizao

PATROCNIO