1
Doutora em Educao pela USP. Reitora da UNIDERP-Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da
Regio do Pantanal. Membro da Comisso Especial da ABMES para projetos sobre Avaliao.
2
Consultor Jurdico do Frum das Entidades Representativas do Ensino Superior Particular, da ABMES e do
SEMESP. Presidente da ABRADE Associao Brasileira de Direito Educacional. Scio da Covac Advogados e da
Covac Educao e Solues.
3
Economista pela USP. Diretor Executivo do SEMESP - Sindicato das Entidades Mantenedoras de
Estabelecimentos de Ensino Superior no Estado de So Paulo.
1
1. INTRODUO
Em abril de 2004, aps intenso debate no Congresso Nacional, foi sancionada pelo
Presidente da Repblica Luis Igncio Lula da Silva, a Lei n 10.861, que institui o
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior (SINAES).
2
O ENADE, parte integrante do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior
(SINAES), regulamentado pela Portaria MEC n. 107, de 22 de julho de 2004 e tem o
objetivo de aferir o rendimento dos alunos de graduao em relao aos contedos
programticos, suas habilidades e competncias, conforme explica o MEC4.
Compem o IGC os resultados dos cursos de graduao, expressos pelo CPC, e dos
cursos de ps-graduao stricto sensu, expressos pelos conceitos atribudos pela
CAPES. O resultado final est em valores contnuos (de 0 a 500) e em faixas (de 1 a
5). Cabe dizer que nas instituies sem cursos ou programas de ps-graduao stricto
4
http://www.inep.gov.br/superior/enade/enade_oquee.htm
3
sensu avaliados pela CAPES, o IGC simplesmente a mdia ponderada dos cursos de
graduao, apurada por meio dos CPC. A explicao dos clculos do IGC
demonstrada por meio de Nota Tcnica emitida pelo INEP e os resultados destes
ndices foram amplamente divulgados pela mdia nacional, com ranking explcito das
instituies.
A ABMES foi pioneira em trazer a avaliao para o foco das discusses, antecipando-
se, inclusive, ao prprio Programa de Avaliao das Universidades Brasileiras (PAUIB),
quando criou o Instituto Brasileiro de Qualidade do Ensino Superior (IBQES), "visando
a avaliar e a promover a melhoria da qualidade do ensino superior". Posteriormente o
tema manteve-se na ordem do dia, culminando com as contribuies que a ABMES
ensejou por ocasio das polmicas propostas que precederam a criao do SINAES.
4
O SEMESP, da mesma forma, discutiu o tema em trinta e seis eventos realizados no
perodo 2000/2008, alm de publicar nas ltimas cem edies da Revista Ensino
Superior, quarenta e nove reportagens sobre o tema.
Os argumentos de anlise que compem este texto evidenciam que as atuais medidas
tomadas pelo Ministrio da Educao distanciam-se do conceito de avaliao e dos
princpios preconizados pelo SINAES, apresentam fragilidades tcnicas e descumprem
a legislao no que se refere a este assunto.
5
LEITE, D. Avaliao e tenses:Estado, universidade e sociedade na Amrica Latina.Revista
Avaliao,v.2(1),Campinas,mar.1997,PP.7-17.
6
LEITE, D. e BALARINE,O.F.O.Avaliao institucional da universidade:quantificao de impacto e mudanas associados. Revista
Avaliao, v.3 (34), Campinas, dez.1998,PP.51-62
5
At o incio da dcada de 1970, as avaliaes da educao superior eram limitadas aos
aspectos organizacionais e de administrao geral. As discusses sobre a necessidade
de avaliar o processo de ensino e o desempenho acadmico das instituies brasileiras
surgem a partir da metade dessa mesma dcada.
7
PERRENOUD, P. Avaliao: da excelncia regulao das aprendizagens. Porto Alegre: Artmed, 1999.
6
qualidade da instituio e respeitar a sua identidade: perfil, misso, condies,
necessidades e aspiraes.
7
habilitaes, em interveno na instituio, em suspenso temporria de prerrogativas
da autonomia, ou em descredenciamento.
Esta idia retomada na Lei n 10.861, promulgada em 14 de abril de 2004, que institui
o SINAES. A Lei, alm de articular regulao e avaliao, trouxe em seu bojo princpios
indispensveis para a construo de um grande sistema de avaliao da educao
superior do Pas como, por exemplo, o respeito diversidade e s caractersticas das
diferentes IES.
Mais recente, o Decreto n 5.773, de 09 de maio de 2006, que dispe sobre as funes
de regulao, superviso e avaliao da educao superior, estabelece a regulao no
inciso I do art.1, ao tratar das diferentes competncias e funes dos rgos
governamentais envolvidos com atos administrativos autorizativos do funcionamento
de instituies de educao superior e de cursos de graduao e seqenciais. Quanto
avaliao, o 3 do mesmo artigo estabelece o seu objetivo e sua relao com a
regulao, ao afirmar que a avaliao realizada pelo SINAES constituir referencial
8
bsico para os processos de regulao e superviso da educao superior, a fim de
promover a melhoria de sua qualidade.
Uma vez que zelar pela qualidade da educao superior oferecida atribuio do
MEC, cabe-lhe criar e implementar os mecanismos para que os processos de
avaliao e de regulao se efetivem. Mas, como mencionado, cada vez mais o MEC
prioriza e reduz o seu papel ao de regulador do sistema.
Por sua vez, o conceito de regulao significa vigilncia e ordenamento do Estado. Por
ele, so estabelecidas regras de entrada, de permanncia e de sada no sistema de
educao superior.
9
A regulao controla e fiscaliza periodicamente as IES quanto s suas condies e
resultados, com o objetivo de aplicar atos administrativos correspondentes, adotando
metodologias que associam presena ou ausncia de indicadores a desempenho geral
da IES e que analisam os resultados em funo de um tipo referencial de excelncia.
8
. MARTINS, R. C. de R. Novos Encontros, Novas Snteses. Avaliao e Regulao da Educao Superior: experincias e
desafios. Revista FUNADESP. Braslia, 2005.
9
MENEGUEL,S.M; ROBL,F; SILVA, T.F. A relao entre avaliao e regulao na educao superior:elementos para debate.
Educar em Revista n28,Curitiba- julho/dez.2006
10
BRASIL, MEC, INEP. Comisso Nacional de Avaliao da Educao Superior. Sistema Nacional de Avaliao da Educao
Superior. Bases para uma proposta de Avaliao da Educao Superior. Braslia: CONAES, 2003
10
[...]. Para superar a concepo e a prtica da regulao como mera
funo burocrtica e legalista, necessrio construir uma outra lgica,
com um outro sentido filosfico, tico e poltico: que a regulao no
se esgote em si mesma, e, principalmente, articulada avaliao
educativa propriamente dita, seja tambm uma prtica formativa e
construtiva.
Por meio da Lei do SINAES, responsvel pela consolidao desses princpios, foram
estabelecidas as diretrizes para a implementao da concepo de avaliao focada
na construo de um sistema de qualidade para a Educao Superior do Pas. Um dos
aspectos relevantes da Lei foi a criao das Comisses Prprias de Avaliao (CPA) e
a obrigatoriedade da auto-avaliao nas instituies de educao superior, com o
objetivo de induzir as IES a se debruarem sobre a sua realidade para, suportadas na
auto-anlise, promoverem a melhoria contnua dos seus processos e resultados.
Dessa forma, o cerne do sistema passava a ser a auto-avaliao e esta, a
principal referncia para as avaliaes externas.
11
A centralidade da auto-avaliao uma tendncia mundial, verificada, cada vez mais,
nos sistemas nacionais de avaliao de distintos pases e organizaes internacionais
de avaliao e acreditao da educao superior.
Em que pese os pases da Amrica Latina terem iniciado seus sistemas nacionais de
avaliao posteriormente ao Brasil, eles vm trabalhando com metodologias que
prevem a validao ou no da auto-avaliao institucional e de cursos, no momento
da visita.
Outro aspecto que deve ser comentado o formato das orientaes dadas aos
avaliadores nas capacitaes promovidas pelo INEP, fruto da interpretao Portaria
Normativa n 40, de 12 de dezembro de 2007. Ao estabelecer no 6, do art. 15 que
vedada Comisso de Avaliao fazer recomendaes ou sugestes s instituies
avaliadas ou oferecer qualquer tipo de aconselhamento que influa no resultado da
avaliao, houve uma radicalizao na conduta dos avaliadores, que deu margem a
uma atuao pautada mais fortemente em uma auditoria do que na avaliao. Assim,
no se concretiza a concepo da avaliao, enquanto processo construtivo,
participativo e acordado.
Alm disso, essa definio da Portaria Normativa contrasta com a Portaria Ministerial
n 300, de 30 de janeiro de 2006, que aprova o Instrumento de Avaliao Externa das
Instituies de Educao Superior do SINAES. Diz o texto, na pgina 62 deste
Instrumento: sendo a avaliao in loco tambm um momento de aprendizagem, a
Comisso poder, se for oportuno, contribuir com sugestes de melhoria e qualificao
da IES.
12
III. DA LEI DO SINAES AO CONCEITO PRELIMINAR DE CURSO E NDICE GERAL
DE CURSOS
13
(......)
Pargrafo nico. Os resultados da avaliao referida no caput deste artigo
constituiro referencial bsico dos processos de regulao e superviso da educao
superior, neles compreendidos o credenciamento e a renovao de credenciamento
de instituies de educao superior, a autorizao, o reconhecimento e a renovao
de reconhecimento de cursos de graduao.
Art. 58. O SINAES, a fim de cumprir seus objetivos e atender a suas finalidades
constitucionais e legais, compreende os seguintes processos de avaliao
institucional:
I- avaliao interna das instituies de educao superior;
II- avaliao externa das instituies de educao superior;
II- avaliao dos cursos de graduao;
IV- avaliao do desempenho acadmico dos estudantes de cursos de graduao.
14
curso de graduao, suas habilidades para ajustamento s exigncias decorrentes da
evoluo do conhecimento e suas competncias para compreender temas exteriores
ao mbito especfico de sua profisso, ligados realidade brasileira e mundial e a
outras reas do conhecimento. Por si, este Exame no pode ser tomado como
definidor da qualidade de um curso de graduao, deixando de ser consideradas as
inmeras variveis que compem o complexo processo de ensino e de aprendizagem
traado e desenvolvido nas IES.
- O ENADE, do ponto de vista tcnico, contraria trs princpios bsicos que orientam a
elaborao de provas: as questes de conhecimentos gerais e de conhecimentos
especficos propem avaliar temas abrangentes e um conjunto de capacidades do
aluno impossveis de serem contemplados pelo nmero reduzido e tipo de questes;
alm disso, os critrios de correo no so divulgados e os procedimentos estatsticos
adotados so confusos; a aplicao de uma prova nica para cada rea impe um
padro nico de ensino que desvaloriza a especificidade das instituies11.
(Schwartzman,2008)
11
Schwartzman, Simon. O conceito preliminar e as boas prticas de avaliao do ensino superior. Texto apresentado no
Seminrio As questes polmicas da avaliao externa- o ENADE, o IDD e o Conceito Preliminar dos Cursos de Graduao,
realizado pela ABMES. Braslia, setembro de 2008.
15
- O ENADE possui caractersticas que tornam questionvel a opo do MEC de definir,
para efeito de regulao e superviso, o CPC ou IGC, com base apenas nos seus
resultados, nos Insumos e no Cadastro Docente. Uma dessas caractersticas a falta
de compromisso do aluno com o Exame. Para ele, basta comparecer no dia marcado e
entregar a prova em branco ou respond-la de forma irresponsvel. O boicote
inexpressivo, segundo o INEP, mas as respostas inconseqentes s questes do
Exame podem prejudicar as IES. Assim, apenas o resultado do ENADE no demonstra
a qualidade do curso ou a sua ausncia.
- Quanto ao IDD, este tambm no foi criado por lei. A frmula de sua composio no
foi divulgada, o que contraria o inciso II do art. 2 da Lei n 10.861/2004: o carter
pblico de todos os procedimentos, dados e resultados do processo avaliativo.
- O IDD uma estimativa estatstica que pretende avaliar a capacidade dos cursos em
agregar valores. Entretanto, esta estimativa questionvel uma vez que para o seu
clculo so tomadas as condies iniciais de cultura geral dos alunos, reduzindo,
aparentemente, o efeito observvel da capacidade dos cursos de adicionar
conhecimentos aos alunos. (Schwartzman,2008)
- IDD - a realizao de provas para alunos iniciantes e concluintes teria por objetivo
medir o que o curso adiciona ao aluno em temos de conhecimento. Para avaliar isto,
seria necessrio subtrair o resultado da nota no primeiro ano do resultado da nota no
ltimo, supondo que a prova fosse a mesma. O ENADE, no entanto, soma estas duas
notas, dando um bnus aos cursos que j recebem alunos com maior domnio cultural
e de informaes. O INEP, de acordo com Schwartzman, tentou corrigir este clculo,
mas esta ponderao continua sendo feita, aparentemente, porque se trata de uma
antiga deciso da Comisso Nacional de Avaliao do Ensino Superior (CONAES)
ainda no alterada.
16
Um dos pilares do SINAES o respeito identidade e diversidade de instituies e
de cursos inteiramente desprezado pela Portaria n. 4, de 05 de agosto de 2008,
que institui o CPC quando so considerados no Cadastro Docente apenas os
professores com doutorado como indicador de qualidade de cursos de graduao,
sejam eles ofertados por universidades, que tm compromisso com a pesquisa, seja
por centros universitrios ou por faculdades, que no tm esse compromisso
constitucional ou legal.
O Parecer do Conselho Nacional de Educao n 1070/1999, ainda em vigor, traz em
seu bojo a diferenciao de critrios conforme o tipo de instituio.
17
devam possuir um tero de mestres ou doutores e no mestres e doutores. Essa
mesma lei, no art. 66, diz que a preparao para o magistrio superior far-se- em
nvel de ps-graduao, prioritariamente em programas de mestrado e doutorado
(grifo nosso). Os cursos e programas de ps-graduao, reconhecidos pelo MEC para
o exerccio da docncia nas IES do Sistema Federal de Ensino, so dos seguintes
nveis: especializao (Resoluo CES/CNE n 1/2007), mestrado e doutorado
(Resoluo CES/CNE n 1/2001). O percentual de doutores em relao ao corpo
docente de uma universidade ou de um centro universitrio pode, at, ser estabelecido
em legislao regulatria, mas no em instrumentos de avaliao. Quanto s
faculdades, no h regulamentao legal que exija delas o mesmo nmero de doutores
solicitados para as IES que desenvolvem pesquisa.
Ao contrrio do que determina a prpria LDB, que exige s instituies que mantenham
um mnimo de um tero dos professores com ttulos de mestres ou doutores, o IGC
considera apenas o nmero de professores doutores.
18
II - um tero do corpo docente, pelo menos, com titulao acadmica de
mestrado ou doutorado;
III - um tero do corpo docente em regime de tempo integral. (grifo nosso)
19
Schwartzman (2008) colabora com o esclarecimento desse conceito enganoso de que
todas as instituies de ensino devem manter todos os professores em perodo de
tempo integral ou parcial. Segundo ele, no passado, quando a educao superior era
limitada a uma pequena elite, estas questes eram definidas de forma implcita pelas
pessoas de maior prestgio e reconhecimento das diversas reas de conhecimento.
Hoje, com sistemas altamente diferenciados e milhes de estudantes, estes critrios
implcitos precisam vir luz. No Brasil, ainda prevalece a idia de que todo o ensino
superior deve ser dado em universidades pblicas, que os professores devem ser
pesquisadores e trabalhar em regime de tempo integral, e que os estudantes devem
tambm se dedicar primordialmente ao estudo e ser avaliados pelos critrios dos
professores das instituies mais privilegiadas.
20
a) Os insumos
Essencialmente, o que fez o INEP para o clculo dos insumos foi estimar em que
medida os dados sobre qualidade da infra-estrutura e recursos didticos pedaggicos
dos cursos, tal como percebidos pelos alunos, e o nmero de professores com
doutorado e em tempo integral, se relacionam com o IDD, e adot-los como critrio
para as ponderaes12.
Pela clareza e propriedade com que Schwartzman (2008)13 discute tecnicamente este
componente do CPC, tomamos emprestada a descrio que fez no documento
apresentado no Seminrio da ABMES. Segundo ele.
12
Clculo do Conceito Preliminar de Cursos de Graduao Nota Tcnica INEP, 2008
13
Schwartzman, Simon. O conceito preliminar e as boas prticas de avaliao do ensino superior. Texto apresentado no
Seminrio As questes polmicas da avaliao externa- o ENADE, o IDD e o Conceito Preliminar dos Cursos de Graduao,
realizado pela ABMES. Braslia, setembro de 2008.
21
com os respectivos pesos, mais um fator aleatrio, que d conta de tudo o mais
que no est includo nas variveis independentes.
22
Diante dos problemas apontados, considera-se pertinente chamar a ateno para a
necessidade de reviso dos indicadores considerados pelo MEC como aqueles que
garantem a qualidade de um curso. Um exemplo: a avaliao dos recursos didtico-
pedaggicos do curso foi extrada, exclusivamente, da resposta dos alunos questo
71, transcrita a seguir:
b) Amostra
O IGC visa criar um indicador por meio da sntese das avaliaes dos cursos de
graduao, de mestrado e doutorado e, para tanto, o MEC se baseia na mdia
ponderada dos conceitos dos cursos de graduao, expressos pelo CPC, e dos cursos
de mestrado e doutorado, expressos pelos conceitos atribudos pela CAPES.
Ao calcular a mdia ponderada do CPC de cada curso, o IGC utiliza apenas os cursos
que tenham sido submetidos ao ENADE, desconsiderando aqueles que ficaram sem
23
conceito por diferentes motivos, como a inexistncia de turma concluinte, erro de
cadastro dos alunos, boicote do exame, entre outros.
Por no considerar esses cursos no clculo, algumas instituies ficaram com uma
amostra no significativa para servir de base na construo de um indicador que
pretende traduzir a avaliao da instituio como um todo.
Uma instituio com quatro cursos, por exemplo, e que tenha somente dois deles com
CPC, foi avaliada por apenas 50% de seus cursos, e se for considerado o nmero de
alunos matriculados em cada o percentual pode ser ainda menor.
Ainda com relao amostra, vale lembrar que o ENADE, que representa mais de 81%
na composio do CPC, tambm realizado por meio de amostra, fato que
compromete ainda mais a representatividade do conceito.
Tomando como exemplo uma instituio com 800 alunos 200 em cada um dos seus
quatro cursos, dos quais apenas dois cursos tm CPC; 120 alunos (amostra de 30%)
realizaram o ENADE e so os responsveis pela avaliao global da IES.
Por fim, a estatstica baseia-se na medio do erro que existe entre a estimativa de
quanto uma amostra representa adequadamente a populao da qual foi extrada. Se a
amostra no representa a populao, como se pode estimar o erro? No existe
ferramenta probabilstica que realize tal proeza.
c) Mdia Ponderada
24
No entanto, ao calcular a ponderao dos conceitos dos cursos de graduao, o MEC
utilizou bases totalmente diferentes dos Censos da Educao Superior de 2005 e 2006.
Ou seja, o clculo foi feito com realidades distintas e j inexistentes.
Para exemplificar:
1. Considerando uma instituio com trs cursos, avaliados pelo ENADE em anos
diferentes:
Curso de Fisioterapia avaliado em 2007
Curso de Administrao avaliado em 2006
Curso de Letras avaliado em 2005
Nmero de alunos
Curso
2005 2006 2007 2008
Fisioterapia 50 70 85 100
Letras 40 55 60 70
25
4. A forma mais correta para a criao de um indicador a adoo de avaliaes e
nmero de alunos na mesma base e a mais atualizada possvel, ou seja, a ano de
2008. No entanto, o IGC sintetiza em um nico indicador avaliaes realizadas em
perodos distintos, ponderando, tambm, com dados de diferentes perodos. Como
possvel, por exemplo, avaliar uma instituio em 2008, utilizando o ENADE de
2007 e ponderando pelo nmero de alunos em 2006?
Mais de 81% do CPC, principal componente no clculo do IGC, calculado com base
no desempenho e percepo dos alunos:
26
Por outro lado, o ndice no considera um dos fatores mais importantes para quem
procura um curso de graduao e para o desenvolvimento de um Pas - o grau de
empregabilidade.
Um dos mais conceituados rankings do mundo, o The Times14, alm de dar grande
peso avaliao da instituio feita pelo prprio corpo docente, considera a opinio do
mercado de trabalho, respondendo por 10% do ndice final.
14
www.topuniversities.com
15
A pesquisa entrevistou profissionais das principais empresas classificadas entre as Maiores & Melhores da revista Exam e
localizadas no Estado de So Paulo e tambm empresas de alguns segmentos de grande importncia para o ensino acadmico,
porm com pequena presena entre as Maiores & Melhores da revista Exame, como os de Sade, Servios de Consultoria e
Turismo. Nesse caso, as empresas foram selecionadas entre as maiores desses setores, como a listas das 50 maiores agncias
de publicidade segundo a APP Associao Paulista de Propaganda, ou das 50 maiores empresas de turismo da prpria revista
Exam e. Nos setores em que no havia essa informao, foram pesquisadas as empresas de maior porte e tradio nos respectivos
mercados.
Foram feitas 1.431 entrevistas (uma mdia de seis entrevistados por empresa), compondo uma amostra consistente e
representativa dos segmentos da indstria, comrcio, construo civil, servios financeiros, sade, servios de consultoria (jurdica
e legal, econmica, de auditoria, seguros, pesquisa e propaganda) e de turismo.
Em relao ao nvel hierrquico e rea de atuao dos entrevistados, a amostra altamente diversificada e representativa da
estrutura das grandes empresas, contemplando as principais atividades profissionais e reas de negcios de uma organizao.
Foram pesquisadas 238 empresas no Estado de So Paulo, contemplando 28 ramos de negcio, em 7 segmentos diferentes.
97% das indstrias pesquisadas tm mais de 500 empregados e 90% das empresas comerciais e do setor de servios tm mais de
100 empregados.)
27
e) Incluso do Mestrado e Doutorado no IGC
Pela frmula do IGC, nos programas de mestrado ou doutorado com nota 4 um aluno
equivalente a dois alunos de graduao, e nos programas com nota 5 um aluno
equivalente a trs alunos de graduao. Diante dessa metodologia empregada,
colocam-se algumas questes:
Com base em quais critrios define-se essa relao de alunos de graduao e
programas de mestrado e doutorado? Por que um aluno de mestrado ou doutorado
pode equivaler a at trs alunos de graduao?
Como pode uma faculdade, que no obrigada a manter programas de mestrado
ou doutorado, ser avaliada por esse critrio? Apesar dos rankings serem separados,
as faculdades que mantm estes programas levam grande vantagem sobre as
demais. A faculdade no obrigada a manter ps-graduao stricto sensu, pois a
sua finalidade principal o ensino de graduao e, por isso, inclusive, so as
principais responsveis pela interiorizao da educao superior no Brasil.
Conforme estabelece o Plano Nacional de Educao (PNE), institudo pela Lei n
10.172, de 9 de janeiro de 2001, o Brasil tem como meta alcanar, at 2010, uma
taxa de escolarizao lquida de 30% no ensino superior. Atualmente esta taxa no
chega a 13%. O conceito embutido na frmula do IGC contraria o PNE, uma vez
que beneficia as instituies com mestrado e doutorado em detrimento daquelas
responsveis por maior incluso de alunos na graduao, mas que no possuem
esses programas.
28
Do ponto de vista tcnico, as avaliaes precisam explicitar com clareza o que est
sendo medido e seus responsveis devem desenvolver indicadores para mensurar e
garantir que, de fato, estes indicadores so adequados para esta mensurao,
assegurar que as escalas cubram a grande variedade das pessoas sendo avaliadas, e
que os resultados de avaliaes feitas em grupos diferentes e em diferentes pontos no
tempo sejam comparveis.
Entretanto, estas Portarias conflitam com a Lei, como mostra seu artigo 1:
29
O MINISTRO DE ESTADO DA EDUCAO, no uso de suas atribuies e tendo em
vista o disposto no art. 209 da Constituio Federal, na Lei n 9.394, de 20 de
dezembro de 1996, na Lei n 10.861, de 14 de abril de 2004, e no Decreto n 5.773
de 09 de maio de 2006, resolve:
Art. 1 Fica institudo o ndice Geral de Cursos da Instituio de Educao Superior
(IGC), que consolida informaes relativas aos cursos superiores constantes dos
cadastros, censo e avaliaes oficiais disponveis no Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Ansio Teixeira (INEP) e na Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (CAPES).
Existe outro fato que penaliza excessivamente as instituies que esto sob o controle
do Sistema Federal de Ensino. Como o ENADE aplicado de acordo com os ciclos
previstos na Lei e regulamentados por Portarias, a instituio que obteve, por exemplo,
um conceito 2 no IGC por mais que se empenhe em cumprir rapidamente as exigncias
assumidas no Termo de Compromisso que assina com o MEC, seu CPC e o seu IGC
30
somente sero alterados depois de trs anos, quando realizado um novo ciclo para o
mesmo grupo de cursos. Isso significa que as instituies permanecem com os
conceitos atribudos pelo CPC e pelo IGC por um longo perodo. Um exemplo a rea
da Sade que passar por novo ciclo apenas em 2011.
Para configurar de vez a ilegalidade apontada, basta uma anlise do art. 2 da Portaria
Normativa n. 12, de 5 de setembro de 2008, que dispe:
Art. 2. O IGC ser calculado com base nas seguintes in-formaes: I - mdia
ponderada dos Conceitos Preliminares de Cursos (CPC), nos termos da Portaria
Normativa n 4, de 2008, sendo a ponderao determinada pelo nmero de
matrculas em cada um dos cursos de graduao correspondentes; II - mdia
ponderada das notas dos programas de ps-graduao, obtidas a partir da converso
dos conceitos fixados pela CAPES, sendo a ponderao baseada no nmero de
matrculas em cada um dos cursos ou programas de ps-graduao stricto sensu
correspondentes.(grifo nosso)
No caso de uma instituio que tem vrios cursos e seu IGC tenha sido aferido to
somente por meio da avaliao do curso, a prpria Portaria Normativa estabelece que
este ndice deva ser aferido por meio dos CPC, nos termos da Portaria Normativa n 4,
de 2008, sendo a ponderao determinada pelo nmero de matrculas em cada um dos
cursos de graduao correspondente. (grifo nosso)
Em outras palavras, o IGC de uma instituio de ensino que tem vrios cursos
autorizados e/ou reconhecidos e apenas um com CPC, no poderia ter sido objeto de
um IGC.
As duas Portarias ferem, ainda, o direito da ampla defesa, do contraditrio, bem como
os princpios da proporcionalidade e da razoabilidade, constitucionalmente tutelados.
31
Nos termos do que dispe o art. 37 da Constituio Federal16, a atuao da
Administrao est adstrita observncia do princpio da legalidade.
16
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
1998)
17
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. So Paulo: Malheiros,
2001. pg. 48.
32
Administrao de realizar outro fim que no aquele destinado pelo comando normativo.
Estando vinculada a tais preceitos, a atuao administrativa em desconformidade com
a lei ou com a sua finalidade, por sua vez, enseja o controle pelo Poder Judicirio.
18
Ver tambm RMS 15.018/GO (DJ: 10.03.2003, pg. 89).
33
para a discricionariedade administrativa, pois todo ato normativo referente avaliao
da educao superior deve estar vinculado ao que determina a Lei.
Por fim, a Lei n. 10.861, de 14 de abril de 2004, que regulamenta o SINAES, no faz
qualquer meno restrio avaliativa, motivo pelo qual a supracitada Portaria
Normativa n. 12, de 05 de setembro de 2008, jamais poderia faz-la sem amparo
legal.
Art. 5 (...)
LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo
legal;
34
(...)
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral
so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e recursos a ela
inerentes;
Por ampla defesa deve - se entender os meios pelos quais o indivduo comprova
situao diversa daquela que contraria seu interesse especfico.
35
parte contrria dever ser chamada a control-la e ambas possuem o direito de se
pronunciar sobre ela, garantindo, dessa forma, o desenvolvimento do processo em
discusso dialtica, com as vantagens decorrentes das afirmaes das partes.
19
. FILHO, Jos dos Santos Carvalho. Processo Administrativo Fiscal Comentrios Lei 9.784 de
29/1/1999, Rio de Janeiro: Editora Lmen Jris, 2001, pg. 52.
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Na verdade, a preponderncia do direito da IES em ter resguardada a ampla defesa e o
contraditrio est amparada sob o prisma de um princpio constitucional implcito, que
o princpio da proporcionalidade.
20
. BARROS, Suzana de Toledo. O Princpio da Proporcionalidade e o Controle de Constitucionalidade
das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais. 2 edio. Braslia: Editora Braslia Jurdica, 2000, p. 74.
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ADC 9 / DF - DISTRITO FEDERAL
AO DECLARATRIA DE CONSTITUCIONALIDADE
Relator(a): Min. NRI DA SILVEIRA
Relator(a) p/ Acrdo: Min. ELLEN GRACIE
Julgamento: 13/12/2001 rgo Julgador: Tribunal Pleno
A clusula do devido processo legal, introduzida em 1789 pela 5 Emenda
Constituio Americana e estendida aos Estados pela 14 Emenda, refere-se, numa
primeira fase, apenas a garantias de natureza processual propriamente ditas relativas
a orderly proceedings. Segundo sua concepo originria e adjetiva, no visava
questionar a substncia ou contedo dos atos do Poder Pblico, mas sim assegurar o
direito a um processo regular e justo. A partir de 1890, todavia, a Suprema Corte, por
meio de construo jurisprudencial (construction) e baseando-se em critrios de
razoabilidade (reasonableness), conferiu ao princpio o sentido de proteo
substantiva dos direitos e liberdades civis assegurados no Bill of Rights e passou a
promover a proteo dos direitos fundamentais contra ao irrazovel e arbitrria
(protection from arbitrary and unreasonable action).
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os Planos de Ensino elaborados pelos professores contm, entre outros elementos, os
procedimentos de avaliao.
Entretanto, tanto o CPC como o IGC com seus critrios e conseqentes resultados,
foram publicados no mesmo dia. Ou seja, as instituies desconheciam os critrios
estabelecidos e s foram informadas juntamente com a imprensa. O nico a deter tais
informaes era o prprio MEC, mantenedor das universidades federais e, como tal,
com interesse de utilizar critrios que faam de suas instituies e cursos os melhores.
VI. CONCLUSO
Acredita-se que o Ministrio da Educao, ciente dos inmeros argumentos que lhes
so encaminhados, e que demonstram a impropriedade e a ilegalidade das duas
Portarias, reveja a sua deciso de impor, s instituies de educao superior do Pas,
o Conceito Preliminar de Cursos (CPC) e o ndice Geral de Cursos (IGC), atualmente
indicados como referenciais orientadores para as Comisses de Avaliao nomeadas
para avaliar cursos e instituies.
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Acredita-se que o MEC, tambm, tenha interesse em fazer cumprir os princpios
defendidos na Lei do SINAES, como o respeito identidade e diversidade de
instituies e de cursos. Em um Pas com tamanha diversidade no possvel esperar
que todas as suas instituies de educao superior, cujas constituies so tambm
distintas, tenham um nico modelo e atuem em funo dos mesmos objetivos. Uma
grande universidade, localizada em um grande centro, com programas de mestrado e
doutorado e pesquisas consolidadas e uma pequena faculdade do interior que
desenvolve suas atividades de ensino, no perodo noturno, para alunos trabalhadores,
podem desenvolver projetos de qualidade, cada um deles vinculado s suas misses
institucionais especficas.
Cabe lembrar que o PNE considera, ainda, em suas Diretrizes que as IES no
vocacionadas para a pesquisa, mas que praticam ensino de qualidade e,
eventualmente extenso, tm um importante papel a cumprir no sistema de educao
superior e sua expanso.
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Acredita-se, por fim, que os processos avaliativos, como dispostos na Lei do SINAES,
so a garantia da qualidade do sistema de educao superior, pois superam a lgica
da avaliao fragmentada, classificatria e de verificao, e promove uma anlise
sistemtica e integrada dos processos avaliativos de instituies, de cursos e do
desempenho dos estudantes. Interpretar adequadamente esta Lei e concretizar seus
princpios atender as Diretrizes traadas no Plano Nacional de Educao que solicita,
inclusive, a reformulao do rgido sistema de controles burocrticos.
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