A seguridade social no brasil

C A P T U L O 1

A SEGURIDADE SOCIAL NO
BRASIL
\\ LEIA A LEI:
arts. 194/204, da Constituio

1. EVOLUO HISTRICA E COMPOSIO

No Brasil, a seguridade social um sistema institudo pela Cons-
tituio Federal de 1988 para a proteo do povo brasileiro (e estran-
geiros em determinadas hipteses) contra riscos sociais que podem
gerar a misria e a intranquilidade social, sendo uma conquista do Es-
tado Social de Direito, que dever intervir para realizar direitos funda-
mentais de 2 dimenso.
Eventos como o desemprego, a priso, a velhice, a infncia, a do-
ena, a maternidade, a invalidez ou mesmo a morte podero impedir
temporria ou definitivamente que as pessoas laborem para angariar
recursos financeiros visando a atender s suas necessidades bsicas e
de seus dependentes, sendo dever do Estado Social de Direito intervir
quando se fizer necessrio na garantia de direitos sociais.
De efeito, a Constituio Federal de 1988 foi a primeira a ins-
tituir no Brasil o sistema da seguridade social, que significa segu-
rana social, englobando as aes na rea da previdncia social, da
assistncia social e da sade pblica, estando prevista no Captulo
II, do Ttulo VIII, nos artigos 194 a 204, que contar com um oramen-
to especfico na lei oramentria anual.
Deveras, dentro da seguridade social coexistem dois subsistemas:
de um lado o subsistema contributivo, formado pela previdncia
social, que pressupe o pagamento (real ou presumido) de contribui-
es previdencirias dos segurados para a sua cobertura previdenci-
ria e dos seus dependentes.
Do outro, o subsistema no contributivo, integrado pela sade
pblica e pela assistncia social, pois ambas so custeadas pelos
tributos em geral (especialmente as contribuies destinadas ao cus-
teio da seguridade social) e disponveis a todas as pessoas que delas
necessitarem, inexistindo a exigncia de pagamento de contribuies
especficas dos usurios para o gozo dessas atividades pblicas.

15

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 15 01/04/2014 09:06:25

 Frederico Amado

A previdncia social contributiva, razo pela qual apenas

tero direito aos benefcios e servios previdencirios os segurados
(aqueles que contribuem ao regime pagando as contribuies previ-
dencirias) e os seus dependentes. J a sade pblica e a assistncia
social so no contributivas, pois para o pagamento dos seus benef-
cios e prestao de servios no haver o pagamento de contribuies
especficas por parte das pessoas destinatrias.

Sistema Previdncia
Contributivo SOCIAL

Sistema de
Seguridade
Social no Brasil Sade PBLICA

Sistema No
Contributivo

Assistncia
SOCIAL

2. DEFINIO E NATUREZA JURDICA

A seguridade social no Brasil consiste no conjunto integrado de
aes que visam a assegurar os direitos fundamentais sade, assis-
tncia e previdncia social, de iniciativa do Poder Pblico e de toda a
sociedade, nos termos do artigo 194, da Constituio Federal.
Assim, no apenas o Estado atua no mbito da seguridade social,
pois auxiliado pelas pessoas naturais e jurdicas de direito privado,
a exemplo daqueles que fazem doaes aos carentes e das entidades
filantrpicas que prestam servios de assistncia social e de sade
gratuitamente.
Atualmente, ostenta simultaneamente a natureza jurdica de
direito fundamental de 2 e 3 dimenses, vez que tem natureza
prestacional positiva (direito social) e possui carter universal (natu-
reza coletiva).

16

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 16 01/04/2014 09:06:25

 A seguridade social no brasil

3. COMPETNCIA LEGISLATIVA
Em regra, caber privativamente Unio legislar sobre seguridade
social, na forma do artigo 22, inciso XXIII, da Constituio Federal:
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
[...]
XXIII - seguridade social.
Contudo, ser competncia concorrente entre as entidades polti-
cas legislar sobre previdncia social, proteo e defesa da sade, dos
portadores de deficincia, da infncia e juventude, na forma do artigo
24, incisos XII, XIV e XV, da Lei Maior:
Art. 24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legis-
lar concorrentemente sobre:
[...]
XII - previdncia social, proteo e defesa da sade;
[...]
XIV - proteo e integrao social das pessoas portadoras de de-
ficincia;
XV - proteo infncia e juventude.
Note-se que os municpios tambm entraro na repartio dessas
competncias, pois aos mesmos caber legislar sobre assuntos de in-
teresse local, assim como suplementar a legislao estadual e federal
no que couber, nos moldes do artigo 30, incisos I e II, da Constituio
Federal.
H uma aparente antinomia de dispositivos constitucionais, pois a
seguridade social foi tema legiferante reservado Unio pelo artigo 22,
inciso XXIII, enquanto a previdncia social, a sade e temas assisten-
ciais (todos inclusos na seguridade social) foram repartidos entre todas
as pessoas polticas.
Essa aparente antinomia solucionada da seguinte maneira: ape-
nas a Unio poder legislar sobre previdncia social, exceto no
que concerne ao regime de previdncia dos servidores pblicos
efetivos dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, que
podero editar normas jurdicas para institu-los e disciplin-los,

17

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 17 01/04/2014 09:06:25

 Frederico Amado

observadas as normas gerais editadas pela Unio e as j postas pela

prpria Constituio.
Outrossim, os estados, o Distrito Federal e os municpios tam-
bm podero editar normas jurdicas acerca da previdncia com-
plementar dos seus servidores pblicos, a teor do artigo 40, 14, da
Constituio Federal.
No que concerne sade e assistncia social, a competncia aca-
ba sendo concorrente, cabendo Unio editar normas gerais a serem
complementadas pelos demais entes polticos, conforme as suas pecu-
liaridades regionais e locais.

4. PRINCPIOS INFORMADORES
A maioria dos princpios informadores da seguridade social encon-
tra-se arrolada no artigo 194, da Constituio Federal, sendo tratados
como objetivos do sistema pelo constituinte, destacando-se que a sua
interpretao e grau de aplicao variar dentro da seguridade social, a
depender do campo de incidncia, se no subsistema contributivo (pre-
vidncia social) ou no subsistema no contributivo (assistncia social e
sade pblica).

Universalidade da cobertura e do atendimento

Uniformidade e equivalncia dos benefcios e ser-

vios s populaes urbanas e rurais

Seletividade e distributividade

Irredutibilidade do valor dos benefcios

Princpios da Equidade de participao no custeio

seguridade social
Diversidade da base de financiamento

Gesto quadripartite

Solidariedade

Precedncia da fonte de custeio

Oramento diferenciado

18

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 18 01/04/2014 09:06:25

 A seguridade social no brasil

4.1. Universalidade da cobertura e do atendimento

A seguridade social dever atender a todos os necessitados, es-
pecialmente atravs da assistncia social e da sade pblica, que so
gratuitas, pois independem do pagamento de contribuies diretas dos
usurios (subsistema no contributivo da seguridade social).
Ao revs, a previdncia ter a sua universalidade limitada por sua
necessria contributividade, vez que o gozo das prestaes previden-
cirias apenas ser devido aos segurados (em regra, aqueles que exer-
cem atividade laborativa remunerada) e aos seus dependentes, pois no
Brasil o sistema previdencirio contributivo direto. Logo, a universa-
lidade previdenciria mitigada, haja vista limitar-se aos benefici-
rios do seguro, no atingindo toda a populao.
Este princpio busca conferir a maior abrangncia possvel s aes
da seguridade social no Brasil, de modo a englobar no apenas os na-
cionais, mas tambm os estrangeiros residentes, ou at mesmo os no
residentes, a depender da situao concreta, a exemplo das aes indis-
pensveis de sade, revelando a sua natureza de direito fundamental
de efetivao coletiva.
Deveras, a vertente subjetiva deste princpio determina que a se-
guridade social alcance o maior nmero possvel de pessoas que ne-
cessitem de cobertura, ao passo que a objetiva compele o legislador e
o administrador a adotarem as medidas possveis para cobrir o maior
nmero de riscos sociais.

4.2. Uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s po-

pulaes urbanas e rurais
Cuida-se de corolrio do Princpio da Isonomia no sistema de segu-
ridade social, que objetiva o tratamento isonmico entre povos urbanos
e rurais na concesso das prestaes da seguridade social. Enquanto os
benefcios so obrigaes de pagar quantia certa, os servios so obri-
gaes de fazer prestados no mbito do sistema securitrio.
Com efeito, no mais possvel a discriminao negativa em desfa-
vor das populaes rurais como ocorreu no passado, pois agora os be-
nefcios e servios da seguridade social devero tratar isonomicamente
os povos urbanos e rurais.

19

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 19 01/04/2014 09:06:25

 Frederico Amado

4.3. Seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e

servios
A seletividade dever lastrear a escolha feita pelo legislador dos
benefcios e servios integrantes da seguridade social, bem como os
requisitos para a sua concesso, conforme as necessidades sociais e a
disponibilidade de recursos oramentrios, funcionando como limita-
dora da universalidade da seguridade social.
Deveras, como no h possibilidade financeira de se cobrir todos os
eventos desejados, devero ser selecionados para a cobertura os riscos
sociais mais relevantes, visando melhor otimizao administrativa
dos recursos, conforme o interesse pblico.
Demais disso, como base no Princpio da Seletividade, o legislador
ainda ir escolher as pessoas destinatrias das prestaes da segurida-
de social, consoante o interesse pblico, sempre observando as neces-
sidades sociais.
Por seu turno, a distributividade coloca a seguridade social como
sistema realizador da justia social, consectrio do Princpio da Isono-
mia, sendo instrumento de desconcentrao de riquezas, pois devem
ser agraciados com as prestaes da seguridade social especialmente
os mais necessitados.
Assim, como exemplo, apenas faro jus ao benefcio do amparo as-
sistencial os idosos e os deficientes fsicos que demonstrem estar em
condio de miserabilidade, no sendo uma prestao devida aos de-
mais que no se encontrem em situao de penria.

4.4. Irredutibilidade do valor dos benefcios

Por este princpio, decorrente da segurana jurdica, no ser pos-
svel a reduo do valor nominal de benefcio da seguridade social, ve-
dando-se o retrocesso securitrio.

\\ ATENO
No que concerne especificamente aos benefcios previdencirios, ainda garantido consti-
tucionalmente no artigo 201, 4, o reajustamento para manter o seu valor real, conforme
os ndices definidos em lei, o que reflete uma irredutibilidade material.

Esta disposio atualmente regulamentada pelo artigo 41-A, da

Lei 8.213/91, que garante a manuteno do valor real dos benefcios

20

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 20 01/04/2014 09:06:25

 A seguridade social no brasil

pagos pelo INSS atravs da incidncia anual de correo monetria pelo

INPC, na mesma data de reajuste do salrio mnimo.
Ou seja, os benefcios da sade pblica e da assistncia social so
apenas protegidos por uma irredutibilidade nominal, ao passo que os
benefcios pagos pela previdncia social gozam de uma irredutibilidade
material, pois precisam ser reajustados anualmente pelo ndice legal.

IRREDUTIBILIDADE PELO
Sade pblica e assistncia social
VALOR NOMINAL

IRREDUTIBILIDADE PELO
Previdncia social
VALOR REAL

\\ POSIO DO STJ
Em 2012, no julgamento do EDcl no AgRg no RECURSO ESPECIAL 1.142.014 RS, a 3 Seo
do STJ aderiu ao posicionamento da Corte Especial ao admitir a incidncia de ndice ne-
gativo de inflao na atualizao monetria de atrasados de benefcios previdencirios,
desde que no final da atualizao o valor nominal no sofra reduo: A Corte Especial
deste Tribunal no julgamento do REsp n 1.265.580/RS, Relator o Ministro Teori Albino Za-
vascki, DJe de 18/4/2012, modificou a compreenso ento vigente, passando a adotar o
entendimento segundo o qual desde que preservado o valor nominal do montante princi-
pal, possvel a aplicao de ndice inflacionrio negativo sobre a correo monetria de
dbitos previdencirios, porquanto os ndices deflacionados acabam se compensando com
supervenientes ndices positivos de inflao.

4.5. Equidade na forma de participao no custeio

O custeio da seguridade social dever ser o mais amplo possvel,
mas precisa ser isonmico, devendo contribuir de maneira mais acen-
tuada para o sistema aqueles que dispuserem de mais recursos finan-
ceiros, bem como os que mais provocarem a cobertura da seguridade
social.
Alm de ser corolrio do Princpio da Isonomia, possvel concluir
que esta norma principiolgica tambm decorre do Princpio da Capa-
cidade Contributiva, pois a exigncia do pagamento das contribuies
para a seguridade social dever ser proporcional riqueza manifestada
pelos contribuintes desses tributos.
De seu turno, as empresas que desenvolvam atividade de risco con-
tribuiro mais, pois haver uma maior probabilidade de concesso de

21

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 21 01/04/2014 09:06:26

 Frederico Amado

benefcios acidentrios; j as pequenas e micro empresas tero uma

contribuio simplificada e de menor vulto.
As contribuies para a seguridade social a serem pagas pelas em-
presas tambm podero ser progressivas em suas alquotas e bases de
clculo, conforme autoriza o artigo 195, 9, da Constituio Federal,
em razo da atividade econmica, da utilizao intensiva de mo-de-
-obra, do porte da empresa ou da condio estrutural do mercado de
trabalho, sendo outro consectrio do Princpio da Equidade no Custeio.

4.6. Diversidade da base de financiamento

O financiamento da seguridade social dever ter mltiplas fontes, a
fim de garantir a solvibilidade do sistema, para se evitar que a crise em
determinados setores comprometa demasiadamente a arrecadao,
com a participao de toda a sociedade, de forma direta e indireta.
Alm do custeio da seguridade social com recursos da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, j h previso das seguin-
tes fontes no artigo 195, da Constituio Federal:
A) do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na
forma da lei;
B) do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social;
C) apostadores (receita de concursos de prognsticos);
D) importador de bens ou servios do exterior, ou equiparados.
Em termos de previdncia social, tradicional no Brasil o trplice
custeio desde regimes constitucionais pretritos (a partir da Constitui-
o Federal de 1934), com a participao do Poder Pblico, das empre-
sas e dos trabalhadores em geral.
Outrossim, permitida a criao de novas fontes de custeio para a
seguridade social, mas h exigncia constitucional expressa de que seja
feita por lei complementar, na forma do artigo 195, 4, sob pena de
inconstitucionalidade formal da lei ordinria.

4.7. Gesto quadripartite

A gesto da seguridade social ser quadripartite, de ndole democr-
tica e descentralizada, envolvendo os trabalhadores, os empregadores,

22

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 22 01/04/2014 09:06:26

 A seguridade social no brasil

os aposentados e o Poder Pblico, seguindo a tendncia da moderna

administrao pblica na insero de membros do corpo social nos
seus rgos colegiados, a teor do artigo 194, pargrafo nico, inciso VII,
da Constituio Federal.

4.8. Solidariedade
um princpio fundamental previsto no artigo 3, inciso I, da Cons-
tituio Federal, que tem enorme aplicabilidade no mbito da seguri-
dade social, sendo objetivo da Repblica Federativa do Brasil construir
uma sociedade livre, justa e solidria.
Essencialmente a seguridade social solidria, pois visa a agasa-
lhar as pessoas em momentos de necessidade, seja pela concesso de
um benefcio previdencirio ao segurado impossibilitado de trabalhar
(previdncia), seja pela disponibilizao de um medicamento a uma
pessoa enferma (sade) ou pela doao de alimentos a uma pessoa em
estado famlico (assistncia).
H uma verdadeira socializao dos riscos com toda a sociedade,
pois os recursos mantenedores do sistema provm dos oramentos p-
blicos e das contribuies sociais, onde aqueles que pagam tributos que
auxiliam no custeio da seguridade social, mas hoje ainda no gozam
dos seus benefcios e servios, podero no amanh ser mais um dos
agraciados, o que traz uma enorme estabilidade jurdica no seio da so-
ciedade.
Essa norma principiolgica fundamenta a criao de um fundo ni-
co de previdncia social, socializando-se os riscos, com contribuies
compulsrias, mesmo daquele que j se aposentou, mas persiste tra-
balhando, embora este egoisticamente normalmente faa queixas da
previdncia por continuar pagando as contribuies.
Por outro lado, o Princpio da Solidariedade justifica o fato jurgeno
de um segurado que comeou a trabalhar poder se aposentar no mes-
mo dia, mesmo sem ter vertido ainda nenhuma contribuio ao siste-
ma, desde que aps a filiao seja acometido de infortnio que o torne
invlido de maneira definitiva para o trabalho em geral.
Outrossim, a garantia de sade pblica gratuita a todos e de medi-
das assistenciais a quem delas necessitar tambm decorre diretamente
deste princpio.

23

PREVIDENCIRIO novo cpia.indd 23 01/04/2014 09:06:26