Redes Públicas de Cooperação em Ambientes Federativos

Ministrio da Educao MEC
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES

Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica
REDES PBLICAS DE COOPERAO

EM AMBIENTES FEDERATIVOS
Maria Leondia Malmegrin
2012
2 edio
Redes Publicas Cooperacao Ambientes Federativos

1 GP Versao Grafica.pmd 03/10/2012, 19:14
2012. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.
A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
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1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.
1 edio 2010
M256r Malmegrin, Maria Leondia

Redes pblicas de cooperao em ambientes federativos / Maria Leondia Malmegrin.
2. ed. reimp. Florianpolis: Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia]:
CAPES : UAB, 2012.
116p. : il.

Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-7988-074-2
1. Administrao pblica. 2. Redes de informao. 3. Estado Inovaes tecnolgicas.

4. Educao a distncia.
I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil). II. Universidade
Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35
Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDNCIA DA REPBLICA
MINISTRIO DA EDUCAO
COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS

Universidade Federal de Santa Catarina
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA

Universidade Federal de Mato Grosso
AUTORA DO CONTEDO
EQUIPE TCNICA
Coordenador do Projeto Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos Denise Aparecida Bunn
Capa Alexandre Noronha
Ilustrao Adriano Schmidt Reibnitz

Igor Baranenko
Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro
Diagramao Rita Castelan
Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira

Mara Aparecida Siqueira
Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

SUMRIO
Apresentao .................................................................................................... 7
Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em

Ambientes Federativos
Conceitos e Expectativas ......................................................................... 11

Redes Pblicas e o Desenvolvimento Federativo ............................................... 25
Desenvolvimento Federativo e os Princpios do Federalismo ....................... 26
Descentralizao .............................................................................. 28
Cooperao ............................................................................................ 35
Coordenao ............................................................................................ 38
Integrao de Temas e Desafios .................................................................. 40
Desenvolvimento Federativo e as Redes Pblicas de Cooperao ..................... 43
Redes Pblicas de Cooperao Federativa do Campo:
Estado e Polticas Pblicas ........................................................................ 44
Movimentos Sociais .................................................................................. 47
Produo e Circulao .............................................................................. 48

Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos
Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao
Redes Pblicas de Cooperao Condicionantes Crticos ................................. 61

Servios Pblicos ........................................................................................ 61
Organizaes Integrantes das Redes de Prestao de Servios Pblicos ...... 64
Governana das Redes Estatais ......................................................................... 71
Modelos de Gesto e Estruturas de Redes Interorganizacionais ................... 71
Tipologias Adicionais de Redes de Cooperao ......................................... 78
Aspectos Estratgicos da Governana das Redes Estatais .......................... 81
Processo de Evoluo das Redes Estatais Puras e os Mecanismos
Crticos de Gesto ......................................................................................... 85
Redes Estatais e as Instncias Federativas .................................................. 85
Redes Estatais Hbridas .......................................................................... 89
Mecanismos Crticos da Delegao ....................................................... 94
Mecanismos Importantes na Associao ....................................................... 97
Referncias.................................................................................................... 107
Minicurrculo.................................................................................................... 116
6 Especializao em Gesto Pblica

Apresentao
APRESENTAO
Prezado estudante, bem-vindo!

Integrando uma grande variedade de redes, entre elas a rede
Universidade Aberta do Brasil, certamente voc tem alguns
conhecimentos sobre o significado, os usos e os desafios do atual
fenmeno de proliferao dessas organizaes humanas.
Vamos precisar dessa competncia existente para avanar
na compreenso e anlise de uma tipologia particular de rede
as redes pblicas de cooperao no ambiente federativo, que hoje
so imprescindveis para universalizao da prestao de servios
pblicos e para implementao e sustentao dos desenvolvimentos
nacional e local.
Para tanto, estruturamos a disciplina em duas Unidades que
abordaro em primeiro lugar os conceitos e os contextos de
existncia das redes pblicas de cooperao focalizadas para, em
seguida, apresentar o perfil de governana das redes pblicas
estatais de cooperao, o processo de evoluo dessas organizaes
e os mecanismos crticos de gesto hoje utilizados.
Aps estudar conosco, esperamos que voc se sinta motivado
a aprofundar e a estender seus conhecimentos, pois, sendo um
assunto que comporta um grande nmero de temas emergentes,
devemos procurar sempre a atualizao por meio de pesquisas e
estudos, afinal temos muito de aprender: um aprendizado
significativo para voc e para todos ns.
Professora Maria Leondia Malmegrin
Mdulo Especfico em Gesto Pblica

7

UNIDADE 1
INTRODUO GESTO DE REDES
PBLICAS DE COOPERAO
EM AMBIENTES F EDERATIVOS
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Identificar conceitos e contextos de redes pblicas de cooperao
voltadas para o desenvolvimento federativo;
Diferenciar e classificar as redes pblicas de cooperao no
contexto federativo; e
Correlacionar aspectos das demandas atuais do desenvolvimento
federativo ao potencial de solues oferecidas pelas redes
pblicas de cooperao no mbito da federao brasileira.


Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em Ambientes Federativos
CONCEITOS E EXPECTATIVAS
Vamos aproveitar o ttulo da disciplina Redes Pblicas de
Cooperao em Ambientes Federativos para eleger alguns
conceitos e expectativas, a fim de que ns possamos
estabelecer uma proposta de trabalho para esta Unidade.
Voc deve estar se perguntando qual a diferena entre os

termos administrao e gesto. Essa dvida muito comum e
sempre levantada nas literaturas especficas produzidas nos ltimos
30 anos. Veja o texto a seguir.
Esgotar qualquer assunto parece impossvel, principalmen-

te este dilema Gesto e Administrao. O termo gesto
novo, com a fora que possui hoje, at mesmo na acade-
mia, ser difcil assumir algumas constataes. (PARRA
FILHO; SANTOS, 2000, p. 36).
Assim, para fins da presente disciplina, o termo gesto

sinnimo de administrao e significa um conjunto de princpios,
normas e funes que tem por objetivo ordenar os fatores de
produo e controlar a sua produtividade e eficincia, para obter
determinado resultado.
A gesto ser ainda representada por um modelo
explicativo abrangendo quatro etapas: planejamento; execuo;
avaliao; e controle.
Com finalidade de representao grfica, vamos usar o ciclo
de gesto, criado por Walter Shewhart e muito empregado por
Demin nos programas de gesto pela qualidade, conforme Walton
(1989). Veja a Figura 1, com as etapas do ciclo traduzidas para o
portugus. Veja o que significa cada etapa do ciclo.

11

Figura 1: Do ciclo PDCA ao ciclo PEAC

Fonte: Adaptada de Campos (1994)
Vamos explicar esse ciclo com o entendimento da finalidade

principal de cada etapa.
A etapa de Planejamento visa fornecer orientaes diretivas,

definindo metas, ou normativas, definindo os mtodos, as tcnicas e
as ferramentas para que a prxima etapa de Execuo seja realizada.
A etapa de Execuo compreende as atividades preparatrias
de capacitar as pessoas educando-as e treinando-as, para que
sejam capazes de executar o que foi planejado na etapa de
Planejamento. A etapa de Execuo gera produtos, tambm
denominados resultados. As informaes geradas sobre as
atividades executadas tambm podem ser coletadas nesta etapa.
Esses dados podem ser coletados de forma sistematizada e contnua,
isto , monitorados ou de forma aleatria e pontual, conforme
normatizados na etapa de Planejamento.
Alguns autores incluem a atividade de monitoramento na
prxima etapa de Avaliao.
A etapa de Avaliao tem como objetivo fornecer
informaes para a prxima etapa, a de Controle, comparando o
que foi planejado e o que foi realizado, valorando os desvios
encontrados e identificando as respectivas causas e at mesmo
sugerindo alternativas de caminhos para que o que foi planejado
volte a ser executado e os produtos e resultados sejam obtidos.

A ltima etapa, a de Controle, tem carter decisrio e executivo,

pois contempla atividades no somente de tomada de deciso sobre
como corrigir as disfunes apontadas na etapa de Avaliao, e s
vezes como rever o planejamento anterior, papel preventivo, mas
tambm executando as aes corretivas e de melhorias.
Fazendo uma correlao entre processos de abordagem
funcional da administrao, que pode ser de seu conhecimento
(Planejamento, Organizao, Direo, Controle PODC), e o
modelo de quatro etapas, que vamos usar nesta disciplina
(Planejamento, Execuo, Avaliao, Controle PEAC), temos
o Quadro 1.
Quadro 1: Etapas da Administrao x Gesto

Fonte: Elaborado pela autora
Aps definirmos o conceito de gesto, podemos elaborar uma

definio de rede. Voc saberia dizer o que rede?
Conforme voc pde ter constatado, e a exemplo de outras

palavras na linguagem contempornea, existem redes e redes. Como
afirma Inojosa (1999, p. 118),
Entretanto, como j aconteceu com tantas outras ideias,

rede virou uma palavra mgica, uma receita capaz de re-
solver os mesmos problemas que j foram objeto das su-
cessivas reinvenes de formas de administrar problemas
que afligem a sociedade, que so de todos e de ningum.

13

E, como das outras vezes, quase tudo passou a ganhar o

rtulo de rede, como um modo de apresentar propostas de
forma atraente e de captar apoios.
Embora no seja uma ideia recente, visto que abordado

na teoria organizacional desde o comeo do sculo XX (NOHRIA,
1992), o conceito de rede foi evoluindo medida que era empregado
para equacionar desafios variados, para os quais as solues
organizacionais vigentes no eram efetivas.
Na teoria organizacional, as organizaes podem ser
consideradas como sistemas, isto , conjunto de partes
interdependentes inseridas em um contexto denominado ambiente,
que possuem um objetivo definido.
Nesta disciplina, adotamos essa abordagem considerando
a perspectiva sistmica da teoria organizacional, as redes podem
ser entendidas como sistemas organizacionais especficos.
Face especificidade desta disciplina, escolhemos a definio
de Migueletto (2001), ratificando que voc poder usar outras, todas
as vezes que a aplicao do termo e seu contexto assim o exigirem.
A rede um arranjo organizacional (sistema organizacional)

formado por um grupo de atores, que se articulam ou
so articulados por uma autoridade com a finalidade de
realizar objetivos complexos, e inalcanveis de forma iso-
lada. A rede caracterizada pela condio de autonomia
das organizaes e pelas relaes de interdependncia que
estabelecem entre si. um espao no qual se produz uma
viso compartilhada da realidade, se articulam diferentes
tipos de recursos e se conduzem aes de forma coopera-
da. O poder fragmentado e o conflito inexorvel, por
isso se necessita de uma coordenao orientada ao forta-
lecimento dos vnculos de confiana e ao impedimento da
dominao. (MIGUELETTO, 2001, p. 48).
Veja tambm uma definio mais recente que traz termos

como: cdigo de comunicao e inovao, bastante usados na
gesto contempornea.

Rede so estruturas abertas capazes de expandir de forma

ilimitada, integrando novos ns desde que consigam co-
municar-se dentro da rede, ou seja, compartilhem os mes-
mos cdigos de comunicao. Uma estrutura social com
base em redes um sistema altamente dinmico suscetvel
de inovao sem ameaas ao seu equilbrio [...]. Mas a
morfologia de rede uma fonte de drstica reorganizao
das relaes de poder. (CASTELLS, 1999, p. 498).
As redes so teias flexveis e abertas de relacionamentos

mantidas pelo fluxo de compartilhamento de informaes, ideias,
experincias, ideais, objetivos, esforos, riquezas e necessidades,
entre os entes que a compem.
Algumas variveis, como as definidas por Mandell (1990),
podem ajudar a analisar os diferentes tipos de rede:
a compatibilidade dos membros, que corresponde aos

nveis de congruncia de valores e de concordncia
sobre os objetivos;
o ambiente em que se d a mobilizao de recursos,
considerando a capacidade de mobilizao de cada
membro, a disponibilidade de fundos e o seu controle; e
o ambiente social e poltico em que opera, que define
o padro de distribuio de poder e de conflitos.
Aps definir o conceito de rede, importante deixar claro qual

o tipo de rede de que estamos falando: redes sociais ou redes
interorganizacionais?
O foco da disciplina Redes Pblicas de Cooperao em

Ambientes Federativos so as redes interorganizacionais, na
perspectiva da teoria das organizaes.
Como a teoria das organizaes utiliza os conceitos de redes
sociais, definido nas cincias sociais, muitas vezes utilizaremos
conceitos e termos que normalmente no so encontrados em

15

publicaes de Administrao ou de Engenharia de Produo, que

so as disciplinas bsicas que usaremos em nosso trabalho.
A escolha dessa abordagem, a de redes interorganizacionais,
deve-se principalmente ao foco da disciplina ser gesto e o carter
eminentemente instrumental dos conhecimentos nela trabalhados.
Nesse mesmo sentido, definimos nossa posio acerca dos

temas: Redes Pblicas ou Redes de Servios Pblicos?
Segundo Di Pietro (2008, p. 84),
Servio Pblico toda atividade material que a lei atribui

ao Estado para que a exera diretamente ou por meio de
seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamen-
te as necessidades coletivas sob o regime jurdico total ou
parcialmente pblico.
Portanto, daqui em diante, usaremos os termos redes

pblicas e redes de servios pblicos como semelhantes. Veja
os exemplos: redes de servios pblicos de gua, luz, telefone so
exemplos mais prximos da nossa realidade. Temos tambm redes
de escolas pblicas, de hospitais credenciados pelo Sistema nico
de Sade (SUS) e muitos outros.
O importante que, para as questes de controle, tema
crtico para a gesto pblica, todo servio que venha a ser prestado
coletividade diretamente pelo Estado, por sua delegao, ou
por particular, porm disponibilizado para o cidado e servios
administrativos colocados disposio coletiva, mas eventualmente
beneficiando o cidado isoladamente seria servio pblico.
Observe que a mesma situao descrita anteriormente sobre
redes pblicas e de servios pblicos se repete quando falamos de
Redes Pblicas ou Redes Estatais.
Por isso, importante voc saber que as redes estatais
so um caso especfico de redes pblicas, em que o servio

pblico prestado apenas por organizaes estatais. Para tornar

mais claras as questes de redes estatais, podemos citar a Rede
de Unidades de Conservao Ambiental do Instituto Chico
Mendes e a Rede de Metrologia Nacional, coordenada pelo
Instituto Nacional de Metrologia (INMETRO), entre outras que
fazem parte da Estrutura do Estado.
O foco da nossa disciplina so as redes estatais. A partir
desse ncleo central abordaremos na Unidade 2 a expanso dessas
redes com incluso de organizaes ou outras redes no estatais
de prestao de servios pblicos no ambiente federativo.
Voc observou que na construo de todos esses conceitos

estamos elucidando o nome desta disciplina? Pois bem, os
conceitos de gesto e de redes sero descritos, a seguir.
Introduziremos tambm o conceito de cooperao. Voc saberia
dizer por que utilizamos a denominao redes de cooperao?
Escolhemos essa nomenclatura porque entendemos que o

objetivo dos atores e das organizaes nas redes a busca contnua
de ampliao do nmero de parceiros, a fim de viabilizar interesses *Co-opetio comporta-
e projetos comuns. mento estabelecido en-
Dessa forma, vemos a heterogeneidade entre parceiros e a tre indivduos ou organi-
zaes, no qual as rela-
busca tambm contnua de flexibilidade de funcionamento por meio
es competitivas e
de relaes de cooperao, sem, contudo, eliminar os conflitos e a colaborativas se proces-
competio, ou seja, as prticas da co-opetio* existentes quando sam ao mesmo tempo.
organizaes ao mesmo tempo cooperam e competem entre si. Fonte: Elaborado pela
autora.
Esse assunto nos remete a uma questo: voc considera que

h competio nas redes?
Se voc afirmou que sim, voc acertou, pois cada unidade

ou servio de uma rede, alm dos objetivos comuns que o integram

17

rede, tem tambm seus objetivos e cultura especficos, que podem

ser conflitantes.
Veja a Figura 2. Ela procura ajudar no entendimento do termo
co-opetio:
Figura 2: Colaborao mais competio: caractersticas

Fonte: Lipnack e Stamps (1992, p. 42)
A Figura 2 procura mostrar as foras opostas que coexistem

nas redes de cooperao.
Voltadas para a cooperao, voc pode identificar um
propsito unificador ou objetivo comum e as relaes voluntrias
que so estabelecidas entre os participantes da rede.
Do mesmo modo, analisando o espao da competio,
podemos observar ocorrendo simultaneamente foras opostas
relativas no somente independncia que cada participante quer
manter, mas tambm existncia de vrios lderes buscando espaos
de poder cada vez maiores para legitimar suas posies na rede.
Agora que falamos sobre redes de cooperao, voc deve estar

se perguntando o que so as redes pblicas, no ?

Para entender sobre redes pblicas de cooperao, observe

o Quadro 2, em particular o item 4 das caractersticas.
Quadro 2: Redes de cooperao: atores e caractersticas

Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996, p. 59)
Em princpio, o termo cooperao aparece para os trs

tipos de redes explicitados II, III, IV, isto , para os campos:
Movimentos Sociais, Estado/Polticas Pblicas e Produo/
Circulao, mas pode estar implcito em confiana/cumplicidade
do campo Interpessoal.
As redes pblicas de cooperao do campo Estado/Polticas
Pblicas podem se apresentar de forma pura ou associada com
redes pblicas de cooperao do campo: Movimentos Sociais ou
do campo: Produo/Circulao dependendo da natureza ou dos

19

tipos dos servios pblicos que so prestados por essas

organizaes. importante destacar que as redes associadas
recebem permisso formal do Estado para essas parcerias.
Vamos citar um exemplo de cada caso:
Rede Nacional de Certificao de Produtos e a Rede SUS

so redes de cooperao puras formadas por rgos
pblicos das instncias federais, estaduais e municipais.
Rede de Atendimento de Sade do SUS pode se
apresentar como uma rede de cooperao hbrida,
pois a estrutura estatal permite, em instncia local, a
associao com as redes comunitrias de proteo
terceira idade, por exemplo.
Em outro caso, podemos ter a Rede SENAI que atua no
campo: Produo e Circulao em associao com a
Rede Nacional de Certificao de Produtos do INMETRO.
Gerenciar essas redes hbridas um grande desafio e voc

ver os motivos no desenvolvimento da nossa disciplina.
importante voc saber que as redes de cooperao podem
ser classificadas por campos.
Neste momento, voc deve estar pensando sobre qual o
conceito e por que estamos usando a varivel campo para
classificar as redes de cooperao, no ?
Pois bem, a palavra campo, aqui utilizada, tem uma perspectiva

social e, portanto, mais bem conceituada na Sociologia do que em
Administrao. Assim, para fins do nosso trabalho, vamos us-la, de
forma simplificada, conforme o conceito a seguir apresentado:
Cada campo social se caracteriza como um espao onde

se manifestam relaes de poder, o que significa dizer que
os campos sociais se estruturam a partir da distribuio

de um quantum social que determina a posio de cada

agente especfico no seu interior. (MARTELETO; SILVA,
2004, p. 44) (grifo nosso).
Vamos agora segunda parte da questo.
Usamos a classificao por campo social porque ela

permite estruturar os conjuntos de redes organizacionais
considerando os atores, que mais til e adequado aos processos
de gesto, conforme veremos no desenvolvimento da disciplina.
Existem vrias outras formas de classificar as redes, usando
variveis como: modelos de gesto, temas, natureza pblica x
privada, entre outras. Usaremos essas novas classificaes na
Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de
Cooperao, e algumas vezes como subclasses da primeira
classificao adotada, isto , por campo.
Conforme j explicitado, esta disciplina contemplar
basicamente as redes pblicas de cooperao do campo: Estado/
Polticas Pblicas, isto , as redes estatais. Porm, ser necessrio
trazer algumas informaes das redes dos campos: Movimentos
Sociais; e Produo e Circulao, quando elas se relacionarem de
forma complementar com a rede estatal que escolhemos para foco,
para viabilizar ou incrementar o desenvolvimento federativo.
Redes Pblicas de Cooperao no Ambiente Federativo, Redes

Federativas, Redes Governamentais ou Redes Nacionais?
Preferimos adotar o termo no ambiente federativo, porque

mais abrangente. Embora o foco da disciplina seja as redes
estatais, a partir delas podemos associar organizaes ou redes no
estatais, mantendo o ambiente federativo como referencial para
nossos estudos e anlises.

21

Mas agora precisamos eleger o entendimento de ambiente

federativo.
Voc saberia dizer o que ambiente federativo?
Considerando que esta nossa disciplina tem como foco a

gesto operacional de redes e que trata as redes como organizaes
na perspectiva sistmica, podemos entender o ambiente federativo
como um sistema de nvel superior. Isto , o ambiente federativo
um sistema composto por unidades, federativas ou federadas, que
operam de forma interdependentes para o alcance de um propsito
comum, sem o qual no h governana e sustentabilidade para o
referido sistema.
O ambiente federativo brasileiro, em uma perspectiva mais
restrita, contempla rgos e instituies das esferas: federal, estadual
e municipal.
Mas a partir da ltima reforma do aparelho do Estado novos
arranjos institucionais podem ser concebidos com a participao
de organizaes pblicas no estatais, da resultando em sistemas
ou redes, hierrquicas ou no, horizontais ou verticais e at
multidimensionais, puras e hbridas, tornando o sistema federativo
brasileiro muito mais complexo que anteriormente.
Continuando nosso trabalho de uniformizao de conceitos
e expectativas, visando ao pacto de aprendizagem da Unidade 1,
vamos agora usar a explicitao do Objetivo Geral dessa disciplina,
como objeto de anlise.
O que se pretende com esta disciplina, do Curso de Espe-

cializao em Gesto Pblica, dotar os estudantes de
conhecimentos de natureza tcnica instrumental para
a gesto de redes pblicas de cooperao em ambiente
federativo, com particular destaque para os elementos de
contedos relativos aos diversos mecanismos de gesto
operacional das complexas relaes estabelecidas inter-
na e externamente. (BRASIL, 2008) (grifo nosso).

Vamos ento s questes a que a redao anterior nos remete

e que esto destacadas no texto.
importante voc saber que, quando falamos em conceito
de gesto, estamos falando de uma rea de conhecimento. Nesse
sentido, faz-se necessrio que voc identifique de que tipo de
conhecimento se constitui um conceito, pois o conhecimento pode
ser de natureza tcnica e instrumental, por exemplo.
Esta disciplina tratar os dois aspectos do conhecimento,
conforme mostrado na Figura 3. um esquema bastante
simplificado para auxiliar no entendimento do significado da
classificao de conhecimento exemplificado anteriormente.
Figura 3: Integrao entre ambientes: acadmico e prtico

Fonte: Elaborada pela autora
Como voc pode observar, procuraremos trazer muitos

contedos cuja gnese o exerccio prtico da funo de gesto
pblica, pois nesse espao de trabalho que se constata a
necessria integrao dos dois tipos de conhecimentos, bem
como sua atualizao.
A gesto operacional das redes pblicas de cooperao se
valer de mtodos, tcnicas de domnio da cincia da Administrao
e da cincia da Engenharia de Produo, mas as aplicaes exigiro

23

uma contextualizao no ambiente especfico das organizaes

prestadoras de servios pblicos. Voc tambm pode necessitar do
resgate de vrios conhecimentos especficos obtidos nas disciplinas
anteriores do Curso de Especializao em Gesto Pblica e em
disciplinas correlatas das Cincias Sociais e das Cincias Polticas.
Esses conceitos nos remeteram necessidade de definio de

dois outros: mecanismos ou ferramentas de gesto?
Preferimos usar o termo mecanismo, entendido como

funcionamento orgnico ou processo, para sinalizar que no
trataremos de ferramentas especficas, como instrumentos para
apoio aos processos de gesto.

REDES PBLICAS E O
DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO
Voc deve estar lembrado que estamos utilizando redes

pblicas como redes de prestao de servios pblicos.
Se usarmos a definio de Migueletto (2001), j estudada,
podemos entender redes pblicas como um sistema organizacional
formado por um grupo de atores que se articulam ou so articulados
por uma autoridade com a finalidade de executar a prestao de
servios pblicos, o que no seria possvel realizar com a atuao
isolada desses atores.
Tambm verificamos que a efetividade das redes pblicas
de cooperao, isto , a capacidade de produzir impactos
desejados, a exemplo de todas as redes, varia necessariamente em
funo dos contextos em que esto inseridas. Esse contexto, para
nossa disciplina, o desenvolvimento federativo, com suas variveis,
aqui denominada aspectos, e respectivas exigncias estruturais.
Mas o que desenvolvimento federativo, onde se insere e quais

so as condies exigidas na implementao? Vamos tentar
responder a essas questes no prximo item.
Para nos ajudar nessa resposta, vamos analisar o entendimento
de desenvolvimento federativo e seus aspectos considerados
estratgicos, em uma abordagem inicial, conforme a sequncia
a seguir: Desenvolvimento Federativo e os Princpios do
Federalismo; Descentralizao; Cooperao; Coordenao; e
Integrao de Temas e Desafios.

25

DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E
OS PRINCPIOS DO FEDERALISMO
Voc j teve opor tunidade de visualizar que o

desenvolvimento federativo no apresenta a mesma popularidade
do desenvolvimento local, embora o subsistema local esteja
hierarquicamente situado no sistema federativo e sejam
interdependentes.
A partir de 1988 os termos federalismo, federativo e
* Capacidade Governativa
no sentido amplo, envol-
federalista so muito mais associados aos conhecimentos das
vendo a capacidade de cincias sociais, polticas e econmicas em suas pesquisas e
ao estatal na publicaes que associados questo especfica do
implementao das pol-
desenvolvimento.
ticas e na consecuo de
metas coletivas. Refere- Mas para a sobrevivncia do sistema federativo ele precisa
se ao conjunto dos meca- se desenvolver em uma busca incessante de melhorias de sua
nismos e procedimentos capacidade governativa* e de sua sustentabilidade*, como
para lidar com a dimen-
resultados sistmicos.
so participativa e plural
da sociedade, o que impli- Identificados os resultados desejados do processo de
ca expandir e aperfeioar desenvolvimento federativo, vamos agora tentar definir o termo
os meios de interlocuo "desenvolvimento", para o qual existem tantas definies, quanto
e de administrao do
tericos dispostos a formul-las. Por isso, trouxemos trs definies
jogo de interesses Fonte:
Diniz (1997).
que devem ser consideradas como partes de uma compreenso mais
* Sustentabilidade a
abrangente.
persistncia por um longo
perodo de certas carac- Transformao econmica, na direo de rpidos e sus-
tersticas necessrias e
tentados crescimentos do produto nacional e a conquista
desejveis de um sistema
de centros de deciso no processo industrial, os quais do
sociopoltico e seu ambi-
ente natural, no infinita- ao pas uma medida de autonomia para guiar o seu futuro
mente durvel, mas que crescimento (FURTADO, 1963).
seja capaz de transfor-
mar a sociedade. Fonte:
Robinson et al. (1990).

Acreditamos que, sem a pretenso de fixar uma

definio precisa, podemos entender o desenvolvimento
federativo como o processo articulado e sistmico
vivenciado pelas unidades federadas, em todos os nveis
hierrquicos, com objetivo de obter resultados
sustentados nos eixos: socioambiental, tecnoeconmico
e poltico-institucional.
O desenvolvimento social, como qualquer desenvolvimento,

melhor explicado do que conceituado, por esse motivo, podemos
entend-lo como uma transformao social que objetiva a
distribuio mais igualitria de renda, o acesso a bens sociais e a
participao poltica.
Quanto aos entendimentos acerca o desenvolvimento
cultural, este somente ganhou destaque aps 1980, quando o
conceito de produto cultural comeou a ser trabalhado e pde ser
entendido como transformao cultural na direo da reafirmao
das identidades locais ou nacionais e das respectivas tradies.
Alm do entendimento dos resultados esperados de um
processo de desenvolvimento federativo efetivo, importante voc
conhecer quais so os princpios do federalismo.
Conforme Amaral (2004), esses princpios referenciam as
abordagens do federalismo mais comuns: a jurdica, que privilegia
os aspectos da organizao poltico-administrativo do Estado e a
poltica, institucional e econmica, para dar conta das relaes
contraditrias e cooperativas entre os entes federados. Para a
primeira, o federalismo uma questo de Estado; para a segunda,
uma questo da sociedade e suas instituies.
Vamos aos princpios do federalismo. A maioria dos
estudiosos indica que os princpios bsicos do federalismo so: o
da autonomia e o da participao.
O primeiro o princpio maior do federalismo, que trata da
autodeterminao garantida pela Constituio s partes federadas.
O segundo aborda a responsabilidade que cabe a cada unidade
federativa na capacidade governativa do sistema.

27

Portanto, descentralizao associada autonomia e

cooperao associada participao so consideradas aspectos
estratgicos a serem tratados em qualquer estudo do
desenvolvimento federativo.
Porm, na perspectiva da administrao emerge outro
aspecto estratgico oriundo do enfoque sistmico da organizao
federativa, que o princpio da coordenao.
Isso posto, podemos abordar cada um desses trs princpios,
de forma mais detalhada.
DESCENTRALIZAO
A descentralizao ser analisada face ao processo inverso da

centralizao, pois voc j deve ter conhecimento da grande
utilizao dos termos descentralizao e desconcentrao
ora como sinnimos, ora como antnimos. Por essa razo,
vamos tentar diferenciar esses dois termos antes de introduzir
a tenso existente em descentralizao e centralizao no
Tratamos aqui o processo de descentralizao e de

desconcentrao como distintos e relativamente independentes,
embora quase sempre interligados e complementares. A descentra-
lizao e a desconcentrao no desenvolvimento federativo criam,
ou no, condies institucionais para as organizaes e a
mobilizao das energias sociais e decises autnomas da sociedade.
A descentralizao pode ser entendida como a transferncia
de recursos e do poder decisrio de instncias superiores para
unidades espacialmente menores.
Isso confere s unidades federativas capacidade de escolher
e definir as prprias prioridades na gesto de suas aes.

Para voc entender a importncia da descentralizao, vamos

abordar, a seguir, o conceito de desconcentrao, que representa
apenas a distribuio da responsabilidade pela execuo
operacional das atividades dos projetos e programas, sem
transferncia de recursos e autonomia decisria.
Em princpio, capacidade decisria e recursos so duas variveis
fundamentais dos processos de descentralizao e desconcentrao
influenciando os processos de gesto nas unidades federadas.
A Figura 4 mostra os quatro possveis tipos de
descentralizao, considerando a combinao dessas duas variveis.
Figura 4: Tipos de descentralizao

Fonte: Adaptada de Mdici e Maciel (1996)
Vamos analisar e exemplificar cada tipo de descentralizao.
Na descentralizao autnoma, a unidade federada, o estado

ou o municpio possui todas as competncias decisrias para
executar a prestao de servios sob sua responsabilidade. Exemplos
que podem ilustrar esse tipo de descentralizao, no caso dos
municpios, so os servios pblicos de limpeza urbana, iluminao
pblica e transporte coletivo.
Na descentralizao dependente, a unidade federada, o
estado ou o municpio possui apenas competncias suplementares,
pois existem regras definidas por entidades federadas de instncias

29

superiores. Um exemplo seria a prestao de servios educacionais

no mbito dos municpios.
Nesses dois tipos de descentralizao, existe o pressuposto
de que as unidades descentralizadas possuem todos os recursos
(financeiros, humanos, logsticos e tecnolgicos) para a realizao
das atividades da prestao de servios pblicos.
Mas existem descentralizaes que se processam com a
transferncia de recursos, so as chamadas descentralizaes
tuteladas (independente ou dependente).
Na descentralizao tutelada independente, a unidade
descentralizada tem todas as competncias decisrias para definir
como prestar os servios pblicos, mas depende, mesmo que
parcialmente, de recursos oriundos de instncias superiores do
sistema federativo. Um exemplo importante a prestao de servios
de sade por Estados e municpios no mbito do SUS.
Na descentralizao tutelada dependente, a autonomia da
unidade federada mnima, com poucas competncias decisrias e
recursos para prestao de servios pblicos. No sistema federativo
brasileiro, esse tipo de descentralizao no est previsto, portanto os
exemplos se caracterizam por eventos situacionais de mobilizao, como
as campanhas de combate s endemias ou aes de defesa civil.
Existe outra maneira de classificar a descentralizao conforme
a origem dos fluxos de poder e recursos, de grande importncia para
as redes pblicas de cooperao no mbito federativo. Temos assim a
descentralizao Estado-Estado e a descentralizao Estado-
Sociedade, lembrando que as duas necessitam de suporte legal, das
constituies, das leis e de decretos nas trs instncias.
Na descentralizao Estado-Estado, a transferncia de

responsabilidades de gesto interna ao setor pblico
inclui: transferncia de funes e responsabilidades
da Unio para Estados e municpios; transferncia dos
Estados para Municpios; e transferncia de
responsabilidades dentro da mesma instncia (federal,
estadual e municipal) para suas unidades
descentralizadas no espao.

Voc pode concluir que esse tipo de descentralizao gera

uma grande variedade de redes de cooperao do campo: Estado/
Polticas Pblicas. Lembre-se do Quadro 2: Redes de Cooperao:
Atores e Caractersticas.
J na descentralizao Estado-Sociedade, a
descentralizao ocorre com a democratizao da
gesto de capacidade decisria e recursos, que
normalmente est concentrada nas unidades estatais
e governamentais, do setor pblico, para a sociedade.
Essa descentralizao pode ser classificada em duas

categorias considerando o tipo de repasse de responsabilidades.
Na primeira categoria, temos deciso e deliberao, com
transferncia de responsabilidades na definio de polticas,
enquanto que na segunda categoria teramos a execuo com
transferncia para a sociedade da funo executiva/operacional dos
projetos, das atividades e dos servios pblicos.
Um exemplo de descentralizao de Estado-Sociedade, na
categoria deciso e deliberao, a atuao de conselhos
deliberativos, como o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) e os conselhos que atuam no mbito do SUS.
Na categoria execuo, podemos citar como importante os
papis desempenhados pelo chamado Sistema S (SESI, SENAI, SENAR,
entre outros) na prestao de servios pblicos na rea educacional e
as organizaes no governamentais (ONGs) na rea ambiental.
Usar essas classificaes importante para voc identificar
v
as diversas formas de terceirizao, participao e controle, que vimos
at aqui, exigindo mecanismos especficos de gesto operacional.
Impossvel no considerar a existncia de conflitos tcnicos Esta matria ser
tratada com mais
e polticos na implementao do processo de descentralizao do
detalhes na Unidade 2.
Estado, principalmente quando esse processo contraposto ao
processo de centralizao.

31

Para muitos estudiosos, a descentralizao tambm pode ser

entendida com uma estratgia que se apresenta com duas
motivaes de igual importncia, que so: a racionalidade
administrativa e a democratizao.
A racionalidade administrativa est relacionada busca da
eficincia na utilizao de recursos e a democratizao se coloca
como associada a valores polticos, a exemplo da universalizao
da prestao de servios pblicos, da equidade no tratamento a
todos indivduos que se relacionam com o Estado e da capacidade
de controle do Estado pela sociedade.
Alm de definir a participao relativa de cada uma das
motivaes citadas, um projeto de descentralizao deve considerar
principalmente que os conceitos de centralizao e descentralizao
no so conceitos e prticas excludentes e o esforo de
descentralizao requer um certo grau de centralizao, que deve
ser definido ainda no desenho do projeto.
O projeto deve considerar tambm quais so os nveis de
cooperao e coordenao esperados, face descentralizao
pretendida, pois esses trs princpios so interdependentes.
Observe a Figura 5 que tem como objetivo fixar nossos
entendimentos at o momento.
Figura 5: Centralizao, descentralizao, cooperao e coordenao


O esquema mostra a interdependncia das aes de

cooperao, coordenao e descentralizao para sinalizar que
somente o equilbrio dinmico entre elas capaz de garantir a
efetividade do projeto. Um exemplo seria a necessidade de esforos
crescentes de coordenao como resposta a iniciativas de
descentralizao ou aumento do nmero de organizaes da rede.
Precisamos ainda considerar que em qualquer rede as
articulaes entre atores e os sistemas de informao internos e
externos a serem projetados tambm dependero dos modelos de
descentralizao, cooperao e coordenao definidos.
Outra questo importante que o projeto precisa estar
baseado em informaes sobre o que chamamos de situao atual
ou estgio atual do desenvolvimento federativo de cada uma das
unidades federadas e o histrico de descentralizao de cada
poltica pblica a ser descentralizada.
Em outras palavras, preciso sempre observar que a garantia
da eficcia dos resultados da prestao de servios pblicos
depende da soluo encontrada para equacionar a oferta de
servios pelos governos subnacionais face s capacidades tcnicas,
administrativas e financeiras projetadas.
Resumindo os entendimentos bsicos sobre os temas

desenvolvimento federativo e descentralizao,
devemos ratificar que as instncias federal, estadual
e municipal so subsistemas de um sistema mais
amplo e global, o ambiente federativo. O tratamento
dos problemas e das potencialidades de cada uma
dessas instncias deve, ento, considerar as variveis
de contexto relativas s instncias de nvel superior,
o que resulta em uma espcie de descentralizao
cooperada e coordenada.
Com essa discusso, voc pde observar como grande a

complexidade de formulao dos projetos de reforma que envolvem

33

discutir descentralizaes. Talvez voc no tenha a oportunidade

de participar de um, mas os efeitos e impactos de uma
descentralizao concebida de forma inadequada sero sentidos
tanto em sua atuao como gestor como tambm como usurio
dos servios pblicos descentralizados.
Para isso, vamos agora analisar algumas variveis do projeto
de implementao que impactam a gesto das mudanas
pretendidas pelas descentralizaes.
No planejamento do projeto de implementao, uma questo
que merece destaque, entre outras, a previso de uma zona de
caos administrativo, que ocor re em cada ente federado,
participante do processo de descentralizao.
Essa zona de caos caracterizada pela necessidade de
abandonar processos existentes, quando ainda novos processos,
trazidos pela descentralizao, ainda no esto totalmente
implementados.
Se voc, como gestor, no compreender bem as lgicas
antigas e novas dos processos de prestao de servios pblicos,
bem como as alteraes das variveis do projeto de
descentralizao, ter muitas dificuldades para conduzir as diversas
etapas do processo de mudana.
Outras questes que vamos encontrar certamente so as
reaes internas da cultura instalada nas organizaes envolvidas
na descentralizao e as reaes externas dos agentes e
intervenientes do processo, que tem suas estruturas de poder
modificadas, como em qualquer projeto de mudana, mas que ficam
potencializadas com as descentralizaes planejadas.
Concluindo, podemos admitir que a descentralizao no
contexto do desenvolvimento federativo no soluo para ser
prescrita e implementada sem cuidados especiais de todos os atores
envolvidos, tanto no projeto como na sua implementao.
Antes de analisar a prxima varivel, a cooperao, vamos

aplicar os conhecimentos sobre descentralizao realizando a
Atividade 1, ao final desta Unidade, cujo objetivo coletar

informaes e analisar a situao de um sistema federativo

escolhido, no que se refere aos tipos de descentralizao
realizada aps a Constituio de 1988.
COOPERAO
De forma anloga seo anterior, a cooperao ser

considerada como processo inverso da competio. Esse tema
foi abordado com detalhes para as redes de um modo geral no
item Conceitos e Expectativas. Agora vamos anlise de
algumas de suas variveis no contexto especfico das redes
estatais no ambiente federativo.
A cooperao surge da existncia de problemas comuns que

na percepo dos participantes da rede podem ser mais bem
resolvidos de forma conjunta e, conforme j abordado, um dos
pressupostos da atuao das redes interorganizacionais.
A competio nas redes, por outro lado, considera que
existem recursos limitados, materiais ou no, para serem usados
na soluo dos problemas e que cada organizao da rede pode
possuir projetos individuais.
Determinado nvel de competio deve ser esperado no
contexto do sistema federativo. Devido hierarquia do sistema, as
unidades federadas de nvel superior podem ser responsveis pela
distribuio de recursos e autoridades para as unidades de nveis
inferiores, que podem entrar no clima de competio entre si.
Mesmo entre entidades de nveis diferentes, a competio pode
se estabelecer para definir a quantidade de recursos e autoridades que
devem ficar centralizadas e aquelas que devem ser descentralizadas.
Alm da competio entre unidades federadas, no pode ser
esquecida a competio por recursos entre setores: educao,
sade, segurana, assistncia social, entre outros.

35

Alm do sistema federativo hierrquico, outro fator de

contexto aumenta a tenso do binmio cooperao e
competio na administrao pblica brasileira, a alternncia
centralizao e descentralizao de atividades, em funo das
descontinuidades administrativas que ocorrem nas trs
instncias (federal, estadual e municipal).
Trs concluses, abordadas de forma muito simples, podem
ser formuladas a partir do que trouxemos para voc sobre o tema.
A cooperao e competio se instalam no apenas

horizontalmente entre unidade federadas, mas destas
com unidades de nvel superior.
Os entes federados podem cooperar para equacionar
problemas de demanda e competir para conseguirem
autonomias e recursos para sua capacidade de ofertar
servios.
Os entes federados podem cooperar na execuo de
algumas polticas pblicas e competir na operaciona-
lizao de outras.
Entre os fatores que podem fortalecer a cooperao, pode

ser citado, a ttulo de exemplo, o fator que podemos chamar de
dficits de competncias especializadas de hospitais, em grande
parte dos municpios do sistema federativo. Para viabilizar um
tratamento isonmico dos pblicos-alvos, os municpios se
organizam em verdadeiros consrcios envolvendo transferncias de
recursos financeiros entre os membros dessa sub-rede do SUS.
J a competio instalada no sistema fiscal e tributrio, uma
verdadeira guerra fiscal entre os Estados, tem como fator
determinante a luta por arrecadao dos impostos de circulao
de mercadorias, o ICMS.
Ateno: Cooperao e competio tm se mostrado danosas
para a prestao dos servios pblicos aos cidados. Essa questo
fica mais crtica quando consideramos que as estruturas atuais no
foram desenhadas para o atendimento integrado e focado nos
cidados, foram concebidas para preservar a ordem interna das

organizaes. Essa concepo normalmente vertical e o

atendimento ao cidado horizontal.
Alm das dificuldades de atendimento, conforme Inojosa
(1998), tais estruturas dificultam aos cidados o exerccio e o
controle sobre seus direitos de segunda gerao os direitos sociais
e econmicos, uma vez que os problemas tm origens mltiplas,
tornando impossvel cobrar solues de apenas um setor.
Portanto, a cooperao deve ser considerada como uma
exigncia da sociedade e no apenas como uma soluo de governo,
para completar processos de descentralizao.
Vamos agora atualizar a Figura 5, com a tenso cooperao
e competio.
Figura 6: Centralizao, descentralizao, cooperao, coordenao e competio

Podemos concluir de maneira anloga ao que fizemos para

a descentralizao que a cooperao no soluo para ser
desenhada e implementada sem cuidados especiais de todos os
atores envolvidos.
Antes de passarmos para o estudo da varivel coordenao,

voc deve realizar a Atividade 2, ao final desta Unidade, para
aplicar os conhecimentos da varivel cooperao no mesmo
sistema alvo escolhido na Atividade 1.

37

COORDENAO
Se voc tiver oportunidade de ler textos e publicaes com

diagnsticos sobre o federalismo brasileiro, verificar que as
disfunes ou os problemas mais frequentemente analisados
se referem s dificuldades de coordenao das unidades
federadas e das aes por estas executadas, no mbito federativo.
Neste material, utilizamos o adjetivo coordenada para qualificar
os movimentos de descentralizao e coordenao, assim podemos
ter: descentralizao coordenada e cooperao coordenada.
Considerando a coordenao como a relao dinmica entre

elementos que funcionam de modo articulado de uma totalidade
ordenada, voc pode concluir que esta pode ser considerada:
uma necessidade bsica das organizaes e redes

como sistemas;
de responsabilidade de instncias superiores;
fundamental para que os princpios bsicos do
federalismo, da descentralizao e da cooperao
sejam implementados com sucesso;
como permeando todas as etapas do ciclo de gesto,
apresentado na seo Conceitos e Expectativas, isto ,
o planejamento, a execuo, a avaliao e o controle;
mais crtica para a etapa de Execuo, do ponto de
vista da sociedade e da efetividade sistmica; e
um mecanismo de gesto e um processo a serem
gerenciados com zelo e competncia.
Da mesma maneira como foram tratados os dois princpios

analisados anteriormente: descentralizao e cooperao, uma
tenso dinmica se instala entre coordenao e autonomia.

Tambm, a exemplo do que explicamos para a cooperao,

a alternncia de reformas centralizadoras ou descentralizadoras de
aes no sistema federativo brasileiro impacta de forma negativa
os processos de coordenao.
Existem vrias categorias, ou formas de execuo, dos
processos de coordenao.
Em primeiro lugar, podemos observar que a coordenao
pode ser executada por meio de instrumentos legais, definindo
regras, instituindo organismos como conselhos, comisses, entre
outros, ou estabelecendo pactos federativos, programas de trabalhos
e contratos de gesto e convnios.
Outra forma observada na coordenao de aes
descentralizadas a gesto em tempo real do repasse dos recursos
necessrios s unidades executantes dos servios pblicos prestados.
A primeira forma busca a sintonia de funcionamento do
sistema federativo e a segunda imprime sincronia entre os entes
federados. Voc pode perceber que a segunda forma de coordenao
considerada mais autoritria que a primeira, visto que as definies
legais e os mecanismos de participao e pactuao de aes
permitem tratamento mais isonmico entre os entes coordenados.
Atualizando nosso desenho da Figura 6, temos a seguir
nosso modelo de tenses no desenvolvimento federativo
completo, na Figura 7.
Figura 7: Descentralizao x centralizao, cooperao x competio,

coordenao x autonomia

39

Temos de destacar que alguns tericos consideram a

existncia de um quarto princpio: o da equalizao estrutural, que
buscaria manter o equilbrio estrutural entre os entes federados por
meio de polticas de correo.
De acordo com Amaral Filho (2004), esse quarto princpio e
o da coordenao seriam de competncias do governo central,
enquanto os princpios de descentralizao e da cooperao estariam
a cargo dos subsistemas componentes do sistema federativo.
Essa posio tambm explicitada por Musgrave (1980),
que define trs funes-chave para o governo central, quais sejam:
alocar, distribuir e redistribuir recursos financeiros e matrias entre
governos subnacionais buscando manter o equilbrio estrutural e
estabelecer um quadro de justia social e econmica.
Outros tendem a considerar a busca do equilbrio estrutural
como dinmico e inerente aos princpios da coordenao. Voc
deve estar lembrado da segunda forma de coordenao, que
abordamos anteriormente, em que os recursos a serem repassados
s unidades coordenadas so disponibilizados tambm de forma
dinmica, em tempo real, caso a caso.
Completando a aplicao de conhecimentos que iniciamos

com as Atividade 1 e 2, realize a Atividade 3, que tem por
objetivo coletar informaes e analisar a situao do sistema
alvo escolhido no que se refere prtica da coordenao
federativa nas aes do atendimento ao cidado.
INTEGRAO DE TEMAS E DESAFIOS
Conforme apresentado nas sees anteriores, voc deve ter

percebido que trabalhar desenvolvimento federativo implica
em alinhamento de todas as aes de gesto s necessidades
das populaes escolhidas como focos. Exige tambm que

recursos e poder cheguem at onde se efetivam essas aes e

que o grande objetivo a integrao e a coordenao seja
buscado de forma sistmica e coordenada.
Construmos o Quadro 3 para correlacionar fases mais

crticas dos processos de mudanas do desenvolvimento federativo
com os princpios federativos. Veja:
FASES CRTICAS DAS MUDANAS
PRINCPIOS DO FEDERALISMO desenho implantao gesto
Descentralizao x x
Cooperao x x
Coordenao x
Quadro 3: Federalismo: princpios x fases de projetos de mudanas

importante destacar que em todas as fases devemos

considerar todos os princpios aqui abordados, porm, centrando
esforos naqueles mais importantes para a mudana pretendida.
Procurando deixar uma imagem forte para essa concluso
construmos a Figura 8. Veja:
Figura 8: Desenvolvimento federativo: contexto e princpios bsicos


41

O que procuramos destacar na Figura 8 que tanto as

tenses existentes em cada um dos princpios como a necessidade
de alinhamento entre eles podem representar, de certa forma,
elementos das demandas da sociedade, a serem considerados nos
projetos de desenvolvimento federativo.

DESENVOLVIMENTO FEDERATIVO E
AS REDES PBLICAS DE COOPERAO
Vamos agora procurar relacionar dois temas importantes: as

demandas do desenvolvimento federativo, em seus trs
eixos bsicos; e as redes pblicas de cooperao no ambiente
federativo, como soluo ou resposta a essas demandas.
a. Desenvolvimento Federativo Eixos Bsicos
Nas definies de desenvolvimento e no entendimento que

registramos para o desenvolvimento federativo, notamos referncias
a resultados a serem obtidos em algumas dimenses desse processo.
Essas dimenses podem ser agregadas em trs eixos
principais: o poltico-institucional, o socioambiental e o
tecnoeconmico. Outras dimenses podem ser analisadas,
constituindo novos eixos, mas vamos procurar sempre integr-los
a cada um dos trs eixos bsicos que consideramos como forma de
simplificao.
b. Redes Pblicas de Cooperao: Grandes Categorias
Considerando o que voc j estudou sobre tipos de redes,

desenvolvimento federativo, seus princpios centralizao, cooperao
e coordenao e o que foi colocado no item a, pense nas respostas
s seguintes perguntas, no mbito das aes federativas:

43

Redes do campo: Estado e Polticas Pblicas podem

exercer papel relevante no desenvolvimento poltico
institucional do sistema federativo?
Redes do campo: Movimentos Sociais podem
contribuir, de alguma forma, para o desenvolvimento
socioambiental do ambiente federativo?
Redes do campo: Produo e Circulao podem
contribuir substancialmente para o desenvolvimento
tecnoeconmico do ambiente federativo?
Antes importante considerar que, ao fazermos essas trs

questes, algumas premissas foram consideradas, quais sejam:
O reconhecimento de que Estado, mercado e sociedade

podem colaborar para o desenvolvimento federativo
no sentido amplo.
Que cada um desses setores, apesar de contribuir para
as mltiplas dimenses do desenvolvimento federativo,
capaz de produzir resultados mais representativos
em uma dimenso especfica.
Por esse motivo, consideramos importante que voc conhea

alguns aspectos estratgicos das redes dos campos: Estado e
Polticas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao.
REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA

DO CAMPO: ESTADO E POLTICAS PBLICAS
A primeira categoria de rede a ser analisada contempla as

redes de cooperao do campo: Estado e Polticas Pblicas, isto ,

as redes estatais, foco da nossa disciplina. Para essa categoria, vamos

destacar e trazer, do Quadro 2, somente as informaes sobre as variveis
e respectivas especificaes, que tratam dessa categoria de rede.
N VARIVEIS ESPECIFICAES
1 Atores envolvidos Agentes governamentais, governos locais e outros
2 Carter das relaes Formalidade/informalidade
3 Foco de atuao Problemas, aes, projetos concretos e gesto de
processos complexos
4 Processo Associao de recursos/intercmbio
5 Princpios e valores Cooperao/reconhecimento de competncias/
respeito mtuo/conflitos equacionados
6 Interaes Centro animador, operador catalisador; hierar-
quia/no hierarquia
7 Ambiente Efmero/grupo definido
8 Engajamento Adeso por competncia/interesse
9 Racionalidade Instrumental/comunicativa
Quadro 4: Caractersticas das Redes Pblicas de Cooperao Federativa do

Campo: Estado e Polticas Pblicas
Fonte: Adaptado de Loiola e Moura (1996)
Como voc pode observar pela leitura das variveis e
v
especificaes das redes do campo Estado e Polticas Pblicas, essas
organizaes so bastante complexas.
Por enquanto, vamos compreender melhor essa categoria de
rede, classificando-as em dois grupos. Voc ter explicitaes e
No primeiro grupo de redes, encontramos as redes estatais detalhes dessa
complexidade quando,
puras, lembrando-se de que elas so formadas somente por
na Unidade 2, tratarmos
organizaes da estrutura do Estado. de aspectos como:
Essas redes, em sua maioria, so diretamente associadas modelos de gesto,
aos setores e sistemas da administrao pblica que apresentam estrutura, propriedade

da rede e os embates
estruturas hierrquicas e, por esse motivo, as redes do campo Estado
entre os setores
e Polticas Pblicas tambm se organizam com esse formato, para estatais, privados e a
a prestao de servios pblicos. sociedade, que se
importante voc compreender que, de forma simplificada, processam no mbito

das redes estatais.
a prestao de servios pblicos pelo Estado se efetiva no somente
para: atendimentos, direitos aos cidados, demandas sociais
(sade, educao, segurana etc.), mas tambm para prover

45

v
infraestruturas de uso comum e para intervir nos agentes da
sociedade e do mercado.
Detalharemos mais
Vamos voltar aos sistemas da Administrao Pblica que
estas categorias de so formais e tm um arcabouo legal normativo como suporte para
servios na Unidade 2. fornecer alguns exemplos de sistemas/redes e caracteriz-los quanto
sua abrangncia federativa. Veja o Quadro 5:
NVEIS HIERRQUICOS
SERVIOS EXEMPLOS
PBLICOS Federal Estadual Municipal
1. Atendimento Sistema nico de
direto Sade
x x x
Sistema nico de
Assistncia Social
2. Infraestrutura Sistema Nacional de x x
x
Transporte Rodovirio
3. Interveno Sistema de
legal Licenciamento x x
Ambiental
Quadro 5: Sistemas e servios pblicos: exemplos e abrangncia

Ainda tratando de redes estatais, convm observar que,

embora em menor nmero, alm da formao de redes verticalizadas
e hierarquizadas, existe a possibilidade de formao de redes puras
horizontais, isto , de atuao autossuficiente e isolada. So as
redes intermunicipais, a exemplo dos consrcios municipais, que
se apresentam como um cooperativismo horizontal em
contraposio ao municipalismo autrquico.
Diferenas maiores entre redes estatais hierrquicas e no

hierrquicas, verticais e horizontais, sero estudadas na
Unidade 2, por serem aspectos importantes para anlise da
governana de redes de cooperao.
E quanto s redes hbridas?

Estas so formadas com outros agentes que no os estatais
e assumem diversos formatos por causa da intensidade de

colaborao pblico-no pblico (terceiro setor, comunidades e
v
iniciativa privada) e das capacidades de gesto das redes, o que
gera modelos de atuao com diversas configuraes.
Concluindo, podemos entender que as Redes de Estado ou de
Polticas Pblicas (ou rede de cooperao campo Estado e Polticas
Voltaremos a esse
Pblicas) so aquelas resultantes de associao de rgos da estrutura
assunto na Unidade 2,
do Estado, nas diversas instncias, ou destas com organizaes no quando analisaremos o
estatais, devidamente autorizadas na forma da lei para prestao de processo de gerao de
servios pblicos descentralizados ou terceirizados. redes hbridas a partir

das redes estatais puras.
REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA

DO CAMPO: MOVIMENTOS SOCIAIS
Vamos trazer do Quadro 2, que voc deve ter visto na

construo do nosso pacto de trabalho, algumas caractersticas dessa
categoria de redes de cooperao, conforme o Quadro 6.
1 Atores envolvidos ONGs, organizaes populares de diversos
setores, associaes de profissionais e sindica-
tos, polticos etc.
2 Carter das relaes Informalidade/pouca formalidade
3 Foco de atuao Interesses e projetos polticos/culturais coletivos
4 Processo Mobilizao de recursos/intercmbio
5 Princpios e valores Solidariedade/cooperao/conflitos
equacionados
6 Interaes Horizontais
7 Ambiente Mudanas/flutuaes
8 Engajamento Voluntrio
9 Racionalidade Comunicativa/instrumental

Campo: movimentos sociais

47

Essa categoria de redes tambm se apresenta como uma

organizao bastante complexa por causa principalmente das
trs primeiras variveis apresentadas: atores envolvidos, carter
das relaes estabelecidas e foco de atuao, mais notadamente
percebido nas variveis do eixo: socioambiental do
Apesar do engajamento voluntrio, a mobilizao dos entes
participantes exige uma ideia-fora, ou ideia mobilizadora, que os
levem a definir em conjunto, um objetivo comum, a ser realizado
por meio de sua articulao, com preservao da identidade natural.
Por essa razo, so chamadas tambm de redes comunitrias, ou
redes de compromisso social.
Os resultados dos trabalhos executados nesse tipo de redes so
considerados exitosos quando contribuem para soluo de problemas
sociais e ambientais, que se propem a resolver ou a administrar.
Aps essas observaes, apresentamos a seguir uma
definio sobre rede de cooperao social, especfica para o mbito
local, como subsistema do ambiente federativo.
Rede social local [ou rede pblica de cooperao: campo

Movimentos Sociais] aquela que se tece com a
mobilizao de pessoas fsicas e/ou jurdicas a partir da
percepo de um problema que rompe ou coloca em risco
o equilbrio da sociedade ou as perspectivas de desenvolvi-
mento sustentvel local com destaque para questes soci-
ais, ambientais e institucionais. (INOJOSA, 1999, p. 121).
REDES PBLICAS DE COOPERAO FEDERATIVA DO

CAMPO: PRODUO E CIRCULAO
A exemplo das duas categorias de redes j analisadas, vamos

novamente voltar ao Quadro 2, destacando variveis e
especificaes desse tipo de rede, conforme o Quadro 7.

1 Atores envolvidos Agentes econmicos, produtores, fornecedores,
usurios etc.
2 Carter das relaes Formalidade/informalidade
3 Foco de atuao Interesses e projetos precisos
4 Processo Trocas, associao de recursos, intercmbio,
aprendizado
5 Princpios e valores Reciprocidade/cooperao/confiana/competio
6 Interaes Empresa focal, liderana/hierarquia/no hierarquia
7 Ambiente Flexibilidade/longo prazo
8 Engajamento Adeso por competncia/contingncia
9 Racionalidade Instrumental/comunicativa

Campo: produo e circulao
Essas redes tm modelos de gesto, estruturas e modos de

propriedade muito diferentes das redes pblicas de cooperao
anteriores e os resultados dos impactos da ao desse tipo de rede
so essencialmente percebidos no eixo: tecnoeconmico do
Considerando seu foco de atuao, essas redes, tambm
chamadas de redes de mercado, tm caractersticas, objetivos e
funcionamento bastante alinhados aos das organizaes do setor
produtivo privado.
Bons resultados da atuao dessas redes resultam da soluo
de problemas relacionados tecnologia e economia das
organizaes participantes desse tipo de rede.
Voc deve estar se perguntando por que inclumos esse tipo
de rede de cooperao, que no pblica, em um material que
trata de gesto de redes pblicas.
As razes bsicas so porque, em primeiro lugar, essas redes
podem ser formadas a partir de proposies de polticas pblicas
nos trs nveis de governo e podem ser apoiadas pelo Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) e outros bancos
de desenvolvimento local.

49

Em segundo lugar, outros patrocinadores desse tipo de rede

so organizaes chamadas de parapblicas* a exemplo da
*Parapblicas so aque-
Confederao Nacional da Indstria (CNI), das Federaes
las que, mesmo no sen-
do estatais, so
Estaduais das Indstrias e do Servio Brasileiros de Apoio s Micro
mantidas com recursos e Pequenas Empresas (SEBRAE).
pblicos. Estes recursos Finalmente, e para ns o motivo mais importante, que
so contribuies obriga-
muitas dessas redes recebem delegao do Estado para prestao
trias e podem ser arre-
cadados diretamente
de servios pblicos nos processos de redefinio do papel estatal.
por estas figuras jurdi- Exemplos importantes so as concesses do Estado das redes de
cas. Diz-se das empresas energia e de comunicao para o setor privado.
ou instituies que o po-
A atuao desse tipo de rede pode impactar ainda, de forma
der pblico intervm, isto
, aquelas mantidas por positiva ou negativa, as dimenses sociais e ambientais do
recursos parafiscais. desenvolvimento federativo, enquanto que os efeitos nas variveis
Parafiscais - que tem a polticas e institucionais so bem mais discretos.
natureza similar de um
Para fins deste material, usaremos a definio a seguir para
tributo: diz-se, especial-
mente as contribuies essas redes.
compulsrias, determi-
nadas por lei, que so
Rede de Mercado [ou rede de cooperao no campo: Pro-
arrecadadas no pelo
duo e Circulao] aquela resultante de ligaes entre
poder pblico, mas dire-
tamente por entidade
organizaes para associao no plano mercadolgico,
beneficiria. Fonte: Ela- para articulao de processos produtivos e para a integrao
borado pela autora. de conhecimentos e competncias, com vistas inovao
tecnolgica e competitividade. (MILES; SNOW, 1986,
p. 63).
Encerrando esta seo, vamos completar a Figura 8 com as

redes pblicas de cooperao ora analisadas, chegando-se assim
Figura 9.

Figura 9: Relao: desenvolvimento federativo e redes pblicas

de cooperao no mbito federativo
A Figura 9 contempla a anterior adicionando informaes

sobre os eixos e os tipos de redes que contribuem para o
desenvolvimento federativo
Porm, importante que voc fique ciente que esse modelo
esquemtico, como qualquer modelo, uma representao
simplificada da realidade, que, como sempre e particularmente no
mundo contemporneo, apresenta complexidades crescentes.
Para encerrarmos a aplicao prtica dos conhecimentos da

Unidade 1, realize a Atividade 4 cujo objetivo coletar
informaes e analisar a situao do sistema-alvo no que se
refere classificao e caracterizao das Redes Pblicas de
Cooperao em Ambientes Federativos.

51

Resumindo
Esta Unidade buscou trazer para voc conhecimentos
iniciais, mas muito importantes para a gesto de redes p-
blicas de cooperao em ambientes federativos.
Tratamos de entendimentos importantes sobre ges-
to, redes de cooperao, estatais e hbridas e o ambiente
federativo brasileiro.
Estudamos tambm as redes pblicas e o seu papel no
desenvolvimento federativo. Para tanto, procuramos enten-
der esse tipo especfico de desenvolvimento analisando os
princpios da descentralizao, cooperao e coordenao.
Mostramos que cada um desses princpios convive em equi-
lbrio dinmico com seus opostos, centralizao, competi-
o e autonomia.
Esta Unidade apresentou tambm as caractersticas
principais dos trs tipos de rede que sero tratadas, no que
se refere aos seus modelos de gesto e estrutura, na Unida-
de 2. So redes de cooperao nos campos: Estado e Polti-
cas Pblicas, Movimentos Sociais e Produo e Circulao.

Atividades de Aprendizagem
As atividades propostas foram concebidas para:
reforar os contedos expostos na Unidade 1

Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao
em Ambientes Federativos;
apoiar sua participao nos processos de construo
conjunta do conhecimento que planejamos; e
ajudar voc na aproximao das situaes prticas de
gesto pblica no que se refere ao tema: redes pbli-
cas de cooperao em ambientes federativos.
Instrues Gerais
a) Estas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura dos itens 1
Conceitos e Expectativas e 2 Redes Pblicas e o Desen-
volvimento Federativo. Se voc precisar de
aprofundamentos ou conhecimentos adicionais, con-
sulte as referncias especficas de cada atividade,
fornecidas nas instrues especficas.
b) Escolha o sistema-alvo pela facilidade que voc tiver
para coletar informaes sobre ele, a exemplo de: en-
trevistas, leituras de documentos legais, planos e rela-
trios e acesso a sites especficos etc. Sugestes: Siste-
ma nico de Sade, Sistema Tributrio, Sistema de
Licenciamento Ambiental.

53

c) Lembre-se de que todas as atividades so simulaes de

anlises iniciais, para verificar sua compreenso geral dos
temas abordados, empregadas em situaes reais.
d) Todas as atividades tm respostas abertas, no existe
uma nica resposta considerada verdadeira ou correta.
Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos como
percepes e no como diagnsticos aprofundados.
Atividade 1. Analisando o Contexto do Desenvolvimento Federa-

tivo, varivel: Descentralizao.
Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do sistema-

alvo escolhido, no que se refere aos tipos de descentralizaes
realizadas aps a Constituio de 1988.
Instrues especficas
Escolha o sistema-alvo e as fontes em que voc buscar informa-
es sobre a varivel descentralizao.
Com base nas perguntas orientadoras a seguir, procure levantar
alguns aspectos importantes das descentralizaes identificadas.
Lembre que voc, juntamente com seu tutor, pode e deve incluir
outras questes que for do interesse conjunto.
Em caso de dvidas, consulte: Federalismo brasileiro e sua nova
tendncia de recentralizao, de Jair do Amaral Filho, disponvel
em: <http://conteudo.ceara.gov.br/content/aplicacao/sdlr/
desenv_urbano/gerados/f1texto.pdf >. Acesso em: 17 ago. 2010.
a) Quais descentralizaes foram realizadas no sistema-

alvo, conferindo recursos ou poder s unidades
federadas aps 1988? Sobre quais temas?
b) Qual a classe de descentralizao de cada caso levanta-
do, na questo a, quanto origem dos fluxos de po-

der e recursos: (1) Estado-Estado ou (2) Estado-Socie-

dade local (comunitria, terceiro setor, iniciativa privada)?
c) Em que quadrante da Figura 4, na pgina 31: Tipos de
Descentralizao, situa-se cada movimento de
descentralizao identificado na pergunta a?

tivo, varivel: Cooperao.

alvo no que se refere prtica de cooperao entre os entes
federados, em todas as instncias.
Instrues especficas
Proceda de forma anloga ao realizado para a Atividade 1,
mantendo o sistema-alvo escolhido, substituindo a varivel
por cooperao.
Em caso de dvidas, consulte: Federalismo e relaes
intergovernamentais - os consrcios pblicos como instrumento
de cooperao federativa, de Rosani Evangelista da Cunha, dispo-
nvel em: <http://www.iij.derecho.ucr.ac.cr/archivos/
documentacion/inv%20otras%20entidades/CLAD/CLAD%20IX/
documentos/cunharos.pdf>. Acesso em: 17 ago. 2010.
a) Existem sinais de movimentos, no mbito do sistema-
alvo, j realizados ou a realizar, de cooperao nos pla-
nos de trabalhos nas trs instncias: federal, estadual e
municipal? Quais?
b) Quais os setores impactados por esse movimento?
c) Quais foram os fatos geradores dos movimentos identi-
ficados?
tivo, varivel: Coordenao.

55


alvo escolhido no que se refere prtica da coordenao federa-
tiva nas aes de atendimento ao cidado.
Instrues especficas
Proceda de forma anloga ao realizado para a Atividade 2, man-
tendo o sistema-alvo escolhido, substituindo a varivel por
coordenao.
Em caso de dvidas, consulte: Descentralizao e coordenao
federativa no Brasil: Lies dos Anos FHC, de Fernando Luiz
Abrucio, disponvel em: <www.enap.gov.br/downloads/
ec43ea4fTextoFernandoAbrucio1Descentraliza.pdf>. Acesso em:
17 ago. 2010.
a) Quais leis, instituies, conselhos e outros mecanismos

de coordenao foram implantados no sistema-alvo?
b) Quais as instncias impactadas por esse movimento?
c) Quais foram os fatos geradores dos movimentos iden-
tificados?
Atividade 4. Analisando a Implementao de Redes Pblicas de

Cooperao, Campos: Estado e Polticas Pblicas, Movimentos So-
ciais, e Produo e Circulao.
Objetivo. Coletar informaes e analisar a situao do municpio alvo
no que se refere classificao e caracterizao das Redes Pblicas
de Cooperao em Ambientes Federativos implementadas.
Instrues especficas
Faa um levantamento de todas as redes pblicas de cooperao

no mbito federativo, instaladas no sistema-alvo, classificando-
as nos trs campos: Estados e Polticas Pblicas, Movimentos So-
ciais e Produo e Circulao, tentando associ-las aos trs eixos:
poltico-institucional, socioambiental e tecnoeconmico.

Em caso de dvidas, consulte: Anlise de rede: uma contribuio

aos estudos de redes organizacionais, disponvel em: <http://
www.gestaosocial.org.br/conteudo/nucleos/metodologias-nao-
convencionais-para-gestao-social/trilha-curricular-gestao-em-
rede/LOIOLA%2C%20Elizabeth>. Acesso em: 17 ago. 2010.
a) Redes do campo: Estado e Polticas Pblicas podem exer-

cer papel relevante no desenvolvimento poltico
institucional do sistema-alvo?
b) Redes do campo: Movimentos Sociais podem contribuir,
de alguma forma, para o desenvolvimento
socioambiental do sistema-alvo?
c) Redes do campo: Produo e Circulao podem contri-
buir substancialmente para o desenvolvimento
tecnoeconmico do sistema-alvo?

57

UNIDADE 2
GOVERNANA DAS REDES PBLICAS
ESTATAIS DE COOPERAO
OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:
Examinar os modelos de gesto, arquiteturas e estruturas das
Redes Pblicas de Cooperao do Campo: Estado e Polticas Pbli-
cas, correlacionando-os com os servios pblicos prestados;
Diferenciar as diversas etapas do processo de evoluo das redes
estatais puras de prestao de servios para as redes hbridas,
destacando temas crticos dos mecanismos de gesto; e
Associar s delegaes e s associaes, praticadas nas Redes H-
bridas de Cooperao do Campo: Estado e Polticas Pblicas, os
mecanismos de contratao e de controle pelo Estado e pela soci-
edade.


REDES PBLICAS DE COOPERAO

CONDICIONANTES CRTICOS
Voc se lembra do assunto que foi tratado na Unidade 1?
Nela fizemos uma Introduo Gesto de Redes Pblicas
de Cooperao em Ambientes Federativos, procurando
entender as caractersticas das Redes Pblicas de
Nesta Unidade, falaremos sobre Governana das Redes
Pblicas Estatais de Cooperao, mostrando a relao entre
modelos de gesto e estruturas das redes, em geral, visando
identificao de aspectos estratgicos da governana das
redes estatais e como estas esto evoluindo,
descentralizando e delegando aes.
Antes, porm, ser necessrio que voc compreenda
melhor as caractersticas das redes de cooperao no
mbito federativo, no que se refere aos servios pblicos
prestados e natureza das organizaes que as integram.
SERVIOS PBLICOS
Abordamos o entendimento de servios pblicos na

Unidade 1, quando respondemos questo: Redes Pblicas ou
Redes de Servios Pblicos? Voltamos aos assuntos, servios
pblicos e Redes Pblicas de Cooperao, tambm na Unidade 1,
quando classificamos os servios pblicos em trs grandes
categorias: atendimento direto; disponibilizao de infraestruturas;
e interveno legal.

61

Neste momento, seria interessante que voc voltasse a essas

sees da Unidade 1, para resgatar esses entendimentos.
Para a anlise de aspectos de governana de redes pblicas
de cooperao, objeto desta Unidade, vamos tentar entender de forma
mais detalhada a variedade e a complexidade dos servios pblicos.
Os servios pblicos, nos quais existe uma relao direta
entre o Estado ou entidades que receberam delegao para a
prestao desses servios, classificam-se, ainda, em duas
subcategorias:
os servios pblicos organizados em sistemas;

os servios pblicos no sistematizados.
Exemplos do primeiro caso so os sistemas de sade, de

educao e, mais recentemente, o Sistema nico de Assistncia
Social, que no se encontra no mesmo nvel de institucionalizao
dos dois primeiros. Outros servios dessa subcategoria comeam a
ser sistematizados, a exemplo do Sistema de Segurana Pblica,
mas relevante que voc saiba que a institucionalizao desses
sistemas um processo tcnico-administrativo, poltico e legal
bastante demorado.
importante estabelecer essa distino entre as duas
subcategorias, pois para a segunda o papel das entidades no
estatais, organizadas em redes, na prestao de servios pblicos
de natureza socioambiental diretamente aos usurios tem sido
fundamental.
Para a categoria de prestao de servios pblicos de
infraestrutura, podemos identificar trs subcategorias:
infraestrutura fsica;
infraestrutura de conhecimentos cientficos e
tecnolgicos; e
institucional e de fomento.
Exemplo da primeira subcategoria seria a disponibilizao
de infraestruturas de transporte, comunicao, energia eltrica, entre
outras. Na segunda subcategoria, podemos citar os sistemas de

cincias e tecnologia e para a terceira podemos citar o papel das

polticas pblicas e os financiamentos pelo Estado, para o
desenvolvimento econmico e social.
Finalmente, para a categoria de prestao de servios
pblicos de interveno legal podemos entend-los em duas
subcategorias:
a regulao voltada para os agentes de mercado; e

a interveno voltada para a sociedade.
Exemplos da primeira subcategoria seriam os servios

prestados pelas agncias reguladoras, enquanto que licenciamentos
e autorizaes seriam exemplos da segunda subcategoria.
Para o entendimento mais global do assunto, preparamos a
Figura 10. Veja:
Figura 10: Servio pblico: tipologia instrumental especfica

Para finalizar a seo de servios pblicos, importante que

voc saiba que a diviso em categorias e subcategorias que
apresentamos apenas um recurso didtico e especfico para esta
disciplina. Voc com certeza encontrar outras formas de categorizar
os servios pblicos que dependero dos contextos de uso.

63

ORGANIZAES INTEGRANTES DAS REDES

DE PRESTAO DE SERVIOS PBLICOS
Conforme j abordado na Unidade, o sistema federativo pode

ser entendido como formado por organizaes das instncias federal,
estadual e municipal.
Voc j deve ter percebido que, medida que a prestao
de servios pblicos se torna mais complexa, so criadas novas
organizaes tanto no setor estatal como no setor privado e pblico
no governamental.
Sem a pretenso de ser completo, apresentamos um esquema
tentando mostrar os vrios espaos e algumas organizaes que
fazem parte do que chamamos de novos arranjos institucionais.
Veja a Figura 11:

Figura 11: Atuao do Estado no desenvolvimento social e econmico

Fonte: Adaptada de Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (2008)
A Figura 11 mostra quatro espaos formados a partir da

distino entre Mercado x Setor Social e Administrao Pblica x
Iniciativa Privada. Em cada um dos quadrantes, so colocadas as
figuras jurdicas atualmente existentes.

65

No poderamos analisar a governana das estatais, em

especial as hbridas, sem que voc tivesse um mnimo de informao
sobre esses arranjos contemporneos. Como a diversidade dessas
organizaes uma realidade, dificilmente vamos retornar poca
em que dividir a administrao pblica em apenas trs espaos
administrao direta, indireta e para-estatal era suficiente para
nossos trabalhos de gesto.
Preparamos tambm o Quadro 8 para apresentar conceitos e
exemplos de cada uma das figuras jurdicas constantes na Figura 11.
Veja a variedade de tipos de organizaes que podem participar
de uma rede de prestao de servios pblicos, considerando todos os
setores da Figura 11, exceto o setor comunitrio.
Vamos ao Quadro 8:
DENOMINAO CONCEITO EXEMPLOS

Administrao composta por rgos ligados Todos os minis-
direta diretamente ao poder central, federal, trios.
estadual ou municipal. So os prprios
organismos dirigentes, seus ministri-
os e secretarias.
Autarquia Entidade autnoma, criada por lei espe- Banco Central,
cfica, com personalidade jurdica de di- UFRJ, CBMERJ,
reito pblico, patrimnio e receitas pr- INSS, ANATEL,
prios, que requeiram, para seu melhor ANVISA.
funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada.
Fundao de Entidade dotada de personalidade jur- Fundao Nacio-
direito pblico dica de direito pblico ou privado, sem nal de Sade
fins lucrativos, criada em virtude de lei (Funasa),
autorizativa e registro em rgo compe-
tente, com autonomia administrativa, Fundao Nacio-
patrimnio prprio e funcionamento nal do ndio
custeado por recursos da Unio e de (Funai).
outras fontes.
As fundaes de Direito Pblico so aque-
las institudas por lei, recebem recursos
do governo e, dessa forma, se sujeitam
fiscalizao estatal do respectivo ente
federado que as criou. Por essa confor-
mao de dependncia e subordinao
governamental, a doutrina concebe-as
como fundaes autrquicas ou espci-
es do gnero autarquia. Em verdade, so
departamentos do Estado, com receita e
pessoas provenientes dos recursos do or-
amento estatal.
Quadro 8: Arranjos Institucionais: organizaes e associaes
66 Fonte: Elaborado pela autora


Consrcio Associao pblica com personalidade Consrcio T iet-
pblico de direito pblico e natureza autrquica Paran, que con-
(Autarquia Interfederativa). Busca mais ta com a associ-
articulao e coordenao entre os en- ao de 79 muni-
tes federados. cpios, visando
dinamizar as
atividades
econmicas, me-
lhorar a qualida-
de de vida da po-
pulao regio-
nal, incorporan-
do os rios T iet
e Paran como
uma hidrovia,
um meio de
transporte regio-
nal; o Consrcio
de 42 municpios
do rio T ibagi
em Minas Ge-
rais, fundado em
1989; o Consrcio
Intermunicipal do
Vale do Jiquiri
(CIVJ)
Banco Regional
de Desenvolvi-
mento do Extre-
mo Sul (BRDE).
Associao Civil sem Fins Lucrativos, com Consrcios de
personalidade de direito privado que hospitais priva-
Consrcio
observa normas de direito pblico no dos implanta-
privado
que concerne licitao e contratos, dos em vrios
admisso de pessoal e prestao de con- Estados.
tas (Lei n. 11.107/2005 e Decreto n. 6.017,
de 17 de janeiro de 2007).
Empresa controlada que receba do ente Conab, Embrapa,
Empresa controlador recursos financeiros para Radiobras.
dependente pagamento de despesas com pessoal ou
de custeio em geral ou de capital, exclu-
dos, no ltimo caso, aqueles provenien-
tes de aumento de participao acionria.


67


Empresa Entidade dotada de personalidade jur- CEF, Infraero,
pblica dica de direito privado, com patrimnio Casa da Moeda,
prprio e capital exclusivo da Unio, se Radiobras.
federal, criada para explorao de
atividade econmica que o Governo seja
levado a exercer por fora de contingn-
cia ou convenincia administrativa.
Fundao Organismo da Administrao Pblica Fundao Esta-
estatal com flexibilidade e autonomia mais tal Sade da Fa-
amplas do que as atuais autarquias e mlia (FESF/BA).
fundaes pblicas de direito pblico
possuem. Poder dispor de instrumen-
tos administrativos de natureza privada
e, nesse sentido, comparvel a uma
empresa pblica estatal.
Sociedade de Entidade dotada de personalidade jur- Banco do Brasil,
economia dica de direito privado, instituda medi- Petrobras, Banco
mista ante autorizao legislativa e registro em do Nordeste e
rgo prprio para explorao de Eletrobras.
atividade econmica, sob a forma de
sociedade annima, cujas aes com di-
reito a voto pertenam, em sua maioria,
Unio ou entidade da Administrao
indireta.
Organizao uma qualificao dada s entidades Instituto de De-
social privadas sem fins lucrativos (associa- senvolvimento
es, fundaes ou sociedades civis), Sustentvel
que exercem atividades de interesse M a m i r a u a
pblico. Esse ttulo permite que a orga- (IDSM), Associa-
nizao receba recursos oramentrios o de Comuni-
e administre servios, instalaes e cao Educativa
equipamentos do Poder Pblico, aps ser Roquette Pinto
firmado um Contrato de Gesto com o (ACERP), Centro
Governo Federal. de Gesto e Estu-
dos Estratgicos
(CGEE) e Associa-
o Instituto Na-
cional de Mate-
mtica Pura e
Aplicada (IMPA).
Empresa de Empresa privada associadas universi- Empresa de
Propsito Espe- dades ou a centros de pesquisa pbli- agroenergia.
cfico (EPE) cos formando firmas de capital misto
com objetivos especficos. (Lei de Inova-
o (10.973/2004)).


Servio social So pessoas jurdicas de direito pblico Associao das
autnomo cuja criao autorizada por lei espec- Pioneiras Soci-
(paraestatal) fica (CF, artigo 37, XIX e XX), com ais (Entidade
patrimnio pblico ou misto, para reali- Gestora da rede
zao de atividades, obras ou servios de Hospitais
de interesse coletivo, sob normas e con- Sarah
trole do Estado. No se confundem com Kubitscheck)
as autarquias nem com as fundaes Sistema S.
pblicas, e tambm no se identificam
com as entidades estatais. Responde
por seus dbitos, exercem direitos e con-
traem obrigaes, so autnomas.
Concessionrias Concesso de servio pblico o que tem Concessionria
por objeto a transferncia da execuo R i o - Te re s p o l i s
de um servio do Poder Pblico ao parti- (estrada de roda-
cular, que se remunerar dos gastos com gem).
o empreendimento, a includos os ga-
nhos normais do negcio, por meio de
tarifa cobrada aos usurios. Hely Lopes
Meirelles.
OSCIP Entidades privadas atuando em reas Associao dos
tpicas do setor pblico, e o interesse Benfeitores dos
social que despertam merece ser, even- Parques do Dis-
tualmente, financiado, pelo Estado ou trito Federal
pela iniciativa privada, para que supor- (ABEMPARQUE),
tem iniciativas sem retorno econmico. Centro de Cida-
OSCIP uma qualificao decorrente da dania Plena
Lei n. 9.790 de 23 de maro de 1999. So (CCP), Conselho
ONGs qualificadas (caso atendam os re- Brasileiro de Ma-
quisitos) em OSCIPs. nejo Florestal e
Globalizao
ONG da Incluso
Digital, Social e
Cidadania (GLO-
BAL).

69


Fundao de So entidades sem fins lucrativos cria- Fundao de
Apoio da com o principal objetivo de flexibilizar, Apoio Universi-
agilizar e contribuir para a eficincia das dade de So Pau-
atividades de outras organizaes. lo (FUSP)
Fundao de Em-
preendimentos
Cientficos e
Te c n o l g i c o s
(Finatec).
Fundao Instituio dotada de personalidade ju- F u n d a o
Privada rdica autnoma de direito privado, sen- Roberto Marinho
do de atividade pblica ou beneficente. e Fundao Naci-
onal Escola de
S e g u r o s
(Funenseg).
Empresa Organizao pertencente a indivduos ou Todas as empre-
Privada grupos, que produz e/ou comercializa sas em que no
bens ou servios com o objetivo de lucro. h participao
do Estado.
Associaes Associao uma organizao resultan- Associao de
te da reunio legal entre duas ou mais produtores popu-
pessoas, com ou sem personalidade ju- lares do turismo
rdica, para a realizao de um objetivo no Bairro do San-
comum. to Antnio, loca-
lizado no centro
histrico de Sal-
vador-BA.
O desafio de atualizar o Quadro 8 torn-lo sempre adequado

sua realidade, pois novas figuras jurdicas so criadas sempre
que a complexidade da prestao de servios pblicos exigi-las.

GOVERNANA DAS REDES ESTATAIS

Na prestao de servios pblicos, com a utilizao de redes
de cooperao, no basta que estejam claros os seus
objetivos e participantes. muito importante que as redes
sejam organizadas e que sejam criadas regras sobre como
elas devem operar. o que veremos a seguir. Antes de
analisarmos aspectos estratgicos da governana das redes
estatais, vamos conhecer tpicos importantes para esse
tema, quais sejam, o modelo de gesto e as estruturas de
redes interorganizacionais.
MODELOS DE GESTO E ESTRUTURAS

DE REDES INTERORGANIZACIONAIS
Existem vrios nveis e formas de explicitar um modelo de

gesto, o que gera definies e discusses controversas, quando
apenas um formato usado para subsidiar diagnsticos, anlises e
proposies de novos modelos de gesto.
Para fins do nosso trabalho, vamos entender o modelo de
gesto de uma organizao como o conjunto de: princpios; normas,
valores e sistemas; estruturas, processos e recursos, que explicam
como a organizao entendida, como dividida e como os
trabalhos so alocados e coordenados para o alcance dos objetivos
estabelecidos.

71

Modelo Compreensivo do Trabalho
Para facilitar sua compreenso, veremos que todo o trabalho

de uma organizao, compondo ou no uma rede, pode ser visto
como sendo formado sempre de trs elementos:
Primeiro elemento: D elementos decisrios, que

podem estar ligados:
posse de poder, natural ou outorgado que chamamos

de Dp ou;
posse do conhecimento, informaes, capacidades

inovativas ou intelectuais que chamamos de Dc.
Portanto, temos ento que D = Dp + Dc.
Segundo elemento: E elemento da ao que

transforma insumos em produtos, isto , agrega valor
para os usurios e beneficirios do trabalho da
organizao.
Terceiro elemento: R elemento que prov recursos,
meios, suporte logstico aos elementos anteriores, mas,
principalmente, ao E.
Usaremos esse modelo para caracterizar, de forma simplificada,

o modelo de gesto de uma organizao, no contexto dos sistemas
abertos. Vamos a um exemplo. Se afirmarmos que uma organizao
tem DdEr, isso significar que seu modelo de gesto tem forte
componente decisrio, decorrente da lei de criao, por exemplo,
executa suas operaes, mas depende de recursos provenientes
de fontes externas organizao. Por essa razo, utilizamos letra
minscula para representar os poucos recursos prprios.
Estruturas das Redes
Voc j deve ter ouvido falar que as organizaes podem se

apresentar com estruturas:

Hierrquicas, ou verticais;
Processuais, ou horizontais;
matriciais; e
em rede.
Nesse sentido, de uma organizao vista isoladamente, a

rede se apresenta como um tipo de estrutura interna organizao
e pode ser entendida como uma evoluo das estruturas
organizacionais. Isto , a estrutura, como ferramenta foi sendo
alterada para dar conta das complexidades do meio ambiente e
para organizar um trabalho interno cada vez mais variado.
Voc deve estar se lembrando que o foco da nossa disciplina
das redes de cooperao em ambientes federativos so as redes
interorganizacionais. Esse conjunto de organizaes, formando uma
organizao maior, comporta uma grande variedade de modelos
de gesto, representados por meio de estruturas com diversos
formatos ou, como algumas pessoas denominam, com uma grande
diversidade morfolgica.
Portanto, quando falamos em redes precisamos deixar claro
se estamos tratando de uma organizao em rede (interna) ou de
uma rede de organizaes (externa).
Representao de uma Rede Genrica e seus Elementos
Vamos trazer da seo anterior o entendimento de modelo

de gesto, qual seja, um conjunto de princpios que trata do modo
como entendemos a organizao (todo), como dividimos ou
segmentamos o trabalho (partes) e como integramos ou
coordenamos essas partes para que os objetivos sejam alcanados.
Nas redes interorganizacionais, essas partes so as
organizaes componentes, que denominamos "ns", e que so
integradas e coordenadas por meio de estruturas compostas de
elementos especficos, posies, ligaes e fluxos.
Considerando esses elementos, Sacomano (2003)
desenhou uma rede de forma genrica conforme apresentado na
Figura 12. Veja:

73

Figura 12: Elementos Morfolgicos das Redes

Fonte: Sacomano (2003, p. 3)
NS os ns podem ser representados por uma empresa

ou uma atividade entre empresas. Na figura os ns so
representados pelos pontos.
POSIES a posio de um ator na rede compreendi-
da pelo conjunto de relaes estabelecidas com os outros
atores da rede. As diferentes cores dos atores da figura
mostram as diferentes posies estruturais ocupadas
pelos atores da rede.
LIGAES as ligaes ou conexes de uma rede so
compreendidas na figura pelos traos entre os atores.
As diferentes espessuras dos traos mostram diferenas na
qualidade do relacionamento entre os atores.
FLUXOS atravs das ligaes fluem recursos, informa-
es, bens, servios, contatos. Os fluxos podem ser tang-
veis e intangveis. (SACOMANO, 2003, p. 3).
Essa representao pode ser utilizada no somente para

empresas privadas, mas tambm para organizaes pblicas que
integram uma rede de cooperao de prestao de servios pblicos.
importante considerar que esse esquema mostra um
formato de rede bastante simples, mas que na prtica essas
configuraes se apresentam com diversos desenhos.

Considerando essa diversidade, vamos agora aos formatos

propostos por Quinn, Anderson e Finkelstein, mas incluindo
informaes do nosso modelo DER. So cinco configuraes
bsicas que apresentaremos a seguir, cujos exemplos sero
apresentados na seo que trata de Aspectos Estratgicos da
Governana das Redes Estatais mais adiante.
Rede infinitamente plana
Observe a Figura 13:
in - informao
Centro con - conhecimento
Dc
In
In con
In In
con con
con
DpER DpER DpER DpER Ns
Figura 13: Rede infinitamente plana

Fonte: Adaptada de Quinn, Anderson e Finkelstein (2001)
O ponto Dc no centro representa que o agente central da

rede desempenha o papel de fornecedor e coordenador de
informaes ou conhecimento para capacitao do enfrentamento
dos desafios cotidianos e para inovao dos diversos ns. Neste
caso, no h necessidade de comunicao entre os ns, pois eles
so autnomos, ou seja, possuem Dp, isto , competncias totais
para executar as aes sob sua responsabilidade.

75

Rede Invertida
con con con

DEr DEr DEr DER Ns
con con sup con con

sup
sup sup
R
Centro con - conhecimento
sup - suporte logstico
Figura 14: Rede invertida

Como voc pde observar, o conhecimento, ou know-how,

circula livremente de n para n ou formalmente para o centro
quando definido pelo modelo de gesto.
importante destacar que o papel do agente central prover
suporte logstico para aliviar os ns de detalhes administrativos.
Existem casos que o centro pode funcionar como uma memria do
conhecimento gerado na rede, apenas com recurso de uso comum,
pois as decises so de competncias exclusivas de cada n.
Rede Teia de Aranha
Analise a Figura 15:
DER DER
DER DER DER
DER DER
Figura 15: Rede teia de aranha


Alguns consideram essa configurao como uma rede

verdadeira, todos os ns so autnomos e no existe um agente central.
Mas, para melhorar a sua eficincia de atendimento, os ns precisam
interagir trocando informaes e conhecimentos operacionais.
Rede Aglomerada
E2
E1 DER
DER E4
E3
DER
U1 DER
U3
DcER U2 DcER
DcER
E(1,2,...n) - Equipes
U(1,2,...n) - Unidades
Figura 16: Rede aglomerada
Existe alguma semelhana dessa rede com a teia de

aranha, mas apenas no que se refere s trocas de informao e
conhecimento operacional.
Essa rede formada por ns, que realizam atividades
contnuas e permanentes, chamadas de unidades, e por ns que
executam tarefas situacionais, que recebem o nome de "equipes".
As equipes so formadas para resolver um problema e contam
com especialistas das unidades que funcionam como centros de
desenvolvimentos de competncias em disciplinas especficas. Seria
uma espcie de estrutura matricial, mas a coordenao no se efetiva
por meio de aes formais hierrquicas de comando e controle.

77

Rede Raio de Sol
Analise a Figura 17:

Dd ER
Dd ER
Dd ER
Dd ER
Dc Dc
Dd ER Dc Dd ER
Dd ER Dc Dc
Dd ER Dd ER
Dd ER
Dd ER
Figura 17: Rede raio de sol

Esse tipo de rede dissemina o conhecimento do centro para

ns que atendem os usurios, podendo haver ns intermedirios,
que tambm pode gerar conhecimento que ser repassado aos ns
de atendimentos.
H uma hierarquia das organizaes que compem a rede, isto
, existem organizaes de segunda e terceira geraes. Essa rede guarda
algumas caractersticas da hierarquia tradicional das organizaes.
TIPOLOGIAS ADICIONAIS DE REDES DE COOPERAO
At aqui usamos a varivel campo para classificar as redes

pblicas de cooperao no ambiente federativo. Lembra-se
do Quadro 2 Redes de Cooperao: Atores e Caractersticas?
Agora vamos classificar as redes de cooperao usando trs

outros critrios: autonomia; variedade dos componentes; e cadeia

produtiva da prestao de servios. Isso permitir uma melhor

caracterizao das redes para os estudos que faremos ao longo
dessa Unidade.
Critrio Autonomia
Vamos primeira classificao que utiliza o critrio de

autonomia. Conforme Inojosa (1999, p. 118-119), as redes podem
ser autnomas, tuteladas e subordinadas.
Rede autnoma ou orgnica se constitui por entes aut-

nomos, com objetivos especficos prprios e que passam a
se articular em funo de uma ideia abraada coletiva-
mente, preservando-se a identidade original de cada parti-
cipante (por exemplo, redes sociais);
Rede tutelada no mbito da qual os entes tm autono-
mia relativa, j que se articulam sob a gide de uma orga-
nizao que os mobiliza e modela o objetivo comum (por
exemplo, as redes que surgem sob a gide governamental);
Rede subordinada uma classe de rede mais antiga, que
constituda de entes que so parte de uma organizao ou
de um sistema especfico com interdependncia de objeti-
vos. Nesse caso, a rede independe da vontade dos entes e
h apenas um locus de controle (por exemplo, cadeias de
lojas e redes de servios pblicos).
Essa classificao tem relao com os conhecimentos sobre

descentralizao que apresentamos na Figura 4 Tipos de
Descentralizao, da Unidade 1, voc se lembra? Se no, que tal
dar uma revisada?
Critrio Variedade de Componentes
A segunda classificao tambm de Inojosa (1999, p. 119-

120). Ela classifica as redes em homogneas e heterogneas. Veja
a seguir as definies apresentadas.

79

Toda rede articulada em funo de um objetivo comum,

portanto, para cooperar. Os atores e as organizaes bus-
cam articular parcerias em nmero e qualidade capaz de
realizar esse objetivo.
H redes em que preciso articular parceiros que produ-
zem um produto ou servio semelhante alcanando pbli-
cos diferentes no que diz respeito a gnero, faixa etria,
territrio ou outra caracterstica. So redes homogneas
em relao ao perfil das instituies que as compem ou
que atraem. Por exemplo: uma cidade precisa de uma rede
de escolas que produza educao fundamental para aten-
der s crianas em todos os seus distritos.
H redes em que preciso articular parceiros que produ-
zam produtos ou servios complementares entre si para
servir a um mesmo pblico. Nessas redes, a heterogeneidade
dos parceiros necessria para a prestao do servio. Por
exemplo: para produzir assistncia sade de uma mes-
ma populao preciso ter uma rede que contemple uni-
dades bsicas de sade, ambulatrios de especialidades e
hospitais (de diferentes complexidades) alm de servios
complementares como laboratrios.
Critrio Cadeia Produtiva da Prestao de Servios
A ltima classificao a proposta de Amato Neto (1995, p.

38), considerando as definies de redes verticais e horizontais a
seguir.
Redes verticais de cooperao neste caso so organiza-

es diferentes, em que cada uma executa uma parte da
cadeia de produo;
Redes horizontais so organizaes do mesmo ramo de
produo que compartilham determinados recursos.

ASPECTOS ESTRATGICOS DA GOVERNANA

DAS REDES ESTATAIS
Neste momento, vamos integrar os entendimentos j apresentados

em dois quadros, buscando relacionar as informaes, como:
organizaes participantes, tipologias de redes, modelo de gesto
e estruturas s categorias de servios pblicos prestados pelas
redes estatais. Tambm trouxemos alguns exemplos que devem
ser de seu conhecimento. Vamos a cada um deles.
Redes Estatais de Servios Pblicos:

Composio e Tipologias
O Quadro 9 tem como objetivo mostrar que, para cada tipo

de servio pblico, so desenhadas redes estatais que apresentam
caractersticas que dependem da forma como as organizaes
participantes se estruturam para atender s diversas demandas.
Vamos analis-las.
Categorias de Aspectos Estratgicos das redes Estatais

Servios Organizaes Tipologia
Participantes Variedade de Execuo do
Pblicos Autonomia
Componentes Atendimento
Administrao
Interveno
Interveno Direta Tuteladas Homogneas Verticais

Legal
Autarquias
Administrao
Regulao Direta Tuteladas Homogneas Verticais
Autarquias
Qualquer
Organizao Heterogneas
de Infraestrutura
Fsica Tuteladas Horizontais

Disponibilizao
Estatal
de Cincia e Qualquer
Organizao Subordinadas Heterogneas Horizontais
Tecnologia
Estatal
Qualquer
de Fomento Verticais e
Organizao Subordinadas Heterogneas
Financeiro Estatal
Horizontais
Qualquer
Atendimento
Sistmico Organizao Tuteladas Heterogneas Horizontais

Direto
Estatal
Qualquer
No Sistmico Organizao Autnomas Heterogneas Horizontais
Estatal
Quadro 9: Redes estatais: servios pblicos, Composio e Tipologias


81

Como voc pde ver, a categoria de servio pblico

condiciona o desenho hierrquico do poder nessas redes, isto , o
grau de autonomia das organizaes participantes, que fazem parte
da Administrao Pblica. Neste momento voc pode voltar Figura
11, p. 67, e ao Quadro 8, p. 68, para compreender a grande
variedade das organizaes que podem integrar as redes estatais.
Por outro lado, as redes estatais, no que se refere variedade
de componentes, apresentam-se quase sempre como heterogneas,
com exceo das redes voltadas para a interveno.
Podemos concluir que a execuo do atendimento realizado
normalmente por redes horizontais que atuam em um determinado
setor compartilham entre si determinados recursos. So excees
as redes estatais que realizam servios de interveno legal, que
so verticais, e as redes voltadas para o atendimento sistmico que
se apresentam de forma hbrida (vertical e horizontal).
Para o atendimento direto sistmico, devemos lembrar que
os sistemas da Administrao Pblica tm a lgica hierrquica
vertical como referncia bsica para sua estruturao.
Outro caso que chama a ateno a prestao de servios
pblicos de atendimento direto ao cidado que ainda no foram
organizados sob a forma de sistema. As redes formadas so bastante
horizontais, flexveis e dinmicas, mas carecem de
institucionalizao, ficando em algumas situaes dependentes das
conjunturas governamentais.
Redes Estatais de Servios Pblicos:

Modelos de Gesto e Estrutura
O Quadro 10 tem como finalidade apresentar dois aspectos

bsicos da capacidade governativa das redes estatais na perspectiva
interna, isto , os modelos de gesto e estruturas que variam por
causa dos servios pblicos prestados. Mostramos tambm exemplos
de redes estatais que julgamos, de conhecimento geral, relacionados
a cada tipo de servio.

Quadro 10: Redes estatais de servios pblicos: modelos de gesto e estrutura

Se voc comparar esse quadro com o anterior, ver que ele

apresenta um grau maior de variedade e complexidade, mostrando
que essas variveis, modelos de gesto e estruturas tm uma
dinmica muito maior que as variveis do Quadro 9.
Um fato que se destaca que os princpios mais crticos do
federalismo, que abordamos na Unidade 1, so tambm impactados
de forma diferenciada por cada tipo de servio pblico envolvido,
embora a coordenao seja importante para todos.
importante ainda destacar para esse segundo quadro que
as estruturas apresentadas devem ser consideradas como bsicas,
pois muitas vezes adotado um modelo de estrutura para o sistema
global, mas em cada instncia federativa este pode sofrer alteraes
com a implantao de estruturas hbridas.

83

As redes estatais de cooperao no ambiente federativo esto

evoluindo de forma muito rpida para acompanhar a
complexidade dos servios pblicos prestados. Antes de
estudar esse processo de transformao, vamos realizar a
Atividade 1, disponvel no final da Unidade, cujo objetivo
aplicar os conhecimentos sobre o modelo de gesto e estrutura
das redes de cooperao estatais.

PROCESSO DE EVOLUO DAS REDES

ESTATAIS PURAS E OS MECANISMOS
CRTICOS DE GESTO
Conforme j abordado, o ambiente federativo brasileiro

estratificado em trs nveis: federal, estadual e municipal,
tambm denominado instncias.
A partir desse entendimento podemos classificar as redes
estatais pura em duas categorias, inter e intrainstncias.
REDES ESTATAIS E AS INSTNCIAS FEDERATIVAS
Voc deve ter observado que j usamos vrias tipologias para

classificar as redes de cooperao que prestam servios pblicos.
Inicialmente usamos a varivel campo para identificar que o
foco da disciplina so as redes de cooperao de Estado e
Polticas Pblicas, e que as outras redes dos campos
Movimentos Sociais e Mercado e Circulao podem ser
acionadas para complementar as redes estatais quando a
variedade e complexidade dos servios prestados exigem.
Posteriormente, para analisarmos os modelos de gesto das
redes pblicas de cooperao, usamos outros trs critrios:
autonomia, variedade de organizaes componentes e forma
de execuo do atendimento aos usurios.

85

Agora vamos voltar s redes estatais e hbridas e criar novas

categorias para analisarmos o processo de transformao que
as redes estatais esto vivenciando e de que forma so criados
e implementados os diversos mecanismos de gesto.
Em primeiro lugar, abordaremos as redes estatais nas

categorias inter e intrainstncias e, depois, as redes hbridas em
seus diversos estgios de evoluo.
Para ajud-lo a compreender essas categorias, elaboramos
a Figura 18, apresentada a seguir.
Instncia da
Federao Cooperao Federativa
Federal
Estadual
Municipal
Setores
Figura 18: Redes estatais: inter e intrainstncias

No desenho, consideramos como foco as relaes externas

da cooperao federativa que se estabelecem entre as trs instncias
da federao (fluxos pretos); e as relaes internas de cada uma
das instncias ( vermelhos). Caractersticas das redes estatais inter
e intra-instncias, respectivamente.
Analisando o sentido dos fluxos entre as redes estatais inter-
instncias, voc nota que a dimenso vertical priorizada e o

sistema ou a rede totalmente hierrquico, mesmo quando a

instncia estadual no considerada na cooperao.
Quando analisamos, porm, a possibilidade de cooperao no
mbito dos Estados e municpios, vemos que as redes intrainstncias
atuam horizontalmente estabelecendo pactos para o alcance dos
objetivos comuns. Vamos analisar os principais mecanismos de gesto
normalmente utilizados em cada uma dessas categorias.
Redes Estatais InterInstncias
As redes estatais interinstncias por serem estatais puras,

normalmente referenciadas a sistemas formais e com um nvel de
prescrio muito alto, essas redes so administradas utilizando
mecanismos e processos da administrao pblica vlidos para
uma organizao estatal, considerada de forma isolada.
Isso significa que todos os contedos tratados na disciplina
Gesto Operacional devem ser trazidos para esse contexto.
Porm, como estamos tratando de rede interorganizacionais,
precisamos voltar Figura 12, pgina 76, pois a estrutura das redes
com posies, ligaes e fluxos implica em abordar
mecanismos e processos que contemplem esses elementos.
Assim apresentamos as seguintes observaes vlidas para as redes
estatais interinstncias:
Para as posies, que so definidas nas leis e nos

decretos de criao dos sistemas especficos de cada setor,
os mecanismos e processos so aqueles encontrados nos
sistemas hierrquicos. O modelo de gesto, totalmente
formalizado, define quem decide o qu, quem executa cada
ao e quem tem a posse dos recursos e dos
conhecimentos. Portanto, planejar, executar, avaliar e
controlar so processos definidos por meio de portarias,
instrues normativas e outros instrumentos formais.
Mesmo os rgos colegiados e outras formas de
participao, externa e interna, esto sujeitos a
mecanismos e processos formalmente estabelecidos.

87

Para as ligaes, tambm bastante formais, existe

pouco espao para atuaes colaborativas que
dependem da ao poltica dos atores internos e
externos. Quando existentes, os processos mais
importantes relacionados a esses elementos so os de
coordenao negociada, bastante centrados na
qualidade dos relacionamentos estabelecidos.
Finalmente, para os fluxos, vale considerar a
implantao dos mecanismos e processos do governo
eletrnico que tm contribudo de forma significativa
para melhoria da comunicao entre elementos
internos e externos s redes. Um bom exemplo, para o
que estamos estudando, a rede federativa do SUS.
Ela uma rede interinstncia, na qual posies,
ligaes e fluxos esto perfeitamente definidos em
instrumentos formais.
Redes Estatais Intrainstncias
Com relao s redes estatais intrainstncias volte ao Quadro

8, pgina 68, e analise o arranjo institucional, denominado Consrcio
Pblico, em particular no que se refere aos exemplos.
A instncia municipal tem se mostrado particularmente ativa
e dinmica no uso de redes intermunicipais para prestao de
servios pblicos de atendimento direto e de disponibilizao de
servios de infraestrutura de uso comum.
Existem casos de sucesso de implementao de consrcios,
mas como essas redes so, em sua essncia, colaborativas, os
mecanismos adicionais de cooperao e coordenao colegiada
so fundamentais. Por esse motivo o uso de instrumentos de
pactuao, como convnios intermunicipais e interestaduais se
apresentam como estratgicos.
Como so essencialmente colaborativas, convm destacar
que o papel de rgos de instncias superiores nas redes intra-
instncias de nvel inferior fica restrito aos processos de apoio, de
articulao e promoo de aes.

Encerrando esta seo, vamos colocar uma pergunta

importante para a Unidade 2. Qual o impacto no modelo de gesto
das redes estatais interinstncias quando so criadas de redes intra-
instncias para a prestao de um determinado servio pblico?
Para responder a essa questo, vamos lembrar que a rede
estatal bsica (interinstncia), normalmente utiliza estrutura raio
de sol, e a rede estatal que se vincula de forma colateral (intra-
instncia) utilizaria preferencialmente a rede teia de aranha.
Voltando resposta da pergunta, do ponto de vista da gesto
pblica, as duas devem observar as leis e os regulamentos tpicos da
gesto estatal. Mas como o conjunto de posies, ligaes e fluxos
de uma rede difere uma da outra, necessrio redesenhar alguns
mecanismos e processos de relacionamento externo, em particular
os de pactuao de resultados e os planos de trabalho conjuntos.
REDES ESTATAIS HBRIDAS
Os fatos geradores da formao de redes estatais hbridas so

bastante variados, provocando alteraes na configurao da rede
estatal bsica. Porm, essas alteraes podem ser visualizadas em dois
eixos: capacidade operacional e colaborao pblico-privado.
Para esclarecer essa afirmao, veja a Figura 19:
Elevado
Colaborao pblico-privado
Governo Governo
Terceirizado em rede
Governo Governo
hierrquico coordenado
Baixo
Baixo Elevado
Capacidade de gesto em rede
Figura 19: Modelos de governo das redes de cooperao
Fonte: Adaptada de Goldsmith e Egger (2006)

89

Voc pode perceber que a figura mostra a existncia de

quatro modelos bsicos, mas considerando o continuum dos dois
eixos existe uma grande pluralidade de configuraes. Isto , uma
rede estatal, do quadrante governo hierrquico, pode evoluir para
qualquer ponto dos trs quadrantes.
Lembre-se, porm, que as redes nos espaos do Governo
Hierrquico e no Governo Coordenado so regidas por leis e outros
instrumentos legais da Unio, dos Estados e dos municpios, o que pode
no ser exigido das redes que ocupam os outros dois quadrantes.
Vamos agora ver de que forma uma rede estatal pura pode
evoluir no tempo, para atingir os resultados exigidos pelos usurios
dos servios pblicos prestados.
De forma simplificada, podemos explicar os processos de
transformao das redes estatais puras em hbridas usando a
metfora onda, conforme a Figura 20 a seguir apresentada.
Resultados
+ inovao
+ abrangncia
+ flexibilidade
tempo de 3 Fase
resposta
2 Fase
eficincia e
1 Fase
conformidade
+ + +
Estatal Pura Participao
Organizaes Redes Redes
Relativa da
no estatais Associadas Delgadas
Estrutura no
individuais
Estatal
Figura 20: Evoluo das redes estatais puras para hbridas


Antes de fazer a anlise de cada etapa de evoluo,

precisamos esclarecer que:
Algumas redes estatais podem no passar por todas

as etapas, ou seja, a redes estatais podem permanecer
em um determinado patamar durante perodos de
tempo muito longos.
Algumas etapas podem ter longa durao e s vezes
outras, podem ser executadas de forma simultnea.
Algumas redes podem operar em etapas no contguas
no processo de evoluo.
Voc deve estar questionando por que esse nvel de detalhe

na anlise da transformao de redes estatais puras em
hbridas. porque verificamos que a complexidade dos
mecanismos de gesto, objeto deste nosso estudo nesta seo,
varia substancialmente de uma etapa para a outra. Vamos agora
analisar cada etapa!
Primeira Etapa: Incluindo Organizaes no Estatais
Voc deve ter concludo, a partir do que estudamos na seo

anterior, que as redes estatais no mbito federativo, por serem
hierrquicas, tm dificuldade de atender as demandas dos usurios
quando estas se apresentam muito variadas e dinmicas e com
volume sempre crescente. Seus processos de atendimento
normalmente so desenhados sem grandes flexibilidades, por terem
de seguir leis e normas da Administrao Pblica.
Para resolver esse desafio, as redes estatais puras podem
trazer para sua estrutura organizaes mais flexveis visando
melhoria na qualidade dos atendimentos, no que se refere ao tempo
de resposta e flexibilidade.
Assim, voltando Figura 11, pgina 67, algumas redes
decidem incluir: organizaes sociais OSs, organizaes da

91

sociedade civil, do setor social OSCIPs, empresa de propsito

especfico ou uma concessionria do mercado, entre muitas outras.
importante destacar que, neste caso, a rede estatal bsica
fica com sua estrutura inalterada e sua participao continua
majoritria no novo conjunto. Isto , seus processos e recursos no
so profundamente alterados.
Nesta etapa, a relao entre a rede estatal bsica e as
organizaes contratadas tem grande similaridade com a relao
cliente-fornecedor, na qual cada uma opera com as lgicas prprias
iniciais; e a cooperao, caracterstica das parcerias, pode no
acontecer da forma que era esperada.
Os mecanismos de gesto mais crticos neste caso esto ligados
no somente gesto especializada dos contratos ou acordos de
trabalho, mas principalmente ao embate pblico-privado, que trazido
para os processos operacionais de atendimento.
A participao da rede estatal to significativa que, muitas
vezes, o aumento de celeridade e flexibilidade objetivado pode ser
anulado pela fora da burocracia instalada na rede base.
As redes estatais que maior benefcio conseguem dessa
evoluo so aquelas voltadas para a prestao de servios pblicos
de atendimento direto, na modalidade sistmica, a exemplo da Rede
SUS, e a rede de disponibilizao de infraestruturas fsicas e de cincia
e tecnologia, a exemplo da Rede Nacional de Ensino e Pesquisa.
Segunda Etapa: Fazendo Associaes

com Redes j Existentes
Nesta etapa, os ganhos pretendidos esto relacionados a um

aumento significativo da abrangncia do atendimento, sem
comprometer os resultados, que seriam obtidos com a etapa anterior.
Exemplos de redes privadas anteriormente estabelecidas,
redes de mercado ou de movimentos sociais ou formadas para fins
de associao com a rede estatal bsica podem ser: um consrcio
privado, uma rede de concessionrias, uma rede comunitria ou
uma empresa privada que j opera em rede.

Os mecanismos de gesto mais crticos dessa etapa esto

relacionados com a gesto das relaes de parcerias, envolvendo
gerenciamento dos contratos e a gesto de prioridade e de qualidade
dos atendimentos.
Neste caso, como a participao da rede associada
significativa, os embates pblicos-privados so maiores e a gesto
de conflitos considerada estratgica para o alcance dos resultados.
A exemplo dos beneficirios identificados para a primeira
etapa, aqui tambm todas as redes de prestao de servios pblicos
estatais podem conseguir melhorias significativas com a associao
desta etapa, exceto as redes estatais de interveno legal.
Terceira Etapa: Delegando a Prestao de Servios

Pblicos a Outras Redes
Esta etapa destacada da anterior, porque neste caso o

Estado encerra a prestao de servios pblicos, que era executado
pela rede estatal bsica, repassando essa atribuio para a
iniciativa privada, isto , realizando o que alguns chamam de
terceirizao ampla ou privatizao. Mas o Estado passa a exercer
um novo e recente papel, o de regulao, com novas figuras jurdicas
denominadas agncias reguladoras.
Os mecanismos de gesto da regulao tambm esto em
fase de institucionalizao, e a matria, alm de complexa, possui
temas bastante controversos, razo pela qual no sero abordados
neste material.
As redes estatais de prestao de servios que mais se
beneficiam dessa etapa, em um passado recente, so as redes
de disponibilizao de infraestrutura fsica nos setores de energia
e comunicao.
Como o Estado assume o papel de regulador, algumas vezes
os agentes reguladores tambm se organizam em redes, mas no
caso, elas so estatais tanto sistmicas hierrquicas como redes
colaborativas inter ou intrainstncias federativas.

93

Depois de analisar o processo de evoluo das redes estatais

em redes hbridas, achamos conveniente trazer para nosso
estudo alguns tipos de parceria mais usados, mas como existem
outros e estamos fornecendo alguns conhecimentos bsicos,
voc dever continuar aprofundando o tema, na medida de
sua necessidade. Vamos analisar os casos escolhidos.
MECANISMOS CRTICOS DA DELEGAO
Vamos nesta seo tratar de delegaes que acontecem na

terceira etapa: Delegando a Prestao de Servios Pblicos a
Outras Redes e anotar a importncia de algumas instituies
para o controle dessas delegaes.
Delegaes Estratgicas para o Estado e para a Sociedade
Concesses, permisses: as concesses so usadas

para que organizaes de mercado, isto , do setor
privado, prestem servios pblicos ou realizem obras
pblicas; enquanto que as permisses esto restritas
aos servios pblicos. Os instrumentos legais que
regulamentam essas parcerias o artigo 175 da
Constituio Federal e a Lei n. 8987/95.
Para a efetivao dessas duas categorias de parcerias,
entre Estado e Mercado, sero realizadas contrataes
com prazos determinados, envolvendo o poder
concedente (Unio, Estado, Distrito Federal ou
municpio) e o concessionrio ou permissionrio.
importante notar que devem ser realizadas licitaes,
sendo permitida a participao de empresas do
mercado em regime de consrcio. Localize Consrcios
Privados na Figura 13, para voc compreender melhor
o que estamos tratando.

Nesta contratao, deve tambm ficar claro o papel

da agncia reguladora especfica para o setor, ao qual
pertencem as obras e servios.
Exemplos dessas parcerias so as concessionrias
eltricas e comunicaes ou explorao da
manuteno de estradas de rodagem.
Parcerias Pblico-Privado (PPPs): bastante
semelhante s parcerias tratadas no item anterior. Em
razo disso, apesar de ter legislao especfica, a Lei
n. 11.079/2004, alguns artigos da Lei n. 8987/95 so
tambm considerados.
A diferena bsica entre PPP e concesso a
remunerao do parceiro privado. Para as concesses,
a fonte da remunerao so as tarifas cobradas e para
as PPPs a remunerao pode ser exclusivamente do
contratante ou mista. Ser uma espcie de concesso
patrocinada pelo Estado.
Exemplos variados so encontrados em construo,
recuperaes de estradas, metrs, presdios, estaes
de tratamentos de gua e esgoto, hospitais, escolas,
entre outros servios de utilidade pblica.
Parcerias para Produo e Inovao: essas
parcerias esto restritas s Redes de Arranjos de
Produo Local, tambm conhecidas como APLs.
Nessa parceria, o Estado participa com: polticas
pblicas especficas, financiamentos por meio de
bancos pblicos, a exemplo dos bancos de
desenvolvimento econmico, e s vezes com apoio
de recursos financeiros, logsticos e muitas vezes
com capacitaes. Esse apoio particularmente
bastante reduzido e restrito a casos especficos de
interesse dos Estados.

95

Papel das Agncias Reguladoras
Conforme j explicitado, as agncias reguladoras so

instituies muito importantes na delegao, e estamos voltando a
esse tema para mostrar um exemplo de uma agncia reguladora no
mbito estadual. Veja como foram definidos os objetivos da Agncia
Estadual de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio
Grande do Sul (AGERGS).
Art. 2 Constituem objetivos da AGERGS

I Assegurar a prestao de servios adequados, assim
entendidos s condies de regularidade, continuidade,
eficincia, segurana, atualidade, generalidade, cortesia,
na sua prestao e modicidade nas suas tarifas;
II Garantir a harmonia entre os interesses dos usurios,
concessionrios permissionrio e autorizatrio de servios
pblicos;
III Zelar pelo equilbrio econmico-financeiro dos servi-
os pblicos delegados. (BRASIL, 1977).
Observe que exercendo atividades de regulao, decorrentes

das atribuies fixadas em instrumentos legais, a AGERGS se tornou
parte integrante do sistema, isto , um componente estratgico das
redes de prestao de servios de infraestrutura do setor-alvo.
Sistema de Defesa do Consumidor
Como voc pode ter visto na mdia, vrios relatos indicam

que apenas a ao das agncias de regulao estatais sobre a
prestao de servios pblicos, apesar de necessria, no tem se
mostrado suficiente.
Embora as concessionrias de servios pblicos possam ser
equiparadas aos fornecedores de servios em geral, o regime
aplicado a elas ainda mais severo. Isso se justifica exatamente
porque se trata de servio pblico, notadamente em relao aos
essenciais como gua, luz e telefone, entre outros.

Nesse contexto, o Sistema de Defesa do Consumidor (SDC),

por meio do Cdigo de Defesa do Consumidor (artigo 22) define
que: Os rgos pblicos, por si ou suas empresas, concessionrias
[...] so obrigados a fornecer servios adequados, eficientes e
seguros e,quanto aos essenciais, contnuos. (BRASIL, 1990).
O SDC um bom exemplo de como o controle exercido pelo
Estado, no caso as agncias reguladoras, pode ser complementado
pelo controle exercido pela Sociedade, visando garantia dos
direitos dos usurios de servios pblicos.
MECANISMOS IMPORTANTES NA ASSOCIAO
A partir de agora voc conhecer um pouco sobre os

mecanismos na associao: participao; controle social; e
conselhos e comisses.
Participao
A participao um dos cinco princpios da democracia e,

de acordo com Ferreira (1999), o ato de participar, que significa
tomar parte em ou associar-se pelo sentimento; e pode assumir
diversas formas: na vida em famlia, na empresa, na escola, na
comunidade, na cidade, no pas. Neste material, vamos tratar de
uma forma especfica de participao: a da Sociedade Civil, em
um contexto tambm especfico, que a prestao de servios
pblicos.
A participao da sociedade civil pode ser entendida como
a ao planejada e implementada no direito dos indivduos em
interferir na conduo da vida pblica de forma direta ou por meio
de mecanismos representativos.
Vamos conhecer um pouco dessa participao da sociedade
civil na prestao de servios pelo Estado. Esse tema importante

97

quando as redes estatais puras se associam com as redes de

movimentos sociais, na segunda Etapa da evoluo das redes
estatais puras, fazendo associao com redes j existentes.
As democracias diretas e participativas, exercitadas de
forma autnoma (ou seja, independente do Estado), baseiam-se
na ideia de que a sociedade civil deve se mobilizar e se organizar
para alterar o status quo governamental, o que estimulou, no Brasil,
no final dos anos de 1970, o surgimento de inmeras prticas
coletivas no interior da sociedade civil, voltadas para a
reivindicao de bens, servios e direitos sociopolticos.
Neste perodo, novos atores entraram em cena, destacando-
se os movimentos sociais populares reivindicatrios de bens e de
servios pblicos e, tambm de terra e de moradia, assim como
parcelas dos ento chamados novos movimentos sociais, em luta
pelo reconhecimento de direitos sociais e culturais modernos: raa,
gnero, sexo, qualidade de vida, meio ambiente, segurana, direitos
humanos etc.
J ao longo dos anos de 1990, o conceito de cidadania
passou a relacionar-se diretamente ideia de participao civil e
de responsabilidade social dos cidados em arenas pblicas, via
parcerias entre o governo e a sociedade civil no somente no
desenvolvimento das polticas sociais, mas na prestao de servios
pblicos de natureza social.
Essa mudana de foco do papel da participao popular abre
caminho para o estabelecimento de um novo espao pblico,
denominado pblico no estatal, em que comeam a
desenvolverem-se os conselhos, fruns, redes e articulaes entre a
sociedade civil e representantes do poder pblico, visando
democratizao da gesto da parcela do Estado responsvel pelo
atendimento das demandas sociais.
Conforme voc deve ter percebido, a organizao dos
segmentos sociais no se d apenas em torno de necessidades
materiais ou de realizao de polticas pblicas que atendam
carncias histricas, mas tambm busca a consolidao de uma
cultura poltica de respeito equidade social e transparncia das
aes do Estado.

O r eco nhecimen t o d o s ci d a d o s co mo suje i t o s d e

construo e efetivao de direitos na prestao de servios
pblicos sociais realizados pelas redes que estamos estudando
assim, imprescindvel.
Controle Social
A evoluo dos processos de organizao da Administrao

Pblica tem buscado assegurar a efetividade da gesto pblica e a
credibilidade das instituies polticas democrticas por meio da
instituio dos mais diversos mecanismos: burocracia profissional,
formas de superviso, controle e auditoria, responsabilizao sobre
os agentes do Estado (accountability), gesto por resultados, controle
social e envolvimento da sociedade civil na gesto pblica.
O Controle Social um instrumento democrtico em que h
a participao dos cidados no exerccio do poder colocando a
vontade social como fator fundamental para a criao de metas a
serem alcanadas no mbito de algumas polticas pblicas, bem
como para a implementao de mecanismos de fiscalizao e de
prestao de contas do uso dos recursos pblicos.
A concepo do controle de grupos e de instituies, por
meio da presso sobre o Estado na disputa de interesses
corporativos, tradicionalmente tem privilegiado os mais favorecidos
na estrutura social, medida que so necessrios recursos materiais
significativos para que essas aes sejam implementadas e alcancem
os resultados desejados.
Com a emergncia dos Movimentos Sociais, a questo do
controle se aprofunda, medida que busca, por meio de aes
coletivas, a aceitao pelo Estado e pelos grupos dominantes de
valores e direitos de segmentos no atendidos.
O controle do poder requer a organizao da sociedade civil,
sua estruturao e capacitao para esse fim, de forma permanente,
em mltiplos espaos pblicos, antes e durante a implementao
das polticas, tendo como parmetros no apenas variveis tcnicas,
mas tambm exigncias de equidade social.

99

Nessa direo, alm das arenas de participao e deliberao

institudas pelo Estado como os Conselhos as associaes
voluntrias, organizadas em rede, exercem papel fundamental.
Conselhos e Comisses
Os Conselhos so organizaes deliberativas constitudas,

em cada instncia do governo, com carter permanente e
composio paritria, isto , igual nmero de representantes do
governo e da Sociedade Civil.
O debate ensejado em torno da estratgia a ser adotada para
levar a termos a insero da populao no processo decisrio
acabou por consolidar a organizao autnoma da sociedade civil
e a partilha de poder. Os canais institucionais, especialmente os
conselhos de polticas pblicas, caracterizam-se como espaos em
que as decises so tomadas de forma compartilhada.
Nesse sentido, atualmente predomina no Brasil a democracia
participativa na modalidade semi-indireta exercida nos conselhos
de polticas pblicas em geral (educao, sade, cultura, segurana
pblica, meio ambiente etc.) e mesmo em rgos que definem e
implementam polticas setoriais (como habitao, transportes e
assistncia social), em que a questo central a de como repartir
os recursos pblicos.
As comisses so colegiados, ou corpos deliberativos,
constitudos de membros incumbidos de acompanhar, emitir parecer
e deliberar sobre questes de interesses pblicos, em mbito mais
restrito que os conselhos e sem a exigncia da composio paritria.
Concluindo, gostaramos de deixar claro que, a partir

da promulgao da Constituio Federal de 1988, o
processo de ampliao da chamada esfera pblica
consolidado; por meio do entendimento de que s com
a sociedade mobilizada a democracia participativa
pode avanar e, com isso, a instalao e o
funcionamento dos comits e plenrios por todo o pas
tornaram-se uma realidade.

Apesar, porm, da sua grande importncia, os mecanismos

para a participao da sociedade civil e para o controle social,
quais sejam, os conselhos e as comisses, ainda no esto sendo
plenamente utilizados pela Sociedade Civil. As comunidades com
raras excees se mobilizam para o exerccio desses direitos. Essa
conduta tem contribudo no uso inadequado dos recursos pblicos,
em particular aqueles destinados aos setores de educao, sade e
segurana.
Revistas e jornais tm publicado frequentemente matrias
sobre aquisies de bens com preos acima dos praticados no
mercado e sobre a utilizao de recursos pblicos para beneficiar
pessoas ou grupos de interesse, em detrimento do interesse pblico.
Essas distores podem ser creditadas, em parte, ausncia de
controle social.
Finalmente, para deixar uma imagem com voc sobre a
dimenso que os movimentos de expanso das redes estatais puras
podem atingir na cooperao federativa, elaboramos a Figura 21.
Observe atentamente:
Instncia da
Federao Cooperao Federativa
Federal Comunitria 3 Setor Privado
Estadual Comunitria 3 Setor Privado
Municipal Comunitria 3 Setor Privado
Setores
Figura 21: Redes cooperativas: dimenses setoriais; instncias federativas;
mbito interno e externo

101

Imagine agora os desafios das tarefas de gesto em redes

em ambientes federativo!
Para aplicar os conhecimentos relativos ao processo de

evoluo das redes pblicas, faa a Atividade 2, cujo objetivo
diferenciar as diversas etapas do processo de evoluo das
redes estatais puras de prestao de servios das redes pblicas
hbridas.

Resumindo
As redes pblicas de cooperao em ambientes fede-
rativos esto cada vez mais complexas.
Hoje, elas so formadas por um conjunto de figuras
jurdicas estatais e no estatais, isto , operam como orga-
nizaes do Estado, da Sociedade e do Mercado.
Na prestao de servios pblicos, elas procuram aten-
der as diversas funes do Estado, como intervenes,
disponibilizao de infraestruturas de uso comum e atendi-
mento direto s demandas socioambientais dos usurios.
Para atender a esses desafios, as redes de cooperao
estatais buscam: adequar seus modelos de gesto e estru-
turas; viabilizar associaes inter e intrainstncias do siste-
ma federativo; e ainda buscar parceiros no estatais, no
mercado e nos movimentos sociais.
A complexidade nessas redes precisa ser controlada
pelo Estado, por envolver a utilizao de recursos pblicos,
e pela Sociedade, que a beneficiria maior da atuao das
redes.
Vrios mecanismos esto disposio do gestor p-
blico, mas preciso utiliz-los com competncia para que
sejam efetivos, gerando resultados para cada uma das ins-
tncias federativas (Unio, estados e municpios).

103

Atividades de aprendizagem
As Atividades propostas foram concebidas para:
reforar os contedos expostos na Unidade 2
Governana das Redes Pblicas Estatais de Cooperao;
apoiar sua participao nos processos de construo
conjunta do conhecimento que planejamos; e
ajudar voc na aproximao das situaes prticas de
gesto pblica no que se refere ao tema: Redes Pblicas de
Instrues Gerais
a) Essas atividades foram previstas para serem executadas

medida que forem assinaladas na leitura dos itens da
Unidade 2 Governana das Redes Pblicas Estatais de
Cooperao. Se voc precisar de aprofundamentos ou
conhecimentos adicionais, consulte as referncias es-
pecficas de cada atividade, fornecida nas orientaes
especficas.
b) Lembre-se de que todas as atividades so simulaes de
anlises iniciais para verificar sua compreenso geral dos
temas abordados, empregadas em situaes reais.
c) Todas as atividades tm respostas abertas, no existe
apenas uma resposta considerada verdadeira ou corre-
ta. Os resultados dos trabalhos devem ser entendidos
como percepes, e no diagnsticos aprofundados.

Atividade 1 Conhecendo uma Rede Estatal na Instncia Municipal.
Objetivo Aplicar os conhecimentos sobre o modelo de gesto e

estrutura das redes de cooperao.
Instrues especficas
Em conjunto com seu professor ou tutor, escolha uma rede esta-

tal do municpio onde voc vive.
Leia novamente a seo Modelos de Gesto e Estruturas de Re-
des Interorganizacionais, da Unidade 2.
Em caso de dvidas, pesquise na internet os temas: modelo de
gesto e estruturas, para redes interorganizacionais.
a) Qual tipo de servio pblico essa rede presta?

b) Qual a tipologia dessa rede usando o critrio autonomia?
c) Ela poderia usar uma estrutura do tipo teia de aranha?
Justifique.
Atividade 2 Simulando uma Associao para uma Rede Estatal

na Instncia Municipal.
Objetivo Diferenciar as diversas etapas do processo de evolu-

o das redes estatais puras de prestao de servios para as re-
des pblicas hbridas.
Instrues especficas
Volte ao resultado da Atividade 1 Conhecendo uma Rede Estatal

na Instncia Municipal.
Leia novamente a seo Processo de Evoluo das Redes Estatais
Puras e os Mecanismos Crticos de Gesto, da Unidade 2, em par-
ticular os conhecimentos sobre as etapas de evoluo de uma
rede estatal.

105

Saiba mais: pesquise na internet os temas:

1. delegao da prestao de servios pblico;
2. regulao e controle.
a) Em qual etapa se situa a rede estatal municipal que voc
est analisando?
b) Para qual etapa ela deveria se deslocar para melhorar
radicalmente os servios pblicos prestados? Justifique.
c) Como o controle social poderia ser exercido?

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115

M INICURRCULO
Graduada em Engenharia Qumica pela Escola

Politcnica da Universidade de So Paulo. Formada
em Anlise de Sistemas de Processamento de
Dados pelo Servio Federal de Processamento de Da-
dos (SERPRO). Exerceu cargo de gestora pblica no SERPRO, nas admi-
nistraes pblicas direta e indireta por cerca de 30 anos. Desenvolveu
metodologias de modelagem institucional, organizacional e operacional,
bem como de sistemas de informao e as aplicou em rgos do gover-
no federal, estadual e municpios e empresas de iniciativa privada.
Elaborou projetos pedaggicos e modelagem de cursos para a FGV-
Braslia e ENAP, onde ministra disciplinas relacionadas e correlatas com
modelagem organizacional, gesto estratgica da informao, avalia-
es operacionais centradas em custo, e contratos de gesto, todas para
a administrao pblica. Atualmente desenvolve estudos nas reas de
alinhamento, hiperintegrao e conformidade para redes de organiza-
es formadas por rgos pblicos e do terceiro setor.


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Maria Leondia Malmegrin

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M256r Malmegrin, Maria Leondia

Especializao em Gesto Pblica

1. Administrao pblica. 2. Redes de informao. 3. Estado Inovaes tecnolgicas.

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

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COORDENAO DE APERFEIOAMENTO DE PESSOAL DE NVEL SUPERIOR CAPES

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Capa Alexandre Noronha

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Projeto Grfico e Finalizao Annye Cristiny Tessaro

Diagramao Rita Castelan

Reviso Textual Barbara da Silveira Vieira

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Unidade 1 Introduo Gesto de Redes Pblicas de Cooperao em

Conceitos e Expectativas ......................................................................... 11

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Prezado estudante, bem-vindo!

Professora Maria Leondia Malmegrin

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