Democracia participativa y accin/re-solucin de

problemas sociales
Acepto, pero que sea elegido por
voto del pueblo porque se va a llegar el
da en que yo necesite de los habitantes, y
si por ser lurio noms por andar en el
medio, acepto y luego si el pueblo no
me quiere, con quin me voy a hacer
cargo el da que yo los ocupe

Don Irenio Lizrraga Snchez

Presidente de la junta de mejoras de la

comunidad de San Marcos, Sinaloa, de 1957 a
1969

Por Sibely Caedo Czarez

I. Introduccin

La capacidad de accin y creacin proporcionan al ser humano un

sentido de dignidad y de valoracin difcil de igualar, lo que hace que por s
misma la participacin ciudadana sea parte de la solucin de los numerosos y
apabullantes problemas sociales que aquejan a las sociedades
contemporneas y, por ende, tambin debe formar parte indisoluble de
cualquier programa de polticas que se designen como pblicas. El campo de
estudio de las polticas pblicas surge como un intento de aplicar el
conocimiento generado por las Ciencias Sociales a las prcticas de gobierno y a
la bsqueda de alternativas para resolver o al menos mejorar el estado de
problemticas como la pobreza, la exclusin social, la violencia, la
contaminacin, entre una plyade de dificultades que afectan a grandes
mayoras o a grupos sociales determinados. Creemos que la tarea es enorme
para que no sea compartida. Si los grandes problemas fueron construidos en
procesos histricos y sociales con la participacin de mltiples factores y
actores sociales, la solucin, por tanto, debe ser tambin construida de forma
colectiva y desde variadas dimensiones: poltica, econmica, social y cultural.

En el sistema poltico del Estado-nacin, el papel de un Estado patriarcal

ha sido preponderante pulverizando el poder ciudadano hasta el grado de

1
convertirlo en una especie de hijo intil que necesita de la mano y el garrote
del padre para sobrevivir. Un esquema de relacin Gobierno-Ciudadana que ha
caracterizado a los regmenes de Amrica Latina bajo distintas modalidades
regionales, el contexto al que nos referiremos en el presente ensayo. Para
muchos autores, la crisis motivada por la deuda externa latinoamericana,
ocurrida en la primera mitad de la dcada de 1980, signific el agotamiento de
un modelo que tena en el Estado el centro alrededor del cual giraban todas las
instituciones y los procesos sociales. De ah el enfoque estadocntrico que
arrastra como una fuerte inercia hacia corrientes sociales que supuestamente
pertenecen al pasado. Siguiendo esta tesis, la matriz estadocntrica termina
siendo sustituida por la matriz sociocntrica. El aparato central del Estado es
reemplazado por una matriz en la cual la dinmica del sistema conjunto se
desplaz hacia la sociedad civil y hacia el mercado, convirtindolos en
principios estructurantes del acontecer poltico (Cavarozzi citado por Uribe,
2002). En trminos metafricos se acab la ilusin de que el padre puede
proveer sin lmites seguridad y satisfactores, y la confusin comenz ante la
inminencia de que el Pap Gobierno no parece ya el superpoderoso que
muchos haban credo, que aunque severo (autoritario y represivo) les provea
el sustento sin mayor obligacin de los ciudadanos ms que la de ser buenos
hijos (o acatadores de las leyes y disposiciones oficiales).

Los actores que recobraron poder, los provenientes de la sociedad civil y

del mercado, entraron en pocos aos a formar parte del juego de correlacin
de fuerzas de una forma inusitada y se produce un descentramiento en las
perspectivas de anlisis de las polticas pblicas. De pronto el discurso poltico,
empieza a nutrirse de palabras como sociedad civil, democracia participativa,
accin colectiva, y a salir a la palestra renovados actores sociales a reclamar el
derecho de participar en la vida pblica ya sea por intereses particulares o
colectivos: organizaciones no gubernamentales, asociaciones de empresarios,
juntas de accin comunal, minoras tnicas o raciales, acadmicos, grupos
polticos y sociedades de muy diversa naturaleza, adems de los ciudadanos
en forma individual. En el auge de la participacin ciudadana al menos
como parmetro de organizacin social ptimo cabe la pregunta de si es
posible marginar al Estado del anlisis de polticas pblicas y centrarlo slo en

2
la ciudadana. O ms an, sociedad y gobierno son entes totalmente
separados uno del otro? La necesidad de redefinir las fronteras ha desatado
una ola de estudios que buscan la forma de construir un Estado ms eficiente
pero tambin menos dictatorial. Ambas visiones estadocntrica y
sociocntrica representan categoras abstractas, extremos que rara vez se
presentan de forma pura y absoluta en el terreno emprico, aunque pueden
manifestarse marcadas tendencias hacia uno u otro lado segn el tipo de
rgimen de que se trate.

En la vida cotidiana, la praxis poltica es una eterna negociacin y

renegociacin entre el Estado y grupos sociales (polticos o no) que buscan ser
incluidos dentro de ese contrato llamado sociedad y que implica ser depositario
de ciertos derechos y obligaciones, a travs de una medicin de fuerzas no slo
en el terreno militar sino tambin simblico y poltico. En el presente ensayo, la
propuesta se centra en el espacio intermedio entre Estado y sociedad porque
es ah donde se juega da a da el tema de las polticas pblicas y muchas
veces cae a un vaco conceptual al centrarse los enfoques en uno u otro
extremo de la balanza.

II. Polticas pblicas: recorrido terico

El campo de las polticas pblicas no puede comprenderse sin una serie

de precisiones y conceptos bsicos. Primero el Estado y su relacin con la
ciudadana, la diferencia entre lo pblico y lo privado, as como la poltica
misma en su acepcin de ejercicio del poder. La falta de claridad en estas y
otras categoras conceptuales han abonado a la confusin y al fracaso de las
negociaciones cuando se discuten decisiones de gobierno o se plantean
propuestas sobre algn asunto de inters pblico. Por ello, resulta relevante
limpiar el camino y hacer un recorrido terico sobre las polticas pblicas. Para
delimitar el objeto de estudio, empezaremos por mencionar la dificultad
semntica que en espaol se tiene para la nocin de poltica, con al menos tres
acepciones: Primero, la poltica concebida como el mbito del gobierno de las
sociedades humanas, polity en ingls. Segundo, la poltica como la actividad de
organizacin y lucha por el control del poder, politics en ingls. Y finalmente, la
poltica como designacin de los propsitos y programas de las autoridades

3
pblicas, policy (Roth, 2006: 25). Siendo la ltima acepcin la que, en este
caso, ocupar mayor atencin. Durante dcadas la prctica del poder como
ejercicio de gobierno y gestin no fue materia prioritaria de ninguna ciencia
especfica, la ciencia poltica se ocupaba del poder y cmo acceder a l, la
administracin de cmo ejecutar los programas de accin, pero el vaco se
encontraba en el cmo se formulan esas polticas, quin las hace, cmo, por
qu y para qu fines. Fueron preguntas que se respondan desde muchos
ngulos menos desde la ptica del propio Estado. Segn Aguilar, otras fuerzas
explicaban el curso de las polticas pblicas: la estructura econmica, la lucha
de clases, el interjuego de los grupos de inters, el entorno social o poltico. No
se le conceda autonoma al Estado: Era gobernado ms que gobierno.

La nocin imperante de Estado determina la concepcin del sistema

poltico y lo que se espera respecto a cules deben ser los mecanismos para
tomar decisiones, desarrollar e implementar medidas de gobierno o polticas
pblicas. Tambin determina la manera de pensar la interrelacin entre los
distintos actores dentro de un sistema poltico determinado. Si se cree en un
Estado autoritario y paternalista, entonces los temas pblicos se dirimirn en
un modelo de arriba hacia abajo (top down) bajo decisiones unilaterales. Si se
cree en un Estado democrtico, las decisiones deberan ser concertadas,
sometidas al escrutinio pblico bajo distintas modalidades (dilogo, debates,
consultas). Como en otros mbitos, un sistema de creencias o valores
independientemente de un estatuto jurdico subyace a los hechos sociales
y de ah la importancia de los elementos culturales para entender el
funcionamiento de la poltica y las polticas. Podramos explicar as el amplio
abanico de formas que adopta el Estado occidental moderno y sus distintas
variantes regionales, bajo un crisol de contextos histricos especficos que en
el devenir de los tiempos van adoptando formas nicas y particulares; sin
embargo, segn coinciden muchos autores en Amrica Latina se puede hablar
de un tipo de Estado peculiar, de un Leviatn criollo (Kaplan, citado por Roth:
26) de acuerdo a la clebre figura recreada por Hobbes. Vemos que la
definicin fundacional de Weber sobre el monopolio del uso legtimo de la
fuerza entra en conflicto en pases como Mxico, Colombia, Per y Brasil. Y
que el tipo ideal proveniente del Estado moderno occidental, herencia europea

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del siglo XVIII, se presenta de forma diferenciada y en distintos grados y
modalidades.

De ah, el complejo espectro para definir las polticas pblicas que

terminan siendo, en relacin al contexto sociopoltico, llenas de
particularidades, regionalismos y originalidad, en el sentido de que no importa
el nmero de similitudes entre un problema y otro, siempre cabr la posibilidad
de que un elemento esencialmente nico altere la modalidad del problema y
obligue a una diferente solucin (Rittel, 1996: 167). No obstante, existe una
especie de consenso en identificar etapas en el proceso de las polticas pblica
(policy cycle). Para enfatizar la continuidad de las polticas pblicas como un
proceso permanente inacabado se gest la nocin del ciclo de la poltica.
Despus de que Harold Lasswell propusiera la secuencia de siete fases o siete
resultados: inteligencia, promocin, prescripcin, invocacin, aplicacin,
terminacin, evaluacin. Peter deLeon y Gary D. Brewer reelaboraron
ligeramente su propuesta en: iniciacin, estimacin, seleccin,
implementacin, evaluacin, terminacin. Para Mayh y Wildavsky, autores
citados por Luis Aguilar en su estudio introductorio, los momentos clave son:
fijacin de agenda, anlisis de la cuestin, implementacin, evaluacin y
terminacin. La consideracin de las etapas colabora en el intento de orden de
algo que en el mundo cotidiano puede parecer catico. Aunque existe un
amplio acuerdo en la utilidad de este modelo, se debe apuntar que como en
cualquier modelo terico, el apegarse a pie juntillas puede resultar
contraproducente, ya que los pasos no necesariamente se presentan en el
orden programado y un paso no termina justo cuando inicia el otro, sino ms
bien, como veremos adelante los fenmenos sociolgicos, son impredecibles e
indeterminables. Aqu entra la nocin de la poltica pblica ms como una
habilidad, semejante a la de los artesanos, que van construyendo en el da a
da, tejiendo las soluciones del momento con la maleabilidad de adaptarse a
cualquier circunstancia y aplicar la creatividad para atender problemticas
nicas e inditas que puedan presentarse.

Respecto a la hechura de las polticas pblicas sobresalen dos posturas

respecto a la relacin medios-fines dentro de los planes y programas de
gobierno: incrementalista y racionalista. La primera reviste un carcter

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reformista a travs de acciones sucesivas de corto plazo, bajo la premisa de
que los grandes cambios slo son posibles de forma gradual y sostenida.

Este anlisis incremental, limitado, comparativo y sucesivo, no ofrece una solucin exhaustiva e
instantnea del problema pblico, desata ms bien un proceso sistemtico de intervenciones
sucesivas y graduales, experimentales y correctivas, teniendo como referente de comparacin las
consecuencias de la poltica inmediatamente anterior. Ms an, al tener como criterio de correccin
la incrementalidad, esta estrategia de anlisis conduce a ajustar gradual y realistamente los objetos
preferidos por sociedad y gobierno. Pone a la obra un aprendizaje de lo que realistamente hay que
preferir y no slo de cmo realizar los objetivos deseados. Saber lo que se pude hacer bien. 1

Destaca el carcter realista de la propuesta incremental, en el sentido de

evitar el discurso grandilocuente y ambicioso, que impregna comnmente las
campaas electorales, sino que habla de acciones ms concretas y realizables;
pero tambin hay un incrementalismo simple que se concentra en lo numrico
y se puede ejemplificar con los informes de gobierno, cuyos detentores los
colocan como una prueba irrefutable de resultados de administracin pblica,
el otorgar un mayor nmero de despensas, subir el presupuesto en tantos por
ciento, ms recursos a carreteras, salud, educacin, etctera, en un afn de
salir del paso, como versa la crtica a este sistema. Otro de los ataques a la
corriente incrementalista es el peligro a renunciar a la solucin de fondo de los
problemas y andarse slo por las ramas, aunque la propuesta de Charles
Lindblom, uno de los principales defensores de esta perspectiva, se dirige ms
bien a un sistema gradual de acciones encaminadas a fines ulteriores, pero que
se van corrigiendo y mejorando paso a paso.

Por otro lado, el enfoque racionalista se refiere a la incorporacin

sistemtica de teora y mtodo cientfico al terreno de las polticas pblicas. En
esta visin el anlisis de polticas es una estrategia de solucin de problemas o
de realizacin de objetivos, que procede estrictamente segn criterios
racionales de eficiencia tcnica y eficiencia econmica, aunque aborde
problemas pblicos elusivos complicados y mal estructurados, sin
algoritmos para poder superar la resistencia de la tradicin, las restricciones
legales y la multitud de inters privilegiados que inhiben cambios radicales y
hasta morfolgicos (Quade citado por Aguilar, 1996: 45).

1 Aguilar Villanueva, Luis (1996) [estudio introductorio y edicin]. La hechura de las polticas
pblicas. Ed. Miguel ngel Porra. Mxico, DF, pp 50.

6
 Frente a esta postura, Lindblom lanzara la propuesta de la racionalidad
limitada como una manera de encontrar la solucin ptima dentro de la gama
de opciones disponibles, porque la mejor solucin no siempre se encuentra al
alcance de las manos. A propsito de este dilema, en el siguiente apartado se
abundar sobre el tema de la Ciencia en la poltica o la poltica de la ciencia.

Para efectos de este ensayo se retoma la definicin de polticas pblicas

de Andr-Noel Rolth (2002) como un conjunto conformado por uno o varios
objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y
acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institucin u
organizacin gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de
actores individuales o colectivos para modificar una situacin percibida como
insatisfactoria o problemtica. Aunque, si bien, en esta ltima parte podemos
agregar que los actores individuales o colectivos tambin suelen orientar la
accin de los gobiernos, en la formacin de una agenda pblica, que delimite el
campo de influencia de un gobierno, que debe elegir en cules asuntos debe
intervenir y de qu manera, pero siempre bajo la supervisin de organismos
ciudadanos.

III. Un gobierno de intelectuales?

La corriente occidentalista originada por Max Weber, quien auguraba que

las sociedades modernas seran cada vez ms diferenciadas y tecnificadas,
permeando las instituciones de una burocracia profesionalizada y
superespecializada, continu a mediados del siglo XX en los trabajos de Harold
Lasswell con su proyecto de Ciencias de Polticas, quien buscaba articular
ciencia y accin poltica, al advertir que el gobierno necesita actuar con base
en el conocimiento cientfico. Con marcada influencia de la Segunda Guerra
Mundial, donde la Ciencia jug un papel preponderante al poner la tecnologa
al uso de los objetivos blicos, la propuesta de Lasswell era parte del entorno
de su poca con una produccin del conocimiento dominada por las tendencias
del positivismo, que exaltaba las ciencias fsicas sobre las ciencias sociales, a
las que se consideraban subjetivas e imperfectas. En ese contexto se
cuestionaba hasta qu punto un gobierno poda prescindir de los avances
tecnolgicos en una sociedad cuya produccin, comunicacin y progreso

7
descansan en los avances de la Ciencia, pero una ciencia basada en el mtodo
cientfico, riguroso, objetivo, con resultados comprobables e infalibles.

Un gobierno de intelectuales apareca como la panacea, ante el juego de

lenguaje legitimador de los postulados cientficos. En esos aos de intensa
colaboracin entre intelectuales y decisores del poder era incuestionable que la
2
simbiosis debera seguir (Aguilar, 1992: 43). Sin embargo, como dice Rittel
(1996), los fenmenos sociales son problemas ms bien retorcidos y no
lineales, a diferencia de los teoremas de las ciencias exactas o los
procedimientos que siguen las ingenieras. De acuerdo al mismo autor, se
pueden enumerar los siguientes principios sobre las complejidades de los
fenmenos que atienden las Ciencias Sociales:

Los problemas retorcidos carecen de reglas que determinen

cuando se ste se acaba: el decisor/planeador decide que lleg
al estado ms cercano al deber ser proyectado en un inicio, que es
lo mejor que puede hacer dados los recursos disponibles y la
naturaleza del problema o, que est conforme con la solucin.
El resultado de la puesta en marcha de una estrategia de solucin
a un problema ser evaluada conforme a un sistema de valores
existentes, no a travs de una respuesta precisa: verdadero o
falso; sino bueno o malo. Intervienen criterios subjetivos,
ideolgicos y el involucramiento de intereses personales o de
grupo.
La solucin o soluciones pueden convertirse en nuevos problemas.
Toda solucin a un problema retorcido es una operacin de un
solo golpe ya que no hay oportunidades de aprender mediante
ensayo y error sobre la marcha, cualquier intento es altamente
significativo.
No hay una valoracin exhaustiva de opciones.
Todo problema retorcido es esencialmente nico. No importan el
nmero de similitudes del pasado siempre cabe la posibilidad de

2 Relata Luis Aguilar que en los aos de la guerra, Lasswell dirigi la divisin Experimental para
el Estudio de Comunicaciones en Tiempos de Guerra, donde participaron socilogos, politlogos,
psiclogos sociales, antroplogos, quienes haban analizado el manejo de la informacin el uso
de la propaganda, la formacin de la opinin y el estilo de liderazgo. Adems de los cientficos
naturales, organizados por la Oficina de Investigacin y Desarrollo Cientfico.

8
 que alguna particularidad resulte significativamente importante en
la nueva situacin y determine incluso el tratamiento del
problema y la implementacin de probables soluciones.
Tampoco puede existir una clasificacin de problemas
categricamente precisa para determinar qu tipo de solucin se
le va a aplicar.
Todo problema retorcido puede ser considerado sntoma de otro
problema. Puede ser un subsistema dentro de un sistema ms
amplio, y por lo tanto, si no se considera ese otro sistema del cual
podra depender el problema en cuestin, los intentos de solucin
estarn condenados a fracasar.

Aunque sin duda el papel de los expertos resulta muy relevante, un

gobierno no puede circunscribirse a una autoridad tecncrata que tome
decisiones de forma vertical con base en el supuesto discurso objetivo de las
ciencias porque dentro de las polticas pblicas es fundamental la funcin del
consenso, la aceptacin de la mayora a una decisin que representa impactos
en la colectividad. Si bien se pudiera argumentar la superioridad de la razn
sobre las opiniones, la discusin para llegar a la razn se vuelve tan lgida que
genera conflictos y desestabilizaciones sociales tan graves, que en aras de
imponer una verdad se corre el riesgo de descomponer el tejido social.
Experiencias histricas abundan como el Fascismo y las dictaduras militares del
continente americano.

Ante esto, y como un intento de plantarse en la realidad del ser y no del

deber ser, Luis Aguilar propone el campo de accin de las polticas pblicas
como un terreno de juego donde intervienen muchos actores sociales con
diferentes fuerzas y jaloneos. Este modelo ve las polticas como un permanente
ejercicio de correlacin de fuerzas entre grupos con intereses propios, con
victorias y derrotas. La poltica es entonces un resultado de enfrentamientos y
compromisos, de competiciones y coaliciones, de conflictos y transacciones
convenientes. No hay tal cosa como un decisor unitario y soberano, informado,
capaz de estimar con precisin los costos y beneficios de sus acciones.

Retomando a Giandomenico Majone (1978) las polticas en una

democracia requieren ser explicadas, sometidas al escrutinio pblico, es decir,

9
son pblicas porque atravesaron un proceso de publiceidad, donde los
ciudadanos participan, aprueban, desaprueban, opinan, proponen y construyen
alternativas. Por lo tanto, ante tal maraa de intereses involucrados que
pueden darse en una sola decisin sobre asuntos pblicos hay que construir
los argumentos y obtener las evidencias que despierten el consenso o derroten
la oposicin (Ibdem). Aqu entra en juego el poder de la comunicacin y los
mecanismos de interlocucin entre Estado y sociedad, lo que puede resultar
muy complejo dado el grado de heterogeneidad de las sociedades actuales
conformadas por minoras tnicas, grupos marginados, empresarios,
funcionarios y distintos grupos de poblacin con distintas inquietudes. La
accin colectiva no slo representa el factor decisivo para superar los retos de
las sociedades, sino la esencia misma de las polticas pblicas, las cuales
suelen confundirse comnmente con polticas de Estado o decisiones
gubernamentales o restringirse casi exclusivamente al ejercicio electoral, como
sucede en pases como Mxico, donde el discurso democrtico participativo se
encuentra desfasado de las instituciones operantes y la legislacin vigente.

IV. Accin colectiva y democracia

Dentro del ciclo de las polticas, el paso que se refiere a la formulacin

de la agenda pblica o a la definicin de un problema como tema de orden
pblico, se ha relacionado ampliamente con la participacin colectiva a travs
del jaloneo de diferentes grupos sociales por subir sus preocupaciones al tren
de las prioridades del gobierno en turno, o de la institucin correspondiente,
convertir sus temas en temas de la agenda colectiva. Sin embargo, este
enfoque resulta limitado y limitante para la participacin ciudadana, ya que por
un lado el tiempo que duran los problemas en el ojo del huracn meditico y
administrativo es muy corto; y por otro, la accin colectiva no slo debe
circunscribirse al establecimiento de la agenda, sino que debe estar presente
en todas las fases del ciclo, como la decisin, la implementacin e inclusive la
evaluacin.

Sobre el primer punto, Anthony Downs expone la dinmica del ciclo de

atencin a las cuestiones pblicas, donde percepcin no necesariamente

10
significa precisin. La tesis principal es que la percepcin pblica de muchas
de las crisis de la vida cotidiana social no tiene mucho que ver con los
cambios que ocurren realmente en las condiciones de vida. Ms bien, refleja el
movimiento cclico del inters pblico por ciertas cuestiones, cuya
caracterstica es la alta intensidad de la atencin y, a poco, un creciente
aburrimiento.

Los factores que intervienen son el problema mismo y su naturaleza, sus

etapas inherentes y la manera en que interactan los medios de comunicacin
con el pblico mostrando parte de ese problema. El riesgo es que a expensas
de resolver lo visible terminemos ignorando problemas ms graves y las
causas de fondo. Lo anterior se debe, en gran medida, a los procesos
acelerados de comunicacin de masas, donde la fugacidad de la informacin
termina por trivializar muchos de los complejos problemas de inters pblico; y
esto a su vez resulta del hecho de que lo meditico se ha convertido en un
campo para dirimir las polticas pblicas ante la ausencia de otros canales de
intermediacin entre gobierno y sociedad, y ante la presencia fallida o
simulada de mecanismos legales como la audiencia, el plebiscito o el derecho
de peticin. El surgimiento de medios alternativos de comunicacin, ms
apegados a los intereses ciudadanos, como se puede ejemplificar con la
experiencia de la prensa y la radio comunitarios en algunos pases de Amrica
Latina, as como la injerencia permanente de los organismos civiles en las
decisiones pblicas sin privilegiar de forma exclusiva las pautas de los grandes
medios de comunicacin.

Por otra parte, sobre la participacin ciudadana durante todo el proceso

y no slo en el primer paso, es necesario sealar que una decisin correcta
puede convertirse en un fracaso por una errnea implementacin, que no
considere a los actores sociales que van a ejecutar los programas para abatir
tal o cual problemtica. Para Eliot, J. Alfred Prufrock: sus logros no son sino un
plido reflejo de sus intenciones originales: Las grandes ideas que han dado
forma a las polticas sociales -la mayor participacin posible, la igualdad de
oportunidades, la autosuficiencia, el trato compensatorio, por mencionar slo
algunas parecen haberse convertido en caricaturas de s mismas en el
momento preciso en el que dejaron de ser ideas para transformarse en accin

11
(Elmore citado por Aguilar, 1996). Para una corriente de autores, el xito en la
implementacin de una poltica pblica se encuentra forzosamente vinculado
por el funcionamiento de las instituciones, y en este sentido encuentran una
gran utilidad en los modelos organizacionales.

Destacan los siguientes: 1) El modelo de la administracin de sistemas:

que es racionalista y su fundamenta en la hiptesis del comportamiento
maximizador de los valores. 2) El modelo burocrtico: Parte de la premisa de
que el rasgo esencial de las organizaciones consiste en la interaccin entre la
rutina y el libre albedro. 3) El modelo de desarrollo organizacional. Sociolgico
y psicolgico. Se centra en el conflicto entre las necesidades de los individuos y
las necesidades vitales de las organizaciones. 4) El modelo del conflicto y la
negociacin: Se basa en el principio de que las organizaciones son arenas de
conflicto en las que los individuos y otras unidades subordinadas con intereses
especficos, compiten por obtener ventajas relativas derivadas del ejercicio del
poder y de la distribucin de recursos escasos. (Ibd.)

No obstante, las instituciones del Estado no son las nicas que influyen
en el xito de una poltica pblica, las organizaciones sociales o comunitarias
tienen la capacidad de trabajar en aras de acabar con alguna situacin
indeseable, como se ha visto en actos simblicos y emblemticos como el muy
mencionado episodio de la accin civil despus del terremoto que devast a la
Ciudad de Mxico en 1985, lo que a su vez repercute en la percepcin que se
tiene del gobierno y en una visin ms sociocntrica de las polticas pblicas,
aunque stas no hayan sido orquestadas desde el Estado. Asimismo en una
poltica planteada desde la visin del bottom up se obtiene la ventaja de la
cercana respecto al problema en cuestin, pues desde el esquema de arriba
hacia abajo (top down), corre un mayor riesgo de distorsin de las decisiones
en cada uno de los niveles, o escalas territoriales para llegar al punto clave o al
origen del problema. Pinsese, por ejemplo, en un tema local o regional que al
momento de ser atendido desde las instancias de corte federal, se perderan
tiempo y recursos hasta llegar a una posible solucin. Y por el contrario, si las
soluciones se proponen desde los directamente afectados en un problema,
quienes lo conocen ms de cerca, se ampla la base de donde surgen
alternativas de respuesta. Adems, si los interesados participan en la

12
implementacin de un programa pblico aumenta la probabilidad de que ste
se lleve a cabo, porque quien ejecuta resultara beneficiado.

Una de las partes del proceso que por una lgica errnea se deja
siempre para el final es la evaluacin. Para Roth Deubel (2006) esta actividad
permite al Estado, a los gobernantes y tambin a los ciudadanos, disponer de
una mayor informacin acerca de las consecuencias de sus decisiones y
acciones, pero sobre todo establecer una valoracin de la eficacia y de los
efectos de una poltica pblica determinada. Sin embargo, la evaluacin no
debe ser slo para el cajn de los burcratas, una prctica democrtica del
ejercicio calificador debe despertar el debate entre los distintos actores
sociales as como la correccin cuando es necesaria de las polticas pblicas, o
bien, tomar la decisin de cambiar definitivamente el rumbo y terminar con un
curso de accin de forma tajante. La prctica de la evaluacin reviste un
aspecto vertical, cuantitativo, administrativo y directivo, tendiente a justificar
una sancin. De ah se deriva la actitud comn de resistencia a la idea de
evaluacin, y por otro lado, la simulacin por temor a una eventual sancin, lo
cual impide la obtencin de datos fidedignos para una evaluacin efectiva.

Siguiendo al mismo autor, es de trascendental importancia el analizar

cmo se realiza la evaluacin y aun ms quin la realiza y con qu objetivos.
Cuando el evaluador trabaja para un cliente y no para el sector pblico, el
resultado ser a la medida de quien paga y beneficiar la continuidad de un
programa o la suspensin, slo en la medida que resulte ganador el
patrocinador de la evaluacin. Retomando a otros autores: Roth Deubel
propone las siguientes condiciones para que una evaluacin cumpla los
requisitos de un contexto democrtico y se convierta en un ejercicio til para
las futuras decisiones:

-Una relativa independencia de los organismos de evaluacin frente a los

solicitantes para permitir el ejercicio crtico y responsable;

-Una capacidad pluridisciplinar de los evaluadores;

-Una transparencia suficiente de la informacin administrativa que permita el

acceso a las fuentes;

13
-Una pluralidad de rganos de evaluacin que permita la emulacin entre
expertos y su utilizacin por los decisores, y

-Una garanta de publicidad y de acceso a los resultados e informes.

Adems de los mecanismos, son importantes los tiempos de la

evaluacin, que no deben dejarse slo para el final, y al respecto se distinguen
tres momentos: la evaluacin ex ante o a priori, que se refiere a valorar las
prospecciones o proyectos antes de ser aplicados; la evaluacin concomitante,
que transcurre en el momento en que se estn ejecutando cada una de las
fases del policy cycle, y la evaluacin ex post, la ms comn, que se realiza
despus de aplicar un programa de acciones para analizar sus resultados. Cabe
sealar que en todo tipo de evaluacin debe estar presente la participacin
ciudadana a travs, por ejemplo, de observatorios conformados para responder
a intereses de grupos ms amplios, y no slo a intereses de grupos polticos o
gubernamentales, de igual forma la evaluacin final de una poltica debe
conformarse en una discusin pblica, con la aportacin de ideas para
prximas decisiones para que el ciclo de las polticas realmente se conforme en
un campo pblico desde el inicio hasta su culminacin.

V. Reflexiones finales: el caso de la presa Picachos

La implementacin de polticas de desarrollo autoritarias y excluyentes

se convierte en una dificultad ms grave que aquellos problemas que intentan
resolver. Una poltica de gobierno no necesariamente es una poltica pblica,
sobre todo cuando se impone un proyecto sin mediar consenso ni discusin
previa. Un claro ejemplo, entre muchos otros, es la construccin de la presa
Picachos entre los municipios de Mazatln y Concordia, del sur del estado de
Sinaloa. El discurso oficial exalta las bondades de la obra: una produccin de
agua para Mazatln durante al menos 30 aos, 22 mil hectreas de riego,
generacin de energa elctrica, que a la postre significara el detonante para
el sur de Sinaloa, frase bastante sobada por el Gobierno del Estado, principal
ejecutor del proyecto. De los impactos negativos, nada se inform. Se olvidaron
de que las sociedades son sistemas de accin abiertos e interdependientes que
requieren equidad. Y entre los efectos ms graves de la presa, se encuentra el

14
desplazamiento de seis pueblos: San Marcos, Puerta de San Marcos, Los
Copales, Casas Viejas, Las Iguanas y El Placer.

De acuerdo a la Comisin Mundial de Represas, hay varios motivos para

que la construccin de presas despierte un acalorado debate entre las partes
involucradas. Generalmente son obras que, adems de implicar cuantiosas
inversiones, provocan cambios dramticos para la poblacin afectada. Las
transformaciones se producen en los sectores econmicos, sociales y culturales
para cientos de personas e inciden, desde luego, en el paisaje y la geografa.
Pero, sobre todo, en la gran mayora de los casos sus efectos son irreversibles.
Por ello se proponen siete prioridades estratgicas, que tienen que ver con la
forma en que las polticas pblicas tratan la construccin, la implementacin y
el manejo de los grandes embalses: la aceptacin pblica, la valoracin
exhaustiva de opciones, el sostenimiento de ros y modos de vida, reconocer
derechos y compartir beneficios, garantizar el consenso y el compartir ros para
la paz y seguridad mundial y de las naciones; y por ltimo, un eficiente manejo
de las presas existentes.

En el caso de la presa Picachos, el costo original de la presa: 800

millones de pesos, segn informe de la Comisin Nacional del Agua, se ha
elevado de forma exponencial por la falta de transparencia en el pago de las
indemnizaciones. Desde 2006 a la fecha, el movimiento de protesta
denominado Los Picachos no han cesado de realizar marchas, manifestaciones,
tomas y plantones, en un conflicto que hasta la fecha parece no tener fin; los
jaloneos por un proceso poltico de decisiones se ha trasladado ms que a un
rea administrativa o puramente gubernamental, a una arena pblica de
correlacin de fuerzas, donde el dilogo se ha visto muerto desde el inicio.
Actualmente, nuevas mesas de negociacin se encuentran atoradas debido a
la falta de capacidad para consensar y buscar acuerdos en torno a las polticas
pblicas, que en muchas ocasiones son slo pblicas en sus efectos, pero no
en sus orgenes, desde el diseo y toma decisiones. En varias ocasiones, el
movimiento de Los Picachos ha hecho mover los planes del gobierno, como la

15
cancelacin de la visita presidencial para la inauguracin de la obra, estandarte
3
del gobierno estatal de Jess Aguilar Padilla.

Las polticas represivas como la reciente detencin de ms de cien

comuneros y la retencin de cuatro lderes del movimiento, el pasado 1 de abril
de 2012, es una toma de decisin que trajo graves consecuencias al entrampar
aun ms la resolucin definitiva del conflicto; adems de que el marcado
economicismo con que se intenta manejar el tema, al poner el nfasis ms en
la compensacin monetaria que en los planes conjuntos de desarrollo, llevan a
la conclusin de que la construccin de la presa Picachos, ha fracasado hasta el
momento en su intento por llevar progreso a la regin sur de Sinaloa, ya que
los supuestos servicios del embalse no se han visto hasta la fecha, como los
distritos de riego y la canalizacin del agua, y lo que s ha generado es un
conflicto social por las personas desplazadas. Urge una evaluacin de fondo
para establecer responsabilidades ya sea que se trate de funcionarios,
exfuncionarios o comuneros, y sobre todo, para establecer parmetros hacia la
edificacin de obras de desarrollo que generen un crecimiento equitativo y sin
altos costos sociales.

Bibliografa:

Aguilar Villanueva, Luis (1996) [estudio introductorio y edicin]. El estudio de

las polticas pblicas. Ed. Miguel ngel Porra. Mxico, DF.

Roth, Andr (2006). Polticas pblicas. Formulacin, implementacin y

evaluacin. Ediciones Aurora. Bogot, Colombia.

Downs, Anthony (1996). En Aguilar, Luis, Problemas pblicos y agendea de

gobierno. Ed. Miguel ngel Porra, Mexico, DF, pp- 141-159.

Uribe de Hincapie, Mara (2000). La poltica en tiempos de incertidumbre.

Revista de Estudios Polticos. No. 12. Universidad de Antioquia, Medelln,
Colombia, pp 13-26.

3 El presidente Felipe Caldern llegara el 11 de marzo de 2010 a Mazatln

para inaugurar la presa Picachos; sin embargo, el acto fue suspendido de
ltima hora debido a la accin de los comuneros opositores al proyecto, segn
publicacin del mismo da del diario El Debate de Mazatln, en su seccin local.

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Rittel, Horst, y Webber, Melvin (1996). En Aguilar, Luis, Problemas pblicos y
agendea de gobierno. Ed. Miguel ngel Porra, Mexico, DF, pp 161-187.

Reyes, Belisario (2012).Frenan con arrestos marcha de comuneros.Noroeste.

02, abr.

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