Organizao

Roberto Freitas Filho e Leila Maria de Juda Bijos

SISTEMA POLTICO
1 edio

Autores:

Ana Claudia Santano

Arthur de Oliveira Calada Costa

Aruza Albuquerque de Macedo

David de Medeiros Leite

Henrique Rangel

Lucas Paulo da Silva Santos

Renan Guedes Sobreira

Telmo Olmpio

Vladimir Polizio Junior

Weuder Martins Cmara

IDP

Braslia

2014

2
 Conselho Editorial:
Presidente: Gilmar Ferreira Mendes (IDP)
Secretrio Geral: Jairo Gilberto Schfer (IDP)
Coordenador-Geral: Walter Costa Porto (Instituto
Federal da Bahia)
1. Adriana da Fontoura Alves (IDP)
2. Alberto Oehling de Los Reyes (Madrid)
3. Alexandre Zavaglia Pereira Coelho (PUC-SP)
4. Arnoldo Wald (Universidade de Paris)
5. Atal Correia (IDP)
6. Carlos Blanco de Morais (Faculdade de Direito
de Lisboa)
7. Carlos Maurcio Lociks de Arajo (IDP)
8. Everardo Maciel (IDP)
9. Felix Fischer (UERJ)
10. Fernando Rezende
11. Francisco Balaguer Callejn (Universidade de
Granada)
12. Francisco Fernndez Segado (Universidad
Complutense de Madrid)
13. Ingo Wolfgang Sarlet (PUC-RS)
14. Jorge Miranda (Universidade de Lisboa)
15. Jos Levi Mello do Amaral Jnior (USP)
_______________________________________________________________
Uma publicao Editora IDP
Reviso e Editorao: Ana Carolina Figueir Longo
16. Jos Roberto Afonso (USP)
17. Julia Maurmann Ximenes (UCLA)
18. Katrin Mltgen (Faculdade de Polticas Pblicas
NRW - Dep. de Colnia/Alemanha)
19. Lenio Luiz Streck (UNISINOS)
20. Ludger Schrapper (Universidade de
Administrao Pblica do Estado de Nordrhein-
Westfalen)
21. Marcelo Neves (UnB)
22. Maria Alicia Lima Peralta (PUC-RJ)
23. Michael Bertrams (Universidade de Munster)
24. Miguel Carbonell Snchez (Universidad
Nacional Autnoma de Mxico)
25. Paulo Gustavo Gonet Branco (IDP)
26. Pier Domenico Logroscino (Universidade de
Bari, Italia)
27. Rainer Frey (Universitt St. Gallen)
28. Rodrigo de Bittencourt Mudrovitsch (USP)
29. Rodrigo de Oliveira Kaufmann (IDP)
30. Rui Stoco (SP)
31. Ruy Rosado de Aguiar (UFRGS)
32. Sergio Bermudes (USP)
33. Srgio Prado (SP)
34. Teori Albino Zavascki(UFRGS)
3
 FREITAS FILHO, Roberto e BIJOS, Leila Maria de Juda.
Sistema Poltico / Organizador Roberto Freitas Filho e Leila Maria de
Juda Bijos. Braslia : IDP, 2014.
Disponvel no http://www.idp.edu.br/publicacoes/portal-de-ebooks

159 p.

ISBN 978-85-65604-53-6
DOI 10.11117/9788565604536

1. Sistema Poltico. Direito Constitucional. .

CDD 341.2

2
 SUMRIO

APRESENTAO ....................................................................................................... 5

REFORMA CONSTITUCIONAL E GOVERNABILIDADE: O PODER EXECUTIVO E

SUAS PROPOSTAS DE EMENDA CONSTITUCIONAL ............................................ 7

Henrique Rangel ........................................................................................... 7

Telmo Olmpio ............................................................................................... 7

O FINANCIAMENTO PBLICO DA POLTICA DENTRO DA REFORMA POLTICA

BRASILEIRA: UM ELEMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO E CONSOLIDAO
DA DEMOCRACIA? .................................................................................................. 33

Ana Claudia Santano .................................................................................. 33

ATENDIMENTO AOS INTERESSES MINORITRIOS NO CONGRESSO

NACIONAL: UMA QUESTO QUANTITATIVA? ....................................................... 55

Arthur de Oliveira Calada Costa ................................................................ 55

Lucas Paulo da Silva Santos ...................................................................... 55

O EXERCCIO DO PODER POPULAR E O IDEAL DEMOCRTICO BRASILEIRO 72

Aruza Albuquerque de Macedo ................................................................... 72

OS PARTIDOS POLTICOS E O MODERNO CONSTITUCIONALISMO: A

IMPRESCINDVEL INCIDNCIA DOS PRINCPIOS CONSTITUCIONAIS PARA A
TRANSFORMAO DAS AGREMIAES NO SCULO XXI ................................. 89

Vladimir Polizio Junior ................................................................................. 89

3
O MUNICPIO E A AUTONOMIA LOCAL: ASPECTOS DA DESCENTRALIZAO
DO PODER NO BRASIL ......................................................................................... 116

David de Medeiros Leite ........................................................................... 116

Weuder Martins Cmara ........................................................................... 116

CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE E PARTICIPAO POPULAR: O

FUTURO DA DEFESA CONSTITUCIONAL............................................................ 134

Renan Guedes Sobreira ........................................................................... 134

4
 APRESENTAO

Nos dias 26, 27 e 28 de novembro de 2014 foi realizado o XVII Congresso

Brasiliense de Direito Constitucional do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP,
com o tema Constituio de 1988: os prximos 25 anos. Paralelamente ao ciclo de
conferncias com palestrantes nacionais e estrangeiros, reuniram-se Grupos de
Trabalho, organizados pelo IDP em parceria com o Conselho Nacional de Pesquisa
e Ps-graduao em Direito CONPEDI.

Os Grupos de Trabalho reuniram pesquisadores de todas as partes do pas,

aos quais foi aberta a oportunidade de apresentar e discutir o resultado de seus
estudos, em um rico intercmbio de ideias. Contando com participantes de
diferentes nveis de formao, estudantes e professores, vrios de fora do Distrito
Federal, funcionaram como um espao privilegiado para integrao de vrias
instituies de ensino.

Quinze artigos foram selecionados pelo sistema blind review para o GT

Sistema Poltico, havendo entre eles um claro fio condutor. Em todos est presente
a preocupao em debater os limites do Direito para oferecer elementos suficientes
para resolver os problemas decorrentes da participao poltica como mecanismo de
acesso ao poder e de seu exerccio.

Questes como o respeito s posies das minorias, corrupo,

financiamento pblico de campanhas, governabilidade e eleies foram ampla e
qualificadamente debatidas, resultando em um conjunto orgnico de reflexes sobre
as relaes entre o direito e a poltica.

Os textos que compem a coletnea materializam, portanto, discusses

acerca das questes tericas e metodolgicas, empricas e de aplicao do Direito
Constitucional brasileiro, voltados para a efetivao dos direitos fundamentais e a
discusso acerca do papel e da atuao da justia constitucional.

Todos os trabalhos tm contedo relevante e de carter inovador. Da o

grande potencial de impacto na rea do Direito, visto traduzir uma reflexo
desenvolvida em um espao de destaque no cenrio nacional, capaz, portanto, de

5
influir na forma como devem ser compreendidas as relaes entre o direito e a
poltica.

O GT Sistema Poltico contou com a presena da professora Doutora Leila

Maria de Juda Bijos, docente do Programa de Mestrado em Direito da Universidade
Catlica de Braslia, que contribuiu para a avaliao dos trabalhos e aprofundamento
dos debates. Esta foi mais uma atividade realizada no mbito da rede de
colaborao na qual esto inseridos os Programas de Mestrado do IDP e da
Universidade Catlica, contribuindo para o aprofundamento dos vnculos j
existentes.

A obra aqui apresentada fruto, portanto, de um trabalho coletivo que ilustra

o compromisso do IDP com a pesquisa jurdica, a preocupao da instituio e de
todos os seus membros em fortalecer o debate aberto, participativo e inclusivo
acerca das mais relevantes questes que afetam o pensamento jurdico
contemporneo.

A troca de experincias ocorrida durante o GT certamente representou uma

sensvel agregao massa crtica terica da temtica no campo jurdico,
reafirmando a misso do IDP como um espao acadmico de excelncia para a
formao e agregao de massa crtica terica sobre o fenmeno jurdico. Por
derradeiro, faz-se oportuno agradecer a todos os participantes pelas contribuies
que tanto abrilhantaram este momento e contriburam para o seu xito.

Prof. Dr. Roberto Freitas Filho

Professor do Programa de Mestrado em Direito do IDP

Coordenador do GT Sistema Poltico

6
REFORMA CONSTITUCIONAL E GOVERNABILIDADE: O PODER
EXECUTIVO E SUAS PROPOSTAS DE EMENDA CONSTITUCIONAL

CONSTITUTIONAL REFORMS AND GOVERNABILITY:

THE EXECUTIVE BRANCH AND THE CONSTITUTIONAL

AMENDMENTS

Henrique Rangel
Telmo Olmpio
DOI 10.11117/9788565604536.01

RESUMO: O presente artigo parte de um marco terico institucionalista e de

um referencial do contexto poltico brasileiro baseado na coalizao de partidos para
analisar uma possvel associao existente entre os altos nveis de governabilidade
de que dispe o Executivo e a capacidade deste mesmo Poder para emendar a
Constituio. Em um primeiro momento, buscam-se apresentar alguns fatores
importantes que acarretam certo destaque do Poder Executivo perante os demais
poderes, partindo-se de uma perspectiva ps-madisoniana em que seu controle
dependeria da opinio pblica e da poltica. Alm disso, aborda-se o potencial de
controle dessas duas vias frente a um estado de convenincia que caracteriza sua
relao com os demais poderes como outro fator responsvel pela supremacia
executiva. Em um segundo momento, so analisadas as emendas Constituio
Federal de 1988 j aprovadas para apurar aspectos relacionados participao do

Este artigo foi elaborado no mbito do Laboratrio de Estudos Tericos e Analticos sobre o
Comportamento das Instituies (LETACI) vinculado Faculdade Nacional de Direito (FND) e ao
Programa de Ps-Graduao em Direito (PPGD) da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
com financiamento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) pela
concorrncia do Edital Universal de 14/2013 (Processo 483289/2013-2); da Fundao Carlos Chagas
Filho de Amparo Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro (FAPERJ) pela concorrncia do Edital
APQ1 - Auxlio Pesquisa Bsica 2013/1 (Processo E-26/111.351/2013) e do Edital 41 de 2013 -
Apoio a Grupos Emergentes de Pesquisa no Estado do Rio de Janeiro (Processo E-
26/110.095/2014),. Pgina oficial do LETACI: http://letaci.com/site

Mestrando em Teorias Jurdicas Contemporneas Programa de Ps-Graduao em Direito da

Universidade Federal do Rio de Janeiro. Tcnico Judicirio Tribunal Regional do Trabalho da
Primeira Regio. E-mail: henriquerangelc@gmail.com.

Graduando em Direito da Faculdade Nacional de Direito da UFRJ. Pesquisador do Laboratrio de

Estudos Tericos e Analticos sobre o Comportamento das Instituies (LETACI). Monitor Bolsista em
Teoria do Estado. E-mail: telmo.olimpio@gmail.com.

7
Executivo nesses processos de reforma constitucional. O objetivo do presente
estudo analisar como o domnio de uma supermaioria no Congresso Nacional, de
acordo com a coalizo formada e sua respectiva coeso interna, pode ser
determinante para o sucesso do Executivo em suas propostas de reforma
constitucional, embora sua perda no expresse uma reduo significativa em seus
ndices de governabilidade.

PALAVRAS-CHAVE: Desenhos Constitucionais; Separao de Poderes;

Poder Executivo; Governabilidade.

ABSTRACT: This article starts from an institutionalist theoretical framework

and a referential of Brazilian political context based on the parties coalization to
analyze an attainable association between the high-levels of governability available
to Executive branch and its capacities to amend the Constitution. Firstly, some
relevant factors to the Executive stand out are presented, starting from a post-
madisonian perspective in which its bound depends on public opinion and politics.
Thereafter, it is appreciated the potential control of this two ways before a convenient
path that characterizes its relationship with the other branches as another factor
responsible for the executive supremacy. Secondly, the Brazilian approved
amendments of Constitution are examined in order to find out related aspects with
the participation of Executive in this systematic. The objective of this study is to
survey how the domain of a supermajority in the Congress, according to the formed
coalizations and its internal cohesion, can be determinant to the Executives success
in its constitutional reform proposals, however its lost does not express a significant
reduction of its governabilitys indicators.

KEYWORDS: Constitutional Design; Separation of Powers; Executive Branch;

Governability.

I. INTRODUO

8
 O contexto poltico brasileiro recente tem inspirado estudos sobre separao
de poderes. Nos ltimos anos, a escalada do Judicirio em busca de maior prestgio
e legitimidade, trazendo um marco terico jusfundamental germnico direcionado
efetividade constitucional, conduziu o debate jurdico-acadmico predominncia de
teses como a judicializao da poltica e a supremacia judicial 1. Construiu-se, assim,
a viso predominante de um Supremo Tribunal Federal (STF) ativista e, em grande
parte, os argumentos advieram dos precedentes popularizados como Raposa Serra
do Sol e os casos dos pneus reaproveitados, das clulas-tronco embrionrias e dos
fetos anenceflicos2. O poder normativo de que o STF comeou a dispor ensejou
crticas alegando uma violao separao de poderes, sobretudo por meio de
argumentos extrados de uma compreenso ortodoxa desse arranjo institucional.

Desde o ano de 2012, o quadro institucional brasileiro passou a observar

tenses ainda mais severas na cpula de poderes. De alguma maneira, os principais
dilemas ocorridos nesta instncia tm remontado a, pelo menos, 1 (uma) de 3 (trs)
situaes: a aprovao do Novo Cdigo Florestal, o julgamento do Mensalo e a
distribuio dos royalties do petrleo entre os Estados produtores e no-produtores3.

1
Originalmente, a tese da judicializao da poltica foi defendida por TATE, Neal; VALLINDER,
Torbjorn. The Global Expansion of Judiciary Power. New York: New York University Press, 1995. A
noo de supremacia judicial, ao contrrio, possui registros nos debates polticos Lincoln-Douglas,
mas se fortaleceu em precedentes da Suprema Corte norte-americana, como Cooper vs. Aaron e City
of Boerne vs. Flores. Cf. GRABER, Mark. Popular Constitutionalism, Judicial Supremacy, and the
Complete Lincoln-Douglas Debates. Chicago-Kent Law Review, Vol. 81, 923, 2006; Cooper vs.
Aaron, 358 U.S. 1 (1958); e City of Boerne vs. Flores, 521 U.S. 507 (1997).
2
Caso Raposa Serra do Sol, PET n 3388/RR, STF, Plenrio, Min. Rel. Carlos Britto, Julgamento em
19/03/2009; caso dos pneus reaproveitados, ADPF n 101/DF, STF, Plenrio, Min. Rel. Crmen
Lcia, Julgamento em 24/06/2009; caso das clulas-tronco embrionrias, ADI n 3.510/DF, STF,
Plenrio, Min. Rel. Carlos Britto, Julgamento em 29/05/2008; caso do feto anenceflico, ADPF n
54/DF, STF, Plenrio, Min. Rel. Marco Aurlio, Julgamento em 12/04/2012.
3
O Novo Cdigo Florestal, Lei n 12.651/2012, antes de sua promulgao, sofreu vetos presidenciais,
supridos pelo teor da Medida Provisria n 571/2012, que inseriu ou alterou 93 de seus dispositivos
legais, considerando-se, na contagem, artigos, incisos, alneas e pargrafos. O Congresso Nacional,
insatisfeito com a interveno do Executivo, converteu a Medida Provisria, sob a forma da Lei n
12.727/2012, rejeitando os vetos da Presidncia. O caso do Mensalo foi responsvel por processar
e julgar originariamente os crimes cometidos por polticos e particulares envolvidos em esquemas de
favorecimentos ilcitos reputado como o maior escndalo de corrupo da histria nacional. O
resultado desta ao penal foi a condenao de figuras que exerceram papis importante no governo,
sobretudo durante a gesto de Luiz Incio Lula da Silva. Cf. AP n 470, STF, Plenrio, Min. Rel.
Joaquim Barbosa, Julgamento concludo em 17/12/2012. Por fim, a distribuio dos royalties do
petrleo entre Estados produtores e no-produtores j vinha originando significativas discusses,
mas, durante os anos de 2012 e de 2013, levaram a um cenrio de crise federativa. A bancada Rio
de Janeiro-Esprito Santo no Congresso Nacional no foi capaz de conter os anseios dos Estados
no-produtores em aprovar um regime de partilha dos royalties do petrleo. Com a remessa do
Projeto de Lei Presidncia da Repblica, diversos dispositivos legais foram vetados afim de
preservar os contratos j firmados e em vigor neste ramo econmico. A bancada obteve uma deciso
9
Tais situaes, sem obedecer a uma cronologia determinada, tm se relacionado e
gerado um clima de crise institucional, aprofundando muito mais as preocupaes
sobre a separao de poderes no Brasil. O Poder Executivo, que, no Brasil, dotado
de uma forte estrutura institucional e goza de um alto nvel de governabilidade,
embora silente em relao ao caso do Mensalo, protagonizou, tanto a controvrsia
do Novo Cdigo Florestal, quanto a da distribuio dos royalties do petrleo. Em
ambas as situaes, o desfecho foi de uma aparente derrota do Executivo, tendo em
vista que os vetos realizados pela Presidncia foram rejeitados pelo Congresso
Nacional.

Esses desfechos somente asseveraram a sensao de crise institucional no

pas e ainda motivam declaraes marcantes e, muitas vezes, exaltadas por parte
das autoridades pblicas. Em 05 de maro de 2013, por exemplo, manifestando-se
sobre a rejeio dos vetos presidenciais Lei dos Royalties do Petrleo, Lei n
12.734/2013, e justificando sua convico de que tal diploma seria inconstitucional, a
Presidenta Dilma Roussef afirmou, categoricamente: No da minha alada
interpretar, se eu quiser modificar, eu modifico a Constituio, mas eu no estava
modificando a Constituio4. Tal assertiva desperta certa curiosidade sobre essa
capacidade de o Executivo federal emendar a Constituio.

liminar do Ministro do Supremo Tribunal Federal (STF) Luiz Fux, determinando a apreciao de todos
os vetos presidenciais realizados anteriormente ao caso dos royalties, o que ocasionou a edio da
mega pauta da 29 Seo Conjunta, Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, para o dia
19 de dezembro de 2012, s 12h. O documento continha 600 (seiscentas) pginas e um total de
3.060 (trs mil e sessenta) vetos para apreciao. Cf. MS n 31.816/DF-MC, STF, deciso
monocrtica, Min. Rel. Luiz Fux, Julgamento em 17/12/2012. A seo foi adiada, mas os vetos
presidenciais, de fato, foram derrubados no dia 07 de maro de 2013 e, no dia 15 de maro do
mesmo ano, a lei foi promulgada. Ainda assim, no possvel afirmar que houve um ponto final na
disputa, uma vez que, no mesmo dia da publicao da lei, os Governadores do Esprito Santo,
Renato Casagrande, e do Rio de Janeiro, Srgio Cabral, ajuizaram, cada um deles, uma Ao Direta
de Inconstitucionalidade no STF respectivamente, ADI n 4.916/ES e ADI n 4.917/RJ e, em
seguida, o mesmo fez a Mesa Diretora da Assembleia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro
(ALERJ) e o Governo do Estado de So Paulo respectivamente, ADI n 4.918/RJ e ADI n
4.920/SP. Tramitando todas estas aes do controle objetivo sob dependncia, a Min. Rel. Crmen
Lcia, em 18 de maro de 2013, motivada pelo risco financeiro causado pela abrupta mudana do
regime de partilha dos royalties mensalmente distribudos , concedeu provimento liminar
suspendendo os principais dispositivos da lei. At o momento inicial do processo, a Corte pareceu se
inclinar mais concepo da Presidncia da Repblica do que do Congresso Nacional, instituio
com quem constantemente se envolve em tenses, e parlamentares comeam a discutir a viabilidade
de uma Proposta de Emenda Constituio como resposta.
4
Sem grifos no original. Disponvel em: <http://oglobo.globo.com/economia/dilma-diz-que-ao-vetar-
royalties-apenas-cumpriu-constituicao-7745416>. Acesso em: 15 de maro de 2013.
10
 Com isso, a presente pesquisa formula a seguinte hiptese: haveria uma
prxima associao entre o alto grau de governabilidade disposio do Executivo
e seu potencial para emendar a Constituio? Em princpio, seria lgica essa
associao, mas a prerrogativa de reformar a Constituio exige o domnio de uma
supermaioria no Congresso Nacional. Portanto, h fatores polticos que podem
prejudic-la.

Para atender a este questionamento, adotam-se critrios gerais definidores

do escopo da pesquisa e parmetros metodolgicos particulares. Quanto aos
critrios gerais, materialmente, analisam-se as emendas Constituio Federal de
1988 j aprovadas, excetuando-se dessa base as emendas de reviso, dados seus
particulares procedimento e finalidade segundo a forma do art. 3 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias. Temporalmente, o perodo considerado se
inicia em 1990 e se encerra em maro do corrente ano. Espacialmente, o estudo se
restringe ao governo federal, no adentrando em assuntos de natureza
eminentemente regional ou local exceto que reflita em um conflito federativo.

Quanto aos parmetros metodolgicos, a dimenso material da pesquisa

submete-se a 5 (cinco) parmetros: (i) participao do Executivo por ano; (ii)
participao do Executivo por mandato executivo; (iii) participao dos partidos
polticos; (iv) participao do Executivo por alteraes; e (v) participao do
Executivo por expressividade.

Em sntese, partindo-se de uma demarcao terica institucionalista, formada

na teoria constitucional norte-americana, e de um referencial poltico que enfatiza a
coalizo de partidos no Brasil, o objetivo do presente trabalho demonstrar como a
perda do apoio de uma supermaioria legislativa, determinante para a aprovao de
emendas constitucionais, pode no ser suficiente para comprometer profundamente
os nveis de governabilidade do Executivo federal brasileiro.

II. O PODER EXECUTIVO NA SEPARAO DE PODERES BRASILEIRA

A separao de poderes, objeto de vigorosos debates acadmicos e

profundas discusses jurisprudenciais, representa um arranjo institucional
estabelecido expressamente na Constituio Federal de 1988 e, alm disso,

11
consagrado pelo decurso do tempo; tanto no Brasil, quanto no exterior. Apesar das
crticas que a reputam como um modelo antiquado de organizao de Estado,
parece sensato afirmar que sua eliminao ou substituio em democracias
constitucionais com um mnimo de experincia somente acarretaria estranhamento e
desconfiana populao5.

A dificuldade existente em se abolir um arranjo institucional to sedimentado

pelos anos, no entanto, no impediu que cada sobreposio resultasse em um
redesenho, ao menos no caso brasileiro. O exemplo da funo legislativa, no Brasil,
tem sido objeto, cada vez mais, de deferncia. H assuntos, por exemplo, que,
apesar de sua premente necessidade de regulamentao, esto imersos em um
profundo desacordo moral na sociedade, no se sabendo definir com preciso que
direitos existem, em seu escopo, e em que extenso6. Nestes casos, o
enfrentamento direto por representantes eleitos pelo povo pode resultar em uma
perda significativa em seu eleitorado, sobretudo em sistemas eleitorais de votao
direta, conduzindo a um quadro de deferncia legislativa ao Poder Judicirio,
exercido, em regra, por suas Cortes Constitucionais7. Esta no seria a nica
circunstncia capaz de conduzir deferncia legislativa. Quando faltam capacidades
institucionais requeridas para o desempenho de determinada competncia, a regra

5
Neste sentido, Cf. VERMEULE, Adrian. Mechanisms of Democracy: institutional design writ
small. New York: Oxford University Press, 2007.
6
Sobre o consenso existente em torno do comprometimento com os direitos e o desacordo sobre o
contedo dos direitos quais seriam e em que extenso , Cf. WALDRON, Jeremy. The core of the
case against judicial review. The Yale Law Journal, Vol. 115, 6, 2006.
7
This paper contends that both conventional explanations and justifications of independent judicial
policymaking are based on inaccurate and incompletely understandings of the relationship between
justices and elected officials. Rather than treat judicial review as a practice that either sustains or
rejects the measures of favored by lawmaking majorities, theoretical and descriptive studies of the
Supreme Court should pay more attention to the constitutional dialogues that take place between
American governing institutions on crosscutting issues that internally divide the existing lawmaking
majority. Historically, the justices have most often exercised their power to declare state or federal
practices unconstitutional only when the dominant national coalition is unable or unwilling to settle
some public dispute. The justices in these circumstances do not merely fill a void created by the
legislative failure to choose between competing political proposals. On the contrary, prominent
controversies that they cannot or would rather not address. () Elected officials in the United States
encourage or tacitly support judicial policymaking both as a means of avoiding political responsibility
for making tough decisions and as a means of pursuing controversial policy goals that they cannot
publicly advance through open legislative and electoral politics. () Legislative deference to the
judiciary is, thus, not an isolated occurrence, but one way that established politicians have fought the
conflict between conflict that Schattschneider and others recognize as endemic to American politics,
if not to any political regime. GRABER, Mark. The Nonmajoritarian Difficulty: Legislative Deference to
the Judiciary. Studies in American Political Development, Vol. 7, 35, 1993, p. 36-37.
12
que a matria seja mantida em inexerccio, sujeita eventual iniciativa de um rgo
ou entidade suficientemente bem-equipado8.

Em sntese, parte da funo legislativa tem sofrido deferncia para o

Judicirio, para questes que possam comprometer a dimenso eleitoral dos
representantes polticos, e para o Executivo, quando a matria requer capacidades
institucionais somente concentradas na estrutura deste ltimo poder.

A deferncia legislativa para o Executivo um importante fator que, porm,

deve ser associado a outros para compreender seu fortalecimento no modelo
brasileiro de separao de poderes. Quando aproximado o Executivo brasileiro do
modelo norte-americano de estado administrativo, as circunstncias polticas e a
forma sob as quais seus poderes legislativos so exercidos permitem sustentar
algumas peculiaridades. O modelo de Executivo forte estadunidense, em primeiro
lugar, pressupe a ocorrncia de constitutional showdowns para que fique evidente
algum destaque em relao aos demais departamentos9. Ao contrrio, o caso
brasileiro parece dispensar qualquer indcio de embate entre o Executivo e outro

8
VERMEULE, Adrian. The Atrophy of Constitutional Powers. Harvard Law School Public Law &
Legal Theory Working Paper Series, No. 11-07. No Brasil, um exemplo que pode ser aproximado
tese da atrofia dos poderes constitucionais a falta de capacidades institucionais do Congresso
Nacional para exercer sua competncia de exonerao fiscal atendendo regularmente aos requisitos
da Lei de Responsabilidade Fiscal, Lei Complementar n 101/00, especificamente no que tange
exigncia contida no art. 14 deste diploma de um estudo prvio de impacto financeiro e oramentrio
associado medidas compensatrias renncia de receita. Cf. CORRA, Flvio; RANGEL,
Henrique. Competente mas descapacitado: desenhos institucionais em matria tributria.
CONPEDI/UFF (Org); VENERIO, Carlos Magno Spricigo; VILA, Flvia de; WOLKMER, Antonio
Carlos (Coords.). Livro Teoria do Estado e da Constituio do XXI Congresso Nacional do
Conselho Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Direito. Florianpolis: FUNJAB, 2012.
Disponvel em: <http://www.publicadireito.com.br/artigos/?cod=6e2d5d50a943a0e0>. Acesso em: 16
de maro de 2013. Quanto ao termo bem-equipado, trata-se uma expresso relacionada com a
ideia de capacidades institucionais apresentada em SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian.
Interpretation and Institutions. Chicago Public Law & Legal Theory Woring Paper Series, No. 28,
2002.
9
Crises arrive not only from exogenous shocks, such as 9/11 or the financial meltdown of 2008, but
also when lawmaking institutions engage in high-stakes brinkmanship over the allocation of lawmaking
powers or the choice of policies. We call these moments constitutional showdowns, and show the
popularity and credibility are decisive in such moments. The executive, legislature, and judiciary
bargain and bluff their way to a resolution; the outcome is determined by popular support and by the
credibility of the players threats. Public opinion, not Madisonian deliberation, rules the day. However
expansive his legal powers, the president must anticipate such moments and work, even in normal
times, to build public support for his policy and to generate credibility for his threats. Overall, we
suggest that political constraints on executive government are real, even as legal constraints have
atrophied. POSNER, Eric; VERMEULE, Adrian. The Executive Unbound: after the madisonian
republic. New York: Oxford University Press, 2011, p. 13-14. A principal razo para esse pressuposto
para o fortalecimento do Executivo norte-americano sua vinculao aos twin problems do legalismo
liberal: delegaes e emergncias. Seriam situaes que antecedem e que so indispensveis ao
fortalecimento do Executivo segundo a tese do Executive Unbound.
13
poder, inclusive porque esta uma circunstncia poltica de que o Legislativo e o
Judicirio costumam se evadir. O resultado disso uma regular condio de
destaque10.
Alm disso, o Executivo sem fronteiras apresentado por Adrian Vermeule e
Eric Posner, insubsistentes os instrumentos tradicionais de checks and balances,
estaria sujeito a 2 (dois) fatores com potencial de controle: a opinio pblica e a
poltica11.

A opinio pblica, a despeito de toda a impreciso terminolgica e dos

problemas metodolgicos encontrados em suas conceituaes, no parece ser, no
Brasil, um fator capaz de restringir a atividade governamental efetivamente. Os
elementos que se aproximariam desta noo de controle pblico do governo, pois
dotados de ativismo, seriam os meios de mdia e, at mesmo, as redes sociais. No
h, no Brasil, porta-vozes mobilizando a comunidade e a liderando no sentido de
pressionar ou responsabilizar autoridades pblicas. A histria de redemocratizao
brasileira apresenta como significativos movimentos populares as diretas j e os
caras pintadas, ambos realizados por induo de meios de mdia e fomentados por
atraes artsticas e musicais. Um exemplo significativo de mobilizao recente
ocorreu no Rio de Janeiro com a disputa sobre a distribuio dos royalties do
petrleo. Apesar de sua envergadura, foi um movimento predominantemente

10
Cf. BOLONHA, Carlos; SEPULVEDA, Antonio; RANGEL, Henrique; LAZARI, Igor; KAYAT, Roberto.
The Convenient Path of Brazilian Branches: The Executive Supremacy. University of Maryland
Schmooze Tickets, No. 166, 2013. Disponvel em:
<http://digitalcommons.law.umaryland.edu/schmooze_papers/166/>. Acesso em: 15 de maro de
2013.
11
Even between elections, the president needs both popularity, in order to obtain political support for
his policy, and credibility, in order to persuade others that his factual and causal assertions are true
and his intentions are benevolent. In the longer run, presidents especially second-term presidents
worry about their policy legacy and their place in the history. So the president cannot simply attempt to
maximize the satisfaction of his own policy preference in every situation. Rather, he must trade off
those satisfaction against the need to maintain popularity and credibility, which means that he must
sometimes satisfy others preferences rather than his own, and must invest in a favorable reputation
among officials, elites, and people. Indeed, the greater the presidents power becomes, both through
delegation and other de jure mechanisms and through the debilities of oversight institutions, the more
essential popularity and credibility become, as the public focus on the presidency grows. In the
administrative state, the executive is in some ways a victim of its own swelling power, and must take
steps to bind itself through institutional mechanisms that generate credibility. () Political constraints,
unlike most legal constraints, operate even in times of crises. Overall, crises enhance presidential
power, including delegation power, but by no means eliminate all political constraints. POSNER, Eric;
VERMEULE, Adrian, op. cit., p. 13.
14
organizado pelo Governo Estadual em razo de um conflito federativo de propores
sem precedentes em nosso perodo constitucional democrtico.

Em regra, a expresso da opinio pblica no Brasil, nos ltimos anos, tem

assumido a forma de mobilizao passiva, atravs de redes sociais de
relacionamento. Os maiores exemplos desse fenmeno costumam remontar a
escndalos de violncia contra animais ou contra incapazes, mediante o
compartilhamento em massa de vdeos que flagram o ocorrido e seus respectivos
comentrios. Trata-se de casos em que alguma espcie de opinio pblica, ou de
algum fator que com ela se assemelhe, exercido, porm, na esfera da vida
privada. Com isso, parece que um dos fatores efetivos no estado administrativo
norte-americano no detm o mesmo potencial no Brasil.

Por sua vez, a poltica parece ser a nica via efetiva de controle do modelo
brasileiro de Executivo federal. A distino que deve ser realizada, neste momento,
remonta ao regime partidrio adotado em cada um dos pases. Nos Estados Unidos
da Amrica (EUA), o modelo de 2 (dois) partidos polticos predominantes
Democratas e Republicanos no possui exatamente as caractersticas do
multipartidarismo brasileiro organizado sob a forma de coalizes. Aquele modelo
permite uma anlise da governabilidade em termos de diviso e unificao, tendo-se
como pressuposto o modelo ps-madisoniano e como critrio o domnio simultneo
pelo mesmo partido poltico do Executivo e da maioria do Legislativo federal 12.
Desse modo, simples a constatao de que, nos governos unificados, h uma
tendncia menor ao controle poltico, se comparado com os governos divididos. No
Brasil, entretanto, mesmo se definindo um conjunto de partidos associados para fins
de manuteno (situao) ou de tomada do poder (oposio), a lgica de controle
poltico no se apresenta de forma simples e estvel.

Em primeiro lugar, o legislativo brasileiro apresenta atores, verdadeiras fontes

de poder poltico, distintos dos tradicionais: bancadas e frentes parlamentares.
Enquanto se discute, na cincia poltica brasileira, a fragilidade ideolgica dos
partidos polticos, as bancadas e as frentes parlamentares representam uma forma
simultnea de organizao representativa, mas ao redor de matrias restritas

12
LEVINSON, Daryl; PILDES, Richard. Separation of Parties, Not Powers. Harvard Law Review,
Vol. 119, 1, 2006.
15
como religio, meio-ambiente e latifndio , no de uma ideologia geral. Tais vias de
organizao costumam apresentar uma coeso nas votaes parlamentares
superior a dos partidos e a das coalizes.

Em segundo lugar, quando analisadas as coalizes partidrias, h 2 (dois)

parmetros que devem ser levados em conta: abrangncia e regularidade. A
abrangncia uma caracterstica intrnseca noo de coalizo partidria, mas,
nem sempre, suas amplas dimenses so correspondidas por uma coeso interna
(coalescncia) que viabilize certa regularidade no apoio recebido em votaes. A
experincia poltica brasileira ilustra essa questo com a transio do Governo
Fernando Henrique Cardoso (FHC) para o Governo Luiz Incio Lula da Silva (Lula).

Por um lado, o Governo FHC, sob o comando do Partido da Social

Democracia Brasileira (PSDB), conseguiu manter um nvel elevado de coeso
interna. Os partidos de sua coalizo mantiveram-se alinhados s diretrizes do PSDB,
possibilitando uma dinmica de votao com certa regularidade. Durante o Governo
FHC, havia uma forte oposio sustentada pelo Partido dos Trabalhadores (PT) 13.

O Governo Lula, por outro lado, obteve sucesso em sua estratgia de

distribuio de benefcios polticos, inserindo a oposio do PMDB sua base
governista. A abrangncia desta aliana, do primeiro para o segundo mandato,
cresceu de 49,51%, na Cmara dos Deputados, para 68,81%; e de 38,27% para
60,49% no Senado Federal. O resultado desta estratgia de ampliao da coalizo
foi uma reduo da coeso interna e, consequentemente, da regularidade desses
partidos em favor dos programas do Executivo14. Em outras palavras, o preo que se
paga para lhe aproximar a oposio se distanciar de sua prpria base.

Com isso, apesar do reduzido potencial de controle do Executivo depositado

na opinio pblica brasileira, a poltica ainda pode exercer alguma espcie de
fiscalizao e balanceamento. A principal dificuldade, entretanto, para o efetivo

13
Durante o primeiro mandato do Governo FHC, a coalizo foi de 35,28%, na Cmara dos
Deputados, e de 41,98%, no Senado Federal. Durante o segundo mandato, a coalizo foi de 59,06%,
na Cmara dos Deputados, e de 50,62%, no Senado Federal. Percentual calculado a partir do
nmero de parlamentares envolvidos em cada Casa Legislativa.
14
Cf. PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RAILE, Eric. Presidencialismo de Coalizo e
Recompensas Paralelas: Explicando o Escndalo do Mensalo. INCIO, Magna; RENN, Lucio
(Orgs.). Legislativo Brasileiro em Perspectiva Comparada. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2009.
16
controle pela via poltica remonta a um estado de convenincia existente no Brasil 15.
Devido s capacidades institucionais do Executivo, largamente superiores se
comparado com os demais departamentos, e a alguns poderes constitucionais (de
jure), tais como as Medidas Provisrias, que lhe oferecem um alto nvel de
governabilidade, Legislativo e Judicirio evitam se envolver em showdowns com o
Executivo16. H, assim, possibilidades prticas de controle do Executivo brasileiro
pela via poltica, mas os demais poderes, em regra, no vislumbram benefcios
suficientes para induzir ou fomentar uma tenso.

Em relao ao Legislativo, em particular, muitos Deputados Federais

diplomados por causa do coeficiente eleitoral de seu partido, sem apoio popular ou
partidrio suficiente para assegurar sua reeleio, decidem atrelar-se ao Executivo
para, desse modo, captar eleitores simpticos ao personagem investido na
Presidncia17. Tal fato, associado dinmica de coalizo de partidos reduz a
possibilidade de criao de fortes oposies contra o Executivo. Exemplo disso so
os percentuais de suas propostas legislativas aprovadas e de suas Medidas
Provisrias convertidas em lei pelo Congresso Nacional18.

15
Sobre o estado de convenincia mencionado, Cf. BOLONHA, Carlos; SEPULVEDA, Antonio;
RANGEL, Henrique; LAZARI, Igor; KAYAT, Roberto. The Convenient Path of Brazilian Branches: The
Executive Supremacy. University of Maryland Schmooze Tickets, No. 166, 2013. Disponvel em:
<http://digitalcommons.law.umaryland.edu/schmooze_papers/166/>. Acesso em: 15 de maro de
2013.
16
H 2 (dois) casos paradigmticos que, recentemente, apresentam-se como exceo a este
argumento: o caso do Novo Cdigo Florestal e o caso da distribuio dos royalties do petrleo, j
comentados acima. Deve-se observar, porm, que esse carter excepcional tem como suas principais
causas sem contar com as exorbitantes cifras econmico-financeiras em jogo , respectivamente,
uma organizao eficaz sob a forma de frente parlamentar e uma questo poltico-federativa. No caso
do Novo Cdigo Florestal, houve convenincia no enfrentamento do Executivo porque a tenso se
iniciou por causa da frente parlamentar ruralista, com distinta organizao poltica e coalescncia se
comparado com os partidos polticos de representao nacional. Ressalte-se que, para a formao
oficial de uma frente parlamentar, requer-se a reunio de 1/3 (um tero) do Legislativo federal como
um todo, segundo o art. 2 do Ato n 69 da Mesa da Cmara dos Deputados. No caso dos royalties
do petrleo, h uma perspectiva de benefcio de uma maioria esmagadora de Estados em detrimento
de, principalmente, 2 (dois) Estados produtores. Assim, apesar de todas as crticas existentes
dificuldade contramajoritria, justamente pela dificuldade em se obter uma precisa definio de
maioria, trata-se de um exemplo em que a certeza de tal maioria facilmente constatvel. Observe-
se, ainda, que o eleitorado de um Estado no-produtor ficaria completamente indignado se seus
representantes no se mobilizassem nessa disputa, impactando diretamente no resultado de futuras
candidaturas.
17
Cf. SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizo. Belo
Horizonte/Rio de Janeiro: Editora UFMG/IUPERJ, 2003.
18
De um lado, entre os anos de 1995 e 2007, a nica vez que o percentual de aprovao de
iniciativas legislativas do Executivo foi inferior a 70% ocorreu no ano de 2006, com uma taxa de
68,50%. O auge, dentro do mesmo interregno, foi em 2004, com uma taxa de 88,80% de aprovao.
17
 O Judicirio, por sua vez, vem testando o limite de seu fortalecimento, mas
seus enfrentamentos costumam envolver o Legislativo 19. Mesmo quando o Judicirio
se depara com casos de ilegalidade e inconstitucionalidade manifesta pelo
Executivo, este no capaz de control-lo ou, ao menos, no o deseja. Como
exemplo disso, possvel citar o recurso s Medidas Provisrias para a abertura de
crditos extraordinrios. Embora expressamente vedado seu recurso, de acordo
com o art. 60, 2, I, d, da Constituio Federal de 1988, exceto para os casos de
guerra, comoo interna ou calamidade pblica, a cifra aberta, somente no ano de
2012 revelia de qualquer das excepcionalidades mencionadas acima , foi de R$
29.000.000.000,00 (vinte e nove bilhes). Pela natureza extraordinria ou
suplementar desses crditos, os mesmos se esgotam rapidamente, antes mesmo
que o Judicirio possa prover alguma tutela efetiva, ainda que em carter satisfativo
ou assecuratrio. Resta Suprema Corte, apenas, declarar que os crditos
previstos ou j foram utilizados ou perderam sua vigncia e, portanto, no subsistem
situaes passveis de correo no presente20. De fato, o potencial de controle
poltico do Executivo por parte do Judicirio fica prejudicado se comparadas as
capacidades institucionais de cada um destes. H outras situaes, porm, que
indicam existir certa convenincia em a ele no se opor. As Medidas Provisrias, de
modo geral, so instrumentos previstos na Constituio Federal de 1988 sob 2
(duas) condies que lhe so inerentes: urgncia da medida e relevncia da matria.
Da mesma maneira, o exemplo da abertura de crditos extraordinrios pela via da
Medida Provisria ressalta a necessidade de urgncia e imprevisibilidade. A omisso
do Judicirio em interpretar estes conceitos jurdicos indeterminados urgncia,
relevncia e imprevisibilidade atribuindo-lhes algum sentido e alguma

De outro lado, usando-se o ano de 2011 como referncia, a taxa de converso de Medidas
Provisrias em lei foi de 82,90%.
19
O ltimo caso relevante de showndown entre Judicirio e Executivo ocorreu durante os
precedentes do STF no conhecido Caso Battisti (Ext. n 1.085-9/Repblica Italiana, STF, Min. Rel.
Cezar Peluso, Julgamento concludo em 16/12/2009; e Rcl. n 11.243/Repblica Italiana, STF, Min.
Rel. para o acrdo Luiz Fux, Julgamento em 08/06/2011). Aps longas digresses da corte sobre a
possibilidade de sua deciso, concluindo pela legalidade da eventual extradio, vincular o ato final
do Executivo, ficou estabelecido o contrrio. Por fim, no ltimo dia do segundo mandato do Governo
Lula, foi publicado um despacho inumerado, na Seo 1 da Edio Extra do Dirio Oficial da Unio
(de 31 de dezembro de 2010), determinando a permanncia de Cesare Battisti no pas. Disponvel
em:
<http://www.in.gov.br/visualiza/index.jsp?data=31/12/2010&jornal=1000&pagina=11&totalArquivos=16
>. Acesso em: 18 de maro de 2013.
20
ADI n 4.041/DF, STF, Plenrio, Min. Rel. Menezes Direito, Julgamento em 12/03/2008.
18
consequncia jurdica, pelo menos para os casos de reiterao, somente pode ser
explicada em sede de convenincia.

O desenho constitucional brasileiro, apesar da manuteno da separao de

poderes, parece acomodar um modelo de supremacia do Executivo. Ao contrrio do
modelo norte-americano de estado administrativo, o caso brasileiro dispensa a
existncia de showdowns para seu fortalecimento, e dispe de um nvel de
governabilidade elevado e dificilmente controlado pelos critrios estipulados pela
tese do Executive Unbound. A latncia de nossa opinio pblica e o contexto poltico
brasileiro, marcado por uma instvel sistemtica de coalizo de partidos, no
oferecem grandes perspectivas de controle do Executivo e, ainda quando estas
parecem remanescer, recebem forte resistncia de um estado de convenincia que
caracteriza a relao entre os poderes. Com isso, deste paradigma que se parte,
sem a pretenso de prejudicar o questionamento central do trabalho, para analisar a
capacidade do Executivo para emendar a Constituio Federal de 1988: uma ampla
margem de governabilidade como regra.

III. A CAPACIDADE PARA EMENDAR A CONSTITUIO DO EXECUTIVO

A Constituio Federal de 1988 foi emendada 71 (setenta e uma) vezes at
maro de 2013, atendendo-se, quanto iniciativa entre Executivo, Cmara dos
Deputados e Senado Federal, proporo representada pelo Grfico 01 abaixo:

Como se pode observar, quase 1/3 (um tero) das emendas constitucionais j
aprovadas at ento so de iniciativa do Executivo. Partindo-se do pressuposto de
19
que a tramitao de um Projeto de Emenda Constituio se desenvolve no mbito
do Legislativo federal, seria uma razo significativa, uma vez que o Executivo estaria
dando ensejo a reformas constitucionais com a frequncia de uma Casa Legislativa.

Participao do Executivo por ano

O primeiro critrio adotado pela pesquisa para avaliar a participao do

Executivo no processo de emenda Constituio pode ser dividido em 2 (dois)
momentos. No primeiro, ressaltando-se que somente as emendas j aprovadas
foram objeto de anlise, observa-se o ano de iniciativa das respectivas emendas
aprovadas e, em seguida, o ano de aprovao das emendas. Posteriormente,
possvel confrontar os dados referentes ao Executivo em face do Congresso
Nacional como um todo, para verificar a participao daquele em relao a este
departamento.

O Grfico 02, apresentado a seguir, organiza as emendas aprovadas com

base no ano de sua iniciativa, discriminando-se como fonte da proposta Executivo,
Cmara dos Deputados ou Senado Federal.

O grfico acima demonstra que, entre as emendas constitucionais aprovadas,

h especial destaque para o perodo de iniciativa correspondente ao Governo FHC.
No somente houve um pico de iniciativas reformadoras bem sucedidas no ano de
1995, mas, durante o interregno de 1995 a 2001, o que abrange seus 2 (dois)

20
mandatos eletivos significativamente, houve uma regularidade de projetos
aprovados considervel.

Outra constatao que pode ser realizada a queda no nmero de emendas

aprovadas de iniciativa do Executivo ao longo dos anos. Os nmeros mais
expressivos referentes ao Executivo se encontram no incio cronolgico do grfico,
identificando uma possvel reduo em seu potencial de aprovao.

O Grfico 03, mantendo a discriminao entre Executivo e Casas Legislativas

por iniciativa, apresenta um balano anual de emendas constitucionais aprovadas.
Enquanto o grfico anterior apresentou o ano de iniciativa das emendas j
aprovadas, este a seguir contm dados sobre o ano de sua efetiva aprovao.

No que tange s emendas de iniciativa executiva, entre os anos de 1990 e de

1994, no foi identificada nenhuma aprovao. possvel que isso esteja associado
ao conturbado processo de impeachment do Presidente Fernando Collor (Collor) e a
respectiva sucesso por Itamar Franco (Itamar). O perodo de 1995 a 2003,
entretanto, representa o momento em que o maior nmero de emendas
constitucionais de iniciativa executiva foi aprovado. Assim como no grfico anterior,
o Grfico 03 identifica a maior concentrao de aprovaes regularmente distribuda
ao longo do Governo FHC.

Ainda em conformidade com o Grfico 02, o grfico acima permite observar

como a participao do Executivo se reduziu no que tange s aprovaes

21
efetivamente. Tanto o Governo Lula, primeiro e segundo mandatos, quanto o
governo de Dilma Rousseff (Dilma), no foram capaz de alcanar o potencial de
participao observado durante os mandatos do Governo FHC. A Cmara dos
Deputados manteve certa linearidade em suas aprovaes, mas, medida que a
participao do Executivo decresceu, o Senado Federal, ao menos em nmero de
aprovaes anuais, ganhou destaque.

Em sntese, o Grfico 04, discriminando a participao do Executivo frente ao

Congresso Nacional em relao ao ano das aprovaes das emendas
constitucionais, demonstra como a participao daquele foi perdendo impacto e
cedendo lugar ao Legislativo.

1. Participao do Executivo por mandato executivo

A avaliao da participao do Executivo com base no mandato vigente
poca da aprovao complementar ao parmetro apresentado acima.

22
 O Grfico 05 permite avaliar de modo simplificado a distribuio das
aprovaes de emendas Constituio por mandato executivo e, da mesma
maneira, como as reformas Constituio se tornaram mais frequentes desde o
perodo FHC. Esta representao, entretanto, no corresponde, integralmente,
participao do Executivo no processo. O segundo mandato do Governo Lula, por
exemplo, apresenta-se, no grfico acima, com 19 (dezenove) aprovaes durante
seu curso. O Grfico 06, no entanto, esclarece como a participao do Executivo,
durante esse perodo, foi reduzida.

O Grfico 06 no somente permite observar que, das 19 (dezenove) emendas

constitucionais aprovadas na constncia do segundo mandato do Governo Lula,

23
apenas 2 (duas) foram proposta pelo Executivo, mas como a queda da participao
deste departamento no processo de reforma Constituio foi exponencial 21.

2. Participao dos partidos polticos

O presente parmetro de anlise visa identificar as emendas constitucionais
aprovadas a partir da base poltico-partidria responsvel por sua iniciativa. Em
primeiro lugar, cabe ressaltar que esto excludas das apreciaes relativas a este
parmetro as emendas de iniciativa executiva, contabilizando-se somente a
representao partidria nas Casas Legislativas federais. Em segundo lugar,
embora no parea haver uma relao direta entre estes dados e o Executivo, a
relevncia se desenvolve a partir do momento em que o cenrio de coalizo de
partidos passa a ser mais bem retratado.

O Grfico 07 permite identificar quais so os partidos polticos que, atuando

nas Casas Legislativas, possuem a maior participao no processo de reforma
constitucional: Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), 11 (onze);
PSDB, 9 (nove); PT, 8 (oito); e o extinto Partido da Frente Liberal (PFL), 7 (sete).
Entre os partidos em referncia, h um prximo alinhamento ideolgico entre o
PMDB, o PSDB e o PFL, assumindo, tradicionalmente, uma postura
economicamente mais liberal do que o PT. Esses partidos representam ou j

21
Outro fato que pode ser apontado a participao do Executivo durante o Governo Dilma, com
somente uma aprovao de sua iniciativa at maro de 2013, confrontando-se com suas
manifestaes dizendo que se [ela] quiser alterar a Constituio, [ela] altera.
24
representaram a maior parte do Congresso Nacional. De acordo com o grfico
acima, embora o PT tenha conseguido formar a maior aliana interpartidria da
histria redemocratizada brasileira, sua participao, no plano do Legislativo, foi
muito reduzida. Com isso, a estratgia de distribuio de benefcios visando
aproximar a oposio de si no refletiu em bons resultados para sua capacidade de
reformar a Constituio.

Os grficos a seguir, reproduzem uma classificao entre situao e oposio

visando retratar a disputa poltica existente no Brasil sob a liderana dos 2 (dois)
partidos polticos de orientao declaradamente oposta: PSDB e PT 22. Dependendo
do mandato executivo adotado como paradigma e a filiao do representante da
Presidncia, as emendas constitucionais aprovadas naquele ano so classificadas
como situao ou oposio com base em sua iniciativa.

22
Embora o PMDB, formalmente, tenha apoiado os Governos Lula e Dilma, seu suporte no parece
to efetivo se comparado ao perodo em que este partido comps a coalizo do PSDB durante os
Governos FHC. Com isso, as emendas aprovadas de sua iniciativa consideram-se situao para o
PSDB, mas oposio para o PT.
25
 Uma constatao que pode ser feita a partir dos grficos acima (Grficos 08 a
14) a predominncia de emendas constitucionais aprovadas de iniciativa da
situao durante os Governos Collor (Partido da Renovao Nacional PRN),
Itamar (PMDB) e FHC (PSDB), em seus 2 (dois) mandatos23. Em contrapartida, os
mandatos do Governo Lula observaram mais emendas constitucionais propostas
pela oposio do PMDB do que de sua base mais slida.

3. Participao do Executivo por alteraes

O presente parmetro de anlise busca realizar uma anlise mais qualitativa
do que quantitativa das emendas Constituio aprovadas. Ao invs de privilegiar o
nmero de emendas aprovadas, busca-se apurar quantos dispositivos, ou seja,
enunciados normativos, entre capita, incisos, alneas e pargrafos, compem a
emenda constitucional aprovada. Destaque-se que nem todos os dispositivos de
uma emenda constitucional promovem alguma espcie de alterao na redao do
texto constitucional ou nele inserem algum novo dispositivo. H emendas que
tambm trazem enunciados normativos contendo regras transitrias ou secundrias
que tambm foram consideradas neste levantamento.

O Grfico 15 apresenta, discriminando o Executivo e as Casas Legislativas

singularmente, a quantidade de dispositivos, como um todo, institudos por emendas
Constituio, no necessariamente alteraes de redao ou incluses de novos
dispositivos ao texto constitucional.

23
Quanto aos partidos polticos a que os Presidentes eram filiados poca do mandato, cabe
ressaltar que Collor foi filiado ao PMDB quando exerceu o Governo de Alagoas, mas filiou-se ao PRN
para se candidatar Presidncia da Repblica; Itamar dissolveu seu vnculo com o PMDB e filiou-se
ao PRN para lanar sua candidatura como Vice-Presidente de Collor, mas comandou a Presidncia
aps o impeachment daquele como representante do PMDB novamente.
26
 O grfico acima permite uma apreciao qualitativa do objeto. Embora a
participao do Executivo, de acordo com os Grficos 01 a 03, tenha cedido espao
ao Congresso Nacional, especialmente, ao Senado Federal no nmero de emendas
aprovadas ao longo dos anos, o contingente de dispositivos institudos via emenda
constitucional pelo Executivo continua sendo o mais elevado. Isso significa que as
reformas de maior vulto tiveram sua propositura exercida pelo Executivo.

A participao destacada do Executivo, neste parmetro, tambm remonta,

em grande parte, ao Governo FHC. Alm disso, o incio do Governo Lula tambm
contribuiu para esta escala. No ano de 2003, foram aprovadas 2 (duas) emendas de
iniciativa do Executivo que promoveram grandes alteraes na ordem constitucional.
Uma delas, no entanto, teve carter concessivo, visando aproximao do PMDB
poca, uma declarada oposio. Trata-se da Emenda Constitucional n 41/03, que
ficou conhecida como segunda reforma previdenciria.

27
 O Executivo, mesmo que tenha perdido grande parte de seu potencial para
emendar a Constituio, de acordo com o Grfico 16, teve uma participao de
impacto ao longo do curso constitucional democrtico brasileiro. Apesar da reduo
gradativa de sua participao, foram institudos dispositivos por esta via em um
elevado contingente se comparado com as reformas promovidas por iniciativa dos
demais poderes.

4. Participao do Executivo por expressividade

O parmetro da expressividade, na verdade, visa refinar a apreciao
qualitativa iniciada pelo anterior. Estipulou-se uma classificao quanto
expressividade das reformas promovidas a partir do nmero de dispositivos
institudos pela emenda Constituio. Com isso, consideram-se (i) pequenas
reformas as emendas que instituram at 49 (quarenta e nove) dispositivos; (ii)
mdias reformas as que instituram entre 50 (cinquenta) e 99 (noventa e nove)
dispositivos; e (iii) grandes reformas aquelas responsveis pela instituio de mais
de 100 (cem) dispositivos. Ademais, sero designadas como (iv) reformas
expressivas a soma das grandes e mdias.

A maior parte das reformas possui pequenas propores. O Grfico 17

esclarece porque o Senado Federal passou a se destacar no nmero anual de

28
emendas aprovadas, apesar de concentrar menos dispositivos institudos por esta
via do que o Executivo e a prpria Cmara dos Deputados: trata-se de pequenas e
pontuais reformas.

No Grfico 18, constam as mdias reformas, havendo destaque para o

Executivo. A mdia reforma contabilizada em favor do Senado Federal a Emenda
Constitucional n 62/09, a segunda reforma do regime de precatrios. As reformas
mdias atribudas ao Executivo, por sua vez, correspondem segunda reforma
previdenciria e reforma tributria respectivamente, Emendas Constitucionais n
41/03 e n 42/03.

O Grfico 19 apresenta as reformas constitucionais aprovadas mais

significativas em termos de nmero de dispositivos institudos. Assim como nos
casos de mdias reformas, o Executivo se posiciona frente das prprias Casas
Legislativas quando se trata de grandes reformas constitucionais. A grande reforma
empreendida pela Cmara dos Deputados se difundiu como reforma judiciria e
promovida pela Emenda Constitucional n 45/04. Em contrapartida, as grandes
reformas de iniciativa executiva ficaram conhecidas como reforma administrativa e
como primeira reforma previdenciria respectivamente atravs das Emendas
Constitucionais n 19/98 e 20/98.

Enfim, entre aquelas reformas constitucionais que ficaram reputadas como

expressivas, a iniciativa do Executivo obteve considervel prevalncia em relao
iniciativa das Casas Legislativas. O Executivo despontou o dobro de reformas
expressivas do que o prprio Congresso Nacional. As reformas expressivas do
Executivo, no entanto, ocorreram em 1998 e em 2003, o que, associado
diminuio de aprovaes anuais de emendas de sua iniciativa, sugere uma forte
reduo em seu potencial para emendar a Constituio.

VI. CONCLUSO
O desenho constitucional brasileiro observou seu modelo de separao de
poderes sofrer gradativas modificaes, de modo que persiste, hoje, a figura de um
forte Executivo. Com uma estrutura desenvolvida que lhe oferece capacidades
institucionais mais elevadas do que as disponveis aos demais departamentos; e
com instrumentos de jure altamente eficazes a sua disposio, como o caso das
Medidas Provisrias, o Brasil parece expressar uma forma de supremacia executiva.
29
J existindo um alto nvel de governabilidade na rbita federal e pouco eficiente o
fator limitativo da opinio pblica no pas, a nica forma efetiva de controle
vislumbrada at o momento seria a poltica, marcada por uma sistemtica de
coalizo de partidos. Em muitos momentos, porm, o que falta para o exerccio do
controle poltico a convenincia em se criar ou asseverar uma tenso com o
Executivo, o que, em regra, evitado pelo Legislativo e pelo Judicirio. A comunho
de circunstncias como estas no contexto poltico brasileiro faz com que o Executivo
tenha a sua disposio uma margem de governabilidade de grandes propores.

A manifestao pblica prestada pela Presidenta Dilma, entretanto, serviu de

provocao para testar os limites dessa governabilidade do Executivo. Seria mesmo
possvel que a Presidncia, pelo mero fato de querer, pudesse promover emendas
Constituio? Em resposta hiptese formulada, necessrio pontuar que,
realmente, h uma associao entre o alto grau de governabilidade do Executivo e
seu potencial para emendar a Constituio. Porm, ainda mais necessrio frisar
que esta associao no forte o suficiente para estabelecer de modo categrico
que o Executivo, pelo menos na atual conjuntura, seja capaz de alterar a
Constituio sempre que a Presidncia assim pretendesse.

O Executivo federal conseguiu constituir uma ampla coalizo partidria,

atingindo o indito apoio de 72,71% da Cmara dos Deputados e 76,54% do Senado
Federal24. Embora tais valores superem a supermaioria requerida para a aprovao
de Projetos de Emenda Constituio, o Governo Dilma no goza de nveis
satisfatrios de coalescncia, ou seja, de coeso interna em sua base. O elevado
custo poltico da amortizao da oposio no Congresso Nacional tornou a base
governista do PT em uma coalizo refratria. Esta a principal razo para que o
Executivo de hoje no detenha tanto potencial para reformar a Constituio, apesar
do sucesso em aprovar programas polticos de maioria simples. O Executivo foi
perdendo gradativamente a capacidade de reforma e, embora tenha protagonizado
com sua iniciativa 2/3 (dois teros) das reformas expressivas observadas, as
perspectivas atuais e futuras de participao deste processo parecem prejudicadas.

De todo modo, a perda de um potencial como este, representando o controle

24
Valores calculados levando em considerao os parlamentares de cada Casa Legislativa e sua
filiao partidria.
30
de uma supermaioria no Congresso Nacional, no foi capaz de assolar os ndices de
governabilidade de que o Executivo dispe. De fato, h uma associao entre a alta
governabilidade existente e a capacidade para emendar a Constituio, porm,
restrita o suficiente para permitir que a reduo desta no signifique,
necessariamente, uma consequente reduo daquela.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BOLONHA, Carlos; EISENBERG, Jos; RANGEL, Henrique. Problemas

Institucionais do Constitucionalismo Contemporneo. Direitos Fundamentais &
Justia, Vol. 17, 288-309, 2011.
OLONHA, Carlos; SEPULVEDA, Antonio; RANGEL, Henrique; LAZARI, Igor;
KAYAT, Roberto. The Convenient Path of Brazilian Branches: The Executive
Supremacy. University of Maryland Schmooze Tickets, No. 166, 2013.
Disponvel em: <http://digitalcommons.law.umaryland.edu/schmooze_papers/166/>.
Acesso em: 15 de maro de 2013.
DAHL, Robert. Decision-Making in a Democracy: The Supreme Court as a National
Policy-Maker. Journal of Public Law, Vol. 6, 280, 1957.
GRABER, Mark. Popular Constitutionalism, Judicial Supremacy, and the Complete
Lincoln-Douglas Debates. Chicago-Kent Law Review, Vol. 81, 923, 2006.
GRIFFIN, Stephen. American Constitutionalism: From Theory to Politics.
Princeton: Princeton University Press, 1999.
GILLMAN, Howard; CLAYTON, Cornell. The Supreme Court in American Politics:
New Institutionalist Perspectives. Lawrence, KA: Kansas University Press, 1999.
GILLMAN, Howard. Courts and the Politics of Partisan Coalizations.
WHITTINGTON, Keith; KELEMEN, Daniel; CALDERA, Gregory. (eds.). The Oxford
Handbook on Law and Politics. New York: Oxford University Press, 2008.
LEVINSON, Daryl; PILDES, Richard. Separation of Parties, Not Powers. Harvard
Law Review, Vol. 119, 1, 2006.
MCCANN, Michael. How the Supreme Court Matter for the American Politics: New
Institutionalist Perspectives. In: GILLMAN, Howard. CLAYTON, Cornell. The
Supreme Court in American Politics: New Institutionalist Interpretation.
Lawrence, KA: University of Kansas Press, 1999.
PEREIRA, Carlos; POWER, Timothy; RAILE, Eric. Presidencialismo de Coalizo e
Recompensas Paralelas: Explicando o Escndalo do Mensalo. INCIO, Magna;
RENN, Lucio (Orgs.). Legislativo Brasileiro em Perspectiva Comparada. Belo
Horizonte: Editora UFMG, 2009.
POSNER, Eric; VERMEULE, Adrian. The Executive Unbound: after the
madisonian republic. New York: Oxford University Press, 2011.
SANTOS, Fabiano. O Poder Legislativo no Presidencialismo de Coalizo. Belo
31
Horizonte/Rio de Janeiro: Editora UFMG/IUPERJ, 2003.
SUNSTEIN, Cass; VERMEULE, Adrian. Interpretation and Institutions. Chicago
Public Law & Legal Theory Working Paper Series, No. 28, 2002.
TATE, Neal; VALLINDER, Torbjorn. The Global Expansion of Judiciary Power.
New York: New York University Press, 1995.
VERMEULE, Adrian. Mechanisms of Democracy: institutional design writ small.
New York: Oxford University Press, 2007.
______. The Atrophy of Constitutional Powers. Harvard Law School Public Law &
Legal Theory Working Paper Series, No. 11-07.

32
 O FINANCIAMENTO PBLICO DA POLTICA DENTRO DA
REFORMA POLTICA BRASILEIRA: UM ELEMENTO PARA O
DESENVOLVIMENTO E CONSOLIDAO DA DEMOCRACIA?

Ana Claudia Santano25

DOI 10.11117/9788565604536.02

RESUMO: A questo do financiamento pblico de partidos polticos e campanhas

eleitorais vem sendo muito abordada dentro do debate sobre a infindvel reforma
poltica no Brasil. Pensa-se que uma medida eficaz para diversos males to
presentes no pas, como a desigualdade entre os competidores eleitorais, a
influncia do poder econmico, bem como a corrupo. No entanto, pode ocorrer
que os efeitos advindos da adoo de um modelo puramente pblico sejam bastante
distantes dos esperados. Nesse sentido, utiliza-se uma anlise crtica da doutrina
nacional e estrangeira sobre o financiamento pblico e seus resultados mais comuns
no Direito Comparado. Em um segundo momento se comenta o deslinde da ADI
4.650 no Supremo Tribunal Federal, em que se objetiva proibir as pessoas jurdicas
de realizar doaes para as campanhas. Ao final se conclui que tal proibio muito
provavelmente ir agravar os problemas do sistema, indicando quais so os
verdadeiros gargalos na legislao vigente.

PALAVRAS-CHAVE: Democracia; Partidos Polticos; Financiamento de Campanhas

Eleitorais.

ABSTRACT: The public financing of political parties and electoral campaigns is often
exposed in the debate about the endless Brazilian political reform. It is thought that

25
Ps-doutoranda em Direito Pblico Econmico na Pontifcia Universidade Catlica do Paran
(2014), doutora pelo programa "Estado de Derecho y Buen Gobierno" (2009-2013) e mestre pelo
programa "Democracia y Buen Gobierno" (2007-2008), ambos pela Universidad de Salamanca,
Espanha. Perodo de pesquisa na Universit di Bologna, Itlia. Especialista em Direito Constitucional
na ABDConst - Academia Brasileira de Direito Constitucional (2006-2007), em Direito Aplicado pela
Escola da Magistratura do Paran (2005), Brasil e em Comunicao Poltica pelo Instituto de
Iberoamrica, na Universidad de Salamanca, Espanha (2013). Membro da Asociacin
Iberoamericana de Derecho Electoral - AIDE. Membro do Instituto Paranaense de Direito Eleitoral -
IPRADE. Membro do conselho editorial da Revista Paran Eleitoral, do Tribunal Regional Eleitoral do
Paran, Brasil e da editora Ithala. Membro da comisso de responsabilidade social e poltica da
Ordem dos Advogados do Brasil, Paran. Professora de diversos cursos de ps-graduao em
Direito Eleitoral e Parlamentar no Brasil e exterior. Tradutora de trabalhos cientficos Portugus-
Espaol (diploma DELE do Instituto Cervantes).
33
this measure can be effective to many problems of the current system, as the
inequality between electoral competitors, economical power influence and corruption.
Nevertheless, it can happen that the results produced by the adoption of a pure
public model will be completely far from the expected ones. In this sense, firstly it is
used a critical analysis of the national en foreign doctrine about the public financing
of politics and the results most produced in the Comparative Law sphere. Secondly is
commented the ADI 4.650 currently in process in the Brazilian Federal Supreme
Court, which has the object to prohibit legal persons to make donations to the
campaigns. Finally it is concluded that this prohibition probably will exacerbate the
existing problems of the system, indicating which are bottlenecks in the existing
legislation.

KEY WORDS: Democracy; Political Parties; Electoral Campaign Financing.

Introduo: Por que falar de financiamento pblico da poltica?

O financiamento das campanhas eleitorais e dos partidos polticos um tema

muito polmico, delicado em sua abordagem, independentemente do ordenamento
jurdico.

A experincia mostra que j no se pode tratar da questo com casusmos ou

ideologia. Deve-se ter seriedade em sua avaliao, uma vez que as consequncias
que o financiamento pblico provoca no respeitam posies polticas, classes
sociais, culturas ou comportamentos polticos. As questes vinculadas ao
financiamento tm o condo de ressaltar as virtudes de um sistema, ou de destacar
os seus defeitos, no sendo possvel at os dias de hoje encontrar uma soluo
adequada. So excees a este cenrio os pases que conseguiram obter o justo
equilbrio de medidas de financiamento capazes de minimizar ou de evitar as
conseqncias daninhas da adoo pouco meditada de um determinado sistema de
financiamento poltico.

Por isso, atualmente no Brasil um dos pontos centrais da to polmica

reforma poltica o debate sobre a adoo de um sistema de financiamento pblico
exclusivo para as campanhas eleitorais, invertendo o atual sistema que se concentra
no financiamento privado. Pensa-se que o financiamento pblico permitir eliminar
34
algumas das maiores mculas que se observam na poltica brasileira, como a
corrupo e a forte condicionante sobre a agenda poltica dos grupos de presso
economicamente destacados. Alm disso, est em trmite a ADI 4.650 perante o
Supremo Tribunal Federal, onde se discute, entre outros pontos, a proibio das
pessoas jurdicas em realizar doaes para partidos e campanhas. Caso a ao seja
julgada procedente o que j se espera - indiretamente pode conduzir o sistema ao
financiamento pblico exclusivo margem da legislao eleitoral.

No entanto, o que pouco - ou quase nada - se menciona sobre o que ocorre

posteriormente a esta mudana to brusca pelo financiamento pblico. A teoria dos
partidos cartel (o controle de entrada e sada de partidos para a diviso dos
benefcios estatais) uma realidade em muitos pases e to danosa quanto
corrupo poltica mais tradicional, oriunda do financiamento privado e da infiltrao
desmedida de dinheiro de fontes irregulares. Trata-se de uma teoria que est sendo
muito questionada na Europa devido ao forte questionamento que tais agremiaes
esto sofrendo naquele continente, mas que poderia ser examinada no cenrio
latino-americano, alteradas as condies da poltica latina atual. 26

Ainda so poucos os que se dedicam ao estudo sobre se a fase dos partidos

cartel se configura como um tipo de corrupo poltica, ou se prpria da evoluo
que tais agremiaes vm sofrendo durante todo este mais de um sculo de
existncia. Esta definio importante para poder identificar claramente o elemento
a ser combatido, considerando que a corrupo em si mesma requer remdios
especficos, diferentes que os utilizados para controlar ou delinear o
desenvolvimento dos partidos no contexto atual da democracia ocidental.

Portanto, aqui cabem algumas perguntas que, todavia, carecem de resposta.

Afinal, o financiamento pblico exclusivo elimina a corrupo? Permite que se realize
uma melhor fiscalizao sobre os recursos econmicos utilizados nas campanhas e
nos prprios partidos? Auxilia e facilita a entrada de novas foras polticas no
sistema de partidos atual? Equilibra as condies de competio entre as
agremiaes partidrias?

26
Nesse sentido, cf. SANTANO, A. C.; SALGADO, E. D. Los partidos polticos y sus nuevos desafos
en la democracia moderna: Existe realmente una crisis de partidos?. Opus Magna Constitucional.
Tomo VIII. Guatemala: Corte Constitucional de Guatemala Instituto de Justicia Constitucional, 2013.
p. 137-162.
35
 E a pergunta que muitos se fazem: o financiamento pblico exclusivo est
isento de problemas no contexto brasileiro?

O que se pretende na anlise realmente provocar a reflexo sobre o

cabimento ou no de um sistema de financiamento pblico exclusivo no Brasil.
Parece que h muito que enriquecer o debate e que existem fatores que no esto
sendo seriamente considerados quando se debate sobre um financiamento pblico
exclusivo de campanhas e que devem obrigatoriamente ser discutidos de forma
aberta e sem iluses, para que se possa evitar que se tenham problemas que
atualmente assolam a tantos pases do velho continente como a Espanha e a
Itlia27 - e aprender com as suas lies.

Fundamentao terica do financiamento dos partidos polticos

A discusso que envolve o financiamento dos partidos polticos e das

campanhas eleitorais sempre foi uma questo constitucional classicamente
submetida doutrinrio devido sua complexidade. Os problemas nesta seara
costumam ser cclicos e atualmente h um consenso de que estes problemas no
podem ser resolvidos definitivamente, ainda mais considerando a velocidade das
modificaes tanto dos partidos quanto da sociedade em geral. As necessidades
financeiras de tais organizaes polticas tendem a ser infinitas28 e a partir do
momento que os partidos se tornaram verdadeiros apoiadores do Estado29, os
modelos de financiamento enfrentam a alguns desafios que superam claramente as
previses originais.

Os novos tempos trazem ao centro do debate a relao dos partidos com o

dinheiro, principalmente porque, por causa da dificuldade do seu exame, a

27
Para uma viso desde o Direito Comparado, cf. SANTANO, A. C.: O Financiamento da Poltica.
Teoria geral e experincias do Direito Comparado. Curitiba: thala, 2014.
28
PETER SCHNEIDER, H. Los Partidos Polticos y el Dinero: Problemas Actuales de la Financiacin
de los Partidos. Revista de las Cortes Generales, n 36, 3 cuatrimestre, Madrid, 1995. p. 24;
MORODO, R.; MURILLO DE LA CUEVA, P. L.: El Ordenamiento Constitucional de los Partidos
Polticos. 1 ed. UNAM Instituto de Investigaciones Jurdicas, Derechos Fundamentales, 2001. p.
162.
29
LEIBHOLZ, G.: Problemas Fundamentales de la Democracia Moderna. Madrid: Instituto de
Estudios Polticos, 1971. p. 143-144; PIERRE, J.; et al. State Subsidies to Political Parties:
Confronting Rhetoric with Reality. West European Politics. vol. 23. n 3, jul, London: Frank Cass
Press, 2000. p. 12.
36
resistncia social sua aceitao ainda mais evidente atualmente do que no
passado. Junto a isso, tanto nas eleies como tambm dentro dos prprios
partidos, no existem grandes incentivos para se adotar um comportamento
econmico racional, desde uma perspectiva de custos e benefcios. O papel dos
recursos econmicos na poltica ambguo, e por isso que as reformas nas leis que
se relacionam com o tema no podem ser analisadas sem um diagnstico do seu
impacto e das possveis alteraes que acarretam no sistema democrtico.30

Frente a isso, a mudana na maneira de fazer poltica que foi determinante

para gerar uma crise financeira nos partidos do mundo inteiro31, tanto nas
organizaes estadunidenses (mais frgeis e muito enfocadas na figura pessoal do
candidato) como tambm nas europias (formadas por uma estrutura partidria
forte, impondo uma lista ao eleitorado).32 O Brasil no seria uma exceo a isso.

Algumas razes que embasam a opo pelo financiamento pblico da

poltica

No incio da legislao especfica sobre o financiamento dos partidos polticos

havia certa preferncia pela limitao de gastos das agremiaes partidrias e dos
candidatos, como tambm pela imposio das restries sobre algumas
contribuies, com o fim de controlar as diferenas de oportunidades entre os
partidos.33 Paralelamente se pretendia evitar que eles dependessem
economicamente de algum grupo com interesses particulares que no fossem
compatveis com a natureza democrtica de um governo representativo. 34
Posteriormente, constatou-se que tais medidas acabaram sendo puramente

30
Cf. MILYO, J. The Political Economics of Campaign Finance. The Independent Review. v. III. n 4,
[s.l.] 1999. p. 541-545.
31
Cf. MURAYAMA, C. Dinero, Medios y Elecciones. Revista Nexos, n 331, julio, 2005.
<http://www.nexos.com.mx/articulos.php?id_article=429&id_rubrique=150> Acesso em 23.05.2014.
32
CASTILLO VERA, P. del: La Financiacin de Partidos y Candidatos en las Democracias
Occidentales. Madrid: CIS Siglo XXI, 1985. p. 2-3; BALMELLI, T.: Le Financement des Partis
Politiques et des Campagnes lectorales: Entre Exigences Dmocratiques et Corruption.
Suisse: Universitaires Fribourg, 2001. p. 20.
33
MEZZETTI, L. Finanziamento e Condizionamiento del Partito Poltico. In: AA.VV.: Anuario 2008:
Partiti Politici e Societ Civile a Sessantanni dallentrata in Vigore della Costituzione Atti del
XXIII Convegno Annuale Alessandria, 17-18 Ottobre, 2008. Napoli: Jovene, 2009. p. 121.
34
CASTILLO VERA, P. del. La Financiacin Pblica de los Partidos en Espaa. Revista de Derecho
Poltico. n 22. Madrid: UNED, 1986. p. 149.
37
paliativas (como o caso das proibies de alguns tipos de doaes e a proibio
de alguns doadores, ou a limitao dos gastos ou doaes), e comeou-se a aplicar
medidas de financiamento pblico dos partidos.35 Isso significou que o Estado
deveria contribuir ao sustento destas organizaes polticas, permitindo que elas
cumprissem as suas funes dentro de um cenrio democrtico. Embora existam
autores que atribuam o surgimento do financiamento pblico nos anos oitenta a uma
resposta dominao do dinheiro de origem privada, seu abuso, e das influncias
privadas nas polticas nacionais,36 ambas as fundamentaes so sustentadas at
os dias atuais.

Por outro lado, o combate ao financiamento irregular e corrupo funcionou

como um importante estmulo para a adoo de medidas de financiamento pblico,
ainda que e saiba atualmente e se tenha conscincia de que no foi exitoso neste
objetivo, no por no ter sido uma medida suficiente, mas por ter-se produzido uma
crise paralela dos sistemas tradicionais de financiamento como a considervel
diminuio do pagamento das quotas partidrias de filiados incluindo a prpria
crise do modelo de partidos de massa e as necessidades dos partidos no formato
catch all na contemporaneidade.37 Argumenta-se que a introduo de maneira muito
rpida e talvez pouco reflexiva de modelos muito preponderantes ao financiamento
38
pblico nestes pases (como no sul europeu) acabou gerando srias distores.
Os partidos necessitavam de um suporte financeiro para desempenhar o seu papel,
sendo o financiamento pblico direto e indireto uma soluo vivel, ou talvez a
nica, na poca.39

Uma modulao ao financiamento pblico da poltica

35
ALEXANDER, H. E. Money and Politics: Rethinking a Conceptual Framework. In: ALEXANDER, H.
E. (ed): Comparative Political Finance in the 1980s. UK: Cambridge University Press, 1989. p. 12-
23.
36
Cf. GARCA LAGUARDIA, J. M. La Financiacin Poltica en Amrica Latina. In: AA.VV.: Derecho
Constitucional para el Siglo XXI Actas del VIII Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional, Tomo II. Sevilla: Thompson Aranzadi, 2006. p. 2636-2637.
37
ESPARZA MARTNEZ, B. Estructura y Funcionamiento Democrtico de los Partidos Polticos
Espaoles. Revista de las Cortes Generales, n 43, 1 cuatrimestre, Madrid, 1998. p. 131-132 e
BLANCO VALDS, R. L.: Las Conexiones Polticas: Partidos, Estado, Sociedad. Madrid: Alianza
Editorial, 2001. p. 63-64.
38
VAN BIEZEN, I. Political Parties as Public Utilities. Party Politics. v. 10. n 6. London: Sage, 2004.
p. 706.
39
PIZZIMENTI, E.; IGNAZI, P. Finanziamento Pubblico e Mutamenti Organizzativi Nei Partiti Italiani.
Rivista Italiana di Scienza Poltica. n 2, anno XLI, agosto, Bologna: Il Mulino, 2011. p. 200.
38
 Existem sistemas que se fundamentam basicamente com recursos pblicos,
como o caso do sistema de financiamento de partidos espanhol. O financiamento
pblico dos partidos, ainda que se conheam seus inconvenientes, vital e
necessrio para a manuteno da democracia atual. Entretanto, quando tal
financiamento se embasa na representao proporcional como um critrio de acesso
e de diviso, por si s j deixa de ser equilibrado.40 Na verdade, os critrios de
acesso ao financiamento pblico no deveriam ser menores que os critrios
eleitorais para o acesso s cadeiras, nem to altos para que de fato perpetuem o
sistema de partidos.41 J ao contrrio, se os critrios de acesso ao financiamento
pblico so muito mais altos que os critrios eleitorais, o efeito mediato
provavelmente ser a cristalizao do sistema de partidos, com a eliminao de
outras opes como alternativas reais de poder. Isso petrifica o sistema existente,
gerando no eleitorado uma sensao de impotncia frente a tal estrutura. Este
sentimento, uma vez assumido como rotina eleitoral, provoca profundas alteraes
no comportamento poltico nos processos eleitorais, como o crescimento do voto
til, a absteno, e posteriormente a desafetao poltica, deslegitimando o sistema
democrtico desde as suas bases.42

A consequncia mais relevante de um sistema de financiamento fortemente

pblico uma eventual dependncia econmica dos partidos das subvenes
estatais,43 provocando um aumento de gastos que, alm disso, contribui sua
indiferena frente ao seu escasso enraizamento na sociedade. Tampouco se pode
esperar que se elimine a corrupo com a presso sobre o financiamento irregular
ou ilegal,44 e ainda pode colaborar a gerar um gasto desproporcional e muitas vezes

40
PASQUINO, G. Contro il Finanziamento Pubblico di Questi Partiti. In: PASQUINO, G.:
Degenerazione dei Partiti e Riforme Istituzionali. Roma-Bari: Laterza, 1982. p. 59.
41
Cf. BORRELLO, R. Il Finanziamento Pubblico dei Partiti nella Dinamica dello Stato di Democrazia
Pluralista Riflessione Generali e Caso Italiano. In: AA.VV.: Studi in Onore di Gianni Ferrara. vol. I,
Torino: Giappichelli, 2005. p. 391 e; PINELLI, C. Le Spese Elettorali: Limiti, Controlli, Rimborsi,
Sanzioni. In: DALIMONTE, R.; FUSARO, C. (a cura di): La Legislazione Elettorale Italiana.
Bologna: Il Mulino, 2008. p. 256.
42
BORRELLO, R. Op. Cit. p. 392.
43
PIZZIMENTI, E.; IGNAZI, P. Op. Cit. p. 218 e ss.
44
Em sentido contrrio, cf. KRISTN BIRNIR, J. Where Are the Disgruntled Voters? VoterParty
Relations under Cartelizing Conditions. Party Politics. v. 16. n 1. London: Sage, 2010. p. 29-49.
39
pouco responsvel dos recursos por parte dos partidos, j que as subvenes
estaro garantidas de todos os modos.45

A partir disso, pensa-se que o maior risco que existe a evoluo dos
partidos a um modelo cartel. Trata-se de uma seqncia que parte do
financiamento pblico desmedido a favor dos partidos e que acaba no Parlamento
como sinnimo da atuao partidria, e no como centro de decises polticas. No
fundo, est a preocupao inversa a da estatalizao dos partidos, j que seriam
as agremiaes partidrias quem monopolizariam o Estado.

Diante disso, h evidencias de que, mesmo que no existam sistemas

puramente pblicos de financiamento, tanto de partidos como de candidatos, o
financiamento pblico em grandes propores pode gerar tantos ou mais danos
democracia do que o dinheiro privado na poltica.46

Outro ponto extremamente importante e que se deve ter em mente que,

uma vez que se adotem mecanismos de financiamento pblico a partir do oramento
do Estado, praticamente impossvel suprimi-los.47 Isso por si s justifica a
preocupao com o tema no contexto brasileiro.

Os partidos cartel como uma ameaa do financiamento pblico?

A teoria dos partidos cartel elaborada por KATZ e MAIR48 uma das que at
agora geram as maiores polmicas dentro do financiamento pblico de partidos. No
se trata somente de constatar uma eventual e qui quase certa evoluo dos
partidos catch-all ao modelo cartel, mas tambm de reconhecer que os partidos j

45
FISHER, J.; EISENSTADT, T. A. Introduction Comparative Party Finance. What is to be Done?.
Party Politics. v. 10. n 6. London: Sage, 2004. p. 621 e PIZZIMENTI, E.; IGNAZI, P. Op. Cit. p. 225-
227.
46
Ainda que a anlise de Sorauf seja dos anos 90, serve para destacar que o financiamento pblico
j no mais considerado to positivamente como antes, sendo em algumas vezes considerado
prejudicial. Cf. SORAUF, F. J.: Inside Campaign Finance Myths and Realities. USA: Yale
University Press, 1992. p. 153 e ss.
47
Cf. VON BEYME, K. Los Partidos Polticos en las Democracias Occidentales. Madrid: CIS Siglo
XXI, 1986. p. 272 e NASSMACHER, K-H. The Funding of Political Parties in the Anglo-saxon Orbit. In:
AUSTIN, R.; TJERNSTRM, M. (eds.): Funding of Political Parties and Election Campaigns.
Stockholm: International IDEA, 2003. p. 33.
48
Cf. KATZ, R. S.; MAIR, P. Changing Models of Party Organization and Party Democracy: The
Emergence of the Cartel Party. Party Politics. v. 1. n 1. London: Sage, 1995. p. 5-28.
40
no se encontram na mesma medida separados do Estado como estavam
anteriormente, ou pelo menos como se desejaria que eles estivessem.49

Uma condio da existncia dos partidos cartel a incorporao e

continuidade de mecanismos de financiamento pblico de forte impacto. No entanto,
no correto afirmar que a teoria dos partidos cartel geral e aplicvel a todos os
casos em que existem medidas de financiamento pblico. Esta conseqncia no
automtica, mas sim correto que casos assim so mais comuns em pases que
tm uma transferncia considervel de recursos pblicos para os partidos.50

O mais preocupante em relao ao financiamento pblico disponvel aos

partidos que, ao final, permanentemente os coloca em uma situao de submisso
frente ao aparelho estatal, que por outra parte controlam, sem que os ajude a
desenvolver maneiras de estabelecer conexes com a sociedade. As consequncias
desse afastamento dos partidos e dos cidados so altamente lesivas ao sistema
democrtico como um todo, sendo que, por sua vez, acaba favorecendo
determinados pressupostos de movimentos polticos antisistemas e de duvidosa
lealdade democrtica, o que muito perigoso.51 Por isso talvez a possibilidade de
haver uma situao de partidos cartel possa ser um tipo de corrupo poltica
endgena e to importante de ser identificada quanto a corrupo poltica mais
corriqueira que se tem notcia. E se assim for, os remdios para combater tal
condio no podero ser os mesmos, sob pena de ser ineficaz como um todo.

Os efeitos da proibio de pessoas jurdicas de realizar doaes para os

partidos e campanhas eleitorais no Brasil

49
POGUNTKE, T. Ci Sono Prove Empiriche a Sostegno della Tesi del Cartel Party? Partiti e Societ
nellEuropa Occidentale. BARDI, L. (a cura di): Partiti e Sistemi di Partito: Il Cartel Party e Oltre.
Bologna: Il Mulino, 2006. p. 105.
50
Este esclarecimento necessrio porque h casos em que se conseguiu evitar este resultado. Cf.
MELCHIONDA, E.: Il Finanziamento della Politica. Roma: Riuniti, 1997. p. 126-128;
NASSMACHER, K-H. Major Impacts of Political Finance Regimes. In: NASSMACHER, K-H. (ed.):
Foundations for Democracy Approaches to Comparative Political Finance. Baden-Baden:
Nomos Verlagsgesellschaft, 2001. p. 191-192; e POGUNTKE, T. Op. Cit. p. 120-121.
51
Cf. CASTILLO, P. del. Objetivos para una Reforma de la Legislacin sobre Financiacin de los
Partidos Polticos. In: La Financiacin de los Partidos Polticos. Cuadernos y Debates, n 47,
Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994. p. 53.
41
 J dentro do panorama brasileiro, o debate sobre a possibilidade das pessoas
jurdicas em participar do processo eleitoral por meio de recursos econmicos foi
recentemente fomentado pelo julgamento perante o Supremo Tribunal Federal da
Ao Direta de Inconstitucionalidade 4.650 promovida pelo Conselho Federal da
Ordem dos Advogados do Brasil, paralelamente s discusses que acompanham a
eterna reforma poltica. Com o atual nimo moralizador da poltica por parte de
atores sociais e poderes do Estado, o resultado j podia ser previsto com certa
antecedncia, o do provimento da ao.52 No entanto, como resultado direto disso
h o vazio legislativo e uma profunda mudana no sistema de financiamento da
poltica no Brasil, sem que se visualize um novo modelo a curto ou mdio prazo. O
curioso que, observando os votos j proferidos na referida ADI, no se vislumbra
uma anlise profunda sobre as possveis consequncias de tal proibio, estando a
argumentao em sua grande parte apoiada em princpios, conceitos abertos,
elaborados para uma realidade perfeita, distante da atual conjuntura poltica que se
observa.

Diante disso, imperioso avaliar alguns dados e medir os efeitos que se

seguiro a essa deciso.

Primeiramente, importante frisar que, segundo dados do Instituto IDEA, de

170 pases constantes do seu banco de dados, somente 38 probem doaes de
pessoas jurdicas especificamente empresas - para o financiamento da poltica.53
Com a deciso do STF, o Brasil se soma a um grupo ainda mais minoritrio, que
entende que qualquer pessoa jurdica, independentemente de qual seja, no deve
participar de forma alguma do processo poltico. Aliado a isso, tambm relevante
se ter em mente que na legislao brasileira h escassas fontes de arrecadao de
recursos por parte de partidos e candidatos, limitando-se a quatro: doaes privadas
(agora limitadas s pessoas fsicas); recursos do fundo partidrio; recursos do
partido; e recursos prprios. H, claramente, uma penalizao dos canais de

52
No momento de elaborao desse artigo, 5 ministros j haviam votado pela procedncia da ao,
outro pela procedncia parcial, havendo somente um voto divergente. Dessa forma, o resultado da
ADI j est determinado, mesmo que o julgamento ainda no tenha sido concludo.
53
Dado disponvel em <<http://www.idea.int/political-finance/question.cfm?field=248&region=-1>>
Acesso em 05.04.2014.
42
obteno de recursos, resultado direto da desconfiana que normalmente pauta a
relao da poltica com o dinheiro e a existncia de casos de corrupo.

Por outro lado, tambm se faz presente na lei brasileira a tendncia

latinoamericana de vedao de fontes de arrecadao, que engloba 11 entes:
governos e entidades estrangeiras; rgos da Administrao Pblica direta e
indireta; concessionrios de servios pblicos; entes de direito privado que recebem
contribuies compulsrias por lei; entidades de utilidade pblica; pessoas jurdicas
sem fins lucrativos que recebam recursos do exterior; entidades beneficentes e
religiosas; entidades esportivas que recebem recursos pblicos; organizaes no
governamentais que recebem recursos pblicos; organizaes da sociedade civil de
interesse pblico; e entidades de classe e sindicatos.

Colocados frente a frente com as fontes permitidas, percebe-se a forte

restrio dos canais de arrecadao em vigor, o que, por si s, coloca os partidos e
candidatos em uma delicada situao: eleger seguir a lei e arriscar-se a no ter xito
nas urnas, ou recorrer ao financiamento irregular, para ter alguma chance de vitria,
dentro de um contexto onde as eleies so altamente competitivas, relevando
possveis sanes. A deciso provavelmente passar por uma anlise entre os
custos e benefcios de cada opo.

Paralelamente, no possvel ignorar o comportamento das empresas no

atual sistema de financiamento. Nas eleies de 2010, as maiores doadoras de
recursos para comits e diretrios, tanto nas eleies proporcionais quanto
majoritrias correspondem a duas construtoras, sendo a primeira a Construtora
Andrade Gutierrez, com uma doao total de R$ 64.620.000,00 nos estados de
Minas Gerais e So Paulo; e a segunda a Construtora Queiroz Galvo, com doao
total de R$ 61.091.020,50 nos estados do Rio de Janeiro, Paraba, So Paulo,
Paran, Pernambuco e Rio Grande do Sul.

Independentemente da legalidade de tais valores uma vez que constam no

sistema de prestao de contas do Tribunal Superior Eleitoral verifica-se que
ambas as construtoras no doaram recursos para expressar a sua preferncia
eleitoral, mas sim o de ter influncia no poder de qualquer opo poltica que
vencesse as eleies. No caso da Andrade Gutierrez, as doaes foram dirigidas ao
PSDB, ao DEM e ao PT, e no caso da Queiroz Galvo, foram para o PMDB, PSB,
43
PT, PP, PDT, PSDB e o DEM. H, indubitavelmente, um comportamento bastante
reprovvel por parte das empresas dentro do sistema de financiamento54 e que
permite observar que as grandes doaes vm de empresas muito pontuais, no
alcanando a todas as opes polticas, mas to somente aquelas que tm alguma
chance de vitria nas urnas.55

J desde o ponto de vista das campanhas, o custo de uma campanha

eleitoral no Brasil tambm algo desproporcional, puxando as doaes de
empresas cada vez mais para cima. Ainda que com dados desatualizados, David
Samuels j indicava que as eleies no Brasil custavam tanto quanto nos Estados
Unidos, mesmo considerando o horrio eleitoral gratuito. Segundo ele, as eleies
brasileiras de 1994 tiveram um custo variando entre US$ 3,5 bilhes e US$ 4,5
bilhes, sendo que as estadunidenses de 1996 custaram cerca de US$ 3 bilhes. 56
O TSE estima que os gastos da campanha eleitoral de 2006 somam
aproximadamente R$ 1,5 bilho de reais. S os candidatos, Luiz Incio Lula da Silva
(PT) e Geraldo Alckmin (PSDB), declararam gastos respectivos de R$ 104,3 milhes
e R$ 81,9 milhes57. A evoluo das doaes declaradas, em 2002, chegou a R$
798.883.813, e em 2012 saltou para R$ 4.559.577.270. Uma diferena de 5,7 vezes
a mais.58 Se houve aumento nas doaes, significa dizer que houve um aumento
nos gastos de campanha, uma vez que, se um candidato gasta um valor alto, seu
adversrio no pensar duas vezes antes de gastar mais para super-lo.59

54
Dados disponveis no site do TSE (www.tse.jus.br) e s Claras, da Transparncia Internacional
(www.asclaras.org.br).
55
Entende-se aqui que o argumento de que os partidos localizados na esquerda do espectro poltico
no recebem grandes doaes j no mais totalmente vlido. Ainda que historicamente os partidos
esquerdistas sempre receberam menos doaes, o fato que o PT, ainda que tenha passado por um
processo de centralizao de ideologia, por estar no poder detm uma parte bastante expressiva das
doaes de empresas.
56
SAMUELS, D. Money, elections and democracy in Brazil. Latin America Politics and Society. v.
43, n. 2, 2001. p. 30 e ss; SAMUELS, D.: Ambition, federalism and legislative politics in Brazil.
UK: Cambridge University Press, 2003. p. 25 e ss. Mais dados referentes s eleies de 1998 e 2002
podem ser encontrados em: SAMUELS, D. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de
reforma. In: SOARES, G. A. D.; RENN, L. R. (orgs.): Reforma Poltica Lies da Historia
Recente. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 135.
57
www.tse.jus.br. Dados constantes na prestao de contas.
58
www.asclaras.org.br. Acesso em 07.04.2014.
59
Nas eleies proporcionais, o pensamento lgico de um candidato pode ser explicado da seguinte
forma: se ele arrecadar mais, pode no ser eleito, mas se ele arrecadar menos que o mnimo para
aquele estado ou municpio, ele seguramente no se eleger. O valor mnimo varia de estado a
estado, sendo que, nas eleies de 2010, o mnimo menor para uma campanha a deputado federal
foi no estado do Cear (R$ 48.221,00), e o mnimo maior foi no estado do Mato Grosso (R$
44
 J com dados das eleies de 2014, embora o processo eleitoral ainda no
tenha chego ao fim, tem-se que os 26.150 candidatos para todos os cargos
pretendem gastar mais de 70 bilhes de reais (valores declarados no Tribunal
Superior Eleitoral). O valor referente ao financiamento pblicos por meio do fundo
partidrio corresponde a R$ 313.494.822,00, e por meio da deduo fiscal do horrio
eleitoral gratuito a aproximadamente 840 milhes de reais. So valores bastante
considerveis, mesmo para um eleitorado de 142.822.046 de votantes.60

Ao considerar o valor das doaes gerais de 2012 no ranking nacional,

somente na posio 11 que figura uma pessoa fsica: Jorge Alberto Vieira Studart
Gomes empresrio e poltico pelo PSDB, membro do Centro Industrial do Cear,
doador de R$ 2.140.000,00. A prxima pessoa fsica somente aparece na 23
posio da lista: Guerino Ferrarin, conhecido empresrio do ramo da agricultura e
pecuria do Grupo Ferrarin, doador de R$ 1.246.120,00. Tanto antes quanto depois
deles, as grandes doaes so feitas por empresas.61 Do total de doaes
realizadas em 2010 e 2012, cerca de 11% e 22,6%, respectivamente, correspondem
a doaes de pessoas fsicas, sendo quase todas referente ao autofinanciamento.62

A proibio das pessoas jurdicas de realizar doaes para partidos e

candidatos provavelmente geraro dois efeitos de imediato: o primeiro , sem
dvida, da interrupo abrupta dessa grande transferncia de recursos para os
partidos, deixando-os em uma situao econmica bastante delicada para o seu
sustento e o sustento de suas campanhas. Sem ter esse suporte e diante da
ausncia de medidas objetivas em prol da diminuio do custo da vida poltica, os
partidos no titubearo antes de recorrer s vias irregulares de financiamento. Isso
porque a proibio de pessoas jurdicas no est sendo acompanhada por medidas
de fomento de doaes de pessoas fsicas63 como poderia ser o abatimento fiscal

616.972,00). Receitas menores que esses limites se traduziam na derrota do candidato nas urnas.
(http://www.excelencias.org.br/docs/custo_do_voto.pdf. p. 6-7).
60
Dados disponveis em <<www.tse.jus.br>>. Acesso em 16.09.2014.
61
www.asclaras.org.br. Acesso em 07.04.2014.
62
http://www.excelencias.org.br/docs/custo_do_voto.pdf. p. 4.
63
Em 2010 e 2012, cerca de 92% dos recursos de pessoas fsicas correspondiam doaes iguais
ou superiores a R$ 1.000,00, que so geralmente de empresrios que no desejam que as suas
empresas apaream nas listas de doadores, parentes de candidatos, etc. As doaes de pequeno
valor (menos de R$ 100,00) representam to somente a 0,3% do financiamento eleitoral, deixando
claro o afastamento do cidado para com a poltica.
(http://www.excelencias.org.br/docs/custo_do_voto.pdf. p. 4).
45
de valores doados, nem de medidas de fiscalizao, comprometendo diretamente a
transparncia e formando um ambiente muito propcio para o denominado caixa 2,
ou o financiamento no declarado64.

Como efeito mediato, aumentar ainda mais a percepo e a ocorrncia de

corrupo poltica, o que agrava ainda mais o descrdito e a repulsa pela classe
poltica, j to presentes na sociedade atual. Sublinha-se que o que se est
proibindo so as doaes de pessoas jurdicas lcitas e registradas, sem nenhuma
providncia contra as ilcitas e no declaradas.

No entanto, deve-se lembrar que tal proibio no atinge somente s

empresas, mas tambm a qualquer pessoa jurdica, no havendo sequer a
diferenciao entre uma grande empresa e uma associao sem fins lucrativos em
favor de alguma demanda. Isso limita diretamente o direito de participao poltica
daquelas organizaes que legitimamente buscam influir na poltica, pleiteando
causas que expressam um determinado grupo social. No se cogitou na
possibilidade de especificar quais seriam as pessoas jurdicas proibidas de realizar
doaes, generalizando a todas sem respeitar suas diferenas ou o seu real poder
de influncia. Surpreende-se que este debate sequer tenha sido levantado pelos
Ministros do Supremo Tribunal Federal.

O alvo eram as empresas. Porm, no existiu a preocupao em destacar

isso e acabou se incluindo a todas, o que certamente ter resultados a longo prazo,
uma vez que afasta os cidados da vida pblica, mais ainda do que paulatinamente
j vm sendo afastados.

Outra conseqncia frente falta de fontes de arrecadao ser o aumento

gradativo e inevitvel do financiamento pblico de partidos e campanhas, como a
nica soluo possvel, da mesma forma como ocorreu na Itlia. Ignora-se o risco de
trocar uma dependncia econmica por outra, ou seja, a possibilidade de que os
partidos deixem de depender dos recursos econmicos das empresas, mas que
passem a depender dos recursos pblicos para a sua sobrevivncia, causando uma
lenta e constante estatizao das agremiaes partidrias. No se debate esse risco
quando se explicam os benefcios do financiamento pblico, embora ele seja muito

64
Concorda-se com a opinio expressa por Claudio Weber Abramo, da Transparncia Brasil.
http://www.excelencias.org.br/docs/custo_do_voto.pdf. p. 12.
46
presente e bastante evidente em pases como a Espanha, que conta com nveis
altssimos de financiamento pblico - beirando os 90% -, provocando uma estrita
subordinao dos partidos aos recursos pblicos, bem como uma petrificao
preocupante no sistema de partidos.65

A proibio de doaes vindas desde as pessoas jurdicas, por si s, pouco

ou nada colaborar para a situao atual do financiamento poltico no Brasil.
Sistemas extremamente proibitivos tm grande probabilidade de serem ineficazes,
tendo isso ocorrido em pases com democracia robusta, como os Estados Unidos.
ingnuo pensar que to s pela proibio de doaes licitamente realizadas, tais
recursos no chegaro aos cofres dos partidos e candidatos. Olvidou-se que
dinheiro um elemento deveras complicado de conter, sendo como a gua: fecha-
se um canal, abrem-se fora outros dez.

Concluso: os verdadeiros problemas no sistema de financiamento de

campanhas na legislao brasileira

comum que se realizem reformas legislao referente ao financiamento

poltico a partir de medidas muito pontuais, provocadas geralmente por algum
escndalo e que preenchem uma lacuna para criar outras. O Brasil no seria
exceo disso. Deve-se admitir que as ltimas solues implementadas pecam com
frequncia por uma excessiva generalidade66 e de uma falta de coerncia
sistemtica67 fruto, em muitas ocasies, de mltiplas intervenes por parte do
Poder Judicirio. Nesse marco, as modificaes na legislao eleitoral brasileira so
constantes, formando uma verdadeira colcha de retalhos, o que abre espao para
que os partidos, sob o pretexto de dar uma soluo ao problema em concreto,
consigam lentamente fechar o sistema para maximizar as vantagens disponveis,

65
Para uma anlise detalhada do sistema espanhol, cf. PAJARES MONTOLIO, E.: La Financiacin
de las Elecciones. Madrid: Congreso de los Diputados, 1998. p. 33 e ss; CORTS BURETA, P.:
Recursos Pblicos y Partidos Polticos: Balances y Perspectivas de Reforma. Madrid: Centro de
Estudios Polticos y Constitucionales, 2003. p. 160 e ss.
66
SCARROW, S. E. Explaining Political Finance Reforms: Competition and Context. Party Politics. v.
10. n 6. Sage, London, 2004. p. 653-655. Em matria de financiamento poltico, frequente que os
partidos no apiem a atitude de quanto mais, melhor (inclusive porque ante de uma reforma no
est claro quem ser o verdadeiro beneficirio), mas a tendncia ser sempre a de apoiar o aumento
dos ingressos ou de limitar seus beneficirios.
67
FISHER, J.; EISENSTADT, T. A. Op. Cit. p. 623.
47
muito mais do que de fomentar a igualdade de oportunidades para o acesso s
funes pblicas, ou de proteger a livre formao de opinio dos eleitores, evitando
que grupos econmicos poderosos exeram influncia nas polticas estatais, ou at
de assegurar que os atores polticos sejam independentes na sua atuao. 68 Essa
tendncia se observa no s na normativa referente ao financiamento, mas tambm
no registro de partidos e na propaganda eleitoral.

No se trata diretamente dos reais problemas do sistema de financiamento,

embora eles j estejam bem identificados. Sem mudanas profundas e repentinas
no sistema e com apenas alguns ajustes, os custos de uma reforma na lei seriam
bastante menores e atenderiam muito mais aos preceitos da democracia.

Um dos pontos neurlgicos , sem dvida, a ausncia de um limite nominal

nas doaes de pessoas fsicas e jurdicas. Como j dito, as pessoas fsicas que
realizam doaes so grandes empresrios ou polticos que se autofinanciam,69 com
considervel patrimnio declarado e com forte poder de influncia no processo
eleitoral. O limite mximo de 10% para as doaes de pessoas fsicas favorecem
sobremaneira a estas expressivas doaes de pessoas abastadas, afastando os
cidados de situao econmica mais corriqueira a participar da poltica por este
canal. A cada processo eleitoral nota-se um importante decrscimo no nmero de
pessoas fsicas com rendimentos regulares ou mais modestos que realizam
doaes, abrindo-se ainda mais espao para as pessoas de classes mais
favorecidas e para as empresas, tambm beneficiadas por um limite de 2% sobre o
faturamento bruto obtido no ano anterior. Claro est que 2% de uma grande
construtora no corresponde ao mesmo montante que os 2% de um empresa de
mdio ou pequeno porte, gerando, por si s, uma diferena abismal entre a extenso
da permisso legal de contribuir com doaes. O mesmo raciocnio pode ser
aplicado pode ser aplicado s pessoas fsicas e o limite de 10%. Contudo, cabe
ressaltar que limites nominais muito ajustados e desconexos da realidade tambm

68
BALMELLI, T.: Op Cit. p. 24-25.
69
Aqui se faz meno do teor da resoluo n 23.406/2014 do Tribunal Superior Eleitoral, que limita o
autofinanciamento a 50% do patrimnio informado Receita Federal nas eleies de 2014, regra esta
que novamente no atende ao principio da igualdade entre os competidores eleitorais, considerando
as expressivas diferenas econmicas entre os candidatos.
48
carecero de efetividade, j que o efeito o mesmo que o das estritas proibies no
sistema.70

Outro item que colabora muito com a instabilidade do sistema de

financiamento e o gasto desmesurado de recursos econmicos a ausncia de um
mecanismo de clculo para o limite mximo de gastos dos partidos e candidatos.
No h como atribuir qualquer tipo de eficcia para o art. 17-A constante na Lei n
9.504/97, uma vez que deixar a critrio dos atores polticos os seus prprios limites
o mesmo de no estabelecer limite algum. Essa lacuna contribui diretamente para o
encarecimento das campanhas e para a dependncia de partidos e candidatos dos
recursos econmicos vindos das grandes empresas.

O cerne da questo , definitivamente, a transparncia do financiamento de

partidos e candidatos, algo que marginalizado nas discusses sobre o tema. O
financiamento corrupto ainda prevalecer pela falta ou ineficcia dos mecanismos de
controle, tanto pela opacidade quanto pela ocultao de dados. No obstante, no
suficiente que exista um sistema de controle. Com o desenvolvimento de conceitos
como o de accountability, a transparncia deve contar com um sistema simplificado
e de fcil divulgao, porque introduzir ferramentas que acabam dificultando o
acesso aos dados por parte do pblico algo muito pouco eficaz frente aos objetivos
que se perseguem.71

fato que a maioria dos pases de democracia ocidental conta com

mecanismos de controle, geralmente fruto de reformas legislativas pouco reflexivas
sobre como realizar este controle, como tambm o caso do Brasil. Pode-se
sustentar que h muitas leis para to pouco controle.72

Devido a isso, o desafio principal dos sistemas democrticos justamente

conciliar a necessidade de financiamento sem que isso facilite a venda de polticas

70
Cite-se a proposta de lei elaborada pelo Movimento de Combate Corrupo, Eleies Limpas,
que sugere um limite nominal de R$ 700,00 por pessoa fsica
(http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/445932-MOVIMENTO-DE-COMBATE-
A-CORRUPCAO-ELEITORAL-LANCA-PROPOSTA-DE-REFORMA-POLITICA.html). Ainda que torne
mais igual as regras de doaes privadas, esse valor no ter o condo de resolver o problema ou
afastar a incidncia de financiamento irregular, uma vez que um montante quase irrisrio. Um valor
mais alto como R$ 5.000,00 reais teria mais efetividade e atenderia mais realidade.
71
VILLORIA MENDIETA, M.: La Corrupcin Poltica. Madrid: Sintesis, 2006. p. 238-239.
72
PINTO-DUSCHINSKY, M. Financing Politics: A Global View. Journal of Democracy. n 4, vol. 13,
oct. Washington: John Hopkins University Press, 2002. p. 80-81.
49
aos doadores. O financiamento de partidos e de campanhas uma pea
fundamental para determinar a direo da sua conduta. Tal deciso pode influir no
resultado das urnas, e no igual se estas foras polticas recebem periodicamente
uma quantidade considervel de contribuies de pequeno valor ou se recebem
poucas doaes, mas de elevado valor. 73 Esses aspectos devem ser
detalhadamente avaliados no momento da elaborao das regras sobre o
financiamento dos partidos.74 A transparncia deve ser a base do sistema, e essa,
aliada a um correto e equilibrado sistema de sanes determinar que os
mecanismos de controle previstos sejam eficazes.75 Se no assim, qualquer
interveno legislativa no tema pode no ter efeito algum.

A transparncia, por outra parte, tem um custo, em primeiro lugar um custo

econmico, tanto para as organizaes partidrias quanto para os organismos
pblicos que realizam esse controle. Tambm pode ter um custo poltico, enquanto
afete a confiana que a sociedade deposita nas formaes polticas, eliminando
pouco a pouco o interesse de entes privados em geral em fazer doaes. E, em todo
caso, nunca se pode garantir, mais bem o contrrio, que a transparncia seja capaz
de evitar os escndalos polticos em torno s finanas dos partidos. 76 Porm, em
prol de um bem muito maior, a defesa da legitimidade democrtica do sistema, e da
prpria igualdade de condies na competio eleitoral, deve-se buscar
incessantemente uma accountability satisfatria, que permita ao cidado ter
conhecimento suficiente sobre a opo poltica de sua preferncia, bem como
possibilite aos poderes pblicos sancionar as infraes. S dessa forma o eleitor
poder penalizar os ruins e premiar os bons por meio das urnas.

73
WEBER, M.: Economa y Sociedad I: Teora de la Organizacin Social. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica, Derechos Fundamentales, 1944. p. 301.
74
Para WARE, em um sistema ideal, deveria se atender simultaneamente a trs aspectos. O primeiro
se refere a fornecer aos partidos os recursos suficientes para que estabeleam conexes com os
votantes. Alm disso, deve-se fazer com que a arrecadao de recursos no seja a principal atividade
de tais organizaes, dando-os ao mesmo tempo certo grau de autonomia em relao com os grupos
de interesses. Enfocando tais objetivos, o autor sugere que tenham informes pblicos das
contribuies para os partidos polticos e candidatos e seus gastos, junto com a proibio de
contribuies de determinadas fontes, aquisio de alguns servios e a limitao de alguns tipos de
gastos, completando com medidas de financiamento pblico. (WARE, A. Conclusions. Op. Cit. p. 234-
235).
75
BALMELLI, T.: Op Cit. p. 382-385.
76
FISHER, J.; EISENSTADT, T. A. Op. Cit. p. 621.
50
 Os benefcios da accountability, aliados com a publicidade de dados e
eleitores informados, possuem uma eficcia muito maior do que uma legislao
restritiva ou proibitiva que acaba, indiretamente, conduzindo todo o sistema para a
corrupo. A poltica brasileira no permite mais que a ingenuidade bloqueie a viso
do atual panorama, sob pena de sacrificar as bases da prpria democracia.

Referncias Bibliogrficas

ALEXANDER, H. E. Money and Politics: Rethinking a Conceptual Framework. In:

ALEXANDER, H. E. (ed): Comparative Political Finance in the 1980s. UK:
Cambridge University Press, 1989. p. 9-23.

BALMELLI, T.: Le Financement des Partis Politiques et des Campagnes

lectorales: Entre Exigences Dmocratiques et Corruption. Suisse:
Universitaires Fribourg, 2001.

BLANCO VALDS, R. L.: Las Conexiones Polticas: Partidos, Estado, Sociedad.

Madrid: Alianza Editorial, 2001.

BORRELLO, R. Il Finanziamento Pubblico dei Partiti nella Dinamica dello Stato di

Democrazia Pluralista Riflessione Generali e Caso Italiano. In: AA.VV.: Studi in
Onore di Gianni Ferrara. vol. I, Torino: Giappichelli, 2005. p. 367-392.

CASTILLO VERA, P. del: La Financiacin de Partidos y Candidatos en las

Democracias Occidentales. Madrid: CIS Siglo XXI, 1985.

_____. La Financiacin Pblica de los Partidos en Espaa. Revista de Derecho

Poltico. n 22. Madrid: UNED, 1986. p. 149-174.

_____. Objetivos para una Reforma de la Legislacin sobre Financiacin de los

Partidos Polticos. In: La Financiacin de los Partidos Polticos. Cuadernos y
Debates, n 47, Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1994. p. 53-64.

CORTS BURETA, P.: Recursos Pblicos y Partidos Polticos: Balances y

Perspectivas de Reforma. Madrid: Centro de Estudios Polticos y Constitucionales,
2003.

51
ESPARZA MARTNEZ, B. Estructura y Funcionamiento Democrtico de los Partidos
Polticos Espaoles. Revista de las Cortes Generales, n 43, 1 cuatrimestre,
Madrid, 1998. p. 87-161.

FISHER, J.; EISENSTADT, T. A. Introduction Comparative Party Finance. What is to

be Done?. Party Politics. v. 10. n 6. London: Sage, 2004. p. 619-626.

GARCA LAGUARDIA, J. M. La Financiacin Poltica en Amrica Latina. In: AA.VV.:

Derecho Constitucional para el Siglo XXI Actas del VIII Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Tomo II. Sevilla: Thompson Aranzadi,
2006. p. 2625-2646.

http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/445932-MOVIMENTO-
DE-COMBATE-A-CORRUPCAO-ELEITORAL-LANCA-PROPOSTA-DE-REFORMA-
POLITICA.html

http://www.excelencias.org.br/docs/custo_do_voto.pdf. Acesso em 16.09.2014.

http://www.idea.int/political-finance/question.cfm?field=248&region=-1

KATZ, R. S.; MAIR, P. Changing Models of Party Organization and Party Democracy:
The Emergence of the Cartel Party. Party Politics. v. 1. n 1. London: Sage, 1995. p.
5-28.

KRISTN BIRNIR, J. Where Are the Disgruntled Voters? VoterParty Relations

under Cartelizing Conditions. Party Politics. v. 16. n 1. London: Sage, 2010. p. 29-
49.

LEIBHOLZ, G.: Problemas Fundamentales de la Democracia Moderna. Madrid:

Instituto de Estudios Polticos, 1971.

MELCHIONDA, E.: Il Finanziamento della Politica. Roma: Riuniti, 1997.

MEZZETTI, L. Finanziamento e Condizionamiento del Partito Poltico. In: AA.VV.:

Anuario 2008: Partiti Politici e Societ Civile a Sessantanni dallentrata in
Vigore della Costituzione Atti del XXIII Convegno Annuale Alessandria, 17-18
Ottobre, 2008. Napoli: Jovene, 2009. p. 111-176.

MILYO, J. The Political Economics of Campaign Finance. The Independent Review.

v. III. n 4, [s.l.] 1999. p. 537-547.

52
MORODO, R.; MURILLO DE LA CUEVA, P. L.: El Ordenamiento Constitucional
de los Partidos Polticos. 1 ed. UNAM Instituto de Investigaciones Jurdicas,
Derechos Fundamentales, 2001.

MURAYAMA, C. Dinero, Medios y Elecciones. Revista Nexos, n 331, julio, 2005.

<http://www.nexos.com.mx/articulos.php?id_article=429&id_rubrique=150> Acesso
em 23.05.2014.

NASSMACHER, K-H. Major Impacts of Political Finance Regimes. In:

NASSMACHER, K-H. (ed.): Foundations for Democracy Approaches to
Comparative Political Finance. Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2001. p.
181-196.

PAJARES MONTOLIO, E.: La Financiacin de las Elecciones. Madrid: Congreso

de los Diputados, 1998.

PASQUINO, G. Contro il Finanziamento Pubblico di Questi Partiti. In: PASQUINO,

G.: Degenerazione dei Partiti e Riforme Istituzionali. Roma-Bari: Laterza, 1982. p.
45-72.

PETER SCHNEIDER, H. Los Partidos Polticos y el Dinero: Problemas Actuales de

la Financiacin de los Partidos. Revista de las Cortes Generales, n 36, 3
cuatrimestre, Madrid, 1995. p. 220-235.

PIERRE, J.; et al. State Subsidies to Political Parties: Confronting Rhetoric with
Reality. West European Politics. vol. 23. n 3, jul, London: Frank Cass Press, 2000.
p. 1-24.

PINELLI, C. Le Spese Elettorali: Limiti, Controlli, Rimborsi, Sanzioni. In:

DALIMONTE, R.; FUSARO, C. (a cura di): La Legislazione Elettorale Italiana.
Bologna: Il Mulino, 2008. p. 233-258.

PINTO-DUSCHINSKY, M. Financing Politics: A Global View. Journal of

Democracy. n 4, vol. 13, oct. Washington: John Hopkins University Press, 2002. p.
69-86.

PIZZIMENTI, E.; IGNAZI, P. Finanziamento Pubblico e Mutamenti Organizzativi Nei

Partiti Italiani. Rivista Italiana di Scienza Poltica. n 2, anno XLI, agosto, Bologna:
Il Mulino, 2011. p. 199-231.

53
POGUNTKE, T. Ci Sono Prove Empiriche a Sostegno della Tesi del Cartel Party?
Partiti e Societ nellEuropa Occidentale. BARDI, L. (a cura di): Partiti e Sistemi di
Partito: Il Cartel Party e Oltre. Bologna: Il Mulino, 2006. p. 103-122.

SAMUELS, D. Money, elections and democracy in Brazil. Latin America Politics

and Society. v. 43, n. 2, 2001. p. 27-48.

_____: Ambition, federalism and legislative politics in Brazil. UK: Cambridge

University Press, 2003.

_____. Financiamento de campanhas no Brasil e propostas de reforma. In:

SOARES, G. A. D.; RENN, L. R. (orgs.): Reforma Poltica Lies da Historia
Recente. Rio de Janeiro: FGV, 2006. p. 133-153.

SANTANO, A. C.; SALGADO, E. D. Los partidos polticos y sus nuevos desafos en

la democracia moderna: Existe realmente una crisis de partidos?. Opus Magna
Constitucional. Tomo VIII. Guatemala: Corte Constitucional de Guatemala
Instituto de Justicia Constitucional, 2013. p. 137-162.

_____: O Financiamento da Poltica. Teoria geral e experincias do Direito

Comparado. Curitiba: thala, 2014.

SCARROW, S. E. Explaining Political Finance Reforms: Competition and Context.

Party Politics. v. 10. n 6. Sage, London, 2004. p. 653-675

SORAUF, F. J.: Inside Campaign Finance Myths and Realities. USA: Yale
University Press, 1992.

VAN BIEZEN, I. Political Parties as Public Utilities. Party Politics. v. 10. n 6.

London: Sage, 2004. p. 701-722.

VILLORIA MENDIETA, M.: La Corrupcin Poltica. Madrid: Sintesis, 2006.

WARE, A. Conclusions. In: BURNELL, P., WARE, A. (eds.): Funding

Democratization. UK: Manchester University Press, 1998. p. 229-243.

WEBER, M.: Economa y Sociedad I: Teora de la Organizacin Social. Mxico:

Fondo de Cultura Econmica, Derechos Fundamentales, 1944.

www.asclaras.org.br

www.tse.jus.br

54
 ATENDIMENTO AOS INTERESSES MINORITRIOS NO
CONGRESSO NACIONAL: UMA QUESTO QUANTITATIVA?

Arthur de Oliveira Calada Costa

Lucas Paulo da Silva Santos
DOI 10.11117/9788565604536.03

RESUMO: A criao do Estado, com todos os seus aparatos estruturais,

polticos e econmicos, possui, em tese, como objetivo substancial, atender s
necessidades de sua populao. A palavra poltica origina-se do grego, politiks, e
significa a arte de governar para o bem comum. O presente artigo procura
compreender esta arte, sobretudo, na esfera que diz respeito ao atendimento das
necessidades dos grupos minoritrios. Para tanto, analisaremos como ocorre o
embate no sistema poltico estatal brasileiro referente ao atendimento das
reivindicaes dos citados grupos, sobretudo em termos quantitativos. Levando em
considerao a representatividade de tais grupos minoritrios, bem como analisar
alguns projetos de leis que visam atender tais reivindicaes.

PALAVRAS-CHAVE: Minorias; representatividade no Congresso Nacional;

poltica; bancadas.

ABSTRACT: The creation of the State and its economical, structural and
political devices has as its substancial purpose, theoretically, the attendance of the
people's needs. The word "politics" is original from the greek term politiks, and
means the art of governing for the commonwealth. This article intends to provide a
better understanding of this art, mostly in which concerns to the fulfilling of minorities
needs. In order to achieve such goal, we will analyse how the debate about the
attendance to the minorities requests is led in the Brazilian political system,
especially in terms of numbers of the minorities' representation in Congress, by
studying the legislative process of two different acts.

KEY-WORDS: Minorities; representative system; Congress; politics.

55
 INTRODUO
Os movimentos sociais ocorridos no Brasil a partir de junho de 2013 levaram
reflexo diversos setores da sociedade civil, no intento de compreender as razes
e os anseios que moveram a ao dos envolvidos nas manifestaes. Diversos
eventos ocorreram muitos deles de maneira espontnea, desprovidos de qualquer
pauta especfica de reivindicaes e movidos, geralmente, por uma revolta genrica
contra fatores de contedo vasto, como a corrupo, e por clamores suscitados em
prol de mais sade, mais segurana e mais educao.

As reivindicaes acima mencionadas tratam de valores essenciais a toda e

qualquer sociedade. Estes valores dizem respeito a fins mediatos do corpo social.
Os fins imediatos seriam os meios atravs dos quais se promoveria a educao, a
sade e a segurana: construo de novas escolas, criao de um plano de carreira
para mdicos e o aumento do efetivo de policiais militares (no se questiona aqui o
mrito ou a eficincia destas medidas para o alcance dos valores supracitados, mas
elas foram aqui mencionadas a critrio meramente exemplificativo, a fim de se
demonstrar o que seriam reivindicaes imediatas e objetivas).

Neste sentido, outras manifestaes foram veiculadas e promovidas por

entidades da sociedade civil, de forma organizada e coordenada. Estas entidades
foram capazes de articular manifestaes com uma pauta de reivindicaes bem
definidas, que obtiveram xito ou, pelo menos, se mostraram mais suscetveis ao
xito ou aptas a promover uma srie de negociaes com o poder pblico, como foi
o caso do Movimento Passe Livre liderado no estado de So Paulo (nesta ocasio, a
manuteno do custo da tarifa relativa passagem de nibus em So Paulo foi a
medida reivindicada e atendida) e o de diversas mobilizaes sindicais (cujas
reivindicaes dizem respeito, geralmente, a melhorias das condies de trabalho e
a aumento de salrio), respectivamente.

Em meio a este clima de manifestaes o que, de forma generalizada, levou

os brasileiros a adotar uma postura mais ativa (no que diz respeito participao no
processo democrtico) e mais crtica (em relao ao papel e atuao dos rgos
representativos) , e, movidos por inquietaes decorrentes das incessantes e
acaloradas discusses realizadas em sala de aula, os autores deste artigo foram
levados a se questionarem a respeito do papel das entidades representativas em

56
relao ao atendimento aos anseios sociais. O interesse em compreender os
mecanismos pelos quais os diversos segmentos de uma sociedade plural
conseguem fazer com que suas legtimas reivindicaes sejam atendidas foi o que
nos moveu a abordar o tema neste estudo.

Por razes metodolgicas, optamos por investigar na esfera do Poder

Legislativo no mbito Federal as respostas dadas s diversas reivindicaes
realizadas pelas vrias entidades da sociedade civil desde o advento da nova ordem
constitucional. A pesquisa ser realizada, portanto, em torno de leis, escolhidas
aleatoriamente, que tenham sido publicadas com a proposta de atender a
reivindicaes de grupos minoritrios, e o objetivo do trabalho averiguar a
ocorrncia de uma circunstncia especfica objeto de nossa hiptese que possa,
de alguma maneira, ter interferido na elaborao de espcies normativas destinadas
a suprir demandas de minorias.

Assim, a dvida que move o presente trabalho a seguinte: em que medida a

representao das minorias no Congresso Nacional, em termos quantitativos,
colabora para que as reivindicaes destes grupos minoritrios sejam atendidas?

Parece-nos, a princpio, que a promulgao de diplomas destinados a atender

s reivindicaes das minorias depende da existncia de grupos parlamentares
quantitativamente significativos. Em outras palavras, consideramos, a priori, que a
aprovao e a promulgao de leis destinadas a atender aos anseios das minorias
se relacionam de forma direta com a quantidade de parlamentares que apoiam estes
grupos minoritrios.

Para avaliarmos objetivamente a relevncia de uma representatividade

quantitativa das minorias para a consecuo da aprovao de normas legais que
atendam s suas reivindicaes, compararemos duas leis cujas disposies
atendam aos interesses de uma minoria e de uma maioria, respectivamente, com o
objetivo de averiguar se, por trs da aprovao destas leis, atuaram em prol dos
seus respectivos interesses grupos quantitativamente significativos. Feita esta
anlise, passaremos observao dos resultados obtidos.

1. BREVE ABORDAGEM SCIO-HISTRICO-CONSTITUCIONAL

57
 Antes de partir para o objeto de anlise deste trabalho, julgamos de grande
relevncia para a compreenso do tema realizar um sucinto apanhado histrico da
formao social do Brasil e do constitucionalismo brasileiro. A exposio destes
elementos ainda que de modo menos prolongado ser til para que se possa
vislumbrar o progresso alcanado no que diz respeito institucionalizao e
efetividade de direitos fundamentais embora certamente ainda haja muito a ser
conquistado nestes termos , bem como ser possvel perceber, ao longo da
histria, como o Estado lidou com as minorias e suas reivindicaes.

Muitos dos traos caractersticos da sociedade brasileira atual so resqucios

de eventos ocorridos desde o incio da explorao colonial. Jos Afonso da Silva, ao
falar do sistema de capitanias hereditrias, explica que

[d]as doze capitanias, poucas prosperaram, mas serviram para criar

ncleos de povoamento dispersos e quase sem contato uns com os
outros, contribuindo para a formao de centros de interesses
econmicos e sociais diferenciados nas vrias regies do territrio da
colnia, o que veio repercutir na estruturao do futuro Estado
brasileiro.77
Esta fragmentao poltico administrativa foi o elemento que ocasionou e
condicionou o fator real de poder que estruturou a administrao imperial e que,
at hoje, no desapareceu, de todo, da realidade brasileira: o coronelismo. Neste
sentido, Oliveira Vianna bastante incisivo na descrio das conseqncias do
coronelismo para a sociedade brasileira.

O ilustre autor assevera que o isolamento dos ncleos de povoamento e o

fenmeno do coronelismo favoreceram o esfacelamento da conscincia comum e do
senso de coletividade do povo brasileiro. Ele afirma que o fato de os moradores das
comunidades, desprovidos das mais bsicas necessidades, no terem ningum
(alm dos coronis) a quem recorrer em busca de auxlio e o fato de somente
pelos coroneis serem atendidos em suas reivindicaes desencorajaram a
mobilizao social das comunidades, e fez com que os indivduos se habituassem a
no se unirem com a finalidade de conquistar benefcios que se estenderiam a toda

77
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 36. Ed. So Paulo: Malheiros
Editores, 2013, p. 71.
58
a comunidade, mas a pedirem, individualmente, tudo aquilo de que precisassem ao
coronel.78

O incio do constitucionalismo brasileiro, propriamente dito, d-se em 1824,

com a primeira constituio do Imprio. Tendo em vista a existncia de uma elite
latifundiria e intelectual no Brasil, a necessidade de centralizao do poder79 teve
de se adequar s exigncias impostas por estas elites, movidas pelos novos ideais
polticos europeus dentre eles, o do constitucionalismo80. Segundo a Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, no havia sociedade que pudesse
se afirmar livre sem que possusse uma Constituio que garantisse o liberalismo
atravs de uma declarao de direitos, e a separao das funes do Estado.
Assim, a Constituio imperial de 1824 logrou xito em adequar as necessidades do
governo centralizao do poder e enfraquecimento dos poderes locais s
exigncias da elite81.

poca do regime constitucional de 1824 e at meados do sculo XX a

corrente jusfilosfica dominante era o positivismo jurdico. Interpretava-se o
ordenamento a partir dos pressupostos do cientificismo protetores da segurana
jurdica, da certeza nas relaes , e o fundamento de validade da lei era nada mais
que a observncia ao devido processo legislativo: o que se verificava, ao tempo, era
um dogmatismo legal (princpio da legalidade) e uma estatalidade legal (monoplio
estatal da produo de leis)82.

Esses valores so marca do constitucionalismo liberal, marcado pelo

absentesmo estatal e pelo imprio da lei, e tiveram por escopo a proteo dos

78
OLIVEIRA VIANNA, Francisco Jos de. Instituies polticas brasileiras. Rio de Janeiro: Record,
1974. pp. 172 e segs.
79
Centralizao esta visada pelo governo imperial, a fim de retomar o controle sobre as localidades
dominadas por coroneis.
80
Neste sentido, Canotilho afirma que [c]onstitucionalismo a teoria (ou ideologia) que ergue o
princpio do governo limitado indispensvel garantia dos direitos em dimenso estruturante da
organizao poltico-social de uma comunidade. A ttulo de aprofundamento no assunto, vide
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra: Edies
Almedina, 2003.
81
Neste sentido, Antnio Carlos Wolkmer compreende que a referida adequao entre os interesses
da burguesia e as aspiraes do governo um elemento presente em todas as ordens constitucionais
brasileiras desde ento, e enftico ao afirmar que [o] constitucionalismo brasileiro nunca deixou de
ser o contnuo produto da conciliao-compromisso entre o patrimonialismo autoritrio e o liberalismo
burgus conservador. In WOLKMER, Antnio Carlos. Histria do direito no Brasil. Rio de Janeiro:
Forense, 2003, p. 116.
82
BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporneo. Saraiva: So Paulo,
2010, pp. 243 e segs.
59
direitos individuais83. Wolkmer afirma que a filosofia republicana positivista, o
liberalismo e o formalismo, a incoerncia entre o Brasil legal e o Brasil real serviram
para a manuteno dos interesses da elite84.

Durante o perodo imperial, ocorreu o declnio da atividade escravocrata

formalizada. Gradual e lentamente, por meio de diplomas legais, a explorao da
mo-de-obra escrava foi sendo desencorajada at que, em 1888, foi definitivamente
abolida do ordenamento jurdico brasileiro, pela sano da Lei urea. Seria possvel
considerar a assinatura da Lei urea, sem receios, um mecanismo institucional que
serviu de garantia ao direito liberdade de uma minoria tnica; no se olvida aqui,
no entanto, dos interesses85 do mercado interno e internacional que essa lei visou a
atender, lembrando tambm da falta de amparo institucional no que diz respeito
reinsero social daqueles escravos quando da sua libertao formal.

Durante as primeiras dcadas do sculo XX em especial, durante a dcada

de 30 o Brasil passou por mudanas institucionais significativas no que diz respeito
ao atendimento aos anseios de grupos minoritrios. Trata-se do perodo de
influncia do constitucionalismo social86, em que o Brasil foi marcado no tempo pelo
enfraquecimento do coronelismo e pelo fim da poltica dos governadores. Neste
perodo, foi criado o Ministrio do Trabalho e o Cdigo Eleitoral de 1932, que
instituiu o voto feminino. Tais mudanas se consolidaram na ordem constitucional
seguinte, instituda em 1934.

No entanto, em que pesem os avanos trazidos pelo constitucionalismo

social, tem-se que a Constituio de 1988 foi implacvel no que diz respeito
consagrao de direitos fundamentais em seu texto, muitos deles correspondentes
consistentes em respostas a reivindicaes populares e, nesse sentido, tambm
de grupos minoritrios. Foi no perodo da redemocratizao, ps-regime militar, que
o Estado brasileiro teve seus lderes inspirados pelos valores do Estado

83
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. Coimbra:
Edies Almedina, 2003, ps. 51 e segs.
84
WOLKMER, Antnio Carlos. Histria do Direito no Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 2003, pp. 73 e
segs.
85
A esse respeito, vide PRADO JR., Caio. Formao do Brasil contemporneo: colnia. So
Paulo: Brasiliense, 2008, ps. 269 e segs.
86
Sobre o tema, vide CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio.
Coimbra: Edies Almedina, 2003, ps. 51 e segs.
60
Constitucional de Direito, e, no mpeto da construo desse ideal, promulgaram a
Constituio Cidad, em 5 de Outubro de 1988.

A derrocada da corrente juspositivista em face das atrocidades cometidas

em nome da lei durante a II Guerra Mundial deu espao corrente jusfilosfica
que se convencionou denominar ps-positivismo. Esta linha de pensamento consiste
no marco filosfico da nova ordem constitucional a que aderiu a maioria dos Estados
de Direito ocidentais, e visa superao do mero formalismo legal, abstrado e
alheio realidade social e cultuado pelo positivismo jurdico do sculo XIX e incio
do sculo XX para conciliar os valores da segurana jurdica e da justia na
aplicao do direito, visando efetividade dos direitos fundamentais. Lus Roberto
Barroso explica que

[a] doutrina ps-positivista se inspira na revalorizao da razo

prtica, na teoria da justia e na legitimao democrtica. Nesse
contexto, busca ir alm da legalidade estrita, mas no despreza o
direito posto; procura empreender uma leitura moral da Constituio
e das leis, mas sem recorrer a categorias metafsicas. No conjunto
de ideias ricas e heterogneas que procuram abrigo nesse
paradigma em construo, incluem-se a reentronizao dos valores
na interpretao jurdica, com o reconhecimento de normatividade
aos princpios [...].87
O Estado brasileiro, a partir de ento, institucionalizou a proteo a diversos
valores nsitos nova concepo de Constituio dentre eles, o conceito de
democracia como vontade de todos (e no mais como vontade geral) e,
consequentemente, a defesa dos grupos minoritrios contra as decises majoritrias
que viessem a violar direitos fundamentais daqueles grupos. Neste sentido,
assevera Luiz Guilherme Marinoni:

Surge, ento, o Estado preocupado com as questes sociais que

impedem a justa insero do cidado na comunidade. Com ele
explodem grupos orientados proteo de setores determinados,
que nessa linha passam a fazer presso sobre o legislativo, visando
leis diferenciadas.88
Pode-se afirmar, portanto, que a Constituio de 88 procurou ser atenciosa
para com os anseios da sociedade plural que rege. Alm da instituio das eleies
diretas, em resposta ao clamor social do movimento Diretas J!,exemplo

87
BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporneo.Saraiva: So Paulo,
2010, pp. 249-250.
88
MARINONI, Luiz Guilherme. Teoria Geral do Processo. 7 Ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais,2013, p. 41
61
emblemtico o captulo VIII, do Ttulo VIII do texto da Carta Magna, que trata
especificamente dos ndios, o que demonstra a preocupao da Constituio Cidad
em promover a proteo das minorias.

Finda esta etapa, passamos anlise do objeto de estudo especfico deste

trabalho.

2. COMPOSIO DO CONGRESSO NACIONAL

Como mencionado alhures, o referido trabalho tem como objetivo precpuo
analisar a composio do Congresso Nacional, bem como os grupos sociais e os
setores econmicos representados pelos legisladores, tendo em vista avaliar os
anseios dos grupos sociais e seus respectivos atendimentos. Para tanto, faz-se
necessrio, preliminarmente, compreender as divises ideolgicas presentes no
Congresso Nacional.

Como cedio, o Congresso Nacional brasileiro dividido primeiramente por

partidos polticos. Estes partidos, por sua vez, possuem alianas que geralmente os
caracterizam por um eixo de atuao acerca das diversas propostas legislativas,
distintiva da forma mais simples como posio e oposio. Entretanto, a diviso mais
intensa existente no Congresso Nacional se d mediante as frentes parlamentares.

Estas so formadas por aglomeraes de parlamentares que possuem uma

mesma bandeira, ou seja, mesmo objetivo ou semelhana nos seus desgnios
parlamentares, tais como educao, sade, agronegcio, movimentos sociais
diversos, entre outros.

Cumpre salientar que as frentes parlamentares so comumente chamadas de

bancadas, tanto pela mdia como pelo prprio Parlamento. Entretanto, a diferena
substancial entre bancada e frente parlamentar que esta pode abarcar vrias
daquelas, desde que possuam objetivos semelhantes.89

Salienta-se que a utilizao da palavra bancada possui dois significados

diferentes na poltica nacional. Como mencionado acima, pode ser a aglomerao
de parlamentares de partidos diferentes em prol de um mesmo objetivo como

89
Disponvel em < http://www.camara.gov.br/internet/deputado/frentes.asp > Acesso em: 20 de maio
de 2014, s 15h32min.

62
evidenciado com a bancada evanglica, ruralista, sindical, bancria etc. ou pode
significar a composio parlamentar relativa ao partido poltico pertencente como a
bancada do PT, PSDB, PMDB, PV, entre outros. Compreende-se, portanto, que o
termo pode ser utilizado em sentido suprapartidrio, no que diz respeito ao primeiro
caso; bem como de forma partidria, concernente segunda elucidao. Para os
fins acadmicos proposto pelo referente artigo, o termo bancada ser utilizado
conforme a primeira explicao.

2.2 Financiamento eleitoral e representao majoritria: o contexto

histrico-institucional, a Bancada Ruralista e o Novo Cdigo Florestal
Para uma melhor compreenso acerca das formaes das bancadas,
fundamental intuir precipuamente como se deu seu processo de criao. Para tanto,
necessrio entender o processo eleitoral brasileiro.

Dessa forma, iremos analisar, de forma bastante sinttica, como se deu esse
processo no curso da histria brasileira.

A primeira Constituio do pas, outorgada pelo imperador Dom Pedro I, em

1824, possua uma srie de requisitos para o cidado se eleger, bem como para
votar, segmentando de forma absolutamente clara o processo eleitoral. Quanto mais
alto o cargo a que pretendia candidatar-se, maior deveria ser a renda do indivduo,
de modo que, somente homens com alto poder aquisitivo tinham a possibilidade de
fazer parte do processo eleitoral90.

No decorrer do percurso histrico, essas exigncias foram amenizadas a

ponto de, aps a constituinte de 1988, a candidatura do cidado tornar-se
extremamente mais fcil do que nos ordenamentos que anteriormente direcionavam
o Brasil, de modo que, para um individuo candidatar-se a cargo eletivo, so
necessria apenas a conformidade com algumas exigncias, como bons
antecedentes criminais, idade mnima para ocupao de certos cargos, filiao

90
Sobre o assunto, vide FERREIRA, Manoel Rodrigues. A Evoluo do Sistema Eleitoral
Brasileiro. Documento do autor, 1915. Disponvel em:
<http://bdjur.tjce.jus.br/jspui/bitstream/123456789/150/1/FERREIRA%2c%20M.%20R.%20Evolu%C3
%A7%C3%A3o%20do%20Sistema%20Eleitoral%20Brasileiro.pdf>
63
partidria, entre outros. Averigua-se, portanto, que todos que cumpram estas
exigncias bsicas encontram-se aptos a candidatar-se.

Entretanto, cumpre ressaltar que o processo eleitoral no se restringe

meramente candidatura, mas esta apenas inicia o pleito eleitoral, pois para que a
candidatura possa culminar na eleio necessrio que haja anteriormente uma
campanha eleitoral que possua grande abrangncia e repercusso. A abrangncia,
por sua vez, se d com um investimento macio de capital financeiro, e justamente
neste momento que surge o financiamento eleitoral que talvez seja um dos maiores
problemas do processo eletivo nacional.

Em uma sociedade capitalista que em seu processo eletivo permite o

financiamento livre de candidatos, faz com que este se torne um ponto
extremamente crucial no processo legislativo, pois ele, antes mesmo da realizao
da eleio, que formar a composio das bancadas legislativas. 91

Deste modo, pode inferir-se que os indivduos que compem o Congresso

Nacional foram financiados pelos vrios setores da sociedade, de modo que os
setores que possuem maior influncia e poder econmico elegem mais
parlamentares do que os setores menos favorecidos financeiramente, onde
geralmente encontram-se os movimentos sociais, bem como as minorias.

Esta concluso torna-se extremamente perceptvel ao fazer a anlise da atual

composio do Congresso Nacional, referente 54 Legislatura (2011-2015). Nas
ultimas eleies, a bancada ruralista, que possui como seu maior brao a Frente
Parlamentar da Agropecuria (FPA), elegeu 165 deputados federais e 11 senadores,
o que corresponde a 32% da Cmara dos Deputados e 13% Senado Federal92.

No processo de construo do Brasil,a agricultura sempre foi uma das

atividades econmicas de maior relevncia para economia nacional desde o
plantio escravocrata de cana de acar no nordeste, passando para a cultura
cafeeira no sudeste, que desencadeou a poltica do caf com leite que, por sua vez,
cunhou o peso poltico deste setor no processo de construo do Brasil.

91
ZOVATTO, Daniel. Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina:
uma anlise comparada. Instituto Internacional para la Democracia y Asistencia Electoral (IDEA).
Campinas. 2005, p. 289.
92
Disponvel em <http://www.camara.gov.br/internet/deputado/Frente_Parlamentar/356.asp>
Acesso em: 20 de maio de 2014, s 15h32min.
64
Posteriormente, com a revoluo de 1930, houve uma macia industrializao
sobretudo no que diz respeito indstria de base protagonizada por Getlio
Vargas, que popularizou a expresso do cientista Alexander Von Humboldt, feita em
93
1800, o "Brasil, celeiro do mundo . Com investimentos na indstria de base, este
setor passou a galgar maiores lucros o que proporcionou a consolidao de seu
poder poltico e econmico.

Com a constituinte de 1988, o setor agropecurio passou a financiar

parlamentares que possuam interesses econmicos no referido setor, que, por sua
vez, passaram a defender os interesses dos produtores rurais. Alm disso, segundo
dados do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP), a bancada
ruralista o grupo mais atuante no Congresso Nacional94 essa atuao no
apenas evidenciada no parlamento, mas tambm na economia, pois atualmente a
agropecuria representa 30,4% do produto interno bruto brasileiro95.

Um grande xito em termos de leia promulgao, dentre outros diplomas, do

Novo Cdigo Florestal (Lei n. 12.651/2012), que possibilitou aos produtores rurais
terem alguns de seus interesses atendidos. Neste sentido, a Procuradora de Justia
do estado de So Paulo, Ldia Helena Ferreira da Costa dos Passos, em entrevista
concedida Revista poca96, afirmou que

houve alterao significativa e injustificada do conceito e dimenses

da pequena propriedade ou posse rural familiar. A legislao anterior
definia um tamanho de at 30 hectares para a pequena propriedade
rural no Estado de So Paulo. As condies atuais de
enquadramento so bem mais complexas e confusas. Foram, na
prtica, flexibilizadas para redimensionar a medida das pequenas
propriedades em at 4 mdulos fiscais definidos por outra legislao
(a Instruo Normativa do Incra, de 2006, que varia de municpio a
municpio), agregando-se ainda a figura do empreendedor (pessoa
jurdica).

93
In SEIBEL, Felipe. O novo salto do agronegcio. Revista Exame, Ed. N 895/2007. Disponvel
em: <http://exame.abril.com.br/revista-exame/edicoes/0895/noticias/o-novo-salto-do-agronegocio-
m0131023> . Acesso em: 07 de Junho de 2014, s 10h11min.
94
Disponvel em:
<http://www.diap.org.br/index.php?option=com_content&view=article&id=15500&Itemid=300> .
Acesso em: 07 de Junho de 2014, s 10h13min.
95
Disponvel
em:<http://www.em.com.br/app/noticia/economia/2013/09/03/internas_economia,443701/agropecuari
a-devera-gerar-um-terco-do-pib-de-2013.shtml>. 22 de Maio de 2014, s 11h23min.
96
Disponvel em:
<http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/cao_criminal/Boas_praticas/Relacao_Projetos/projetoflores
tar1/Entrevista-Revista-Epoca.pdf>. Acesso em: 3 de Junho de 2014, s 16h55min.
65
 Ora, se benefcios houve em prol do setor agro-pecuarista trazidos pelo texto
do Novo Cdigo Florestal, pode-se afirmar, a princpio, que a expressividade
numrica da bancada ruralista contribuiu significativamente para que o texto fosse
aprovado nestes termos. Dado que o modelo de processo legislativo adotado pela
Constituio Federal de 1988, em que os projetos de lei, para serem aprovados,
dependem de votao de um quorum majoritrio, razovel inferir que o fato de a
FPA como j mencionado ser representada por 32% dos membros da Cmara
dos Deputados e 13% dos membros do Senado Federal contribuiu substancialmente
para que o grupo da bancada ruralista visse seus interesses atendidos no texto do
Novo Cdigo Florestal.

2.3 As minorias sociais: opresso histrica e Lei de Cotas de Ingresso

nas Universidades

Na outra esfera das disputas polticas, encontram-se os movimentos sociais,

representantes das minorias. Diferentemente dos explanados acima, estes no
tiveram regalias no percurso histrico, vivenciando ao longo das dcadas margem
das decises polticas, bem como das benesses econmicas, o que contribuiu para
sua caracterizao enquanto minoria social.

Para a concretude da explanao conceitual, fundamental ressaltar o

conceito de minoria, bem como sua caracterizao, segundo Arnold Rose, no
necessariamente uma questo de representao numrica na populao 97, pois
no diz respeito meramente ao fator quantitativo, mas est relacionado a uma
coletividade de indivduos que sofrem estigmatizao e discriminao, que resultam
em desigualdade e excluso social. Exemplos de grupos minoritrios so os negros,
os indgenas, os homossexuais, as mulheres, os deficientes etc..

Para melhor compreenso, cabe destacar Censo do IBGE de 2011, em que

as mulheres representam 51,48% da populao brasileira98. Ou seja, um grupo
quantitativamente maior, mas nem por isso deixou de se caracterizar como minoria,

97
ROSE, Arnold M.; SILLS, David L. (ed.). Minorities. v. 10. International Encyclopedia of the Social
Sciences. New York: Macmillan Company, 1972, pp. 365-371.
98
Disponvel em:
<http://seriesestatisticas.ibge.gov.br/series.aspx?no=10&op=0&vcodigo=PD337&t=populacao-
residente-sexo>. Acesso em: 22 de Maio de 2014, s 15h40min.
66
pois durante o perodo histrico de formao e construo do Brasil, estas sofreram
estigmatizaes e discriminaes, o que faz com que atualmente, mesmo sendo
quantitativamente maior, ainda caracterizem-se como minoria.

Como abordado acima, para a existncia de uma minoria necessrio que

esta seja estigmatizada e inferiorizada por outros grupos, passando por um processo
de discriminao em relao a grupos dominantes. Alm disso, necessrio se faz
que este grupo social marginalizado tenha ainda uma identidade enquanto grupo,
que os diferencia dos demais. Nos dizeres de Joan W. Scott:

As identidades de grupo so um aspecto inevitvel da vida social e

da vida poltica, e as duas so interconectadas porque as diferenas
de grupo se tornam visveis, salientes e problemticas em contextos
polticos especficos. nesses momentos quando excluses so
legitimadas por diferenas de grupo, quando hierarquias econmicas
e sociais favorecem certos grupos em detrimento de outros, quando
um conjunto de caractersticas biolgicas ou religiosas ou tnicas ou
culturais valorizado em relao a outros que a tenso entre
indivduos e grupos emerge. Indivduos para os quais as identidades
de grupo eram simplesmente dimenses de uma individualidade
multifacetada descobrem-se totalmente determinados por um nico
elemento: a identidade religiosa, tnica, racial ou de gnero.99
Alm da identidade enquanto grupo, da no necessidade de ser
quantitativamente minoritrio e de sofrer preconceito, estigmatizao e
discriminao, os grupos sociais que representam minorias possuem como
caracterizao fundamental a sua busca por uma igualdade de tratamento, ou seja,
reparao dos danos histricos caudados a estes. Palmer ressalta que a igualdade
requer um ato de escolha, pelo qual algumas diferenas so minimizadas ou
ignoradas enquanto que outras so maximizadas e postas a se desenvolver. 100 No
que concerne a este aspecto, Joan Scott diz que a igualdade um princpio
absoluto e uma prtica historicamente contingente. No a ausncia ou a
eliminao da diferena, mas sim o reconhecimento da diferena e a deciso de
ignor-la ou de lev-la em considerao 101.

Aps mencionarmos em linhas gerais os fatores que caracterizam um grupo

social como minoria, -nos necessrio centrar no objeto de anlise, ou seja, em que

99
SCOTT, Joan. O enigma da igualdade. v 1. Princeton, 1999, p. 18.
100
PALMER, R. R.; WIENER, Philip P. (ed.). Equality.In Dictionary of the History of Ideas.New York:
Scribner, 1973, p. 74.
101
SCOTT, Joan. O enigma da igualdade. v 1. Princeton, 1999, p. 18.
67
medida a representao das minorias no Congresso Nacional colabora para as
reivindicaes destes grupos.

Como explanado acima, evidenciou-se de forma fulgente que a representao

das minorias no Congresso Nacional extremamente inferior de outros grupos que
possuem um poder econmico muito maior, que utilizado no financiamento das
campanhas eleitorais de indivduos que visam a defender os objetivos de tais grupos
o que demonstra a luta desigual das minorias na poltica nacional em face do
desencadeamento histrico.

Para alm da desigualdade permitida no processo eleitoral que, voltamos a

dizer, seja talvez o maior problema do sistema eletivo brasileiro , o fato que, aps
a constituinte de 1988, mesmo de forma difcil e com pouca representatividade, se
comparados aos setores tradicionais, s minorias obtiveram maior possibilidade de
participar das decises polticas, o que era impossvel nos ordenamentos jurdicos
anteriores.

Comearemos a anlise da Lei de Cotas de Ingresso nas Universidades (Lei

n 12.711 de 2012, originada a partir do projeto de lei n 180, de 2008, da Cmara
dos Deputados). Possui como objetivo primordial implementar a poltica de cotas nas
universidades e institutos federais.

Para tanto, cumpre ressaltar seu artigo primeiro, in verbis:

Art. 1o As instituies federais de educao superior vinculadas ao

Ministrio da Educao reservaro, em cada concurso seletivo para
ingresso nos cursos de graduao, por curso e turno, no mnimo 50%
(cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes que tenham
cursado integralmente o ensino mdio em escolas pblicas.
Pargrafo nico. No preenchimento das vagas de que trata
o caput deste artigo, 50% (cinquenta por cento) devero ser
reservados aos estudantes oriundos de famlias com renda igual ou
inferior a 1,5 salrio-mnimo (um salrio-mnimo e meio) per capita.102
Pode-se inferir do texto mencionado, que as Universidades, bem como os
institutos sociais, so obrigadas a resguardar 50% de suas vagas a estudantes que
tenham cursado o ensino mdio em escolas pblicas. Destas vagas, 50% so
destinados a pessoas com renda igual ou inferior a 1,5 salrio-mnimo.

102
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12711.htm> . Acesso
em: 25 de Maio de 2014, s 14h20min.
68
 Imprescindvel salientar que tais vagas no so meramente destinadas a
indivduos que s tenham estudado em escolas pblicas, mas tambm a pessoas
que se declaram pardos, pretos e indgenas. E estas vagas sero divididas
proporcionalmente quantidade de indivduos pertencentes a estes grupos tnicos
utilizando como parmetro o Censo do IBGE como pode ser averiguado no artigo
3 da referida lei:

Art. 3o Em cada instituio federal de ensino superior, as vagas de

que trata o art. 1o desta Lei sero preenchidas, por curso e turno, por
autodeclarados pretos, pardos e indgenas, em proporo no mnimo
igual de pretos, pardos e indgenas na populao da unidade da
Federao onde est instalada a instituio, segundo o ltimo censo
do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)103.
Como percebido, este projeto legislativo no fruto do engajamento de
apenas um grupo minoritrio, mas sim de vrios, como negros e ndios, o que
possibilita uma maior fora no Congresso Nacional.

Tal promulgao demonstra que a existncia de grupos minoritrios no poder

legislativo fundamental para alcanar medidas pblicas que visam a atender s
reivindicaes de grupos sociais que no decorre do processo de formao do Brasil
foram to prejudicados.

Quanto composio das bancadas que representam as minorias, passa-se

anlise neste momento.

A representao dos grupos minoritrios se d por meio de comisses

constitudas nas duas Casas do Congresso Nacional. Atuam em nome das minorias
a Comisso de Direitos Humanos e Minorias (CDHM) na Cmara dos Deputados
e a Comisso de Direitos Humanos e Legislao Participativa (CDH) no Senado
Federal.

No que toca quantidade de membros dessas comisses, informaes

fornecidas pelos prprios rgos legislativos indicam que na Cmara dos
Deputados, a CDHM composta por 36 membros104, enquanto que, no Senado

103
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2012/lei/l12711.htm>Acesso
em: 25 de Maio de 2014, s 14h20min.
104
Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-
permanentes/cdhm/conheca-a-comissao/membros>. Acesso em: 3 de Junho de 2014, s 18h03min.
69
Federal, a CDH composta por 19 membros titulares105 o que corresponde a,
aproximadamente, 7,01% e 23% dos membros das respectivas Casas
Legislativas106.

3. ANLISE DOS RESULTADOS OBTIDOS E CONSIDERAES FINAIS

Desta anlise da composio do Congresso Nacional em que foi concebida a

Lei de Cotas de Ingresso nas Universidades de modo especfico, das bancadas
que representam os seus interesses (quais sejam, a CDHM e a CDH), no se pode
inferir o mesmo da anlise da composio das bancadas ruralistas quando da
aprovao do Novo Cdigo Florestal.

A expressividade dos resultados simbolizados pela aprovao destas leis

para os respectivos grupos beneficiados em seus interesses no se funda sobre os
mesmos pressupostos de representatividade numrica: de um lado, tem-se a
bancada ruralista, que compe aproximadamente um tero da Cmara dos
Deputados, enquanto que a Comisso de Direitos Humanos de Minorias, na mesma
Casa, corresponde a apenas 7% dos membros da Cmara. E, ainda assim, os dois
grupos foram atendidos em seus interesses, prestigiados por uma maioria
parlamentar independentemente da quantidade de membros que representavam, na
Cmara dos Deputados, os interesses protegidos pelo projeto de lei ento em
apreciao.

A proporo dos membros representantes destes dois grupos no Senado

Federal, todavia, leva-nos a tomar um pouco mais de cautela quanto s concluses.
Enquanto que a FPA, no Senado Federal, conta com representao equivalente a
13% dos membros da Casa, a CDH possui 19 membros titulares, o que corresponde
a aproximadamente 23% da quantidade total de membros ativos do Senado Federal.

105
Disponvel em:
<http://rl.senado.gov.br/reports/rwservlet?accor&report=accor/COMPPERMANENTE.RDF&desformat
=PDF&P_COD_COLEGIADO=834&P_DATA=03/06/2014&P_TIP_PUBLICACAO=W>. Acesso em: 3
de Junho de 2014, s 18h25min.
106
Note-se que a configurao atual do Congresso Nacional, a que correspondem os dados ora
mencionados, referente 54 Legislatura portanto, a mesma legislatura em que foi promulgada a
Lei de Cotas de Ingresso nas Universidades, ora analisada.
70
 Tal ordem de fatores capaz de nos levar a uma srie de indagaes e
suposies alheias ao objeto deste trabalho, como as que se pem a respeito do
poder de conformao poltica de que se equipa cada entidade representativa
destas.

Todavia, qualquer outra suposio impossvel de se comprovar por meio

deste estudo, salvo a de que o critrio meramente quantitativo no pode ser adotado
como elemento indicativo do atendimento s reivindicaes face ao Congresso
Nacional.

Importa aqui, vencida a nossa hiptese, atentar para a continuidade do

estudo da representao parlamentar e do atendimento a reivindicaes populares
por meio da via legal. indispensvel compreenso dos mecanismos de
satisfao dos pleitos da sociedade: a busca pela satisfao de interesses sociais
pelas vias institucionais no consiste meramente na conservao e promoo de
uma ordem constitucional, mas no exerccio e na vivncia da democracia.

71
 O EXERCCIO DO PODER POPULAR E O IDEAL DEMOCRTICO
BRASILEIRO

THE EXERCISE OF THE POPULAR POWER AND THE BRAZILIAN

DEMOCRATIC IDEAL

Aruza Albuquerque de Macedo107

DOI 10.11117/9788565604536.04

RESUMO

perceptvel o momento de crise institucional no qual o cenrio poltico

brasileiro est assolado, sendo latente a sua necessidade de mudana. A discusso
pretende analisar o quadro de dificuldade estrutural em que se encontra o Estado,
na tentativa de buscar alternativas viveis para que o povo concretize os anseios
democrticos e exercite de forma plena o seu poder supremo, interferindo e
decidindo acerca das questes polticas e sociais que dizem respeito a toda
coletividade. O estudo apresenta os fundamentos gerais sobre democracia e as
formas de exerccio do poder popular. Por conseguinte, aborda os mecanismos
constitucionais de efetivao da soberania popular: o voto, plebiscito, referendo e
iniciativa popular, traando as crticas pertinentes existncia e constituio desses
instrumentos. Ainda, faz breves consideraes acerca da incluso no texto
constitucional de dois novos institutos (direito de revogao e veto popular), cuja
proposta de emenda Constituio tramita no Senado Federal. Discute a
importncia desses mecanismos para efetivao do princpio democrtico. Trata
sobre a reforma poltica que se pretende realizar no pas. Por fim, a pesquisa verifica
a viabilidade e fortalecimento da soberania popular como forma de resgate e
reconstruo da democracia brasileira.

107
Bacharel em Direito pela Faculdade 7 de Setembro; Ps-graduanda em Direito Tributrio,
tambm pela Faculdade 7 de Setembro Fortaleza - Cear aruzaalbuquerque@gmail.com
72
 Palavras-chave: Crise de representatividade. Soberania popular. Democracia
representativa e participativa.

ABSTRACT

It is noticeable the moment of institutional crisis in which the Brazilian political

scene is desolated, being latent its need for change. The discussion will analyze the
context of structural difficulty in which the State suffers, in an attempt to find viable
alternatives to the people materialize the democratic aspirations and exercise the full
form of his supreme power, interfering and deciding about political and social issues
that concern the whole community. The study presents the general fundaments of
democracy and forms of exercise of popular power. Consequently, discusses the
constitutional mechanisms of realization of popular sovereignty: vote, plebiscite,
referendum and popular initiative, outlining relevant critiques to the existence and
constitution of these instruments. Still, makes brief considerations about the inclusion
in the Constitution of two new institutes (right of revocation and popular veto), whose
proposed amendment to the Constitution its pending in the Senate. Discusses the
importance of these mechanisms for effectuation of democratic principle. Comes on
political reform to be achieved in the country. Finally, the study assesses the viability
and strengthening of popular sovereignty as a way to rescue and reconstruction of
Brazilian democracy.

Keywords: Crisis of representation. Popular sovereignty. Representative and

participatory democracy.

INTRODUO

perceptvel o momento de crise institucional no qual o cenrio poltico

brasileiro est assolado, sendo latente a sua necessidade de mudana. Os protestos
73
populares que invadiram as ruas em junho de 2013 demonstraram a insatisfao
dos cidados com a qualidade na prestao de servios pblicos e a forma como a
poltica brasileira conduzida. No eram s por 0,20 centavos, as reivindicaes
traziam diferentes pautas e causas, as quais, certamente, a atual representao
poltica permeava em boa parte delas.

Essa crise atinge a todos indistintamente, causando prejuzos, inclusive, ao

prprio regime democrtico, posto em dvida quanto ao seu carter de eficincia
frente s discusses surgidas na sociedade moderna. Por isso, necessita-se da
aprovao de uma reforma poltica capaz de construir um sistema poltico mais
democrtico.

Em um cenrio desanimador e carente de transformao que se busca,

atravs do exerccio da soberania popular, a consolidao dos anseios democrticos
como forma de superao da crise poltico-social.

Deste modo, utilizada como alternativa para superar a descrena atual, que
se pretende fortalecer a participao popular em questes que lhe afeta diretamente,
vez que sendo o povo detentor do poder, origem e fim desta supremacia, como
defendia Abraham Lincoln108, no pode ficar inerte diante do caos instalado.
Portanto, deve-se viabilizar o pleno exerccio da cidadania em seus diversos
aspectos, principalmente, na soberania popular, para que se alcance uma
verdadeira mudana no contexto poltico do pas, como a que ocorrera nos anos 80,
com a reabertura democrtica.

A discusso apresentada pretende analisar o cenrio de dificuldade estrutural

pelo qual o Estado passa, na tentativa de encontrar alternativas viveis para que o
povo concretize os anseios democrticos e exercite de forma plena o seu poder
supremo, interferindo e decidindo acerca das questes polticas e sociais que dizem
respeito a toda coletividade.

O problema do presente estudo se relaciona ineficcia do ponto de vista

material dos instrumentos para o exerccio da soberania popular, tendo como
consequncia a eleio de representantes que defendem interesses prprios em
detrimento da coletividade, bem como maquia a atuao no povo nas decises

108
Em sua clebre frase: O governo do povo, pelo povo e para o povo.
74
importantes a serem tomadas. Portanto, diante da ineficincia ou insuficincia
destes mecanismos quanto finalidade pretendida no regime democrtico, que se
prope estudar as possibilidades para uma reformulao da democracia atravs do
exerccio da soberania popular de forma efetiva.

A participao popular de forma mais atuante na vida poltica do pas constitui

condio fundamental para a consolidao do sistema democrtico. Hoje, o que se
busca que a multido que tem direito de escolha, decida bem, defenda os seus
interesses, coba a promoo de representantes antiticos ou imorais que acabam
por prejudicar toda a populao. Porm, este modelo ideal de realidade, s pode ser
alcanado atravs da educao poltica, do exerccio da cidadania e da efetivao
dos direitos fundamentais constitucionalmente previstos.

DEMOCRACIA

Surgida na Grcia do sculo IV a. C., a democracia teve como fundamento

basilar a exaltao do respeito igualdade, liberdade e justia. Ainda que em
moldes diferentes aos atualmente utilizados, a democracia ateniense preservava a
liberdade da manifestao popular e buscava, de certo modo, a igualdade entre os
cidados livres109 quando permitia que essa minoria privilegiada participasse da
eleio dos seus governantes, alm de poderem ser eleitos para o exerccio da
funo pblica.

Segundo Giovanni Sartori110:

Para los griegos, democracia era aquel sistema de gobierno em el

que ls decisiones son colectivas. Por lo tanto, la Idea clsica de
democracia permite que la comunidad no dej ningn margen de
independencia y no conceda ninguna esfera de protecin al
indivduo.

109
Conforme descreve Simone Goyard-Fabre, s eram elevados em considerao os
cidados, o que exclua no s os escravos, que excediam em nmero os homens livres, mas
tambm as mulheres, consideradas inferiores, e os metecos, que eram estrangeiros domiciliados em
Atenas. (In: O que democracia?, So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 20).
110
In: A teoria da democracia revisitada: o debate contemporneo. So Paulo: tica, 2003,
p. 218.
75
 Desde aquela poca, pretende-se criar uma ordem institucional amparada
nas decises populares, onde a atuao estatal decorre da aceitao e da prpria
vontade do povo.

Antes de o modelo ser implantado na Grcia, outros regimes de governo

foram estabelecidos, tais como: a aristocracia, forma de governo regida pela realeza,
restrita aos palcios, sendo os sditos excludos das decises polticas. A oligarquia
em que basicamente os cargos pblicos eram ocupados entre a nobreza e os
abastados. Implantou-se tambm a monarquia onde o governo era exercido por um
s soberano, o monarca.

Ultrapassada esta fase, surge o regime democrtico, onde a escolha dos

governantes era realizada atravs de sorteio entre o povo. Neste regime as decises
polticas passaram a ser tomadas nas goras (praas), onde o povo se reunia para
deliberar acerca dos assuntos que interessavam sociedade, praticando a chamada
democracia direta. As decises eram pblicas e transparentes, sendo respeitada a
vontade popular, no se submetendo o povo s amarras de um governo arbitrrio. A
sistemtica possibilitava, ainda, uma maior rotatividade no exerccio da funo
pblica, pois os governantes eram eleitos e destitudos rapidamente, no perodo de
um ano, o que de certo modo impossibilitava o surgimento dos problemas advindos
da permanncia duradoura dos governantes no poder.

Atualmente, o modelo resultado da constante mudana pela qual se

submete, bem como das diversas adaptaes que sofre nas diferentes sociedades
em que praticado. Tal constatao foi absolvida pelo autor Norberto Bobbio 111,
quando aduz que a democracia converteu-se nestes anos no denominador comum
de todas as questes politicamente relevantes, tericas e prticas.

No Brasil, aps um longo perodo de governos ditatoriais, emergiu um intenso

movimento popular, conhecido como Diretas-J, que reivindicava o retorno da
democracia e a escolha do presidente atravs do voto direto. Entretanto, apesar da
forte campanha, a eleio presidencial fora realizada de forma indireta e, em 15 de
maro de 1985, o pas empossou o seu primeiro presidente civil aps o Regime

111
In: O Futuro da democracia. So Paulo: Paz e Terra, 2000, p. 09.
76
Militar, Jos Sarney que assumiu a cadeira presidencial aps a morte de Tancredo
Neves.

A Constituio Federal de 1988 o smbolo da redemocratizao brasileira, o

texto constitucional, ainda hoje em vigor, eminentemente democrtico, traduzindo
o momento histrico vivido poca, refletindo os anseios da sociedade e buscando
um modelo ideal de Estado. Tanto que, expressamente, no caput, do artigo 1, h
a previso de que o pas constitui um Estado Democrtico de Direito e em seu
pargrafo nico resta estabelecida a soberania popular no exerccio deste poder, in
verbis:

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel

dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
[....]
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio.

Jos Afonso da Silva112 destaca:

[] o regime poltico adotado pela Constituio de 1988 funda-se no

princpio democrtico. (...) como valores supremos de uma sociedade
fraterna, livre, justa e solidria e sem preconceitos (art. 3, II e IV)
(). Trata-se, assim, de um regime democrtico fundado no princpio
da soberania popular, segundo o qual todo o poder emana do povo,
que o exerce por meio de representantes, ou diretamente (pargrafo
nico do art. 1).

O Estado Democrtico de Direito previsto na CF/88 preconiza a supremacia

popular, determinando que o poder decorre do povo, que poder exerc-lo
indiretamente, por meio de seus representantes, ou diretamente. Ocorre que para
ser assegurada ao cidado a participao efetiva nas decises polticas que
interessem coletividade, seja na escolha dos seus representantes ou na soluo
de assuntos que envolvem toda a sociedade, imprescindvel que o povo, detentor
do poder supremo, possa realizar as suas escolhas e efetivamente exercer com
liberdade e igualdade todos os seus direitos.

112
In: Comentrio contextual constituio. 2. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 46.
77
 Acerca do assunto, Gilmar Mendes et al113 pontuam:

[...] considera-se democrtico aquele Estado de Direito que se

empenha em assegurar aos seus cidados o exerccio efetivo no somente
dos direitos civis e polticos, mas tambm e sobretudo dos direitos econmicos,
sociais e culturais, sem os quais de nada valeria a solene proclamao
daqueles direitos.
A supremacia da vontade popular fundamento para o exerccio pleno da
democracia. Desta forma, o cidado responsvel pelas escolhas polticas e
decises a serem tomadas, ao eleger os governantes para represent-los. De modo
que a qualidade dos eleitos e de todo o sistema poltico depende das escolhas
realizadas.

Contudo, sabe-se que existem as situaes em que o eleitor com baixo grau
de escolaridade e sem recursos financeiros possam trocar o seu voto por alguma
benesse, sem ao menos considerar as consequncias do ato praticado.
impossvel, neste particular, que o povo esteja bem representado por aqueles
senhores (as) que adotem a prtica da compra de votos e diversos outros ilcitos
para atingir o seu objetivo, ainda que tenham sido esses os polticos escolhidos.
Destarte, a defesa da efetivao dos direitos sociais visa combater ou restringir os
gargalos que permitem a manipulao do cidado em razo da sua carncia114.

DEMOCRACIA REPRESENTATIVA

O exerccio do poder popular ocorre de trs formas: direta, semidireta ou

indiretamente. A democracia representativa ou indireta, segundo o conceito de Jos
Afonso da Silva115,

[] aquela na qual o povo, fonte primria do poder, no podendo

dirigir os negcios do Estado diretamente, em face da extenso

113
MENDES, G. F.; COELHO, I. M.; BRANCO, P. G. G. Curso de direito constitucional. 2. ed.
So Paulo: Saraiva, 2008, p. 149.
114
Os eleitores hoje com frequncia so considerados alvos de fcil manipulao por parte
daqueles que buscam seu 'consentimento' para exercer o poder. (GORE, Albert. O ataque razo,
Barueri: Manoele, 2008, p. 221).
115
In: Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 136.
78
 territorial, da densidade demogrfica e da complexidade dos
problemas sociais, outorga as funes de governo aos seus
representantes, que elege periodicamente.

esse o mtodo que transforma a vontade de um universo de representados

em um seleto grupo de representantes eleitos atravs do voto. Aqui, os
representantes so instrumentos de viabilizao das manifestaes de vontade do
povo, este sim detentor da soberania popular.

O voto, ainda que possua seus vcios, constitui mecanismo imprescindvel

participao ativa do povo, pois, demonstra o respeito igualdade e liberdade de
escolha do eleitor, vez que todos tem direito ao voto secreto e, portanto, podem
exerc-lo de maneira mais livre e pessoal. Outro ponto de destaque, que os
cidados independentemente da classe social ou grau de instruo que possuam
tem o mesmo valor nas urnas, cada um corresponde a um voto.

importante destacar que mesmo o povo no se sentindo, na maioria das

vezes, bem representado com as escolhas realizadas, a deficincia, a priori, no se
encontra no mecanismo utilizado, mas sim no sistema como um todo, pois, conforme
discorrido impraticvel o exerccio pleno de cidadania de um indivduo carente.
Contudo, atravs do voto que o eleitor poder selecionar melhor os escolhidos,
transferir para os diversos cargos pblicos os mais bem preparados dentre aqueles
que se submeteram eleio. Ainda que no se tenha alcanado um grau elevado
na qualidade das escolhas feitas, admite-se que as ltimas eleies mesmo que
timidamente j demonstram certa evoluo no processo de seleo realizado
pelos eleitores.

sob esse contexto que a efetivao dos direitos sociais previstos no artigo
6 da Constituio de 1988 se faz necessria, pois dentro desse ciclo s h que se
falar em pleno e efetivo exerccio de cidadania atravs do voto popular, quando o
eleitor tiver condies de exercer o poder que a prpria Constituio lhe reservou.
Definitivamente, no h democracia sem educao de qualidade.

A educao fator preponderante para o conhecimento do cidado e seu

esclarecimento acerca das discusses que envolvem a poltica, pois, no se admite
que uma populao esclarecida compactue com situaes que comprometam o

79
futuro do Estado. Por isso, necessrio que se invista na educao de base do
povo para que se permita o exerccio da democracia.

Como se sabe, os representantes eleitos so mandatrios da confiana

atribuda pelos seus eleitores, contudo, no se trata de uma relao contratual,
portanto, o representante, ao ser eleito e tomar posse, no est vinculado vontade
do seu eleitor, no sendo esse um mandato imperativo. Da se pode concluir que,
embora plenamente praticvel, a democracia representativa possui falibilidade do
ponto de vista material, haja vista nem sempre o eleito ser representante da
populao que o elege.

Parte da responsabilidade decorrente dessa prtica reiterada cabe

populao brasileira por sua apatia em relao aos assuntos polticos. O povo s se
manifesta na poca do perodo eleitoral, a sua atuao participativa ou fiscalizadora
em relao ao trabalho dos seus representantes carente.

Ainda que os manifestos e protestos realizados no ano passado tenham

despertado para uma mudana de postura, o certo que se est longe de uma
alterao drstica no sentido de se aproximar e procurar saber mais sobre a atuao
dos nossos governantes. Porm, deu-se incio caminhada.

Em razo disso, que se defende a efetivao e ampliao dos mecanismos

de participao popular direta, com a consulta/provocao ao/do povo a respeito de
questes que lhe atinjam diretamente. O mestre Paulo Bonavides 116 entende ser
possvel a implementao de uma democracia direta, pois visualizada em termos
relativos ao modelo de democracia direta da Grcia antiga, no afasta, em absoluto,
a representao, mantida a formulao mista, causando equilbrio no exerccio do
poder popular, ainda que em sociedades complexas como a brasileira. Dessa forma,
no qual o princpio democrtico considerado direito fundamental de quarta
gerao, o centro da soberania transfere-se do Estado para o povo, sede de
autoridade moral, centralizadora e suprema.

DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

116
In: Teoria constitucional da democracia participativa: por um direito constitucional de luta
e resistncia, por uma nova hermenutica, por uma repolitizao da legitimidade. So Paulo:
Malheiros, 2001, p. 60.
80
 A democracia participativa uma forma de exerccio de poder onde a
sociedade civil organizada participa de maneira mais autnoma das questes
polticas relevantes, utilizando-se, para tanto, de dispositivos de discusso e
escolha, onde se exerce um controle de todo o processo poltico. Nesse modelo, a
atuao do eleitor mais efetiva, haja vista no se utilizar terceiros para alcanar os
seus anseios e traduzir a sua vontade. A prtica j era adotada na Grcia antiga
onde o povo se reunia em assembleias nas goras para discutir e decidir acerca das
matrias de seu interesse.

Contudo, importante que se diga,

[...] a democracia direta no quer dizer o povo todos os dias, todas as horas,
todas as ocasies, pessoalmente se reunindo ou sendo consultado para
fazer leis, baixar decretos, expedir regulamentos, nomear, demitir,
administrar ou exercitar toda aquela massa de poderes e funes sem as
117
quais a mquina do poder e do governo fica paralisada ou atravancada .

Ainda que se apliquem os mecanismos de democracia direta na sociedade

brasileira, permanece a representatividade no sistema poltico, onde os
representantes so escolhidos tambm para tomar decises polticas. Ocorre que,
agora, com nova conotao, os eleitos atuam de modo auxiliar e subsidirio
deciso popular.

bem que verdade que no basta a criao de um sistema democrtico, sem

que sejam utilizados mecanismos dotados de utilidade e que permitam a
concretizao do princpio democrtico-participativo, pois, a mera incluso desses
instrumentos nos textos legais no assegura o sucesso da medida. A defesa a favor
de uma democracia participativa plena fortalece a cidadania, a efetivao das
garantias fundamentais e a vontade popular.

A aproximao dos atores envolvidos nesse cenrio poltico pode ser

facilitada atravs do uso da internet, pois, no se pode conceber que, em plena era
da tecnologia da informao, onde h uma disseminao em massa dos meios
digitais para a comunicao, no se utilize dela para agilizar e efetivar a verdadeira
participao democrtica.

117
BONAVIDES, Paulo. Os poderes desarmados: margem da Cincia Poltica, do Direito
Constitucional e da Histria: figuras do passado e do presente. So Paulo: Malheiros, 2002, p. 29.
81
 Em tempo, pratica-se a democracia direta, ainda que de forma bastante
excepcional, atravs dos instrumentos previstos na Constituio Federal, artigo 14,
quais sejam: plebiscito, referendo e a lei de iniciativa popular.

Embora haja previso constitucional destes mecanismos, vlido considerar

a sua ineficincia como meio para que o cidado possa participar de forma mais
efetiva das discusses que lhe interessa, pois no pode ser afastado do
conhecimento popular decises importantssimas que alteram de modo significativo
sociedade, vez que estaria sendo abolida a ideia democrtica de que o poder
emana do povo.

Alm dos instrumentos citados, tramita no Senado Federal a proposta de

emenda Constituio n 80 de 2003118, de autoria do senador Antnio Carlos
Valadares e outros, onde se pretende a alterao do art. 14 do texto constitucional,
com a criao e incluso de dois novos institutos da democracia participativa, sendo
eles: direito de revogao, individual e coletivo e o veto popular.

O primeiro dos institutos, o plebiscito, uma consulta popular em que se

prope ao eleitor decidir previamente acerca de uma questo poltica ou institucional
ainda no submetida formulao legislativa. A sua previso constitucional se
encontra no inciso I do artigo 14, e sua regulamentao na Lei n 9.709/98. A
convocao se dar por decreto legislativo da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal, devendo a proposta conter, no mnimo, a assinatura de 1/3 dos deputados
ou de 1/3 dos senadores.

O resultado da consulta levado ao Congresso Nacional, contudo, no se

garante que a casa legislativa acatar a posio dos eleitores, haja vista a ausncia
de disposio constitucional expressa quanto vinculao desse resultado. Por isso,
considera-se que mesmo vlida a medida poder ser ineficaz.

O referendo se assemelha ao plebiscito, onde tambm o eleitor chamado a

se pronunciar sobre questes de natureza constitucional, legislativa ou de relevncia
nacional, contudo, a convocao ocorre aps a edio da norma, devendo o povo
ratific-la ou no.

118
Disponvel em: <http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=41619&tp=1>
Acesso em: 17 out. 2014.
82
 A iniciativa popular, prevista no artigo 14, inciso III, do texto constitucional,
um instrumento que permite populao apresentar projetos de lei. Neste caso,
exige-se como requisito a adeso mnima de 1% da populao eleitoral nacional,
distribudos por pelos menos 05 unidades federativas e no mnimo 0,3% dos
eleitores em cada uma dessas unidades, conforme dispe o art. 61, 2 da CF/88. A
proposta deve tratar de um nico assunto e caso existam impropriedade de tcnica
legislativa ou de redao, cabe ao rgo receptor fazer a correo.

Em novembro de 2013, o Senado Federal props que se permita o uso de

assinatura eletrnica na internet para a apresentao de projetos de lei de iniciativa
popular, a ideia foi aprovada pela Comisso de Constituio e Justia da casa,
devendo ser submetida Cmara dos Deputados. A medida deve facilitar a
participao do eleitor no uso desse importante instrumento da democracia direta,
pois, poder arrecadar mais rapidamente o nmero de assinaturas suficientes para o
envio da proposta. A ttulo de ilustrao, a lei da Ficha Limpa o exemplo recente
mais importante de lei de iniciativa popular criada no Brasil.

Com viso de combater o excesso de poder dos governantes que agem em

desacordo com a vontade e interesse do povo, tramita no Senado a PEC n 80/2003,
em que se busca a incluso no artigo 14 do texto constitucional, do direito de
revogao de mandatos eletivos, conhecido como recall e o direito ao veto.

O recall se constitui na revogao do mandato. a retirada do poder de

algum que tenha sido eleito para uma funo pblica119. O mestre Paulo
Bonavides120 o conceitua da seguinte forma: a forma de revogao individual.
Capacita o eleitorado a destituir funcionrios, cujo comportamento, por qualquer
motivo, no lhe esteja agradando.

Cuida-se de instrumento onde certo nmero de cidados requer, atravs de

petio assinada, ao governante (destitudo de confiana) sua substituio ou
demisso no exerccio do seu mandato. Caso a providncia no seja atendida,
realiza-se uma votao para escolha de um substituto, podendo, a mesma pessoa

119
ZVIRBLIS, Alberto Antonio. Democracia participativa e opinio pblica: cidadania e
desobedincia civil. So Paulo: RCS, 2006.
120
In: Curso de direito constitucional. 10 ed. So Paulo: Malheiros, 2000.
83
objeto daquele pedido concorrer. Aqui, percebe-se que impera a participao
popular e vontade da maioria.

A implantao do instituto da revogao basilar aos objetivos pretendidos

pelo Estado Democrtico de Direito. Portanto, urgente a necessidade de sua
incluso em nosso ordenamento jurdico.

O veto a faculdade que permite ao povo manifestar-se contrrio a uma

medida ou lei, j devidamente elaborada pelos rgos competentes, e em vias de
ser posta em execuo121. Esse instrumento possibilita que a populao seja
consultada acerca da aprovao ou rejeio de determinada lei que j fora
publicada. O mecanismo difere do referendo porque nessa hiptese o texto legal j
possui fora jurdica para entrar em vigor, enquanto no referendo se trata de mero
projeto de lei.

Outras experincias utilizadas no exerccio da democracia so: oramento

participativo, os conselhos municipais, conselhos de sade e de educao. Ainda
que representem pequenos passos, esses movimentos contribuem para a
construo de uma sociedade verdadeiramente democrtica.

REFORMA POLTICA

Em reao rpida aos protestos realizados em junho de 2013, a pauta de

reforma poltica ganhou destaque em mbito nacional, pronunciando-se a presidenta
Dilma Rousseff, em 24 de junho de 2013, no sentido de convocar plebiscito a fim de
determinar ou no se da vontade do povo a realizao de uma Assembleia
Nacional Constituinte122 que reformule questes estruturais da poltica brasileira.

Em razo disso, existe forte mobilizao de diversos setores da sociedade em

busca da concretizao do pedido das ruas e da diminuio da distncia entre o
povo e as instituies, com o objetivo de resgatar o princpio-democrtico que rege a
Repblica brasileira, contribuindo para a realizao das reformas necessrias.

121
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 18 ed., So Paulo: Malheiros, 2011.
122
A possibilidade de criao de uma Constituinte exclusiva para realizao da reforma poltica
controvertida, contudo, a discusso no tema deste estudo.
84
 Contudo, o avano obtido, atualmente, a tramitao da proposta de emenda
Constituio n 352/2013123 no Congresso Nacional. A discusso embora no
reflita s reivindicaes da populao brasileira, traz matrias que vem sendo objeto
de grande discusso e avana, de certo modo, acerca desses assuntos.

A proposta traz temas como o fim da reeleio do presidente da Repblica,

dos governadores e prefeitos; do voto obrigatrio; alm de alterar as regras das
coligaes eleitorais, com o fim da obrigatoriedade de vinculao entre as
candidaturas em mbito nacional, estadual, municipal ou distrital.

Ainda, determina que as eleies municipais, estaduais e federais sejam

realizadas no mesmo momento a partir de 2018. Com isso, ficar estabelecido que
os prefeitos e vereadores eleitos em 2016 tero mandato de apenas dois anos,
podendo se candidatar, excepcionalmente, reeleio em 2018.

Acerca da filiao partidria, o projeto prev a perda do mandato dos que se

desfiliarem voluntariamente do partido pelo qual foram eleitos e reduz o prazo de
filiao partidria de um ano para seis meses antes da eleio.

Sobre um dos temas mais discutidos ultimamente, financiamento de

campanha, o texto tambm estipula teto de despesa para a campanha eleitoral e
traz a possibilidade de que cada partido poder optar pelo modo de financiamento,
se privado, misto ou exclusivamente pblico. A este respeito, a PEC fixa em lei um
valor mximo para as doaes de pessoas fsicas e jurdicas.

A proposta facilita a criao de novas legendas, ao diminuir as exigncias

para a criao de partidos. A PEC reduz o mnimo de assinaturas para cri-los de
0,5% para 0,25% do total de eleitores. Ou, ainda, um partido tambm poder nascer
com o apoio de 5% dos deputados, sem a necessidade de apoio popular.

Contudo, o texto estabelece clusula de desempenho. Onde, somente tero

acesso a tempo de rdio e TV e recursos do Fundo Partidrio, alm de lideranas,
funcionrios e espao fsico na Cmara e no Senado, os partidos que obtiverem pelo
menos 5% do total de votos vlidos no pas, distribudos em pelo menos nove

123
Disponvel em:
<http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=600023> Acesso em:
17 out. 2014.
85
estados, com um mnimo de 3% dos votos vlidos em cada um deles. O projeto
tambm cria clusula de desempenho para candidatos, tornando indispensvel uma
votao mnima (10% do quociente eleitoral) para que qualquer candidato seja
eleito.

Alm disso, altera a forma de eleio para deputado, ao instituir a criao de

circunscries eleitorais. Segundo o texto, o sistema de apurao dos votos continua
sendo proporcional, mas os candidatos devero concorrer em pequenas regies
dentro dos estados, definidas pelo Tribunal Superior Eleitoral. Pela proposta, seriam
criadas de quatro a sete circunscries em cada estado.

verdade que a proposta que se encontra na Cmara dos Deputados traz

algumas solues para questes de grande relevncia ao interesse da populao.
Porm, ainda no reflete as aspiraes populares defendidas nas ruas que visavam
reformular severamente o sistema poltico brasileiro e atender as necessidades do
povo quanto educao, sade, transporte pblico de qualidade e etc.

Dessa forma, necessrio que se escute o clamor popular, que se permita a

representao e participao do povo nos temas de seus interesses, realize a
reforma poltica, insira o cidado no centro das discusses e das decises
importantes, que ocorram as mudanas necessrias efetivao da soberania
popular consagrada no texto constitucional.

CONCLUSO

O presente estudo analisou a problemtica da soberania popular na

construo de um novo sistema poltico, em que se vislumbra a necessidade de
reforma no cenrio poltico. As mobilizaes e inquietaes da sociedade emergiram
no s em defesa da reduo da passagem do transporte pblico. Os anseios
populares so mais abrangentes, pretende-se uma reformulao geral da
governana do Estado e do papel do cidado nas decises poltico-sociais
importantes.

Nesse momento em que restou evidenciada a necessidade de reforma

poltica oportuno e essencial ao progresso democrtico que se efetive os

86
mecanismos existentes e sejam criados novos instrumentos para permitir ao povo o
exerccio do controle poltico do pas.

No mais novidade afirmar que o povo brasileiro alcanou importantes

avanos polticos, especialmente, aps a redemocratizao do Brasil. Contudo,
ainda persistem graves problemas a serem discutidos e onde se busca solues
urgentes. Tais mazelas so antigas e crescentes, porm, nunca foram resolvidas
porque necessitam de uma ampla reforma, e essa mudana depende da provocao
do Congresso Nacional.

Ocorre que, aparentemente, os nossos governantes permanecem inertes ou

desinteressados soluo do conflito. Portanto, aproveitando-se da movimentao
do povo e da insatisfao das ruas que se deve erigir um sistema poltico mais
identificado com as causas populares, capaz de concretizar as ambies sociais na
construo de um futuro melhor para o Brasil.

O engajamento do povo na vida poltica do seu pas s dever ser alcanado

com a reformulao do sistema poltico vigente, com a ampliao dos meios de
participao popular e com os investimentos necessrios efetivao dos direitos
fundamentais sociais. preciso educar o cidado, ouvi-lo e atender as suas
escolhas. preciso resgatar a democracia desejada e distorcida no tempo, para
isso, importante que se viabilize e se fortalea a soberania popular.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

BOBBIO, Noberto. O Futuro da democracia. So Paulo: Paz e Terra, 2000.

BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. 18 ed., So Paulo: Malheiros, 2011.
________________. Curso de direito constitucional. So Paulo: Malheiros, 2007.
________________. Os poderes desarmados: margem da cincia poltica, do
direito constitucional e da histria. So Paulo: Malheiros, 2002.
________________. Teoria constitucional da democracia participativa: por um
direito constitucional de luta e resistncia, por uma nova hermenutica, por uma
repolitizao da legitimidade. So Paulo: Malheiros, 2001.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia: DF, Senado, 1988.

87
GORE, Albert. O ataque razo. Barueri: Manoele, 2008.
GOYARD-FABRE, Simone. O que democracia. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
MENDES, G. F.; COELHO, I. M.; BRANCO, P. G. G. Curso de direito
constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
Proposta de Emenda Constituio n 352/2013. Disponvel em:
http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=600023
Acesso em: 17 out. 2014.
Proposta de Emenda Constituio n 80/2003. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/atividade/materia/getPDF.asp?t=41619&tp=1> Acesso
em: 17 out. 2014.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 27. ed. So
Paulo: Malheiros, 2006.
___________________. Comentrio contextual constituio. 2. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006.
___________________. Aplicabilidade das normas constitucionais. 6. ed. So
Paulo: Malheiros, 2004.
SARTORI, Giovanni. A teoria da democracia revisitada: o debate contemporneo.
So Paulo: tica, 2003.
ZVIRBLIS, Alberto Antonio. Democracia participativa e opinio pblica: cidadania
e desobedincia civil. So Paulo: RCS, 2006.

88
OS PARTIDOS POLTICOS E O MODERNO CONSTITUCIONALISMO:
A IMPRESCINDVEL INCIDNCIA DOS PRINCPIOS
CONSTITUCIONAIS PARA A TRANSFORMAO DAS
AGREMIAES NO SCULO XXI

THE POLITICAL PARTIES AND THE MODERN

CONSTITUTIONALISM: THE ESSENTIAL INCIDENCE OF
CONSTITUTIONAL PRINCIPLES FOR THE TRANSFORMATION OF
FACTIONS IN THE 21 ST CENTURY

Vladimir Polizio Junior124

DOI 10.11117/9788565604536.05

RESUMO

A estrutura e o funcionamento dos partidos polticos no esto imunes

incidncia dos princpios constitucionais que fundamentam o Estado Democrtico de
Direito. A ausncia normativa, entrementes, no obsta o Poder Judicirio, com base
nos primados da cidadania, da dignidade da pessoa humana e do pluralismo
poltico, caracterizadores de que do povo a titularidade do Poder do Estado, de
perfazer a necessria adequao entre a forma de atuar dessas imprescindveis
agremiaes que objetivam alcanar o poder e os mencionados princpios
constitucionais. O moderno constitucionalismo avaliza essa interpretao
consentnea, essencial na transformao de partidos polticos em instituies
democrticas e transparentes, aptas a coadunar com as transformaes sociais do
sculo XXI.

ABSTRACT

The structure and functioning of political parties are not immune to the
incidence of the constitutional principles on which the Democratic State are based.

124
Mestre em Direito Processual Constitucional e Doutorando em Direito pela Universidad Nacional
de Lomas de Zamora, Argentina. Professor Universitrio e Defensor Pblico Estadual no Estado do
Esprito Santo. E-mail: vladimirpolizio@gmail.com
89
The normative absence, meanwhile, does not preclude the Judiciary, based on
citizenship primacy, human dignity and political pluralism, characterizing the people
as State Power owners, from performing the necessary adjustment between the
acting way of these vital associations which aims power achievement and the
mentioned constitutional principles. The modern constitutionalism endorses this
interpretation line, essential for the transformation of political parties into democratic
and transparent institutions, able to be consistent with the social transformations of
the 21st century.

PALAVRAS-CHAVES: partido poltico; direitos fundamentais; transparncia;

democracia partidria; democracia.

KEYWORDS: political party; fundamental rights; transparency; democracy

party; democracy.

INTRODUO

Os partidos polticos, consolidados como eficazes instrumentos da opinio

pblica desde os primrdios do sculo XIX, constituem veculo natural para
representao politica da sociedade (DALLARI, 2013, p. 165). Salienta Ferreira Filho
(2012, p. 119-120) que, anteriormente, prevalecia a democracia representativa, de
cunho oligrquico, criticada por no ser suficientemente democrtica, de
simplesmente estabelecer o governo dos eleitos sobre o povo que no teria real
influncia na orientao do poder, e nos dias atuais o desafio est na construo de
outro modelo mais perfeito, capaz de estabelecer uma democracia mais
autntica. O autor explica:

Isto no deixava de, primeira vista, surpreender. De fato, datavam

de pouco as denncias de que eram os partidos presa de oligarquias
e fonte de influncia oligrquica nas democracias representativas. O
livro de Robert Michels, Da sociologia dos partidos na moderna
democracia, que tem por subttulo Ensaio sobre as tendncias
oligrquicas nas democracias modernas, de 1911, e ainda em
1919 fora traduzido para o francs. Igualmente, o trabalho de
Ostrogorski, La dmocratie et lorganisation des partis politiques, j
tivera em 1901 a sua segunda edio.

90
 Constituiu-se, ento, o modelo de democracia partidria. neste o
partido poltico a pea essencial. O partido poltico, certo, depurado
de seus vcios. Com estrutura democrtica, escolhidos pelas bases
os seus dirigentes. Limpo de corrupo, com fontes puras de
financiamento. De atuao permanente, contribuindo para a
formao poltica do povo. De ideais democrticos, respeitoso aos
demais partidos, devotado aos direitos fundamentais do homem.
Buscando o poder pelo convencimento e pelo voto, jamais pela fora.
(FERREIRA FILHO, 2012, p. 119-120)

A dessemelhana entre o partido poltico ideal, ou seja, como ele deveria ser,
com o partido poltico real, como de fato , no se reduz com ausncia de princpios
democrticos na atuao das agremiaes. Ao contrrio, amplia o nocivo
distanciamento entre a sociedade e as diversas representaes partidrias que
deveriam represent-la. H, inclusive, estudiosos que questionam a viabilidade de
partidos como instrumentos da democracia, como aponta Ferreira Filho (2012, p.
121), por conta da ausncia de programas suficientemente precisos que sirvam de
guia ao governamental. O professor esclarece:

Ora, tal no tem ocorrido em parte alguma. Nem provvel que

suceda. E por fora da natureza das coisas, muito mais do que em
decorrncia da m vontade ou da malcia dos homens.
Isto resulta do fato [...] de que os Estados se estruturam sobre
sociedades que so grupos secundrios.
Decorre disso que os indivduos que a compem no recebem a
mesma formao nem vivem nas mesmas condies. Da no
sofrerem nem encararem do mesmo modo os problemas que surgem
no dia a dia. As diferenas individuais, somadas s trazidas pela
educao, pela diviso do trabalho, pela vinculao a classes
sociais, separam os homens em grupos diversos, cujos interesses
imediatos se contrapem quando no esto de tal forma afastados
que deixam de ser percebidos por vastas camadas da populao.
Disso resulta que os problemas concretos que afligem diretamente
certos grupos so ignorados pela maioria, que com eles no se
sensibiliza, enquanto sua soluo importa em ferir outros interesses
de grupos que a ele se antagonizam. (FERREIRA FILHO, 2012, p.
121-222)

Com o devido respeito aos que comungam desse entendimento, a pluralidade

de agremiaes partidrias estruturadas e atuando de forma democrtica, com
eleio direta dos dirigentes pelos filiados e com a realizao de eleies prvias
quelas gerais, sem prejuzo da prevalncia dos princpios fundamentais, ilidem a
pertinncia das crticas ao modelo de democracia partidria.
91
 A questo que surge, pois, como uma instituio essencial para o Estado
Democrtico de Direito, instrumento privativo para o acesso aos Poderes Legislativo
e Executivo, que motivou iderios contrrios Revoluo de 1964 e notadamente
reabertura poltica no final da dcada de 70 do sculo passado, atualmente
cercada de tamanho ostracismo, e o que possvel, sob o ngulo constitucional,
laborar para a reverso desse quadro e assegurar, ao partido poltico no sculo XXI,
o papel que lhe cabe em uma sociedade democrtica que se paute na prevalncia
da dignidade da pessoa humana e na cidadania, como amparo premissa de que a
titularidade do Poder estatal verdadeiramente popular, no como sofismas, mas
sim como propulsores atualizao normativa oriunda da desdia legislativa. Nesse
diapaso, no se pode furtar o Poder Judicirio da sua responsabilidade na
adequao das normas aos pressupostos principiolgicos fundamentais que devem
nortear a atuao do legislador, ainda mais quando essa incria desanda sobre as
agremiaes estruturantes de qualquer Estado que se pretenda democrtico.

1. PARTIDO POLTICO

Partido poltico pode ser definido como um grupo organizado de pessoas,

unidos por ideais ou interesses, que almejam, geralmente pelos meios lcitos, a
tomada do poder e nele conservar-se para a consecuo dos objetivos pretendidos
(BONAVIDES, 2014, p. 372). Para Moraes (2013, p. 626), partidos polticos
constituem formas de agremiao de grupos sociais que, em torno de objetivos
comuns e organizao estvel, se prope atividade poltica, concluindo que so
entidades situadas entre o povo e o Estado.

Em seu stio eletrnico, o TSE divulgou, em agosto de 2014, a existncia de

32 agremiaes partidrias no Brasil, s quais esto filiados, conforme dados de
dezembro de 2013 desse prprio Tribunal, 15.261.688 eleitores. Considerando que a
populao brasileira em 2014 ultrapassa os 203 milhes, segundo dados do IBGE, o
resultado que menos de 8% tem filiao com algum partido poltico.

Lembra Moiss (2013, p. 136) que em 1979 surgiu o atual sistema partidrio,
em substituio ao bipartidarismo implantado pelo Regime Militar, com a criao de
quatro partidos; com a constituinte de 1988 foram estabelecidas exigncias muito

92
brandas de representatividade para sua organizao e representao no
Parlamento, o que facilitou o surgimento de dezenas de novas agremiaes nem
sempre dotadas de perfil poltico prprio e de elementos de diferenciao entre
elas. Dessa diversidade, lembra o autor, resultou que entre 1982 e 1994,
competiram em eleies legislativas 68 partidos e, no final de 1995, 23 agremiaes
estavam representadas no Congresso.

Ao elencar os vcios que afligem o sistema partidrio nacional, Ferreira Filho

(2012, p. 152-153) destaca: (i) a quantidade excessiva de partidos, que acarreta
numerosas dificuldades para a governabilidade, porque alm de dificultar a
formao de maioria estvel que apoie a atuao governamental, acaba por
obscurecer a definio da vontade poltica do povo; (ii) a falta de autenticidade dos
partidos brasileiros, que no esto altura da misso que a democracia pelos
partidos lhes impe, contra a qual a fidelidade partidria consistiria um importante
instrumento; e (iii) a individualidade do brasileiro, que teria a tendncia de no se
preocupar com o que no lhe fosse de interesse pessoal ou do seu grupo. O autor
entende que esses vcios impedem a participao ativa, constante e intensa, do
brasileiro na vida partidria, advertindo que, sem essa participao, os partidos
nacionais tendero forosamente a se tornar oligrquicos e, mais do que isso,
instrumentos de oligarquias.

A Constituio Federal reconhece no pluralismo poltico um dos fundamentos

do Estado Democrtico de Direito (art. 1, inciso V), destacando a imprescindvel
harmonia entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, independentes e
harmnicos entre si (art. 2). apenas atravs da regular filiao a um partido
poltico que se pode almejar alar ao Legislativo ou ao Executivo (art. 14, 3, V,
CF).

Livres na sua formao e funcionamento, os partidos devem resguardar os

valores do Estado Democrtico de Direito, e recebem, direta e indiretamente,
recursos pblicos. Nesse sentido o art. 17 da Constituio Federal:

Art. 17 livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos

polticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrtico,
o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e
observados os seguintes preceitos:

93
 (...)
1 assegurada aos partidos polticos autonomia para definir sua
estrutura interna, organizao e funcionamento e para adotar os
critrios de escolha e o regime de suas coligaes eleitorais, sem
obrigatoriedade de vinculao entre as candidaturas em mbito
nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos
estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidria. (Redao
dada pela Emenda Constitucional n 52, de 2006)125
(...)
3 - Os partidos polticos tm direito a recursos do fundo partidrio
e acesso gratuito ao rdio e televiso, na forma da lei. (grifei)

Expressamente a Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995, que regulamenta

dispositivos constitucionais sobre partidos polticos, salienta a relevncia social
dessas instituies:

Art. 1 O partido poltico, pessoa jurdica de direito privado, destina-

se a assegurar, no interesse do regime democrtico, a autenticidade
do sistema representativo e a defender os direitos fundamentais
definidos na Constituio Federal. (grifei)

Um partido poltico pode propor ao direta de inconstitucionalidade e ao

declaratria de constitucionalidade diretamente no STF (art. 103, VIII, CF) ou propor
mandado de segurana coletivo (art. 5, LXX, a, CF) se possuir representao no
Congresso Nacional. Tambm est imune, a agremiao partidria, incidncia de
impostos sobre o patrimnio, renda e servios por quaisquer das entidades
tributantes (art. 150, VI, c, CF).

Entrementes, em que pese suas relevantes atribuies e prerrogativas, os

partidos polticos e os exercentes de cargos eletivos do Poder Legislativo e do Poder
Executivo, comumente so mal avaliados pela populao. Seria como se houvesse
um hiato entre a sociedade e os que so eleitos para represent-la e seus
respectivos partidos. Moiss (2013, p. 202) aponta a corrupo poltica como um

125
Sobre a novel redao do dispositivo, oriunda da Emenda Constitucional, aponta Moraes (2011, p.
281) que se seguiu a lgica constituinte de definio dos partidos como entidades de direito privado,
cuja institucionalizao jurdica permite sua atuao como entes de intermediao representativa com
a sociedade civil, deixando de considera-los rgos estatais, como no regime anterior, e,
consequentemente, vedou a ingerncia indevida do Poder Pblico nas agremiaes partidrias,
consagrando plena autonomia a todos os partidos polticos, para que possam definir sua estrutura
interna, organizao e funcionamento- obviamente, com absoluto respeito aos princpios
constitucionais, em especial, a regra da dignidade da pessoa humana [...]. (grifei)
94
dos problemas mais severos e complexos enfrentados por novas e velhas
democracias, lembrando que frauda o princpio da igualdade poltica inerente
democracia, pois no s permite aos que dela fazem uso obter ou manter poder e
benefcios polticos desproporcionais aos que alcanariam pelos modos legtimos e
legais de competir politicamente, como tambm distorce a dimenso republicana
da poltica moderna, porque faz as polticas pblicas resultarem no do debate e da
disputa aberta entre projetos diferentes, mas de acordos de bastidores que
favorecem interesses esprios. E completa:

A conduta irregular de lderes e de partidos polticos tambm

compromete a percepo das pessoas sobre as vantagens da
democracia em comparao s suas alternativas, pois, ao fazer crer
que tal conduta parte da rotina usual tanto do regime democrtico
como do autoritrio, ela desqualifica os mecanismos adotados pelo
primeiro para controlar o abuso do poder e para garantir a soberania
dos cidados. Em contrapartida, ao desqualificar a relao dos
cidados com os Estados democrticos, ela compromete a
cooperao social e afeta negativamente a capacidade de
coordenao dos governos para atender s preferncias dos
eleitores. Os seus efeitos influenciam, portanto, tanto a legitimidade
quanto a qualidade da democracia, ao comprometer o princpio
segundo o qual nesse regime ningum est acima da lei, e contribui
para o esvaziamento dos mecanismos de responsabilizao dos
governos (accountability vertical, social e horizontal). (MOISS,
2013, p. 202) (grifei)

Nesse sentido o pensamento de Barroso (2014, p. 39), externado por ocasio

do seu voto no julgamento do stimo embargos infringentes oposto na Ao Penal n
470, pelo STF:

Logo no incio da minha participao neste julgamento, fiz trs

observaes: a primeira foi uma crtica centralidade do dinheiro no
sistema poltico brasileiro, com custos estratosfricos das
campanhas majoritrias e proporcionais. A segunda, a de que tal
sistema, alm do seu dficit democrtico, era indutor da
criminalidade. E penso que tal diagnstico foi confirmado pela
recorrente sucesso de escndalos polticos que continuam a
aparecer em todos os nveis da Federao, sem distino de
partidos, indo de um lado a outro do espectro poltico. E a minha
terceira observao, ao incio deste julgamento, foi a de que a
imensa energia jurisdicional dispendida no julgamento da ao penal
n 470 ter sido em vo se ns no produzirmos uma profunda
reforma poltica capaz de baratear o custo das eleies, dar maior
autenticidade ao sistema partidrio e ajudar na formao de maiorias
consistentes no Congresso Nacional. Ao retomar esta ltima fase do
95
 julgamento, eu reitero essas convices, e destaco que nada de
relevante aconteceu, ou parece estar em vias de acontecer, em
relao reforma do sistema poltico. Por essa razo continuamos a
viver um abominvel espetculo de hipocrisia, em que todos
apontam o dedo para todos, enquanto muitos procuram manter
ocultos os seus cadveres no armrio. Pior que tudo, temos um
sistema poltico que no atrai vocaes, no mobiliza a juventude,
compreensivelmente afastada pelo medo do contgio das prticas
aqui denunciadas e condenadas. Vivemos a derrota do idealismo,
diludo no argentalismo e na criminalidade poltica. (grifei)

Esse entendimento comprovado por pesquisas, como a realizada pelo

IBOPE (2013), que avalia o ndice de Confiana nas Instituies (ICI) em diversas
instituies, como famlia, igrejas, polcia e partidos polticos, entre os anos de 2009
e 2013:

2009 2010 2011 2012 201

3

Famlia 90 91 90 91 90

Amigos 67 69 68 70 67

Brasileiros de modo 59 60 60 59 56
geral

Vizinhos 59 59 59 61 57

Corpo de bombeiros 88 85 86 83 77

Igrejas 76 73 72 71 66

Foras armadas 71 69 72 71 64

Meios de comunicao 71 67 65 62 56

Empresas 61 60 59 57 51

Organizaes civis 61 61 59 57 49

Polcia 52 52 55 54 48

Bancos 61 58 57 56 48

Escolas pblicas 62 60 55 55 47

Poder judicirio/ justia 52 53 49 53 46

Presidente da repblica 66 69 60 63 42

96
 Governo federal 53 59 53 53 41

Eleies/ sistema 49 56 52 47 41
eleitoral

Governo do seu 53 50 47 45 41
municpio

Sindicatos 46 44 44 44 37

Sistema pblico de 49 47 41 42 32
sade

Congresso nacional 35 38 35 36 29

Partidos polticos 31 33 28 29 25

GERAL 60 60 58 57 50

2- PRINCPIOS FUNDAMENTAIS DA CARTA POLTICA

Princpios fundamentais so os que formam a base da Constituio, e por

isso constituem o alicerce sobre o qual se ergue todo o ordenamento jurdico. So
considerados os mais importantes da Carta Fundamental, revelando os ncleos
jurdicos que sero desenvolvidos pelas demais normas ao longo da Constituio,
como lembra Agra (2012, p. 107), salientando que funcionam como estruturas para
a integrao das normas constitucionais. E o professor completa:

Os princpios fundamentais apresentam uma densidade de

legitimidade muito mais intensa do que a maioria das normas
contidas na Constituio, em razo de que possibilitam um consenso
nos diversos setores da sociedade. So normas que gozam de
tamanho assentimento no universo jurdico que no h obstculos
sua concretizao, ao menos no plano terico. Como so princpios
fundamentais, em caso de aparente antinomia com outros princpios
devem prevalecer em detrimento dos demais. (AGRA, 2012, p. 108)

No Ttulo I da Constituio Federal, denominado Dos Princpios

Fundamentais, esto elencados: (i) que a Repblica formada pela unio
indissolvel das Unidades da Federao e que constitui um Estado Democrtico de
Direito, tendo como fundamentos: (a) a soberania, (b) a cidadania, (c) a dignidade da
pessoa humana, (d) os valores do trabalho e da livre iniciativa, e (e) o pluralismo

97
poltico; (ii) a existncia dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio,
independentes e harmnicos entre si; (iii) os objetivos fundamentais da Repblica; e
(iv) os princpios norteadores das relaes internacionais da Repblica. E no
pargrafo nico do art. 1 est posto que Todo o poder emana do povo.

Inovaram os constituintes de 1988 ao adjetivar a Repblica como um Estado

Democrtico de Direito. Como ensina Silva (2013, p. 121), A configurao do
Estado Democrtico de Direito no significa unir formalmente os conceitos de
Estado Democrtico e Estado de Direito, mas sim estabelecer um novo conceito,
onde se leva em conta os conceitos dos elementos componentes, mas os supera
na medida em que incorpora um componente revolucionrio de transformao do
status quo, que j nasce proclamado e fundado, e no como mera promessa de
organizar tal Estado.

Esse novo conceito de Estado Democrtico de Direito, bem como dos valores
que o fundamentam, devem ser interpretados a partir da ideia bsica de que a
titularidade do Poder que legitima a atuao estatal do povo. Como lembra
Binenbojm (2006, p. 441), O povo a autoridade ltima e primeira em uma
democracia. Na verdade, como aponta Agra (2012, p. 127), inmeros so os
exemplos na atualidade de governos legitimados teoricamente pelo povo, advertindo
que, ao incio do terceiro milnio, a legitimidade popular se tornou um dogma
intransponvel, mesmo transformada em ordenamento semntico. Durante muitos
anos esses conceitos tinham fora meramente formal, da o pensamento
constitucionalista atual, que pugna por conferir-lhes fora material.

Essa mudana conceitual exige do intrprete das normas constitucionais a

extrao de efeitos luz de um Estado Democrtico de Direito. Caso contrrio,
estaria violado o escopo pretendido pelos constituintes de 1988 e, qui, se
equipararia letra morta de dispositivos encontrados em constituies pretritas,
solapados de efeitos concretos, como o existente no 1 do art. 1 da Constituio
de 1967, cuja redao foi repetida na Carta oriunda da Emenda Constitucional n 1,
de 1969, de que Todo o poder emana do povo e em seu nome exercido; ora, no
Brasil de 1964 a 1985 havia uma ditadura militar, e de forma alguma o dispositivo
constitucional externava efeitos concretos, pois no havia democracia, tampouco
Estado de Direito, e muito menos respeito aos direitos humanos fundamentais. Da
98
mesma forma a Constituio dos Estados Unidos do Brasil, outorgada em 1937, que
na parte final do seu art. 1 dispunha que O poder poltico emana do povo e
exercido em nome dele e no interesse do seu bem-estar, da sua honra, da sua
independncia e da sua prosperidade; durante esse perodo, de 1937 a 1945,
denominado Estado Novo, havia um governo ditatorial.

No se pode aturar, no estgio atual do constitucionalismo, palavras e

expresses elencadas na Lei Maior desprovidas de resultado prtico e efetivo, ainda
mais quando expressam fundamentos principiolgicos da Repblica. Mello (2010, p.
958-959) lembra que princpio constitui mandamento nuclear de um sistema,
funcionando como verdadeiro alicerce, que alcana as diversas normas
compondo-lhes o esprito e servindo de critrio para sua exata compreenso e
inteligncia exatamente por definir a lgica e a racionalidade do sistema normativo,
no que lhe confere a tnica e lhe d sentido harmnico. Em seu esclio taxativo:

Violar um princpio muito mais grave que transgredir uma norma

qualquer. A desateno ao princpio implica ofensa no apenas a um
especfico mandamento obrigatrio, mas a todo o sistema de
comandos. a mais grave forma de ilegalidade ou
inconstitucionalidade, conforme o escalo do princpio atingido,
porque representa insurgncia contra todo o sistema, subverso de
seus valores fundamentais, contumlia irremissvel a seu arcabouo
lgico e corroso de sua estrutura mestra.
Isso porque, com ofend-lo, abatem-se as vigas que o sustm e alui-
se toda a estrutura nelas esforada. (MELLO, 2010, p. 959)

Assim, aos conceitos de cidadania (art. 1, II, CF), de dignidade da pessoa

humana (art. 1, III, CF) e de soberania do poder popular (art. 1, pargrafo nico,
CF), reconhecidos como princpios fundamentais pelos constituintes de 1988, deve-
se sempre buscar um sentido mais consentneo evoluo do constitucionalismo.
Como lembra Barroso (2013, p. 288-289):

O novo direito constitucional [...] tem sido referido, por diversos

autores, pela designao de neoconstitucionalismo. O termo
identifica, em linhas gerais, o constitucionalismo democrtico do ps-
guerra, desenvolvido em uma cultura filosfica ps-positivista,
marcado pela fora normativa da Constituio, pela expanso da
jurisdio constitucional e por uma nova hermenutica. Dentro
dessas balizas gerais, existem mltiplas vertentes
neoconstitucionalistas. H quem questione a efetiva novidade dessas
ideias, assim como seus postulados tericos e ideolgicos. Mas a
99
 verdade que, independentemente dos rtulos, no possvel
ignorar a revoluo profunda e silenciosa ocorrida no direito
contemporneo, que j no se assenta apenas em um modelo de
regras e de subsuno, nem na tentativa de ocultar o papel criativo
de juzes e tribunais. To intenso foi o mpeto das transformaes
que tem sido necessrio reavivar as virtudes da moderao e da
mediania, em busca de equilbrio entre valores tradicionais e novas
concepes.

Nessa esteira, a transparncia e a democracia dentro dos partidos polticos

constituem princpio fundamental implcito, consequncia natural da cidadania, da
dignidade da pessoa humana e de que a titularidade do Poder do Estado
verdadeiramente do povo. Da cidadania, porque a participao efetiva na vida social
exige conhecimento, o qual se adquire especialmente pela transparncia no s dos
que atuam em nome do interesse pblico, mas tambm dos veculos que so
utilizados com o escopo de viabilizar o acesso ao Poder Legislativo e ao Poder
Executivo, como tambm exige a possibilidade de interferir nas escolhas partidrias,
notadamente na indicao dos candidatos aos cargos eletivos; da dignidade da
pessoa humana, reconhecida pelo STF, no julgamento do RE n 477.554 (2011, p.
1) como verdadeiro valor-fonte que conforma e inspira todo o ordenamento
constitucional vigente em nosso Pas, onde se traduz, de modo expressivo, um dos
fundamentos em que se assenta, entre ns, a ordem republicana e democrtica
consagrada pelo sistema de direito constitucional positivo, pois transforma a noo
de democracia em um de Estado Democrtico de Direito em algo novo, no qual os
cidados filiados teriam a possibilidade de interferir na tomada de decises
partidrias, como na definio de programas e objetivos das agremiaes e na
escolha dos dirigentes, e os no filiados, alm de franqueados no acesso amplo s
informaes sobre os partidos polticos, teriam a faculdade de escolher, dos quadros
das agremiaes, os mais aptos aos cargos pretendidos, atravs de eleies
prvias, diretas e abertas. Essa interpretao dos fundamentos constitucionais de
cidadania e da dignidade da pessoa humana confere a estatura necessria
premissa de que o Poder estatal do povo.

No sem razo a advertncia de Silva (2013, p. 408), para quem:

A ideia que sai do texto constitucional a de que os partidos ho de

se organizar e funcionar em harmonia com o regime democrtico e

100
 que sua estrutura interna tambm fica sujeita ao mesmo princpio. A
autonomia conferida na suposio de que cada partido busque, de
acordo com suas concepes, realizar uma estrutura interna
democrtica. No compreensvel que uma instituio resguarde o
regime democrtico se internamente no observa o mesmo regime.

O resultado que qualquer agremiao que subtraia dos seus filiados o

direito de votar diretamente na escolha dos dirigentes partidrios, que crie
obstculos transparncia ampla de sua atuao e das tomadas de deciso, ou
mesmo que no submeta seus filiados previamente sociedade para que por ela
sejam indicados os candidatos aos cargos eletivos, antes de constiturem motivos
relevantes para se questionar a legitimidade do partido como instrumento de
representao social e da consequente qualidade da democracia, importam em
violao de princpios constitucionais, em burla ideia de que pertence ao povo o
Poder do Estado.

Alis, no constitui questo de somenos importncia a anlise da qualidade

da democracia nacional. Preciso Moiss (2013, p. 124-125) em suas colocaes:

A experincia internacional confirma que eleies so indispensveis

para a existncia da democracia, mas a anlise dos processos de
democratizao dos ltimos quarenta anos, em vrias partes do
mundo, mostrou que elas no garantem per se a instaurao de um
regime poltico capaz de assegurar princpios fundamentais, como o
primado da lei, o respeito aos direitos civis, polticos e sociais dos
cidados e o controle e a fiscalizao de governos. Apesar de
sinalizar que o antigo regime terminou e que, doravante, a escolha
de quem governa est submetida ao princpio da soberania popular,
a vigncia de eleies no tem impedido que, em vrios casos,
mesmo evoluindo no sentido de garantir a governabilidade,
democracias eleitorais no atendam necessariamente a todos os
critrios segundo os quais um sistema poltico autoritrio se
transforma em democrtico. No Leste Europeu, na sia e na Amrica
Latina, pases que consolidaram processos eleitorais competitivos
convivem com a existncia de governos que violam os princpios de
igualdade perante a lei, usam a corrupo e a malversao de
fundos pblicos para realizar objetivos privados e dificultam ou
bloqueiam o funcionamento dos mecanismos de accountability
vertical, social e horizontal. Nesses casos, o que est em questo
no se a democracia existe, mas a sua qualidade.

A qualidade da democracia brasileira, com a prevalncia dos princpios de

cidadania, de dignidade da pessoa humana e da supremacia do Poder popular

101
diretamente sobre a atuao dos partidos polticos, experimentaria a mxima
incidncia dos princpios fundamentais da Repblica.

Essa incidncia consistiria, pois, exemplo do que denominou Georg Jellinek

status ativo ou status da cidadania ativa, porque se outorga ao indivduo capacidade
alm da sua liberdade natural, permitindo-lhe participar consistentemente na
formao da vontade do Estado. Alexy (2012, p. 268), ao discorrer sobre essa teoria,
aponta o direito de votar como exemplo incontroverso, ressaltando, porm, no ser
toda competncia detentora dessa qualidade, caso contrrio tambm a
competncia para celebrar um contrato teria de pertencer a esse status.
Reconhecendo a necessidade de desenvolvimento e correo da teoria de Jellinek,
Alexy (2012, p. 269) destaca a significativa importncia para o status da cidadania
ativa sua conexo com os demais status: As posies do status ativo esto sempre
ligadas s posies dos outros status, pois o exerccio de uma competncia
sempre obrigatrio ou proibido (status passivo) ou facultativo (status negativo),
apontando que uma combinao do status positivo com o status ativo
representada pelo direito capacidade ou a competncia para votar.

A incidncia dos princpios fundamentais republicanos sobre a atuao e

funcionamento dos partidos polticos permite ao cidado interferir no como mero
espectador do processo poltico, seja com relao atuao partidria, no seu
aspecto passivo ou ativo126, seja no controle pblico decorrente da transparncia
das aes desenvolvidas pela agremiao poltica, pois assegura sua efetiva
participao na tomada de decises do partido a que estiver filiado, corroborando na
democracia interna dessa instituio imprescindvel ao Estado Democrtico de
Direito e, mais, confere a toda a sociedade a transparncia dos grupos polticos que
pretendem ascender ao poder para justamente representar os pretensos interesses
dessa sociedade.

A ausncia de uma legislao expressa nesse sentido, entretanto, no

constitui nenhum bice sua concretizao, porque na atual fase do
constitucionalismo possvel suprir a desdia do legislador. O direito no
estanque, e a jurisprudncia nacional, acompanhando a melhor doutrina, entende

126
Seja por meio do exerccio do voto ou da apresentao de candidatura nas eleies para o Poder
Executivo ou Legislativo.
102
que o alcance dos direitos fundamentais no deve ser menor do que aquele
adequado para atender as necessidades da sociedade em um determinado
momento. Sem essa interpretao consentnea do Texto constitucional, os conflitos
imanentes da prpria evoluo social no seriam enfrentados com justia; mais que
isso, os fundamentos pretendidos para a Repblica pelos constituintes de 1988,
como a dignidade da pessoa humana e a cidadania, seriam lanados meramente
condio de normas programticas. A disposio expressa do 1 do art. 5, fixando
que As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais tm aplicao
imediata seria letra morta e sem efeitos concretos. Da porque Silva (2013, p. 469),
ao dispor sobre a eficcia dos direitos fundamentais, assenta que a garantia das
garantias consiste na eficcia e aplicabilidade imediata das normas constitucionais.
Barroso (2013, p. 334-335) elucida controvrsias:

A nova interpretao constitucional surge para atender s demandas

de uma sociedade que se tornou bem mais complexa e plural. Ela
no derrota a interpretao tradicional, mas vem para atender s
necessidades deficientemente supridas pelas frmulas clssicas.
Tome-se como exemplo o conceito constitucional de famlia. At a
Constituio de 1988, havia uma nica forma de se constituir famlia
legtima, que era pelo casamento. A partir da nova Carta, trs
modalidades de famlia so expressamente previstas no texto
constitucional: a famlia que resulta do casamento, a que advm das
unies estveis e as famlias monoparentais. Contudo, por deciso
do Supremo Tribunal Federal, passou a existir uma nova espcie de
famlia: a que decorre de unies homoafetiva. Veja-se, ento, que
onde havia unidade passou a existir uma pluralidade.
A nova interpretao incorpora um conjunto de novas categorias,
destinadas a lidar com as situaes mais complexas e plurais [...].
Dentre elas, a normatividade dos princpios (como dignidade da
pessoa humana, solidariedade, segurana jurdica), as colises de
normas constitucionais, a ponderao e a argumentao jurdica.
Nesse novo ambiente, mudam o papel da norma, dos fatos e do
intrprete. A norma, muitas vezes, traz apenas um incio de soluo,
inscrito em um conceito indeterminado ou em um princpio. Os fatos,
por sua vez, passam a fazer parte da normatividade, na medida em
que s possvel construir a soluo constitucionalmente adequada
a partir dos elementos do caso concreto. E o intrprete, que se
encontra na contingncia de construir adequadamente a soluo,
torna-se coparticipante do processo de criao do Direito.

No se pode perder de vista, ademais, a previso do pargrafo nico do art.

1 da Carta Poltica, de que Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio

103
de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio, que exige
observncia aos tratados e convenes firmados pelo Brasil. Ainda que anteriores
modificao oriunda da EC n 45, se referentes a direitos humanos possuem
natureza supralegal (NOVELINO, 2013, p. 449-450). Dessarte, a Declarao
Universal dos Direitos Humanos, adotada e proclamada pela resoluo 217 A (III) da
Assembleia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro de 1948, no seu art. 21.3
dispe que A vontade do povo ser a base da autoridade do governo; esta vontade
ser expressa em eleies peridicas e legtimas, por sufrgio universal, por voto
secreto ou processo equivalente que assegure a liberdade de voto 127, e a
Conveno Americana de Direitos Humanos, de 1969, tambm conhecida por Pacto
de San Jos da Costa Rica, preciso no seu art. 23:

Artigo 23 - Direitos polticos

1. Todos os cidados devem gozar dos seguintes direitos e
oportunidades:
a) de participar da conduo dos assuntos pblicos, diretamente ou
por meio de representantes livremente eleitos;
b) de votar e ser eleito em eleies peridicas, autnticas, realizadas
por sufrgio universal e igualitrio e por voto secreto, que garantam a
livre expresso da vontade dos eleitores; e
c) de ter acesso, em condies gerais de igualdade, s funes
pblicas de seu pas. (grifei)

Dessarte, constituem ambos instrumentos normativos que legitimam o direito

poltico de participar das atividades polticas da sociedade e de integrao dos
cidados no processo de acesso ao Poder. Noutras palavras, dizer que o Pacto de
San Jos da Costa Rica e a Declarao Universal dos Direitos Humanos
complementam o pargrafo nico do art. 1 da Constituio Federal e legitimam o
direito efetividade desse exerccio, e consequentemente autorizam o Poder
Judicirio, diante da mora do legislador ordinrio em exercer seu mister, em
assegurar o exerccio desse direito humano fundamental.

3. OS PARTIDOS LUZ DOS FUNDAMENTOS CONSTITUCIONAIS

127 Grifei.
104
 Em uma sociedade democrtica, no h espao para estruturas partidrias
que no pratiquem a democracia, tampouco para sigilo sobre atuao, despesas ou
receitas de partidos polticos. So, os partidos, pessoas jurdicas de direito privado
de induvidoso interesse pblico, imprescindveis ao Estado Democrtico de Direito.
Dessarte, uma interpretao conforme a Constituio dos estatutos
partidrios importa na eleio direta e peridica dos dirigentes das agremiaes
pelos filiados, bem como na escolha pblica, das pessoas que sero indicadas para
a disputa de cargos ao Poder Legislativo e ao Poder Executivo pelos filiados e pelos
no filiados, que deve ser realizada da forma adequada para oportunizar a maior
participao da sociedade no processo eleitoral. As despesas e as receitas
partidrias devem ser pblicas, bem como a remunerao dos ocupantes de cargos
na estrutura partidria, e disponibilizadas pela rede mundial de computadores,
independente de requerimento.

A ausncia de norma expressa nesse sentido suprima pela prevalncia, em

nosso sistema jurdico, dos princpios da cidadania e da dignidade da pessoa
humana, garantias da premissa de que do povo que emana todo o Poder do
Estado. Essa exegese possvel por meio do que denominou a doutrina ativismo
judicial:

A ideia de ativismo judicial est associada a uma participao mais

ampla e intensa do Judicirio na concretizao dos valores e fins
constitucionais, com maior interferncia no espao de atuao dos
outros dois Poderes. A postura ativista se manifesta por meio de
diferentes condutas, que incluem: (i) a aplicao direta da
Constituio a situaes no expressamente contempladas em seu
texto e independentemente de manifestao do legislador ordinrio;
(ii) a declarao de inconstitucionalidade de atos normativos
emanados do legislador, com base em critrios menos rgidos que os
de patente e ostensiva violao da Constituio; (iii) a imposio de
condutas ou de abstenes ao Poder Pblico, notadamente em
matria de polticas pblicas. (BARROSO, 2013, p. 306-307)

Longe de significar a indevida intromisso de um Poder sobre o outro, a ideia

de um Judicirio mais ativo, pautado sempre na adoo de princpios
constitucionais, corrige a inrcia dos demais sobre temas essenciais no atendimento
da imprescindvel atualizao entre Justia e Direito. A democracia exige a
democratizao das instituies partidrias.

105
 No direito comparado, so inmeros os exemplos de legislaes que
expressamente estabelecem transparncia na atuao dos partidos. Na Argentina,
norma constitucional que Os partidos polticos devero dar publicidade da origem e
destino de seus fundos e patrimnio (art. 38, parte final)128; no Mxico, a Ley
Federal de Transparencia y Accesso a la Informacin Pblica Gubernamental
assegura a transparncia dos valores sados dos cofres pblicos aos partidos
polticos (art. 11); na Espanha, a Ley de Transparencia, Acceso a la Informacin
Pblica y Buen Gobierno clara ao estabelecer que partidos polticos esto
sujeitos transparncia (art. 3, letra a)129 ; na Colmbia, a Ley de Transparencia y
Acceso a la Informacin Pblica Nacional determina, na letra e do art. 5, que
partidos e movimentos polticos devem prestar informaes130.

Eleies primrias constituem outra realidade em diversos pases. E no

constitui ideia nova. Nos Estados Unidos da Amrica, a participao dos eleitores na
escolha dos candidatos dos partidos Republicano e Democrata remonta o Partido
Progressista, de Theodore Roosevelt, no incio do sculo XX. Na Argentina, a Lei n
26.571, de 2 de dezembro de 2009, denominada Ley de democratizacion de la
representacion politica, la transparencia y la equidad electoral, estabeleceu a
realizao de eleies primrias, obrigatria para todos os eleitores registrados, e
no apenas aos filiados, para que sejam escolhidos os nomes dos candidatos dentro
dos quadros de cada partido. Na Europa, embora inexista legislao especfica,
voluntariamente partidos de Espanha, Itlia e Frana tambm adotam esse sistema
para a escolha de candidatos. Haro (1992, p. 274-277), no final do sculo passado,
j assinalava que a falncia dos partidos polticos, a qual atinge tambm muitos
setores da realidade tanto poltica-institucional quanto social em geral, refreada
com eleies primrias abertas, que aportam para uma melhor efetividade e
transparncia do sistema democrtico, por que: (i) promovem no cidado maior
credibilidade e interesse pela poltica, incentivando a participao da sociedade na
escolha das pessoas que disputaro as eleies; (ii) personaliza a eleio dos
candidatos, valorando a dignidade humana nas relaes sociais entre
representantes e representados, onde o eleitor deixa de ser um mero espectador

128
Traduo livre.
129
Traduo livre.
130
Traduo livre.
106
que vota nas eleies gerais e comea a tomar conscincia de que algum que
decide por si, com liberdade e responsabilidade prpria; (iii) corroboram na
legitimao da mediao dos partidos polticos, dando-lhes maior transparncia e
credibilidade o que imprescindvel diante do reconhecimento de que a soberania
popular, a representao poltica e os partidos polticos que a representam
constituem trs pressupostos inescusveis de um autntico regime democrtico; e
(iv) acrescenta a participao do cidado na vida partidria, conferindo-lhe um
papel relevante, como elemento essencial em todo o processo eleitoral. O autor
completa:

Mediante o voto de cidados no filiados, as primrias abertas

constituem um mecanismo concreto de participao popular nos
partidos polticos que ajuda a criar e acrescentar-lhes a adeso da
sociedade. Elas tendem tambm para a real democratizao da vida
partidria, j que a vontade popular, como expresso democrtica,
deve manifestar-se no apenas na formalidade de eleies gerais,
mas tambm na escolha dos candidatos, alcanando assim uma
soluo democrtica aos conflitos do internismo que originam as
candidaturas, surgidas muitas vezes, mais que pela vontade lcida
dos dirigentes, pela impossibilidade de afastar candidatos do
compromisso que a atividade partidria impe inexoravelmente em
cumprimento de uma espcie de lei de ajuda mtua131. (grifos no
original)

A atuao dos partidos polticos no Brasil, sem a imprescindvel adequao

aos princpios que fundamentam a Repblica, em especial a cidadania e a dignidade
da pessoa humana, maculam diretamente o alcance da ideia de que do povo que
emana o Poder estatal. Ora, se do povo a verdadeira titularidade do Poder do
Estado, dele no se pode tolher o direito de participar ativamente da vida pblica,
no apenas na condio de candidato ou pelo voto nas eleies gerais ou ainda
pelos meios dispostos na Constituio que viabilizam a democracia direta, mas sim
tambm na escolha dos candidatos, no acesso s informaes partidrias e na
democratizao das agremiaes. Da mesma forma, o fundamento republicano que
estabelece o pluralismo poltico permanece turvado pela sua relativizao hodierna,
consequncia da dificuldade dos filiados em serem ouvidos em seus partidos e da
sociedade sentir-se efetivamente por eles representada; no sem razo, partidos

131
Traduo livre.
107
polticos constituem as instituies com pior avaliao em confiabilidade dentre as
22 analisadas pelo IBOPE nos ltimos anos.

3.1 DA FIDELIDADE PARTIDRIA

O tema referente fidelidade para com a legenda sob a qual se elegeu

essencial em uma sociedade democrtica. Estabelece a Resoluo n 22.610 do
TSE:

Art. 1 - O partido poltico interessado pode pedir, perante a Justia

Eleitoral, a decretao da perda de cargo eletivo em decorrncia de
desfiliao partidria sem justa causa.
1 - Considera-se justa causa:
I) incorporao ou fuso do partido;
II) criao de novo partido;
III) mudana substancial ou desvio reiterado do programa partidrio;
IV) grave discriminao pessoal.
2 - Quando o partido poltico no formular o pedido dentro de 30
(trinta) dias da desfiliao, pode faz-lo, em nome prprio, nos 30
(trinta) subsequentes, quem tenha interesse jurdico ou o Ministrio
Pblico eleitoral.

Todavia, em uma sociedade democrtica e de direito, lastreada na estrita

observncia aos princpios da cidadania, da dignidade da pessoa humana e no
pluripartidarismo poltico, como reflexos de que do povo que emana o Poder do
Estado, a fidelidade partidria deve permanecer enquanto perdurar o lapso de
mandato. Isso porque, sendo imprescindvel a filiao partidria para o exerccio do
direito poltico passivo, surge de modo inexorvel um elo entre o partido poltico e
aquele eleito sob tal bandeira; no h causa que justifique o rompimento desse
vnculo e a mantena do mandato pessoa fsica.

Considerar a possibilidade de causa justa que viabilizasse a desfiliao

constitui afronta aos referidos princpios constitucionais, porque valora
demasiadamente os interesses da pessoa fsica que exerce o mandato em
detrimento do interesse coletivo, representado pela coletividade de eleitores que se
manifestaram no pleito eletivo. O mandato exercido pelo partido, sendo a pessoa

108
fsica um instrumento na consecuo dos objetivos programticos da agremiao.
Distorcer essa lgica subleva o sistema poltico, no s porque permite a criao de
partidos sem efetiva densidade eleitoral, mas principalmente por incentivar o
personalismo do detentor do mandato, supervalorizando a situao do mandatrio
em detrimento do obrigatrio vnculo partidrio anterior, sem o qual o mandato no
seria alcanado132.

3.2 DO VOTO OBRIGATRIO

Dispe a Constituio Federal, ao discorrer sobre direitos polticos, que o voto

obrigatrio aos maiores de 18 anos at os 70 anos incompletos, e facultativo para
os maiores de 16 anos e menores de 18 anos, para os analfabetos e para os
maiores de 70 anos (art. 14, 1).

Essa disposio, porm, viola o direito individual do cidado de livremente

decidir se pretende exercer seu direito ao voto, e consequentemente relativiza o
princpio fundamental da Repblica pautado na cidadania. O direito ao voto,
portanto, constitui uma garantia inalienvel do cidado de interferir na vida poltica
do Estado, que no pode ser privado da faculdade de, querendo, exerc-lo. Todavia,
a compulsoriedade desse direito macula a garantia do direito individual de liberdade
(art. 5, caput, CF) e limita o alcance de uma das colunas do Estado Democrtico,
que a cidadania, porque no permite ao cidado discricionariamente decidir se
est apto ou no ao exerccio do voto; a obrigatoriedade universaliza um exerccio
analtico no qual a ponderao e comedimento deveriam prevalecer, pautados no
direito individual do eleitor livremente decidir em votar ou em no votar.

Ao discorrer sobre a natureza do voto, Bonavides (2014, p. 245-246) aponta

na doutrina dois pensamentos: os que o consideram direito e os que o entendem
como funo. E explica:

Conforme se aceite a primeira ou a segunda das posies [...],

chegaremos ao seguinte resultado: admisso do sufrgio restrito,

132
Da porque, entre ns, candidaturas independentes, desapegadas de partidos polticos, no so
possveis.
109
 quando se entende que, mediante o voto, a coletividade poltica
exerce uma funo (doutrina da soberania nacional); ou ao
reconhecimento do sufrgio universal, quando, pelo contrrio, se
toma o poder de participao do eleitor como exerccio de um direito
(doutrina da soberania popular). (grifei)

Na verdade, o reconhecimento do voto como um direito e sua consequente

obrigatoriedade agride a premissa que reconhece no povo a titularidade do Poder do
Estado (art. 1, pargrafo nico, CF). Isso porque, se do Povo essa titularidade,
dele no se pode exigir o exerccio de um direito assegurado pela Constituio, mas
to s a faculdade desse exerccio, querendo. Preciso o pensamento de Bonavides
(2014, p. 246-247):

Quanto ao sufrgio-direito, resulta da concepo de que, sendo o

povo soberano, cada indivduo, como membro da coletividade
poltica, titular de parte ou frao da soberania. Toma-se o povo
numa acepo quantitativa; faz-se do sufrgio a expresso da
vontade prpria, autnoma, primria, de cada indivduo componente
do colgio eleitoral; admite-se, enfim que o voto sendo um direito-
seu exerccio ser facultativo e que o mais lgico para a natureza do
mandato seria consider-lo imperativo e no representativo. (grifei)

A compulsoriedade no exerccio do direito, ademais, no tem apoio popular.

Recente pesquisa de opinio (DATAFOLHA, 2014) revela que mais de 60% do
eleitorado contrrio obrigatoriedade do voto.

Dessarte, a interpretao do dispositivo constitucional da obrigatoriedade de

voto luz dos princpios constitucionais do Estado Democrtico de Direito permitem
que a obrigatoriedade seja interpretada como obrigatria queles que desejem votar.

4. CONCLUSO

O conceito de Estado Democrtico de Direito est intrinsicamente associado

pluralidade de pensamentos polticos e ideolgicos que, aglutinados em
agremiaes denominadas partidos polticos, devem ser livres para concorrer, de
tempos em tempos, aos cargos do Poder Executivo e do Poder Legislativo. Assim,
os partidos devem representar os mais diversos matizes da sociedade.

110
 Contraditrio, portanto, a existncia de partidos em uma sociedade
democrtica e pluralista que alijem de seus filiados e da prpria sociedade a
possibilidade de uma atuao efetivamente ativa no seu funcionar. Partidos, embora
considerados pessoas jurdicas de natureza privada, possuem inegvel interesse
pblico. por meio da filiao a um partido que se pode almejar qualquer
candidatura aos Poderes Legislativo e Executivo. Dessarte, os princpios incidentes
na sociedade democrtica e de direito tambm alcanam os partidos polticos, e se
lhes impem a imprescindvel democratizao de seu atuar; isso significa que o
partido, como fundamento primeiro e ltimo, deve: (i) na vontade de seus filiados
traar suas metas e objetivos; (ii) zelar pela transparncia de sua atuao e na dos
seus dirigentes; (iii) submeter seus dirigentes a eleies diretas e peridicas pelos
filiados; (iv) primar pela sua insero na sociedade como instrumento democrtico
de representao popular, outorgando sociedade a escolha de seus candidatos,
dentre seus filiados, para as eleies gerais.

A inexistncia de produo legislativa nesse sentido no obsta a extrao

direta da Constituio Federal, com lastro nos fundamentos republicanos de
cidadania, de dignidade da pessoa humana e de pluralismo poltico, argamassas do
princpio maior de que do povo a titularidade do Poder estatal, e sua consequente
carga axiolgica, dos subsdios necessrios para se promover da adequao dos
partidos polticos lgica de uma sociedade verdadeiramente democrtica. A
democratizao das agremiaes que representam os mais diversos matizes
polticos da sociedade constitui o upgrade indispensvel para a oxigenao dessas
instituies, hodiernamente constitudas, em sua grande maioria, por oligarquias
locais, regionais e nacionais133.

Na verdade, ainda que houvesse expressa legislao vedando a realizao

de prvias, de votao direta nas eleies dos dirigentes partidrios ou mesmo de
transparncia nas aes das agremiaes, no haveria amparo constitucional para
sua mantena no ordenamento jurdico. Isso porque o legislador ordinrio no pode

133
Como regra geral, so as pessoas fsicas que decidem se sero ou no candidatos, pouco
importando a opinio dos filiados; coligaes e apoios partidrios, bem como substituies de
candidaturas no levam em conta a opinio do eleitor, mas sim do grupo que controla a estrutura da
agremiao. Nas eleies de 2014, por exemplo, trs postulantes ao cargo de governador
renunciaram s candidaturas: em dois casos, as esposas assumiram o lugar do marido, e no outro a
esposa assumiu a posio de vice (G1, 2014).
111
atuar obstaculizando a produo da mxima efetividade dos princpios fundamentais
da Carta Magna, pena de incorrer em inconstitucionalidade. A democracia no Estado
de Direito pressupe a democratizao de suas instituies partidrias, elo entre
sociedade e Estado.

Destarte, a fidelidade partidria e o voto facultativo, embora constituam

temas relevantes, no podem ser tratados apartados da dinmica que o moderno
constitucionalismo impe aos partidos polticos. Cidadania no se constri com
obrigatoriedade de voto, tampouco com a valorizao da pessoa fsica que exerce o
mandato em desprestgio da agremiao que deveria representar; por outro lado,
tanto o instituto da fidelidade partidria quanto o da facultatividade de voto esto
agregados a uma nova atuao dos partidos polticos, que devem experimentar a
democracia no apenas como meio de se alcanar o Poder, mas sobretudo no seu
mbito interno, propiciando aos filiados e sociedade em geral a faculdade de
participar ativamente de suas atividades e de interferir nas tomadas de deciso.

Sem esse aprumo, os partidos polticos permanecero alijados do papel de

destaque que lhes cabe como representantes das diversas correntes do
pensamento social em um Estado Democrtico de Direito, como pretende o Brasil
desde 1988.

REFERNCIAS

AGRA, Walber de Moura. Curso de Direito Constitucional. 7 ed. Rio de Janeiro:

Forense, 2012.
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virglio Afonso da Silva,
2 ed. So Paulo: Malheiros, 2012.
ARGENTINA. Constitucin Nacional Argentina. Disponvel em: <
http://www.presidencia.gob.ar/images/stories/constitucion-nacional-argentina.pdf>.
Acesso em: 13 set. 2014.
_____. Lei n 26.571, de 2 de dezembro de 2009. Disponvel em: <
http://www.mininterior.gov.ar/asuntos_politicos_y_alectorales/dine/infogral/archivos_l
egislacion/Ley_26571_.pdf>. Acesso em: 11 set. 2014.
BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporneo. 4
ed. So Paulo: Saraiva, 2013.
BINENBOJM, Gustavo. Duzentos Anos de Jurisdio Constitucional: as lies de
Malbury v. Madison. Curitiba: Juru, 2006, Revista da Academia Brasileira de
112
Direito Constitucional- anais do IX Congresso Ibero-americano de Direito
Constitucional e VII Simpsio Nacional de Direito Constitucional, vol. 10.
Bonavides, Paulo. Cincia Poltica. 21 ed. So Paulo: Malheiros, 2014.
BRASIL. Constituio dos Estados Unidos do Brasil de 1937. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao37.htm>. Acesso em:
23 jul. 2014.
_____. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67.htm>. Acesso em:
23 jul. 2014.
_____. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967. Redao dada
pela Emenda Constitucional n 1, de 17.10.1969. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao67EMC69.htm>.
Acesso em: 23 jul.2014.
_____. Constituio Federal de 1988. Disponvel em <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso
em: 16 jul. 2014.G1.
_____. Lei n 9.096, de 19 de setembro de 1995. Dispe sobre partidos polticos,
regulamenta os arts. 17 e 14, 3, inciso V, da Constituio Federal. Disponvel em:
< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l9096.htm>. Acesso em: 22 set. 2014.
_____. STF. RE n 477.554 AgR/MG, rel. Min. Celso de Mello, Segunda Turma, por
unanimidade, j. 16/08/2011, p. DJe 06/08/2011. Disponvel em: <
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=626719>
Acesso em: 12 ago. 2014.
_____. STF. Stimo embargos infringentes na AP n 470/MG. Rel. Min. Luiz Fux
(rel. p/ acrdo Min. Luiz Roberto Barroso), Pleno, por maioria, j. 27/02/2014, p. Dje
06/03/2014. Disponvel em: <
http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=TP&docID=6555591>.
Acesso em: 09 set. 2014.
_____. TSE. Eleitor/ Estatsticas de eleitorado/ Filiados. Disponvel em: <
http://www.tse.jus.br/eleitor/estatisticas-de-eleitorado/filiados>. Acesso em: 08 set.
2014.
_____. TSE. Partidos polticos registrados no TSE. Disponvel em: <
http://www.tse.jus.br/partidos/partidos-politicos/registrados-no-tse>. Acesso em: 08
set. 2014.
_____. TSE. Resoluo n 22.610, de 25 de outubro de 2007. Disponvel em: <
http://www.tse.jus.br/arquivos/tse-resolucao-22-610>. Acesso em: 12 set. 2014.
COLMBIA. Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Nacional.
Lei n 1.712, de 06 de maro de 2014. Disponvel em: <
https://www.dane.gov.co/files/noticias/LEY_1712_2014.pdf>. Acesso em: 10 set.
2014.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral de Estado. 32 ed. So
Paulo: Saraiva, 2013.

113
DATAFOLHA. Jornal Folha de So Paulo, edio: 11 mai. 2014. Disponvel em:
<http://www1.folha.uol.com.br/poder/2014/05/1452545-rejeicao-ao-voto-obrigatorio-
sobe-para-61-do-eleitorado.shtml>. Acesso em: 14 set. 2014.
ESPANHA. Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la
informacin pblica y buen gobierno. disponvel em <
http://www.boe.es/diario_boe/txt.php?id=BOE-A-2013-12887>. Acesso em: 27 jul.
2014.
FEREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 38 ed. So
Paulo: Saraiva, 2012.
G1. Em 24h, trs candidatos a governo barrados na Ficha Limpa renunciam,
edio: 13 set. 2014. Disponvel em: <
http://g1.globo.com/politica/eleicoes/2014/noticia/2014/09/em-24h-tres-candidatos-
governo-barrados-na-ficha-limpa-renunciam.html>. Acesso em: 17 set. 2014.
HARO, Ricardo. Elecciones primarias abiertas- Aportes para una mayor
democratizacin del sistema poltico, Revista de Estudios Polticos, n 78,
Octubre/Diciembre 1992. Disponvel em: <
http://www.cepc.gob.es/publicaciones/revistas/revistaselectronicas?IDR=3&IDN=235
&IDA=16777 >. Acesso em: 11 set. 2014.
IBGE. Projeo da populao do Brasil e das Unidades da Federao.
Disponvel em: < http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/>. Acesso em: 08
set. 2014.
IBOPE. Cai a confiana dos brasileiros nas instituies. Ago. 2013. Disponvel
em: < http://www.ibope.com.br/pt-br/noticias/paginas/cai-a-confianca-dos-brasileiros-
nas-instituicoes-.aspx >. Acesso em: 12 set. 2014.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27 ed. So
Paulo: Malheiros, 2010.
MXICO. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica
Gubernamental. Disponvel em: < http://mexico.justia.com/federales/leyes/ley-
federal-de-transparencia-y-acceso-a-la-informacion-publica-gubernamental/titulo-
primero/capitulo-ii/#articulo-11>. Acesso em: 14 set. 2014.
MOISS, Jos lvaro. A desconfiana Poltica e os Impactos na Qualidade da
Democracia. In: MOISS, Jos lvaro, e MENEGUELLO, Rachel (orgs.). So
Paulo: Edusp, 2013.
MORAES, Pea de. Curso de Direito Constitucional. 5 ed. So Paulo: Atlas,
2013.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional. 24 ed. So Paulo:
Malheiros, 2013.
NOVELINO, Marcelo. Manual de Direito Constitucional. 8 ed. So Paulo: Mtodo,
2013.
OEA. Conveno Americana de Direitos Humanos. Disponvel em: <
http://www.pge.sp.gov.br/centrodeestudos/bibliotecavirtual/instrumentos/sanjose.htm
>. Acesso em: 12 set. 2014.

114
ONU. Declarao Universal dos Direitos Humanos. Adotada e proclamada pela
resoluo 217 A (III) da Assembleia Geral das Naes Unidas em 10 de dezembro
de 1948. Disponvel em: <
http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal.htm >. Acesso em:
11 set. 2014.

115
 O MUNICPIO E A AUTONOMIA LOCAL: ASPECTOS DA
DESCENTRALIZAO DO PODER NO BRASIL

THE COUNTY AND THE LOCAL AUTONOMY: ASPECTS OF

DECENTRALIZATION OF POWER IN BRAZIL

David de Medeiros Leite134

Weuder Martins Cmara135
DOI 10.11117/9788565604536.06

RESUMO

A autonomia das administraes municipais e a descentralizao do poder na

realidade brasileira consistem na principal temtica do artigo. A partir do estudo da
formao das entidades locais, foram feitas investigaes com relao
organizao e a evoluo histrica dos Municpios e as consequncias advindas
desses aspectos para efetivao do poder local. A anlise das competncias
municipais, tanto de forma exclusiva, cooperativa e complementar, alm das
atribuies inerentes ao prefeito, merece ateno na medida em que influem
decisivamente para que o funcionamento da municipalidade seja instrumento eficaz
no atendimento das necessidades bsicas dos cidados, e, por conseguinte, na
consecuo da efetivao da descentralizao do poder como ferramenta
imprescindvel no sistema poltico de um pas de dimenses continentais.

PALAVRAS-CHAVE: Municpios; Administrao Local; Autonomia; Sistema

Poltico; Direito Municipal.

ABSTRACT

The autonomy of municipal administrations and the decentralization of power

in the Brazilian reality are the main subject of article. From the study of the formation

134
David Leite doutor em Direito pela Universidade de Salamanca (USAL). Professor da
Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN).
135
Weuder Cmara graduando em Direito pela Universidade do Estado do Rio Grande do Norte
(UERN).

116
of local entities of counties, we made inquiries regarding the organization and
historical development of municipality and the consequences of these aspects for
achievement of local government. The review of municipal competences, either
exclusively, cooperative and complementary manner, besides the power of mayor,
deserve attention because make a lot of influence for the functioning of municipality
be an effective tool in service to basic needs of citizens, and, thus, in attainment of
effectuation of decentralization of power as a essential tool in the politic system of a
country with continental dimension.

KEYWORDS: County; Local Government; Autonomy; Politic System;

Municipal Law.

INTRODUO

Na discusso geral sobre o tema da democracia, um ponto se destaca a cada

dia: a crise de governabilidade. E no meio desta crise, entre muitas alternativas e
panaceias postas, ganha fora o debate sobre a autonomia dos governos locais. O
debate surge com mais fora no meio as administraes municipais, devido
proximidade entre populao e gestores. Alm disso, neste nvel onde os cidados
podem apresentar suas demandas com mais propriedade, e at conseguir sua
resoluo havendo menor burocracia no caminho. (PINDADO, 2005).

A autonomia dos Municpios , portanto, o pano de fundo de nosso trabalho.

No entanto, para aprofundar a questo essencial conhecer a organizao poltico-
administrativa do Municpio, como tambm o processo de descentralizao de
poder.

Para melhor compreenso, procuramos esclarecer como o Municpio funciona

no Brasil. Tornou-se necessrio buscar elementos a partir do estudo da formao
dos Municpios, obrigando-nos a fazer observaes sobre a competncia do sistema
de autonomia e a evoluo histrica do Municpio e a competncia do prefeito,
considerando que todos esses enfoques refletem diretamente nos interesses dos
cidados.

Portanto, este artigo ter a seguinte diviso: a organizao poltico-

administrativa do Municpio no Brasil. Com subttulos: o desenvolvimento histrico
117
do Municpio, a autonomia municipal, a competncia do Municpio e o papel do
prefeito.

A ORGANIZAO POLTICO-ADMINISTRATIVA DO MUNICPIO NO

BRASIL

Evoluo Histrica

No Brasil, temos que tratar de organizao municipal a partir da descoberta e

colonizao do pas por Portugal, em 1500. Durante a fase colonial, Portugal nunca
implementou no Brasil, um plano de organizao territorial constituda com
Municpios de maneira adequada ou at mesmo a partir do modelo existente
naquele pas.

Historicamente, quando os reinos de Portugal, Espanha, Holanda e Gr-

Bretanha iniciaram suas viagens de descobrimentos, se formaram dois tipos de
colnias: a colnia de povoamento e a colnia de explorao. A primeira, como seu
prprio nome indica, servia simplesmente para aumentar o territrio do reino, com o
objetivo, por um lado, de torn-lo o maior possvel, gerando possibilidades como, por
exemplo, a de segregao de presos e, por outro lado, para alcanar a formao
que lhe favorecesse. De outra banda, as colnias de explorao serviam, como o
prprio nome j sugere, para que o reino obtivesse atravs delas frutos que lhe
enriqueceria.

Os principais modelos dos tipos de colonizao acima referidos so: os

Estados Unidos, como colnia de povoamento, e a Amrica Latina, como colnia de
explorao.

Especificamente, no caso do Brasil, como, de princpio, no existia a inteno

de povoar, tampouco houve interesse por organizar o Municpio no sentido que
temos hoje. De forma que a autonomia municipal, em seu principal sentido da
palavra, s veio tomar forma muito tempo depois do descobrimento. Segundo Jos
Nilo de Castro, o incio da municipalizao respondia ao modelo portugus:

118
 Pondo os ps no Brasil, trouxeram os portugueses, em 1500, as
instituies municipais segundo o direito lusitano, com a seguinte
organizao: a) um prefeiro; b) juzes ordinrios; c) conselheiros (de
Cmaras); d) almotacs com funes administrativas subalternas; e)
procuradores (advogados representantes do Municpio); f) os
homens bons. (CASTRO, 2006, p. 11)
A princpio, os "Municpios" foram formados com base na necessidade de
uma organizao mercantil e do prprio povoamento do territrio, assim tambm
tendo em vista as necessidades sanitrias, ou com o objetivo de execuo de obras
para servir a todos aqueles que viviam nas aldeias e vilas.

Se personificarmos o Municpio no Brasil, as vilas seriam seus antepassados

mais remotos. Sobre o nascimento das vilas:

A primeira foi So Vicente, em 1521, fundada por Martin Afonso;

antes de ter sua carta [doao]; em 1546, Santos; em 1560, So
Paulo;, e Itanham, em 1561. O surgimento dos municpios pode ser
visto mais como uma necessidade das comunidades que viviam em
solo brasileiro para os desgnios de Portugal. (CORRALO, 2006, p.
56).
Como podemos observar atravs dos prprios nomes das vilas que estavam
sendo criadas, a igreja tambm influenciou fortemente a fundao das mesmas e de
outras organizaes nucleares. A Igreja Catlica, no Brasil, viu a necessidade de
catequese dos povos nativos em nome da mensagem crist, que ajudou tanto a
explorao dessas reas, muitas vezes inacessvel, como na estruturao em forma
de cidade para essas comunidades (CASTRO, 2006).

A regulamentao do Municpio como formao jurdico-administrativa

vinculada a algum ordenamento se concretiza no momento em que Portugal imps
colnia o cumprimento das Ordenaes Manuelinas, Alfonsinas e Filipinas, derivada
da inteno de criar um lugar de administrao geral na colnia.

Essas regulamentaes, que datam da segunda metade do sculo XVI e

princpios do sculo XVII, tinham como finalidade dotar as capitanias de um poder
administrativo organizacional com a criao de vrias funes e de Cmaras nas
vilas que foram formadas.

Em termos formais, as constituies brasileiras comearam a refletir a forma

do pas de ver a organizao municipal a partir da Constituio de 1824, que abriu
as portas para a sistematizao administrativa local.

119
 Nelson Nery, sobre a importncia da Constituio de 1824 para a organizao
local, comenta que:

O texto constitucional tratava com apreo os Municpios,

preceituando que haveria Cmaras em todas as cidades e vilas j
existentes, assim como nas que fossem criadas no futuro. Por outro
lado, a estas correspondia o governo econmico e municipal das
localidades integrada por conselheiros e o Presidente seria o mais
votado. Por ltimo, uma lei reguladora deveria decretar as funes
municipais da Cmara, assim como a formao das ordenaes
policiais, aplicao das rendas e demais particularidades e
atribuies. (COSTA, 2006, p. 49)
Essa lei complementar entrou em vigor em 01 de outubro de 1828,
regulamentando toda organizao das Cmaras Municipais, perdurando sua
vigncia at 1889, ano da proclamao da Repblica. Aps dois anos da
proclamao da Repblica, foi promulgada a Constituio de 1891, que no trouxe
maiores modificaes em relao aos Municpios, considerando o que estabelecia a
Constituio anterior e a lei referida.

Com relao a este perodo, o que fica bastante claro que se concedeu uma
grande importncia aos estados da federao, lhes outorgando grandes poderes de
organizao e diminuindo a autonomia das entidades locais, como os municpios e
as vilas, mantendo estas sempre sujeitas as decises adotadas pelos estados, sem
lhes dar qualquer poder em relao organizao administrativa superior.

Embora a Constituio de 1934 tivesse a inteno de outorgar autonomia s

autoridades locais, causando uma renovao da capacidade de ter poder prprio e
atender s suas prprias necessidades, com o golpe ditatorial de 1937, a evoluo
do Municpio fornecida por aquela Constituio foi colocada em xeque.

O Municpio, alm de deixar de ter poderes para resolver seus problemas,

acabou perdendo a possibilidade de exigir do Estado que os resolvessem de uma
forma mais prtica.

Na efervescncia do ps-guerra, em 1945, os militares derrubaram o governo

ditatorial e, restabelecendo a ordem democrtica, provocaram nova possibilidade de
modelo administrativo local. Esta alternativa de novo governo gerou uma nova
Constituio Federal no pas, no ano de 1946, que ampliou os poderes que o
Municpio tinha e lhe outorgou outros novos, ainda que houvesse uma forte
interferncia da Unio especificamente nos Municpios que tinham em sua rea
120
algum interesse de relevante valor administrativo, financeiro ou militar. Corralo
(2006, p. 84-85) aborda a questo da seguinte forma:

Novamente o municpio pode exercer autonomia, feixe que penetrou

no administrativo, poltico, financeiro e legislativo. No entanto, ainda
havia resqucio de um modelo concentrador na nomeao dos
prefeitos das capitais, das instncias hidrominerais e das localidades
estratgicas para a segurana nacional.
Em 1964, o Brasil sofreu um golpe militar e mesmo estando em vigor a
Constituio de 1946, o pas passou a ser legislado por Atos Institucionais, Atos
Complementares e Emendas Constitucionais. Porm, o municipalismo sofreu poucas
modificaes, principalmente em razo do poder dado ao Executivo. Em 1967, o
Brasil teve uma nova Constituio baseada na anterior, nas leis e em outras
situaes polticos-circunstanciais ocorridas entre 1964 e 1967.

A Constituio de 1967, juntamente com a Emenda Constitucional n 01 de

1969 fizeram a relao com os Municpios um pouco mais rgida. A designao de
prefeitos em algumas situaes se manteve, incluindo nas capitais, s que desta vez
a referida designao competia ao governador do Estado a qual pertencia cidade.

O Brasil viveu um perodo marcado pelo poder ditatorial e s no final da

segunda dcada do referido perodo que se tem incio uma abertura poltica que
enseja o regresso dos exilados polticos e outras medidas democrticas. Uma
populao organizada em movimentos polticos em defesa de eleies diretas,
anistia, assembleia constituinte, alm de outras bandeiras, faz com que o pas
retorne a normalidade democrtica.

Aps o longo perodo ditatorial, com o processo de redemocratizao

deflagrado em 1985, veio a Constituio de 1988, considerada "Constituio
Cidad". Esta Constituio, na histria do Brasil, tem sido a que mais garante a
cidadania e os direitos de uma forma geral, como tambm, oferecendo aos
Municpios abertura e fora nunca antes vista no sistema jurdico brasileiro. Hely
Lopes Meirelles (2006, p. 44-45), de forma pertinente, comenta:

A principal caracterstica da Carta a extenso da autonomia

municipal para aspectos polticos, administrativos e financeiros, tal
como estabelecido nos artigos 29 a 31, 156, 158 e 159, dando
tambm o poder de fazer sua Lei Orgnica (prpria carta).

121
 oportuno dizer que esta organizao estabelecida nas Leis Orgnicas
Municipais bastante peculiar do Brasil e difere enormemente de outros pases,
como, por exemplo, a Espanha, que mantm uma organizao administrativa local
muito distinta, com uma nica lei que serve para todas as localidades do pas, sem
preservar a mesma singularidade da legislao em voga desde 1988 no Brasil.

Outra caracterstica importante que tambm trabalharemos adiante a

implcita autonomia auto-organizativa dos Municpios. Com isso, eles no tm mais a
necessidade de viver subordinado aos Estados ou a Unio, podendo, a partir da
observao do to propalado interesse local, organizar-se sem a interferncia do
Estado. A autonomia serve parar fixar o poder, assegurado pela Constituio
Federal.

Autonomia municipal

Autonomia nos Municpios brasileiros representa a "independncia" funcional

em relao aos Estados e a Unio. A autonomia regular e vasta obtida a partir da
Constituio Federal de 1988, fez com que os Municpios gozem de atribuies, que
em outros momentos s foram desfrutadas pelos demais entes federados, sobretudo
ao ser conferida a possibilidade de uma autorregulao administrativa abrangente.
Sobre essa busca da autonomia, Urbano Vitalino (1999, p. 41) afirma que:

A dimenso territorial impressionante fez com que nosso pas, desde

sua criao, adotasse o sistema generalizado de diviso territorial de
poder, divididos pelas vrias unidades polticas que os compem,
sendo outorgada a cada uma, certas e especficas competncias. O
esquema dos centros regionais autnomos e comunidades tem sido
mantido at hoje em nossas Cartas Constitucionais, sem prejuzo
das competncias do ncleo central, inclusive, reservando-se o
direito de emitir princpios gerais de poltica, como guardio da
unidade nacional.
Em outro sentido, Hely Lopes (2006, p. 108) conceitua autonomia
administrativa e, como lhe caracterstico, nos brinda com importantes e exatos
conceitos:

O conceito de administrao prpria no oferece dificuldade de

entendimento e delimitao a gesto dos negcios locais pelos
representantes do povo do Municpio, sem interferncia dos poderes
da Unio ou do Estado membro . Mas a clusula limitativa dessa
administrao exige uma exata interpretao, para que o Municpio
122
 no invada competncias alheias, nem deixe de praticar atos que lhe
so reservados. Tudo se resume, portanto, na precisa compreenso
no significado de interesse local.
A autonomia administrativa municipal brasileira serve para situar os
Municpios na encadeada organizao dos membros federados. Essa autonomia
deve se reger com base no interesse local, ou seja, o peso da opinio interna sobre
certas questes deve prevalecer. A municipalizao da fora administrativa, muito
mais que uma busca por parte das localidades brasileiras, surgiu da necessidade de
uma administrao prpria e particular focada nas questes locais, onde o Estado
membro e a Unio no alcanariam resolver questes peculiares.

A autonomia municipal refere que o Estado membro no possui determinadas

atribuies que concerne nica e exclusivamente ao Municpio. Portanto, a
autonomia tambm cabe em questes em que todos os mbitos da federao tm o
dever de estar presente, tanto de forma autnoma, como complementar, ou em
colaborao com os demais entes.

Durante um longo perodo da histria do pas, a autonomia poltica dos

Municpios brasileiros era pequena ou quase nula, por isso, inicialmente, s existia
em relao formao das Cmaras Municipais e somente muito tempo depois,
surgiu a possibilidade de tambm eleger prefeitos.

As Cmaras Municipais, ainda que o povo tivesse a possibilidade de escolha

dos seus membros, no desfrutavam da prerrogativa de exercer suas funes como
poder constitudo. Mais tarde, com a criao do cargo de prefeito, o quadro dessa
autonomia evoluiu.

Nelson da Costa Nery (2006, p. 128) conceitua a autonomia poltica dos

Municpios da seguinte forma:

A autonomia poltica do Municpio envolve a qualidade atribuda a

estrutura do poder poltico local, e da relao entre eles. O Municpio
tem a capacidade, portanto, para organizar e formar seu prprio
governo. Apesar de no haver hierarquia entre os trs entes
federativos, deve haver uma limitao da forma de organizao,
porque os princpios so estabelecidos nas Constituies Federal e
Estadual.
Portanto, se apresenta sinteticamente a melhor deduo para autonomia
administrativa, como a possibilidade de que o Municpio constitua e mantenha seu
prprio governo no campo administrativo local. Este constituir e manter toma
123
tambm outras possibilidades com relao organizao administrativa local, com a
possibilidade de destituir a quem goze desse direito poltico sem estar de acordo
com o que a legislao nutre ou permite ou, em outro caso, efetue uma conduta
qualificada de ilegal ou inadmissvel para algum que exerce uma funo pblica
como a de prefeito ou vereador.

A possibilidade de anular o exerccio da funo de prefeito ou vereador

tambm uma forma democrtica de estabelecer essa autonomia poltica, de forma
que, em alguns casos, existe uma inquietude quando se fala de quem seria a
competncia definitiva dentro da organizao administrativa municipal. A fora dessa
autonomia acaba fazendo com que o Municpio exera um controle sobre seus
prprios representantes.

A Carta de 1988 ofereceu ao Municpio a possibilidade de exigir tributos de

seu interesse, sobre o que for de sua competncia, mostrando que, mais uma vez, o
interesse local superou a entidade centralizadora maior.

Ademais da possibilidade de arrecadar tributos de sua competncia, o poder

pblico municipal tambm pode criar taxas, contribuies especiais e outras
contribuies. Em outros tipos de impostos, o Municpio recebe, tanto do estado
como da Unio, uma parte do que eles arrecadam, mesmo que o Municpio no
tenha competncia para legislar sobre os referidos impostos.

No que se refere ao planejamento oramentrio, o Municpio tambm tem a

competncia de organizar seu Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes Oramentrias e
a Lei Oramentria Anual. oportuno ressaltar que, mesmo diante da automia
oramentria, o Municpio est vinculado s previses constitucionais de aplicao
de uma porcentagem fixa para a educao pblica e outros percentuais assim
definidos.

Quando falamos de autonomia para auto-organizao, estamos falando

especificamente do poder que o Municpio tem de desenvolver a sua prpria
"Constituio", que chamada de "Lei Orgnica". Embora a Lei Orgnica deva
respeitar tanto a Constituio Federal como a Constituio do Estado, de modo que
no se pode legislar em sentido contrrio aos preceitos j designados por ambas,
sendo uma condio prvia de que o Poder Legislativo municipal as acate no

124
momento de confeccionar a referida Lei Orgnica, esta serve para que o Municpio
reflita e protagonize o interesse local.

A possibilidade do Municpio se organizar a partir de uma lei maior prpria a

principal caracterstica da autonomia de auto-organizao. A esse respeito, Corralo
(2006, p. 209) expe uma considerao com relao a outras repblicas do mundo,
dizendo que:

A autonomia de auto-organizao do Municpio brasileiro lhe leva a

ter um tratamento constitucional singular federalista, pois tal
possibilidade somente foi outorgada aos estados e no aos
Municpios. A auto-organizao uma caracterstica inerente dos
entes federados, o que refora a posio do Municpio como ente
integrante da federao brasileira.
A previso da necessidade de uma Lei Orgnica de organizao do Municpio
se materializa no artigo 29 da Constituio Federal (BRASIL, 1988, p. 31), quando
alega que O Municpio reger-se- por lei orgnica, votada em dois turnos, com o
interstcio mnimo de dez dias, e aprovada por dois teros dos membros da Cmara
Municipal.

O fato que, na verdade, em um pas com mais de cinco mil Municpios, onde
h uma significativa diferena entre as pessoas e as suas necessidades, onde em
cada local h grandes diferenas e peculiaridades, a deciso do Estado de obter
para si a possibilidade de impor uma organizao perfeitamente igual a todos os
Municpios parece pretensioso a ponto de atrapalhar ao invs de ajudar.
(RESENDE, 2008).

Este poder de legislar no mbito local abrange trs tipos diferentes: a

possibilidade de legislar exclusiva, para os casos com um interesse local
proeminente; a possibilidade de legislar compartilhada, quando o Municpio, os
Estados e a Unio podem legislar sobre um determinado assunto; e a possibilidade
de legislar complementar quando, por haver um interesse local envolvido, o
Municpio age em situaes onde outros entes federais no o fazem.

Competncia dos Municpios

Competncia, no sentido aplicado neste artigo, o ato de ter aptido para

realizar determinada ao, o que, de fato, o prprio trabalho de campo da entidade
125
municipal, que busca, por esse meio, a satisfao de sua atuao e, por
conseguinte, de atender o interesse coletivo.

A competncia administrativa refere-se capacidade para gerir o Municpio,

competncia que cada ente tem para si de acordo com sua situao. Fazendo uma
anlise das competncias do Municpio, o autor Jos Nilo Castro afirma que (2006,
p. 197):

A jurisdio do municpio deriva da Constituio Federal. Nossa

Federao adotou a tripartio dos poderes. Os poderes da Unio e
Municpios so explicitamente listados na Carta da Repblica,
reservando aos estados o poder que no so proibidos.
O interesse local, de fato, em ocasies, no est perfeitamente caracterizado
na Constituio quando se trata de competncia privativa, de forma que tambm
pode satisfazer no que diz respeito competncia complementar, que abrange a
questo quando no h competncia privativa de nenhum ente federativo e sempre
quando a mesma questo seja resolvida em razo do referido interesse.

Braz (2006) exemplifica como problemas de interesse local: abastecimento,

esporte e lazer. O autor de Direito Municipal na Constituio assevera que o termo
abastecimento, no se refere apenas a comida, mas tambm abrange gua e
energia eltrica para toda a populao.

Em outro mbito, quando o patrimnio histrico municipal est correndo

riscos, cabe ao prprio Municpio prover os meios necessrios para proteg-lo, sem
que se constitua dever de outros entes federativos.

A respeito do meio ambiente, a interveno municipal se justifica no interesse

local, na medida em que for apropriado. Enquanto a Unio dita regras gerais sobre o
assunto, confere aos Estados, da mesma forma que aos Municpios, que resolvam
suas questes no mbito de sua competncia privativa.

Quanto ao combate s causas da pobreza, cabe aos Municpios estabelecer

em suas sedes programas desenvolvidos pela Unio com esse fim, agindo
particularmente como gestores especiais atravs de suas secretarias.

A educao, alm da escolaridade obrigatria, envolve o acesso cultura,

dentro ou fora das escolas ou outras entidades financiadas por entes federativos.
Noutro ponto, o acesso sade tambm inclui o acesso assistncia social como

126
um meio de proteo da famlia e garantia constitucionalmente adquirida por
trabalhadores em geral.

oportuno esclarecer que, com a Constituio de 1988, houve no Brasil uma

ampliao enorme dos acessos aos servios de sade pblica. Foi necessrio
descentralizar o poder nesta matria, o que possibilitou que o Municpio tambm
acabasse sendo um gestor da sade pblica, organizando sua prestao.

Petrnio Braz (2006, p. 177), falando sobre a possibilidade de cooperao

entre os entes federados, diz que o ordenamento ptrio oferece meios para a
consecuo desse fim:

Existe a competncia de cooperao quando uma entidade

federativa, a quem no compete originariamente a atribuio
funcional para a prtica de certos atos administrativos, se adentra de
forma vlida ou por disposio legal na esfera funcional de outra,
com vistas a atender os fins do Estado, em sua concepo genrica.
Ao Municpio compete manter, com a cooperao tcnica e
financeira da Unio e do estado, programas de educao pr-
escolar, de ensino fundamental, assim como prestar servios de
ateno a sade da populao.
Nessa anlise de Petrnio Braz, observamos que a competncia de
cooperao consiste, na realidade, em prestaes que os entes federativos ho de
entregar aos cidados, para cuja consecuo os entes se veem obrigados a se
unirem.

E sobre competncia complementar Petrnio Braz (2006, p. 194) expe:

(...) a que se estabelece por ampliao, permitindo a soluo de

possveis conflitos, atribuindo-se aos Municpios capacidade para
elaborar leis, em ateno ao interesse local, que versa sobre a
matria no definida em sua competncia exclusiva. A Constituio
Federal proporcionou aos Municpios os mais amplos poderes para
complementar, em assuntos de interesse local, as legislaes federal
e estadual.
A delimitao dessa competncia complementar aberta, em virtude da
prpria autonomia legislativa dos Municpios. Se a Unio e os estados ditam a lei
que no satisfaz o interesse local, corresponde ao Municpio suprir essa lacuna
legislativa. Por vezes, essa competncia pode confundir-se com a competncia
exclusiva, em razo de que o ente maior no pode fixar regras em situaes onde s
o Municpio pode ditar sua legislao em virtude do interesse local. A diferena est
se a lacuna afeta a um ato privativo ou no.
127
 oportuno citar o que Corralo (2006, p. 178) diz sobre a competncia
complementar dos Municpios:

desde o prisma do interesse local que o Municpio pode e deve

exercer a competncia complementar prevista no artigo 30, II da
Constituio, que uma competncia legislativa compartida primria,
pois, deriva do prprio texto constitucional. Frente a omisso da
Unio, o Municpio poder exercer uma competncia complementar
atravs de normas gerais.
Mesmo falando de competncia complementar, possvel discorrer sobre a
possibilidade estatal de criar consrcios entre Municpios com a finalidade especfica
de planejar e executar obra pblica (sem se falar em outras finalidades temticas)
que seja de interesse de todos os envolvidos no processo. Tal possibilidade requer
um consenso legal pela necessidade de que certas localidades municipais, grupos
de Municpios e regies metropolitanas organizem situaes em comum.

O Prefeito

O prefeito o representante do Municpio, eleito mediante sufrgio livre de

todas as pessoas aptas para votar na correspondente eleio e desenvolve papel
primordial na organizao pbica e na criao de polticas pblicas adequadas para
a localidade.

No Brasil, h a diviso dos trs poderes: Executivo, Legislativo e Judicirio;

como regra, um poder no pode assumir atribuies de outro, de modo que a
harmonia entre os poderes da administrao pblica brasileira alcanada. Assim, a
prefeitura o centro da administrao municipal, dirigida pelo prefeito, a quem vrios
rgos, tais como secretarias municipais ou gerencias, so subordinados.

A organizao executiva local no tem apenas a funo de fazer cumprir as

leis que emanam do Legislativo, mas tambm para organizar as polticas pblicas
destinadas aos seus cidados, buscando uma administrao pblica mais forte e
capaz de solucionar os problemas da populao local.

Na organizao municipal, os secretrios tambm realizam funes como

agentes pblicos, sendo responsveis administrativamente pelos seus respectivos
setores. Sua designao atribuio do prefeito. H uma diviso das tarefas
municipais segundos as necessidades, razo pela qual se criam as secretarias.
128
 Mais uma vez recorremos aos ensinamentos de Hely Lopes Meirelles (2006,
p. 710), para definio da figura do prefeito:

O prefeito o chefe do Executivo municipal, agente poltico, dirigente

supremo da prefeitura. Como chefe do Executivo e agente poltico,
tem atribuies governamentais e administrativas. No desempenho
do cargo, em que investido por eleio, no fica submetido
hierarquicamente a nenhuma autoridade, rgo ou poder estadual ou
federal, somente se sujeita ao controle da Cmara, segundo as
normas especficas da administrao local, e as leis gerais do estado
membro e da Unio. Exerce suas funes com plena liberdade, no
marco da competncia funcional e nos limites da autonomia
municipal.
A figura do prefeito para o Municpio o que o governador para o Estado e
o presidente para a Unio, guardadas as devidas propores ao caso que aqui se
trata. Como derivao da conquista de poder pelos entes locais, surgiu um Poder
Executivo com funes locais similares as dos demais chefes das outras duas
esferas. Portanto, o prefeito o representante maior do Municpio, exercendo a
funo de representante legal e de autoridade no que se refere organizao
municipal local.

Como todo o poder emana do povo, cabe populao exercer sua

atribuio de escolher a pessoa para o exerccio do mandato de prefeito em cada
Municpio. Esse cidado eleito por sufrgio aberto e exercer as suas funes em
nome do povo de sua cidade, os seus poderes so previsto pela Lei Orgnica de
cada Municpio, o que, como j mencionado anteriormente neste estudo, a lei
maior.

Convm ressaltar novamente que, para organizar seu poder, o prefeito no

est abaixo das ordens de nenhum outro agente poltico, de modo que exerce sua
funo de forma independente. Buscando a capacidade plena de trabalho, a
independncia funcional uma garantia do pleno exerccio do mandato eletivo do
poder pblico municipal.

Cabe ao chefe do Executivo municipal designar todos os secretrios

municipais, a fim de descentralizar a administrao e proporcionar ao prefeito maior
capacidade de gesto, para que se atinja a satisfao administrativa plena, em todas
as reas.

129
 O prefeito realiza seu papel mediante atitudes que tratem de questes diretas,
cujo fundamento seja resolver situaes ou potenciar uma melhor qualidade de vida
nos Municpios. Quando falamos sobre os poderes do prefeito no exerccio do seu
cargo de chefe do Executivo municipal, importante retornar ao que Hely Lopes
Meirelles (2006) ensina. Ele afirma que os poderes do prefeito e chefe Executivo
municipal dividido em dois tipos distintos, a saber: autoridade poltica e atribuies
de carter administrativo.

H atos administrativos do prefeito que possuem a qualidade de vinculantes e

outros no, que integram a gesto prpria dele. Da mesma forma que existem atos
do prefeito que devem ser aprovados pela Cmara Municipal para ser validado,
enquanto outros no necessitam.

O prefeito tambm ser responsvel por assegurar a equidade e organizar

questes oramentrias municipais, incluindo a Lei Oramentria Anual (LOA), a Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) e o Plano Plurianual (PPA).

Compete tambm ao prefeito organizar as obras necessrias para o

Municpio e os cidados, assim como organizar o pessoal vinculado prefeitura para
a execuo das atividades que lhes so prprias em nome do princpio da eficincia.
Cremos oportuno citar Cretella Jnior (1981, p. 29):

Pelo prprio princpio do poder-dever, o administrado municipal tem

no s a faculdade, o direito e prerrogativa de atuar, mas tambm o
dever, a obrigao de tomar providncias em determinados casos
previstos em lei, sob pena de incorrer em responsabilidades, como
acontece, por exemplo, na instaurao de uma investigao
administrativa, quando a natureza da falta assim o exija, ou em caso
de aplicao de sanses.
oportuno ressaltar que o prefeito no funcionrio pblico, e sim um agente
poltico, o que lhe corresponde s disposies relativas aos governantes. Hely Lopes
(2006, p. 775) analisa a responsabilidade do prefeito afirmando que pode existir um
triplo aspecto: penal, poltico-administrativo e cvel. Cada um se desenrola em
processos independentes.

A responsabilidade penal do administrador pblico municipal se refere a todo

ato que resulte na consumao de um delito, tanto no mbito do cdigo penal como
no mbito de uma lei especfica dessa rea. Quanto a responsabilidade poltico-
administrativo se refere a qualquer transgresso que atente contras os aspectos
130
ticos da funo de prefeito e que podem levar a sua cassao. Essas situaes so
previstas nas leis orgnicas dos Municpios, em leis especiais e na Constituio
Federal em seu artigo 29-A, pargrafo 2, I, II e III. E a responsabilidade civil diz
respeito s questes que o prefeito no cumpre, tendo que ressarcir as finanas
pblicas alguma despesa ou outras questes ligadas ao oramento municipal.

CONCLUSES

No presente artigo tivemos a oportunidade de aprofundarmos a questo da

organizao do municpio no Brasil, observando aspectos do direito no mbito
municipal, e, por conseguinte, peculiaridades do poder local.

O poder local traduz a prerrogativa autoadministrativa dos Municpios, como

tambm a capacidade de administrar os interesses pblicos locais. E,
consequentemente, sempre que se analisa a questo das competncias dos entes
locais, incidi-se, obrigatoriamente, na anlise de temas correlatos como o interesse
local, o poder local e a descentralizao.

Dentro de todo contexto estudado, vale ressaltar que uma primeira concluso
nos remete a um aspecto muito importante, qual seja: o carter funcional dessa
autonomia local, que diz respeito organizao da administrao, dos servios que
se devem prestar e da forma que essa funo est intimamente ligada s
prerrogativas da entidade local de assumir deveres comuns, que, por conseguinte,
passam a ser de sua competncia a partir das previses legais.

Para tanto, a autonomia imprescindvel em relao aos assuntos que o ente

local tem maior pertinncia, ou seja, no que diz respeito a organizar polticas
pblicas com o objetivo de satisfazer as necessidades da populao local, na
incessante busca de alcanar o bem-estar social no meio comunitrio.

E para viabilizao do objetivo primordial de satisfazer necessidades da

populao, o fator funcional pedra angular. Nesse sentido, o fator funcional se
refere execuo de funo relativa ao conjunto de competncias que podem ser
desenvolvidas pelo Municpio, incluindo o contedo dessas funes,
preferencialmente na interveno social e econmica.

131
 O pensamento doutrinrio comentado se aplica obviamente realidade
brasileira, com nfase no sentido de que as funes da municipalidade devem
funcionar em quaisquer das circunstncias, favorecendo o bom funcionamento da
rea administrativa local em favor do interesse dos cidados.

Outra concluso diz respeito ao fato de que, no Brasil, a autonomia municipal

e a fora na formulao de suas competncias, tem como pressuposto principal a
necessidade de defender o carter descentralizador, assim como o interesse local
de cada municpio. Esse carter descentralizador proporciona que as aes do
Executivo local supram de forma mais eficaz s necessidades do cidado.

No Brasil, como bem explorado no decorrer do trabalho, cada municpio cria

sua prpria Lei Orgnica municipal, significando que a organizao municipal
brasileira possui maior efetividade, considerando uma forte necessidade de
descentralizao do poder executivo, uma vez que nosso pas de propores
continentais, com pluralidade de culturas, diversidade ambiental, etc.

Diante de tudo, possvel concluir ainda que os aspectos da evoluo

histrica dos Municpios, da autonomia, da competncia e, ainda, das atribuies
dos prefeitos, interferem no poder local e, consequentemente, refletem diretamente
os interesses dos cidados.

Assim, o Municpio, sem dvida alguma, caracteriza-se como ente pblico que
est mais prximo ao cidado e, consequente, pode resolver de forma mais efetiva
os problemas que mais afetam a coletividade.

REFERNCIAS

BRASIL, Constituio. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So

Paulo: Editora NDJ, 2012.
BRAZ, Petrnio. Direito Municipal na Constituio. 6. ed. So Paulo: Mizuno,
2006.
CABALLERO, Francisco Velasco. Autonoma Municipal. In: II Congreso de la
Asociacin Espaola de Profesores de Derecho Administrativo. 2007. Disponvel
em:
<http://grupos.unican.es/ada/2007%20AEPDA/Autonomia%20Local_Velasco.pdf>
Acesso em 03 de maio de 2014.
132
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da
Constituio. Almedina, Coimbra. 2003
CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. Del Rey, Belo Horizonte. 2006
CORRALO, Giovani da Silva. Municpio - Autonomia da Federao Brasileira.
Juru, Curitiba. 2006.
COSTA, Nelson Nery. Direito Municipal Brasileiro. 3. ed. Forense, Rio de Janeiro.
2006.
LEITE, David de Medeiros. Presupuesto Participativo en municipios brasileos:
Aspectos Jurdicos y Administrativos. Madrid: Editorial Acadmica Espaola, 2012.
LOZANO, Fernando Cordeiro. El pacto local: un punto de partida. Disponvel em:
<http://dialnet.unirioja.es/servlet/fichero_articulo?codigo=266037&orden=90225>
Acesso em: 05 de maio de 2014.
MACHO, Luis Miguez. El rgimen de las grandes ciudades. In: La Modernizacin
Del Gobierno Local. Atelier, Barcelona. 2005.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. Malheiros, So Paulo. 2006.
MELLO FILHO, Urbano Vitalino. Direito Municipal em Movimento. Del Rey, Belo
Horizonte. 1999.
ORDUA REBOLLO, Enrique. La administracin local en la constitucin de
1978. Disponvel em: < dialnet.unirioja.es/descarga/articulo/1111910.pdf> Acesso
em: 05 de maio de 2014.
PREZ, M Antonia Ramrez; MARTNEZ, Cecilia Pitt; YEZ, Clemente J. Navarro.
La estructura de oportunidades de la poltica local. El caso de los municipios
andaluces. Revista de Estudios Regionales, n 79, pp. 99-126. 2007.
PINDADO, Fernando. La participacin no se improvisa. Revista de estudios
locales, Madrid, Num. 87, p. 10. 2005.
QUESADA, Miguel-ngel Ladero. Las ordenanzas locales. Siglos XIII-XVIII, En la
Espaa Medieval.. Servicio de publicaciones, Universidad Complutense, Madrid,
n 21, p. 294-295. 1998.
RESENDE, Antnio Jos Calhau de. Autonomia Municipal e Lei Orgnica. Caderno
Escola Legislativa, Belo Horizonte, v. 10, n. 15, pp. 7-42. 2008.
SNCHEZ SNCHEZ, Zulima. Estudio Prctico de las asociaciones
Democracia directa y otras formas de participacin ciudadana. Lex Nova,
Valladolid. 2004.
VELASCO, Joaqun Hueln Martnez de. Globalizacin y principio de autonoma
local. Consejo General del Poder Judicial, Madrid. 2008
WAGNER, Francisco Sosa. Manual de Derecho Local. Aranzadi. Navarro. 2005.

133
 CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE E PARTICIPAO
POPULAR: O FUTURO DA DEFESA CONSTITUCIONAL

JUDICIAL REVIEW AND POPULAR PARTICIPATION: THE FUTURE

OF THE CONSTITUTIONAL DEFENSE

Renan Guedes Sobreira136

DOI 10.11117/9788565604536.07
RESUMO

A Constituio brasileira de 1988 se identifica nuclearmente com o princpio

democrtico, sendo ainda necessria a efetiva implementao dessa e, portanto,
desse. Um dos elementos que aproxima diretamente o cidado do texto
constitucional o controle de constitucionalidade. Se o futuro da sociedade carece
de democratizao, assim tambm o controle de constitucionalidade. Sobre o tema,
analisa-se o modelo brasileiro e o modelo mexicano de defesa constitucional. A
anlise comparativa de pas de estrutura aproximada brasileira apresenta
possibilidades e viabilidades. Pretende-se apresentar sugestes que fomentem o
debate e a anlise construtiva do tema a fim de se construir a Justia Constitucional
do futuro, que se cr necessariamente mais democrtica conforme o projeto
constitucional.

PALAVRAS-CHAVE: Controle de Constitucionalidade; Democracia;

Participao Cidad.

ABSTRACT

The Brazilian Constitution of 1988 is nuclearly identified with the democratic

principle, and them both requires an effectively implementation. One element that
makes an approach directly between the citizen and the constitutional text is the
judicial review. If the society's future needs democratization, as so the judicial review.
About this matter, the Brazilian and the Mexican models of judicial review are
analyzed. The comparative analysis of a country with similar structure of the Brazil
reveals possibilities and viabilities. Some suggestions are presented to foment the

136 Bacharel em Direito pela Universidade Federal do Paran (UFPR), expert em Direito
Parlamentar pela Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM). Servidor do Tribunal de Justia
do Estado do Paran (TJ-PR).
134
debate and the constructive analysis of the theme to construct the Constitutional
Justice of the future, that we believe, necessarily democratic, how was the
constitution project.

KEYWORDS: Judicial Review; Democracy; Citizen Participation.

Introduo

A Constituio o conjunto normativo mais caro da nao, cume e

fundamento, razo de gnese estatal, suprema, encontra-se constantemente
exposta podendo ser hodiernamente infringida.

Tal supremacia decorre de razes polticas e jurdicas poderosssimas

(estabilidade do Estado e da ordem jurdica, segurana dos direitos civis e polticos
dos indivduos), e sua exposio faz inarredvel que a Constituio possua um
sistema ou processo adequado de sua prpria defesa137.

Um texto constitucional fortemente alicerado, dotado de mecanismos

protetores no fica merc das intempries polticas e sociais que lhe rodeiam, mas
exerce autodefesa: assim o controle de constitucionalidade.

A fortaleza, entretanto, no pode se fazer ermida, antes, deve evitar o

isolamento que favorece os iconlatras jurdicos. A Constituio verdadeira, isto ,
aquela narrativa libertria138, contm um valor constitucional primrio (gene) que
mantm com a Constituio, mais que uma relao de pertinncia, uma relao de
inerncia: ele ela mesma, ela mesma ele139 , e que impede o isolacionismo.

O megaprincpio140, que d vida ao texto constitucional, fazendo-lhe material

e no espectro formal, o princpio democrtico. Sendo-lhe intrnseco, esse
elemento deve tambm informar o mecanismo de defesa da Constituio, pois a
natureza do elemento condiciona todo seu aspecto.

137
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. GARCIA, Maria (atualizadora). Curso de Direito Constitucional.
Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991, p. 372.
138
CLVE, Clmerson Merlin. Controle de Constitucionalidade e Democracia. IN: MAUS, Antonio
G. Moreira (org.). Constituio e Democracia. So Paulo: Max Limonad, 2001, p. 50.
139
BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 182.
140
BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 183.
135
 A democracia to antiga quanto vital, mas tambm relativamente recente
o sentido positivo atribudo ao termo democracia, o seu emprego eulogstico, que no
nosso presente difundiu-se at mesmo numa dimenso planetria141.

Se a Constituio Brasileira adota posio ambiciosa de democracia,

caracterizada pelas noes de liberdade e igualdade, pela soberania popular e pelo
pluralismo poltico, e informada profundamente pelo ideal republicano, pelo interesse
pblico e pela responsabilidade dos cidados pelas decises polticas 142 , essa
deve ser entendida como pluralismo; a democracia como instrumento de seleo e
de recmbio da classe poltica; a democracia como trmite da participao poltica
dos sujeitos que (apenas ilusoriamente simples, mas, na realidade, multifacetada
e plural)143.

Textualmente conquistada, a democracia urge consolidao prtica. Cr-se

que tal a misso do constitucionalista brasileiro do presente e do porvir.

Neste artigo, analisa-se a concretizao do princpio democrtico no sistema

de controle de constitucionalidade brasileiro. Comparativa e provocativamente,
apresenta-se, ainda que sucintamente, o modelo mexicano de controle de
constitucionalidade, extraindo eventuais sugestes para encerrar com proposies
ao debate que construir o constitucionalismo do amanh.

1 Acesso Justia Constitucional e Controle de Constitucionalidade no

Brasil

As trs frentes de exerccio do poder estatal constitudas participam do

controle de constitucionalidade no Brasil.

141
COSTA, Pietro. Soberania, Representao, Democracia: ensaios de histria do pensamento
jurdico. Curitiba: Juru, 2010, p. 239.
142
SALGADO, Eneida Desiree. O desenvolvimento democrtico e os direitos fundamentais: levando
o direito de petio a srio. IN: I Seminrio talo-Brasileiro, 2011, Curitiba. Anais do I Seminrio
taloBrasileiro em Inovaes Regulatrias em Direitos fundamentais, Desenvolvimento e
Sustentabilidade e VI Evento de Iniciao Cientfica UniBrasil 2001. Curitiba: Negcios Pblicos,
2011. p. 66.
143
COSTA, Pietro. Soberania, Representao, Democracia: ensaios de histria do pensamento
jurdico. Curitiba: Juru, 2010, p. 265.
136
 As casas legislativas Senado, Cmara dos Deputados, Assemblias
estaduais e Cmaras de vereadores devem atuar evitando que uma espcie
normativa inconstitucional passe a ter vigncia e eficcia no ordenamento
jurdico144, portanto, atuao prvia vigncia do ato normativo.

A Constituio Federal determina que as Casas do Congresso Nacional fixem

suas comisses, art. 58, o que feito a nvel de estatutos internos. No caso do
Senado Federal145 e da Cmara dos Deputados146, h Comisso de Constituio,
Justia e Cidadania, realizando a funo supra mencionada.

O Poder Legislativo ainda atua quando deixa de converter em lei, por

considerar inconstitucional, medida provisria.

A despeito da relevncia da funo, a Comisso de Constituio e Justia da

Cmara dos Deputados aprovou 118 projetos de lei em aproximadamente trs
minutos em tons zombeteiros como os deputados que forem pela aprovao, a
favor da votao, permaneam como se encontram, diante de um plenrio com
apenas um deputado147, havendo casos de aprovaes a toque de caixa e em
votao simblica148.

A displicente tratativa do tema, bem como a mobilidade poltica do Poder

Legislativo, podem comprometer a defesa da constituio. Ainda patolgico que se
trate o controle de constitucionalidade de forma simblica, eis que a Constituio o
molde das instituies nacionais.

O Poder Executivo veta, por inconstitucionalidade, projetos de leis aprovados

pelas casas legislativas, ou seja, previamente vigncia da lei. De maneira
repressiva e difusa, pode agir nas instncias administrativas de julgamento, por
exemplo, o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais a fim de realizar a

144
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 14. Ed. So Paulo: Atlas, 2003, p. 581.
145
Art. 72, III, com competncia regulada pelo art. 101 do Regimento Interno do Senado Federal.
146
Art. 32, IV do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
147
Disponvel em http://www.gazetadopovo.com.br/vidapublica/conteudo.phtml?id=1172445
Acessado em 15.08.12
148
Disponvel em <http://www.gazetadopovo.com.br/economia/conteudo.phtml?tl=1&id=12038
37&tit=CCJ-da-Camara-aprova-criacao-de-69-varas-trabalhistas> Acessado em 15.08.12.
137
verificao de legalidade ou ilegalidade, constitucionalidade ou inconstitucionalidade,
segundo entendimento doutrinrio149, de atos em matria tributria.

Pode-se dizer que o Poder Executivo atua rarefeitamente como controlador

de constitucionalidade, geralmente em situaes potencialmente afetas a elementos
sensveis150.

Como o controle pelo Poder Legislativo, a ao do Poder Executivo

vantajosa pelo fato de seus agentes serem eleitos democraticamente, o que confere
maior legitimidade s suas aes. Todavia, a eleio integra a democracia, mas no
a esgota, sendo que este tipo de verificao de constitucionalidade principia na
senda democrtica, mas ainda carece de melhoramentos.

149
GRUPENMACHER, Betina Treiger. Controle da Constitucionalidade pelo Poder Executivo. In:
Misabel Abreu Machado Derzi. (Org.). Separao de Poderes e Efetividade do Sistema Tributrio.
Belo Horizonte: Del Rey, 2010, p. 211 - 233. A doutrina mencionada confronta entendimento
sumulado do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Smula n 2 O Segundo Conselho de
Contribuintes no competente para se pronunciar sobre a inconstitucionalidade de legislao
tributria) e Portaria do Ministrio da Fazenda (Portaria MF n 256 de 22.06.09, art. 62 Fica vedado
aos membros das turmas de julgamento do CARF afastar a aplicao ou deixar de observar tratado,
acordo internacional, lei ou decreto, sob fundamento de inconstitucionalidade). Embora solitria, tal
doutrina se afigura pujante, eis que a competncia do Poder Judicirio para realizar o controle a
posteriori no excludente daquela das demais frentes de poder estatal, uma vez que todos
concorrem para salvaguardar a Constituio.
150
Mensagem de Veto 212/12 ao Projeto de Lei 1.876/99 (art. 76 O dispositivo fere o princpio da
separao dos Poderes conforme estabelecido no art. 2o , e no caput do art. 61 da Constituio
Federal ao firmar prazo para que o Chefe do Poder Executivo encaminhe ao Congresso Nacional
proposio legislativa.). Mensagem de Veto 664/90 ao Projeto de Lei 97/89 (art. 39, X O princpio
do Estado de Direito (CF. art. 1) exige que as normas legais sejam formuladas de forma clara e
precisa, permitindo que os seus destinatrios possam prever e avaliar as conseqncias jurdicas dos
seus atos. , portanto, inconstitucional a consagrao de clusulas imprecisas, sobretudo em
dispositivo de natureza penal.). Mensagem de Veto 07/12 (Projeto de Lei 6.822/10, que
Regulamenta o exerccio das profisses de Catador de Materiais Reciclveis e de Reciclador de
Papel A Constituio Federal, em seu art. 5o , inciso XIII, assegura o livre exerccio de qualquer
trabalho, ofcio ou profisso, cabendo a imposio de restries apenas quando houver a
possibilidade de ocorrer algum dano sociedade. Alm disso, no caso especfico, as exigncias
podem representar obstculos imediatos incluso social e econmica dos profissionais, sem que
lhes seja conferido qualquer direito ou benefcio adicional, uma vez que as atividades relacionadas
aos catadores j esto definidas na Classificao Brasileira de Ocupaes CBO, permitindo o
reconhecimento e o registro desses profissionais... Mensagem de Veto 345/06 (Art. 40 A Lei
9.504/97 A proposta, alm de criar a possibilidade de se punir algum com as penas de um crime
eleitoral sem que o autor tenha qualquer atividade eleitoral direta, evidentemente desproporcional,
posto que a pena aplicvel no se relaciona ao fato objetivamente cometido imputar falsamente a
outrem conduta vedada naquela lei. Tal situao no pode se sustentar frente ao atual sistema
jurdico-penal brasileiro, que se configura como um direito penal do fato. Com efeito, a adequao de
uma conduta figura tpica descrita no preceito legal a causa de aplicabilidade da pena,
sucedendo-se, pois, a sano cabvel. A sano deve ser estabelecida pela prpria norma
criminalizadora, como forma de individualiz-la, e nunca variar de acordo com elementos alheios
prpria conduta descrita pelo tipo.A sistemtica adotada no se coaduna com a exigncia do art. 5 ,
inciso XXXIX, da Constituio no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia
cominao legal, pois no especifica a pena aplicvel conduta.
138
 Por fim, cabe precipuamente ao Poder Judicirio declarar a
inconstitucionalidade de lei e de outros atos do Poder Pblico que contrariem, formal
ou materialmente, preceitos ou princpios constitucionais.151

Embora a atuao judicial usualmente se d quando a espcie normativa j

se encontra promulgada, h hiptese de manifestao ainda no curso do processo
legislativo. Segundo Paulo Dantas152, o nico modo de controle de
constitucionalidade judicial prvio: trata-se de mandado de segurana impetrado por
parlamentar contra ato que afronte o devido processo legislativo 153, cabendo,
conforme jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, somente os parlamentares
podem manejar mandado de segurana para garantia do devido processo
legislativo154.

Quando a espcie normativa j vigora, o Poder Judicirio atua em via

incidental e em via principal. Na primeira, h um processo em andamento, que deve
ter seu prosseguimento interrompido para anlise do incidente levantado, eis que
questo prejudicial; na segunda, o objeto principal da ao intentada a
constitucionalidade da lei ou ato do poder pblico.

Incidentalmente, deve-se contar com os diversos nus ao litigante de um

processo ordinrio, como o tempo para obteno de resultado, as custas
processuais e advocatcias, alm de fatores jurdicos que reduzem o impacto dessas
decises no mbito da democracia constitucional, como a carncia de efeitos erga
omnes.

Entretanto, o Ministro Gilmar Mendes, quando do julgamento do Recurso

Extraordinrio n 197.917, da relatoria do Ministro Maurcio Corra, consignou que o
modelo difuso no se mostra incompatvel com a doutrina da limitao dos efeitos.
Nesse caso, o Ministrio Pblico Estadual de So Paulo ingressara com ao civil
pblica contra a Cmara Municipal do Municpio de Mira Estrela, objetivando reduzir
o nmero de vereadores, entendendo que o art. 6, pargrafo nico da Lei Orgnica

151
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed. rev. atual. So Paulo:
Malheiros, 2010, p. 49.
152
DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Direito Processual Constitucional. So Paulo: Atlas,
2009.
153
MS n 23.914, Min. Maurcio Correa; MS n 20.257, Min. Dcio Miranda.
154
DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Direito Processual Constitucional. So Paulo: Atlas,
2009, p. 177 (destaque no original).
139
do Municpio, violava a proporcionalidade estabelecida pela Constituio Federal,
art. 29, IV.

Sempre tendo como resposta a parcial procedncia do pleito, o Ministrio

Pblico Estadual de So Paulo, ingressou com recurso extraordinrio alegando
novamente ofensa proporcionalidade.

Dando provimento ao recurso, mas sem tratar abertamente do tema, o

Ministro Maurcio Corra limitava os efeitos da declarao incidental de
inconstitucionalidade a um momento futuro, pois em caso de retroao haveria
violao segurana jurdica, conforme restou ementado.

O Ministro Gilmar Mendes, em voto-vista, aclarou academicamente a

situao, propondo soluo prtica de modulao dos efeitos da deciso de
inconstitucionalidade para o futuro, pois os atos praticados com base na lei
inconstitucional que no mais se afigurem suscetveis de reviso no so afetados
pela declarao de inconstitucionalidade.

Deve-se registrar ainda que a teoria dos efeitos transcendentes tem sido
estendida ao controle de constitucionalidade difuso, conferindo maior efetividade a
este. Entende-se que no s o dispositivo do que restar decidido faz coisa julgada,
mas tambm seus fundamentos determinantes, vinculando, por formar orientao
jurisprudencial, todo julgador.

O Ministro Celso de Mello decidiu, quando do julgamento da ADI 3345, que os

fundamentos determinantes do julgamento do Recurso Extraordinrio 197.917
possuam efeitos transcendentes, portanto, vinculantes.

O controle difuso de constitucionalidade, portanto, tem adquirido

caractersticas do modelo concentrado, como a modulao de efeitos e a fora
vinculante.

Contudo, dada a imensido ocenica de possibilidades na via difusa,

concentremo-nos no outro modo de controle de constitucionalidade.

Na via concentrada, aes atinentes Constituio Federal so julgadas pelo

Supremo Tribunal Federal, em virtude da competncia fixada pelo art. 102, I, a e 1

140
da CF. Aquelas referentes s Constituies Estaduais devem ser processadas pelo
Tribunal de Justia de cada ente da federao.

A Constituio Federal dispe de quatro aes principais: direta de

inconstitucionalidade (ADI), declaratria de constitucionalidade (ADC), direta de
inconstitucionalidade por omisso (ADIOm), reguladas pela Lei n.9.868/99 e a
argio de descumprimento de preceito fundamental (ADPF), regida pela Lei n.
9.882/99.

preciso estabelecer duas distines importantes. A primeira entre a figura

do terceiro e do amicus curiae. Em termos absolutamente genricos, poder-se-ia
afirmar que ambos so estranhos causa, eis que no se tratam de partes.
Afirmao descabida a esta anlise, eis que em controle de constitucionalidade no
se tem efetivamente parte155, mas atos que esto sob anlise para aferio de suas
compatibilidades com a constituio. Nem mesmo em controle de
constitucionalidade difuso haveriam partes, mas a mera anlise se, naquele caso
concreto, a norma viola ou no a Constituio. Nesse caso, as partes seriam do
processo principal e no do incidente de inconstitucionalidade.

Ausente a parte no processo de controle de constitucionalidade, pode-se

objetar que tambm inexiste interveno de terceiros, pois esta ocorre quando um
sujeito participa do feito sem ser parte na causa, com o fim de auxiliar ou excluir os
litigantes, para defender algum direito ou interesse prprio que possa ser
prejudicado pela sentena156.

Estando o conceito de interveno de terceiros intimamente ligado ao de

parte e sendo esta ausente no controle de constitucionalidade, no logra sentido em
tratar do primeiro tema. No h interesses prprios a serem prejudicados, mas
somente a defesa da constituio.

Assim, o amicus curiae se distingue do terceiro interveniente, pois um

auxiliar do juzo, que pode fornecer aos Ministros conhecimentos necessrios para o

155
Segundo Ovdio Batista da Silva (Curso de Processo Civil. Vol. 1. Tomo I. Rio de Janeiro:
Forense, 2008), parte aquele que pede contra outrem uma determinada conseqncia legal, ou
aquele contra quem esta pedida, caso se limite o conceito ao processo contencioso, inexistindo
partes verdadeiras na chamada jurisdio voluntria, conforme p. 186.
156
SILVA, Ovdio A. Batista da. Curso de Processo Civil. Vol. 1. Tomo I. Rio de Janeiro: Forense,
2008, p. 209.
141
adequado julgamento da causa, no se limitando a aspectos tcnicos, mas tambm
se manifestando em matrias de alta relevncia poltica157

O amicus curiae, portanto, permanece externo ao processo de controle de

constitucionalidade, no podendo manifestar-se sobre questes processuais ou
mesmo de mrito, para alm dos esclarecimentos que se pretende oferecer. Tanto
assim, que o Supremo Tribunal Federal j decidiu que o amicus curiae no possui
legitimidade nem mesmo para opor embargos de declarao158.

A segunda questo a diferena entre os efeitos das decises. Cientes de

que este tema tem alimentado um debate doutrinrio e jurisprudencial relativamente
complexo, que envolve variveis diversas159, no se adentra no torvelinho
argumentativo, mas se expem as idias mais assentadas na jurisprudncia do
Supremo Tribunal Federal.

A inconstitucionalidade declarada impinge ao ato a sano da nulidade. Fato

decorrente logicamente da supremacia constitucional. Portanto, a declarao de
inconstitucionalidade retroage ao momento de feitura do ato, fulminando-o de modo
que este jamais existiu na ordem jurdica e, no tendo existido, no pode gerar
efeitos. Identifica-se esta mobilidade temporal como eficcia ex tunc, sendo a
habitual.

Esse o posicionamento de Ruy Barbosa, que afirma a nulidade de atos que

afrontam o texto constitucional, entendimento amparado no fato de que onde se
estabelece uma Constituio, a violao em direito equivale a cahir em

157
DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Direito Processual Constitucional. So Paulo: Atlas,
2009, p. 222.
158
CONSTITUCIONAL. AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. AGRAVO REGIMENTAL
EM EMBARGOS DE DECLARAO. EMBARGOS DE DECLARAO OPOSTOS POR AMICUS
CURIAE. NO CONHECIMENTO. LEGITIMIDADE RECURSAL. INEXISTNCIA. I Esta Corte
pacificou sua jurisprudncia no sentido de que no h legitimidade recursal das entidades que
participam dos processos do controle abstrato de constitucionalidade na condio de amicus
curiae, ainda que aportem aos autos informaes relevantes ou dados tcnicos (ADI 2.591-
ED/DF, Rel. Min. Eros Grau). II - Precedentes. III Agravo regimental improvido. (ADI 3934 ED-AgR,
Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 24/02/2011, DJe-061
DIVULG 30-03-2011 PUBLIC 31-03-2011 EMENT VOL-02493-01 PP-00001 RDECTRAB v. 18, n.
202, 2011, p. 196-199, grifei); ver tambm ADI 2359 ED-AgR, Relator(a): Min. EROS GRAU, Tribunal
Pleno, julgado em 03/08/2009, DJe-162 DIVULG 27-08-2009 PUBLIC 28-08-2009 EMENT VOL-
02371-01 PP-00196 RSJADV set., 2009, p. 50-51.
159
BARROSO, Lus Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito Brasileiro. So Paulo:
Saraiva, 2012, p. 98 99.
142
nullidade160, sendo que esta declarao gera efeitos sobre toda a existencia do
acto, retroagindo at sua decretao, e obliterando-lhe todos os effeitos161.

O autor conclui que ou havemos de admitir que a Constituio annulla

qualquer medida legislativa, que a contrarie ou se incidir no fato de que a
legislatura possa alterar por medidas ordinrias a Constituio162

Noutro vis, Hans Kelsen entende que a deciso da Corte Constitucional

pela qual uma lei era anulada tinha o mesmo carter de uma lei ab-rogatria163,
sendo um verdadeiro ato negativo de legislao164. Sendo uma deciso de
anulao e no de nulificao do ato inconstitucional, sua eficcia deveria ser
apenas ex nunc, pois enquanto a corte no tivesse declarado a lei inconstitucional,
devia ser respeitada a opinio do legislador, expressa em seu ato legislativo165.

Nota-se, portanto, as seguintes diferenciaes: para Ruy Barbosa a

declarao de inconstitucionalidade torna o ato nulo desde sua origem, por afrontar
a norma mxima do ordenamento jurdico; para Hans Kelsen, o reconhecimento de
inconstitucionalidade mera atribuio dada ao Poder Judicirio, que no pode
atingir o ato desde sua feitura, sob pena de invaso de competncias do Poder
Legislativo, portanto, atua como legislador negativo, revogando a norma que atinge
a Constituio, gerando eficcia do momento da declarao em diante.

Ainda que o ordenamento jurdico brasileiro tenha adotado o iderio

propugnado por Ruy Barbosa166, de origem estadunidense, percebeu-se que de
certas normas inconstitucionais dependiam diversos atos e mesmo fatos da vida
cotidiana, sobretudo quando a espcie maculada persistia por longo tempo.

Afirmar que a declarao de inconstitucionalidade fazia a norma inexistente,

portanto, sem quaisquer efeitos decorrentes, geraria enormes problemas de ordem

160
BARBOSA, Ruy. Os Actos Inconstitucionaes do Congresso e do Executivo Ante a Justia
Federal. Rio de Janeiro: Companhia Impressora 7, 1893, p. 42 43.
161
BARBOSA, Ruy. Os Actos Inconstitucionaes do Congresso e do Executivo Ante a Justia
Federal. Rio de Janeiro: Companhia Impressora 7, 1893, p. 222.
162
BARBOSA, Ruy. Os Actos Inconstitucionaes do Congresso e do Executivo Ante a Justia
Federal. Rio de Janeiro: Companhia Impressora 7, 1893, p.44
163
KELSEN, Hans. Jurisdio Constitucional. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 305.
164
KELSEN, Hans. Jurisdio Constitucional. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 306.
165
KELSEN, Hans. Jurisdio Constitucional. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 305.
166
entende-se que a declarao de inconstitucionalidade corresponde a uma declarao de
nulidade da lei (BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio Martins; MENDES, Gilmar
Ferreira. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 1292)
143
prtica e jurdica. Assim, o artigo 27 da Lei n 9868/99 afirma que a Corte pode
restringir os efeitos de sua deciso ou transferir seu termo inicial, desde que hajam
razes de segurana jurdica ou excepcional interesse social.

Feitas as observaes preliminares, verifique-se brevemente o sistema de

controle de constitucionalidade mexicano.

2. O Modelo Mexicano

A pontual descrio que segue no fautora do direito estrangeiro, nem o

apresenta em totalidade, busca, singularmente, ventilar possibilidades encontradas
por outros Estados na harmonizao do princpio democrtico com o controle de
constitucionalidade.

A escolha se deu primeiramente, dada a proximidade de realidades e flagelos

compartilhados: a colonizao exploratria e expropriatria; os processos de
independncia167; as insurgncias populares168; as ditaduras militares169; a
caminhada redemocratizao, a construo poltica recente desses pases. Como
segunda razo, a intensa atuao brasileira no mbito internacional junto a seus
pares da Amrica Latina, aproximando polticas externas, firmando parcerias e
abrindo horizontes que, embora geograficamente prximos, foram mantidos
distantes170.

Por fim, o pioneirismo latino americano, muitas vezes ignoto ou de pouca

publicidade. A marginalizao desse conhecimento, segundo Bernal, reproduz as
lgicas do colonialismo cultural e do pensamento hegemnico sendo que se nada

167
1821, Mxico. 1822, Brasil.
168
Exemplificativamente, cita-se: 1910, Mxico, a Revoluo Zapatista; 1834-1840, Cabanagem e
1896-1897, Canudos, Brasil.
169
Exemplificativamente, cita-se: 1964-1985, Brasil. O Mxico, embora no tenha tido, oficial e
declaradamente, uma ditadura, foi controlado pelo Partido Revolucionrio Institucional de 1929
2000, quando ento foi derrotado por Vicente Fox Quesada do Partido da Ao Nacional (PAN).
170
Sobre o tema: AMORIM, Celso. Vocs se preparem, porque a poltica externa brasileira tomou
novos rumos. IN: ______. Conversas com Jovens Diplomatas. So Paulo: Benvir, 2011, p. 17
34.
144
for feito, terminaro por invisibilizar definitivamente o rol que outras esferas culturais,
como a latino-americana, tiveram em relao defesa judicial da constituio171.

Andrs Botero perquiriu 190 processos judiciais datados do perodo de 1812

1899, em Antioquia (Colmbia) e afirma que no difcil encontrar decises
judiciais do sculo XIX que tenham citado diretamente a constituio, seja para
limitar os poderes do Estado, seja para executar os seus mandatos de maneira
imediata172.

Isto revela, conclui Botero Bernal, que Marbury no foi o primeiro caso
judicial de supremacia constitucional, porque j existia um certo ambiente
institucional (e no apenas judicial) em favor da medida173, o que coloca tambm a
Colmbia na vanguarda do pensamento constitucional.

O pioneirismo mexicano est em sua constituio de 1917 que, por primeiro,

sistematizara o conjunto dos direitos sociais do homem174, abrindo clareiras no
denso contexto exploratrio, sendo elemento inextricvel dos avanos do
constitucionalismo175.

Anteriormente constituio mexicana, os direitos sociais eram

eventualmente garantidos por meio de declaraes esparsas ou cartas de direitos,
sem que houvesse, efetivamente uma vinculao de todos os entes estatais e de
todos aqueles submetidos jurisdio de um pas, o que ocorre quando h
positivao constitucional.

171
BOTERO BERNAL, Andrs. Matizando o discurso eurocntrico sobre a interpretao
constitucional na Amrica Latina. In: Revista Sequencia. N. 59. Dez. 2009, p. 272.
172
BOTERO BERNAL, Andrs. Matizando o discurso eurocntrico sobre a interpretao
constitucional na Amrica Latina. In: Revista Sequencia. N. 59. Dez. 2009, p.. 280-281
173
BOTERO BERNAL, Andrs. Matizando o discurso eurocntrico sobre a interpretao
constitucional na Amrica Latina. In: Revista Sequencia. N. 59. Dez. 2009, p. 283
174
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35 ed. So Paulo: Malheiros,
2011, p. 160.
175
Como a educao gratuita e obrigatria (art. 3 - Todo individuo tiene derecho a recibir educacin.
El Estado -federacin, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartir educacin preescolar,
primaria y secundaria. La educacin preescolar, primaria y la secundaria conforman la educacin
bsica obligatoria.) e a questo agrria (art. 27 - ...La Nacin tendr en todo tiempo el derecho de
imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el inters pblico, as como el de regular,
en beneficio social, El aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiacin, com
objeto de hacer una distribucin equitativa de la riqueza pblica...)

145
 Embora vigore desde 1917 seu texto foi reformado 567 vezes at a data de
consulta176. Anteriormente, o Mxico tivera constituies prprias em 1824, 1835,
1843, 1847 e 1857. Esta profuso de textos enseja a afirmao de que a histria
constitucional mexicana tem sido agitada, o que aproxima da prolfica produo de
constituies tambm no Brasil (1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 177,
1988).

Assentadas estas observaes, passa-se explanao sobre alguns

institutos aqueles mais peculiares do controle de constitucionalidade mexicano.

A preservao da Carta mexicana realizada via juzo de amparo (art. 14, 16

e 107), anlise de controvrsias constitucionais (art. 105, I), ao abstrata de
inconstitucionalidade (art. 105, II), procedimento investigatrio da Suprema Corte de
Justia (art. 97, 2 e 3), juzo de proteo de direitos poltico-eleitorais (art. 99,V),
juzo de reviso constitucional eleitoral (art. 99, IV), juzo poltico (art. 110) e
organismos autnomos protetores de direitos humanos (art. 102-B).

O juzo de amparo la institucin procesal ms importante del ordenamiento

mexicano178, sendo instrumento de tutela de derechos fundamentales, con
exclusin de la libertad personal tutelada por el habeas corpus179. Segundo o texto
constitucional mexicano, qualquer cidado que aduce ser titular de un derecho o de
un inters legtimo individual o colectivo (art. 107, I), pode ingressar com esta ao,
inclusive em nome de terceiros afetados e impossibilitados de faz-lo.180

176
Disponvel em < http://www.ordenjuridico.gob.mx/Publicaciones/CDs2013/CDCONSTITUCION/
pdf/c-1-1.pdf>, Acessado em 28.09.14.
177
Apresentada como Emenda Constitucional n 1 de 17.10.69, terica e tecnicamente no se tratou
de emenda, mas de nova constituio. A emenda s serviu como mecanismo de outorga, uma vez
que verdadeiramente se promulgou texto integralmente reformulado. (SILVA, Jos Afonso da. Curso
de Direito Constitucional Positivo. 35 ed. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 87)
178
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 924.
179
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 925
180
Fix-Zamdio e Valencia Carmona, lecionam na obra citada: puede interponerse juicio de amparo
por cualquier persona en nombre del afectado que se encuentre impossibilitado para hacerlo, aun
cuando el promovente sea menor de edad.(p. 928)
146
 Esta figura se revela amplamente democrtica. Seu poder de interferncia
nos campos mais sensveis da sociedade tem consolidado este instituto, que j
encontra espao em diversos pases latino americanos.181

A anlise de controvrsias constitucionais dirime dvidas entre os entes

federados, conforme o art. 105, I da Carta Mexicana, competindo s pessoas de
direito pblico que compem o Estado Mexicano atuarem. Segundo Jos Ramn
Cosso Diaz, os legitimados deben tener el carcter de rganos originarios 182,
conforme entendimento da Suprema Corte. Assim sendo, eis que de carter estatal
e no atinente especificamente viso de democracia aqui apresentada, no se
desenvolver a longo este tema.

Segundo Fix-Zamudio e Carmona, a ao abstrata de inconstitucionalidade

tiene por objeto esencial garantizar la aplicacin de la Constitucin y la certeza del
orden jurdico fundamental183, podendo ser de carcter prvio (...) invocarse
durante el procedimiento de discusin y aprobacin (...) de la norma( ...) o bien, a
posteriori, es decir, cuando las disposciones legislativas ya han sido publicadas.184

So legitimados para propor esta ao: trinta e trs por cento dos
componentes da Assemblia Legislativa do Distrito Federal e demais estados, o
Procurador-Geral da Repblica e, a partir da Reforma de 1996, desde que as
dirigncias nacionais ou estaduais dos partidos polticos violem normais eleitorais.185

De origem europia, a ao abstrata de inconstitucionalidade visa outorgar a

las minoras parlamentarias la posibilidad de impugnar ante los organismos de
justicia constitucional(...) las disposiciones legislativas aprobadas por la mayora186.

181
Previstos constitucionalmente, por exemplo, na Argentina (art. 43), Chile (art. 20), Colmbia (art.
86), Peru (art. 200, II), Venezuela (art. 27), Paraguai (art. 134), Bolvia (Captulo 2, Seo II), Equador
(art. 88), Nicargua (art. 45), Costa Rica (art. 48), Panam (art. 50), El Salvador (art. 174), Jamaica
(art. 25).
182
COSSO DAZ, Jos Ramn. Las partes en las controversias constitucionales. In: Questiones
Constitucionales. N 16, enero-junio, 2007, p. 93.
183
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010,p. 974
184
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 974.
185
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 975
186
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 974
147
 Percebe-se, desde logo, o depsito de confiana nas instituies polticas, na
democracia representativa daquele pas, elemento de coerncia do sistema: ora, se
o parlamentar representante da populao, toda esta, inclusive as parcelas
minoritrias, tm a possibilidade de alcanar a justia constitucional, dando plenitude
ao princpio democrtico.

Entretanto, o ltimo relatrio da organizao Transparncia Internacional 187

sobre a percepo de corrupo na gesto poltica, aponta que, em escala de zero a
dez, na qual o valor mximo representa ausncia de corrupo, o Mxico obteve 3,1
pontos, ocupando a 98 colocao no ranking de 178 pases, enquanto o Brasil
alou 3,7, classificado no posto de nmero 69.

Com base nestes dados, questionvel, em termos pragmticos, tamanha

confiana na democracia representativa, pois os parlamentares so sempre alvos de
desconfianas, que acabam por vezes corroboradas pelas estatsticas. A
dissonncia entre as disposies e as prticas mexicanas talvez comprometedora.

O procedimento investigatrio da Suprema Corte de Justia es una creacin

original de la carta de 1917188, e objetiva investigar la conducta de un juez o
magistrado federal que tenha incidido em violao a alguna garanta individual ou
do voto pblico189, podendo ser solicitada pelo Executivo Federal, Casas do
Congresso, Governador de Estado ou iniciada de ofcio pela Suprema Corte.

Findo o procedimento investigatrio, devem ser remetidas as informaes ao

rgo que solicitou o ato ou aquele competente para resolver el asunto, esto ltimo
en los casos en que la prpria Suprema Corte iniciara de oficio la pesquisa190.

O juzo de proteo de direitos poltico-eleitorais um equivalente do recurso

de amparo, com a restrio da matria, em que estn legitimados los ciudadanos

187
Disponvel em <http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2010/results>.
Acessado em 28.09.14.
188
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 980.
189
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 980.
190
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 980.
148
individualmente considerados que hubiesen sido lesionados en sus derechos
poltico-electorales191, e tambm do princpio da subsidiariedade.

O juzo de reviso constitucional eleitoral, previsto no artigo 99, IV da Carta

Mexicana visa combatir la inconstitucionalidad de los actos o resoluciones de las
autoridades electorales de las entidades federativas192, desde que este seja o nico
meio hbil para tanto.

O juzo poltico, art. 110 constitucional, visa apurar delitos, faltas ou omisses
cometidas no exerccio de cargo pblico, que tenham afetado ou potencialmente o
tenham feito, direitos constitucionalmente previstos.

Podem ser submetidos a este juzo os senadores, deputados federais,

ministros da Suprema Corte de Justia, conselheiros da Magistratura Federal,
secretrios del Despacho; los jefes de Departamento Administrativo; los diputados a
la Asambela, el jefe de gobierno... y el procurador general de Justicia todos do
Distrito Federal, bem como el procurador general de la Repblica;... el
consejeropresidente y los consejeros electorales del Consejo General del Instituto
Federal Electoral.193

A este j extenso rol ainda se somam: los magistrados de circuito y jueces de

Distrito; a los jueces y magistrados del fuero comn del Distrito Federal; a los
directores generales o sus equivalentes de los organismos descentralizados, alm
dos titulares de empresas de participacin estatal mayoritaria, sociedades o
asociaciones asimiladas a stas y fideicomisos pblicos194

Em que pese parecer um poderoso instrumento de controle dos atos de

quaisquer frentes de poder estatal, como o prprio nome sugere, um mecanismo
meramente poltico, eis que compete ao Poder Legislativo empreend-lo.

Figura peculiar que vem corroborar a tese de grande apreo do constituinte

mexicano por aqueles que devem representar o povo, dando-lhe margem

191
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 987.
192
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 991.
193
58 FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano
y Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 802.
194
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional Mexicano y
Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010, p. 802.
149
discricionria de controle a qualquer ofensa ao ordenamento jurdico do pas e no
s constituio.

Por fim, organismos autnomos protetores de direitos humanos so

provenientes dos entes legislativos federal e dos demais entes federativos.
Conhecem de queixas em relao a atos ou omisses de cualquier autoridad o
servidor pblico, con excepcin de los del Poder Judicial de la Federacin195, sobre
qualquer tema exceto trabalhista, eleitorais e judiciais.

Revelam-se espcies de conselhos locais que atuam na investigao do que

lhes apresentado e na emisso de recomendaes ao ente pblico noticiado, sem
qualquer fora vinculativa.

Figura assaz singular e que aproxima o cidado do poder pblico, podendo

exigir mais ativamente o cumprimento dos dispositivos constitucionais, ainda que
sem eficcia administrativa garantida. Entretanto, conveniente rememorar o fato de
que a opinio pblica e a presso exercida pelos meios de comunicao so to, ou
mais, eficientes que os mecanismos postos a mover a mquina pblica.

Interessante notar que no h neste pas controle de constitucionalidade de

omisses, como h no Brasil. Sobre este tema alguns autores mexicanos tm se
debruado afirmando que en nuestro pas, al menos a nivel federal, no se h
contemplado la inconstitucionalidad por omisin legislativa, y estimamos
196
vehementemente que debera incluirse en la Constitucin general . O ministro da
Suprema Corte Juan N. Silva Meza afirmou tambm que en un futuro no muy
lejano, tendr que desarollarse el problema de los efectos de la inconstitucionalidad
por omisin197

Tambm interessante observar os debates para a feitura do atual texto

constitucional mexicano sobre a democratizao da Corte Mxima. Naquele
momento, a composio do tribunal e no o acesso a este que se pretendia mais
democrtico.

195
Art. 102-B da Constituio Mexicana.
196
RANGEL HERNNDEZ, Laura. La Accin de Inconstitucionalidad por Omisin Legislativa en la
Constitucin Mexicana. IN: Questiones Constitucionales, n. 18, enero-junio, 2008, p. 202
197
SILVA MEZA, Juan. Efectos de las Sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin en los
procesos constitucionales: 10 aos de la novena poca. IN: Discursos, Mxico, SCJN, 2005, p. 30.
150
 Por proposio do deputado Jos Mara Truchuelo, a fim de manter a
congruncia democrtica, era indispensable la eleccin popular de un ministro por
cada uno de los estados de la Repblica198

O deputado Fernando Lizardi pretendia a eleio dos ministros por

parlamentares, conferindo aos primeiros legitimao indireta. Alberto Gonzlez,
todavia, advertiu sobre a possibilidade de que los autnticos rpresentantes de la
nacin considerassem apenas o partido poltico y no los mritos de los aspirantes a
ocupar el cargo199, manifestando-se no mesmo sentido de Truchuelo.

Rafael Martinez de Escobar atentou que se para nomeao Corte houvesse

atuao do Poder Executivo, ento os ministros iban a deber los favores de su
eleccin200, comprometendo severamente suas funes.

Dentre outras manifestaes e pontuaes, o texto constitucional mexicano

prev que a Corte ser composta por onze ministros eleitos pelo Congresso.

A constituio mexicana cria outros mecanismos outros, para alm do estrito

controle de constitucionalidade, que podem ter maior eficincia e certamente contam
com particular ligao com o princpio democrtico, dada a amplitude de acesso.

A partir da instigao feita pelo direito mexicano, faz-se sugestes de

aperfeioamento ao modelo brasileiro.

3. Sugestes ao Modelo Brasileiro

Diante do cotejamento entre o modelo de controle de constitucionalidade

brasileiro e aquele mexicano, algumas propostas podem ser feitas a fim de
aperfeioar, na trilha democrtica, o perfil nacional.

Quando do Projeto de Lei n 2.872, havia a previso de legitimidade do

cidado para o ajuizamento de Argio de Descumprimento de Preceito

198
LPEZ AGUILAR, Heriberto Benito. El control jurdico del poder poltico en Mxico. Toluca:
IEEM, 2011, p. 187.
199
LPEZ AGUILAR, Heriberto Benito. El control jurdico del poder poltico en Mxico. Toluca:
IEEM, 2011, p. 187
200
LPEZ AGUILAR, Heriberto Benito. El control jurdico del poder poltico en Mxico. Toluca:
IEEM, 2011, p. 188.
151
Fundamental. Entretanto, essa possibilidade foi derrubada com a Mensagem de
Veto n 1.807/99 com o argumento de que o rol de legitimados suficiente, alm do
fato prtico de que a abertura abarrotaria o Supremo Tribunal Federal com a
profuso de aes.

No s a afirmao reconhece que muitos preceitos fundamentais so

violados e seriam objeto de muitas aes como tolhe o direito fundamento de
petio previsto no artigo 5, XXXV da Constituio Federal. Ainda, afirma que no
h estrutura judicial para lidar com o crescimento numrico de feitos e, tampouco,
desejo poltico de sanar este problema.

Sugere-se, portanto, a preparao da estrutura do Poder Judicirio para a

necessria abertura democrtica.

A criao de corte especializada em controle de constitucionalidade,

composta por pessoal e estrutura fsica prprios, retiraria volume processual do
Supremo Tribunal Federal e ofereceria uma jurisdio mais apta tratativa clere
dos temas.

Para alm da concentrao em Corte Constitucional, a Justia Federal

poderia ser dotada ramo especializado em Justia Constitucional, com o
estabelecimento de Varas de Justia Constitucional nas unidades federativas, aptas,
por delegao, a julgar as lides e remeter, por amostragem, certo percentual das
decises Corte Constitucional para reapreciao.

Uma vez que tal medida demanda tempo, sendo, portanto, de longo prazo,
paliativamente, poder-se-ia estabelecer a via de aes coletivas de controle de
constitucionalidade. Fixar-se-iam requisitos, como mnimo numrico, para o
ajuizamento deste tipo de ao.

Afirma-se que este recurso paliativo, pois reduziria o volume objetivo da

Mensagem de Veto n 1.807/99 e obstculo prtico atualmente incontornvel , mas
poderia deixar margem direitos razoavelmente difundidos, mas que no atingissem
o patamar de interessados na ao.

As sugestes acima postas pretendem apenas apontar possibilidades,

carecendo de amadurecimento e planejamento estratgico-oramentrio. Pretendem
ser um estopim, criando espao para ulteriores e inovadoras propostas de
152
democratizao do controle de constitucionalidade, sobretudo em vista da
emergncia dos meios digitais no Poder Judicirio.

4. Consideraes Finais

O futuro da Justia Constitucional brasileira est intimamente ligado com a

concretizao dos ideais da Constituio Federal de 1988. Uma vez que o cerne
desta o princpio democrtico, a Justia Constitucional do futuro deve estar cada
vez mais comprometida democraticamente.

Considerando que o controle de constitucionalidade aquilo que melhor

atrela a materialidade da vida com o texto constitucional, imperiosa sua
democratizao.

O modelo de controle de constitucionalidade mexicano oferece uma mostra

de possibilidade e de viabilidade em um pas de estruturas histrica, poltica e
jurdica aproximada quelas do Brasil.

Mais do que propor as singelas sugestes acima como a criao de Corte

Constitucional, de Justia Constitucional como ramo especializado da Justia
Federal e mesmo de ao coletiva de controle de constitucionalidade , pretendeuse
lanar um facho de luz sobre o tema a fim de que outros possam vislumbr-lo e
apresentarem propostas construtivas Justia Constitucional do futuro, sendo o
porvir previsto constitucionalmente: de uma sociedade justa, livre e, sobretudo,
democrtica.

Referncias Bibliogrficas

AMORIM, Celso. Vocs se preparem, porque a poltica externa brasileira tomou

novos rumos. IN: ______. Conversas com Jovens Diplomatas. So Paulo:
Benvir, 2011, p. 17 34.
BARBOSA, Ruy. Os Actos Inconstitucionaes do Congresso e do Executivo Ante
a Justia Federal. Rio de Janeiro: Companhia Impressora 7, 1893.

153
BARROSO, Lus Roberto. O Controle de Constitucionalidade no Direito
Brasileiro. So Paulo: Saraiva, 2012.
BOTERO BERNAL, Andrs. Matizando o discurso eurocntrico sobre a
interpretao constitucional na Amrica Latina. In: Revista Sequencia. N. 59.
Dez. 2009.
BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocncio Martins; MENDES, Gilmar
Ferreira. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2010.
BRITTO, Carlos Ayres. Teoria da Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 2003.
CLVE, Clmerson Merlin. Controle de Constitucionalidade e Democracia. IN:
MAUS, Antonio G. Moreira (org.). Constituio e Democracia. So Paulo: Max
Limonad, 2001.
COSSO DAZ, Jos Ramn. Las partes en las controversias constitucionales. In:
Questiones Constitucionales. N 16, enero-junio, 2007.
COSTA, Pietro. Soberania, Representao, Democracia: ensaios de histria do
pensamento jurdico. Curitiba: Juru, 2010.
DANTAS, Paulo Roberto de Figueiredo. Direito Processual Constitucional. So
Paulo: Atlas, 2009.
FIX-ZAMUDIO, Hector; VALENCIA CARMONA, Salvador. Derecho Constitucional
Mexicano y Comparado. 7. ed. Ciudad de Mexico: Porra, 2010.
GRUPENMACHER, Betina Treiger. Controle da Constitucionalidade pelo Poder
Executivo. In: Misabel Abreu Machado Derzi. (Org.). Separao de Poderes e
Efetividade do Sistema Tributrio. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.
KELSEN, Hans. Jurisdio Constitucional. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
LPEZ AGUILAR, Heriberto Benito. El control jurdico del poder poltico en
Mxico. Toluca: IEEM, 2011.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 14. Ed. So Paulo: Atlas, 2003.
RANGEL HERNNDEZ, Laura. La Accin de Inconstitucionalidad por Omisin
Legislativa en la Constitucin Mexicana. IN: Questiones Constitucionales, n. 18,
enero-junio, 2008.
SALGADO, Eneida Desiree. O desenvolvimento democrtico e os direitos
fundamentais: levando o direito de petio a srio. IN: I Seminrio talo-Brasileiro,
2011, Curitiba. Anais do I Seminrio talo-Brasileiro em Inovaes Regulatrias
em Direitos fundamentais, Desenvolvimento e Sustentabilidade e VI Evento de
Iniciao Cientfica UniBrasil 2001. Curitiba: Negcios Pblicos, 2011.
SILVA MEZA, Juan. Efectos de las Sentencias de la Suprema Corte de Justicia de la
Nacin en los procesos constitucionales: 10 aos de la novena poca. IN:
Discursos, Mxico, SCJN, 2005.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 33. ed. rev.
atual. So Paulo: Malheiros, 2010.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 35 ed. So
Paulo: Malheiros, 2011.

154
SILVA, Ovdio A. Batista da. Curso de Processo Civil. Vol. 1. Tomo I. Rio de
Janeiro: Forense, 2008.
TEIXEIRA, Jos Horcio Meirelles. GARCIA, Maria (atualizadora). Curso de Direito
Constitucional. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 1991.

155