Anda di halaman 1dari 13

Positive Accounting Theory

Teori akuntansi positif (positive accounting theory) sering dikaitkan dalam pembahasan
mengenai manajemen laba (earnings management). Teori akuntansi positif menjelaskan faktor-
faktor yang mempengaruhi manajemen dalam memilih prosedur akuntansi yang optimal dan
mempunyai tujuan tertentu.
Menurut teori akuntansi positif, prosedur akuntansi yang digunakan oleh perusahaan tidak
harus sama dengan yang lainnya, namun perusahaan diberi kebebasan untuk memilih salah satu
alternatif prosedur yang tersedia untuk meminimumkan biaya kontrak dan memaksimalkan nilai
perusahaan. Dengan adanya kebebasan itulah, maka menurut Scott (2000) manajer mempunyai
kecenderungan melakukan suatu tindakan yang menurut teori akuntansi positif dinamakan
sebagai tindakan oportunis (opportunistic behavior). Jadi, tindakan oportunis adalah suatu
tindakan yang dilakukan oleh perusahaan dalam memilih kebijakan akuntansi yang
menguntungkan dan memaksimumkan kepuasan perusahaan tersebut.
Ada berbagai motivasi yang mendorong dilakukannya manajemen laba. Teori akuntansi
positif (positive accounting theory) mengusulkan tiga hipotesis motivasi manajemen laba yang
dihubungkan oleh tindakan oportunistik yang dilakukan oleh perusahaan (Watts dan Zimmerman,
1986 dalam Santoso, 2004). Tiga hipotesis menurut Watts dan Zimmerman (1986) dalam
Santoso (2004) dapat dijelaskan sebagai berikut:

1. Hipotesis program bonus (the bonus plan hypotesis)

Hipotesis ini menyatakan bahwa perusahaan yang menggunakan bonus plan akan cenderung
untuk menggunakan metode-metode akuntansi yang dapat meningkatkan laba yang
dilaporkan pada periode berjalan. Hal ini dilakukan untuk memaksimumkan bonus yang akan
mereka peroleh karena seberapa besar tingkat laba yang dihasilkan seringkali dijadikan dasar
dalam mengukur keberhasilan kinerja. Jika besarnya bonus tergantung pada besarnya laba, maka
perusahaan tersebut dapat meningkatkan bonusnya dengan meningkatkan laba setinggi mungkin.
Dengan demikian, diperkirakan bahwa perusahaan yang mempunyai kebijakan pemberian bonus
yang berdasarkan pada laba akuntansi, akan cenderung memilih prosedur akuntansi yang
meningkatkan laba tahun berjalan.

2. Hipotesis perjanjian utang (the debt covenant hypotesis)

Hipotesis ini berkaitan dengan syarat-syarat yang harus dipenuhi perusahan di dalam perjanjian
utang (debt covenant). Sebagian perjanjian utang mempunyai syarat-syarat yang harus dipenuhi
peminjam selama masa perjanjian. Dinyataka pula jika perusahaan mulai mendekati suatu
pelanggaran terhadap (debt covenant), maka perusahaan tersebut akan berusaha
menghindari terjadinya (debt covenant) dengan cara memilih metode akuntansi yang
meningkatkan laba. Pelanggaran terhadap (debt covenant) dapat menimbulkan suatu biaya serta
dapat menghambat kinerja manajemen. Sehingga dengan meningkatkan laba perusahaan berusaha
untuk mencegah atau setidaknya menunda hal tersebut.

3. Hipotesis biaya politik (the political cost hypotesis)

Dalam hipotesis ini dinyatakan bahwa semakin besar biaya politis yang dihadapi oleh
perusahaan maka semakin besar pula kecenderungan perusahaan menggunakan pilihan
akuntansi yang dapat mengurangi laba, karena perusahaan yang memiliki tingkat laba yang
tinggi dinilai akan mendapat perhatian yang luas dari kalangan konsumen dan media yang
nantinya juga akan menarik perhatian pemerintah dan regulator sehingga menyebabkan terjadinya
biaya politis, diantaranya muncul intervensi pemerintah, pengenaan pajak yang lebih tinggi, dan
berbagai macam tuntutan lain yang dapat meningkatkan biaya politis.
Dari definisi diatas, peneliti dapat melihat hubungan teori akuntansi positif (positive
accounting theory) dengan penelitian ini. Seperti yang sudah dijelaskan, dalam teori akuntansi
positif (positive accounting theory) ada berbagai motivasi yang mendorong dilakukannya
manajemen laba. Salah satu motivasi yang terkait dengan adanya perubahan tarif pajak
penghasilan badan 2008 yaitu motivasi regulasi politik yang merupakan motivasi manajemen
dalam mensiasati berbagai regulasi pemerintah guna melakukan manipulasi laba dengan
menurunkan laba yang dilaporkan sehingga pajak yang dibayarkannya menjadi kecil.

Ch 9 Positive Accounting Theory & Capital Market Research


Positive accounting theory adalah cabang penelitian akuntansi yang berusaha
untuk menjelaskan dan memprediksi praktik akuntansi
Ketidakpuasan teori normatif

1. Berusaha memberikan rekomendasi metode akuntansi tanpa didasari


penelitian/metode empiris

2. Memberi rekomendasi metode akuntansi secara subjektif sehingga tidak


dapat difalsifikasi

3. Gagal menjelaskan mengapa konsep biaya historis diterimasecara umum


dan digunakan di berbagai keadaan

Kekuatan Positive Theory dibanding normative

1. Teori positif diperlukan sebelum teori normatif dikembangkan, untuk


memahami kejadian di dunia nyata

2. Teori normatif tidak didasarkan pada observasi-observasi atau metode-


metode yang terindentifikasi dan empiris

3. Teori normatif tidak menghasilkan pernyataan yang dapat diuji secara


empiris, fungsi tujuannya tidak lepas dari preferensi subyektif

4. Teori normatif gagal menjelaskan mengapa prinsip-prinsip akuntansi biaya


historis diterima secara umum dan digunakan dalam berbagai situasi

5. Teori positif sebagai suatu paradigma dikembangkan untuk mengatasi


kelemahan-kelemahan teori normatif

6. Teori positif harus dapat menghasilkan hipotesis yang dapat dibuktikan


kesalahannya melalui pengujian empiris

Tujuan Teori positif

1. Menjelaskan dan memprediksi praktik akuntansi bukannya menyajikan


panduan/petunjuk/arahan

2. Memastikan bahwa tidak satupun tujuan lebih superior daripada tujuan-


tujuan lain
3. Menilai praktik yang ada saat ini dengan cara sistematis

4. Berupaya memodel hubungan antara akuntansi, perusahaan, dan pasar


dan menganalisis persoalan-persoalan dalam kerangka kerja ekonomi

Kritik atas positive accounting theory

1. Tidak memberi rekomendasi apa yang seharusnya dilakukan, hanya


menjelaskan dan memprediksi apa yang akan terjadi

2. Tidak sepenuhnya bebas dari nilai-nilai(objektif) karena hanya


menjelaskan dan memprediksi apa yang akan dilakukan orang2,
mengabaikan apa yang seharusnya dilakukan

3. Mengasumsikan bahwa manajer(agen) dan pemilik(principal) memiliki


kepentingan sendiri2 untuk memaksimalkan kekayaannya tanpa
mempertimbangkan efek buruknya.

Perkembangan Teori Positif, menjadi dua tahap

1. Capital Market Behavior > fokus bab ini, yaitu

a. Meneliti hubungan antara pengumuman data akuntansi dan reaksi


harga saham

b. Teori-teori yang digunakan adalah efficient market hypothesis dan


capital asset pricing model

2 Explain and Predict praktik akuntansi, alasan pemilihan praktik akuntansi


> bab selanjutnya

a. Teori ex-post yang menjelaskan apakah perusahaan membuat pilihan-


pilihan akuntansi tertentu untuk tujuan-tujuan oportunistik, misal
pemindahan kekayaan dari pemegang klaim atas perusahaan kepada
manajer

b. Teori ex-ante yang mengasumsikan perusahaan memilih praktik-


praktik akuntansi untuk tujuan-tujuan efisiensi

c. Kedua fokus ini tidak mutually exclusive

d. Teori yang digunakan didasarkan pada property rights contracting


literature

Capital Market Research


Dua jenis riset pasar modal :

1. Pengaruh penerbitan informasi akuntansi terhadap harga saham


2. Pengaruh perubahan kebijakan akuntansi terhadap harga saham

Kedua riset ini didasarkan pada efficient markets hypothesis (EMH), yang
menekankan pada permintaan dan penawaran, analisis ekuilibrium dan pasar-
pasar kompetitif
Menurut Fama: pasar yang efisien adalah pasar yang merefleksikan sepenuhnya
informasi yang tersedia
Kondisi pasar efisien :

1. Tidak ada biaya transaksi dalam perdagangan sekuritas

2. Semua informasi tersedia tanpa biaya bagi seluruh peserta pasar

3. Semua setuju atas implikasi dari informasi saat ini terhadap harga dan
distribusi sekarang dari harga-harga setiap sekuritas di masa depan

3 bentuk EMH

1. Weak form, mengasumsikan bahwa harga sekuritas pada suatu waktu


mencerminkan sepenuhnya informasi yang terkandung dalam serangkaian
harga-harga di masa lalu

2. Semi-strong form, mengasumsikan bahwa harga sekuritas mencerminkan


semua informasi yang tersedia, termasuk harga-harga di masa lalu

3. Strong form, mengisyaratkan bahwa harga sekuritas mencerminkan


seluruh informasi, termasuk informasi yang tidak tersedia secara public

Riset dalam akuntansi menggunakan asumsi semi kuat


Capital Market Research merupakan riset yang menggunakan metode-metode
statistic untuk menguji hipotesa tentang perilaku pasar modal. Model yang
digunakan adalah model pasar yang didasarkan pada capital asset pricing model
(CAPM)
Penelitian mengenai pengumuman laba akuntansi terhadap harga saham

1. Ball and Brown > laba akuntansi berguna dan informatif dalam
pengambilan keputusan investasi, Pasar mengantisipasi laporan laba
menguntungkan dan tidak menguntungkan dan harga menyesuaikan
sebagaimana mestinya

2. Foster > membuktikan bahwa informasi interim memberikan informasi


yang signifikan kepada pasar

3. Beaver, Clarke dan Wright meneliti seberapa besar perubahan laba yang
tidak diperkirakan dapat memengaruhi abnormal returns. Persentasi rata-
rata dari unexpected profits naik/turun, ada kenaikan/penurunan rata-rata
tahunan abnormal rate of return
4. Beaver, Lambert dan Morse, secara rata-rata, kenaikan abnormal return
hanya sebesar 0.1 0.15% berkaitan dengan kenaikan unexpected profits
sebesar 1%.

Studi Asosiasi dan Earning Response Coefficient (ERC)


Studi asosiasi mengukur pengaruh ukuran-ukuran akuntansi terhadap harga
saham selama periode yang lebih panjang (1 tahun atau lebih)
Earnings response coefficient diperoleh dengan melakukan regresi linear
sederhana antara returns atau unexpected returns sebagai variabel bebas
dengan profits atau unexpected profits sebagai variabel terikat. R-squared dan
kemiringan (koefisien) kemudian digunakan untuk menilai isi informasi dari laba.
Faktor-faktor yang memengaruhi ERC:

1. risiko dan ketidakpastian (negatif, tetapi bisa jadi karena noise),

2. kualitas audit (positif),

3. ukuran perusahaan (positif),

4. industri (positif),

5. tingkat bunga (belum banyak penelitian di area ini),

6. leverage (hubungan beta dan ERC menjadi tidak signifikan setelah


memperhitungkan leverage),

7. pertumbuhan perusahaan (positif),

8. laba permanen dan temporer (informasi laba temporer digunakan untuk


mengestimasi laba permanen)

9. Model non-linear, karena model linear memiliki R-squared yang kecil

10.Tingkat laba dan perubahan laba (berkaitan secara signifikan dengan


return, tetapi raw profits paling signifikan berasosiasi dengan return)

11.Laba yang terdisagregasi (incremental sifnigicant explanatory power


ditunjukkan)

12.Arus kas (menambah informasi tetapi tida sebanyak laba)

13.Neraca dan komponen neraca

Ada dua posisi pra teori EMH:

1. Angka-angka akuntansi tidak berarti sama sekali karena berdasarkan


biaya-biaya historis yang tidak relevan
2. Angka-angka ini menipu karena investor terlalu terpaku pada angka-angka
yang dilaporkan

Hipotesis atas kondisi ini

1. Hipotesis mekanistik, Pasar bereaksi secara mekanistik terhadap


perubahan pada angka akuntansi, baik perubahan tersebut hanyalah
secara kosmetik/palsu atau baik perubahan tersebut berakibat pada
arus kas atau tidak. Jadi pasar secara sistematik tertipu oleh perubahan
metode akuntansi yang menignkatkan/menurunkan laba akuntansi.

2. Hipotesis no effect, pasar mengabaikan perubahan akuntansi yang tidak


berimplikasi pada arus kas.

Hasil penelitian dari Kaplan & Roll menunjukkan bahwa pasar tertipu untuk
beberapa waktu
Accounting Theory Discretion
Contracting Theory
Teori ini mencirikan perusahaan sebagai hubungan (nexus) legal yaitu berupa
hubungan-hubungan kontraktual di antara penyedia dan pengguna faktor-faktor
produksi.
Keberadaan perusahaan didasarkan pada pengurangan biaya transaksi.
Perusahaan ada karena memberikan biaya yang lebih murah bagi para individu
untuk bertransaksi melalui organisasi sentral daripada melakukannya secara
individu
Agency Theory
Hubungan keagenan terjadi karena ada kontrak yang membuat satu pihak
(principal) meminta pihak lain (agen) melakukan suatu tindakan untuk
kepentingan principal. Keduanya berupaya memaksimalkan utilitas mereka
Agency problem muncul bila agen bertindak yang tidak memaksimalkan
kepentingan principal dalam rangka memaksimalkan kepentingannya sendiri.
Agency problem memunculkan agency cost, yang terdiri dari:

1. monitoring costs adalah biaya untuk mengawasi perilaku agen. Biaya ini
dikeluarkan principal untuk mengukur, mengamati dan mengendalikan
perilaku agen. Contoh : biaya audit wajib, biaya merancang rencana
kompensasi manajemen, pembatasan anggaran dan aturan-aturan
operasional.

2. bonding costs merupakan biaya yang ditangung oleh agent untuk menetapkan dan
mematuhi mekanisme yang menjamin bahwa agent akan bertindak untuk kepentingan
principal. Contoh : biaya pembuatan laporan kwartalan, oportunity cost karena dilarang
membocorkan rahasia perusahaan ke publik.

3. residual loss merupakan pengorbanan yang berupa berkurangnya kemakmuran principal


sebagai akibat dari perbedaan keputusan agent dan keputusan principal.
Ada dua jenis agency problem

1. Manager-Shareholder agency relationship

Permasalahan keagenan dalam managaer shareholder relationship:

a. Risk aversion, manajer memilih risiko yang lebih rendah daripada


yang diinginkan pemegang saham

b. Dividend retention, manajer lebih suka membayar dividen dalam


jumlah yang lebih rendah daripada preferensi pemegang saham

c. Horizon problem, pemegang saham berkepentingan atas arus kas


untuk jangka waktu yang tidak terbatas sedangkan manajer hanya
untuk jangka waktu yang menjadi kepentingannya

Kontrak tertentu dapat digunakan untuk mengatasi masalah2 ini:

a. Remunerasi berbasis harga saham dapat mengurangi persoalan-persoalan


horizon dan risk-aversion

b. Remunerasi berbasis laba juga dapat digunakan untuk mengatasi risk


aversion

c. Memberikan rencana bonus yang batas atasnya ditentukan berdasarkan


dividend payout ratio (mengurangi persoalan dividen retention)

d. Membayar manajer lebih berdasarkan pergerakan harga saham ketika


manajer mendekati masa pension (mengatasi horizon problem)

e. Membayar bonus pada tariff progresif atas peningkatan laba yang


dilaporkan

Bonus plan hypothesis > manajer yang dibayar menggunakan bonus tertentu
cenderung berusaha menggunakan metode akuntansi yang meningkatkan laba
di periode berjalan agar mendapat bonus yang lebih tinggi

2. Shareholder Debtholder agency relationship

Nilai perusahaan = nilai utang + nilai ekuitas, ada dua cara meningkatkan nilai
ekuitas yaitu meningkatkan nilai perusahaan atau memindahkan kekayaan dari
pemberi pinjaman ke pemegang saham.
Ada 4 cara dalam memindahkan kekayaan dari pemberi pinjaman kepada
pemegang saham (Smith dan Warner):

a. Pembayaran dividen yang berlebihan

b. Subtitusi asset

c. Underinvestment
d. Dilusi klaim

Cara mengatas permasalahan diatas menggunakan perjanjian utang/debt


covenant. Ada empat kelompok perjanjian utang:

a. Perjanjian yang membatasi kesempatan investasi perusahaan

b. Perjanjian yang membatasi kebijakan dividen

c. Perjanjian yang membatasi kebijakan keuangan perusahaan

d. Perjanjian yang mengharusan penyediaan informasi tertentu untuk


membantu pemberi pinjaman apakah perjanjian telah dilanggar

Beberapa hal yang dimasukkan dalam perjanjian pinjaman:

a. Pemeliharaan tingkat modal kerja

b. Pembatasan aktivitas merger

c. Pembatasan investasi pada perusahaan lain

d. Pembatasan untuk melakukan pinjaman tambahan

Ex post opportunism vs ex ante efficient contracting


Pengarang berpendapat: agen mempertimbangkan bahwa proteksi harga tidak
lengkap dan setiap penyelesaian ex post untuk perilaku disfungsional juga tidak
lengkap. Argumentasi ini disebut ex-post opportunistic
Manajer akan menggunakan teknik-teknik akuntansi yang meningkatkan laba
yang dilaporkan pada tahun berjalan.
Pendekatan alternative adalah pendekatan efficient contracting. Pendekatan ini
didasarkan pada pengaruh reputasi pada manajer. Manajer akan mendesain
kontrak yang efisien, yang menyelaraskan kepentingan agen dan principal dan
meningkatkan nilai perusahaan. Disebut ex-ante karena agen bernegosiasi di
muka untuk menbatasi perilakunya
Penggunaan teknik-teknik akuntansi yang mengurangi laba menunjukkan
perilaku pendekatan ini.

Information perspective and signalling


Holthausen: manajer menyediakan informasi kepada investor untuk membantu
mereka mengambil keputusan. Peranan ini diambil karena mereka memiliki
keunggulan komparatif dalam produksi dan diseminasi informasi
Tidak mudah membedakan ini dengan perspektif efficient contracting
Menurut perspektif informasi, informasi mendahulun arus kas. Informasi
akuntansi digunakan untk mengindikasikan nilai perusahaan dan perubahannya.
Menurut perspektif efficient contracting, akuntansi dipandang merefleksikan
perubahan arus kas perusahaan, transaksi sudah terjadi
Menurut perspektif akuntansi, perubahan metode akuntansi berarti informasi
telah berubah dan keputusan investasi juga harus berubah
Hipothesis informasi ini sejalan dengan signaling theory, yaitu manajer
menggunakan informasi akuntansi untuk memberi sinyal atas ekspektasi dan
intensi di masa depan
Menurut signaling theory, jika manajer mengharapkan tingkat pertumbuhan di
masa depan yang tinggi, mereka akan memberikan sinyal melalui data akuntansi
Manajer perusahaan lain yang kinerjanya sama akan juga melaporkan. Manajer
yang kinerjanya biasa-biasa saja juga memiliki insentif untuk melaporkan supaya
tidak dipandang memperoleh kinerja yang buruk Manajer dengan informasi yang
buruk akan memiliki insentif melaporkan kabar buruk untuk mempertahanan
kredibilitas mereka
Signaling theory memprediksi bahwa perusahaan akan mengungkapkan
informasi lebih dari yang diminta
Sinyal harus kredibel, tidak dapat direplikasi dengan mudah dan murah oleh
perusahaan lain. Biaya informasi termasuk kerugian kredibilitas jangka panjang
karena kinerja actual tidak sesuai dengan kinerja yang dilaporkan akuntansi
Tambahan kredibilitas diperoleh dari kebijakan dividen
Pasar menginterpretasikan bahwa pengungkapan akuntansi merupakan kabar
baik sedangkan ketiadaan informasi akuntansi merupakan kabar buruk

Principal - Agent Theory Dalam Proses Perencanaan


Anggaran Publik

Proses Penganggaran Daerah di Indonesia dalam Konteks Principal Agent Theory


Scarpello dan Jones (1996) sebagaimana dikutip dalam Darsono (2001) menyatakan bahwa
hubungan prinsipal-agen bersifat hirarkis. Pada tingkat manajemen di bawahnya terjadi
hubungan antara prinsipal dan agen. Prinsipalnya adalah manajer puncak sedangkan agennya
adalah manajer menengah. Hal inipun berlaku pada penganggaran sektor publik.

Rantai hubungan penganggaran daerah dapat ditunjukkan dalam konteks Principal - Agent
Theory dengan mengacu pada pendapat Moe (1984) dalam (2001). Moe menggunakan unit
analisis negara, dengan 5 rantai yaitu:

1. voters-legislature,

2. legislature-government,

3. ministry of finance-spending agency,


4. minister-bureaucrats,

5. senior bureaucratst down to service provider.

Rantai 4 dan 5 tidak terjadi pada proses penganggaran daerah. Rantai


pembuatan anggaran sektor publik yang berjenjang ini membuat adanya
perangkapan peran. Sebagai contoh adalah legislatif, dalam rantai pertama
legislatif berperan sebagai agen, namun sebaliknya pada rantai kedua legislatif
berperan sebagai prinsipal.

Pada pemerintahan yang menganut azas demokrasi maka prinsipal utama


adalah rakyat. Legislatif adalah lembaga perwakilan rakyat, keberadaannya
dimungkinkan karena rakyat (voters) telah memilihnya. Dengan demikian
berdasarkan hubungan prinsipal - agen, maka legislatif memiliki peran sebagai
agen yang terikat kontrak untuk mewakili kepentingan rakyat sebagai prinsipal.

Peran Rakyat (voters) Sebagai Prinsipal


DPRD merupakan perwakilan rakyat sehingga DPRD harus bertanggung jawab
pada prinsipal utama sektor publik yaitu rakyat. Masalahnya adalah bahwa
demokrasi ditakdirkan untuk bersifat illusive dan imposible. Bersifat illusive
sebab elit sebenarnya hanya bertanggungjawab diantara mereka sendiri, tidak
pernah langsung ke rakyat. Bersifat imposible sebab elit, sekali terpilih mewakili
rakyat melalui pemilu, dapat dengan mudah mengatasnamakan kepentingan
pribadi (personal interest) sebagai kehendak rakvat (the will of the peoule)
(Plamenatz, 1996 dalam Syamsudin, 2001).

Inilah permasalahan utama dalam hubungan voters dan legislatif, dengan


kewenangan DPRD yang semakin besar akibat UU 22/1999 belum ada sistem
kontrol yang jelas dalam mekanisme pengaturan yang resmi untuk melakukan
pengawasan terhadap DPRD (Yudoyono, 2002). Beberapa jawaban selama ini
mengatakan bahwa yang mengawasi DPRD adalah rakyat. Jika ada anggota
DPRD yang melakukan penyimpangan, pelanggaran dan berperilaku
menyimpang maka rakyat yang akan menegur dan menghukum.

social pressure adalah cara yang dapat dilakukan rakyat melalui peran berbagai
parliament watch, media dan bahkan aksi langsung dengan kekuatan massa
melalui berbagai demonstrasi. Sejak reformasi, banyak bermunculan NGO yang
memiliki visi melakukan pengawasan balk terhadap legislatif maupun ekskutif. Di
tingkat pusat terdapat ICW, di daerah juga muncul NGO dengan visi serupa,
misalnya di Bandung terdapat BIGS (Bandung Institute of Governance), di
Surabaya terdapat KPKD (Konsorsium Pemantau Kinerja Dewan), di Jombang ada
ICDHRE. Banyak cara yang dilakukan lembaga ini antara lain berperan aktif
dengan melakukan monitoring dan edukasi untuk masyarakat melalui debat
publik, atau bahkan membuka situs sendiri di internet, seperti yang dilakukan
ICDHRE. social pressure juga dapat dilakukan melalui peran media, yang di masa
reformasi ini media memiliki lebih banyak kebebasan dibandingkan pada era
orde baru.

Peran Legislatif Sebagai Agen


Dalam proses penganggaran publik, legislatif memiliki peran yang sangat
penting. Di Indonesia, UU 22/1999 mengatur peran legislatif dalam penyusunan
anggaran, dimana dalam pasal 18 ayat e dinyatakan bahwa DPRD bersama-
sama dengan Gubernur, Bupati/Walikota menetapkan APBD. Peran legislatif
semakin krusial, karena dalam tahap ratifikasi memiliki peran sebagai pihak
yang berwenang mengesahkan APBD. Oleh karena itu dalam paradigma baru
penganggaran publik penting bagi DPRD untuk mendengarkan aspirasi rakyat
melalui hearing dengan berbagai komponen yang mewakili rakyat seperti LSM,
Perguruan Tinggi, kuesioner, kotak pos, media massa dan lain-lain.

Di sisi lain, menguatnya peran legislatif di masa reformasi, sifat demokrasi yang
illusive dan imposible dan tidak adanya pengaturan pengawasan formal terhadap
DPRD menyebabkan meningkatnya dysfunctional behavior. Berita miring tentang
besarnya gaji dan fasilitas anggota DPRD; kasus korupsi DPRD banyak muncul di
berbagai media. DPRD seringkali dituduh tidak mementingkan aspirasi rakyat
tapi lebih mengutamakan kepentingan pribadi atau kelompoknya. Tim peneliti
CSIS (2001) menemukan bahwa pada lingkungan DPRD, kebanyakan cenderung
menjadi birokratis, dalam pengertian fungsi keanggotaan dan kepemimpinan
dalam institusi ini dianggap sebagai jabatan, dan yang bahkan harus bersifat
hirarkis. Akibatnya, tuntutan-tuntutan untuk memenuhi kebutuhan anggota dan
pimpinan DPRD lebih menjadi perhatian daripada kepentingan dan aspirasi
masyarakat dan daerah setempat.

Peran Legislatif Sebagai Prinsipal


DPRD adalah pengemban fungsi kontrol terhadap jalannya pemerintahan di
daerah. Pasal 18 UU no.22 Tahun 1999 mengatur pengawasan DPRD terhadap
pelaksanaan Perda, Pelaksanaan Keputusan Gubernur, Bupati dan Walikota,
pelaksanaan APBD, pelaksanaan kebijakan daerah dan pelaksanaan kerjasama
internasional di daerah.

Pengawasan DPRD berada pada dimensi politik bukan dimensi administrasi yang
dilakukan pengawas fungsional (Yudoyono, 2002). Tugas pengawasan DPP.D lebih
ditekankan pada segi hubungan antara penggunaan kekuasaan ekskutif dengan
kondisi kehidupan rakyat di daerah, apakah rakyat telah memperoleh pelayanan
semestinya. Pengawasan pada dimensi administrasi dilakukar. oleh lembaga
pengawas fungsional seperti BPK, BPKP, Bawaskot, Bawasda.

Mardiasmo (2001) membedakan istilah pengawasan, pengendalian dan


pemeriksaan. Pengawasan mengacu pada suatu bentuk monitoring yang
dilakukan oleh pihak di luar ekskutif (dalam hal ini DPRD dan masyarakat).
Pengendalian merupakan internal control yang berada di bawah kendali eksekutif
(pemerintah daerah) untuk menjamin bahwa strategi dijalankan secara baik
sehingga tujuan organisasi dapat dicapai, sedangkan pemeriksaan dilakukan
oleh badan yang memiliki kompetensi dan independensi untuk mengukur apakah
kinerja yang telah dicapai ekskutif sudah sesuai dengan kriteria yang ditetapkan.

Perubahan mendasar akibat PP 105%2000 yang mensyaratkan penggunaan


anggaran kinerja dan perubahan sistem akuntansi keuangan pemerintah daerah
dari single entry system menjadi double entry system, dan keharusan untuk
melaporkan pertanggungjawaban APBD dalam bentuk laporan keuangan yang
terdiri dari laporan perhitungan APBD, Nota perhitungan APBD, Laporan Arus kas
dan Neraca daerah yang dilengkapi penilaian kinerja berdasarkan tolok ukur
Renstra pada dasarnya merupakan upaya rneningkatkan sistem kontrol yang
lebih memadai. Dengan Demikian diharapkan tuntutan masyarakat akan
akuntabilitas dan transparansi pengelolaan keuangan daerah dapat dipenuhi.

Peran Eksekutif Sebagai Agen


Kepala Daerah sebagai kepala eksekutif di daerah pada hakekatnya
berkewajiban atas terse lenggaranya pemerintahan. Tugas utama eksekutif
sebagai penyelenggara pemerintahan pada dasarnya bertujuan untuk
memaksimalkan kepuasan rakyat sebagai prinsipal utama sektor publik.
Kebijakan yang dibuat harus be-rorientasi pada kesejahteraan masyarakat.

Kebijakan yang berorientasi pada rakyat secara kuantitatif dapat dianalisis


melalui perbandingan besarnya belanja rutin dan belanja pembangunan pada
APBD. Hakim (2003) menyatakan bahwa kebanyakan daerah di Indonesia
komposisi belanja rutin yang diinterpretasikan untuk kepentingan eksekutif
jumlahnya rata -rata jauh lebih besar daripada belanja pembangunan yang pada
hakekatnya merupakan hasil riii yang dinikmati rakyat, hanya sekitar 30%. Hal
ini mencerminkan bahwa ekskutif masih dirasakan lebih mementingkan
kepentingannya sendini.

Kinerja Kepala Daerah akan dinilai dalam Iaporan pertangungjawabannya kepada


DPRD tentang keberhasilan berbagai program dan kebijakannya yang nampak
pada realisasi APBD. Jadi sebagai agen, Kepala Daerah pun memiliki kepentingan
terhadap APBD. Menurut Nouri (1994), agen yang penilaian kinerjanya
ditentukan oleh berhasil tidaknya anggaran pada saat diberi kesempatan
menyusun anggaran akan cenderung melakukan Budgetary slack. Mardiasmo
(2001) menyatakan beberapa alasan pemerintah lokal yang memotivasi mereka
menciptakan slack positif antara lain karena hal ini akan membuat mereka
menjadi "a hero", dianggap generous dan understanding. Alasan politis juga
dikemukakan yaitu untuk menjalin hubungan yang balk antara DPRD, Kepala
Daerah dan Komite Anggaran.

Peran Kepala Daerah Sebagai Prinsipal


Peran prinsipal dalam Principal - Agent Theory pada hakekatnya berorientasi
pada penerapan sistem kontrol yang baik dalam upaya mengendalikan agen
sebagai manajer bawahan yang karena asimetri informasi yang dimiliknya dan
keinginannya untuk memaksimalisasi utilitinya cenderung berperilaku
disfungsional dapat dikurangi.
Kepala Daerah adalah Kepala Eksekutif di daerah sehingga perannya sebagai
prinsipal yang berkepentingan dengan penerapan sistem kontrol sama dengan
peran prinsipal pada rantai sebelurnnya. Dengan demikian Kepala Daerah
sebagai prinsipal dituntut pula untuk memberi dukungan terhadap keberhasilan
reformasi penganggaran, keuangan dan sistem akuntansi daerah.

Peran Middle Manager (Kepala Dinas,Kabag, Kasubag) Sektor Publik ke


bawah Sebagai Agen
Dalam struktur organisasi pemerintah daerah middle manager termasuk sebagai
perangkat daerah, misalnya Dinas dan lembaga Teknis Daerah (Kantor dan
Badan). Hubungan antara middle manager ini dengan anggaran sangat erat. Hal
ini dikarenakan mereka adalah para manajer operasional yang
bertanggungjawab terhadap pelayanan kepada masyarakat. Untuk mencapai
tujuan tersebut mereka menggunakan anggaran sebagai pedoman perencanaan
dan pengendalian.

Dalam proses perencanaan anggaran mereka mengajukan Daftar Usulan


Kegiatan Daerah maupun Draft Usulan Proyek Daerah sebagai dokumen usulan
kegiatan suatu tahun anggaran tertentu. Kinerja mereka pun sering diukur
berdasarkan tingkat pencapaian anggaran yang berhasil direalisasikannya.
Dalam konteks ini perilaku manajer sektor publik agaknya identik dengan
manajer sektor swasta dalam mengalokasikan sumberdayanya. Moore et al.
(2000) dalam studinya mengenai manajer municipal di Amerika, menemukan
bukti empiris yang sejalan dengan banyak temuan pada manajer di sektor
swasta bahwa budget attainability, tight budget berhubungan dengan Budgetary
slack.

Mardiasmo (2001) menemukan juga bahwa manajer publik cenderung


menciptakan slack positif. Alasannya, dengan slack positif akan memperbaiki
hubungannya dengan Kepala Daerah dan hal ini akan menyebabkan adanya a
good job security.

Kenis (1979) dengan menggunakan goal theory meneliti pengaruh dimensi-


dimensi anggaran terhadap sikap dan kinerja manajerial. goal theory tersebut
dikembangkan oleh Edwin A. Locke (1968). Teori ini menjelaskan bahwa perilaku
seorang ditentukan oleh dua buah cognition yaitu content (values) dan
intentions (tujuan). Orang telah menentukan goal tersebut dan akan
mempengaruhi perilaku yang sesungguhnya terjadi. Perilakunya akan diatur oleh
ide (pemikiran) dan niatnya sehingga akan mempengaruhi tindakan dan
konsekuensi kinerjanya.

Anda mungkin juga menyukai