Planeación Normativa y Planeación Situacional

PLANEACIN NORMATIVA Y PLANEACIN SITUACIONAL
Author(s): Carlos Matus

Source: El Trimestre Econmico, Vol. 50, No. 199(3), NUMERO ESPECIAL 50 aniversario
(Julio-Septiembre de 1983), pp. 1721-1781
Published by: Fondo de Cultura Econmica
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PLANEACIN NORMATIVA Y PLANEACIN SITUACIONAL
Carlos Matus
I. La planeacin imposible
1. Introduccin
La crtica al modo de planeacin normativa se ha transformado en un

cuestionamiento genrico a la idea y a las posibilidades de planear. En
este trabajo sostendremos que no es la planeacin la que est en crisis
y decadencia, sino la planeacin tradicional. Para ello haremos la crtica
de la planeacin normativa, destacaremos los aspectos clave de la elabo
racin de un enfoque de planeacin capaz de servir en situaciones de
conflicto y transformacin, y propondremos los lineamientos de la planea
cin estratgica o planeacin situacional. Las razones para seguir este ca
mino son varias. Toda estrategia de desarrollo, especialmente si se re
fiere a pases perifricos, supone cambios situacionales significativos y a
veces transformaciones profundas. Tales cambios y transformaciones slo
son producibles en un proceso de lucha, que puede establecerse, desde
el conflicto poltico entre gobierno y oposicin o al interior de una fuer
za social, hasta el extremo de la guerra revolucionaria. En circunstancias
de conflicto, y por lo tanto en situaciones de poder compartido, la pla
neacin normativa resulta totalmente inoperante. Tenemos que ir al en
cuentro de un enfoque de planeacin donde lo poltico y lo econmico
sean aspectos de la totalidad situacional y donde lo normativo se articule
con lo estratgico considerando la existencia de oponentes en conflicto
que luchan por darle viabilidad a proyectos distintos y a veces opues
tos. Si la planeacin normativa puede tener validez en situaciones de alto
predominio del consenso entre las fuerzas sociales o de poder absoluto
de una de ellas, sta resulta incompleta, simplista y mecnica en situacio
nes de conflicto y poder compartido. Pero, a su vez, la planeacin eficaz
para tratar con el conflicto y la lucha tiene que articular lo normativo
con lo estratgico y lo poltico con lo econmico, y ya no puede descansar
centralmente en las categoras econmicas y las teoras sobre lo econmi
co. Aqu es donde aparece la necesidad del concepto de "situacin" como
categora integradora de los distintos aspectos y regiones de la realidad
social o de una formacin social en un momento determinado.1 Superar
las debilidades de la planeacin tradicional es, para nosotros, superar su
1 Vase Carlos Matus, Planificacin de situaciones, fce, Mxico, 1980.

1721
1722 EL TRIMESTRE ECONMICO
carcter puramente normativo y economicista. As, la nica planeacin

imposible es la normativa, por la sencilla razn que tiene la estructura de
un discurso declarativo sin relacin con la tctica y estrategia de la ac
cin. Por ello resulta ociosa cualquier indagacin sobre el incumplimien
to de los planes normativos en la prctica social. Discurso y prctica de
la accin se desarrollan en planos distintos, sin posibilidad de contacto.
2. Los orgenes de la planeacin normativa en la Amrica Latina
La planeacin en la Amrica Latina tiene ya ms de un cuarto de

siglo de teora y prctica. En ese periodo ha evolucionado en algunos as
pectos y ha permanecido estancada en otros, quiz los ms importantes.
Emergi a la vida pblica como una construccin intelectual con todas
las caractersticas propias de una tarea de investigacin sobre el futuro
y slo en indirecta relacin de los problemas propios de la administra
cin y de los procesos de toma de decisiones, ejecucin y control de los
gobiernos. La cepal y posteriormente el ilpes realizaron en este sentido
una labor precursora y creadora, adelantndose en muchos casos a lo que
ms tarde se llam futurologa. Digamos, desde luego, que la planeacin
y la futurologa son cosas distintas, y que la propuesta original de la
cepal se situ en un campo intermedio entre ambas. Justamente, en el
sentido en que evoluciona y se hace en la prctica la planeacin cepalina
o normativa como mtodo, es en el de un progreso creciente, pero limi
tado, desde un sistema de proyecciones con rasgos parecidos a la futuro
loga, hacia un sistema de planeacin. Pero dicha evolucin, en lo que
respecta a sus supuestos y fundamentos tericos, ha permanecido sin inno
vaciones apreciables en los ltimos 25 aos en la Amrica Latina.
La preocupacin original de la cepal no era la planeacin. Todo co
menz con la exploracin del futuro de la Amrica Latina en su capaci
dad y posibilidades de superar el subdesarrollo. Tal reflexin comienza
por realizar proyecciones econmicas a largo o mediano plazo de las ten
dencias econmicas vigentes a fin de cotejarlas con las perspectivas de
desarrollo de los pases industriales del centro. El resultado de ese cotejo
es desfavorable: las distancias entre el mundo desarrollado y subdesarro
llado tienden a ampliarse. Las preguntas inmediatas son: en qu con
diciones de crecimiento de los pases de la Amrica Latina es posible
acortar distancias? Qu ritmo de crecimiento es necesario? Qu des
ajustes deben superarse si se acelera el crecimiento? Qu polticas son
necesarias para crecer ms rpidamente? Ntese que la pregunta misma
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envuelve un problema terico trascendental, ya que si el subdesarrollo

aparece corregible va mayor crecimiento, entonces todo el problema de
la direccin o sentido del proceso de progreso economicosocial surge in
vertido y subordinado al problema de la velocidad de crecimiento. El cre
cimiento ms veloz, en vez de ser una dimensin del cambio social tiende
a identificarse con l. As varios problemas trascendentales de las estruc
turas sociales no aparecen como condicionantes de direcciones distintas,
o de modelos o estilos diferentes, sino como obstculos al crecimiento. La
finalidad del proceso social queda as fuera del campo de la planeacin
(o de las proyecciones). Los valores, los aspectos culturales, el modo de
produccin, el modelo de hegemona, las relaciones de poder, subyacen
como invitados de piedra al mundo de las proyecciones. No tiene sentido
entonces hablar de imagen-objetivo o situacin-objetivo, en su contenido
direccional, pues los objetivos estn prefijados: es la reproduccin del
sistema en la misma direccin, pero en magnitudes ampliadas. El cambio
necesario es entonces todo lo que se opone al crecimiento ms veloz. La
redistribucin del ingreso, la reforma agraria, la reforma tributaria, y
todas las llamadas reformas estructurales no aparecen como requisitos de
otro estilo de vida, de otro tipo de sociedad o de un nuevo desarrollo, sino
como exigencias necesarias para ampliar el mercado interno, sustituir im
portaciones, eliminar la desocupacin, reducir la marginalidad y moder
nizar el sistema. Desde el punto de vista metodolgico este enfoque tiene
importantes consecuencias; el mtodo de planeacin surge como un ins
trumento neutro para asegurar la coherencia de las magnitudes econmi
cas en el proceso de crecimiento. Proyecciones econmicas y coherencia
econmica resultan as dos aspectos de un mismo problema central: la
velocidad de crecimiento. La inversin de los trminos "direccin" y "ve
locidad" sea como recurso tctico de argumentacin o conviccin origina
ria tuvo significativas consecuencias sobre la planeacin latinoamericana.
Ahora bien, la respuesta a la pregunta de cmo crecer ms rpido y
sin desequilibrios significativos obliga a otro tipo de proyecciones eco
nmicas ms prximas al concepto de plan. En efecto, es necesario ensa
yar normativamente varias tasas de crecimiento, hasta encontrar una que
resuelva los problemas ms agudos en un plazo razonable y cumpla con
el requisito de ser econmicamente factible. Aqu, econmicamente facti
ble significa que no se generen desequilibrios no financiables en el co
mercio exterior, en el presupuesto del Estado, y en general que en la con
tabilidad nacional las cuentas cuadren sin desatar una inflacin signifi
cativa. El ejercicio de este ensayo obliga a superar las proyecciones pre
dictivas o tendenciales y abre paso a la proyeccin normativa, al "debe

ser". Esas proyecciones normativas fundadas en una explicacin de las
causas del subdesarrollo fueron muy tiles como discurso crtico, pues
indicaron a los pueblos y a los gobiernos la necesidad de esfuerzos muy
grandes para superar el reducido ingreso por habitante de nuestros pa
ses. Se tom conciencia de que el tiempo corra contra los pases perifri
cos y se requera una accin deliberada e intensa para salir del atraso.
Buena parte del prestigio de la cepal se debe a su discurso normativo, que
elev el nivel de conciencia sobre el atraso econmico y sent las bases
de lo que se llam "programacin econmica". No es fcil comprender
hoy la importancia que este discurso normativo tuvo para la poca de su
propuesta. Baste recordar que los prejuicios contra la planeacin eran tan
fuertes que fue necesario usar la palabra programacin, que la ciencia
econmica predominante en la regin era en esencia el keynesianismo sin
crnico, incapaz de captar siquiera la mecnica del proceso de crecimien
to y que el concepto de "problema" se limitaba generalmente a sus mani
festaciones reales e inmediatas y no a su anticipacin como encuentro
desfavorable de tendencias futuras, y que la mayora de los pases latino
americanos no disponan de cuentas nacionales e informacin para su
propio autodiagnstico dinmico. La planeacin normativa surge as como
un instrumento cientfico de racionalidad en la elaboracin del futuro.
Es sobre esta base importante, pero terica y metodolgica precaria,
que se inician las primeras experiencias de planeacin en la Amrica La
tina. No hay pues todava un mtodo de planeacin sino una tcnica de
hacer proyecciones funcional a un proceso de investigacin sobre el fu
turo. Este origen le imprime un sello a la planeacin en nuestros pases;
subraya el "debe ser" a largo o mediano plazo, ignora la planeacin
anual operativa, tiene una tendencia economicista y academicista, se or
ganiza no como un proceso sino como un equipo de investigacin que debe
producir un plan-libro, desarrolla una tcnica de presupuestos por pro
gramas que no puede relacionarse adecuadamente con el plan de mediano
plazo, no se realimenta de un constante cotejo con la realidad cambiante,
tiene graves dificultades de informacin tanto para formular el plan como
para controlarlo porque no desarrolla la informtica pertinente a la pla
neacin como proceso, se disocia de lo poltico porque se limita a afirmar
una norma tcnica, se reviste de neutralidad sin poder fundamentarla
tericamente, pretende encontrar una tcnica de evaluacin de proyectos
que deja de lado la evaluacin poltica de los mismos, se aferra a las
categoras medibles de la contabilidad nacional, tiende a caer en el re
duccionismo econmico a causa de la estrechez de sus categoras centrales,

y no puede tratar adecuadamente el problema de los cambios estructurales
ni el de la incertidumbre que generan los constantes vaivenes de la co
yuntura econmica y poltica.
Con la perspectiva del tiempo, que siempre es injusta para la poca
analizada, pudiramos decir hoy que la planeacin normativa impulsada
por CEPAL-ILPES se puso en prctica sin un desarrollo teoricometodolgico
profundo. Por ello el paso desde la tcnica de proyecciones hacia la pro
gramacin normativa apareci no como una opcin metodolgica entre
varias sino como la nica y natural posibilidad. Poco ms adelante, cuan
do esos mismos organismos internacionales enriquecen y hacen ms com
pleja la problemtica del desarrollo-subdesarrollo en un esfuerzo cada
vez ms integrado entre economistas, socilogos, historiadores y especia
listas en varios campos de las ciencias, donde el liderato de Prebisch es
decisivo, el problema se agrava, pues se hace an ms manifiesto el
divorcio entre una tcnica de planeacin que permanece aferrada a sus
limitaciones originarias y la variedad y complejidad de la explicacin
que adquiere con el tiempo el discurso terico del desarrollo. Es a partir
de este divorcio creciente entre una tcnica limitada y una realidad que
la teora problematiza cada vez con ms riqueza, que surge la necesidad
de hacer una epistemologa del mtodo normativo y construir una nueva
propuesta. Pero esa nueva propuesta ya no puede surgir de los propicia
dores originarios de la planeacin. Se necesita un cambio desde fuera, a
partir de las prcticas de gobierno y de la crtica acadmica. Pero eso no
es todo; la planeacin normativa, si bien no ha tenido grandes xitos, tam
poco podemos afirmar su pleno fracaso, salvo en periodos de profunda
transformacin social. Y este es otro problema esencial. Cuando el con
flicto social se agudiza y las fuerzas de la transformacin social se en
frentan a la resistencia a los cambios que ofrecen las fuerzas de la re
produccin del sistema, entonces la planeacin puramente normativa que
da fuera de la escena poltica y muestra todas sus debilidades. Por un
lado, la oficina de planeacin central permanece encerrada escribiendo
un libro normativo; por el otro, la conduccin poltica del proceso de
cambio se debate en la problemtica aguda y conflictiva de da a da y
no tiene una instancia capaz de integrar el clculo econmico y poltico en
un solo plan de accin. As, la planeacin econmica se aisla de la realidad
y la conduccin poltica se divorcia de la conduccin econmica. El mero
"debe ser" con su racionalidad formal normativa jams se encuentra con
la racionalidad material del "puede ser". Entonces la norma deja de ser
una gua para la accin en la construccin de lo posible y se convierte en

un mero discurso sin audiencia. Si la planeacin normativa tiene graves
limitaciones para tratar con situaciones donde predomina el consenso so
cial resulta completamente inadecuada para servir a un proceso de trans
formacin social, donde predomina el conflicto y la lucha entre las fuer
zas sociales.
3. Las fuentes de inspiracin de la planeacin normativa

en la Amrica Latina
La planeacin propuesta por la cepal y el ilpes fue una creacin ori

ginal y jams fue considerada como meramente normativa por sus patro
cinadores. Sobre este aspecto conviene dejar explcitas sus fuentes de ins
piracin, porque ellas, en sus propias limitaciones, explican desde otro
ngulo el mismo problema de inadaptacin y estancamiento de su des
arrollo terico a las nuevas circunstancias. El problema no consiste tanto
en las caractersticas de las fuentes originales de inspiracin de la pla
neacin normativa, cuestin que inescapablemente debe guardar una re
lacin con el acervo terico disponible en cada poca sino ms bien en la
persistencia excluyente de lo normativo a lo largo del tiempo y en la
resistencia a renovar crticamente los fundamentos originarios de la pla
neacin tradicional. Es como si un ciclo creador incipiente se agotara y
cristalizara prematuramente en una tradicin que la prctica desvaloriza
da a da. En contraste, el mundo acadmico en los Estados Unidos y
Europa explora nuevos enfoques de planeacin y fortalece la crtica a la
planeacin normativa.
El pensamiento de la cepal y del ilpes cubri creadoramente varios
campos, y entre ellos vale la pena destacar su construccin intelectual en
torno de los problemas del desarrollo-subdesarrollo. De manera que su
propio pensamiento en ese campo tena necesariamente que condicionar
su visin de la planeacin. Por ejemplo, el hincapi en los problemas del
comercio exterior queda bien reflejado y recogido, primero en las tcni
cas de proyecciones y despus en las tcnicas de programacin. Pero no
ocurre lo mismo con otros aspectos fundamentales del pensamiento de esos
organismos internacionales. As, el notorio acento en las reformas de es
tructura, la misma visin estructural de los problemas del desarrollo, las
ideas sobre direccin o estilos de desarrollo y los aspectos politicosociales
del subdesarrollo que surgen ms tarde, para citar algunos, expresan el
comienzo de un divorcio entre el pensamiento terico sobre el problema
desarrollo-subdesarrollo y los mtodos de planeacin. La resistencia al

cambio en los enfoques de planeacin y su aislamiento respecto a otras
influencias tericas que surgen en los centros acadmicos mundiales se
expresa como limitante al interior del propio avance de la cepal y el ilpes
en la comprensin del subdesarrollo de la Amrica Latina. La rigidez de
las categoras de la contabilidad nacional, que permanecen como el cen
tro del anlisis de coherencia del plan, hace imposible captar adecuada
mente en el mismo, los procesos de conformacin y cambio de las estruc
turas, las alternativas de direccin o estilo en relacin con la velocidad
del crecimiento, las relaciones entre viabilidad poltica y la factibilidad
econmica, y la revisin de las tcnicas de evaluacin de proyectos con
siderando tambin el concepto de eficacia poltica.
En la conformacin de la planeacin normativa que justamente de
biera estar cargada de sentido direccional tiene un peso casi excluyente,
lo que se define ms adelante como relaciones causales abstractas. Sus
categoras slo pueden recoger la mecnica del proceso de crecimiento.
Se nota aqu una fuerte influencia de modelos tericos basados en la di
namizacin de la teora keynesiana, como del modelo de Domar, las
tcnicas de insumo producto (Leontief) y de todo el cuerpo terico
que subyace en los sistemas de contabilidad nacional. De ninguna ma
nera queremos insinuar que es objetable per se sino simplemente se
alar que el aspecto de la mecnica formal del proceso de crecimiento
como expresin de relaciones causales, aunque til, es slo un aspecto
del problema por definicin incapaz de tratar en el mtodo los problemas
ms trascendentales del desarrollo y el cambio social. Ello se hizo patente
en la prctica de la planeacin normativa y gener, a su vez, una dicoto
ma poco clara entre la bibliografa del diagnstico y el plan en relacin
con su modelstica formal, que haca muy difcil apreciar la relacin ne
cesaria entre las magnitudes y dimensiones cuantitativas del plan con sus
propuestas ms trascendentes en su especificidad cualitativa. Por ello no
es extrao que hayan proliferado, bajo la inspiracin de proyecciones
normativas, los estudios econmicos de variantes de tasas de crecimiento
para atacar el desempleo, el anlisis de brechas de comercio exterior ante
distintos ritmos de crecimiento, los juegos numricos de variantes forma
les, etctera.
En la traduccin del plan a propsitos operacionales de corto plazo
surgieron tambin problemas teoricoprcticos. Por un largo periodo se
ignor la idea de la planeacin anual operativa, la planeacin de mediano
plazo se vio como competitiva de la planeacin de corto plazo y se trat
1728 EL TRIMESTRE ECONOMICO
de buscar un enlace directo entre el plan de largo o mediano plazo y un

sistema de presupuesto por programas que tiene su origen terico en el
ppbs (Planning Programming Budgeting System) norteamericano. Ello se
refleja an hoy en la prctica de la planeacin latinoamericana, donde casi
no existe un sistema de planes anuales. Otro problema parecido surge con
las tcnicas de evaluacin de proyectos, como herramienta para seleccio
nar y jerarquizar la asignacin de recursos que debe incluir el plan. En
este campo la cepal realiza un trabajo creador y precursor muy al co
mienzo del periodo a que nos referimos. Sus fuentes de inspiracin teri
ca son las tcnicas de anlisis costo-beneficio, el desarrollo de la progra
macin lineal y el concepto de precios sociales. Pero nuevamente surge el
problema teoricoprctico de la direccin y la velocidad como criterios
para juzgar la bondad de los proyectos, lo que hace reaparecer la cues
tin de la eficacia poltica direccional y procesal de los proyectos en re
lacin con su eficacia econmica. A la luz de la planeacin normativa no
pareca clara la posibilidad de que un proyecto de alto efecto en el cre
cimiento del ptb pudiera ser contraindicado para avanzar hacia el logro
de la situacin-objetivo.
4. Los supuestos de la planeacin tradicional

Esta no es la ocasin para desmontar epistemolgicamente la planea
cin normativa, cuestin que por lo dems fue hecha al interior del pro
pio ilpes.2 Pero desde un ngulo distinto del referido, quiz ms parcial
pero ms ligado a la justa interpretacin de una propuesta de planeacin
estratgica, resulta acaso conveniente destacar algunos criterios implci
tos o explcitos en el mtodo comentado.
Por de pronto, la planeacin normativa se presenta como un enfoque
principalmente econmico y sus categoras centrales son categoras eco
nmicas. Ello supone una divisin de la realidad entre lo poltico y lo
econmico, separacin que si ya presenta problemas en el momento de
comprensin de la realidad es an ms limitante cuando se trata de un
mtodo para orientar las acciones y decisiones concretas. Como este pun
to se trata extensamente en la propuesta, slo parece necesario aqu notar
este supuesto y recogerlo ms adelante en sus consecuencias. Nuestra pro
puesta sigue un camino diverso. Sin perjuicio de reconocer la importancia
decisiva de lo econmico, busca integrar lo poltico y lo econmico en el
concepto de situacin a fin de tratar en igual plano la jerarqua el "debe
2 Vase Carlos Matus, Estrategia y plan, Siglo XXI Editores, Mxico, publicacin ilpes.
ser" y el "puede ser", as como la escasez de recursos econmicos y la

limitacin de los recursos de poder.
Como consecuencia de lo anterior, en la planeacin normativa se en
tiende la relacin entre norma y su cumplimiento en la prctica social
como un problema de poltica econmica. Sin embargo, el problema es
ms complejo y medular. La relacin entre norma y su cumplimiento en
la realidad no es slo una cuestin de poltica econmica sino de poltica
sin apellidos. La relacin entre el debe ser y el puede ser tiene una di
mensin esttica en lo viable y una dimensin dinmica en la construc
cin de viabilidad a lo largo del periodo del plan. Esa viabilidad tiene
un aspecto econmico, institucional, cultural y poltico. Por ello nuestra
propuesta concibe a la norma como la orientacin direccional en torno
de la cual es necesario construir las condiciones para su cumplimiento.
As la norma puede alterarse en aras de su cumplimiento real y la reali
dad cambiada puede crear mejores condiciones para el cumplimiento de
la norma. En otras palabras, el cumplimiento de la norma no se agota en
la elaboracin eficaz de la poltica econmica, se requiere adems una
propuesta para construirle viabilidad poltica a esa poltica econmica.
De manera que lo normativo tiene validez, pero no constituye de por
s un plan. Sin embargo, lo normativo es toda la planeacin cepalina y el
resto es poltica econmica. Por qu? Vale la pena analizar cmo surge
lo normativo con carcter excluyente. En el periodo en que se gesta esta
concepcin de la planeacin normativa exista un gran debate en el mundo
entre dos formas prcticas de planeacin: la imperativa, asociada con el
sistema socialista y la concertada, puesta en boga en la experiencia fran
cesa. Descartada la imperativa por ser extraa al sistema capitalista y la
planeacin concertada por ser ajena al subdesarrollo con todos sus proble
mas estructurales y necesidad de cambios ms profundos difciles de con
certar, apareci como lgico un tercer camino. ste consisti en abrir con
ciencia a travs de la argumentacin clara de lo necesario, del debe ser. El
hincapi en el debe ser casi expresa un pesimismo de corto plazo sobre la
aceptacin poltica de lo normativo. As, en un principio, los planes tien
den a postular normas exigentes de difcil viabilidad poltica y son forma
dores de conciencia social. Ms adelante, las exigencias normativas que
dan relegadas al diagnstico en una suerte de autocrtica sin respuesta en
el contenido de los planes, los que se hicieron cada vez ms "realistas" y
ms reproductores de las condiciones iniciales. A esta concepcin norma
tiva de la planeacin oponemos una concepcin estratgica que en parte
perfecciona el aspecto normativo y principalmente incorpora lo poltico
como variable del plan. A la tarea de formacin de conciencia sobre un

"debe ser" nacional agregamos ahora la de construccin de viabilidad por
medio de la produccin material de las fuerzas sociales en lucha.
Las audiencias de lo normativo depende, a veces, de la posibilidad
de colocarse por encima del debate poltico y de las corrientes polticas,
buscando siempre en la argumentacin de la norma el peso de las ciencias
y de lo tcnico. Como por un lado las ciencias y las tcnicas tienden a
revestirse de neutralidad y, por el otro, la planeacin tena en aquellos
aos una imagen ideolgica ligada al socialismo, resulta comprensible la
elevacin a postulado de la idea de neutralidad del mtodo de planeacin
normativa. Esta neutralidad es, sin embargo, difcil de sostener con rigor.
Nuestra propuesta, por el contrario, no se declara neutra y en ello se abun
da en el texto de este trabajo.
A la planeacin normativa cargada de argumentacin econmica fu
turolgica debemos integrar ahora el problema del clculo poltico y eco
nmico que precede y preside la accin concreta inmediata, porque en el
corto plazo se construye el futuro. Y esa construccin exige no slo re
cursos econmicos sino tambin recursos de poder.
II. Sobre la elaboracin de un mtodo de planeacin
1. Planteamiento del problema
Desde el momento en que la planeacin es un imperativo de la accin

no tiene sentido discutir sobre su posibilidad ni menos abogar por su re
pudio argumentando su fracaso. Ningn sector social improvisa, siempre
I realiza algn tipo de clculo que precede y preside su accin. Ese clcu
lo, si es sistemtico, constituye un buen punto de partida para concebir
la planeacin en forma ms amplia y flexible. Sin nimo de sentar nin
guna definicin adoptemos el criterio de llamar planeacin al proceso sis
temtico de discusiones que realiza un actor para tomar decisiones fun
dadas que preceden y presiden su accin. Esas discusiones se refieren ne
cesariamente a un horizonte de tiempo futuro, ya que la eficacia de las
decisiones presentes depende, entre otros factores, de las caractersticas
de las situaciones futuras. De ah la necesidad de simular una anticipa
cin del futuro, aunque la incertidumbre obligue a la cautela y a la con
sideracin de "variantes". En este sentido, el centro de la planeacin son
las decisiones presentes y el clculo de mediano y largo plazo emerge
como una condicin necesaria de la racionalidad de las primeras. Sin em
bargo, el clculo de largo plazo tambin tiene adems un importante pa

pel como discurso normativo en busca de apoyo social a la direccionali
dad que propone, tal como fue destacado en la planeacin tradicional.
Nadie puede, en consecuencia, negar lia planeacin, declararse escp
tico sobre ella o refugiarse en la mera crtica, salvo que renuncie a la
accin. Cada actor tiene, por el contrario, la obligacin de crear su pro
pio mtodo de planeacin en relacin con su propsito, su organizacin
y las caractersticas de la situacin que enfrenta. De otra manera aboga
ramos implcitamente por las bondades de improvisar o esconder tras
una hipervaloracin de la mera experiencia una teora an ms pobre so
bre la planeacin. Explicado nuestro punto de vista sobre el tema conviene
examinar los problemas que estn en la base de la elaboracin de un m
todo de planeacin.
Lo primero que debemos sealar es que todo plan surge de la nece
sidad de una fuerza social o un actor de alterar las tendencias situaciona
les que enfrenta. Esa disconformidad con las tendencias situacionales lo
lleva a precisar una propuesta, vale decir una norma, la cual, a su vez,
sirve para afirmar o reconsiderar su crtica a la situacin inicial. As la
norma o lo normativo contiene el sentido de la propuesta de un actor his
tricamente situado, es su "debe ser". Pero la norma no slo debe res
ponder a una "conexin de sentido", en la acepcin weberiana del trmino,
sino adems a una "conexin causal".
Max Weber3 hace la distincin entre "conexin de sentido" y "cone
xin causal" de una manera que puede sernos til a los propsitos de
esta discusin. Qu es esta conexin de sentido en Weber? Cmo se
distingue de la conexin causal? De la interpretacin de Weber podra
decirse que una conducta es "adecuada por el sentido" si se desarrolla
como un todo coherente "a tenor de los hbitos mentales y afectivos
medios".4 En cambio podramos decir que una sucesin de hechos es "cau
salmente adecuada" en la medida en que, segn las reglas de la experien
cia, dicha sucesin ocurra siempre de la misma manera.5 La distincin en
tre ambos conceptos es, sin embargo, poco ntida. El mismo Weber dice:
Los lmites entre una accin con sentido y un modo de conducta simplemente
reactivo..., no unido a un sentido subjetivamente mentado, son enteramente
elsticos.6
3 Max Weber, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, p. 5.

* Ibid., p. 5.
5 Ibid., p. 6.
Ibid.
Aun si se reconoce cierta zona difusa que impide una distincin tajan
te de dos aspectos de un mismo proceso de produccin social que en la
realidad aparecen siempre unidos, nos parecen vlidas las categoras de
conexin de sentido y conexin causal tanto en el plano de la explicacin
histrica como de la formulacin de un plan.
El progreso del conocimiento se gesta a partir de las observaciones
histricas concretas y se eleva hacia la interpretacin de validez abstracta
ms general. Sin esta interpretacin queda insatisfecha nuestra necesidad
de entender los procesos causales. Pero sin la evidencia prctica de que
tales procesos causales se encarnan histricamente en actores que le im
primen sentido a sus acciones, y estn marcados por su poca, su inters
y sus valores, dicha construccin interpretativa no tendra valor alguno
para el conocimiento y accin sobre la realidad social.
En conclusin, podemos hablar del sentido de una accin o una con
ducta si los movimientos e impulsos que la constituyen estn enlazados
como un todo histrico coherente de convicciones y creencias desde el pun
to de vista del actor que la produce. El punto de vista sobre la coherencia
de sentido supone imputar o reconocer al actor ciertos hbitos mentales,
ciertos condicionamientos, cierta forma de razonar y explicar la realidad
y ciertas motivaciones; esta imputacin no puede ser externa al actor.
Veamos este problema con ms precisin.
Conexin de sentido:
(histricamente concreto) Aa : B r Cx (expresa una conviccin o
creencia particular a una
situacin por parte de un
actor)
Conexin causal:
(abstraccin generali
zada) Aw : B^C (expresa una "ley social"
de validez limitada, pero
aplicable a varias situacio
nes)
Conexin entre ambas:
(programa direccional) A* B [ pjs ] C" (expresa la coincidencia

entre la conviccin par
ticular del actor y una ley
causal probada y proba
ble que la respalde)
En la argumentacin expuesta, el actor A persigue el objetivo C bajo
los condicionamientos x, lo que lo mueve a producir B en la creencia y

conviccin que es el medio direccionalmente coherente a esa finalidad en
la situacin histrica en que hace tal propuesta (conexin de sentido).
Pero adems la experiencia le indica al actor que si produce B necesaria
mente seguir C (conexin causal imputada). Pero B, en la conexin cau
sal, debe explicar la accin emprendida (P) y la situacin en la cual
se produce y con la cual reacciona produciendo efectos (5). Si el clculo
del proceso actual es correcto y coherente con la conexin de sentido el
resultado ser un programa direccional coherente:
a* :
Aqu el signo | ' conformado por la relacin de implicacin cau

sal (-) y la conexin de sentido (r*), significa que P aplicado sobre S
tiene el efecto causal que la conexin de sentido postulaba como norma.
Pero ello no ocurrira siempre. La conexin de sentido puede no tener
adecuacin o correspondencia con la conexin causal. Por ejemplo, si la
conexin de sentido supone alcanzable la finalidad Cx puede que la cone
xin causal conduzca a Dm y no a Cx. Esto significa que hay una disonan
cia entre los valores, motivaciones y creencias que se encarnan en la re
lacin de sentido y la teora aceptada por el actor que resume una expe
riencia causal, y por ello el proceso causal conduce a un resultado distinto
que el implicado por la conexin de sentido. Ntese que los valores, condi
cionamientos y motivaciones que subyacen en la conexin de sentidos se
expresan como una motivacin-norma-objetivo: alcanzar Cx. Y toda nor
ma plena de sentido tiene que ser probada como proceso causal. En la
realidad histrica y en el plan ello se prueba constantemente. Los aciertos
se reflejan como concordancia entre el sentido y la causalidad; los des
aciertos como discordancia que obligan al actor a revisar sus valores y
motivaciones o a tratar de alterar las determinaciones y condicionamien
tos que afectan el funcionamiento de las conexiones causales. Y, por ese
camino de ensayo y error, el actor social crea las condiciones y experien
cias para la adecuacin entre sentido y causalidad.
De manera que el primer problema metodolgico que enfrenta todo
plan es precisar una norma, donde las conexiones de sentido resistan las
pruebas de causalidad. En este plano surge nuestro concepto de "progra
ma direccional" de un actor. El mtodo de formulacin del plan debe
invitarnos a ponerle un interrogante causal a todas nuestras conexiones
de sentido. Pero, cmo se someten a nuestras conexiones de sentido a las
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pruebas causales? Si las conexiones de sentido son tan arraigadas en un

actor cmo puede ste valorar la necesidad de una prueba causal?
En segundo trmino, la eficacia de un mtodo de planeacin est re
lacionada con el contenido de la norma o propuesta que el actor hace.
Aparece, en consecuencia, la necesidad de precisar el alcance y sentido
de la propuesta del actor. Por ejemplo, el actor que planea puede pro
ponerse administrar la situacin o, por lo contrario, plantearse la exigen
cia de reformarla. La eficacia de un mtodo no es ajena al alcance del
propsito. Para administrar la reproduccin del modelo social vigente
sern necesarias categoras de anlisis y mtodos de planeacin distintos
que cuando el propsito es la transformacin social. En la administracin
tienden naturalmente a destacarse criterios de eficacia en la reproduccin
social (eficacia econmica, normalidad poltica, etctera), mientras que
en la transformacin resulta imprescindible referirse a la ruptura de las
relaciones de determinacin desde la genoestructura hacia el fenmeno,7
con los consecuentes procesos de desorganizacin y conflicto fenosituacio
nal. A su vez, si el propsito es administrar o transformar, todava ca
ben opciones de referir la planeacin a la intervencin sobre las reglas
genosituacionales y fenoestructurales que determinan y condicionan la
produccin social o intervenir en la operacin misma de sta en cada si
tuacin. Por ello quien elabora un mtodo de planeacin tiene que pre
cisar el propsito para el cual ser usado. Pero, est siempre claro y
preciso ese propsito? Y esos propsitos no son cambiables?
En tercer trmino, la naturaleza ms esencial del mtodo de planea
cin cambia en relacin con el grado de libertad que tiene el actor en
relacin con la materializacin de su propuesta en la realidad situacio
nal. Si la norma del actor es de consenso o ste tiene poder absoluto para
realizarla, entonces el mtodo no necesita considerar la existencia de fuer
zas sociales o actores oponentes y no necesita simular un proceso de lu
cha y conflicto. Pero si la norma pretende construirse a partir de situa
ciones de poder compartido, la planeacin tiene que introducir conside
raciones de orden estratgico a fin de poder tratar la existencia de lucha
entre oponentes donde cada actor busca construirle viabilidad a su norma
direccional. Este punto es central a la distincin entre planeacin norma
7 Vase el desarrollo del concepto de situacin. Se explican las categoras de genoestructura

y fenoproduccin en Planificacin de situaciones, cap. m, pp. 55-92, Fondo de Cultura Econmi
ca, Mxico. Carlos Matus, El enfoque de planificacin estratgica, Proyecto formeplan, cap. n,
pp. 52-120, cendes. Eduardo Valencia, "Planificacin de situaciones: un nuevo paradigma?, El
Trimestre Econmico, nm. 191, 1981. Este trabajo supone conocido el concepto de "situacin"
y su desarrollo terico en la bibliografa mencionada.
tiva y planeacin situacional. La planeacin normativa no considera opo

nentes sino agentes que son "objeto de control" por parte del plan. Por
lo contrario, la planeacin situacional es un juego de lucha social, donde
varias fuerzas sociales compiten por imponer sus programas direccionales.
En cuarto trmino debe precisarse con rigor quin es el actor que
planea y dnde se sita respecto a la realidad que es objeto de su plan.
Aqu caben dos opciones extremas con consecuencias radicalmente distin
tas. En algunos enfoques de planeacin, como el normativo y el biociber
ntico,8 el planeador se sita por encima o fuera del sistema planeado. Es
un planeador que no est atado por la situacin misma que busca alterar.
Esto le permite colocarse en el mero plano tcnico normativo y dejar al
poltico, que est dentro del sistema, el problema de cmo construirle via
bilidad a la norma. Por eso el planeador normativo es demandante de
condiciones: necesita que se le d apoyo poltico, que se le ceda poder,
que se le resuelvan problemas organizativos, informativos, etctera. Desde
fuera demanda a los participantes de la situacin que le creen las condi
ciones para planear, y de all surge la idea de que segn ciertas condicio
nes la planeacin es imposible. En cambio, si el planeador se confunde
con una fuerza social que existe en la situacin, ste est dentro del sis
tema, y todo lo que requiere para planear debe conquistarlo en la lucha
social. Por ello el planeador que se sita dentro de la realidad es un
luchador, no un demandante de requisitos; no tiene a nadie a quien pe
dirle prestado poder, apoyo o condiciones favorables. Todos sus proble
mas son bases de partida o datos para su plan. Para l, el poder necesa
rio es una variable del plan y no algo exgeno que pueda solicitar de
otros. Desaparece as la distincin entre el tcnico planeador y el polti
co, y se supone que todo actor planea y todo el que planea es parte indi
visible de un actor. La planeacin desde cualquier situacin de poder,
aun la ms desfavorable, permite tambin concebir la planeacin no ofi
cial y no estatal, como podra ser la de una fuerza social o un partido
poltico en la oposicin.
En quinto trmino, la eficacia de un mtodo de planeacin exige su
adecuacin con el mbito de lo planeado. Se pretende planear lo eco
nmico, la unidad situacional de lo poltico, econmico, social, etctera, o
slo un aspecto parcial de lo econmico o de lo situacional? No se nece
sita argumentar las distintas consecuencias metodolgicas, si el mbito de
8 Para un anlisis de distintos enfoques de planeacin vase Carlos Matus, Poltica y plan
en situaciones de poder compartido, Proyecto formeplan, cendes, 1981, pp. 31-45. Se trata de
uno de los varios documentos producidos por cendes en el Proyecto formeplan con financia
miento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el conicit de Venezuela.
lo planeado se precisa restrictiva o ampliamente dentro de las fronteras

de un aspecto, el econmico por ejemplo, o de la situacin como realidad
integral explicada por un actor en relacin con su accin. Las exigencias
de modelos explicativos, categoras de anlisis y problemas de interven
cin social sern ciertamente distintas.
En ltimo y sexto trminos, una vez que se ha optado en cada uno
de los cinco problemas ya sealados, viene el problema de crear un m
todo de planeacin dentro de esos criterios. La complejidad de la ela
boracin del mtodo pertinente al caso reside generalmente en la proba
ble inadecuacin entre los requisitos de anlisis y la capacidad de des
arrollo terico para abordarlos con rigor. Pero de nuevo debemos insistir
en este punto que siempre cabe la opcin fcil de situarse como deman
dante de condiciones necesarias, entre ellas las tericas, o como actor en
lucha que siempre debe actuar lo mejor posible en las condiciones ms
desfavorables, incluidas tambin las de un escaso desarrollo terico per
tinente al caso.
El cuadro 1 sistematiza estas consideraciones, precisando el tratamien
to que se les da en la planeacin normativa y en la situacional. Natural
mente, cada enfoque de planeacin tiene que respetar su coherencia in
terna. As, la planeacin normativa busca la congruencia de su "debe ser",
se acomoda a la reproduccin y reforma del sistema, supone que existe
consenso o poder absoluto para aplicar la norma a fin de reducir todo el
problema a poltica econmica, coloca al planeador fuera del sistema
como un tcnico apoyado por el poltico, se restringe a lo econmico y
sus categoras bsicas son categoras econmicas sistematizables en la
contabilidad nacional. A su vez, la planeacin estratgica conforma su
debe ser en el programa direccional, se propone servir al cambio, la re
reforma y la transformacin social, considera el conflicto y la lucha pues
asume situaciones de poder compartido y falta de consenso, sita al pla
neador dentro del sistema y lo identifica con una fuerza social, se plantea
la planeacin desde cualquier situacin de poder, su mbito de planea
cin es la totalidad situacional importante para la accin donde pretende
integrar lo poltico y lo econmico, y finalmente sus categoras bsicas son
categoras situacionales, integradoras de una realidad variada y diversa
que atraviesa los compartimentos artificiales de las ciencias.
2. Contraste entre lo normativo y lo estratgico
Todo plan tiene un aspecto normativo y un aspecto estratgico. La

"norma" se refiere fundamentalmente a la "direccin" del plan y lo
estratgico se formula como un entretejido de las acciones en torno de

la norma a fin de simular con anticipacin el proceso de construccin
de viabilidad. La norma es una referencia direccional incompleta si se
aisla del aspecto estratgico, y lo estratgico slo se justifica y tiene
sentido en relacin con la norma. Nuestra crtica a la planeacin norma
tiva no reside, en consecuencia, en su normatividad misma sino en ser
pura norma, un simple "debe ser" discursivo sin integracin en una es
trategia de conduccin prctica del proceso de cambio situacional. Lo es
tratgico no es opuesto a lo normativo sino su complemento indispensa
ble. El procedimiento normativo y el procedimiento estratgico deben cons
tituirse en una sntesis capaz de precisar la convergencia del "debe ser"
y el "puede ser". Ambos procedimientos son distintos desde muchos as
pectos, ya que la norma tiene su gnesis en lo necesario y lo estratgico
en la construccin de lo posible.
La concepcin del plan y el papel del planeador son distintos en am
bas concepciones. En la planeacin normativa, planear es establecer nor
mas racionales y coherentes sobre el futuro, encontrar una racionalidad
del debe ser capaz de orientar direccionalmente a la sociedad y orien
tar la accin del Estado. En cambio, en la planeacin estratgica planear
es establecer un proceso continuo y sistemtico de anlisis y discusin
para seleccionar una "direccin" que gue el cambio situacional y prece
der y presidir las acciones que le construyan viabilidad, venciendo la re
sistencia incierta y activa de oponentes en la lucha cotidiana.
Esta diferencia de concepcin sobre el plan se traduce naturalmente
en distintos modos de formalizacin. El plan normativo tiende a formali
zarse en un libro o un documento y a crear oficinas de planeacin con las
caractersticas propias de centros de investigacin. Cada plan es una in
vestigacin que requiere informacin que debe buscarse, procesarse y sis
tematizarse. As resulta tan lenta y costosa la formulacin de cada plan,
que terminado uno se produce una baja natural de actividad hasta que se
inician las tareas del prximo, varios aos despus. Entre plan y plan
se producen as inevitablemente periodos en que el plan que termina pier
de vigencia o cumpli su periodo y el nuevo est en su fase de lenta formu
lacin como si fuera otra investigacin que requiere nuevos esfuerzos. An
ms, pasada la mitad del periodo del plan, generalmente ya se ha olvida
do que es una norma que debe guiar la accin y las decisiones de corto
plazo del consejo de gabinete, del Ministerio de Hacienda, del Banco Cen
tral y de todos los organismos que tienen peso en la conduccin poltica
y econmica diaria, van poco a poco conformando otro plan no escrito.
En el concepto de plan situacional la intencin de su prctica se atiene

ms a la idea de proceso, de algo que est en continua vigencia. El centro
de su formalidad no es un escrito pblico sino la existencia de un sistema
peridico de discusin y anlisis que preceda y presida cada accin im
portante. Para ello requiere el apoyo prelaborado de flujos continuos
de informacin, anlisis, clculo tcnico y clculo poltico. Se trata de
una masa selectiva de informacin y anlisis procesado que apoya las
decisiones en los distintos niveles. El plan situacional est siempre ha
cindose y evalundose, pero siempre hay un plan, nunca hay un vaco
de orientacin.
En el trasfondo de las diferencias entre ambos conceptos est el supues
to de la planeacin normativa de que la norma debe sobreformalizarse (se
habla incluso de la aprobacin del plan por el Congreso Nacional) para
extender y afirmar el compromiso de su cumplimiento, dejando el aspecto
estratgico a la prctica poltica normal de conduccin de cualquier go
bierno. Sin embargo, la experiencia demuestra que esa prctica poltica
tiende a disociarse del plan. De manera que, en el fondo, el plano norma
tivo opera sobre la base de metas compatibles y congruentes, ignorando
o dejando para otra instancia el conflicto previsible sobre metas discuti
bles o que tienen resistencia en determinadas fuerzas sociales. Es como
si el plan supusiera que no hay oponentes y que no hay otros planes. Si
nos referimos ahora a cmo la planeacin estratgica trata este aspecto,
tendramos que decir que supone la existencia de metas conflictivas, que
reconoce explcitamente la existencia de fuerzas sociales oponentes al plan
propio, que asigna a los oponentes capacidad e iniciativa de accin y que,
en su extremo, esos oponentes pueden tener un plan totalizante y no meras
reacciones.
En forma concordante con las diferencias anteriores, la planeacin
normativa concibe al planeador como un tcnico al servicio del poltico.
Un tcnico capaz de elaborar las normas mejores o ms coherentes dentro
del marco que le define el poltico. En la planeacin situacional, por el
contrario, el planeador es parte de una fuerza social que planea. Todo ac
tor planea, mal o bien, y todo el que planea es en parte un actor.
Estos distintos enfoques sobre la planeacin tienen que incidir en el
criterio para evaluar el xito de un plan. En efecto, si el plan normativo
supone que no hay oponentes y que la posibilidad de cumplimiento de la
norma est asegurada con una buena poltica econmica, slo resta "eje
cutar" correctamente el plan. As, el xito en el cumplimiento del plan
tiene que referirse al cumplimiento ms exacto de las metas en el tiempo
planeado. Que no haya retrasos ni subcumplimientos de las metas. Pero

si suponemos que a la norma de un actor se oponen las normas de otros
actores, que a la apreciacin de la situacin de un actor pueden oponerse
otras apreciaciones, que el peso y poder de un actor tiene su contrapar
tida en el poder de otros, que el plan de uno no es necesariamente de
consenso de todos, entonces ya no se puede evaluar tan simplemente un
plan. En primer lugar, en un plan situacional donde existen oponentes, a
ninguna meta conflictiva se le puede fijar fecha exacta de cumplimiento.
En segundo lugar, si la norma es variable porque la realidad cambia,
con qu norma compara un actor lo que ha realizado, con la primera o
la ltima que ajust en funcin de lo que poda realizar? Por estas y otras
razones en el enfoque de planeacin estratgica la evaluacin es perma
nente, no slo al trmino o la mitad del plan, y adopta como criterios de
xito el grado de avance en la direccin correcta y la economa de tiempo.
En forma esquemtica todas estas consideraciones se presentan en el cua
dro 2, a fin de contrastarlas ms fcilmente.
Si ahora pasamos a los aspectos metodolgicos de esta confrontacin,
entre plan normativo y plan situacional, encontraremos una reproduccin
a otro nivel, de las diferencias ya sealadas.
El procedimiento normativo requiere de un mtodo para seleccionar
medios en el marco dado por los objetivos del poltico, aunque cierta
mente parte del problema de planeacin consiste en traducir los objetivos
en metas. Esta es una consecuencia natural de la neutralidad del mto
do en la concepcin normativa y de la separacin entre lo econmico y lo
poltico. El procedimiento estratgico, en cambio, abarca una totalidad
ms amplia. Su objeto es la planeacin de los objetivos y los medios, as
como del proceso de creacin de viabilidad a los medios y a los objetivos.
Y no podra ser de otra forma, desde el momento en que el procedimiento
estratgico establece una unidad entre lo econmico y lo poltico. Afirma
que la planeacin es poltica, aun en el caso que haga hincapi en lo
econmico.
Lo anterior se relaciona con el supuesto que cada enfoque hace im

plcitamente sobre la ubicacin del planeador en la situacin. Para el pro
cedimiento normativo la realidad es un sistema controlable desde una
posicin "externa" del planeador. Por ello se escuchan a veces quejas de
los planeadores normativos en el sentido que ellos o sus oficinas no tienen
suficiente poder, o el plan es desvirtuado en la prctica. En cambio, en
el procedimiento estratgico se supone que la realidad es un sistema com
plejo que se autorganiza, autorregula y autoplanea. Slo el escenario in
ternacional es mbito de factores "externos". El planeador est en lo pla

neado, se confunde siempre con una fuerza social, y all en esa realidad
a la que pertenece debe ganar el poder para ampliar el mbito de su
accin planeada. El planeador estratgico no tiene a nadie a quien "pedir
le" poder, como el planeador normativo se lo solicita al poltico, estable
ciendo una diferencia de identidad.
El planeador normativo se siente desafiado por agentes econmicos
sujetos a conductas y comportamientos complejos, pero descifrables por
que responden a "leyes econmicas". Unas leyes explican mejor que otras
Cuadro 2. A. La plwieacin y el planeador
Procedimiento normativo Procedimiento estrategico
1. Planear es establecer normas ratio 1. Planear es establecer un proceso

nales y coherentes sobre el futuro continuo y sistematico de analisis
y discusion para seleccionar una
"direccion" que guie el cambio si
tuacional y producir acciones que
le construyan viabilidad, venciendo
la resistencia incierta y activa de
oponentes
2. Este concepto de plan tiende a for 2. Este concepto de plan tiende a for
malizarse en un libro o un docu malizar un sistema periodico de dis
mento y a crear oficinas de planea cusion y analisis que precede y pre
cion con caracteristicas de unida side la accion, apoyado por flujos
des de investigation que hacen continuos de informacion, calculo
muy lenta y costosa la formulacion tecnico y calculo politico. El plan
de cada plan interregnos sin plan esta siempre haciendose y evaluan
dose, pero siempre hay un plan
3. Metas compatibles y congruentes. 3. Metas conflictivas. Existen oponen
No hay oponentes, no hay otros tes que son las fuerzas sociales en
planes lucha, cada una con sus propios
planes
4. El planeador es un tecnico al servi 4. El planeador es parte de una fuer

cio del politico za social que planea. Todo actor
planea; todo el que planea es par
te de un actor
5. El criterio de exito: cumplimien 5. Avance en la direccion correcta y

to de las metas en el tiempo pla economia de tiempo
neado
la realidad, pero al fin de cuentas se trata de un mundo regido por co

nexiones causales estudiables, investigables. Su mbito de accin es lo eco
nmico, donde es posible una "ciencia rigurosa". Se puede conocer el
comportamiento de los consumidores, por ejemplo, aunque es ms difcil
conocer el comportamiento de los inversionistas. Una buena poltica eco
nmica siempre puede resolver los problemas, siempre que los polticos
lo entiendan y no impidan una conduccin econmica racional. Pero los
polticos estn siempre pensando en mantenerse en el poder, conquistar
el poder y aumentar su poder. Esto hace difcil la racionalidad econmi
ca. En este razonamiento se ve ntida la filosofa normativo-tecnocrtica de
un planeador que se acostumbra a "pedir poder prestado", al extremo que
olvida que ese alguien a quien le pide poder prestado tiene que obtenerlo
de alguna parte. El enfoque de planeacin situacional busca superar ese
modo normativo tecnocrtico. No opera slo con agentes econmicos sino
con fuerzas y grupos sociales que actan con un sentido no sujeto a leyes
descifrables. Las conexiones causales son slo un aspecto del problema
y a menudo ms complejo de lo que parecen, ya que tratamos con siste
mas sociales no con cuerpos inertes y con actores cuyas propuestas de
accin expresan la incertidumbre de sus conexiones de sentido. Se reco
noce que el poltico tiene tambin un problema de clculo racional: como
administrar eficazmente los recursos de poder, y ello supone una lgica
de anlisis no menos digna que la del economista.
Naturalmente, el supuesto de que el sistema social es controlable se
opone a la concepcin de la planeacin situacional. Aqu la planeacin
se propone una tarea menos ambiciosa: permitir que un actor d su lucha
en las mejores condiciones posibles, con el mayor conocimiento de la rea
lidad y de sus oponentes, con el mejor clculo sobre el futuro. Pero, quin
puede asegurar el xito o atribuir la falta de xito slo a fallas de ejecu
cin? Este supuesto de una posibilidad de control exitoso del sistema so
cial lleva a la planeacin normativa a establecer cronologas rgidas.
Cada meta tiene no slo calidad y dimensin prefijadas sino tambin fe
cha precisa. As los modelos de la planeacin normativa son casi siempre
exactos y fechados. Esto resulta inaplicable en la planeacin situacional,
que est obligada a trabajar con cronologas flexibles del tiempo sin su
poner que el tiempo no importa. La economa de tiempo es importante,
al igual que la oportunidad de la accin, pero ello no tiene nada que
ver con las metas a fecha fija.
Por lo dems, este supuesto de control exitoso del sistema social en
cuentra su propia contradiccin en el mismo plan normativo cuando com
para diagnstico y plan. Recordemos que la planeacin normativa esta

blece una clara ruptura entre historia (diagnstico) y plan. Sigue un
mtodo para hacer el diagnstico y otro distinto para hacer el plan, por
que lo normativo no puede explicar lo que ocurri. Sin embargo, lo que
ocurri en su momento fue planeado. As, todas las fallas que critica el
diagnstico son en buenas cuentas un reconocimiento del incumplimiento
de planes pasados, una demostracin de que el sistema no se deja contro
lar fcilmente. En este punto la planeacin situacional sostiene, en cam
bio, el principio de que el mismo mtodo que sirve para analizar la "his
toria reciente" y hacer un diagnstico sirve igualmente para hacer un
plan. El plan, si sigue un enfoque realista, no puede establecer una rup
tura entre historia y plan. La norma puede buscar la ruptura de las ten
dencias histricas, pero el plan, como construccin de viabilidad a la
norma, no puede ignorar las fuerzas y resistencias que explican la pro
duccin y la existencia de la situacin inicial con todas sus deficiencias.
El mtodo de la planeacin normativa resulta as ms pertinente para
la reproduccin y reforma del sistema social en condiciones de consenso
o poder total, mientras que la planeacin situacional es ms eficaz para
abordar los problemas de la transformacin social y los cambios conflic
tivos en situaciones de poder compartido. Por ello el plan normativo es
una gua pblica de orientacin, en tanto que el plan situacional slo
puede ser pblico en su aspecto normativo, manteniendo como gua in
terna para la accin el anlisis estratgico. En forma resumida se pre
sentan estas consideraciones en el cuadro 3.
Si descendemos ahora al nivel ms especfico de las categoras de
anlisis y las caractersticas de sus posibilidades de modelizacin, con
frontaremos diferencias que reproducen lgicamente las anteriores. Aqu
nos encontramos con categoras diferenciadas y distinto tratamiento mo
delstico de las relaciones entre las variables.
La planeacin normativa utiliza en su modelstica las categoras eco
nmicas bsicas de la contabilidad nacional, que resultan ms pertinen
tes para abordar un aspecto de lo econmico: la velocidad de crecimiento
y el equilibrio diacrnico de balances entre recursos y usos, insumos y
produccin, etctera. Esta modelstica tpicamente normativa tiende a in
dependizarse de la discusin poltica del plan y en muchos casos no es
fcil establecer la correspondencia entre las opciones cualitativas y cuan
titativas de las partes estratgicas del plan con la modelstica macroeco
nmica. La tecnocracia del plan tiende a ajustar la modelstica cuantita
tiva sobre la base de supuestos y criterios que en muchos casos quedan
ocultos o resultan incomprensibles al nivel poltico. Todo esto hace que

el significado de las cifras del plan normativo sea poco claro y combine
criterios cuya coherencia real no es fcilmente comprobable. Si a esto se
agrega que el plan normativo, poco a poco, se ha ido convirtiendo ms
Cuadro 3. B. Supuestos del mtodo
6. Planeacion de medios en el marco 6. Planeacion de objetivos y me

dado por los objetivos del politi dios, asi como del proceso de crea
co. Explicitacion de los objetivos tion de viabilidad a los medios y
en metas a los objetivos
7. La realidad es un sistema contro 7. La realidad es un sistema comple
lable desde una position "exter jo que se autorganiza, autorregu
na" de poder del planeador. El sis la y autoplanea. El planeador esta
tema economicosocial es el objeto en lo planeado y alii debe ganar
del planeador el poder para ampliar el ambito
de su action planeada
8. Separar lo economico de lo poli 8. Lo economico y lo politico es una
tico. La planeacion es neutral res unidad. La planeacion es politica,
pecto a lo politico aun en el caso que haga hincapie
en lo economico
9. Agentes economicos como antes 9. Fuerzas sociales vivas que actuan

sujetos a leyes descifrabies con capacidad e imagination y
sorprenden al planeador
10. Cronologia rigida; cada meta tie 10. Cronologia flexible. Criterio de
ne calidad, dimension y fecha economia de tiempo y oportuni
dad de la action. Las metas no
tienen fecha
11. Ruptura entre historia (diagnos 11. El mismo enfoque debe ser vali
tico) y plan do para el analisis del pasado y
el plan
12. Planeacion mas pertinente a la re 12. Planeacion mas pertinente para
production y reforma del sistema tratar los problemas de la trans
en condiciones de consenso o po formation social y los cambios
der total conflictivos en situaciones de po
der compartido
13. El plan es una guia publica de 13. El plan es en parte publico y en

orientation parte una guia interna de action
en una "obligacin poltica ante otros" que en un instrumento para el "or

denamiento de la accin propia" se comprender por qu se genera un
creciente divorcio entre el modelo del plan y el contenido del plan. Divor
cio que en el nivel poltico se expresa ms ampliamente como disociacin
entre lo que el plan establece como norma y lo que el gobierno u otro
actor que planee establece como proceso real de anlisis que precede y
preside la accin. Por lo dems la modelstica de la planeacin normativa
condiciona una rpida desvalorizacin de sus clculos, ya que casi no tra
ta con la incertidumbre. Slo opera con opciones ciertas y casi nunca con
variantes y establece trayectorias fijas y de curso estable que conducen
derecho hacia adelante en el cumplimiento del objetivo. Toda rigidez
metodolgica simplifica el problema a un nivel vlido para la norma,
pero impropio del aspecto de viabilidad del plan. Alguien podra afir
mar, sin embargo, que la rigidez normativa es ms una apariencia de la
publicacin del plan, y que internamente las oficinas de planeacin si
guen procedimientos ms flexibles. Ello puede ser cierto parcialmente
para algunos aspectos de incertidumbre econmica muy destacada, como
podra ser el precio del petrleo en Venezuela, pero toda la prctica ago
tadora, discontinua y no sistemtica de la planeacin normativa conspira
contra una prctica efectiva de trato con la incertidumbre y de uso de
trayectorias alternativas. En todo caso, toda la incertidumbre que generan
los aspectos polticos del plan son directamente ignorados en la planea
cin normativa.
Frente a estas caractersticas, el plan estratgico ubica la modelstica
en su papel de herramienta auxiliar del proceso sistemtico de anlisis y
discusin que precede y preside la accin. Las categoras de sus modelos
no pueden ser puramente econmicas ni limitarse a los aspectos medibles
o cuantificables de los problemas. Necesita tratar cada problema en su
especificidad, sin caer en el reduccionismo econmico. Los problemas edu
cativos, de salud, econmicos, regionales, de calidad de la vida, militares
y de seguridad, etctera, tienen su propia especificidad, aunque natural
mente tengan un aspecto econmico. Por ello, la planeacin estratgica
utiliza la categora de situacin, que no obliga al reduccionismo econmi
co. Cada problema puede ser tratado en su propia e irreductible especifi
cidad como un aspecto de la situacin. Tampoco puede el enfoque estrat
gico ignorar la incertidumbre, desde el momento en que lo poltico y lo
econmico son una unidad en la situacin donde luchan oponentes. Debe
en consecuencia tratar con opciones normativas y con variantes que cu
bran la probabilidad de lo incierto. Por eso mismo sus trayectorias tienen
que ser flexibles. Cada actor se encuentra frente a una red de caminos
posibles y ningn camino es recto sino de curso variable y zigzagueante,
con avances y probables retrocesos. El cuadro 4 ejemplifica este anlisis
y destaca las diferencias con el grado de caricaturizacin que exige afir
mar las ideas.
Cuadro 4. C. Las categoras y caractersticas de su modelacin
14. Su modelistica utiliza las catego 14. Su modelistica es una herramien

rias basicas economicas de la con ta de la discusion politica y se
tabilidad nacional que resultan basa en categorias comprensivas
mas pertinentes a un aspecto de de una totalidad importante para
lo economic: la velocidad de cre la action societal. Busca evitar el
cimiento y el equilibrio de balan reduccionismo a lo economico por
ces. La modelistica tiende a inde medio de la categoria de situacion
pendizarse de la discusion politi
ca del plan
15. Elimination de la incertidumbre. 15. Reconocimiento de la incertidum
Si se produce A el resultado es B. bre propia de tratar con oponen
Solo existen opciones pero no va tes y el future. Existen opciones
riantes de lo incierto normativas y variantes para tra
tar la probabilidad de lo incierto
16. Trayectorias fijas y de curso esta 16. Trayectorias flexibles y redes de
ble que conducen derecho hacia trayectorias de curso variable y
adelante en el cumplimiento de los zigzagueante, avances y retrocesos
objetivos
III. El plan como articulacin de lo normativo

y lo estratgico
A partir de las condiciones anteriores se ha tipificado una problemtica

de la planeacin propia de situaciones de poder compartido, donde ni
prima el consenso absoluto sobre el plan ni el poder absoluto para im
ponerlo. Sobre las bases de la caracterizacin sealada podemos enun
ciar, en forma general, una propuesta de mtodo de planeacin situacio
nal fundamentada en el concepto de situacin. Esta es, ciertamente, una
opcin teoricometodolgica entre varias posibles. En efecto, existen va
rias perspectivas para enfocar la planeacin que derivan fundamental
mente de diferentes epistemologas o teoras del conocimiento. Pero la

opcin que proponemos, si bien nunca ha sido probada en la prctica, ya
comienza a ganar terreno. El profesor Noel Me Ginn, de la Universidad
de Harvard,9 refirindose a mi libro Planificacin de situaciones, des
pus de identificar a la planeacin normativa como una primera aproxi
macin posible, seala:
El segundo tipo-ideal de planeacin puede ser llamado planeacin situado

nal, de final abierto (open ended), o planeacin interactiva; Davis se refiere
a ella como "racionalidad de vas" (street rational) y la distingue del primer
tipo de planeacin, la cual llama "racionalidad lineal" (straight rational),
pero el trmino planeacin situacional es ms adecuado (USAID/Harvard Pro
ject, parf. 74, Davis, 1979). La planeacin situacional asume que muchos de
los aspectos importantes del funcionamiento de las organizaciones humanas
no son predecibles, excepto en el muy corto plazo. Esto es as porque dichas
organizaciones son dirigidas por personas cuyas percepciones de lo que es
posible y deseable cambian en relacin con la situacin en que estn insertas.
La principal preocupacin del planeador debe ser, en consecuencia, no la
prediccin de o la preparacin para el futuro sino ms bien la conformacin
del presente.
Los planeadores entrenados en las tcnicas de investigacin de las ciencias
sociales, especialmente en sociologa y economa cuantitativa, pueden tener di
ficultades para concebir un mundo no determinstico, no lineal y no racional.
El siguiente ejemplo, basado en las ideas de Matus (1977),10 puede ayu
dar a esclarecer alguno de los supuestos que subyacen en la planeacin situa
cional.
El juego del ajedrez es un modelo de la realidad de una sociedad medie
val. Obviamente es slo un modelo burdo donde no es posible captar lo que
podemos considerar algunos de los ms importantes aspectos de la vida y
poca medieval. Sin embargo, este modelo simple presenta un conjunto tre
mendamente complejo de opciones posibles, tantas que por aos los pro
gramadores de computacin encontraron extremadamente difcil construir el
programa que permitiese a la mquina jugar tan bien como lo hace la ma
yora de la gente. Si se define el sistema del juego de ajedrez como incluyendo
slo las piezas en el tablero se tiene una baja probabilidad de predecir el
movimiento siguiente que ser hecho, aun si el juego es realizado entre juga
dores expertos. Las predicciones de ms de tres o cuatro movimientos futu
ros es imposible. En parte esto es causado porque algunos movimientos en el
ajedrez tienen la capacidad de cambiar la estrategia del juego, de alterar las
9 Noel Me Ginn, "Themes and Issues in the Use of Research for Educational Planning", Rus
sell G. Davis (comp.), Issues and Problems in the Planning of Education in Developing Coun
tries, Cambridge, Mass., Center for Studies in Education and Development, Harvard University,
1980, pp. 105-138.
10 El profesor Mc Ginn se refiere a una parte de mi libro Planificacin de situaciones, en
el que explic el concepto de situacin y las ideas de planeacin de situaciones haciendo un
smil con el juego del ajedrez, op. cit., pp. 88-92.
relaciones entre las piezas, de manera que el mejor movimiento siguiente es

totalmente distinto del que habra sido si se hubiera realizado otro movimien
to previo.
Pero an ms importante, las piezas en el tablero de ajedrez no se mue
ven ellas mismas; no estn gobernadas por alguna lgica interna y subte
rrnea percepcin del sistema del tablero que les permite escoger el mejor
movimiento. El movimiento que es realizado depende de los jugadores, quienes
no slo tienen variadas percepciones de las posibilidades sobre el tablero sino
tambin variados objetivos en el desarrollo del juego. Por ejemplo, un juga
dor puede aspirar a ganar, otro puede desear solamente hacer tablas.
Estos objetivos cambian durante el juego en la medida que cambia el jui
cio de los jugadores sobre la oportunidad de ganar. Despus de varios movi
mientos, por ejemplo, un jugador puede ver que es probable que pierda den
tro de los siguientes cinco movimientos, y decide jugar para hacer tablas. El
otro jugador, que quiz comenz con una evaluacin pesimista de sus posi
bilidades, cambia su objetivo desde las tablas hacia la victoria. An ms, el
estilo de juego de cada jugador es una reaccin al estilo empleado por el otro
jugador. En respuesta a un tipo de ataque el otro jugador usa una determina
da defensa; cuando el ataque cambia, la defensa cambia.
En esta situacin, entonces, aun el pleno conocimiento del presente, no ha
ra posible la planeacin de largo plazo. En planeacin, el modelo es ms pa
recido al Kriegspiel que al ajedrez. En el Kriegspiel cada jugador tiene que
adivinar los movimientos del oponente, porque no comparten un mismo table
ro. Los jugadores deben inferir constantemente los movimientos e intenciones
del oponente sobre la base de informacin limitada (Hollis, 1977).
Si pudiramos tener pleno conocimiento del futuro, incluidos los cambios
en los objetivos de los jugadores, un modelo del juego de ajedrez podra, en
realidad, predecir el resultado del juego. Pero, tan pronto como planeamos
cambiar el resultado del juego, la realidad futura de la cual necesitamos cono
cimiento tambin cambiar. La destreza de los jugadores de ajedrez no de
pende tanto de previsiones de largo plazo, sino ms bien de la capacidad de
diagnosticar correctamente cada situacin en cada momento, a fin de hacer
movimientos para crear una situacin ms favorable. Despus de cada movi
miento de su oponente, el jugador hace una nueva evaluacin de la situacin
y planea los movimientos siguientes sobre la base de suposiciones de cmo
responder el oponente. El programa de computacin elaborado para jugar
buen ajedrez hace la misma cosa. Antes que almacenar en su memoria el n
mero extremadamente grande de posibles jugadas que pueden ser realizadas
en el tablero de ajedrez, el computador desarrolla una capacidad de evalua
cin de cada situacin en relacin con sus inmediatas (corto plazo) posibili
dades. Las decisiones son hechas con base en cul es el mejor movimiento
posible, dadas las circunstancias. Y las circunstancias son revaluadas despus
de cada movimiento.
Gubor (1969) argumenta que el mejor movimiento es el que permitir
la mayor libertad despus de la respuesta del oponente.
Planeacin es, en este enfoque, un proceso continuo para guiar a una
organizacin hacia su objetivo. Tanto la estrategia como los objetivos se su

ponen cambiables y cambiantes. Este tipo de planeacin es interactiva en el
sentido que asume que la organizacin (y las personas dentro de ella) es el
sujeto de la planeacin. En la persecucin de sus objetivos la organizacin no
slo se cambia a s misma sino tambin intenta cambiar su entorno. Cada
cambio permite una perspectiva diferente, tanto de lo que se refiere a fin
de continuar el progreso hacia las metas existentes como de otras metas que
pueden ser ahora alcanzables, dado el cambio ocurrido en la organizacin y
su entorno.
La planeacin interactiva busca estimular esta revolucin permanente en

la cual la organizacin (o las personas dentro de ella) hacen su propia his
toria.
La planeacin de situaciones no supone consenso acerca de las metas y
valores entre los actores en el sistema. Por el contrario, se supone que los ac
tores pueden tener diferencias fundamentales e irreconciliables en sus objeti
vos. Las soluciones son, en consecuencia, casi siempre compromisos trabaja
dos en un proceso esencialmente impredecible de transacciones.
La planeacin situacional es algo ms que una mera toma inmediata de
decisiones. Tiene una orientacin hacia el futuro; implica una preocupacin
por lo que ocurrir ms adelante en el camino. Pero este tipo de planeacin
implica la esperanza de que el camino es construido paso a paso, ms bien
que simplemente seguido. Tiene un final abierto y tal como seala Ozbekhan:
"Es un plan en el cual el resultado es inventado o creado como algo nuevo
y no una solucin alcanzada como resultado de la manipulacin de elementos
dados desde un principio."
Esta exposicin del profesor Me Ginn representa bien la lnea gene

ral mecnica de nuestro pensamiento sobre la planeacin y por eso la
reproducimos in extenso. Sin embargo, hay un punto en que la exposicin
de Me Ginn merece un esclarecimiento adicional: justamente en la articu
lacin de lo normativo con lo estratgico con sus consecuencias sobre el
corto y largo plazo. En el juego del ajedrez el aspecto normativo es muy
simple: ganar es todo el programa direccional del actor y no importa ni
cmo ni cundo (en qu nmero de jugadas) se gane.
Pero en la planeacin social algunos aspectos de lo normativo pue
den y deben tratarse como clculo de previsin de largo plazo. En otras
palabras, la apreciacin situacional de un actor no slo tiene que con
siderar la decisin presente que le deja el mximo de libertad en un sen
tido restringido de corto plazo sino adems considerar que el cumpli
miento de una norma en oportunidad exige comenzar o iniciar una accin
en el periodo cero para que cumpla su objetivo en el periodo 5 o 10. Y
tal apreciacin de la situacin presente exige una previsin de largo pla
zo. Tal como correctamente dice Me Ginn, esa previsin de largo plazo no
es posible en el plano de lo estratgico o del puede ser, pero s es posible

y necesaria en algunos aspectos importantes del plano normativo econ
mico. Por ejemplo, resolver un problema de riego y represamiento de
aguas puede tomar 10 aos entre que surge la idea y se elaboran y ejecu
tan los proyectos. Si tal problema de irrigacin es necesario de aqu a
10 aos, las acciones deben iniciarse hoy. O sea, la realidad de las deci
siones de hoy dependen de las previsiones sobre situaciones futuras, y
tales previsiones son posibles porque no dependen del desarrollo de la
lucha entre los actores sociales y sus cambiantes apreciaciones y propues
tas sino del crecimiento de la poblacin, de la demanda agrcola, etctera,
es decir de una serie de factores que, con cautela, son previsibles.
De manera que en la planeacin social, si bien existe un alto grado
de imprevisibilidad de los acontecimientos futuros (especialmente respec
to a los hechos que producen los actores y las conexiones de sentido que
los motivan en relacin con los cambios situacionales), no todo es impre
visible. En lo econmico-normativo hay pues un campo para las previsio
nes de largo plazo. Pero la previsin no puede confundirse con la planea
cin. La previsin es un insumo del plan y la previsin normativa de lar
go plazo es slo un aspecto de la planeacin situacional.
De manera que, en su esencia, es correcta la interpretacin de Me
Ginn de la planeacin situacional; pero deja todava por resolver la ma
nera que en un plan situacional se articula lo normativo con lo estratgico
y el corto con el largo plazo. Aqu vale la pena destacar y reiterar un
punto que el profesor Me Ginn seala con ntida claridad: el centro de
la planeacin de situaciones es el corto plazo y la apreciacin permanente
de cada situacin nueva. Todo lo dems surge de la necesidad de que las
decisiones de corto plazo sean racionales. Desde este punto de vista el
plan de largo o mediano plazo slo se justifica en funcin de la planea
cin de corto plazo.
En consecuencia, todo proceso de planeacin que ignora el corto plazo
o lo subestima, contradice la esencia misma de la planeacin situacional.
Pero existe una asimetra del tiempo entre lo normativo y lo estratgico.
Lo normativo tiene un tiempo propio. El "debe ser" puede tener una gran
persistencia e invariabilidad a lo largo del tiempo, sin perjuicio de los
vaivenes tcticos que le construyan camino a ese debe ser. Eso facilita la
previsin y clculo de situaciones futuras, al mismo tiempo que hace ne
cesaria tal previsin. En cambio, la validez de una estrategia en que in
teractan actores es muy dependiente de la coyuntura situacional, de lo
que los oponentes producen, del surgimiento de nuevos oponentes o alia
dos, de los cambios en el escenario internacional, de la ideologa de los

actores y de los cambios que stos sufren en sus apreciaciones situacio
nales. Pero la realidad social no es un puro juego estratgico, desde el
momento que el aspecto de juego y lucha se desarrolla como unidad his
trica en un entorno de ciertas evoluciones continuas y persistentes que
slo se alteran en el largo plazo. Si un juego tuviera historia se parecera
algo ms al proceso social. Como dice Lipietz:11 "Se comienza a hacer
dialctica cuando se considera que lo 'dual' constituye lo 'primal', es de
cir: son su unidad y su lucha lo que constituye los dos polos opuestos
como tales. Para recordar una metfora de Althusser, la burguesa y el
proletariado no son dos equipos de rugby previamente constituidos que
se encuentran posteriormente en la cancha. Eso sera volver a caer en el
punto de vista metafsico que, claro est, no excluye la interaccin entre
dos entidades constituidas exteriormente la una de la otra."
En efecto, un equipo de rugby puede existir sin el otro, no constituyen
una unidad dialctica, no tienen historia en comn; el juego slo exige
dos oponentes y el encuentro puede ser casual. El entorno del juego es
indiferente a los jugadores, no es su producto social ni el resultado del
juego lo altera. Todo ocurre a corto plazo en un juego. Por ello la teora
de los juegos slo puede representar el aspecto ms fenomnico de la
planeacin situacional. Los oponentes de una contradiccin dialctica na
cen juntos y desaparecen juntos. Los oponentes de un juego, en cambio,
hacen del encuentro un mero accidente de su desarrollo autnomo.
En sntesis, en la planeacin situacional domina la inmediatez del im
perativo de la accin, pero en forma subordinada y condicionante est
siempre presente el clculo sobre el futuro. Esto invierte los trminos de
la planeacin tradicional, donde el largo plazo es lo dominante y el corto
plazo lo accesorio y determinado.
Los actores luchan por conformar la situacin presente y alterar sus
tendencias. Pero esa lucha situacional que se desarrolla en cada momento
slo se justifica en funcin de la conformacin de una situacin futura
distinta. Esa situacin distinta y distante es la situacin-objetivo que mar
ca los polos de referencia en el conflicto de la situacin inicial.
As, la planeacin supone la propuesta de un actor (su programa di
reccional) fundada en un clculo para alterar la realidad en que estn
situadas las fuerzas en lucha. En nuestro caso el actor que planea precisa
la situacin inicial de la cual parte, crea aproximadamente su situacin
11 Alain Lipietz, Crise et inflation, porquoi?, Masper, Pars, 1979. La cita se refiere a la
respuesta de Althusser a Lewis, Rponse John Lewis, Masper, 1973, p. 29.
objetivo y explora los proyectos que debe realizar para alterar la situa
cin inicial y alcanzar la situacin-objetivo. Tenemos, en consecuencia,
tres conceptos bsicos para esta propuesta de planeacin: 1 ) situacin ini
cial, 2) situacin objetivo y 3) proyectos.
En el plan estratgico estos tres conceptos estn interrelacionados. La
situacin inicial es explicada por un actor en relacin con la situacin
objetivo; ese es su patrn de referencia. A su vez, la situacin objetivo
es postulada como superacin de la situacin inicial, y en consecuencia
su contenido responde a dicho diagnstico. Pero la superacin de la si
tuacin inicial slo es posible mediante una sucesin o cadena de cambios
situacionales y todo cambio situacional planeado tiene que ser originado
en hechos producidos por los actores. Por ello el actor que planea tiene
que identificar los proyectos capaces de explicar el cambio desde la si
tuacin inicial hacia la situacin objetivo. Esos proyectos surgen del diag
nstico de la situacin inicial en comparacin con la situacin objetivo, y
permiten controlar el "voluntarismo" del actor. En efecto, la situacin
objetivo tiene que ser demostrada como alcanzable si se materializan los
proyectos seleccionados.
Como en la situacin est no slo el actor que asumimos como refe
rencia central para el plan sino otros actores, oponentes y potenciales
aliados que tambin actan y planean en funcin de sus propios objetivos
el problema de bosquejar la situacin objetivo y precisar los proyectos, no
es una mera cuestin de coherencia normativa, de lgica de la necesidad,
o de eficiencia direccional causal de los proyectos, sino tambin una cues
tin de viabilidad, de posibilidad. Esto obliga a distinguir dos conceptos
esenciales a esta concepcin de la planeacin estratgica: 1 ) la direcciona
lidad y 2) la viabilidad. La direccionalidad est en el mbito de la ra
cionalidad del debe ser o de lo necesario para que un actor se aproxime,
con cada produccin de hechos, hacia su situacin objetivo, siendo sta el
faro direccional del proceso de cambio situacional. La viabilidad, en cam
bio, est en el plano de la racionalidad de lo posible, o sea de la relacin
de las fuerzas iniciales y del crecimiento del peso de las distintas fuerzas
sociales en el proceso de cambio situacional, as como tambin de las re
laciones econmicas y de acumulacin econmica que son producibles en
cada situacin.
La direccionalidad y la viabilidad son dos aspectos que con distinta
precisin y acento deben ser tratados a lo largo de la produccin de un
plan estratgico. En esta forma el proceso de planeacin que proponemos
se caracteriza por:
i) Sucesivas aproximaciones en la caracterizacin y precisin de la

situacin inicial, los proyectos y la situacin objetivo.
ii) Sucesivas aproximaciones en el tratamiento de los aspectos de di
reccionalidad y viabilidad de la situacin objetivo.
iii) Sucesivas aproximaciones en la evaluacin poltica y econmica
de los proyectos, en sus dimensiones de direccionalidad y viabi
lidad.
iv) Sucesivas aproximaciones en la distincin de los actores o fuerzas
sociales y de los agentes econmicos que aparezcan como los ms
importantes en cada situacin para simular anticipadamente el ca
rcter de la lucha que explicara el cambio situacional.
Esto nos obliga a precisar fases o etapas en la formulacin incesante

del proceso de clculo que precede y preside la accin, a fin de concretar
la forma en que estos aspectos pueden ser considerados. La planeacin es
en esta concepcin un encadenamiento permanente de planes a partir de
la apreciacin situacional de cada momento importante.
El proceso de elaborar un plan consiste en transformar un "programa
de base" definido como marco general de la propuesta de un actor, en un
plan situacional. Este programa de base es, por lo general, una propuesta
poltica que no se atiene a la sistemtica y rigor que exige la planeacin.
El programa de base se identifica generalmente con el programa electo
ral que un candidato y su partido ofrecen al pas. Es la expresin del
"sentido" que el actor le imprime a sus propuestas de accin, sin que
stas tengan una dimensin en su escala de produccin ni estn perfiladas
sus calidades con precisin. En consecuencia el programa de base no ha
pasado por las pruebas de causalidad y no se sabe si puede responder
satisfactoriamente a esas pruebas. Justamente para dejar abiertas las po
sibilidades a la prueba causal el programa de base es a menudo preciso
en criterios pero muy general en los proyectos y acciones que propone a
la comunidad. Dicho programa de base es el punto de partida para la
formulacin del plan. Ahora bien, el programa de base tiene tambin
sucesivas aproximaciones que aqu no desarrollaremos. Pero, si parte
como programa electoral, poco a poco despus de la victoria y en los
primeros meses de gobierno se afina como "programa de gobierno" an
tes de convertirse y servir de marco de referencia al plan.
Una vez afinado el programa de base, ste se convierte en un dato, no
necesariamente rgido, para la formulacin del plan, ya que responde
ms o menos genuinamente al compromiso de las distintas tendencias al
interior del actor. La heterogeneidad del programa de base y sus vacos

diferencian fielmente los mbitos en que el actor tiene posiciones defini
das en cuanto a metas y medidas, de aquellos en los cuales su propuesta
est abierta y apenas sujeta a criterios generales. Su asistematicidad es
tambin la propia de una convocatoria poltica que an no ha sido some
tida a pruebas ms o menos rigurosas de coherencia, factibilidad y via
bilidad.
Proceso de
Programa de base +- formulacin p Plan situacional
del plan (producto)
Parece obvio que una fuerza social no puede entregar al planeador

en su concepcin tcnica tradicional la tarea de formular este tipo de plan
situacional. Dada la dimensin politicosocial del plan estratgico, es el
mismo actor quien, en una aproximacin siguiente, formula el plan. La
planeacin resulta as una funcin especializada del actor que puede for
malizarse como especialidad pero nunca constituir un cuerpo distinto del
actor. Por ello, podemos decir que todo actor planea y todo el que planea
es parte integral de un actor.
La prctica de la planeacin societal en la Amrica Latina se confun
de con la planeacin estatal y, naturalmente, la dimensin e importancia
del Estado sita a dicha planeacin en un lugar de privilegio y primera
prioridad para someter a prueba cualquier nueva propuesta de planea
cin. Esto supone identificar al gobierno del Estado como el actor central
del plan y reconocer que tanto al interior del Estado como en las fuerzas
sociales que existen en la sociedad podemos distinguir oponentes y poten
ciales aliados. El plan del Estado deja as de ser una simple norma para
constituirse en un proyecto sujeto a controversia y lucha, cuya viabilidad
debe ser construida al interior de la fuerza gobernante, al interior del
Estado y en la sociedad misma como totalidad situacional.
La planeacin desde el Estado es un caso particular de la planeacin
situacional, donde cualquier fuerza social, por el solo hecho de tener
poder y capacidad de anticipacin y clculo de sus acciones, puede pla
near. Pero este caso particular es el principal en la historia de la planea
cin y, a fin de cuentas, los actores que estn obligados a planear desde
la oposicin tienen siempre como meta intermedia llegar a planear desde
el poder del Estado.
El proceso por el cual el programa de base es transformado en plan

situacional debe cumplir ciertas etapas que podran ejemplificarse en
las siguientes:
Programa de base - direccionaltdad viabilidad Plan situacional
En el cuadro 5 se explica cmo las grandes fases de direccionalidad

y viabilidad permiten la articulacin de lo normativo y lo estratgico a
lo largo del proceso de formulacin del plan. Se distinguen all siete fa
ses: 1 ) programa de base, 2) programa direccional, 3) opciones direccio
nales, 4) viabilidad politicocultural, 5) viabilidad institucional organiza
tiva, 6) viabilidad econmica y 7) sntesis. Las tres primeras fases tienen
por objetivo postular y afirmar una direccin sujeta a la restriccin ini
cial de un marco politicoeconmico general de viabilidad. Todo parte del
programa de base, que es un dato poltico donde el actor enuncia su pro
puesta con los rasgos propios de una convocatoria pblica asistemtica.
La opcin direccional es una seleccin ms precisa del programa direc
cional. As, las tres primeras fases culminan en el afinamiento de una
opcin direccional, que tiene las siguientes caractersticas:
i) Se precisa la direccin y alcance de la situacin objetivo selec

cionada por el actor; la direccin traza el sentido del cambio si
tuacional y el alcance precisa el grado de avance en el sentido
postulado. Esta direccin y alcance sern siempre provisionales y
modificables en el proceso prctico de planeacin, segn cambie
la realidad situacional.
ii) Se precisa una explicacin de la "situacin inicial" como produc
to del consenso de las distintas tendencias al interior del actor so
bre la generacin de los problemas presentes, sus interrelaciones
y sus jerarquas. Esta explicacin de la situacin inicial supone
no slo entender la sincrona de funcionamiento de la realidad con
sus problemas ms importantes sino tambin un anlisis de su pro
ceso histrico de produccin y sus tendencias futuras.
iii) Se identifica el conjunto de polticas, proyectos estratgicos y ac
ciones "necesarias y suficientes" para alterar la situacin inicial y
alcanzar la situacin objetivo. Esta seleccin de los proyectos tie
ne implcita una suerte de "ley causal" de sus efectos sobre las
tendencias dinmicas que encierra la situacin inicial.
EL TRIMESTRE ECONMICO
Cuadro 5.
Al cumplirse estos tres requisitos quiere decir que el programa direc

cional y la opcin direccional seleccionada han logrado una coherencia
entre "sentido" y "causalidad". 0 sea:
(Pi, P2, ... P) r S i-> S 0 (sentido) se confirma por (Pu P2,.. . P)

Si S o (causalidad), con lo cual podemos afirmar que:
(P15P2,...Pb) I S S0
vale decir, que sentido y causalidad se confirman mutuamente como impu

tacin razonada sobre el futuro.
En esta forma la fase 3, "seleccin de la opcin direccional! central",
precisa el aspecto normativo del plan, como sntesis indisoluble entre las
relaciones de sentido y las relaciones causales que median entre la situa
cin inicial y la situacin objetivo. Esta sntesis permite fundamentar el
"debe ser" que orientar el plan. Hasta aqu todo el anlisis est hecho
bajo la preposicin condicional "si". En efecto, todo es coherente "si"
los proyectos (Pu P2, Pn) son materializados. En lo que viene ser ne
cesario examinar la validez de ese "si" condicional que subyace en lo
normativo. Para ello, como lo indica el cuadro mencionado, la precisin
normativa alcanzada en la fase de seleccin de la opcin direccional debe
convertirse en "marco direccional" para el anlisis de las fases estratgi
cas. Este marco direccional, que en las fases 1, 2 y 3 fue el centro del
anlisis y en consecuencia era la variable del problema, se convierte en
dato o marco restrictivo para definir ahora como variable el problema de
la viabilidad, el "puede ser".
La viabilidad o el "puede ser" tiene varios aspectos, que deben ser
abordados en las fases siguientes: 4) la viabilidad poltico-cultural; 5) la
viabilidad institucional-organizativa, y 6) la viabilidad econmica.
La viabilidad poltico-cultural se refiere a las relaciones de poder que
hacen ms o menos probable la capacidad del actor para realizar su in
ventario de proyectos. Esta viabilidad debe, a su vez, distinguir entre la
viabilidad poltica "para decidir", "para ejecutar" y "controlar", enten
dindose esta ltima como la probabilidad de darle estabilidad a cada
proyecto realizado. La viabilidad poltica comprende el problema de las
resistencias culturales a los proyectos. Este aspecto cultural se refiere a
la adecuacin o inadecuacin de un proyecto en relacin con los valores
culturales arraigados en la poblacin afectada. La posibilidad de un re
chazo cultural es, a su vez, indicadora de que la viabilidad cultural guar
da estrecha relacin con la viabilidad poltica. En efecto, los dos ltimos
aspectos de la viabilidad poltica, "estabilidad del proyecto realizado" y
"viabilidad para ejecutar", ya deberan mostrar los efectos de una re
sistencia cultural. Vale la pena distinguir este aspecto cultural en sus
particularidades, porque no siempre los afectados culturalmente por un
proyecto tienen participacin significativa en las fuerzas sociales que cuen
tan en el anlisis de viabilidad poltica. Por otra parte, detectado el pro
blema, su solucin o la bsqueda de opciones ms aceptables cultural
mente, exige un anlisis completo del problema poltico-cultural.
El anlisis poltico de viabilidad pretende responder a preguntas como
las siguientes: Es posible lograr que la norma plan se encarne en nue
vas tendencias situacionales? Qu fuerzas obstaculizan ese cambio? C
mo sortear los obstculos previsibles a la implantacin de la norma en
la realidad? Estas son preguntas tpicas en el plano del puede ser, cuyas
posibles respuestas debemos explorarlas simulando y anticipando el fu
turo. Por definicin, siempre es inviable en la situacin inicial una parte
significativa de la norma plan. De manera que el problema de examinar
la viabilidad de un plan no se refiere al momento de su elaboracin sino

al proceso que se desarrolla en el periodo que abarca. Ese proceso di
nmico de construccin de viabilidad es protagonizado por una fuerza so
cial que pretende abrirle camino a su programa direccional. Ese camino
no existe como una obra previamente hecha. Por lo contrario, tiene que
ser construido a cada paso por el mismo actor, en lucha con los otros actores
que tienen otros programas direccionales y buscan tambin abrirle sendero
a sus objetivos. Ello exige en el plano poltico acumular poder o adminis
trar el poder con la mxima rigidez, y en el plano de lo econmico im
plica crear nuevas fenoestructuras o modificar las antiguas a fin de alte
rar el condicionamiento de ellas sobre la capacidad y calidad de la pro
duccin econmica. Tal proceso supone que los actores requieren recursos
polticos (poder) y econmicos (capital, infraestructura, regulaciones, re
cursos financieros, etctera) para producir hechos polticos y econmicos,
y que como consecuencia necesaria de la produccin de esos mismos he
chos los actores acumulan o desacumulan recursos polticos y recursos
econmicos. De manera que a lo largo del proceso de cambio situacional,
cada situacin nueva puede significar distintas capacidades de produc
cin poltica y produccin econmica. La lucha social trae consigo un
constante cambio de dichas capacidades de produccin. El anlisis de
viabilidad exige anticipar, con la aproximacin e incertidumbre inevita
bles, los cambios situacionales que pueden ocurrir como consecuencia de
la produccin poltica y econmica que se proponen realizar las distintas
fuerzas sociales. La construccin de viabilidad supone una ganancia rela
tiva respecto a las otras fuerzas sociales en lucha en la acumulacin de
capacidad de produccin poltica.
Ilustremos este anlisis con un ejemplo que pretende slo tener uti
lidad pedaggica. Supongamos dos fuerzas en lucha, cada una con su
respectivo programa direccional, el ms simple que podamos imaginar:
Fuerza A: (Pi, P2) I Si a > SoA
Fuerza B: (Za, X2) I Sin SoB
Ambos programas direccionales nos servirn para concebir la mecni

ca por la cual se gestan las situaciones y trayectorias posibles. Aqu, cada
fuerza social propone dos proyectos que conducen a las situaciones obje
tivo Soa y Sob. A su vez, cada fuerza precisa la situacin inicial, Sa y
Sb, de distinta manera, porque cada actor explica la realidad segn el
condicionamiento del modo especfico en que est inserto en la situacin.

Con objeto de simplificar hasta el extremo el anlisis supongamos ade
ms que:
i) Ninguna fuerza postula proyectos reactivos a las situaciones des

atadas por su oponente, con lo cual todos los proyectos en juego
son Pu P2, Xi y X2 (los proyectos del oponente son conocidos o
deducibles) ;
ii) La realizacin de los proyectos de la fuerza A no anula las posi
bilidades de materializacin de los proyectos de la fuerza B ; o sea,
los proyectos son conflictivos pero no excluyentes;
iii) La secuencia en la ejecucin de los proyectos no altera su eficacia
direccional, vale decir que el orden Px -> P< o P2 Pi conducen
igualmente a la situacin objetivo Soa;
iv) Si un actor realiza en un encadenamiento continuo todos los pro
yectos de su programa direccional ello implica la derrota de su
oponente, vale decir que si A materializa, por ejemplo, Px P2, B
queda imposibilitado de materializar Xx o X2;
v) Los proyectos estn sujetos a una viabilidad poltica indivisible,
o sea que se materializan o se rechazan in toto y no se concibe la
realizacin parcial de un proyecto, y que
vi) Los intereses de las fuerzas sociales en trminos de apoyo o recha
zo de los proyectos en juego depende exclusivamente de la natura
leza de los proyectos y no de quin y desde qu posicin de poder
son promovidos.12
Todos estos supuestos son obviamente irreales y no son adoptados como

exigencia inherente al anlisis de viabilidad poltica sino como una nece
sidad de reducir tiempo y espacio en beneficio de la simplicidad de la
exposicin central del problema.
Ahora bien, segn sean las relaciones de fuerza entre A y B en cada
situacin y para cada proyecto, existirn distintas posibilidades de ma
terializar los proyectos en distintas secuencias. Tericamente, si el n
mero de proyectos es cuatro, el nmero de trayectorias posibles ser 4
12 A veces, quin propone y desde dnde propone es tan o ms importante que la naturaleza
del proyecto. Por ejemplo, cuando la fuerza social A est en el gobierno propone un proyecto
P1 de reforma tributaria que es sistemticamente rechazado por la fuerza B. A su vez, cuan
do B est en el gobierno propone un proyecto de reforma tributaria casi similar, que es recha
zado indefectiblemente por la fuerza A. Aqu la nica variable del cambio de actitud se refiere
a cul fuerza gobierna y cul es opositora.
= (4X3X2)= 24, siempre que se consideren slo las trayectorias com

pletas. Estas trayectorias sern:
1) Pu P2, Xi, X2
2) Pi, P2, X2, Xi
3) P2, Pi, X-i, X2
24) X2, X%, P2, P1
Pero por un lado pueden darse trayectorias incompletas, y por el

otro no todas las trayectorias tericas tienen sentido prctico, sea porque
rompen ciertos ordenamientos que dicta la realidad (por ejemplo, no se
puede nacionalizar el petrleo antes que ste se explote y est en manos
extranjeras), sea porque la situacin objetivo es irrealizable si se quie
bran ciertos ordenamientos secuenciales, o porque la cadena incompleta
de situaciones ya determina la derrota del adversario. Es necesario, en
consecuencia, examinar cada trayectoria para seleccionar slo las que
tienen significado prctico para el plan. Supongamos que las trayectorias
con significado prctico son seis:
1) Pi, P*
2) P Px
3) P, Xu X2, P2
4) X2, P2, P%, Xi
5) Jx, X2
6) X2, X,
Cada una de estas seis trayectorias est compuesta por proyectos que
provocan apoyos y rechazos de distinta intensidad por parte de las fuerzas
sociales A y B. Esos apoyos y rechazos expresan genricamente los "in
tereses" de cada fuerza frente a cada proyecto. Ciertamente, los intereses
de las fuerzas A y B respecto a cada proyecto no son estticos y general
mente varan segn sea la situacin. Pero, con nimo de simplificar las
cosas, supongamos que los intereses de las fuerzas respecto a los proyec
tos son independientes de las situaciones. Esos intereses podran sistema
tizarse, una vez detectados, en una tabla del tipo siguiente:
Fuerzas Intereses respecto a:

sociales P P X X
A ++ +
B +-f- +
El indicador ( ++) expresa fuerte apoyo y el signo ( ) expresa un

rechazo no muy intenso. Estos intereses influirn sobre la fuerza que est
dispuesta a aplicar cada actor en pro o en contra de cada proyecto. De
manera que cada proyecto en cada situacin pertinente estar sujeto a
fuerzas encontradas y la relacin entre sus fuerzas indicar la probabili
dad de que sea materializado en una u otra situacin o en ninguna de las
situaciones previsibles.
'a ++ fB
i
Probabilidad de materializacin
en S
Si aceptamos este esquema simplificado, cada una de las seis trayec

torias seleccionadas tiene una probabilidad distinta de materializarse en
la realidad. La variedad de posibilidades depender de la relacin de
fuerzas iniciales entre A y B para cada proyecto y del desarrollo posible
de la dinmica de cambio de tales relaciones de fuerza a medida que
cambien las situaciones como consecuencia de la produccin de los mis
mos actores. La teora que subyace tras este anlisis es que cada fuerza
social, al hacer uso de su poder para producir un proyecto, necesariamente
aumenta o disminuye su poder previo. En otras palabras, el uso del po
der produce poder o consume poder.
Si la probabilidad de materializacin de un proyecto en una situacin
determinada es un buen reflejo de las relaciones de fuerza que subyacen
en su decisin podramos valorizar estas seis trayectorias y analizar: a)
qu trayectoria es la ms promisoria para la fuerza A ; b) qu trayectoria
es la ms promisoria para la fuerza B; c) qu fuerza social tiene las me
jores posibilidades de imponer su mejor trayectoria. Naturalmente se tra
ta slo de posibilidades y de un clculo lleno de imperfecciones y ries
gos. Pero ese clculo persigue tomar la mejor decisin presente posible de
cada actor, donde cada cual considera la fuerza e intereses de su oponente.
El solo hecho de anticipar la posibilidad de una tendencia a la acumu
lacin o desacumulacin de poder tiene enorme importancia prctica para
las decisiones presentes.
Las trayectorias prcticas conforman una red de situaciones que in
dica que los caminos que pretenden construir las fuerzas oponentes estn
interconectados y cada fuerza puede transitar por el camino que abren
las otras. Dicha red tambin puede estudiarse como trayectorias de pro
yectos, ya que la forma de gestar el cambio situacional queda limitado
a la produccin de los proyectos por parte de las fuerzas sociales en lu
cha. De manera que existe una relacin necesaria entre las trayectorias
de proyectos y las trayectorias de situaciones, tal como se muestra en el
cuadro 6. Por ejemplo, la trayectoria 1; supone que
i) JTTst - S,
ii) P2 | Sj -> SoA
De manera que la cadena de cambio situacional puede expresarse

como sigue:
Cuadro 6
Situaciones
Trayectorias de proyectos T rayectorias de situaciones
terminates
1) Pi, P2 Si, Sj -
2) P2, Pi Si, Sic
\ 3) k, Xi, x2, P2 Si, Sj, Sn, Sp > Sr

J. 4) X2, Pz, Pi, Xt Si, Sm, S0, Sq >
5) Xlt X2 Si, Si
6) X2, X1 Si, Sm
Ntese que las trayectorias 3 y 4 del cuadro 6 conducen a las situa

ciones Sr y S que no coinciden con los objetivos perseguidos por ningu
na de las fuerzas en pugna. Ello slo indica que la realidad puede ofre
cer como resultado del proceso de lucha una situacin no deseada por
ninguno de los actores.
Una vez conocidas las situaciones posibles podemos hacer un anlisis
de la probabilidad de materializacin que los proyectos tienen en cada
situacin pertinente. Como ya dijimos, tales probabilidades tienen que
estimarse segn las caractersticas generales de cada situacin y las rela
ciones de fuerza que las connotan. Para sistematizar la informacin po
demos construir una matriz entre situaciones y proyectos, tal como se in
dica en el cuadro 7.
Cuadro 7. Probabilidades de materializacin de los proyectos
Proyectos
Situaciones
P1 P2 Xt X2
Si 0.5 0.8 0.3 0.6

S, 0.7 0.8
Sk 0.9
Si 0.6
Sm 0.6 0.7
Sn 0.7
Este cuadro de probabilidades muestra en la superficie el significado

ms profundo del proceso de construccin de viabilidad. Por ejemplo, la
probabilidad de Px en S4 es 0.5, indicativa de un equilibrio de fuerzas
entre A y B. Sin embargo, si la fuerza A realiza primero P2 en S le cons
truye viabilidad a Pi en la situacin Sk, ya que all la probabilidad au
menta a 0.9. Qu ocurri entre St y Sk para que Px ganara en viabilidad?
Pueden haber ocurrido varias cosas. Puede que la fuerza B tenga menos
fuerza en Sk que en Si5 puede que su inters en rechazar Px se haya debi
litado, etctera. Entre St y Sk la fuerza social A le construy viabilidad
al proyecto Pi.
Cada fuerza social tiene que escoger un camino y una tctica de lu
cha para tratar de imponer su programa direccional. Cmo pueden las
feurzas A y B seleccionar la va por donde abrir un camino, natural
mente revisable ante cada situacin nueva? Aqu surge el problema de
valorar las trayectorias de los oponentes a partir de las probabilidades

que cada proyecto tiene en cada situacin. Si aceptamos que se trata de
probabilidades condicionadas la valoracin de cada trayectoria ser el
producto de las probabilidades de los arcos que la integran.
El cuadro 8 nos indicara que, al momento del anlisis, la trayectoria
ms promisoria para la fuerza A sera (P2, Px), mientras que la trayec
toria (X2, Xt) parece ser la mejor para la fuerza B. Pero todo este anli
sis, adems de su componente de incertidumbre, tiene una validez que
puede esfumarse ante cada nueva situacin. La cadena de situaciones
Cuadro 8. Valoracin de las trayectorias
1) ft, P, 0.5 X 0.7 = 0.35

2) ft, Pi 0.8 X 0.9 = 0.72
3) ft, *1, z ft 0.5 X 0.8 X 0.7 X 0.7 = 0.196
4) Xs, ft, ft, *1 0.6 X 0.6 X 0.7 X 0.9 == 0.227
5) Xlt z2 0.3 X 0.6 = 0.18
6) X2, 0.6 X 0.7 = 0.42
slo tiene utilidad para decidir en el momento a la luz de las posibi

lidades futuras, pero cuando se materializa una situacin nueva ser ne
cesario rehacer todo el anlisis de viabilidad, caracterizar de nuevo la
situacin inicial, verificar las caractersticas y el peso de las fuerzas en
lucha, analizar si stas han revisado sus programas direccionales y com
probar si sus intereses han variado. As queda de manifiesto que el an
lisis de viabilidad de un plan slo es concebible como un proceso constan
te y perseverante de clculo, atento a cada nueva realidad.
Hecho el anlisis de viabilidad poltica viene el problema de la via
bilidad institucional-organizativa, que presenta dos aspectos. El primero,
que se confunde con la viabilidad poltica, se refiere a la posibilidad del
cambio organizativo institucional. El segundo, que tiene especificidad pro
pia, plantea el problema de la adecuacin o inadecuacin de las organi
zaciones vigentes para la realizacin del plan o la estrategia. Aqu las ins
tituciones y organizaciones, principalmente las del Estado, pueden apare
cer como obstculos para la decisin, ejecucin y control eficiente de los
proyectos. Recordando la relacin entre organizacin, mtodo de planea
cin y propuesta del actor, surge un campo definido para el anlisis de
la viabilidad institucional.
Finalmente nos queda el anlisis de viabilidad econmica. Este ha

sido el centro del anlisis de la planeacin normativa y sus mtodos han
sido los ms desarrollados y experimentados. Tiene las dimensiones de
la coherencia macroeconmica, la coherencia financiera, la coherencia
intersectorial e interregional, el anlisis de evaluacin econmica de los
proyectos estratgicos y algunas pruebas fsicas de disponibilidad de re
cursos, insumos y productos crticos. La teora que subyace en la evalua
cin econmica de los proyectos es la que requiere de mayores revisiones
y reformulaciones para adecuarse a las necesidades de nuestra propues
ta. Los proyectos son en nuestra propuesta una categora central, ya que
la espina dorsal del proceso de su formulacin son las diferentes "prue
bas" a que es sometido el inventario de proyectos, como lo seala la gr
fica siguiente:
De manera que el inventario de proyectos debe pasar regularmen

te por las siete fases sealadas, sin perjuicio de que cada prueba tiene
una dimensin ms amplia de totalidad que debe ser coherente con la que
se establezca a nivel de proyectos.
Este enfoque de planeacin situacional tiene ciertamente implicacio

nes sobre la teora de evaluacin de proyectos y sobre los lmites en que
es legtima y vlida la evaluacin econmica. En primer lugar, surge
como determinante de cualquier otra consideracin el anlisis de la efi
cacia direccional de cada proyecto. En segundo lugar, aparece como pro
blema nuevo el de la eficacia politico-procesal de un proyecto, vale decir,
su capacidad para construirle o destruirle viabilidad a los otros proyectos
que le siguen en la trayectoria. En el fondo se trata de una suerte de
equilibrio de poder, desde el momento en que cada proyecto insume poder
para su materializacin y produce o consume poder como consecuencia.
Y en tercer lugar, corresponde estudiar la forma ms econmica de al
canzar un mismo objetivo. Aqu y slo en este plano resulta legtima la
evaluacin econmica de un proyecto, como criterio subordinado al de
eficacia direccional y, a veces, al de eficacia procesal, especialmente
cuando el problema del poder es crtico para materializar el programa
direccional.
Cumplido el anlisis de viabilidad, nuestra propuesta metodolgica
considera una sptima y ltima fase: la de sntesis en la formulacin del
plan o de la estrategia. Se trata de una sntesis entre varias aproximacio
nes sucesivas o varios recorridos de precisin creciente de las seis fases
previas, de una sntesis entre direccionalidad y viabilidad donde al final
ambas son simultneamente variables del problema y de una sntesis en
tre el carcter general de los proyectos estratgicos y el carcter especfi
co de los proyectos y acciones operacionales.
Podemos considerar ahora el proceso de formulacin del plan como
varias instancias encadenadas donde las categoras centrales: 1 ) situacin
inicial; 2) situacin objetivo; 3) proyectos estratgicos, y 4) trayectorias,
adquieren distinta precisin y ellas mismas o sus relaciones entre s son
sometidas a diferentes pruebas. Este otro ngulo del proceso se presenta
en el cuadro 9.
En el programa de base la situacin inicial est generalmente impl
cita, la situacin objetivo tiene el tono de la convocatoria poltica y su
elaboracin es asistemtica desde el punto de vista de la planeacin, los
proyectos son ideas que cubren heterogneamente el mbito de las accio
nes posibles. En esta fase no cabe la presentacin de trayectorias y la
prueba bsica del programa de base reside en que su "sentido" global
y especfico recoja lo ms fielmente posible el pensamiento de consenso
o de compromiso de las distintas tendencias en la direccin y en la base
social del actor. El programa de base es el marco para la elaboracin
del programa direccional. Este ltimo es la primera fase fundamental del

proceso de planeacin propiamente dicho. Supone, a travs de la explica
cin ms explcita y sistemtica de la situacin inicial, postular una si
tuacin objetivo y una seleccin de proyectos estratgicos. En el programa
direccional se conforma: i) el tipo de modelo social al cual se aspira y
se tiene como gua direccional; ii) el tipo de modelo de hegemona que
contiene la situacin objetivo y iii) el tipo de modelo econmico que se
busca alcanzar. La prueba que caracteriza esta fase se refiere a la cohe
rencia entre "sentido" y "causalidad" de la direccin que conforma el
modelo social propuesto. Para ello, el inventario de proyectos estratgicos
debe conformarse por un conjunto de proyectos necesarios y suficientes
para conformar la direccin que recoge la situacin objetivo.
Naturalmente, las condiciones de necesidad y suficiencia de los pro
yectos son una aproximacin dentro del tipo de anlisis que permiten las
ciencias sociales. De esta forma, en el programa direccional, los proyec
tos son sometidos a una primera prueba de evaluacin. Cada proyecto es
analizado en funcin de su efecto direccional y el conjunto de proyectos
por el efecto global direccional para que el cambio situacional sea el su
ficiente para alcanzar la situacin objetivo. En esta fase del programa
direccional todava no interesa el orden o secuencia en que pueden o deben
ser materializados los proyectos, y por ello an no aparece el concepto de
trayectoria. En resumen, el programa direccional busca responder a la
pregunta de hacia dnde conduce el plan y si los proyectos seleccionados
son suficientes, eficaces o tienen la potencialidad de alcanzar la direc
cin propuesta. Si la respuesta es positiva ello quiere decir que la situa
cin inicial fue bien explicada, que los procesos que generan los proble
mas que quiere resolver fueran bien precisados y que los proyectos tienen
la capacidad de alterar los procesos que explican las deficiencias del mo
delo vigente.
La tercera fase, de opciones direccionales, es una aproximacin ms
fina al problema de la direccionalidad. Un actor no es nunca homogneo;
existen tendencias en su interior que pueden tener distintas visiones so
bre la situacin inicial, matices diferentes sobre la situacin objetivo y
una posicin distinta sobre los proyectos causalmente necesarios. Las ten
dencias se expresan tambin en concepciones variadas sobre las alianzas
posibles y sobre lo que es inicialmente estimado como posible para gra
duar el avance en la direccionalidad de consenso (alcance de la situacin
objetivo). De aqu surgen opciones direccionales que se originan al pre
cisar y distinguir mejor alternativas de situacin objetivo, alternativas de
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proyectos e interpretaciones opcionales de la situacin inicial. Todo ello

dentro del matiz dominante de consenso sobre los aspectos esenciales de
estas cuestiones que exige la unidad del actor. En consecuencia, deben
ser precisadas y evaluadas las opciones direccionales. Aqu sigue predo
minando el anlisis de direccionalidad, pero una mejor aproximacin
que en la fase anterior resulta necesaria para seleccionar una opcin
direccional.
En la cuarta fase el centro del anlisis es la viabilidad poltica. Aqu
la situacin inicial tiene que ser profundizada en sus aspectos polticos,
las relaciones de fuerza, la caracterizacin de las fuerzas, los intereses
sobre los proyectos en debate, el gobierno del Estado, etctera, y otras cues
tiones que deben ser precisadas en esta instancia. Este anlisis de viabi
lidad poltica exige analizar las fuerzas sociales importantes, sea por su
apoyo o rechazo, para los proyectos de la opcin estratgica seleccionada.
Supone tambin estudiar y calcular en forma aproximada el peso o poder
de las distintas fuerzas sociales en cada situacin. Este peso o poder, sin
desconocer la complejidad del concepto, es ms factible definirlo en re
lacin con cada proyecto. Pero ello no es suficiente; se requiere tambin
explicar las condiciones del proceso mediante el cual las distintas fuer
zas sociales, al apoyar o rechazar los proyectos de los oponentes o al pro
poner proyectos propios, acumulan o desacumulan poder. Slo as pode
mos tener una aproximacin al proceso dinmico de construccin de
viabilidad. En esta forma, cada posibilidad de cambio situacional ser
explicada por la posibilidad de materializar determinados proyectos. Como
los actores son varios y las posibilidades de ordenamiento secuencial de
los proyectos son tambin variadas, en el plan aparecern diversas trayec
torias, o sea una red de situaciones donde existe ms de un camino para
recorrer el trnsito desde la situacin inicial hacia la situacin objetivo.
La misma verificacin de la viabilidad obliga a una precisin poltica
de la situacin objetivo y a distinguir los proyectos y las secciones de
consenso, negociables y contradictorias con los intereses de las otras
fuerzas.
La quinta fase tiene que profundizar la situacin inicial, la situacin
objetivo, los proyectos y las trayectorias en sus aspectos institucional or
ganizativos.
La sexta fase apunta a la viabilidad econmica. La situacin inicial
y la situacin objetivo tendrn que responder a un examen ms minucioso
de los problemas econmicos. Los proyectos estratgicos y sus acciones
sern tratados como centros de asignacin y produccin de recursos eco
nmicos, las trayectorias sern caminos que expresan opciones y varian

tes econmicas y la prueba bsica de esta instancia sera la viabilidad
econmica. Esta prueba de viabilidad comprender la verificacin global
y sectorial de equilibrios de recursos y de financiamiento, as como la
verificacin explcita de que el inventario de proyectos estratgicos, como
parte de la totalidad, requiere y produce recursos compatibles con los
equilibrios globales y sectoriales.
Cumplidas todas estas instancias, como pruebas parciales, viene el
problema de comprobar si las distintas pruebas entre s y los ajustes he
chos en cada instancia no son incompatibles. Esta es la sptima fase de
sntesis. Consistir en un rexamen de la situacin inicial hasta afirmar
una interpretacin congruente, en una revisin de la situacin objetivo a
fin de lograr coherencia entre direccionalidad y viabilidad, en un anlisis
del inventario de proyectos para verificar si stos cumplen simultnea
mente con los criterios de direccionalidad y eficacia procesal, al mismo
tiempo que son econmicamente viables y estn dentro de las capacidades
institucionales y organizativas ampliables en el periodo del plan. Tendre
mos as, al final de una iteracin del proceso, una red de trayectorias
globales dentro de las cuales habr que optar por una trayectoria central
revisable que gue el comienzo de la accin. Esta trayectoria central ser
necesariamente mvil en la medida que cambien las circunstancias. El
sentido ltimo de la prueba de sntesis es compatibilizar direccionalidad
y viabilidad. De esta manera, la direccionalidad del plan es el eje de
referencia del anlisis de viabilidad; pero tambin el anlisis de viabili
dad puede obligar a revisar la direccionalidad.
IV. PLANEACIN SITUACIONAL Y PLANEACIN DE LA GUERRA:

El PENSAMIENTO DE ClAUSEWITZ
La planeacin situacional puede asimilar creadoramente los desarrollos

tericos de la planeacin en otros campos de la prctica social donde pre
dominan la lucha y el conflicto. El extremo del conflicto social es la gue
rra, y la planeacin de la guerra es la negacin del dominio de la nor
matividad. Los tericos de la guerra nunca pudieron ignorar que ella
era un enfrentamiento extremo entre oponentes. La guerra no puede con
certarse, no puede ganarse por consenso. La guerra tampoco puede existir
en situaciones de poder absoluto. El general Clausewitz (1780-1831),
profundo pensador militar que practic y teoriz sobre la guerra, dice
que: "La guerra es, en consecuencia, un efecto de fuerza para imponer
nuestra voluntad al adversario".13 "Para que nuestro oponente se someta

a nuestra voluntad debemos colocarlo en una posicin ms desventajosa
que la que implica el sacrificio que le exigimos".14 "La accin en la gue
rra es movimiento en un medio resistente".15
Naturalmente, la planeacin situacional destaca la idea de lucha, de
oposicin entre contrarios, de la unidad dialctica del enfrentamiento,
pero es algo distinto de la guerra. La guerra es el extremo de la lucha,
as lo seala Clausewitz en su frase ms conocida: "... La guerra no es
simplemente un acto poltico sino un verdadero instrumento poltico, una
continuacin de la actividad poltica, una realizacin de la misma por
otros medios. Lo que queda an de peculiar a la guerra se refiere sola
mente al carcter peculiar de los medios que utiliza".18
La importancia terica de esta concepcin de la guerra radica en que
permite estudiar "en extremo" el proceso de lucha poltica. Ciertamente
no valen las analogas mecnicas, pero siempre resulta interesante com
parar teoras que se debaten entre la concertacin y la lucha, con otras
donde se pueda apreciar el caso del enfrentamiento extremo.
Entre la teora de la guerra y su planeacin, y la teora de la lucha
poltica en relacin con la planeacin social, hay elementos comunes. El
principal de ellos es la teora del enfrentamiento entre oponentes. Pero,
concebido el enfrentamiento no como un mero juego accidental sino como
unidad y lucha entre contrarios. Por ello no es casual que el concepto de
estrategia haya surgido de la teora militar y tenga uso difundido en la
poltica y la economa.
La direccin de la guerra es, por lo tanto, la preparacin y conduccin del

combate. Si este combate fuera un acto nico no habra necesidad de ninguna
otra subdivisin. Pero el combate est compuesto de un nmero ms o me
nos grande de actos aislados, cada uno completo en s mismo, que llamamos
encuentros y forman nuevas unidades. Surgen de aqu dos actividades dife
rentes: preparar y conducir individualmente estos encuentros aislados y com
binarlos unos con otros para alcanzar el1 objetivo de la guerra. La primera es
llamada tctica y la segunda se denomina estrategia...
Por lo tanto, de acuerdo con nuestra clasificacin, la tctica ensea el uso
de las fuerzas armadas en los encuentros y la estrategia el uso de los encuen
tros para alcanzar el objetivo de la guerra.. .1T
La estrategia es el uso del encuentro para alcanzar el objetivo de la gue
13 Karl von Clausewitz, De la guerra, Editorial Mateu, Barcelona, p. 38.

" Ibid., p. 40.
15 Ibid., p. 112.
18 Ibid., p. 58.
Ibid. pp. 121-122.
rra. Por lo tanto debe dar un propsito a toda la accin militar, propsito
que debe estar de acuerdo con el objetivo de la guerra. En otras palabras, la
estrategia traza el plan de la guerra y, para el propsito mencionado, aade
las series de actos que conducirn a ese propsito.. ,18
Nosotros, sustituyendo algunas palabras y omitiendo otras, podramos

decir con el mismo significado en el campo de la planeacin social "que
la tctica ensea el uso de la fuerza y de los recursos econmicos en la
produccin de cada proyecto del programa direccional y la estrategia el
uso de los proyectos para alcanzar la situacin objetivo". Y, respecto a
nuestro concepto de programa direccional, podramos aludir a la serie de
actos (proyectos) que conducirn a la situacin objetivo. Aquellos "necesa
rios y suficientes" para transformar la situacin inicial en la situacin
objetivo. Del mismo prrafo citado surge el concepto de eficacia direccio
nal de un acto o un proyecto. Cuando Clausewitz dice que "la estrategia
da un propsito a toda accin, propsito que debe estar de acuerdo con el
objetivo de la guerra", se refiere justamente a la eficacia direccional de
cada accin en relacin con el cumplimiento de la situacin objetivo.
La analoga entre "encuentro" y "proyecto" es amplia; ambos son
producidos por los actores en lucha, ambos producen efectos sobre la si
tuacin, ambos encadenan sus efectos para alcanzar el objetivo mediato
de lucha y ambos precisan la lucha como un encadenamiento de encuen
tros o de proyectos. Pero an ms, tanto el encuentro como el proyecto
producen efectos aun si no se producen realmente en la situacin: su sola
propuesta produce efectos.
Por lo tanto la mera posibilidad de un encuentro ha producido consecuencias

y, por consiguiente, ha ingresado en la categora de las cosas reales.
De esta manera vemos que solamente se logra la destruccin de las fuer
zas militares del enemigo y el derrocamiento del poder del enemigo por me
dio de los efectos del encuentro, ya sea que el encuentro se produzca real
mente o que slo sea propuesto y no sea aceptado.19
El concepto de estrategia, no como mera propuesta normativa de ac

cin sino como la propuesta de un actor para alcanzar un objetivo que
tiene resistencia activa en otros actores, es plenamente aplicable tanto a
la guerra como a la planeacin social. En nuestro enfoque de planeacin
situacional, los actores en lucha conforman una contradiccin dialctica,
Ibid. pp. 201-202.

Ibid., pp. 208-209.
que tiene su aspecto de unidad y su aspecto de lucha. En esa unidad de

los contrarios cada sector restringe la zona de variedad de lo posible de
sus oponentes y viceversa. Nuevamente encontramos aqu una analoga
con la teora militar. Al respecto el general Beaufre dice:
... La lucha por la libertad de accin es la esencia de la estrategia. De ella

resulta que la proteccin de la propia libertad de accin (la seguridad) y la
aptitud para privar al adversario de su libertad de accin (por la sorpresa y
por la iniciativa) constituyen la base del juego estratgico.20
Desde otro ngulo, pero apuntando al mismo problema, Clausewitz

destaca la idea de acciones recprocas entre los oponentes, crendose una
dependencia entre los actores en lucha.
Pero la guerra no es la accin de una fuerza viva sobre una masa inerte (la no
resistencia absoluta no sera guerra en forma alguna), sino que es siempre el
choque entre dos fuerzas vivas, y damos por sentado que lo que hemos dicho
sobre el propsito ltimo de la accin militar se aplica a ambos bandos. Tene
mos aqu, nuevamente, una accin recproca. Mientras no haya derrotado a
mi adversario debo temer que l pueda derrotarme. Ya no soy, pues, dueo
de m mismo sino que l fuerza mi mano como yo fuerzo la suya.21
Aqu surge ntida la idea del aspecto interactivo de la planeacin si

tuacional. La produccin de la fuerza A depende de la fuerza B y vice
versa. Pero la tctica y la estrategia no son dos categoras que respon
den a procesos aislables mecnicamente. Lo que es tctica lo es en rela
cin con lo estratgico, lo que es estratgico lo es como sntesis ltima
de una serie encadenada de procesos tcticos.
La tctica y la estrategia son dos actividades que se penetran mutuamente en

el tiempo y en el espacio, pero son tambin actividades esencialmente diferen
tes y, a menos que se establezca el concepto claro de la naturaleza de cada una
de esas actividades, sus leyes inherentes y sus relaciones mutuas no sern in
teligibles para el pensamiento.22
El encadenamiento de los encuentros y de los proyectos es un proceso

donde cada hecho le abre o le cierra posibilidades de xito a los que si
guen y su produccin secuencial y progresiva acerca o aleja direccional
mente del objetivo a los actores en lucha. As, cada encuentro y cada pro
yecto tienen una eficacia que es relativa al conjunto de las acciones pro
20 Beaufre, Introduction la stratgie, Pars, Librairie Armand Colin, 1963, p. 121.
21 Ibid., p. 41.
22 Clausewitz, op. cit., p. 129.
ducidas, al orden en que son producidas y a los efectos de cada una de

ellas sobre toda la cadena de produccin. De esta consideracin surge la
idea de trayectorias o caminos que interconectan la situacin inicial con
la situacin objetivo: .. podemos decir que la cantidad de caminos po
sibles para alcanzar el objetivo deseado se eleva al infinito".23
Cuando hay una red de posibilidades y no slo un camino, aparece
la necesidad de evaluar trayectorias para escoger por una opcin, que
siempre ser relativa a la mantencin de la situacin que le sirve de mar
co de evaluacin. La idea de evaluacin de trayectorias y no slo de en
cuentros o proyectos aislados est recogida as en Clausewitz:
Si no consideramos la guerra y las campaas aisladas de la guerra como una

cadena compuesta slo de encuentros de los cuales uno siempre es causa del
otro; si aceptamos la idea de que la captura de ciertos puntos geogrficos, la
ocupacin de regiones indefensas, constituyen algo en s mismas, entonces es
muy probable que consideremos esto como una ventaja, que puede ser obte
nida al pasar, y si lo consideramos as y no como un eslabn de toda la serie
de acontecimientos no nos preguntaremos si esa posicin puede llevarnos ms
tarde a desventajas mayores. Cun a menudo vemos repetirse este error en
la historia de la guerra! Podemos decir que del mismo modo que en el co
mercio el comerciante no puede poner aparte y a buen recaudo ganancias pro
venientes de una transaccin aislada tampoco en la guerra puede separarse
una ventaja aislada del resultado del conjunto. Del mismo modo que el co
merciante no puede operar siempre con la suma total de sus medios, igualmen
te en la guerra slo el total final decidir si un caso particular constituye
ganancia o prdida.24
Con qu claridad seala aqu Clausewitz el fundamento terico de la

planeacin a ms largo plazo y la necesidad de concebir una estrategia
que sobrepasa en el tiempo la inmediatez del encuentro en el corto plazo.
Est en la esencia de la planeacin prever, porque la racionalidad y efi
cacia de toda accin presente no slo depende de las situaciones pasadas
que le abrieron camino y de la situacin presente que acoge la accin con
sus efectos inmediatos sino tambin de las situaciones futuras, de lo que
ocurra despus. No hubiera pasado a la historia bblica como un loco si
despus del gran esfuerzo por construir el arca y reunir seres humanos y
especies animales y vegetales no hubiera ocurrido el diluvio que le fue
anunciado. Algo que ocurre despus es lo que le da racionalidad y efica
cia a la accin anticipada. Por eso la planeacin supone simular los fu
turos considerados como posibles, aunque ella no se confunde con la mera
23 Ibid., p. 70.
24 Ibid., pp. 210-211.
previsin. Por lo contrario, la relacin entre actor y plan es autorreferen

cial, ya que ste lucha y aplica su voluntad para que su propia previsin
se cumpla.
Pero tampoco la planeacin puede aislarse del presente, de la accin
y de las decisiones presentes, porque si sta tiene alguna utilidad es en re
lacin con "el hacer", el actuar da a da y en cada momento. La previsin
de No sobre la ocurrencia de un diluvio no tendra la ms mnima im
portancia si ste no planea en el corto plazo la construccin del arca y la
operacin pertinente de salvamento. En ltima instancia, la previsin de
largo plazo es un insumo de la planeacin en la construccin del presente.
En este sentido, Clausewitz, como prctico de la guerra adems de gran
terico, no poda caer en una teora especulativa y abstracta de la misma.
El centro de la idea de Clausewitz es la accin, el militar y el estratega
ante el imperativo de la accin presente.
Como todos estos son asuntos que en gran medida slo pueden ser determina
dos sobre la base de suposiciones, algunas de las cuales no se materializan,
mientras que cierto nmero de decisiones referentes a detalles no pueden ser
hechas de antemano en forma alguna, es evidente por s mismo que la estrate
gia debe entrar en el campo de batalla con el ejrcito, para concertar los de
talles sobre el terreno y hacer las modificaciones al plan general, cosa que es
incesantemente necesaria. En consecuencia, la estrategia no puede, ni por un
momento, suspender su trabajo.25
La planeacin como proceso incesante que gira en torno de las ac

ciones inmediatas est aqu fundamentada con gran fuerza. Pero adems,
y muy explicablemente, Clausewitz no desconoce el problema de la incerti
dumbre, del conocimiento imperfecto sobre la situacin y los oponentes y
el resultado probabilstico y no determinista de las acciones. En el cap
tulo i de su obra, refirindose a las causas que explican los altibajos de
la accin militar, dice:
Hay an otra causa que puede detener la accin militar, y es la del conoci
miento imperfecto de la situacin. Un jefe slo tiene conocimiento personal
exacto de su propia posicin; conoce la de su adversario solamente por in
formes inciertos.26
Y cuando aborda el problema de conocer al oponente no se deja lle

var por ninguna concepcin teoricoabstracta y general sobre el comporta
miento militar sino que va de lleno a las particularidades reales del opo
25 Ibid., p. 202. El cursivo es nuestro
28 Ibid., p. 53.
nente, a la propia autorreferencia del contrario con su realidad, jams

confundible con la suya o con una media general imputable a un actor
tipo.
... ninguno de los dos oponentes es para el otro un ente abstracto, ni aun
considerando el factor de capacidad de resistencia que no depende de cosas
externas, o sea, la voluntad. Esta voluntad no es un trmino totalmente desco
nocido; lo que ha sido hasta hoy nos indica lo que ser maana. La guerra
nunca estalla sbitamente ni su propagacin se produce en un instante. De tal
modo, cada uno de los adversarios puede en gran medida formarse una opi
nin del otro por lo que ste realmente es y hace, y no por lo que tericamen
te debera ser y hacer.27
Comprese este prrafo de Clausewitz con nuestro anlisis de la re

lacin autorreferencial entre el actor y la situacin y los problemas de
conocimiento entre los actores. Con distintas palabras est acentuada la
idea de que conocer al oponente para anticipar su probable produccin
supone entenderlo en su propia autorreferencia, evitando el peligro de
transferirle al actor observado la teora y caractersticas del observador
oponente, atribuirle comportamientos tericos propios de una lgica de
texto o subestimarle o sobrestimarle como producto de un voluntarismo
de victoria o de un complejo de derrota.
Los diversos planos en que se genera la incertidumbre en la guerra
obligan a la consideracin probabilstica de los acontecimientos posibles,
de los efectos posibles, de los errores posibles, de la inexactitud de una
informacin y de la inseguridad de un supuesto. La normativa del "debe
ser" y la certeza retroceden para abrirle paso a la incertidumbre de "lo
posible" en la lucha entre oponentes.
De acuerdo con la ley de las probabilidades y por el carcter, las institucio

nes, la situacin y las circunstancias del adversario, cada bando sacar sus
conclusiones respecto a cul ser la accin del contrario y, de acuerdo con
ello, determinar la suya propia.28
En el arte de la guerra hay que actuar con fuerzas vivas y morales, de
donde resulta que lo absoluto y lo seguro no pueden ser alcanzados; siempre
queda un margen para lo accidental, tanto en las grandes cosas como en las
pequeas.29
En numerosas partes, Clausewitz habla de "probabilidad de xito",

como un concepto general aplicable a la teora de la guerra. An ms,
27 Ibid., p. 43.
28 Ibid., p. 46.
29 Ibid., p. 56.
hace del clculo de probabilidades algo ms que un medio para evaluar

anticipadamente el resultado de un encuentro, de una accin, la validez
de una informacin o la materializacin de una determinada conducta del
oponente, sino que, llevando al extremo su posicin, emplea la probabi
lidad del xito como una medida de las relaciones de fuerza entre los
oponentes.
Como hemos visto en el captulo anterior, la guerra debe liberarse, desde el

principio hasta el fin de la ley estricta de la necesidad interna, y someterse a
un clculo de probabilidades. Esto ser tanto ms evidente cuanto ms se
adapte a las circunstancias de que ha surgido, o sea, cuanto menores sean
los motivos de ello y de las tensiones existentes. Siendo as, es del todo con
cebible que hasta el motivo para hacer la paz puede surgir de este clculo de
probabilidades. En la guerra no es necesario, por lo tanto, luchar hasta que
uno de los bandos sea derrotado, y podemos suponer que, cuando los mviles
y las tensiones son dbiles, una leve probabilidad, apenas perceptible, es sufi
ciente para hacer ceder al bando al cual le es desfavorable.
Ahora bien, si el otro bando estuviera convencido de antemano de esto es
natural que se esforzara solamente en obtener esta probabilidad en su favor,
en lugar de preocuparse por intentar la derrota completa del enemigo.30
El azar que envuelve a los actores en lucha es otro elemento de in

certidumbre.
Por lo anterior hemos visto cmo la naturaleza objetiva de la guerra hace de

ella un clculo de probabilidades. Ahora slo hace falta un elemento ms para
que se convierta en un juego, y ese elemento no falta por cierto: es el azar,
Ninguna actividad humana tiene contacto ms universal y constante con el
azar que la guerra.31
Como en todo proceso de lucha, la victoria o el logro de la situacin

objetivo es una cuestin de mayor fuerza relativa. "Como regla general
la victoria surge de la preponderancia de la suma de todas las fuerzas
materiales y morales.. ."32 Pero esta no es una regla esttica. Una fuerza
menor puede desarrollar una dinmica de acciones que le permitan acumu
lar ms fuerza. Es lo que nosotros, en planeacin de situaciones, llamamos
"construccin de viabilidad". Pero para que ello sea posible es necesario
que una fuerza menor pueda vencer en determinadas circunstancias a una
fuerza mayor. Aqu surge la idea del concepto de campo eficaz de aplica
cin de una fuerza, en su dimensin espacial y temporal. En un determi
30 Ibid., p. 65.
31 Ibid., p. 55.
32 Ibid., p. 301.
nado espacio, en un determinado tiempo y sobre un determinado objeto

o proyecto una fuerza menor puede concentrarse con eficacia y vencer
a una fuerza mayor pero fragmentada, desprevenida o impreparada para
esas circunstancias.
Por lo tanto, aun en el caso de que no pudiera lograrse superioridad absolu

ta, no queda otra cosa que conseguir una superioridad relativa en el punto
decisivo, por medio del hbil uso de lo que poseemos.33
Si se examina con cuidado la obra de Clausewitz se encontrarn mu

chas ms analogas con la planeacin social de las que es posible sinte
tizar aqu. Porque nuestra intencin no es presentar en forma esquemtica
un pensamiento que es vastamente conocido sino, justamente, por medio
de una teora conocida iluminar el hilo conductor que gua la planeacin
situacional.
Una ltima referencia a la obra de Clausewitz parece, sin embargo,
inevitable. Las teoras y los mtodos tecnocrticos que "aislan cientfica
mente" un problema para ahondar sobre l tienen su paralelo en la pla
neacin economicista y normativa que amputa la realidad. Y ms all de
la crtica a la planeacin tecnocrtica hay una prctica de planeacin tec
nocrtica que se resiste al cambio a pesar de sus pobres resultados. En
este aspecto, el pensamiento de Clausewitz es tambin digno de reprodu
cirse. Para l la teora de la guerra "es slo una parte del intercambio
poltico y, por lo tanto, en ninguna forma constituye una cosa indepen
diente en s misma".34 Se trata de la misma lucha, slo que por otros
medios:
Sostenemos, por el contrario, que la guerra no es otra cosa que la continua

cin del intercambio poltico con una combinacin de otros medios.35
... ese intercambio poltico no cesa en el curso de la guerra misma, no se
transforma en algo diferente, sino que, en su esencia, contina existiendo, sea
cual sea el medio que utilice... Acaso la interrupcin de las notas diplom
ticas paraliza las relaciones polticas entre las diferentes naciones y gobiernos?
No es la guerra, simplemente, otra clase de escritura y de lenguaje para su
pensamiento? Es seguro que posee su propia gramtica, pero no su lgica
propia.36
De acuerdo con esto la guerra nunca puede separarse del intercambio po
ltico y si al considerar el asunto esto puede suceder en alguna parte se rom
33 Ibid., p. 232.
34 Ibid., p. 320.
3 Ibid., p. 321.
38 Ibid.
pern en cierto sentido todos los hilos de las diferentes relaciones y tendremos
ante nosotros una cosa sin sentido, carente de objetivo.37
Para nosotros, igualmente, la economa es slo una parte del intercam

bio poltico, y la planeacin econmica, en consecuencia, slo puede en
tenderse como un aspecto de la planeacin poltica. En un caso los medios
son recursos de poder y en el otro son recursos econmicos, pero quin
puede movilizar recursos econmicos sin apelar a recursos de poder?;
quin puede producir hechos econmicos sin producir hechos polticos?,
y pueden existir objetivos econmicos independientes de los objetivos po
lticos?
Ya hemos dicho que la realidad poltica, econmica, social y cultu
ral es una e indivisible, y ese es el gran problema de las ciencias sociales
parciales. Pero esto tampoco significa desconocer la especificidad de los
problemas polticos, econmicos, sociales y culturales. Por lo tanto, no se
trata de hacer un discurso contra la tcnica o contra la especificidad do
minante de determinados campos de problemas. El mismo Clausewitz lo
seala con la simplicidad del que teoriza sobre una prctica:
Es verdad que el elemento poltica no penetra profundamente en los detalles

de la guerra. Los centinelas no son apostados ni las patrullas enviadas a hacer
sus rondas basndose en consideraciones polticas. Pero su injerencia es muy
decisiva con respecto al plan de toda la guerra, de la campaa y a menudo
hasta la batalla.38
Naturalmente las ntimas relaciones entre la guerra y la poltica lle

van a Clausewitz a reflexionar sobre la naturaleza de tales relaciones y
de la totalidad que las envuelve.
En general, no hay nada ms importante en la vida que encontrar en forma

exacta el punto de vista desde el cual deben juzgarse y considerarse las cosas
y mantenerlo luego, porque slo podemos comprender la masa de aconteci
mientos en su unidad, desde un punto de vista, y slo manteniendo estricta
mente este punto de vista podemos evitar las inconsecuencias.
Por lo tanto, si al proyectar el plan de una guerra no es permisible tener
dos o tres puntos de vista, desde los cuales las cosas podran considerarse, por
ejemplo, en un momento determinado adoptar el punto de vista del soldado,
en otro momento el del gobernante o el del poltico, etctera, entonces el si
guiente problema ser dilucidar si la poltica es necesariamente lo principal,
y si todo lo dems est subordinado a ella.89
37 Ibid.
38 Ibid., p. 323.
39 Ibid.
A esto su respuesta es tajante: "La subordinacin del punto de vista

militar al poltico es, en consecuencia, lo nico posible."40
Repetimos, por lo tanto, una vez ms: la guerra es un instrumento de la po

ltica: debe llevar, necesariamente, el carcter de la poltica; debe medir con
la medida de la poltica.
La conduccin de la guerra, en sus grandes lincamientos, es en consecuen
cia la poltica misma, que empua la espada en lugar de la pluma, pero no
cesa, por esa razn, de pensar de acuerdo con sus propias leyes.41
Qu mejor podramos hacer nosotros al final de este trabajo sino ha

cer hablar a Clausewitz como uno de los precursores de la planeacin si
tuacional y un gran crtico de la planeacin normativa.
40 Ibid., p. 324.
Ibid., p. 330.

Planeación Normativa y Planeación Situacional

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Planeación Normativa y Planeación Situacional

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PLANEACIN NORMATIVA Y PLANEACIN SITUACIONAL

Author(s): Carlos Matus

La crtica al modo de planeacin normativa se ha transformado en un

1 Vase Carlos Matus, Planificacin de situaciones, fce, Mxico, 1980.

carcter puramente normativo y economicista. As, la nica planeacin

2. Los orgenes de la planeacin normativa en la Amrica Latina

La planeacin en la Amrica Latina tiene ya ms de un cuarto de

envuelve un problema terico trascendental, ya que si el subdesarrollo

dictivas o tendenciales y abre paso a la proyeccin normativa, al "debe

duccionismo econmico a causa de la estrechez de sus categoras centrales,

una gua para la accin en la construccin de lo posible y se convierte en

3. Las fuentes de inspiracin de la planeacin normativa

La planeacin propuesta por la cepal y el ilpes fue una creacin ori

desarrollo-subdesarrollo y los mtodos de planeacin. La resistencia al

de buscar un enlace directo entre el plan de largo o mediano plazo y un

4. Los supuestos de la planeacin tradicional

ser" y el "puede ser", as como la escasez de recursos econmicos y la

como variable del plan. A la tarea de formacin de conciencia sobre un

II. Sobre la elaboracin de un mtodo de planeacin

1. Planteamiento del problema

Desde el momento en que la planeacin es un imperativo de la accin

bargo, el clculo de largo plazo tambin tiene adems un importante pa

3 Max Weber, Economa y sociedad, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, p. 5.

(programa direccional) A* B [ pjs ] C" (expresa la coincidencia

En la argumentacin expuesta, el actor A persigue el objetivo C bajo

los condicionamientos x, lo que lo mueve a producir B en la creencia y

Aqu el signo | ' conformado por la relacin de implicacin cau

pruebas causales? Si las conexiones de sentido son tan arraigadas en un

7 Vase el desarrollo del concepto de situacin. Se explican las categoras de genoestructura

tiva y planeacin situacional. La planeacin normativa no considera opo

lo planeado se precisa restrictiva o ampliamente dentro de las fronteras

2. Contraste entre lo normativo y lo estratgico

Todo plan tiene un aspecto normativo y un aspecto estratgico. La

estratgico se formula como un entretejido de las acciones en torno de

En el concepto de plan situacional la intencin de su prctica se atiene

planeado. Que no haya retrasos ni subcumplimientos de las metas. Pero

Lo anterior se relaciona con el supuesto que cada enfoque hace im

ternacional es mbito de factores "externos". El planeador est en lo pla

Cuadro 2. A. La plwieacin y el planeador

Procedimiento normativo Procedimiento estrategico

1. Planear es establecer normas ratio 1. Planear es establecer un proceso

4. El planeador es un tecnico al servi 4. El planeador es parte de una fuer

5. El criterio de exito: cumplimien 5. Avance en la direccion correcta y

la realidad, pero al fin de cuentas se trata de un mundo regido por co

para diagnstico y plan. Recordemos que la planeacin normativa esta

ocultos o resultan incomprensibles al nivel poltico. Todo esto hace que

Cuadro 3. B. Supuestos del mtodo

Procedimiento normativo Procedimiento estrategico

6. Planeacion de medios en el marco 6. Planeacion de objetivos y me

9. Agentes economicos como antes 9. Fuerzas sociales vivas que actuan

13. El plan es una guia publica de 13. El plan es en parte publico y en

en una "obligacin poltica ante otros" que en un instrumento para el "or

Cuadro 4. C. Las categoras y caractersticas de su modelacin

Procedimiento normativo Procedimiento estrategico

14. Su modelistica utiliza las catego 14. Su modelistica es una herramien

III. El plan como articulacin de lo normativo

A partir de las condiciones anteriores se ha tipificado una problemtica

mente de diferentes epistemologas o teoras del conocimiento. Pero la

El segundo tipo-ideal de planeacin puede ser llamado planeacin situado

relaciones entre las piezas, de manera que el mejor movimiento siguiente es

organizacin hacia su objetivo. Tanto la estrategia como los objetivos se su

La planeacin interactiva busca estimular esta revolucin permanente en

Esta exposicin del profesor Me Ginn representa bien la lnea gene

es posible en el plano de lo estratgico o del puede ser, pero s es posible