Desenvolvimento sustentvel e mudana

institucional: notas preliminares *

Ademar R. Romeiro * *
VO L N J UN H O

1. Introduo

O objetivo desse trabalho , em primeiro lugar, discutir o conceito

de desenvolvimento sustentvel e as implicaes em termos de mudana da
racionalidade econmica atualmente dominante e do estilo de vida que lhe
corresponde. Em segundo lugar, prope-se uma anlise das condies
objetivas que permitiriam a ocorrncia de tal mudana. Na seo 2 so
apresentadas as duas principais correntes de interpretao desse conceito,
uma relacionada economia ambiental neoclssica e a outra que comum
a vrias correntes de anlise que poderiam ser agrupadas dentro da chamada
economia ecolgica e que partilham de um conjunto de crticas fundamentais
aos pressupostos da primeira. Procurou-se mostrar que essas crticas 75
conduzem, corretamente, a uma interpretao de sustentabilidade bastante
estrita, no sentido de que esta, para ser alcanada, exige mudanas radicais
na racionalidade econmica e nos estilos de vida prevalecentes.
Trata-se de uma concluso amplamente partilhada pelos crticos da
interpretao neoclssica.
De modo geral, no entanto, em contraste com a rica diversidade de
proposies engenhosas e criativas de polticas ambientais, poucas so as
anlises das condies objetivas que permitiriam a implementao a fundo
de polticas que, afinal, contrariam o status quo. Fica implcita a suposio
genrica de que a crescente conscientizao ecolgica criaria, de algum
modo, essas condies. O que se prope fazer verificar de modo mais preciso
como essas condies esto sendo criadas (seo 3: Desenvolvimento sustentvel
e mudana institucional), atravs de uma anlise das interaes entre as variveis

* Agradecemos o apoio recebido do Conselho Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento Cientifico - CNPq.

** Professor do Instituto de Economia da Unicamp.
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

culturais, institucionais e organizacionais nesse processo de mudana cada vez

mais condicionado pela problemtica ambiental.
Argumenta-se tambm que, presentemente, essas condies objetivas
permitem a aplicao do Princpio de Precauo, que representa um tipo de
inovao institucional capaz de impor restries suficientemente severas
atual racionalidade econmica, submetendo-a a uma nova racionalidade,
baseada em valores culturais distintos. Por ltimo, nas Consideraes finais,
guisa de concluso, um esquema analtico distinto sobre as condies
objetivas de mudana comparado com a anlise realizada.

2. O conceito de desenvolvimento sustentvel

O conceito de desenvolvimento sustentvel surgiu pela primeira
vez, com o nome de ecodesenvolvimento, no incio da dcada de 1970.1
Foi uma resposta polarizao, exacerbada pela publicao do relatrio do
Clube de Roma, que opunha partidrios de duas vises opostas sobre as
relaes entre crescimento econmico e meio ambiente. De um lado, aqueles
76 genericamente classificados de possibilistas culturais (ou tecnocntricos
radicais), para os quais os limites ambientais ao crescimento econmico so
mais que relativos diante da capacidade inventiva da humanidade, sendo o
processo de crescimento econmico uma fora positiva capaz de eliminar
por si s as disparidades sociais, com um custo ecolgico to inevitvel
quo irrelevante diante dos benefcios obtidos. Do outro lado, os chamados
deterministas geogrficos (ou ecocntricos radicais), para os quais o meio
ambiente apresenta limites absolutos ao crescimento econmico, sendo que
a humanidade estaria prxima da catstrofe, mantidas as taxas observadas
de expanso da extrao de recursos naturais (esgotamento) e de utilizao
da capacidade de assimilao do meio (poluio).
O conceito de ecodesenvolvimento emerge desse contexto como
uma proposio conciliadora, onde se reconhece que o progresso tcnico
efetivamente relativiza os limites ambientais, embora no os elimine, e que
o crescimento econmico condio necessria, mas no suficiente, para a

1. A autoria do termo no bem estabelecida, mas existe concordncia geral em atribuir a Ignacy Sachs, da Escola
de Altos Estudos em Cincias Sociais de Paris, uma anterioridade nas suas qualificaes conceituais.
 Ademar R. Romeiro

eliminao da pobreza e das disparidades sociais. O tempo joga a favor de

uma atenuao da clivagem, de uma convergncia entre as duas posies.
Numa certa medida, esta convergncia se explica pelos efeitos
contraditrios do progresso tcnico e cientfico induzido pelo aumento da
magnitude da presso do sistema econmico sobre o meio ambiente: a
compreenso da ameaa dos impactos ambientais globais efeito estufa,
destruio da camada de oznio fica mais clara (embora controvertida);
os recursos naturais, por sua vez, tiveram seus preos reduzidos, devido ao
aumento da eficincia na sua prospeco e utilizao, desautorizando as
previses catastrofistas do Clube de Roma.
Alm disso, a idia de crescimento econmico como condio
necessria e suficiente para o desenvolvimento socioeconmico desaparece
com as constataes reveladas pela crise da dcada de 1980, sendo o Brasil
o caso paradigmtico: o crescimento econmico por si s podia ser
terrivelmente excludente.2
Assim, a proposio de que necessrio e possvel intervir no
processo de desenvolvimento econmico e direcion-lo de modo a conciliar 77
eficincia econmica, desejabilidade social e prudncia ecolgica, passa a
ter uma aceitao generalizada. Entretanto, como era previsvel,
principalmente no que concerne aos mecanismos dessa interveno, as
divergncias continuam relacionadas ao entendimento do inevitvel trade-
off entre crescimento econmico e meio ambiente. As dificuldades desse
entendimento revelam-se no apenas nas incontveis definies de
desenvolvimento sustentvel mas, essencialmente, nas diferenas de
interpretao de uma mesma definio.
No Relatrio Brundtland (CMMAD, 1988), por exemplo, o
desenvolvimento sustentvel definido basicamente como aquele que
satisfaz as necessidades atuais sem sacrificar a habilidade do futuro de
satisfazer as suas [prprias necessidades]. Mas o que isso quer dizer
exatamente? Existem duas correntes bsicas de interpretao, que podem
ser ilustradas com as figuras a seguir:

2. Para uma discusso do papel dessas constataes na mudana de foco das discusses do ps-guerra, do desenvol-
vimento sustentado para o desenvolvimento sustentvel, ver Romeiro (1991).
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

SE SE SE

I.a II
S E = S is te m a e c o n m ic o

Figura 1
A Figura 1 dividida em trs setores. O setor A ilustra a viso
segundo a qual o sistema econmico no limitado por restries ambientais
(disponibilidade de recursos naturais e capacidade de assimilao dos
ecossistemas), podendo expandir-se livremente por tempo indeterminado.
Esta era a viso (ou pr-viso analtica)3 implcita nos modelos neoclssicos
de representao da realidade econmica como, por exemplo, na
especificao de funo de produo, onde apenas so considerados o capital
e o trabalho. Para Solow esta viso se justifica uma vez que muito fcil
substituir os recursos naturais por outros fatores e que, portanto, o mundo
78 pode continuar sem recursos naturais (Daly, 1997, p.264).
Essa afirmao de Solow foi objeto de uma crtica de Georgescu-
Roegen que se tornou notria por jamais ter sido diretamente replicada.
Alguns anos depois, embora sem mencionar essa crtica, Solow e Stiglitz
apresentaram uma nova verso da funo de produo onde os recursos
naturais (R) haviam sido includos, mas conservando sua forma
multiplicativa, o que equivale na prtica a manter os pressupostos iniciais
de substitubilidade perfeita entre capital e recursos naturais.4

3. Schumpeter dizia que aquilo que no est contido na viso pr-analitica de determinado problema no pode ser
capturado nas anlises subseqentes. Citado por Daly (1996, p.46).
4. Y= f(K,L,R), o que significa que a quantidade de recursos naturais (R) requerida pode ser to pequena quanto se
deseja, desde que a quantidade de capital (K) seja suficientemente grande. Georgescu-Roegen criticou essa nova
verso da funo de produo neoclssica (que ele batiza de variante Solow-Stiglitz) chamando-a de passe de
mgica. Mais recentemente, ao aceitar o debate proposto pelos editores da revista Ecological economics, Solow (1997)
se defende, dizendo que a substitubilidade entre recursos naturais e capital se refere, fundamentalmente, substi-
tuio de recursos naturais no renovveis por recursos renovveis, cuja produo requer o uso intensivo de capital.
A substituio de recursos naturais por capital propriamente dito ocorre tambm, mas seria relativamente limitada
no tempo. Stiglitz (1997, p.269), por sua vez, argumenta que a crtica de Daly se deve sua incompreenso do tipo
de modelo analtico que ele e Solow formularam. Esse modelo foi construdo tendo em conta, na prtica, um
horizonte de tempo intermedirio (50/60 anos), perodo em que efetivamente poderia ocorrer a substituio entre
capital e recursos naturais. Daly (1997, p.271) responde, lembrando que para Georgescu-Roegen essa no era a
questo relevante, mas sim o fato de que o modelo proposto representava muito mal o processo de produo.
 Ademar R. Romeiro

Voltando Figura 1, o setor B ilustra a nova viso de

desenvolvimento sustentvel da corrente de interpretao neoclssica: o
sistema econmico visto como suficientemente grande para que o meio
ambiente se torne uma restrio sua expanso, mas uma restrio apenas
relativa, supervel indefinidamente pelo progresso cientfico e tecnolgico.
Tudo se passa como se o sistema econmico fosse capaz de se mover
suavemente de uma base de recursos para outra, medida que cada uma
esgotada, sendo o progresso cientfico e tecnolgico a varivel chave para
garantir que esse processo de substituio no limite o crescimento
econmico a longo prazo.
Finalmente, o setor C da Figura 1 ilustra a segunda interpretao,
que v o sistema econmico como um subsistema de um todo maior que o
contm o meio ambiente e que impe uma restrio absoluta expanso
dele. Capital e recursos naturais so essencialmente complementares. O
progresso cientfico e tecnolgico fundamental para aumentar a eficincia
na utilizao dos recursos naturais em geral (renovveis e no renovveis).
A longo prazo, os recursos naturais renovveis impem os limites dentro 79
dos quais o sistema econmico deve operar.

2.1. A primeira corrente os mecanismos de ajuste

De acordo com essa corrente, os mecanismos atravs dos quais se
d a ampliao indefinida dos limites ambientais ao crescimento econmico
tm sido (e devem continuar a s-lo) principalmente mecanismos de mercado.
No caso dos bens ambientais transacionados no mercado (insumos materiais
e energticos), sua escassez crescente se traduz facilmente em elevao dos
preos, o que induz a introduo de inovaes que permitem poup-los,
substituindo-os por recursos mais abundantes. Em se tratando dos bens
(servios) ambientais em geral no transacionados no mercado devido
sua natureza de bens pblicos (ar, gua, ciclos bioqumicos globais de
sustentao da vida, capacidade de assimilao de rejeitos, paisagem ...),
esses mecanismos de mercado falham. Para corrigir essas falhas necessrio
intervir para que a disposio de pagar por esses bens possa se expressar
medida que sua escassez aumente.
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

Empiricamente teria sido observado que a evoluo natural das

preferncias dos indivduos em funo do prprio processo de crescimento
econmico seria no sentido de uma menor tolerncia escassez crescente
dos bens e servios ambientais (poluio), configurando o que pode ser
expresso como uma curva de Kuznets ambiental: medida que a renda per
capita se eleva com o crescimento econmico, a degradao ambiental
aumenta at um certo ponto, a partir do qual a qualidade ambiental comea
a melhorar (Arrow et al., 1995). A explicao para este fato estaria em que a
crescente degradao do meio ambiente aceita como um efeito nocivo,
mas inevitvel, do processo de desenvolvimento econmico no seu estgio
inicial. Entretanto, a partir de certo nvel de bem-estar econmico, a
populao torna-se mais sensvel e disposta a pagar pela melhoria da
qualidade do meio ambiente, o que induziria as mudanas institucionais e
organizacionais necessrias para a correo dessas falhas de mercado.
As solues ideais seriam aquelas que, de algum modo, criassem as
condies para o livre funcionamento dos mecanismos de mercado, quer
80 diretamente, eliminando o carter coletivo desses bens e servios ambientais
atravs da definio de direitos de propriedade sobre eles (negociao
coaseana), quer indiretamente, atravs da valorao econmica daqueles
bens e servios e da imposio desses valores pelo Estado atravs de taxas
(taxao pigouviana). Essa ltima soluo ilustrada abaixo (Figura 2).

C u sto s m a rg ina is d e C u sto s m a rg ina is

co n tro le d a p o lu i o d a po lu i o
CUSTOS

P o lu i o tim a

P R O D U O / P O LU I O

Figura 2
 Ademar R. Romeiro

Supondo ser possvel calcular uma curva de custos marginais da

degradao ambiental, internalizados atravs das taxas correspondentes pelos
agentes econmicos que os causam, cria-se para o agente econmico um
trade-off entre seus custos (marginais) de controle da poluio e os custos
(marginais) das externalidades ambientais negativas que provoca. O ponto
de equilbrio alcanado quando esses custos marginais se igualam,
minimizando o custo total composto do gasto com o controle da poluio
e do pagamento de taxas. A eliminao completa da poluio elevaria ao
infinito o custo de controle.
O argumento pode ser resumido e esquematizado do seguinte
modo:
DEGRADAO AMBIENTAL

ESCASSEZ CRESCENTE DE BENS E SERVIOS AMBIENTAIS

FALHA DE MERCADO DEVIDO NATUREZA COLETIVA DESSES 81

BENS E SERVIOS

INOVAES INSTITUCIONAIS QUE PERMITEM A CRIAO DE

MERCADOS PARA OS BENS E SERVIOS AMBIENTAIS :
1.NEGOCIAO COASEANA DEFINIO DE DIREITOS DE PROPRIEDADE
E / OU
2. PRECIFICAO PIGOUVIANA IMPOSIO DE TAXAS

PREOS RELATIVOS EFICIENTES

INOVAES TECNOLGICAS POUPADORAS DE BENS E SERVIOS

AMBIENTAIS

PROBLEMAS AMBIENTAIS RESTRINGIDOS (POLUIO TIMA)

Figura 3
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

2.2. Os fundamentos crticos da segunda corrente de interpretaes

Como ponto de partida para a crtica do esquema analtico
neoclssico de determinao da escassez relativa de bens e servios
ambientais, preciso ter em conta seus pressupostos implcitos sobre as
condies objetivas da realidade em que se processam esses mecanismos de
ajuste. Trata-se de uma realidade que Godard (1993) chamou de universo
estabilizado. Nesse universo, os agentes econmicos tm uma percepo
clara dos problemas, sendo suas preferncias bem informadas. Somente so
diretamente pertinentes os interesses ou preferncias dos agentes, que os
exprimem atravs de procedimentos sociais adequados: mercado, voto,
manifestaes e protestos, conflitos, etc. O conhecimento cientfico encontra-
se estabilizado no que concerne aos problemas ambientais em foco: cadeias
causais elucidadas, danos bem determinados, imputao de responsabilidades
isenta de ambigidade. Os fenmenos em causa seriam reversveis.
Os conhecimentos cientficos estabilizados constituiriam um mundo
comum para todos os atores, antecedendo ao. Assim, no somente os
82 preos dos bens ambientais refletiriam a opinio (e a vontade) dos agentes
econmicos (soberanos), como tambm esta opinio refletiria uma percepo
correta da gravidade de cada problema. Evidentemente trata-se de
pressupostos totalmente fora de realidade; alm disso, a capacidade de
julgamento dos indivduos socialmente condicionada pela distribuio de
renda e poder.5 Na verdade, como assinala Daly (1996), os preos de mercado
refletem a escassez de cada recurso em particular e no a escassez absoluta
dos recursos em geral,6 o que torna ineficiente, por exemplo, a prtica de
introduo ad hoc de externalidades para levar em conta os efeitos da
escala crescente de extrao e transformao destes recursos. Isto significa

5. Para uma discusso sobre como os problemas distributivos afetam a formao de preos sustentveis, ver
Lima (1998). No caso dos bens ambientais no transacionados no mercado, ver Bromley & Vatn (1995) para uma
anlise das distores que este e outros problemas provocam na revelao das preferncias dos agentes econmicos
(avaliao da disposio de pagar - mtodo de avaliao contingente).
6. No modelo de Hotelling, por exemplo, suposto que os agentes alocadores possuem conhecimento do estoque
total dos recursos e tambm das diferenas de qualidade, do curso futuro do progresso tecnolgico e da prpria
demanda. Na verdade, como assinalam Dietz & Straaten (1992, p.34), a abordagem neoclssica de otimizao do
uso de recursos naturais no tem sentido, medida que no possvel avaliar adequadamente o montante dispo-
nvel destes.
 Ademar R. Romeiro

que a alocao destes recursos pode ser pareto/tima em qualquer escala,

ecologicamente sustentvel ou no, de modo anlogo ao problema da justia
da distribuio de renda, que independe da eficincia dos mecanismos de
alocao.7
Logo, tanto no caso dos bens ambientais que so transacionados no
mercado (insumos materiais e energticos), quanto no daqueles que no o
so (via de regra os servios ambientais cuja escassez aumenta devido
poluio), a determinao dos preos relativos atravs da disposio de
pagar est sujeita a distores insuperveis. Quanto aos ltimos, um exemplo
dessas distores o fato de que a melhoria da qualidade ambiental
decorrente da elevao da conscincia ecolgica ( a curva de Kuznets
ambiental) tem se limitado aos poluentes que envolvem custos de curto
prazo (como emisses de gazes sulfurosos, de particulados, a poluio pelo
esgoto domstico, etc.), deixando de lado os poluentes como o dixido de
carbono, cujos efeitos envolvem custos mais dispersos e de longo prazo
(Arrow et al., 1995).
De modo geral, o declnio da poluio associado ao aumento da 83
renda se deveu a reformas institucionais locais tais como legislao
ambiental e incentivos baseados em mecanismos de mercado , as quais,
freqentemente, ignoram suas conseqncias internacionais e
intergeracionais. Em outras palavras, essas reformas no contribuem para
evitar os problemas quando seus custos so suportados pelas populaes
(em geral pobres) de outros pases ou pelas futuras geraes, ou seja, no
levam em conta os problemas relacionados justia distributiva e escala.
Cabe lembrar ainda que o conceito de poluio tima desconsidera
princpios ecolgicos fundamentais. Como observa Godard (1992), esse
conceito de poluio tima um conceito estritamente econmico que no
leva em conta o fato de que, ecologicamente, no se pode falar em equilbrio
quando a capacidade de assimilao do meio ultrapassada, como o caso,
uma vez que a poluio permanece. O fato de a capacidade de assimilao
ser ultrapassada em um dado perodo (t), reduz a capacidade de assimilao

7. Norgaard e Howarth (1991) notam que a definio da escala um problema de eqidade distributiva intergeracional
no podendo, por conseguinte, ser tratada como um problema de alocao intertemporal atravs de uma taxa de
desconto..
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

no perodo seguinte e, assim, sucessivamente at esta se esgotar. Existe,

portanto, uma destruio lquida, sendo que somente suas conseqncias
de segunda ordem so levadas em conta, isto , aquelas que afetam o nvel de
bem-estar, a curto prazo, de outros agentes. Aparece claro tambm que a
escala (poluio tima) determinada atravs de mecanismos de alocao
de mercado. A tecnologia e as preferncias (e, implicitamente, a distribuio
de renda) so tomados como parmetros no fsicos que determinam uma
posio de equilbrio onde se ajustam as variveis fsicas das quantidades de
bens e servios ambientais usados a escala.
Finalmente, h que se considerar que essas solues so inviveis
na prtica, o que reconhecido pela economia ambiental neoclssica. A
primeira a negociao coasena mostra-se invivel devido aos elevados
custos de transao (os servios ambientais envolvem o bem-estar de
centenas, milhares ou mesmo milhes de pessoas); quanto segunda a
taxao pigouviana , sua inviabilidade decorre principalmente da fico
que representa a concepo de uma curva suave de custos marginais da
84 degradao, ignorando o fato de que os impactos ambientais evoluem de
modo imprevisvel devido existncia de efeitos sinrgicos, de tresholds e
de reaes defasadas.8
Em resumo, h um reconhecimento generalizado de que no
possvel tratar a problemtica ambiental apenas atravs desses instrumentos
(chamados de econmicos), sendo necessrio uma interveno permanente
dos poderes pblicos atravs do que se convencionou chamar de
instrumentos de comando e controle. Cabe assinalar, entretanto, que as
polticas ambientais alternativas, baseadas em instrumentos de comando e
controle ou na combinao desses com os instrumentos econmicos, so
consideradas pelo main stream como second best policies, necessrias apenas em
funo dos problemas operacionais que as solues ideais apresentam.
interessante notar que entre estas polticas alternativas, a criao de mercados
de direitos a poluir vista como uma das mais eficientes, tanto pela primeira
corrente de interpretao quanto por algumas variantes da segunda corrente,

8. Dasgupta & Maler (1995, p.2378) observam que os ecossistemas evoluem constantemente, mudando tambm
sua capacidade de carga e de modo essencialmente imprevisvel.
 Ademar R. Romeiro

embora por razes diversas. O argumento poder ser resumido e

esquematizado como segue:

DEGRADAO AMBIENTAL

ESCASSEZ CRESCENTE DE BENS E SERVIOS AMBIENTAIS

FALHA DE MERCADO DEVIDO NATUREZA COLETIVA DESSES

BENS E SERVIOS

INOVAES INSTITUCIONAIS QUE PERMITEM A CRIAO DE

MERCADOS DE DIREITOS A POLUIR

INTERVENO DO ESTADO E/OU SOCIEDADE CIVIL

ORGANIZADA INSTRUMENTOS DE COMANDO E CONTROLE
85
QUE DEFINEM LIMITES (ESCALA)
+
MECANISMOS DE ALOCAO DE MERCADO A PARTIR DE LIMITES
(ESCALA ) DEFINIDOS EXOGENAMENTE

INOVAES TECNOLGICAS POUPADORAS DE BENS E SERVIOS

AMBIENTAIS

DEGRADAO AMBIENTAL ELIMINADA

Figura 4
Para a primeira corrente, esta uma das mais eficientes second best
policies, por limitar o uso de instrumentos de comando e controle na definio
dos limites de poluio (escala), deixando a alocao dos recursos por conta
dos mecanismos de mercado. Para algumas interpretaes de
desenvolvimento sustentvel da segunda corrente (Daly, 1996), a eficincia
desse tipo de poltica resulta, ao contrrio, da limitao do uso de
instrumentos econmicos (de mercado) alocao dos recursos, deixando
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

a determinao da escala ao Estado atravs de instrumentos de comando

e controle.
Fica claro, portanto, que para a segunda corrente as quantidades de
bens e servios ambientais que sero usadas (a escala) so tomadas como
parmetros fsicos aos quais devero se ajustar as variveis no fsicas da
tecnologia e das preferncias (e da distribuio de renda). A determinao
de uma escala sustentvel, por sua vez, da mesma forma que uma distribuio
justa, envolve valores outros que a busca individual de maximizao do
bem-estar individual (solidariedade inter e intrageraes). Os preos que
medem os custos de oportunidade da realocao no esto, portanto,
relacionados com aqueles referentes aos custos de oportunidade da
redistribuio de renda ou da mudana de escala. Qualquer trade-off entre
esses trs objetivos envolve um julgamento tico sobre a qualidade das
relaes sociais e no um clculo sobre a disposio de pagar.
preciso ter em conta que a real identidade dos indivduos
definida pela qualidade das relaes sociais comunitrias a que estes esto
86 vinculados. Os indivduos se relacionam no apenas pelo nexo da disposio
individual de pagar por diferentes coisas, como supe a teoria econmica
convencional, mas tambm por relaes de confiana e de solidariedade
(altrusmo) para com os pobres, o futuro e os demais seres vivos, relaes
essas condicionadas pelo ambiente sociocultural e institucional. Daly (1996,
p.55) chama a ateno sobre a teoria escolstica de preo justo, que
procurava submeter a alocao distribuio, embora totalmente rejeitada
pela teoria econmica, e que sobrevive (teimosamente) nas polticas de
salrio mnimo, preos mnimos agrcolas, subsdios a bens essenciais, etc.
Alm disso, observa o mesmo autor que a regra geral procurar
no internalizar os custos externos da injustia distributiva nos preos de
mercado, sob o argumento de que os preos devem ser livres para sinalizar
a alocao mais eficiente, mantendo as correes necessrias como objeto
de polticas separadas de transferncia de renda atravs de taxas e de
programas sociais. Ora, se esse argumento vlido em relao distribuio,
isto , a distribuio no pode ser internalizada na alocao, com mais
razo ainda deveria ser vlido para a escala. No entanto, como foi visto
acima, para a corrente neoclssica, a escala tima resulta da alocao
 Ademar R. Romeiro

maximizadora, ou seja, quando os custos marginais da degradao ambiental

se igualam aos custos marginais de controle dela.

3. Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

Do ponto de vista econmico, poltico, institucional e cultural,
evidentemente, so enormes as implicaes da segunda corrente de
interpretao de desenvolvimento sustentvel vista acima. O reconhecimento
da existncia de limites absolutos expanso do subsistema econmico
implica a necessidade de estabilizar a produo material/energtica a um
nvel sustentvel. Significa admitir que o crescimento econmico tem que
parar em algum momento. Essa situao que Daly (1996) chama de economia
do estado estacionrio (EEE) no implica ausncia de desenvolvimento,
mas de um tipo de desenvolvimento que se define pela melhoria qualitativa
na transformao e uso dos recursos naturais atravs da cincia e tecnologia,
em acordo com um padro de consumo menos centrado no uso de recursos
no renovveis. De qualquer modo, admitir que o crescimento estritamente
econmico (da produo material/energtica) 9 tem limites remete s 87
delicadas questes da solidariedade sincrnica da gerao atual, dadas as
presentes disparidades de renda (nacional e internacional), e da solidariedade
diacrnica entre as geraes, uma vez que esta exigiria mudanas profundas
no estilo de vida predominante nos pases industrialmente avanados e que
se difunde parcialmente nos pases em desenvolvimento.10
Nesse sentido, o apelo da primeira interpretao, negando esses
limites, continua muito forte e se compe com as incertezas cientficas em
determin-los (o conhecimento cientfico controvertido em aspectos
essenciais da problemtica ambiental) para fazer com que as decises sobre
a escala sejam tomadas num contexto que Godard (1993) chama de universo

9. Na verdade, o problema maior no est na finitude das reservas de recursos naturais, mas nas conseqncias do
seu uso. Isto particularmente verdadeiro no caso da energia, onde existe tanto a possibilidade de fontes pratica-
mente inesgotveis fuso nuclear e energia solar , quanto alternativas de usar os recursos disponveis de forma
mais eficiente e menos poluente, como a clula de combustvel. Altvater (1995) supe, ao contrrio, que o grande
fator limitante a energia. Para uma crtica ver Romeiro (1997).
10. Para uma amostra atualizada dos argumentos contrrios s idias de existncia de limites ambientais ao cresci-
mento ver a coletnea de contribuies organizada por Simon (1995).
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

controvertido, onde predomina a construo cientfica e social dos

problemas sobre a percepo direta dos agentes.
As concluses cientficas tendem a ser instrumentalizadas pelas
estratgias dos diversos atores em cena, incluindo por vezes os prprios
cientistas. Toda tomada de posio cientfica passa a ser suspeita de esconder
interesses especficos. Assim, a competio econmica em torno de produtos
e tecnologias se acompanha de uma competio sobre as vises de mundo e
as vises do futuro. A interveno dos poderes pblicos fixa indiretamente,
por conveno, uma determinada viso de mundo, da qual depender o
modo como sero reorganizados e estabilizados os quadros institucionais e
tecnolgicos que modelam os espaos econmicos e os mercados. Da o
interesse dos agentes econmicos em influenciar essa viso de modo que
esta lhes seja favorvel.
No entanto, esse quadro de profunda incerteza no implica
necessariamente a falta de condies para que as decises sejam tomadas
com um mnimo de racionalidade. A situao de incerteza gera certas formas
88 de comportamento coletivo que podem fornecer uma base objetiva para a
fixao de regras de comportamento e para a adoo de convenes
ambientais. Diversos campos de atividade intervm nesse processo: cientfico,
meditico, poltico-institucional, tecnolgico e econmico. Esses diversos
campos interagem na definio de um dado risco ambiental: os cientistas
intervm na dinmica poltica, os atores econmicos no terreno cientfico,
etc. Em resumo, existe uma articulao ntima entre a dinmica das
representaes cientficas do meio ambiente, a seleo das bases tecnolgicas
e a estruturao dos espaos econmicos de mercado. Esta articulao
resulta em convenes ambientais que, por sua vez, do origem a regimes
de regulao e a estruturas de incitaes econmicas que vo ter um impacto
decisivo sobre a dinmica empresarial e tecnolgica.
O que est em jogo em ltima instncia o condicionamento desta
dinmica empresarial e tecnolgica a uma nova racionalidade distinta
(superior) daquela estritamente econmica, expressa livremente nas relaes
de concorrncia e de mercado. Como assinala Gorz (1991), as sociedades
modernas nasceram precisamente da abolio de restries (religiosas,
culturais, estticas, sociais) s quais a racionalidade econmica estava
subordinada anteriormente. Com o tempo, as sociedades capitalistas foram
 Ademar R. Romeiro

obrigadas, pela presso de necessidades objetivas, mas tambm pela presso

social (a ameaa comunista), a impor limites novos ao jogo bruto da
racionalidade econmica estrita (abolio do trabalho infantil, limitao da
jornada de trabalho, repouso dominical, salrio mnimo, seguro sade, etc.).11
Pode-se dizer que a soluo para o problema ambiental representa
um desafio ainda maior em termos do condicionamento da racionalidade
econmica a uma racionalidade que envolve outros valores do que aquele
da acumulao de riqueza material: demanda por espaos crescentes para
atividades culturais relacionais, sociais e criativas, atividades estas que Adam
Smith chamaria de improdutivas (que no produzem nada que possa em
seguida comprar uma quantidade de trabalho igual); maior importncia
dos valores considerados como femininos, como a sensibilidade e a
imaginao, o amor, as diversas formas e possibilidades de convivncia, o
sonho, a reflexo ... (Gorz, 1991). Enfim, como afirma Sachs (1993), trata-
se da passagem de uma civilizao do ter para uma civilizao do ser.
Nos organismos internacionais criados para tratar da problemtica
ambiental, a conscincia da magnitude desse desafio clara e se encontra 89
expressa em documentos e declaraes oficiais,12 juntamente com as
sugestes das polticas, nacionais e internacionais, capazes de promover as
mudanas necessrias. Entretanto, como nota Sachs (1986), a profundidade
das mudanas institucionais requeridas para enfrentar esse desafio,
normalmente, mal aferida. No so claramente discutidas as condies
objetivas que permitiriam a execuo de tais sugestes de polticas de
desenvolvimento sustentvel, o que lhes confere em geral um carter
marcadamente voluntarista.13 Para tanto, seria necessrio compreender

11. A partir do sculo XIX tem incio esse processo de mudana institucional, permitindo a reintroduo de
restries explorao humana. Tal processo foi dialeticamente impulsionado pela (re)ao dos agentes econmicos
dentro das organizaes de produo e por um movimento cultural/ideolgico mais amplo, que conferiu legitimi-
dade e maior poder de barganha a essa ao.
12. Por exemplo, a Comisso Latino-americana e Caribenha para o Desenvolvimento e o Meio Ambiente declara que
para atingir o desenvolvimento sustentvel necessrio uma estratgia capaz de estabelecer obrigaes especficas para
o Norte, o Sul e o Leste, um novo conceito de modernidade (.....) inventando uma nova civilizao, fundada nas idias
de respeito humano, conhecimento intensivo e amor natureza ... (citado por Sachs, 1993).
13. Autores como Holmberg (1992, p.31) consideram que as populaes afluentes no vo efetivamente mudar seu
modo de vida e que, portanto, o caminho que resta construir padres de desenvolvimento sustentvel da base para
cima, mostrando pelo exemplo o que pode ser conseguido em nvel local e, a partir de ento, trabalhar para difundir as
experincias positivas. Trata-se do que ficou conhecido como PEC (primary environmental care).
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

melhor as interaes recprocas entre as variveis culturais, institucionais e

organizacionais nesse processo de mudana cada vez mais condicionado
pela problemtica ambiental. O esquema analtico proposto por North (1990,
1993) para explicar o processo de mudana institucional que deu origem ao
fenmeno do crescimento econmico acelerado, ou seja, a ascenso da
economia de mercado capitalista, oferece alguns insights nesse sentido.
Segundo North as instituies (informais e formais) surgem como
uma resposta estruturadora s incertezas dos agentes que tomam decises, as
quais decorrem das limitaes de percepo e de capacidade computacional
da mente desses agentes diante da complexidade dos problemas de interao
humana. As instituies so moldadas pelos construtos mentais (valores
culturais) desenvolvidos para decifrar essa complexidade (reduzindo os custos
de transao) e fornecem a estrutura de incentivos e restries de uma
sociedade, que condicionam os tipos de conhecimento, habilidades e
aprendizado que os indivduos, membros das organizaes (firmas, corporaes
de ofcio, etc.), vo adquirir pressionados pela competio. Por sua vez, as
90 reaes dos indivduos, dentro das organizaes, ao aumento das oportunidades
de ganho trazidos pelo avano dos conhecimentos de todos os tipos
(tecnologia) e/ou mudana nos preos relativos dos fatores de produo,
provocam alteraes incrementais nas restries institucionais informais que
acabam por gerar mudanas nas instituies formais.
Portanto, a contnua interao entre instituies e organizaes num
quadro de escassez econmica, de competio, a chave para a mudana
institucional. O carter incremental das alteraes resulta das economias
de escopo, complementaridades e externalidades de rede de uma matriz
institucional, configurando rendimentos crescentes, o que tambm torna o
processo de mudana altamente dependente da trajetria (path depedent).
Essa trajetria, por sua vez, pode no ser a mais eficiente, uma vez que os
mercados so incompletos, o feedback de informaes fragmentado e os
custos de transao so significativos.
Na verdade, as instituies, usualmente, no so nem mesmo criadas
para serem socialmente eficientes, mas para servir aos interesses de quem
tem poder de barganha para criar as regras, embora as motivaes altrustas
no estejam totalmente excludas. Se as economias obtm ganhos do
 Ademar R. Romeiro

intercmbio ao criar instituies relativamente eficientes, isso se deve ao

fato de que, sob certas circunstncias, os objetivos privados dos que tm
poder de barganha para alterar as instituies produzem solues
institucionais que acabam sendo socialmente eficientes. Nesse sentido, as
alteraes na trajetria resultam de conseqncias imprevisveis de escolhas
feitas ou de efeitos externos. Essas circunstncias, entretanto, no so
inteiramente fortuitas mas tambm condicionadas pelos valores culturais e
instituies preexistentes.
Em relao a alguns desses valores (fundamentais) e instituies
preexistentes a transio feudalismo/capitalismo no representou uma
ruptura, mas antes foi uma conseqncia deles. Trata-se da concepo judaico-
crist a respeito da posio dos seres humanos no mundo. Como argumenta
White (1968), o dinamismo tecnolgico do Ocidente se deve em grande
medida a essa viso de mundo que dessacraliza a natureza em beneficio de
seres humanos feitos imagem e semelhana do criador.14 Mokyr (1990) nota
tambm que, medida que a inveno representa um jogo contra a natureza,
o que importa acima de tudo para explic-la se as crenas dominantes 91
aumentam a propenso para mudar os mtodos de produo, isto , a
disposio de desafiar e manipular o meio ambiente fsico. Nesse sentido, as
filosofias antropocntricas das religies judaico-crists representaram uma
mudana de mentalidade excepcional na histria.
As instituies feudais que evoluram a partir desse pano de fundo
cultural criaram uma estrutura de incentivos para a busca do bem-estar
material indita, se comparada com as das outras civilizaes daquele mesmo
perodo. Essa estrutura, como assinala Mokyr, traduz-se no apenas numa
grande criatividade tecnolgica (invenes), mas tambm numa criatividade
que se expressa economicamente (inovaes), reduzindo o desgaste do
trabalho e elevando o conforto material das massas. Na Antigidade clssica
a estrutura institucional e organizacional foi eficiente para permitir uma
expanso comercial capaz de gerar um certo crescimento econmico, mas
que beneficiou apenas uma pequena elite. As evidncias indicam que havia

14. Attfield (1983) nota que essa dessacralizao da natureza no significa, entretanto, negar-lhe qualquer valor
intrnseco, como White supe nesse texto, contraditoriamente, inclusive, com o conjunto de seus escritos.
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

potencial intelectual para a criao de instrumentos e equipamentos

complicados, mas que muito pouco desse potencial foi utilizado e traduzido
em crescimento econmico. J o mundo islmico medieval caracterizou-se,
por um lado, como um brilhante colecionador e sistematizador das
contribuies das civilizaes anteriores, mas, por outro, mostrou-se pouco
capaz de acrescentar coisas novas quelas heranas de modo a aplic-las; ou
seja, apresentava criatividade tecnolgica mas com pouca expresso
econmica. A China tambm apresentou grande criatividade tecnolgica,
mas praticamente nenhuma expresso econmica: a sofisticao intelectual
e a estrutura institucional foram eficientes para permitir uma forte expanso
econmica, mas fundamentalmente horizontal (demogrfica) em benefcio
de uma reduzida elite.
A maioria dos historiadores 15 est de acordo tambm em relao
importncia de uma outra especificidade da civilizao europia em relao a
essas grandes civilizaes: a descentralizao poltica que serviu de sucedneo
tolerncia democrtica atual em relao diversidade e ao pluralismo de
92 opinies. A criatividade tecnolgica e, sobretudo, sua expresso econmica
requerem essa diversidade e tolerncia. Em qualquer sociedade existem foras
que do a estabilidade bsica que lhe garante a sobrevivncia. Junto a essas
foras esto aquelas outras, protetoras do status quo favorvel aos interesses
velados que sofreriam perdas caso determinadas inovaes fossem
introduzidas. A descentralizao poltica contribui para a superao dessas
foras. Assim, na Europa, as disputas entre feudos e, depois, a concorrncia
entre Estados nacionais, forneceram condies objetivas de diversidade e
pluralismo que, somadas a valores culturais inditos, explicam o extraordinrio
dinamismo tecnolgico (e cientfico) europeu.
A anlise do processo de transio feudalismo/capitalismo mostra
como os indivduos, atuando dentro de suas organizaes (o sistema
manorial, as corporaes de ofcio), vo forando mudanas progressivas
nas instituies informais que regulam suas atividades, medida que o
progresso tcnico abre novas oportunidades de ganho. A partir de certo
ponto, as instituies formais se transformam, por exemplo, como na

15. Entre outros: Jones (1993), Mokyr (1990), Landes (1998), Rosenberg & Birdzell (1986), Mcneill (1990),.
 Ademar R. Romeiro

passagem do sistema de prestao em trabalho ou espcie para o sistema de

prestao em dinheiro, dentro da organizao manorial; ou ento, tm que
ser contornadas, como no caso das corporaes de ofcio, com a criao de
novas organizaes o sistema de putting-out , uma vez que, nesse caso,
trata-se de introduzir inovaes, novas relaes de trabalho e novas tcnicas
de produo (manufatura), totalmente incompatveis com o tipo de
organizao preexistente. Com o tempo, essas mudanas dentro das
organizaes acabam por criar as condies para uma mudana institucional
decisiva, que vem abolir as restries de carter religioso, esttico e social
que a sociedade feudal impunha s atividades econmicas e que conferiam
uma expresso institucional e organizacional s motivaes altrustas dos
agentes econmicos.16
O fim das regulaes feudais das relaes de trabalho e das relaes
com os recursos naturais (a terra), baseadas em direitos de uso de recursos
comunitrios, e sua substituio por regulaes capitalistas baseadas em
direitos de propriedade privada, propicia uma nova estrutura de incentivos
adequada para a captura das novas oportunidades de ganho oferecidas pelo 93
progresso tcnico, a qual se caracteriza pela prevalncia de uma racionalidade
estritamente econmica, sob a qual no h restries para a explorao
humana e da natureza.
Considere-se agora o processo de mudana institucional hoje em
curso, induzido pela problemtica ambiental. Quais so suas especificidades
em relao ao processo anterior de mudana institucional, representado
pela transio feudalismo/capitalismo? Uma diferena fundamental, sem
dvida, est na sua natureza. No processo anterior, a mudana institucional
fundamental a instituio de direitos de propriedade privada veio abolir
as restries relativas a um valor cultural preexistente, a busca do bem-
estar material, tornando a busca individual do ganho um valor absoluto e,
desse modo, transformando-a num fator de transformao decisivo. No
processo atual, o desafio ambiental est a exigir, de certo modo, uma volta
atrs pela re-imposio dessas restries, o que obviamente no se pode
esperar ocorra atravs da interao entre instituies e organizaes num

16. Para uma anlise mais detalhada desse processo ver Romeiro (1998), captulos 1 e 2.
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

quadro de competio econmica pela busca de oportunidades de ganho,

que foi at ento a chave da mudana institucional. As alteraes na trajetria
da atual matriz institucional no sero, portanto, o resultado, como no
processo anterior, de conseqncias imprevisveis de mudanas introduzidas
para atender os objetivos privados dos que tm poder de barganha para
isto. Sero, muito mais, o resultado de aes conscientes em busca de
solues socialmente eficientes. Por sua vez, as circunstncias que as
favorecem resultam de um novo quadro de valores culturais que encontra-
se emergindo com a evoluo do processo de conscientizao ecolgica.
De fato, a evoluo dessa conscincia vem fazendo com que, de
modo crescente, as relaes entre instituies e organizaes (firmas) tenham
como referncia um novo quadro de valores culturais que passa a
condicionar cada vez mais a competio econmica na busca de
oportunidades de ganho. 17 No entanto, para que uma nova trajetria
tecnolgica ecologicamente sustentvel substitua a atual, preciso que essa
evoluo da conscincia ambiental se aprofunde ainda mais, pois, como j
94 foi mencionado, o que est em jogo uma mudana de estilo de vida de
carter civilizatrio. Esse aprofundamento, por sua vez, impulsionado,
por um lado, pela melhor compreenso da magnitude e dos riscos dos
impactos ambientais globais proporcionada pelo avano dos conhecimentos
cientficos, apesar de controvertidos; por outro lado, por um conjunto de
fatores, no estritamente ecolgicos, que tm contribudo para abalar a
firme convico, prevalecente at a dcada de 1960, de que o crescimento
econmico era condio necessria e suficiente para o bem-estar.
Esses fatores vo alm do fenmeno do crescimento excludente
que caracteriza a situao da maior parte dos chamados pases em vias de
desenvolvimento, explicando, segundo Abramovitz (1993), porque as velhas
crticas sobre os males caractersticos das economias industriais avanadas
passaram cada vez mais a ter aceitao quase que generalizada.18 Em

17. Para uma anlise desse processo de introduo de inovaes sob restrio ambiental ver Romeiro e Salles-Filho
(1997).
18. Desde Smith, economistas e pensadores de diferentes tendncias, como S. Mill, T. Veblen, K. Marx, at Pigou,
vm alertando para os males e contradies da civilizao capitalista industrial: alienao do trabalho, degradao das
cidades, embrutecimento, competio e autoridade; tambm apontada a diminuio da simpatia social instintiva,
do sentimento de solidariedade e da tendncia a cooperar, provocada pelo encorajamento a pensar e comportar-se
como se as nicas relaes extrafamiliares fossem aquelas de contrato e de comrcio. Ver Abramovitz (1993).
 Ademar R. Romeiro

primeiro lugar, est o fato de que a qualidade dos produtos e os riscos do

trabalho se tornaram mais difceis de avaliar (por exemplo: riscos de
contaminao dos alimentos com produtos que s a longo prazo revelaro
sua letalidade, etc.); tais riscos, juntamente com a degradao ambiental,
podem ser classificados como os custos no mensurados do crescimento
econmico (Mishan, 1967).
Em segundo lugar, vem o questionamento crescente da doutrina
neoclssica de que (apesar da lei da utilidade marginal decrescente) mais
bens e servios continuam implicando em mais satisfao; esse
questionamento comeou nos EUA quando repetidos surveys (Gallup e
National Opinion Research Center) mostraram que o crescimento da renda
no foi acompanhado de um aumento da felicidade das pessoas, tal como
elas a concebiam. Os resultados destas pesquisas foram analisados por
Richard Easterlin, que descobriu a seguinte situao: uma correlao positiva
entre nvel de renda e grau de felicidade declarada medida que se sobe na
escala de renda (ou seja, uma maior proporo de pessoas se declaram
felizes nos extratos superiores de renda); entretanto, essa correlao no 95
existe em sries temporais: a proporo de pessoas se declarando felizes
permanece constante.19
Em terceiro lugar est a difuso do sentimento de que o sistema
eficiente mas no produz justia; o crescimento da afluncia e a amplificao
meditica, ao aumentar em muito a proporo da populao que participa
da alta cultura de contestao, mudaram o papel da cultura adversria na
sociedade contempornea, provocando uma disjuno indita entre economia
e cultura; finalmente, observa-se uma mudana de magnitude semelhante no
processo pelo qual as decises sociais sobre o crescimento so tomadas: de
um processo quase inconsciente para um processo transformado numa luta

19. Segundo Abramovitz (1993, p.234), as razes para esse paradoxo de Easterlin so: a satisfao que cada
indivduo obtm relativa aos demais; tanto animais como seres humanos encontram prazer na ao ou experin-
cia que eleva o nvel de tenso, ansiedade e estado de alerta (arousal): o que estimula so a novidade, o desafio e o risco
(segundo Scitovsky); o aumento geral do nvel de renda eleva os preos do espao e do tempo, de modo que a
famlia mdia com renda se elevando no poder nunca consumir muito mais de espao-tempo do que ela
consumia antes ou que imaginava poder consumir; finalmente, o aumento do preo do tempo em relao ao dos
bens direciona as pessoas para o consumo, que, como observava Scitovsk, no satisfaz por muito tempo, diminu-
indo a disponibilidade para as atividades estimulantes, que em geral consomem muito tempo
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

poltica, a qual levada a cabo com muito poucos conhecimentos sobre os

trade-offs envolvidos (ver Abramovitz, 1993, pp.334-335).
Esse quadro j deu origem a uma importante mudana no
funcionamento das instituies, provocada pelo crescimento do peso do
que se convencionou chamar de terceiro setor (social empowerment) no processo
de tomada de decises.20 A atuao dessa nova fora, por sua vez, tem sido
extremamente importante tambm para o aprofundamento do processo de
conscientizao ecolgica e de mudana de valores culturais que ele implica.
Nesse sentido, esto sendo criadas as condies objetivas que vo permitir
o surgimento de novas instituies capazes de impor restries ambientais
que atinjam mais profundamente a racionalidade econmica atual. Um
exemplo disso a possibilidade de aplicao do chamado Princpio de
Precauo.
A percepo dos riscos inerentes civilizao industrial em
condies de afluncia j havia tambm dado origem a um processo histrico
de mudana institucional para a aplicao de normas sociais e jurdicas
96 destinadas preveno destes. Como assinala Godard (1997), a organizao
coletiva da preveno inseparvel da construo dos Estados modernos
como Estados-providncia. A segurana social percebida como um direito
e a distino entre fenmenos naturais e sociais torna-se opaca. As pessoas
tendem a questionar a responsabilidade coletiva das instituies ou do Estado
e a responsabilidade pessoal dos agentes pblicos. Assim, abre-se o caminho
agora para um aprofundamento desse processo histrico atravs da extenso
dessas normas sociais e jurdicas com base no Princpio de Precauo.
A aplicao desse princpio tem por objetivo, precisamente, tratar de
situaes ambivalentes, como a de considerar legtima a adoo por antecipao
de medidas relativas a uma fonte potencial de danos, sem esperar que se
disponha de certezas cientficas quanto s relaes de causalidade entre a
atividade em questo e o dano temido.21 Esta postura representa uma ruptura
com as prticas anteriores de preveno, que tinham o conhecimento racional

20. Opschoor (1992) prope substituir a dicotomia mercado-governo pela tricotomia: transaes (inclusive o
mercado) - fora social (empowerment) - governo. Somente desse modo seria possvel criar estruturas institucionais
eficientes, isto , capazes de redirecionar o crescimento econmico no sentido da sustentablidade.
21. Ou, como afirma Perrings (1991), o tipo de deciso qual se aplica o Princpio de Precauo aquela para a qual
a distribuio de probabilidades dos resultados futuros no pode ser conhecida com confiana.
 Ademar R. Romeiro

por fundamento (o arsenal cientfico e tecnolgico). A Precauo, ao contrrio,

implica tomar uma certa distncia em relao cincia e tecnologia, como
um eco ao desencantamento da opinio pblica em relao a estas. Num
certo sentido, para Godard (1997), a Precauo estaria introduzindo o lobo
do irracional no estbulo da deciso pblica mas, por outro lado, refletiria
efetivamente a constatao de que no se pode ter o controle total (ou quase)
de acidentes e problemas que no so decorrncias estatsticas regulares do
prprio funcionamento do sistema, tratveis via sistemas de seguros, mas que
representam situaes e problemas onde predomina o sentimento da
singularidade e irreparabilidade.
Para um melhor entendimento das dificuldades e hesitaes sobre
como interpretar o Princpio de Precauo, Godard (1997) assinala que
preciso considerar que a mutao, ainda no plenamente assumida, da
compreenso do status dos conhecimentos cientficos (mutao essa da qual
aquele Princpio uma das causas) implica o abandono da crena positivista
em uma cincia que reflete o mundo objetivo e sua substituio por
concepes que fazem da cincia, antes de mais nada, um componente da 97
cultura humana, marcada de escolhas e compromissos de natureza social
no prprio cerne da constituio dos conhecimentos.22 Uma concepo
positivista da Precauo conduziria a um impasse prtico. Mas ao mesmo
tempo ficam claros os erros que so cometidos quando o projeto da
racionalidade positiva totalmente afastado.
Portanto o Princpio de Precauo se situa na articulao de duas
lgicas opostas: de um lado, se encontra reafirmada a busca do enraizamento
da inovao tecnolgica e da ao econmica no conhecimento cientfico
dos riscos, de modo que as decises pblicas sejam tomadas com todo
conhecimento de causa; por outro lado, reconhece-se a incapacidade
freqente do conhecimento cientfico em fornecer em tempo hbil as bases
adequadas para uma deciso pblica positivamente ou substantivamente
racional, o que leva concesso de poder discricionrio s administraes,
ao permitir que tomem decises sem exigir que estas sejam fundadas sobre
provas cientficas. Por esta razo a Precauo freqentemente interpretada

22. Trata-se de uma concepo similar de cincia ps-normal de Funtowicz & Ravetz.(1991).
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

como um meio de restaurar a primazia do poltico na definio dos

problemas e na oportunidade de engajar uma ao pblica.
A primeira daquelas lgicas opostas leva ao aumento da necessidade
de informaes cientficas para as decises coletivas e, por conseguinte, a
uma maior responsabilidade e capacidade de influncia dos cientistas. A
segunda leva necessidade de maior ingerncia da sociedade nos assuntos
cientficos (a intruso do judicirio nesses assuntos, uma maior importncia
dos trabalhos de sociologia da cincia ...), tornando a cincia submetida de
modo mais intenso s estratgias de influncia ou de cooptao. A nica
maneira de evitar um impasse entre essas duas lgicas buscar solues de
compromisso como, por exemplo, atravs da criao de uma organizao
ad hoc de comunidades cientficas de especialistas nos vrios tipos de risco,
de modo a organizar, sob novas bases, as relaes das comunidades
cientficas com a administrao, as empresas e a opinio pblica. A Precauo
antes um negcio de organizao e julgamento do que uma imposio de
regras gerais, das quais se esperaria uma aplicao espontnea e mecnica.
98
4. Consideraes finais
As novas regras do jogo impostas pela aplicao do Princpio da
Precauo significam uma (re)imposio de restries bastante severas
racionalidade econmica prevalecente, restries estas fundadas em valores
ticos como a solidariedade para com as geraes futuras. No se trata,
entretanto, de uma mudana institucional utpica. Procurou-se mostrar
justamente as condies objetivas que a favorecem. Essas condies resultam,
em ltima instncia, de um processo de mudana cultural, representado
pela contestao crescente dos canons da civilizao industrial.
A questo ambiental colocou sob novas luzes o velho debate sobre a
excluso social: a evidncia da impossibilidade ecolgica de generalizao dos
padres de consumo das sociedades afluentes refora, naturalmente, o
questionamento das disparidades internacionais dos nveis de bem-estar material
cuja soluo, por conseguinte, passa por uma mudana nesses padres de
consumo. Ao mesmo tempo, a viso pelo prisma ambiental vem contribuindo
para reforar ainda mais o questionamento dos valores que, dentro das
sociedades de consumo, condicionam a percepo de bem-estar social.
 Ademar R. Romeiro

Para autores como Norgaard (1994), essas condies objetivas

somente podero se firmar a partir de fatores de certa forma exgenos: a
emergncia de movimentos de reafirmao de identidades culturais prprias.
Esses movimentos so fundamentais, medida que tornam possvel romper
com a trajetria seguida, condicionada culturalmente pela viso
modernista,23 levando aceitao da necessidade de outras formas de
conhecimento (o senso comum dos povos no ocidentalizados adaptado
ao contexto onde evoluiro), bem como aceitao do fato de que certos
conhecimentos s so possveis atravs de processos comunitrios ou sociais
que sintetizam conhecimentos separados em alguma coisa maior que as
partes. Esse seria particularmente o caso em se tratando de sistemas sociais e
ambientais. Os sistemas sociais deveriam coevoluir local e regionalmente,
sem ser perturbados ou destrudos pela imposio de valores externos que
agem contra os valores associados a relaes no mercantis. At o presente
momento, as respostas ao desafio ambiental foram inadequadas porque
condicionadas pelos valores culturais ainda dominantes (o modernismo) que
ordenam as interaes entre a estrutura social e o meio ambiente. 99
Nessa viso, um processo endgeno de mudana cultural como o
descrito acima desconsiderado ou minimizado. Para Norgaard (1994), as
evidncias sugerem que a coevoluo do conhecimento moderno e da
estrutura social tem sido um processo de locking in, de mtuo reforo entre
a estrutura organizacional e os padres de pensamento. Existiria, nesse
sentido, um crculo vicioso que tem que ser rompido de fora. O caminho
da mudana rumo sustentabilidade deve ser buscado nas experincias
locais de sociedades onde predominam ainda valores associados a relaes
no mercantis.
Essa viso traz implcita a suposio de que, medida que os
movimentos de reafirmao de identidades culturais prprias consigam
preserv-las da imposio dos valores ocidentais, de algum modo (efeito

23. Segundo Norgaard (1994), o modernismo possui trs caractersticas fundamentais: a viso de que o progresso
cientfico e tecnolgico leva, inelutavelmente, a um maior controle da natureza e a um aumento no bem-estar
material para todos; considera que existe uma nica resposta (cientfica) para problemas complexos como esse do
meio ambiente; finalmente, supe que as diferenas culturais tendem a desaparecer medida que as pessoas das
demais sociedades descubram a eficincia da cultura racional ocidental.
 Desenvolvimento sustentvel e mudana institucional

demonstrao ?) as sociedades ocidentais acabariam por reconhecer a

necessidade de abandonar os valores modernistas que regulam suas relaes
com o meio ambiente. Trata-se de uma suposio no mnimo herica. Mais
consistente analiticamente seria incorporar esse elemento exgeno de
mudana cultural, juntando-o queles, endgenos, evocados na anlise
realizada.

100
 Ademar R. Romeiro

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