AO POPULAR: INSTRUMENTO DE CONTROLE

DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

POPULAR ACTION: AN INSTRUMENT TO

CONTROL ADMINISTRTIVE NORMS

BRUNO CSAR RIBEIRO DE PAIVA

Analista
Ministrio Pblico do Estado de Minas Gerais, Brasil
bpaiva@mpmg.mp.br

RESUMO: A ao popular, oriunda do direito romano, deve ser

encarada como um meio eficaz de defesa do patrimnio pblico em face
dos abusos cometidos pelos gestores estatais. Foi inserida no
ordenamento jurdico brasileiro em 1934, por ocasio da promulgao
da Carta Magna. O instituto goza de proteo constitucional (artigo 5,
inciso LXXIII) e foi contemplado pela Lei Ordinria n 4.717/65. A
Constituio de 1988, ao tratar da matria, trouxe algumas inovaes,
mormente no que toca possibilidade de ser anulados atos lesivos
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio cultural.
Conforme se depreende da lei supramencionada, a palavra cidado
interpretada sob o ngulo formal, contudo, h doutrinadores que,
acertadamente, discordam dessa viso e propem a ampliao da
exegese a fim de proporcionar maior eficcia ao remdio processual. A
ao popular , sobretudo, um instrumento de cidadania capaz de
fiscalizar a administrao pblica, isso porque o administrado tem a
oportunidade de agir na hiptese de iminente ou efetiva leso aos bens
difusos e coletivos. Reputa-se necessrio demonstrar o liame existente
entre o tema proposto e o princpio constitucional da eficincia, uma vez
que tal postulado, em determinadas situaes, pode ser utilizado como
fundamento de direito pblico pelo autor da lide. A jurisprudncia traz
importantes reflexes sobre o assunto, como a no aplicao do instituto
aos atos de cunho jurisdicional e a manifestao da leso, de maneira
presumida, desde que legalmente prevista. Diante desses aspectos,
afirma-se que a sociedade moderna est vigilante e, cada vez mais,
procura controlar os atos dos poderes constitudos, no intuito de
proteger, diretamente, o interesse pblico.

PALAVRAS-CHAVE: Ao popular; instrumento de cidadania;

proteo constitucional; Lei n 4.717/65; princpio da eficincia.

ABSTRACT: The popular action, derived from Roman law, must be

seen as an effective means of defense of the public in the face of abuses
committed by state agents. It was inserted into the Brazilian legal system
in 1934, on the occasion of the promulgation of the Constitution. The
institute enjoys constitutional protection (Article 5, paragraph LXXIII)
and was contemplated by the ordinary Law No. 4.717/65. The
Constitution of 1988, when addressing the matter, brought some
innovations, especially as regards the possibility of canceling acts
harmful to administrative morality, the environment and cultural
heritage. As can be seen from the above mentioned law, the word citizen
is interpreted in a formal way; however, there are scholars who rightly
disagree with this view and propose the expansion of exegesis in order
to provide greater efficiency to the legal remedy. The class action is
primarily an instrument of citizenship able to supervise the public
administration, because it gives the opportunity for the managed to act
in the event of imminent or actual damage to diffuse and collective
property. It is considered necessary to show the bond between the
proposed theme and the constitutional principle of efficiency, since this
postulate, in certain situations, can be used as the foundation of public
law by the author of the dispute. The jurisprudence brings important
reflections on the subject, for instance, the non-applicability of the
institute to acts of judicial nature and the manifestation of the injury, so
presumed, so far as legally provided. Considering these aspects, it is
argued that modern society is vigilant and, increasingly, seeks to control
the acts of the constituted powers, in order to safeguard directly the
public interest.

KEY WORDS: Popular action; instrument of citizenship; constitutional

protection; Law No. 4717/65; principle of efficiency.

SUMRIO: 1. Nascedouro da ao popular. 2. Evoluo histrica do

instituto nas Constituies brasileiras. 3. Conceito de ao popular. 4. A
Lei n 4.717/65 luz do fenmeno da recepo. 5. Ao popular na
Carta Constitucional de 1988. 6. Ao popular como instrumento de
cidadania. 7. Questes processuais. 7.1. Sujeito ativo e passivo. 7.2.
Objeto da demanda popular. 7.3. Competncia. 7.4. Liminar na ao
popular. 7.5. Matria probatria. 7.6. A atuao do Ministrio Pblico.
7.7. Caractersticas da sentena judicial. 7.8. Custas judiciais e nus de
sucumbncia. 7.9. Prescrio. 7.10. Recursos. 8. O princpio da
eficincia e seu liame com a ao popular. 9. Distines entre ao
popular e ao civil pblica. 10. Ao penal popular. 11. Ao popular e
sua viso jurisprudencial. 12. Concluso. 13. Referncias.

1. Nascedouro da ao popular

A ao popular, certamente, um dos valiosos legados deixados pelos

romanos para o direito.

Para a definio do instituto, havia a exigncia de se demonstrar o

interesse direto e pessoal exercido pelo titular do direito. Todavia,
contemplava-se tambm uma exceo a essa diretriz, ou seja, atravs das
actiones populares os cidados buscavam fins no individualistas, mas
sim coletivos.

O vnculo existente entre o cidado e a res publica era calcado na ideia

de que a ltima pertencia aos cidados romanos. Assim, protegiam-se os
valores mais elevados da comunidade romana.

Conforme ensinamento do doutrinador Jos Afonso da Silva, os textos

romanos qualificam de populares diversas espcies de aes.
Exemplifica-se:

a) Ao de sepulchro violato, concedida pelo pretor ao interessado

no caso de violao de sepulcro, coisa santa ou religiosa. Se no
houvesse interessado, ou este no quisesse agir, a ao seria
conferida a qualquer um, para provocar uma condenao em cem
ureos: Haec actio popularis est, diz o texto;
b) Ao de albo corrupto, por meio da qual se impunha uma multa
de quinhentos ureos a quem dolosamente alterasse o album, isto ,
o edito com que o pretor, ao assumir o cargo, declarava de que modo
faria observar a lei. (SILVA, 2007, p. 21-22).
J no direito contemporneo, salienta-se que o primeiro exemplo de uma
ao popular foi visto na Blgica, mais especificamente com a Lei
Comunal, de 30 de maro de 1836.

2. Evoluo histrica do instituto nas Constituies brasileiras

No Brasil, a ao popular foi introduzida na ordem jurdica por fora do

inciso 38 do artigo 113 da Constituio de 1934, a saber: Qualquer
cidado ser parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou a
anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio, dos Estados ou dos
Municpios (BRASIL, 1934).

Depois de eliminada pela Carta Poltica de 1937, a ao reapareceu no

ordenamento constitucional de 1946. Aumentou-se a seara de atuao do
instituto, uma vez que foram includos os atos lesivos ao patrimnio das
autarquias e das sociedades de economia mista.

Sob a gide da Constituio democrtica de 1946, surgiu a norma que

regulamentou o procedimento da demanda popular, qual seja, a Lei n
4.717, de 29 de junho de 1965. O artigo 150, 31, da Constituio
Federal de 1967, preconizava:

Art. 150 - A Constituio assegura aos brasileiros e aos estrangeiros

residentes no Pas a inviolabilidade dos direitos concernentes vida,
liberdade, segurana e propriedade, [...].

31 - Qualquer cidado ser parte legtima para propor ao popular

que vise a anular atos lesivos ao patrimnio de entidades pblicas.
(BRASIL, 1967).

Nota-se na redao a inovadora expresso genrica patrimnio de

entidades pblicas, sendo certo que o dispositivo supracitado foi
conservado na Emenda Constitucional n 1, de 17 de outubro de 1969.

Hoje, inserida no rol das garantias fundamentais e arraigada em

princpios democrticos, a ao popular considerada uma ferramenta
til e robusta colocada disposio dos cidados. Sua finalidade, em
ltima anlise, relaciona-se ao dilatado controle dos atos praticados pelo
poder estatal.
3 Conceito de ao popular

Num primeiro momento, antes de se examinarem as mltiplas faces do

instituto, preciso conceitu-lo. A definio h de ser extrada do texto
constitucional vigente, bem como da Lei n 4.717/65.

De acordo com o conceito do renomado autor Hely Lopes Meirelles, a

ao popular consiste no meio constitucional colocado disposio de
qualquer cidado para obter a invalidao de atos ou contratos
administrativos ou a estes equiparados ilegais e lesivos do patrimnio
federal, estadual e municipal, ou de suas autarquias, entidades
paraestatais e pessoas jurdicas subvencionadas com dinheiros pblicos
(MEIRELLES, 1989, p. 85).

Hodiernamente, a ao popular um instrumento essencial, previsto

constitucionalmente no artigo 5, inciso LXXIII, disposio de
qualquer cidado, a fim de defender interesses da coletividade, mediante
a provocao do controle jurisdicional de atos lesivos ao patrimnio
pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio
histrico e cultural.

Dessa forma, com o escopo de controlar a atividade estatal, postula-se

judicialmente a anulao de atos administrativos que sejam, em tese,
contrrios ao interesse pblico.

4 A Lei n 4.717/65 luz do fenmeno da recepo

A priori, oportuno trazer o pensamento de Norberto Bobbio

relacionado teoria da recepo:

A recepo um ato jurdico com o qual um ordenamento acolhe e

torna suas as normas de outro ordenamento, onde tais normas
permanecem materialmente iguais, mas no so mais as mesmas
com respeito forma. (BOBBIO, 1999, p. 177).

Gize-se que, pelo fenmeno da recepo, o ordenamento jurdico

antecedente preservado se estiver em harmonia material com a nova
ordem constitucional.
Com base no raciocnio exposto, verifica-se que a Lei n 4.717/65 foi
recepcionada pela Constituio cidad de 1988.

H, entretanto, algumas distines entre a lei da ao popular, mormente

no que diz respeito ao artigo 1, e o texto constitucional em vigor.
Aquela trouxe em seu bojo tmida abrangncia em relao ao controle
de atos lesivos. O artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio, por outro
lado, alargou o campo de incidncia da ao popular, passando a admiti-
la como forma de anular atos lesivos moralidade administrativa, ao
meio ambiente e ao patrimnio cultural. Esses acrscimos retratam a
preocupao do legislador constituinte em sustentar os paradigmas
institudos pelo Estado democrtico de direito.

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade, [...].

LXXIII - qualquer cidado parte legtima para propor ao popular

que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de
que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo
comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia (BRASIL, 1988).

Art. 1 Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a anulao

ou a declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio da Unio,
do Distrito Federal, dos Estados, dos Municpios, de entidades
autrquicas, de sociedades de economia mista (Constituio, art.
141, 38), de sociedades mtuas de seguro nas quais a Unio
represente os segurados ausentes, de empresas pblicas, de servios
sociais autnomos, de instituies ou fundaes para cuja criao ou
custeio o tesouro pblico haja concorrido ou concorra com mais de
cinqenta por cento do patrimnio ou da receita nua, de empresas
incorporadas ao patrimnio da Unio, do Distrito Federal, dos
Estados e dos Municpios, e de quaisquer pessoas jurdicas ou
entidades subvencionadas pelos cofres pblicos

1 - Consideram-se patrimnio pblico para os fins referidos neste

artigo, os bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico,
histrico ou turstico (BRASIL, 1965)1.
1
1 com redao determinada pela Lei n. 6.513, de 20 de dezembro de 1977.
5. Ao popular na Carta Constitucional de 1988

A garantia constitucional consagrada no artigo 5, inciso LXXIII, revela

facetas que merecem ser investigadas.

Inicialmente, registra-se que a extenso dada ao termo cidado

diminuta. Somente poder intentar a ao aquele indivduo que estiver
em pleno exerccio dos seus direitos cvicos.

Nelson Nery Junior, ao explicar o dispositivo, define bem o significado

de cidado, isto , o legitimado para ajuizar a ao popular, como o
eleitor que se encontrar no gozo de seus direitos polticos (NERY
JUNIOR, 2003, p.136).

O artigo 1, 3, da Lei n 4.717/65, corrobora essa ideia, in verbis:

Art. 1 [...] 3 A prova da cidadania, para ingresso em juzo, ser feita
com o ttulo eleitoral, ou com documento que a ele corresponda
(BRASIL, 1965).

Divergindo da linha de pensamento acima exposta, Pierre Souto Maior

Coutinho de Amorim afirma que o preceito legal supracitado no foi
recepcionado pela Constituio federal. Segundo ele, a palavra cidado
deve ser interpretada em sentido lato. Com efeito, dispe o ilustre
jurista:

[...] o Estado brasileiro assumiu compromisso de estimular o

exerccio da cidadania em seu grau mximo. Verdadeiro fundamento
de nossa Constituio, a cidadania no pode ter suas formas de
exerccio restringidas por uma interpretao que relega a um
segundo plano uma diretriz bsica do sistema constitucional
brasileiro. A legitimidade para propor ao popular no deve ser
restrita a quem vota ou votado, pois no se trata de direito poltico,
mas direito fundamental do cidado que, mesmo condenado
criminalmente ou analfabeto, contribui para a formao da riqueza
nacional. O 3 do artigo 1 da lei n. 4.717/65 no foi recepcionado
pela atual Constituio. Pensar de outra forma implica o no
reconhecimento da condio de cidado ao analfabeto que no fez o
alistamento eleitoral ou ao condenado criminalmente. Dessa
maneira, a legitimidade para ajuizar ao popular deve ser
franqueada a todos os cidados, exigindo-se, apenas, os requisitos
 ordinrios compatveis com o ajuizamento de qualquer outra ao
[...]. (AMORIM, 2001).

Uma salutar inovao trazida pela atual Constituio a possibilidade

de se anularem, por meio da demanda popular, atos ofensivos
moralidade administrativa. Esse postulado, ainda que isoladamente
violado, merece a proteo do remdio constitucional contido no artigo
5, inciso LXXIII.

Ademais, luz do artigo 1, 1, da Lei n 4.717/65, no h previso

expressa para o ajuizamento de ao popular visando anulao de atos
atentatrios ao meio ambiente e ao patrimnio cultural, sendo certo que
o texto constitucional vigente passou a prever tais situaes.

6. Ao popular como instrumento de cidadania

Nos dias atuais, o administrado goza de legitimidade para exigir do

poder estatal medidas concretas referentes tutela dos bens pblicos.

Alguns instrumentos entram em cena para conter os abusos cometidos

pelos administradores na gesto da coisa pblica, como o direito de
petio, previsto no artigo 5, inciso XXXIV, alnea a; a participao do
usurio de servios estatais na administrao pblica, estabelecida no
artigo 37, 3; o mandado de segurana, exarado no artigo 5, inciso
LXIX e a ao civil pblica, preconizada no artigo 129, inciso III,
dispositivos pertencente Constituio da Repblica.

Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade, [...]

XXXIV - so a todos assegurados, independentemente do pagamento

de taxas:

a) o direito de petio aos Poderes Pblicos em defesa de direitos ou

contra ilegalidade ou abuso de poder.
[...]

LXIX - conceder-se- mandado de segurana para proteger direito

lquido e certo, no amparado por habeas-corpus ou habeas-data,
 quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de
atribuies do Poder Pblico. [...]

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos

Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia [...].

3 A lei disciplinar as formas de participao do usurio na

administrao pblica direta e indireta, regulando especialmente:

I - as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em

geral, asseguradas a manuteno de servios de atendimento ao
usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos
servios;
II - o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes
sobre atos de governo, [...].
III - a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou
abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica. [...]

Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:

III - promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo

do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros
interesses difusos e coletivos. (BRASIL, 1988).

Com a Emenda Constitucional n 45/2004, nasce o Conselho Nacional

de Justia (CNJ), rgo controlador da atuao administrativa e
financeira do Poder Judicirio, restando comprovada, novamente, a
inteno do legislador em defender o interesse pblico.

Inserida nesse contexto, a ao popular, indubitavelmente, mostra-se

capaz de expurgar qualquer ato administrativo que coloque em risco os
anseios da coletividade. Desse modo, assevera-se que tal remdio
constitucional contribui intensamente para o fortalecimento da soberania
popular.

Carla Maia dos Santos, ao tecer consideraes acerca da ao popular

vinculada ao exerccio da cidadania no paradigma de Estado
Democrtico de Direito, afirma:
 A ao popular - entendida como um dos remdios constitucionais
estabelecidos pela Constituio da Repblica de 1988 - se apresenta
como um dos instrumentos mais relevantes de exerccio da cidadania
em nosso ordenamento jurdico, vez que visa proteo dos direitos
fundamentais difusos, tais como o meio ambiente, moralidade
administrativa, patrimnio histrico e cultural. Hodiernamente,
exercer qualquer direito exercer a cidadania [...]. A participao do
povo nas decises polticas do nosso Estado um direito
fundamental previsto constitucionalmente [...].
A previso do instituto da ao popular no art. 5 da Constituio da
Repblica garantia fundamental, no pela simples razo de estar
includa no ttulo referente aos direitos e garantias fundamentais, e
sim por assegurar um dos princpios basilares do nosso Estado
Democrtico de Direito, o princpio da dignidade da pessoa humana.
(SANTOS, 2008).

7. Questes processuais

Neste item examinar-se- a matria procedimental concernente relao

jurdica vislumbrada na lide popular. Aqui, o estudo feito levando-se
em conta as principais peculiaridades processuais do instituto. Sero
analisados os sujeitos da ao, o objeto da demanda, a competncia, a
concesso de medida liminar, a matria probatria, a atuao do
Ministrio Pblico, os efeitos da deciso, as custas judiciais, o nus de
sucumbncia, a prescrio e os recursos.

7.1. Sujeito ativo e passivo

O sujeito ativo, conforme j destacado no item 5, qualquer cidado.

Contudo, surge o questionamento sobre qual seria o alcance do termo
cidado para fins processuais. A lei reguladora da matria clara a esse
respeito, em seu artigo 1, 3, ao dizer que a cidadania provar-se- com
o ttulo eleitoral, ou com documento que a ele corresponda.

Cumpre assinalar que, segundo a Smula n 365 do Supremo Tribunal

Federal, pessoa jurdica no dada a oportunidade de integrar o polo
ativo da demanda. Pessoa jurdica no tem legitimidade para propor
ao popular (BRASIL, 1964b).
O artigo 6, 5, da Lei n 4.717/65 prev, ainda, a possibilidade de
qualquer cidado habilitar-se como assistente ou litisconsorte do autor
da demanda popular.

Art. 6 A ao ser proposta contra as pessoas pblicas ou privadas e

as entidades referidas no art. 1, contra as autoridades, funcionrios
ou administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado
ou praticado o ato impugnado, ou que, por omisso tiverem dado
oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo.

5 facultado a qualquer cidado habilitar-se como litisconsorte

ou assistente do autor da ao popular. (BRASIL, 1965).

Com relao ao polo passivo da ao, insta salientar que, consoante o

caput do artigo supramencionado, ser integrado pelas pessoas pblicas
ou privadas e as entidades referidas no artigo 1 da lei, alm de
autoridades, funcionrios ou administradores que houverem autorizado,
aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que, por
negligncia, tiverem dado causa leso. In fine, a norma aduz que a
ao ser proposta contra os beneficirios diretos do ato impugnado,
caso existam.

7.2. Objeto da demanda popular

O objeto da demanda popular, em sentido estrito, diz respeito anulao

de ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidades de que o Estado
participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente ou ao
patrimnio histrico e cultural.

Busca-se a garantia deste objeto mediante requerimento ao rgo

jurisdicional competente. Em decorrncia da invalidao do ato
impugnado, haver a condenao dos responsveis por sua prtica e dos
que dele se beneficiarem, ao pagamento de perdas e danos, ex vi do
artigo 11 da Lei n 4.717/65.

Art. 11. A sentena que, julgando procedente a ao popular,

decretar a invalidade do ato impugnado, condenar ao pagamento de
perdas e danos os responsveis pela sua prtica e os beneficirios
dele, ressalvada a ao regressiva contra os funcionrios causadores
de dano, quando incorrerem em culpa. (BRASIL, 1965).
Sob uma viso ampla, afirma-se que o objeto da ao est jungido
proteo da res publica, mediante a observncia da probidade
administrativa, da eficincia e da legalidade, princpios basilares do
Estado brasileiro.

7.3. Competncia

Como todas as aes judiciais, a demanda popular dever ser dirigida a

determinado rgo estatal dotado de jurisdio. A competncia para
julgar a ao popular fixada levando-se em considerao as normas
previstas no artigo 5 da lei que disciplina o instituto. Segundo o
pretrio excelso, uma regra geral h de ser aplicada:

A competncia para julgar a ao popular contra ato de qualquer

autoridade, at mesmo do Presidente da Repblica, , via de regra,
do juiz competente de primeiro grau. (BRASIL, 2003).

O Supremo Tribunal Federal por ausncia de previso

constitucional no dispe de competncia originria para
processar e julgar ao popular promovida contra qualquer rgo ou
autoridade da Repblica, mesmo que o ato cuja invalidao se
pleiteie tenha emanado do Presidente da Repblica, das Mesas da
Cmara dos Deputados ou do Senado Federal, ou, ainda, de qualquer
dos Tribunais Superiores da Unio. (BRASIL, 2001).

O caput do artigo 5 da Lei n 4.717/65 dispe sobre a regra de

competncia relacionada origem do ato impugnado, ou seja, ser
competente para conhecer da ao, process-la e julg-la o juiz que, de
acordo com a organizao judiciria de cada Estado, for competente
para as causas que interessem Unio, ao Distrito Federal, ao Estado ou
ao Municpio (BRASIL, 1965). O entendimento simples: caso o ato
questionado tenha sido realizado por algum rgo, servios ou
repartio da Unio, ou por suas autarquias, empresa pblica ou
entidade de que participe, a competncia para julgar a causa popular ser
de um juiz federal, conforme se depreende do artigo 109 da Constituio
ptria.

Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:

I as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa
pblica federal forem interessadas na condio de autoras, rs,
assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de
 trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho.
(BRASIL, 1988).

Em se tratando de ato editado por rgo, servios ou repartio estadual,

o juiz competente ser aquele que julga os feitos concernentes fazenda
estadual, com previso na lei de organizao judiciria do Estado.

No mbito municipal, o magistrado que detm competncia para a

demanda o mesmo que julga as aes de interesse municipal,
consoante a organizao judiciria do Estado correspondente.

Estatui o artigo 5, 1, da lei da ao popular:

Art. 5 [...]

1 Para fins de competncia, equiparam-se atos da Unio, do

Distrito Federal, do Estado ou dos Municpios os atos das pessoas
criadas ou mantidas por essas pessoas jurdicas de direito pblico,
bem como os atos das sociedades de que elas sejam acionistas e os
das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em relao s
quais tenham interesse patrimonial. (BRASIL, 1965).

In casu, existe a derrogao da competncia comum em favor da

competncia especial, simplesmente porque o acervo patrimonial
privado das entidades referidas no dispositivo legal preenchido por
parcela de patrimnio pblico. Noutro norte, a ao proposta pode
interessar, concomitantemente, a mais de um ente federativo. Quando
assim ocorrer, a competncia ser firmada por prioridade, seno
vejamos:

Art. 5 [...]

2 Quando o pleito interessar simultaneamente Unio e a

qualquer outra pessoas ou entidade, ser competente o juiz das
causas da Unio, se houver; quando interessar simultaneamente ao
Estado e ao Municpio, ser competente o juiz das causas do Estado,
se houver. (BRASIL, 1965).

Para encerrar, registra-se que a propositura da ao prevenir a

jurisdio do juzo para todas as aes que forem posteriormente
intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos fundamentos
(inteligncia do artigo 5, 3, da Lei n 4.717/65). Na ocasio,
contemplada a hiptese de preveno de jurisdio, vislumbrada no
momento em que se determina a competncia de um juzo entre diversos
igualmente competentes.

7.4. Liminar na ao popular

Por expressa previso da Lei n 4.717/65, admite-se a concesso de

medida liminar, a fim de se obter a imediata suspenso do ato
impugnado, at que seja apreciado o mrito da causa. evidente que o
pedido do autor deve ser guiado pelos requisitos cautelares do fumus
boni iuris e do periculum in mora.

Art. 5 [...]

4 Na defesa do patrimnio pblico caber a suspenso liminar do

ato lesivo impugnado. (BRASIL, 1965).

Nesses moldes, em recente agravo de instrumento interposto contra

deciso que deferiu pedido liminar numa ao popular, o Tribunal de
Justia paranaense decidiu:

Vistos, 1) JOS ANTONIO PASE ajuizou AO POPULAR COM

PEDIDO LIMINAR em face de RILTON BOZA, alegando que o
Ru, na qualidade de Prefeito Municipal de Campo Magro, pretende
leiloar veculos do Municpio por preo vil e sem observar as normas
que regem a alienao de bens pblicos, sob o fundamento de serem
inservveis Administrao Pblica. Pediu liminar suspendendo o
leilo e a alienao dos veculos. 2) O pedido liminar foi deferido (fl.
65/68-TJ), porque presentes o fumus boni iuris e o periculum in
mora. 3) RILTON BOZA interps Agravo de Instrumento (fls.
02/16-TJ), sustentando que: a) caso de ilegitimidade passiva,
porque deveria figurar no plo passivo da demanda o Municpio de
Campo Magro; b) o Leilo foi realizado conforme o ordenamento
jurdico, tendo sido demonstrado o interesse pblico na alienao
dos veculos; c) a Lei Municipal n 494/2008 autorizou a alienao
dos bens. Requereu o efeito suspensivo e o provimento do recurso.
o relatrio. FUNDAMENTAO Trata-se de recurso interposto
contra a deciso que deferiu o pedido liminar, sob o fundamento de
que imprescindvel a suspenso do Leilo para evitar prejuzos ao
patrimnio pblico. A) Da Legitimidade Passiva No tem cabimento
a alegao do Agravante de que caso de ilegitimidade passiva,
porque, segundo ele, o legitimado o Municpio de Campo Magro e
no o Chefe do Executivo Municipal. O art. 6 da Lei 4.717/65
dispe sobre a legitimidade passiva na Ao Popular: A ao ser
proposta contra as pessoas pblicas ou privadas e as entidades
referidas no art. 1, contra as autoridades, funcionrios ou
administradores que houverem autorizado, aprovado, ratificado ou
praticado o ato impugnado, ou que, por omissas, tiverem dado
oportunidade leso, e contra os beneficirios diretos do mesmo,
sendo, portanto, legtimo passivamente o Chefe do Executivo do
Municpio de Campo Magro. B) Da Liminar em Ao Popular para
Evitar Dano ao Patrimnio Pblico O art. 5, inciso LXXIII, da
Constituio da Repblica dispe: qualquer cidado parte legtima
para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio
pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas
judiciais e do nus de sucumbncia. Assim, plenamente cabvel o
ajuizamento de Ao Popular para evitar leso ao patrimnio
pblico. A Constituio Federal exige para a alienao de bens
pblicos o procedimento licitatrio, seno vejamos: Art. 37 A
administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer
aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte: XXI ressalvados
os casos especificados na legislao, as alienaes sero contratados
mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de
condies a todos os concorrentes. A Lei n 8666/93, por sua vez,
preceitua: Art. 17 A alienao de bens da Administrao Pblica,
subordinadas existncia de interesse pblico devidamente
justificado, ser precedida de avaliao e obedecer s seguintes
normas: II quando mveis depender de avaliao prvia e de
licitao [...]. Ainda, o Art. 22 So modalidades de licitao: I
concorrncia; II tomada de preos; III convite; IV concurso; V
leilo; 5 Leilo a modalidade de licitao entre quaisquer
interessados para a venda de bens mveis inservveis para a
administrao ou de produtos legalmente apreendidos ou
penhorados, ou para a alienao de bens imveis prevista no Art. 19,
a quem oferecer o maior lance, igual ou superior ao valor da
avaliao. Decorre desses dispositivos legais que a alienao de
bens da Administrao Pblica subordinada existncia de
interesse pblico devidamente justificado, bem como de avaliao
prvia, de licitao e da necessidade dos mveis serem inservveis
para o Poder Pblico. No caso, no foram observados todos esses
parmetros na realizao do Leilo n 001/2008 visando alienar
 veculos pertencentes ao Municpio de Campo Magro,
principalmente porque no foi demonstrado o interesse pblico na
alienao dos bens pblicos e nem serem eles inservveis ao Poder
Pblico. Ademais, contata-se dos autos (fl. 36) que os lances
mnimos para a alienao dos veculos so valores irrisrios se
comparados com os valores de mercado, o que implica em possvel
prejuzo ao errio municipal. Nessas condies, aplica-se o art. 5,
4, da Lei 4.717/65 (ao popular), que dispe: Na defesa do
patrimnio pblico caber a suspenso liminar do ato lesivo
impugnado, sendo o caso de suspender o Leilo, evitando-se, assim,
ofensa ao patrimnio pblico. ANTE O EXPOSTO, considerando
que o Agravo de Instrumento manifestamente improcedente, nego-
lhe seguimento, com base no caput do art. 557 do Cdigo de
Processo Civil. Publique-se. Intime-se. CURITIBA, 19 de dezembro
de 2008. (PARAN, 2008).

7.5. Matria probatria

O artigo 332 do digesto processual civil preconiza que todos os meios

legais, bem como os moralmente legtimos, so hbeis para provar a
verdade dos fatos, em que se funda a ao ou a defesa (BRASIL, 1973).

Por imposio da norma insculpida no artigo 7 da lei reguladora da

ao popular, o procedimento aplicvel espcie o ordinrio,
consignado no Cdigo de Processo Civil Brasileiro. Assim, a produo
de provas, na maioria dos casos, ocorrer com a pea vestibular e com a
contestao: Art. 7 A ao obedecer ao procedimento ordinrio,
previsto no Cdigo de Processo Civil [...] (BRASIL, 1965).

Em sede de ao popular, vale dizer que as provas mais utilizadas so a

pericial e a documental, j que a testemunhal apenas produzida em
situaes especficas.

O artigo 1, 4, da Lei n 4.717/65 assegura ao cidado, no intuito de

instruir o pedido inicial, o direito de requerer s entidades a que se refere
o artigo 1 informaes e certides que entender necessrias, devendo
para tanto indicar as finalidades de tais documentos.

Por ltimo, cumpre dizer que o conjunto probatrio tem grande

influncia na formao do convencimento do magistrado. Dessa forma,
nos termos do artigo 18 da lei que rege o instituto, se as provas
apresentadas no ratificarem as alegaes constantes da inicial, o pedido
do autor popular ser julgado improcedente. Neste caso, qualquer
cidado poder intentar outra ao com o mesmo fundamento, valendo-
se de nova prova.

7.6. A atuao do Ministrio Pblico

O Ministrio Pblico, instituio permanente, constitucionalmente

considerado essencial funo jurisdicional do Estado, alm de ter a
misso de proteger os interesses difusos e coletivos, zela pelo
patrimnio pblico e social. Por esse motivo, sua atuao
imprescindvel na lide popular. Nesse contexto, assevera o artigo 82,
inciso III, do Cdigo de Processo Civil:

Art. 82. Compete ao Ministrio Pblico intervir:

I [...]
II [...]
III nas aes que envolvam litgios coletivos pela posse da terra
rural e nas demais causas em que h interesse pblico evidenciado
pela natureza da lide ou qualidade da parte. (BRASIL, 1973).

No bojo da Lei n 4.717/65 encontram-se diversas funes reservadas ao

Parquet, in verbis:

Art. 6 [...]

4 O Ministrio Pblico acompanhar a ao, cabendo-lhe apressar

a produo da prova e promover a responsabilidade, civil ou
criminal, dos que nela incidirem, sendo-lhe vedado, em qualquer
hiptese, assumir a defesa do ato impugnado ou dos seus autores.

Art. 7 [...]

I Ao despachar a inicial, o juiz ordenar:

a) alm da citao dos rus, a intimao do representante do

Ministrio Pblico;

b) a requisio, s entidades indicadas na petio inicial, dos

documentos que tiverem sido referidos pelo autor (art. 1, 6), bem
como a de outros que se lhe afigurem necessrios ao esclarecimento
 dos fatos, ficando prazos de 15 (quinze) a 30 (trinta) dias para o
atendimento.

1 O representante do Ministrio Pblico providenciar para que as

requisies, a que se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro
dos prazos fixados pelo juiz. (BRASIL, 1965).

Com o fito de avaliar as consequncias do ato impugnado, nota-se que o

Ministrio Pblico assume o papel de ativador da produo probatria.
Outrossim, caso haja conduta danosa aos bens pblicos, incumbe ao
rgo ministerial promover a responsabilidade civil ou criminal dos que
nela incidirem.

A atribuio de fiscal da lei se faz presente no artigo 7, inciso I, alnea

a, uma vez que, sob pena de nulidade processual, obrigatria a
intimao do Ministrio Pblico para o acompanhamento da ao.

No que tange exegese do artigo 7, 1, mister ressaltar que o Parquet

auxilia na aplicao da justia, agindo, novamente, como custos legis.

Outra funo desempenhada pelo representante do Ministrio Pblico na

causa popular pode ser extrada do artigo 9 da lei em destaque. luz da
norma, configura-se o instituto da sucesso processual, pautado pela
faculdade conferida ao rgo ministerial de suceder o autor popular,
caso entenda necessrio.

Art. 9 Se o autor desistir da ao ou der motiva absolvio da

instncia, sero publicados editais nos prazos e condies previstos
no art. 7, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidado, bem
como ao representante do Ministrio Pblico, dentro do prazo de 90
(noventa) dias da ltima publicao feita, promover o
prosseguimento da ao. (BRASIL, 1965).

A Segunda Cmara Cvel do Tribunal de Justia de Gois, ao julgar uma

apelao cvel, assim entendeu:

Origem: TJGO Segunda Cmara Cvel

Relator: Dr. Leobino Valente Chaves
Recurso: 50181-8/188 - Apelao cvel
Comarca: Carmo do Rio Verde
Apelante: Joo Carlos Pereira da Silva
 Apelado: Municpio de Carmo do Rio Verde
Ementa: Ao popular abandono da causa. Intimao pessoal. Outras
providncias. Prejudicialidade. Inocorrncia. 1- Verificado o
abandono da causa por mais de 30 dias, mister se faz a intimao
pessoal do autor para suprir a falta em 48 horas, sob pena de
extino do processo (art.267, 1, do CPC). 2 - Se o autor desistir
da ao popular ou der outro motivo a extino do respectivo
processo, sem julgamento de mrito, publicam-se editais, facultando-
se a qualquer cidado, bem como ao representante do Ministrio
Publico, promover o seu prosseguimento. Inteligncia do art. 9, da
lei n 4.717/65. 3 - Inocorrendo a prejudicialidade da ao, ante
suposta perda de seu objeto, impe-se o julgamento de mrito da
demanda. Apelo conhecido e provido. Sentena cassada. (GOIS,
1999).

De acordo com o artigo 16 da lei da ao popular, se houver omisso do

autor ou de terceiro com relao propositura da execuo, caber ao
Ministrio Pblico promov-la, sob pena de falta grave, a saber:

Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicao da

sentena condenatria de segunda instncia, sem que o autor ou
terceiro promova a respectiva execuo, o representante do
Ministrio Pblico a promover nos 30 (trinta) dias seguintes, sob
pena de falta grave. (BRASIL, 1965).

Aqui, diferentemente do artigo 9, o representante do Ministrio Pblico

no tem possibilidade de escolha, funcionando como substituto do autor
da demanda popular. Por derradeiro, dispe o artigo 19, 2, sobre a
interposio de recursos em face de sentenas e decises prolatadas
contra o autor popular. A regra confere no s ao Ministrio Pblico,
mas tambm a qualquer cidado, legitimidade para recorrer em tais
ocasies.

Art. 19. [...]

2 Das sentenas e decises proferidas contra o autor da ao e

suscetveis de recurso, poder recorrer qualquer cidado e tambm o
Ministrio Pblico. (BRASIL, 1965).

Repete-se o fenmeno enxergado no artigo 16, visto que, mais uma vez,
o Ministrio Pblico age em lugar do autor da ao.
7.7. Caractersticas da sentena judicial

Neste tpico, sero examinadas algumas caractersticas relativas

sentena judicial que extingue a lide popular. Prima facie, urge salientar
que os aspectos ora apreciados esto estampados na lei que regula a ao
popular.

Tendo em conta o teor do artigo 7, inciso VI, observa-se que a sentena

deve ser proferida no prazo de 15 (quinze) dias, contados do
recebimento dos autos pelo juiz, exceto quando for prolatada em
audincia de instruo e julgamento.

Conforme ressaltado no subitem 7.2, a sentena que, julgando

procedente a ao popular, decretar a invalidade do ato impugnado,
condenar os responsveis e beneficirios dele ao pagamento de perdas
e danos. Na viso do brilhante constitucionalista Alexandre de Moraes, a
deciso sub examine tem eficcia desconstitutiva e condenatria
(MORAES, 2006, p. 169).

Por fora do artigo 12, necessrio incluir na sentena, na condenao

do(s) ru(s), o pagamento, ao autor, das custas e de outras despesas
judiciais e extrajudiciais, bem como o dos honorrios de advogado.

Art. 12. A sentena incluir sempre, na condenao dos rus, o

pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e
extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ao e comprovadas,
bem como o dos honorrios de advogado. (BRASIL, 1965).

Importante frisar que, seguindo orientao do Cdigo de Processo Civil

Brasileiro, o artigo 13 da lei sob comento prev punio para o autor que
agir de m-f. Este ser condenado ao pagamento do dcuplo das custas,
caso a sentena julgue a lide manifestamente temerria: Art. 13. A
sentena que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a
lide manifestamente temerria, condenar o autor ao pagamento do
dcuplo das custas. (BRASIL, 1965).

O dispositivo legal subsequente cuida da leso causada ao Estado pelo

ru. Se o valor do dano ficar demonstrado no curso da causa, dever ser
indicado na sentena; caso contrrio, ser aferido no momento da
execuo.
Os artigos 18 e 19 da lei tambm integram o campo das especificidades
da sentena.

Art. 18. A sentena ter eficcia de coisa julgada oponvel erga

omnes, exceto no caso de haver sido a ao julgada improcedente
por deficincia de prova; neste caso, qualquer cidado poder
intentar outra ao com idntico fundamento, valendo-se de nova
prova.

Art. 19. A sentena que concluir pela carncia ou pela

improcedncia da ao est sujeita ao duplo grau de jurisdio, no
produzindo efeito seno depois de confirmada pelo tribunal; da que
julgar a ao procedente caber apelao, com efeito suspensivo.
(BRASIL, 1965).

sabido que a demanda popular possui natureza pblica e almeja

resguardar interesses da sociedade. Assim, conclui-se que o legislador
de 1965 foi feliz ao conceder sentena, no artigo 18, eficcia de coisa
julgada oponvel erga omnes.

Merecem destaque, ademais, a deciso judicial de improcedncia e a que

indica carncia de ao. Sero ambas as sentenas submetidas ao
reexame necessrio, no produzindo efeitos antes de serem corroboradas
pelo tribunal.

7.8. Custas judiciais e nus de sucumbncia

O tema deve ser encarado sob diferentes ngulos. Denota-se que o artigo
5, inciso LXXIII, da Carta Magna, contempla as diretrizes gerais do
remdio constitucional, ficando a regulamentao da matria a cargo da
lei infraconstitucional. Ao tratar da ao popular, o preceito sobredito
estabelece que, salvo comprovada m-f, o autor isento de custas
judiciais e do nus da sucumbncia. Art. 5 [...] LXXIII [...], ficando
o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da
sucumbncia. (BRASIL, 1988).

No que toca s custas judiciais e ao nus de sucumbncia, referentes

ao(s) integrante(s) do polo passivo da demanda, esclarece o artigo 12 da
Lei n 4.717/65, ipsis litteris:
 Art. 12. A sentena incluir sempre, na condenao dos rus, o
pagamento, ao autor, das custas e demais despesas, judiciais e
extrajudiciais, diretamente relacionadas com a ao e comprovadas,
bem como o dos honorrios de advogado. (BRASIL, 1965).

Deve ser mencionado tambm o comando exarado no artigo 10.

Segundo a dico legal, as custas e o preparo somente sero pagos, ao
final, pelas partes envolvidas no processo. Numa interessante ementa, o
Tribunal de Justia mineiro, atravs da oitava cmara cvel, decidiu que
os honorrios periciais so devidos pela parte que requereu a produo
da prova. A deciso afirma ainda que a iseno constitucional refere-se
ao pagamento das custas judiciais pelo autor popular.

AGRAVO N 1.0153.05.040595-7/001 - COMARCA DE

CATAGUASES - AGRAVANTE(S): IRANI VIEIRA BARBOSA -
AGRAVADO(A)(S): CIA FORCA LUZ CATAGUAZES
LEOPOLDINA E OUTRO(A)(S), MUNICPIO CATAGUASES,
MARIA LUCIA SOARES DE MENDONA - RELATORA:
EXM. SR. DES. TERESA CRISTINA DA CUNHA PEIXOTO.
EMENTA: AO POPULAR - HONORRIOS PERICIAIS -
PAGAMENTO DEVIDO. A iseno constitucional e legal do
pagamento das custas judiciais pelo autor da ao popular e no das
despesas, na quais esto includos os honorrios do perito, pelo que o
pagamento devido pela parte que requereu a produo da prova, no
caso, o requerente. (MINAS GERAIS, 2007).

7.9. Prescrio

Consoante o mandamento contido no artigo 21 da Lei n 4.717/65, o

prazo para ajuizamento da ao popular de cinco anos. A contagem
inicia-se, regra geral, na data da publicao do ato lesivo ou ilegal: Art.
21. A ao prevista nesta Lei prescreve em 5 (cinco) anos (BRASIL,
1965).

Embora a nomenclatura usada pelo texto legal se refira prescrio,

trata-se de prazo decadencial. A stima cmara cvel do Tribunal de
Justia mineiro, seguindo o posicionamento adotado pela maior parte
dos julgados brasileiros, ratifica tal entendimento:
APELAO CVEL / REEXAME NECESSRIO N
1.0693.06.045864-5/001 COMARCA DE TRS CORAES
REMETENTE: JD 3 V CV COMARCA TRS CORAES
APELANTE(S): JOSEFINO DE CARVALHO APELADO(A)(S):
LEO LANER GOMES, JOS ROBERTO DE PAIVA GOMES
PREFEITO(A) MUNICIPAL DE TRS CORAES E OUTRO
RELATORA: EXM. SR. DES. HELOISA COMBAT
EMENTA: AO POPULAR DECADNCIA
INTERPRETAO DO ART. 21 DA LEI N. 4.717/65
DECRETAO DE OFCIO POSSIBILIDADE.- Decai em cinco
anos o direito de propor Ao Popular.- No obstante o art. 21 da Lei
4.717/65 se refira ao prazo de cinco anos como sendo prescricional,
na verdade, se trata de prazo decadencial, na medida em que a
sentena proferida na ao Popular tem natureza constitutiva.- Com
a alterao do art. 219, 5, do CPC trazida pela Lei 11.280/06, a
qual tem aplicabilidade imediata, lcito ao magistrado decretar, de
ofcio, a prescrio, a qualquer tempo.- A decadncia estabelecida
por lei deve ser conhecida de ofcio pelo Juiz.
Cumpre salientar, inicialmente, que, no obstante o art. 21 da Lei
4.717/65 se refira ao prazo de cinco anos como sendo prescricional,
na verdade, se trata de prazo decadencial, na medida em que a
sentena proferida na ao Popular tem natureza constitutiva.
dizer, a sentena que acolhe o pedido formulado na Ao Popular
constitutiva, uma vez que desconstitui o ato considerado ilegal,
sendo que, nesse caso, a hiptese de decadncia e, no, de
prescrio. Nesse sentido, oportuna a transcrio de trecho do voto
da lavra do eminente Desembargador Alberto Vilas Boas, em que
cita lio de Humberto Theodoro Jnior:
Humberto Theodoro Jnior, nos seus Comentrios ao Novo Cdigo
Civil, volume III, tomo II, pg. 349, afirmou que, quando se estipula,
na lei ou no contrato, um prazo determinado para que a parte exera
um direito, a prpria aquisio deste direito resta condicionada ao
dado temporal, de forma que a decadncia se insere na estrutura
formativa do prprio direito. Estabeleceu o digno autor: J se
acentuou que a prescrio se instala numa relao entre credor e
devedor, quando aquele no reage contra a violao por este
praticada. Na prescrio, h, destarte, um direito e uma obrigao em
confronto. Na decadncia apenas um sujeito se apresenta como
titular de uma faculdade. No h obrigao descumprida. Da por
que no terreno dos direitos potestativos (ou facultativos) que opera
a decadncia.
Cotejando o direito subjetivo do titular de um direito potestativo com
o sistema processual, ver-se- que, na classificao das aes pela
eficcia da sentena, a prescrio aplicvel s aes condenatrias,
e a decadncia, s aes constitutivas. Nas aes condenatrias o que
se obtm em juzo um comando judicial tendente a impor a
realizao, pelo demandado, de uma prestao em favor do
demandante. As pretenses, que se extinguem pela prescrio, so
justamente as exigncias de prestaes no cumpridas a seu tempo
pelo obrigado. Da a concluso de que so as aes condenatrias as
que ensejam a prescrio, quando no exercitadas no prazo da lei.
J nas aes constitutivas, o que se busca a atuao de faculdades
do demandante capazes de operar alterao na situao jurdica
existente entre ele e o demandado. So aes que versam sobre
direitos sem pretenso, porque no se correspondem a prestaes
sonegadas pelo ru. A decadncia, desta maneira, fenmeno
prprio das aes constitutivas. (g.n.)
Poder-se-ia objetar que houve o descumprimento de um direito pelo
Poder Pblico ante a inobservncia, na realizao de seus atos e
contratos, dos princpios informadores da atividade administrativa.
Mas isso, de forma alguma, pode ser traduzido como prestao
inadimplida, porque inexiste uma relao de direito material entre as
partes. (APELAO CVEL N 1.0287.03.015622-1/001
RELATOR: EXMO. SR. DES. ALBERTO VILAS BOAS J.
15.04.2008).
Com efeito, dispe o art. 21 da Lei n 4.717/65, que regula a Ao
Popular, que: A ao prevista nesta lei prescreve em 5 (cinco) anos.
No caso concreto, est patente a decadncia do direito de propor a
Ao Popular, uma vez que a Portaria que concedeu a aposentadoria
foi editada em 24/10/1996 e a presente ao somente foi ajuizada em
08/02/2006, de forma que, desde fevereiro de 2001, o direito j se
encontrava prejudicado pela decadncia.
No que tange alegao de que as aes de ressarcimento ao errio
so imprescritveis, tal assertiva no se aplica Ao Popular, uma
vez que nesta se busca a apurao da irregularidade (decretao da
nulidade do ato administrativo), o que daria ensejo ao ressarcimento
e, no, a priori, o ressarcimento.
A doutrina de Jos Afonso da Silva, colacionada no recurso de
apelao, corrobora esse entendimento: Nem tudo prescrever.
Apenas a apurao e punio do ilcito, no, porm, o direito da
administrao ao ressarcimento, indenizao, do prejuzo causado
ao errio.
Ainda nesse sentido: Tambm, a alegao de que a Ao Popular
impe uma condenao, a de ressarcimento ao errio pblico, para se
pretender seja o prazo questionado prescritivo, no valida
porquanto a condenao dependente e subseqente deciso
desconstitutiva do ato impugnado. (MINAS GERAIS, 2008).
7.10. Recursos

Em se tratando de ao popular, vale enfatizar que os recursos cabveis

em face de deciso interlocutria e de sentena esto previstos no artigo
19 da Lei n 4.717/65.

O recurso ex officio, como j foi dito no subitem 7.7, ser interposto

quando a sentena decidir pela improcedncia ou pela carncia de ao.
Se os autos no forem enviados ao juzo ad quem, dever o tribunal
avoc-los e reexaminar o mrito do julgamento de primeira instncia.

As sentenas que concluem pela procedncia ou pela improcedncia da

ao podero ser questionadas em sede de apelao voluntria,
consoante a permisso do artigo 513 do Cdigo de Processo Civil.

No que concerne s decises interlocutrias, o inconformismo pode ser

demonstrado por meio de agravo de instrumento. Conforme se pode
extrair do artigo 22 da lei da ao popular, outros recursos podero ser
manejados pelas partes, desde que apresentem os pressupostos de
admissibilidade consubstanciados no sistema processual civil vigente e
no sejam contrrios natureza especfica da ao.

Art. 19. [...] da que julgar a ao procedente caber apelao, com

efeito suspensivo.

1 Das decises interlocutrias cabe agravo de instrumento

Art. 22. Aplicam-se ao popular as regras do Cdigo de Processo

Civil, naquilo em que no contrariem os dispositivos desta lei, nem a
natureza especfica da ao. (BRASIL, 1965).

Art. 513. Da sentena caber apelao. (BRASIL, 1973).

8. O princpio da eficincia e seu liame com a ao popular

Como de conhecimento da comunidade jurdica, os princpios de

direito administrativo, sejam expressos ou no, norteiam as atividades
gerais do Estado e do suporte ao gestor pblico, a fim de que sejam
alcanados os objetivos colimados pelos administrados.

Nessa esteira, encontra-se o princpio da eficincia, que foi adicionado

ao artigo 37 da Constituio Federal pela Emenda Constitucional n
19/1998. A diretriz tem por meta a otimizao dos resultados, isto ,
espera-se o melhor desempenho possvel da administrao pblica,
mediante a adoo de tcnicas procedimentais cleres e eficazes.

Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos

Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios
obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia [...]. (BRASIL, 1988).

Consoante ensina Paulo Modesto, pode-se definir o princpio da

eficincia como a exigncia jurdica, imposta aos exercedores de funo
administrativa, ou simplesmente aos que manipulam recursos pblicos
vinculados de subveno ou fomento, de atuao idnea, econmica e
satisfatria na realizao de finalidades pblicas assinaladas por lei, ato
ou contrato de direito pblico.

Acrescenta o professor que o papel do princpio revigorar o

movimento de atualizao do direito pblico, para mant-lo dominante
no Estado democrtico e social, exigindo que este ltimo cumpra
efetivamente a tarefa de oferecer utilidades concretas ao cidado,
conjugando equidade e eficincia (MODESTO, 2007).

Fernanda Marinela sustenta:

A eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com

presteza, perfeio e rendimento funcional. Consiste na busca de
resultados prticos de produtividade, de economicidade, com a
conseqente reduo de desperdcios do dinheiro pblico e
rendimentos tpicos da iniciativa privada, sendo que, aqui, o lucro
do povo [...]. (MARINELA, 2006, p. 43).

Afirmou-se alhures que a ao popular serve para impedir abusos e

irregularidades cometidos pelo administrador no exerccio da funo
pblica. Sendo assim, o sujeito ativo da demanda pode se valer do
princpio da eficincia quando pleitear a anulao de atos contrrios aos
fins pblicos.

Constata-se, portanto, a efetiva correlao entre o meio colocado

disposio do cidado e o postulado basilar da eficincia, ou seja, um
dos fundamentos da ao dar guarida, no plano concreto, ao princpio
constitucional ora comentado.

9. Distines entre ao popular e ao civil pblica

As principais dessemelhanas existentes entre a ao popular e a ao

civil pblica sero abordadas neste item.

Por uma anlise perfunctria da Lei n 7.347/85, disciplinadora da ao

civil pblica, percebe-se que a inteno do legislador foi proteger vrias
espcies de bens, sejam pblicos ou no.

A primeira diferena entre os institutos refere-se legitimidade ativa.

Enquanto na ao popular o cidado, a princpio, o nico legitimado
(item 5), na ao civil pblica, de acordo com o artigo 5 da Lei n
7.347/85, vrias pessoas jurdicas, alm do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica, tm legitimidade para propor a demanda.

Quanto abrangncia, entende-se que a ao civil pblica aambarca

interesses individuais homogneos, ao passo que o instrumento popular
tem como alvo precpuo a anulao de atos lesivos ao patrimnio
pblico.

Na ao civil pblica, a natureza da sentena predominantemente

condenatria em dinheiro ou em obrigao de fazer ou no fazer, haja
vista o que dispe o artigo 3 da lei de regncia. Em sentido diverso,
consoante a regra estampada no artigo 11 da Lei n 4.717/65 (subitem
7.2), a sentena tem cunho desconstitutivo e subsidiariamente
condenatrio.

Para uma melhor compreenso, esto transcritos abaixo alguns

dispositivos da lei da ao civil pblica.
 Art. 1 Regem-se pelas disposies desta Lei, sem prejuzo da ao
popular, as aes de responsabilidade por danos morais e
patrimoniais causados:

l - ao meio-ambiente;
II - ao consumidor;
III a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e
paisagstico;
IV a qualquer outro interesse difuso ou coletivo;
V - por infrao da ordem econmica e da economia popular;
VI - ordem urbanstica

Art. 3 A ao civil poder ter por objeto a condenao em dinheiro

ou o cumprimento de obrigao de fazer ou no fazer

Art. 5 Tm legitimidade para propor a ao principal e a ao

cautelar:

I - o Ministrio Pblico;
II - a Defensoria Pblica;
III - a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
IV - a autarquia, empresa pblica, fundao ou sociedade de
economia mista;
V - a associao que, concomitantemente:
a) esteja constituda h pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei
civil;
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteo ao meio
ambiente, ao consumidor, ordem econmica, livre concorrncia
ou ao patrimnio artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico.
(BRASIL, 1985).

10. Ao penal popular

Muito se discute no nosso pas sobre a existncia e o cabimento da ao

penal popular. Filiado corrente minoritria, o especialista em direito
penal e processual penal Alexandre Magno Fernandes Moreira Aguiar
entende que a ao penal popular possvel no Brasil nos seguintes
casos: a) nos crimes de responsabilidade de determinados agentes
polticos, a acusao pode ser feita por qualquer cidado perante a
Cmara dos Deputados ou o Senado Federal (Lei n 1.079/50, artigos 14
e 41); b) o habeas corpus pode ser ajuizado por qualquer pessoa,
inteligncia do artigo 654 do Cdigo de Processo Penal (AGUIAR,
2005).

Art. 14. permitido a qualquer cidado denunciar o Presidente da

Repblica ou Ministro de Estado, por crime de responsabilidade,
perante a Cmara dos Deputados.

Art. 41. permitido a todo cidado denunciar perante o Senado

Federal, os Ministros do Supremo Tribunal Federal e o Procurador
Geral da Repblica, plos crimes de responsabilidade que
cometerem. (BRASIL, 1950, grifo nosso).

Art. 654. O habeas corpus poder ser impetrado por qualquer

pessoa, em seu favor ou de outrem, bem como pelo Ministrio
Pblico. (BRASIL, 1941, grifo nosso).

Porm, sob a tica de grande parte dos doutrinadores brasileiros, os

crimes de responsabilidade registrados no artigo 85 da lei maior e
previstos tambm pela Lei n 1.079/50 constituem, na verdade, infraes
poltico-administrativas. Por essa razo, os artigos 14 e 41 no
vislumbram a hiptese de ao penal popular.

Em relao ao habeas corpus, h maior aceitao dos juristas nacionais

no sentido de consider-lo ao penal popular constitucional. Nesse
diapaso est a concepo do pretrio excelso:

inquestionvel o direito de sditos estrangeiros ajuizarem, em

causa prpria, a ao de habeas corpus, eis que esse remdio
constitucional por qualificar-se como verdadeira ao popular
pode ser utilizado por qualquer pessoa, independentemente da
condio jurdica resultante de sua origem nacional. A petio com
que impetrado o habeas corpus deve ser redigida em portugus, sob
pena de no-conhecimento do writ constitucional (CPC, art. 156, c/c
CPP, art. 3) [...]. ( BRASIL, 1995).

Na lio do ilustre escritor Jlio Fabbrini Mirabete, o habeas corpus

uma ao penal popular constitucional, embora possa, por algumas
vezes, servir de recurso (MIRABETE, 2006).
11. Ao popular e sua viso jurisprudencial

A jurisprudncia, alm de exibir aspectos pontuais j indicados neste

trabalho, apresenta relevantes contornos que precisam ser comentados.
Na oportunidade, so mostrados alguns posicionamentos de tribunais
brasileiros que despertam a ateno dos operadores do direito.

Ementa: AO POPULAR - QUALIDADE DE CIDADO -

ILEGALIDADE DO ATO IMPUGNADO - LESIVIDADE
LEGALMENTE PRESUMIDA - REQUISITOS CABALMENTE
DEMONSTRADOS - NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO
E RESSARCIMENTO AO ERRIO PBLICO MUNICIPAL.
Ao desenvolver o procedimento licitatrio em desacordo com as
regras disciplinadas na lei geral de licitao, prejudicou a
Administrao Pblica uberabense a realizao de uma concorrncia
sadia e vantajosa para a sociedade, de maneira a propiciar proposta
mais interessante e consoante com o interesse pblico. No h de se
falar, in casu, em irregularidades meramente formais, uma vez que
a Lei 8.666/93 traou regras inteiramente formais e rgidas pra a
realizao do procedimento licitatrio, de forma a ensejar a escolha
da proposta mais vantajosa e a possibilitar a participao eqnime
de todos que se interessarem em contratar com o Poder Pblico,
sempre visando o interesse da coletividade. A forma como foi
desenvolvida o procedimento licitatrio impediu ou ao menos
dificultou a participao de eventuais interessados, j que no foram
respeitados os prazos e atos tidos como necessrios pela legislao
pertinente. No se admite a ocorrncia de sucessivos vcios formais
em uma licitao de tamanho vulto e de extrema relevncia para a
comunidade do Municpio de Uberaba. Restaram devidamente
preenchidos os requisitos necessrios propositura da ao popular.
A leso no necessita ser efetiva, podendo dar-se de forma
presumida, desde que legalmente prevista. Esclarecedores so os
ensinamentos do mestre Hely Lopes Meirelles a respeito, afirmando
que "essa leso tanto pode ser efetiva quanto legalmente presumida,
visto que a lei regulamentar estabelece casos de presuno de
lesividade (art. 4), para os quais basta a prova da prtica do ato
naquelas circunstncias para considerar-se lesivo e nulo de pleno
direito. (MINAS GERAIS, 2003).

TJRS - EMENTA: APELAO CVEL. AO POPULAR.

REQUISITOS DA AO. ILEGALIDADE E LESIVIDADE.
AUSNCIA. A ilegalidade e a lesividade so requisitos processuais
da ao popular que no foram demonstradas pelo autor popular,
impondo-se a manuteno da deciso que julgou extinta a ao, sem
julgamento de mrito, nos termos do art. 267, VI, do CPC. APELO
DESPROVIDO. (RIO GRANDE DO SUL, 2007).

STF - Os atos de contedo jurisdicional precisamente por no se

revestirem de carter administrativo esto excludos do mbito de
incidncia da ao popular, notadamente porque se acham sujeitos a
um sistema especfico de impugnao, quer por via recursal, quer
mediante utilizao de ao rescisria. [...] Tratando-se de ato de
ndole jurisdicional, cumpre considerar que este, ou ainda no se
tornou definitivo podendo, em tal situao, ser contestado
mediante utilizao dos recursos previstos na legislao processual
, ou, ento, j transitou em julgado, hiptese em que, havendo
deciso sobre o mrito da causa, expor-se- possibilidade de
resciso [...]. (BRASIL, 2001).

[... ] A ao direta de inconstitucionalidade no constitui sucedneo

da ao popular constitucional, destinada, esta sim, a preservar, em
funo de seu amplo espectro de atuao jurdico-processual, a
intangibilidade do patrimnio pblico e a integridade do princpio da
moralidade administrativa (CF, art. 5, LXXIII). (BRASIL, 1994).

Smula 101 STF: O mandado de segurana no substitui a ao

popular. (BRASIL, 1964a).

Tribunal de Justia do Maranho

Processo n. 13691996
Acrdo 0397912002
Relator JORGE RACHID MUBRACK MALUF
rgo MIRADOR
Processo APELAO CVEL
Ementa: APELAO CVEL. AO Popular.
IMPROCEDNCIA. ATO LESIVO AO PATRIMNIO PBLICO
OU MORALIDADE. NO-COMPROVAO. I - A Ao
Popular instrumento de exerccio da soberania Popular, pois
confere ao cidado a possibilidade de exercer, de forma ativa, a
atividade fiscalizatria do Poder Pblico. II - Constituindo sua
finalidade a Invalidao e desconstituio de ato administrativo
lesivo ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio
ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, a no-demonstrao de
sua ocorrncia acarreta a improcedncia da Ao. III - Apelo
conhecido e improvido (MARANHO, 2002). So Lus, 3 de junho
de 2002. Dirio de Justia, 12 jun. 2012.
Os entendimentos supracitados so dotados de razoabilidade e vo ao
encontro da Lei n 4.717/65.

Destaca-se na deciso do Tribunal de Justia de Minas Gerais que a

leso pode dar-se de maneira presumida, desde que legalmente prevista,
no necessitando ser efetiva.

No segundo exemplo, os julgadores gachos entenderam que no s a

lesividade, mas tambm a ilegalidade do ato praticado so requisitos
processuais da ao popular.

O Supremo Tribunal Federal (STF) excluiu, sabiamente, do mbito de

incidncia da ao popular os atos de contedo jurisdicional. O mesmo
Tribunal, ao dizer que a ao direta de inconstitucionalidade (ADI) no
constitui sucedneo da ao popular e, ao editar a Smula n 101,
atribuiu maior autonomia garantia fundamental prescrita no artigo 5,
inciso LXXIII, da Constituio da Repblica.

Na interpretao da jurisprudncia maranhense, por meio da ao

popular, confere-se ao cidado a possibilidade de desempenhar a
atividade fiscalizadora do poder pblico, ficando evidenciado ainda que
o remdio processual realado um instrumento de exerccio da
soberania popular.

12. Concluso

Ab initio, cumpre asseverar que as discusses acerca do tema so

travadas desde a antiguidade. No direito romano, por meio das actiones
populares, j havia a ntida inteno de se respeitar a coisa pblica. No
Brasil, o remdio processual ganhou fora com o advento da
Constituio de 1934 e, hodiernamente, possui lugar de destaque na
Carta cidad.

Hoje, verifica-se, sem sombra de dvidas, que a garantia fundamental

descrita no artigo 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal um
salutar instrumento de controle externo dos atos administrativos.
Na sociedade contempornea, a ao popular utilizada,
sistematicamente, para salvaguardar interesses difusos e coletivos; em
outras palavras, busca-se a efetivao dos princpios condutores do
estado de direito.

Embora o artigo 1, 3, da Lei n 4.717/65 cuide da questo, h uma

polmica doutrinria no que tange ao alargamento ou limitao do
conceito de cidado. Mais prxima da realidade democrtica est a
corrente que concede s pessoas no portadoras de ttulo eleitoral o
direito de propor a demanda. O exerccio da cidadania no pode ser
reduzido, sendo certo que tal restrio afrontaria o esprito
constitucional.

O princpio da eficincia, assim como outros postulados constitucionais

que regem a administrao pblica, est intimamente vinculado ao
instrumento popular, porquanto serve de alicerce para a consecuo dos
objetivos pretendidos pela coletividade.

Por todo o exposto, pode-se dizer que a ao popular extremamente

importante para os anseios dos administrados. Atravs dela possvel
no s a anulao de atos danosos ao patrimnio pblico, mas tambm a
fiscalizao efetiva da gesto estatal.

13. Referncias

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processuais penais. Tipos ou formas de processos penais. Jus Navigandi,
Teresina, ano 9, n. 727, 2 jul. 2005.

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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constitui
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Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L1079.htm>. Acesso em 23
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Artigo recebido em: 25/01/2012;

Artigo aprovado em: 21/05/2014.