Public Disclosure Authorized

Perspectivas Regionais do Relatrio sobre ' Desenvolvimento Mundial 1995

14922
Portuguese
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REFORMAS ECONMICAS E
TRABALHISTAS NA AMRICA
LATINA E No CARIBE
Public Disclosure Authorized

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Perspectivas Regionais do Relatrio sobre o
Desenvolvimento Mundial 1995

REFORMAS ECONMICAS E
TRABALHISTAS NA AMRICA
LATINA E NO CARIBE

BANCO MUNDIAL
WASHINGTON, D.C.
O 1995 Banco Internacionalde Reconstruo e Desenvolvimento (Banco Mundial)
Todos os direitos reservados.
Impresso nos Estados Unidos da Amrica

Primeiraimpresso: outubro de 1995

Este relatriofoi preparadopelos funcionrios do Banco Mundial As opinies expressadas no refletem

necessariamente ospontos de vista dos diretores ou dos governos que eles representam.

Composio e impresso:American Writing Corporation

ISBN 0-8213-3502-2
ISSN 1020-3648
 Sumario
Prefcio v

1 Antecedentes de Poltica 1
As reformas nos anos 80 1
Pobreza e distribuio de renda 2

2 Condies do Mercado de Trabalho 3

Demografia e oferta de mo-de-obra 3
Emprego, desemprego e salrios reais 6
O caso especial dos pases do Caribe 7
Mudana das condies dos mercados de trabalho na Amrica Latina, 1960-95 7

3 Reformas de Poltica e Integrao Internacional 11

Reforma do comrcio 12
A taxa de cmbio real e os influxos de capital 12
Reformas com bases amplas: a chave do sucesso 13
Migrao internacional 15

4 Intervenes Atuais no Mercado de Trabalho e o Caminho da Reforma 17

Um papel para o governo na fixao de salrios? 17
Como tratar as "demisses injustas" 17
Contribuies previdncia social 20
Relaes empregado-empregador 21

5 A Mudana do Papel do Estado 24

Emprego e salrios no setor pblico 24
Estabelecer prioridades e escolher melhores instrumentos de poltica 24

6 A Perspectiva para os Trabalhadores 26

Referncias 28

FILE CO i
 Este relatrio foi preparado em conjunto com o Relatrio sobre o Desenvolvimento
por
Mundial 1995: O Trabalhadore o Processo de Integrao Mundial. Foi escrito
Alejandra Cox Edwards, sob a orientao de Michael Walton, em estreita colaborao
foi coorde-
com o Escritrio Regional da Amrica Latina e Caribe. Essa colaborao
nada por Suman Bery. Meta de Coquereaumont e Paul Holtz fizeram a editorao.
Christian Perez preparou a diagramao do texto.
Ian Bannon, Daniel Cotlear, Sebastian Edwards, Edgardo Favaro, Norman
Steiner
Hicks, Homi Kharas, Danny Leipziger, Luis Londono, Raj Nalari e Roberto
Mateen
revisaram as verses preliminares. Louise Cord, Geoffrey Shepherd e
Amrica
Thobani ajudaram a preparar o Quadro 2. Muitos outros profissionais da
de casos, relatrios de pases e outros
Latina e do Caribe contriburam com estudos
comentrios sobre uma
materiais. Luis Riveros (Universidade do Chile) tambm fez
verso preliminar.

iv
 Prefcio
esde meados de 1980 um grande nmero de pases da
Amrica Latina e do Caribe reduziram barreiras interna-
.,L....~/cionais ao comrcio, deram passos importantes em
direo estabilidade econmica e restabeleceram o crescimento
econmico. A mudana de abordagem na poltica e a melhoria nos
indicadores agregados so bem-vindas na esperana de que impul-
sionem a luta contra a pobreza, um dos mais importantes desafios
da regio. A abertura s vezes traz deslocamentos transitrios, mas
o fracasso em completar o processo de reforma e aprofundar o enga-
jamento da regio na economia internacional provavelmente levar
a um crescimento lento dos salrios e ao aumento da desigualdade.
As dificuldades introduzidas pelas reformas so sublinhadas pelas
condies iniciais: altos impostos sobre a folha, alta incidncia de
atividade no setor informal urbano, grande desigualdade na dis-
tribuio do capital humano, altas taxas de urbanizao e um est-
gio avanado na transio demogrfica.
A meta de estabelecer condies para o crescimento econmico
com base nos recursos de cada pas representa um importante avano
em relao ao passado, quando se lanava mo de intervenes dire-
tas no preo para alcanar as metas de combate pobreza e utilizava-
se a substituio de importao para promover a industrializao.
Muitas das polticas destinadas a reduzir a pobreza e lidar com a
desigualdade no perodo 1960-80 - incluindo reforma agrria, le-
gislao de salrio mnimo e regulamentao do mercado de trabalho
- eram bem-intencionadas, mas fizeram pouco progresso na rea
da distribuio. Alm disso, desencorajaram o uso eficaz dos recursos
mais abundantes da regio, incluindo mo-de-obra. Investimentos
realizados em condies econmicas distorcidas contriburam para
baixas taxas de crescimento da produtividade total dos fatores,
reduzindo a capacidade de aumentar as rendas per capita. Os go-
vernos tentaram compensar o fracasso da economia de mercado
aumentando a produo do setor pblico, mas no fim isso compro-
meteu o equilbrio macroeconmico e resultou em inflao e crises
peridicas do balano de pagamentos. Nesse contexto, a poltica tra-
balhista era vista como um meio de melhorar diretamente o
bem-estar do trabalhador e centralizava-se na determinao do
salrio, na injuno de benefcios extras e na legislao sobre esta-
bilidade no emprego. Na melhor das hipteses, essas tentatvas
melhoraram as condies e a segurana de uma minoria de traba-
lhadores do setor formal, mas introduziram uma predisposio con-
tra as demandas trabalhistas em geral.
A recente mudana na direo da orientao para o mercado e
da abertura ao comrcio internacional requer uma abordagem difer-
ente da poltica de trabalho e instrumentos diversos para alcanar as
metas de distribuio. A poltica trabalhista tem que ser redire-
cionada para a melhoria das oportunidades de emprego e da pro-
dutividade da mo-de-obra em toda a economia. O crescimento
com base no mercado que utiliza a mo-de-obra de modo eficiente
aumenta as oportunidades de melhora de todos os trabalhadores.
Mas uma distribuio desigual dos recursos iniciais (bens fsicos,
terra, educao) tende a perpetuar as diferenas de distribuio de
renda ao longo das geraes. Para mudar esses padres, os pases da
Amrica Latina precisam encontrar meios de melhorar a dis-
tribuio inicial dos recursos promovendo o acesso educao e
direcionando o fornecimento de servios subsidiados para os pobres.
O aprofundamento das reformas, incluindo as do setor social e da
poltica trabalhista, representa a grande esperana de aumento nas
rendas e condies de trabalho da maioria dos trabalhadores da
regio e de diminuio dos diferenciais entre ricos e pobres.
Este relatrio enfoca ateno especial em quatro reas de pre-
ocupao da poltica do trabalho. Primeiro, a interveno direta do
governo sobre a determinao dos salrios e as regras estritas de
antigidade precisam dar lugar a um sistema que premie o esforo,
a alta produtividade e a boa administrao, dentro de uma estru-
tura que se baseie na negociao voluntria das condies de tra-
balho entre empregados e empresas (individual ou coletivamente),
e no no cumprimento de condies impostas por lei. Segundo, a
legislao de estabilidade no emprego precisa ser substituda por
um mecanismo mais eficaz que proteja os trabalhadores quando
mudam de emprego. Terceiro, as contribuies obrigatrias pre-
vidncia social e outros programas precisam ser cuidadosamente
elaborados a fim de minimizar o efeito distorcivo dos impostos tra-
balhistas. Quarto, os subsdios governamentais a treinamento e
educao precisam ser redirecionados para o lado da demanda e ori-
entados para os que no podem pagar.
Com o aprofundamento da reforma interna e do engajamento
dos pases da Amrica Latina e do Caribe na economia interna-
cional, a regio tem o potencial para crescer rapidamente, envolver
totalmente a mo-de-obra e reduzir significativamente a pobreza
nos prximos anos.
Shahid Javed Burki
Vice-Presidente
Regio da Amrica Latina e do Caribe
v
 C API iULO 1
Antecedentes de Poltica
O Relatriosobre oDesenvolvimento Mundial 1995 examina
as relaes entre poltica, desempenho econmico e bem-
estar dos trabalhadores. Condui que no existe mecan-
ismo mais poderoso para elevar a renda dos trabalhadores do que
o desenvolvimento baseado no mercado. A integrao com a
economia mundial cria enormes oportunidades para que os pases
administrem corretamente suas economias. Uma estratgia baseada
no mercado requer ao pblica que intensifique ofuncionamento
dos mercados, particularmente do mercado de trabalho - e isso
tem implicaes profundas para a seleo dos instrumentos de
poltica social. A transio para sistemas mais orientados para o
mercado gera inevitavelmente ganhadores e perdedores. Programas
de transferncia, reformas para promover a mobilidade da mo-de-
obra e polticas que equipem os trabalhadores para a mudana so
todos instrumentos necessrios para aumentar a adaptabilidade e
propagar os benefcios do crescimento futuro.
Essas lies so importantes para os pases da Amrica Latina,
os quais buscaram a industrializao com base na substituio de
importaes e sofreram desequilbrios macroeconmicos peridi-
cos desde os anos 50 at os 70. Como resultado, no conseguiram
estabelecer um ambiente que levasse ao crescimento sustentado da
produtividade do trabalho. A supervalorizao da taxa de cmbio
real prejudica as exportaes e a agricultura intensivas de mo-de-
obra, com conseqncias perniciosas para o emprego e os salrios,
enquanto a inflao atinge os pobres de forma particularmente
dura, porque eles tm poucas defesas contra as conseqncias dire-
tas e indiretas do imposto representado pela inflao. Uma anlise
da transformao estrutural da regio entre 1950 e 1980 revela
menor confiana nas exportaes do que o esperado, investimento
ao redor da taxa esperada e uma contrao do emprego agrcola
mais rpida do que a esperada (Syrquin, 1991). Ao mesmo tempo,
os governos tentaram melhorar a situao do trabalhador mediante
intervenes na determinao de salrios e na negociao coletiva
e legislao sobre benefcios extras e estabilidade no emprego.
As reformas orientadas para o mercado tentaram corrigir as
distores que essas polticas introduziram. No processo, o papel
do Estado est sendo pouco a pouco redefinido. Alguns pases
reduziram substancialmente o volume efetivo de proteo a ativi-
dades industriais e restabeleceram incentivos para atividades
exportadoras no tradicionais. Mas outras reas de elaborao de
poltica ainda precisam de ateno, incluindo a poltica traba-
lhista, o emprego no setor pblico, os direitos de propriedade e
o fornecimento de bens e servios pblicos. Apesar da variao
considervel dentro da regio, claramente h padres de poltica
trabalhista que necessitam de reviso, juntamente com polticas
de emprego e pagamento no setor pblico que influenciam o fun-
cionamento desse setor.
Desde meados dos anos 80 muitos pases da Amrica Latina
aumentaram sua estabilidade macroeconmica e comearam a
restaurar o crescimento econmico. Essa melhora nos indi-
cadores agregados um importante passo na reduo da pobreza
e na reverso de dcadas de condies sociais deplorveis. As
reformas estruturais que comearam durante a ltima dcada s
podem ser mantidas com a reduo da pobreza e o aumento da
eqidade na distribuio de renda. O atendimento das necessi-
dades dos pobres em educao, nutrio e sade ter efeitos dire-
tos importantes sobre o crescimento econmico: medida que
uma parcela maior da populao adquirir capital humano bsico,
o crescimento deve se acelerar.
As refonnas nos anos 80
Depois de mais de trs dcadas de polticas voltadas para dentro
e forte interveno estatal, os pases da Amrica Latina iniciaram
na dcada de 80 uma srie de reformas orientadas para o mer-
cado com o objetivo de alcanar a estabilidade macroeconmica
e restaurar o crescimento econmico. Os governos impuseram
disciplina oramentria ao setor pblico, em alguns casos priva-
tizando empresas estatais; reduziram as barreiras ao comrcio
internacional e realinharam as taxas de cmbio; e desregulamen-
taram os mercados financeiros (Banco Mundial, 1993b). Essas
reformas esto mudando o papel do Estado, na medida em que
este se retira do papel de produtor de bens e servios e reduz sua
interveno na fixao de preos e na alocao de investimento.
de certa forma surpreendente, porm, que essas reformas prati-
camente no tenham afetado os mercados de trabalho na maior
parte dos pases da Amrica Latina.
Est daro hoje que a disciplina fiscal, a remoo das barreiras
comerciais e a desregulamentao financeira no so suficientes
para encorajar o setor privado a investir e criar empregos, pelo
menos no de modo suficientemente rpido para reduzir a
pobreza e incentivar o apoio a polticas orientadas para o mercado.
Alm disso, os governos precisam melhorar seu papel tradicional
de provedor de bens pblicos (infra-estrutura bsica, proteo
policial). E precisam encontrar novos instrumentos de poltica
social que no distoram a alocao de recursos, ou minimizem
sua distoro. Isso requer a reforma de polticas fiscais, fundos
pblicos para educao, sistemas de seguridade social, subsdios
habitao e mais. Essas reformas precisam reduzir as distores
I
R E F Q R M.A 9 E:C Or. NN N1 I r A s E: T R E A, L Hi T-rA s

Os nveis de pobreza praticamente no mudaram Apesar dos cortes oramentrios, os indicadores

durante os anos 70 sociais continuaram a melhorar

Tabela 1. Populao abaixo da linha de pobreza em Tabela 2. Indicadores sociais, 1970, 1980, 1990
pases selecionados da Amrica Latina, 1970 e 1981 (mdias ponderadas)
(porcentagem) Indicador 1970 1980 1990

Pas 1970 1981 Populao analfabeta

Argentina 8 8 (%da populao de
Brasil 49 43 15 anos ou mais) 29,0 23,0 15,3
Chile 17 16 Taxas de matricula,
Colmbia 45 43 6-11 anos 71,0 82,3 87,3
Costa Rica 24 22
Honduras 65 64 Taxas brutas de matricula,
Mxico 34 29 nvel secundrio 31,6 47,4 54,9
Panam 39 37 Nmero de habitantes por mdico 2.053 1.315 1.083
Peru 50 49 %da populao com
Venezuela 25 24 acesso a gua potvel 53,7 70,1 79,8
Mdia dos dez pases 39 35
Taxa de mortalidade infantil
Fonte: Banco Mundial, 1993b. (por 1.000 nascidos vivos) 84,9 63,0 48,2

que persistem nessas economias preservando, ao mesmo tempo, Esperana de vida

' . ' ~~aonascer (anos) 60,1 64,3 67,5
as metas sociais - a melhoria dos padres de vida e oportunidades
Nota: Inclui dados de pases com populao acima de 1 milho.
os pobres.
econmicas
para Fonte: Banco Mundial, 1993b.

Pobreza e distribuio de renda A experincia do Leste da sia demonstra como o cresci-

A pobreza e a desigualdade h muito assolam as economias
latino-americanas. Entre 1950 e o final dos anos 70 a parcela de
renda dirigida ao quinto mais pobre da populao em geral
diminuiu. Embora o crescimento econmico entre 1960 e 1980
tenha melhorado os padres de vida - medidos pela matrcula
escolar, condies de sade, nveis de nutrio e outros indi-
cadores sociais -, no comeo dos anos 80 uma grande parte da
populao da regio ainda vivia na pobreza (Tabela 1).
O crescimento quase sempre reduz a pobreza, como demon-
straram Brasil, Colmbia, Costa Rica e Mxico durante os anos 70.
Morley (1992) calcula que, com o crescimento da rendaper capita de
41% na Costa Rica entre 1961 e 1971, a pobreza caiu pela metade.
Da mesma forma, o declnio da renda da regio nos anos 80 esteve
associado propagao e ao aumento da severidade da pobreza.
Ainda assim, diversos indicadores sociais - mortalidade
infantil, matrcula escolar, expectativa de vida - continuaram a
melhorar apesar do aumento da pobreza (Tabela 2). Embora se
acredite que os servios fornecidos pelo setor pblico tenham de-
dinado significativamente devido aos profundos cortes oramen-
trios, a despesa total talvez no tenha sido muito reduzida - e
pode haver permanecido a mesma (Grosh, 1992). A defasagem
entre cortes oramentrios e mudanas mensurveis nos indi-
cadores sociais pode ser uma razo da melhora contnua desses
indicadores. Outra pode ser que as tendncias agregadas ocultem
uma piora de condies em algumas partes da sociedade. pos-
svel tambm que a despesa social tenha se tornado mais eficaz.
mento econmico sustentado reduz a pobreza por meio de
diversos canais, incluindo a criao de emprego e o aumento
real de salrios. medida que a regio adotou polticas orien-
tadas para o mercado, as atividades intensivas de mo-de-obra
se expandiram e a acumulao de fatores que complementam o
trabalho passou a render retornos mais altos. O emprego no
campo cresceu significativamente, elevando a renda rural. Uma
demanda de trabalho em rpido crescimento nos mercados
urbanos permitiu o aumento dos salrios e os pobres passaram
a partilhar de padres de vida mais altos. Investimento em capi-
tal humano - especialmente no nvel pr-escolar e primrio
- ajudou a aumentar a produtividade e o crescimento real do
salrio e reduzir a desigualdade (Banco Mundial, 1995). Os
salrios mais altos induziram aumentos ainda maiores de pro-
dutividade em toda a economia e realimentaram o processo de
crescimento.
Este relatrio examina os aspectos mais importantes das
condies dos mercados de trabalho, do lado da demanda e da
oferta, na medida em que so afetados pelo processo de reforma
que est integrando as economias da Amrica Latina aos mer-
cados mundiais. So enfocadas quatro reas em que a poltica
trabalhista fez uma diferena e as reformas podem beneficiar o
crescimento e melhorar as perspectivas para os trabalhadores.
As questes da transio e os desafios que os pases da regio
enfrentam para reformar os sistemas de fornecimento de
servios sociais so tambm explorados.

2
 C AP l UI O 2
Condioes do Mercado de
Trabalho
E ntre 1965 e 1993, a populao em idade de trabalhar
cresceu cerca de 3% ao ano nas regies em desenvolvi-
mento. Esse crescimento consistente contrasta forte-
mente com as amplas diferenas de PIB e aumento da
produtividade entre essas regies. O crescimento anual do PIB
no Leste da sia, por exemplo, alcanou 7,5%, na Amrica
Latina e no Caribe foi de 4,1% e na frica ao sul do Saara foi de
menos de 3%. As evidncias indicam que o crescimento
econmico no est restringido pelo lado da oferta. O cresci-
mento sustentado possvel mediante o uso eficiente dos recur-
sos naturais e da acumulao de recursos complementares. O
desafio que a Amrica Latina e o Caribe enfrentam estabelecer
um ambiente que utilize eficazmente os recursos da regio e
expanda a demanda de mo-de-obra.
H diversas maneiras de ver as condies do mercado de tra-
balho. Os trabalhadores esto preocupados com empregos e
nveis de compensao. Tomam decises sobre a participao na
fora de trabalho com base nas condies do mercado e outras
variveis que afetam seu custo de vida. Os empregadores esto
preocupados com a disponibilidade e confiabilidade do traba-
lhador, bem como com o custo da mo-de-obra. Suas decises de
contratao so tambm influenciadas por preos do mercado e
condies macroeconmicas. Para os planejadores de poltica, a
elevao dos salrios reais quase sempre motivo de preocupao,
j que pode indicar perda de competitividade; salrios reais em
declnio so tambm motivo de preocupao, porque represen-
tam uma piora na situao dos trabalhadores. Para que sejam
teis na indicao de desempenho, os indicadores do mercado de
trabalho precisam ser examinados juntamente com outras va-
riveis. Por exemplo, significativo saber se as mudanas nos
salrios reais esto relacionadas produtividade da mo-de-obra,
se afetam todos os trabalhadores ou se refletem foras do mer-
cado ou intervenes de poltica.
Demografia e oferta de mo-de-obra
As taxas de crescimento da populao tm declinado em toda a
Amrica Latina, caindo de 2% ao ano no final dos anos 80 para
os 1,6% projetados para o final da dcada de 90. A regio est
num estgio da transio demogrfica em que a preocupao
comea a passar das instalaes escolares para o cuidado dos
idosos. Mesmo assim, h importantes variaes nos padres de
crescimento da populao. Em muitos pases, principalmente na
Amrica Central, as populaes esto ainda crescendo rapida-
mente, resultado da alta fertilidade. O crescimento da populao
resulta da interao de variveis comportamentais (fertilidade) e
demogrficas (a distribuio etria da populao). O Brasil, por
exemplo, tem uma taxa de fertilidade mais baixa do que a do
Mxico mas, como a porcentagem de mulheres em idade repro-
dutiva no Brasil maior, a taxa de crescimento da populao
mais alta no Brasil (2,1%) do que no Mxico (1,9%).
As tendncias demogrficas afetam o crescimento da popu-
lao em idade escolar, a participao na fora de trabalho e a
dependncia dos idosos (proporo dos idosos em relao po-
pulao em idade de trabalhar). Existem vnculos diretos entre
estrutura etria da populao, demanda de servios sociais e
oferta de mo-de-obra, como ilustram os casos do Brasil, da
Guatemala e do Mxico, que tm diferentes estruturas etrias da
populao (Figura 1).
Exceto para os grupos etrios de jovens e idosos, a participao
na fora de trabalho dentro das faixas etrias muda pouco entre
os pases e ao longo do tempo. Mas para as mulheres ela cresce
medida que cai a taxa de fertilidade. A taxa de participao geral
de um pas o resultado de interaes entre comportamento indi-
vidual (participao) e demografia (distribuio etria da popu-
lao). Por exemplo, o Brasil, que tem uma expectativa de vida
mais alta do que seus vizinhos, tende a dar apoio a uma grande
parcela da populao idosa inativa.
Populao em idade de trabalhareparticipaonafora de trabalho
A populao em idade de trabalhar (os que tm entre 15 e 65 anos
de idade) cresceu cerca de 3% ao ano entre 1965 e 1994 e est hoje
estimada em 300 milhes. Estima-se em 56%, ou quase 165 mil-
hes, a taxa de participao na fora de trabalho (os que esto em
idade de trabalhar e o fazem ou esto procura de emprego).
Embora a taxa de crescimento da populao em idade de trabalhar
ao longo das trs ltimas dcadas seja comparvel de outras regies
em desenvolvimento, a fora de trabalho cresceu mais depressa em
outras regies (exceto no Oriente Mdio e Norte da frica), impul-
sionada principalmente pela crescente participao da mulher, na
medida em que dedinou a taxa de fertilidade e aumentou o nvel
3
R E F O R MA, E CO N0 M I[Cr- A E Tr AR BA L H i s T-Ar

Mudanas demogrficas influenciam participaco na fora de trabalho

Figura 1. Populao e fora de trabalho por idade e sexo no Brasil, Guatemala e Mxico
(milhares)
Brasil 1965 Brasil 1995
+65 1 =
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
masculina feminina 25-29 masculina feminina
20-24
15-19
10-14
Z= ~~~~0-9
20 15 10 5 o 5 10 15 20 20 15 10 5 o 5 10 15 20

Guatemala 1965 Guatemala 1995

+65
60-64
55-59 E 1
50-54 r,7
45-49 E
40-44 E 3
35-39 @2 :
30-34
masculina feminina 25-29 masculina v feminina
20-24
15-19
10-14
r- - l 0-9
2 1.5 1 0.5 o 0.5 1 1.5 2 2 1.5 1 0.5 o 0.5 1 1.5 2

Mxico 1965 Mxico 1995

Er +65
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
masculina feminina 25-29 masculina feminina
20-24
J 15-19
10-14
0-9
15 10 5 o 5 10 15 15 10 5 o 5 10 15

O Populao E3 Fora de trabalho

Fonte: Estimativas e projees da OIT.

de instruo das mulheres. Como outras regies, a Amrica Latina
sofreu um dednio na participao dos muito jovens - com o
aumento da instruo - e dos muito velhos (ver Figura 1).
A participao na mulher na fora de trabalho cresceu de uma
mdia de 28% na dcada de 70 para 38% no comeo dos anos
90. Existe uma ampla variao entre os pases, com taxas que vo
desde a mais baixa, 24% na Bolvia (1989), mais alta, 51% em
El Salvador (1990). No existe ligao direta entre desenvolvi-
mento econmico e participao da mulher na fora de trabalho,
mas o desenvolvimento rpido freqentemente acompanhado
de maior participao da mulher, nveis mais altos de instruo
entre as meninas e taxas de fertilidade mais baixas. As condies
do mercado de trabalho tambm influenciam. Em El Salvador,
por exemplo, o conflito militar e a migraao reduziram a oferta
interna de trabalho masculino, levando entrada da mulher na
fora de trabalho. O declnio econmico regional dos anos 80
tambm teve um impacto sobre a participao da mulher, que
tende a subir com a recesso em pases de baixa renda.
Elevao dos nveis de instruo
Nos anos 70, a instruo primria alcanou 100% de cobertura
na maioria dos pases da Amrica Latina e do Caribe, embora a

4
 C O N D I FS D O M E R COA D O DE Tr R A 3 A L H iO

cobertura no nvel secundrio continuasse a mostrar amplas dis-

Cobertura da escolaridade secundria paridades entre os pases, variando de 8% na Guatemala e Haiti
expandiu-se nos anos 70 e 80 a 70% em Barbados. Desde ento, a instruo secundria
expandiu-se rapidamente e por volta de 1990 o acesso da popu-
Figura 2. Cobertura da escolaridade secundria na lao a ela havia dobrado na maioria dos pases. Entre as excees
Amrica Latina, 1970-90 esto El Salvador - onde a cobertura da instruo secundria
(porcentagem) continua abaixo de 30% - e o Brasil -onde atingiu apenas
o 20 40 60 80 100 40%, taxa baixa para um pas no seu nvel de renda (Figura 2).
Barbados Em contraste com outras regies, as diferenas de instruo
Trinidadi secundria por sexo j eram insignificantes nos anos 70.
Uruguaie Ao mesmo tempo em que os pases da Amrica Latina e do
Argen
Aretina =
L Caribe fizeram progressos considerveis na oferta de educao,
Rep. Domin. I- s. outras regies o fizeram to bem ou melhor. Em 1985, os pases
Peru - da Amrica Latina e do Caribe e os do Leste da sia tinham cerca
Guiana da mesma parcela de populao com o mesmo grau de instruo
Panamica (Figura 3). O Leste da sia tinha uma proporo maior da po-
Venezuela pulao com instruo secundria ou superior, enquanto a
Equador L _ Amrica Latina e o Caribe tinham uma proporo mais alta com
Colmbia instruo superior. Desde ento, o Leste da sia aumentou tanto
Suriname
Mxico a matrcula geral quanto a participao de estudantes com edu-
Nicargua 1 cao secundria ou superior mais depressa do que a Amrica
Costa Rica u 1970 Latina e o Caribe, embora ainda no esteja frente na proporo
Bolivia = [ 1985 da populao com instruo superior. Deve-se notar que os nveis
Brasil
Honduras = i ]
. * 1990 totais de instruo mudam devagar, apesar dos avanos significa-
Paraguai __i_tivos na cobertura da populao. Isso se deve ao fato de que o
El Salvador If investimento se concentra entre os jovens, enquanto a dis-
Guatemala tribuio leva em considerao a populao toda. O desempenho
Haiti -~- relativo do investimento em educao na Amrica Latina e no
Fonte: Banco Mundial, 1993a. Caribe fortemente influenciado pelo Brasil, que representa um
tero da populao da regio.

Leste da sia ultrapassou Amrica Latina e Caribe em cobertura da escolaridade

Figura 3. Nveis de educao na Amrica Latina e Caribe e no Leste da sia, 1985-95

(porcentagem)
100 F 100 l

Aumento do alcance da escolaridade Aumento do alcance da escolaridade

80 r,3 L a,r.L e Et-e 80 , r, d. a;,,'

6- 60o

4-- ) =1985 .

* 1995

2:- - 20 -

Superior Secundria secundria pririmriaSuperior Secundria Alguma Primria prAlguma

Fonte: Ahuja e Filmer, 1995.

5
R E F O R M A s ECO Nc 0 M I C A s E Tr A B A L H m1 T-A s

Demografia do mercado de trabalho varia amplainente na regiao

Tabela 3. Emprego urbano e rural em pases selecionados, 1990

(porcentagem)
Emprego urbano
Empregadores
do setor privado,
profissionais Autnomo, Emprego rural
Populaco e flmas com pequenas firmas
urbano mais de cinco eempregados Trabalhadores Agricultor Autnomo
Pas (parcela) empregados Setor pblico domsticos Empregadores asalariados autnomo fora da lavoura

Venezuela 84 45,6 22,5 31,9 6,9 46,2 33,1 13,2

Chile 81 59,4 _-a 40,6 2,9 64,7 25,1 7,2
Brasil 76 54,0 _a 46,0 3,1 42,5 45,6 8,8
Panam 70 32,6 29,3 38,1 2,0 38,9 47,3 11,8
Costa Rica 46 42,5 25,0 32,5 5,1 66,3 16,8 11,8
Guatemala 38 31,3 14,6 54,1 0,5 38,3 47,9 13,2
Honduras 35 30,1 14,8 55,1 0,5 33,9 48,7 17,2

a. Inclui funcionrios pblicos.

Fonte: CEPAL, 1992.

Emprego, desemprego e salrios reais processamento de matrias-primas locais. Em muitos pases

O emprego formal uma importante frao da fora de trabalho.
A Comisso Econmica para aAmrica Latina eo Caribe estima
que, em 1990, empregadores, empregados em firmas com mais
de cinco empregados, profissionais eo setor pblico eram respon-
sveis por 43% da fora de trabalho urbana na Bolivia, 54% no
Brasil, 60% no Chile eno Panam equase 70% na Costa Rica e
na Venezuela. Uma grande parcela dos classificados como empre-
gados formais so funcionrios do setor pblico: 37% na
Venezuela, 42% na Costa Rica e 50% no Panam. Na regio
como um todo, 52% do emprego total gerado no setor de
servios, 26% na indstria e 22% na agricultura. Os pases da
Amrica Central so menos urbanizados (cerca de 40%) e mais
agrrios do que os da Amrica do Sul, onde cerca de 80% da po-
pulao vivem em reas urbanas (Tabela 3).
A economia rural est recebendo considervel ateno nos
pases da Amrica Latina, depois de anos de negligncia.
Reformas recentes deram impulso agricultura, oprimida por
anos de instabilidade macroeconmica, supervalorizao da taxa
de cmbio real e substituio de importao para promover a
industrializao. Apoltica agrcola do Leste da sia, comparati-
vamente mais equilibrada, encorajou o desenvolvimento de ativi-
dades rurais produtivas no ligadas ao cultivo. Um estudo recente
do Banco Mundial constatou que a probabilidade de pobreza
rural no Equador cai consideravelmente com o aumento per
capita de posse da terra, anos de instruo e proporo de mem-
bros da famlia com um trabalho regular no agrcola.
Em alguns pases, a demanda de mo-de-obra rural fora da
lavoura aumentou em resposta a padres sazonais, enquanto em
outros esteve associada a perodos de crescimento rpido no
(Equador, Nicargua), os trabalhadores passam das reas rurais
para as urbanas e vice-versa, trabalhando no campo nas estaes
de atividade mxima e como vendedores de rua na baixa tempo-
rada. Como conseqncia, grande parte da sazonalidade na pro-
duo de caf ou acar pode ser ajustada com os movimentos
dos trabalhadores. Reconhecer a importncia dessa mobilidade
na elaborao de legislao trabalhista pode ser um passo impor-
tante para aumentar aeficincia global, melhorar aprodutividade
da mo-de-obra e gerar melhores oportunidades. Em diversos
pases a legislao trabalhista funciona contra esse padro de
movimento campo-cidade, ao invs de apoi-lo. Os contratos
formais temporrios so restringidos quanto a durao e possi-
bilidade de renovao, os contratos por hora so freqentemente
limitados e os benefcios requeridos por lei partem do princpio
de que existe um contrato de longo prazo.
Em todas as economias existe uma continuidade de oportu-
nidades de emprego, desde o trabalho autnomo em casa ao
emprego formal em empresas registradas. As atividades informais
so escolhidas como forma de evitar o pagamento de impostos.
Afora de trabalho urbana que atua no setor informal chega at
75% em alguns pases em desenvolvimento (Burkina Faso, Sierra
Leone). Informalidade e produtividade da mo-de-obra esto
negativamente relacionados. Mantendo-se constante o PIB por
trabalhador, aincidncia da informalidade mais alta na Amrica
Latina e no Caribe (Figura 4). Dois fatores ligados a poltica aju-
dam a explicar a incidncia de informalidade urbana: a tenden-
ciosidade pr-indstria, anti-agricultura, que encorajou a
migrao mais rpida do campo para a cidade do que em outras
regies, e polticas trabalhistas que ignoraram o papel dos salrios

6
 CEO NDIES DCO MERCADO DOE TrRANElALMH O

Trs tipos de polticas deveriam guiar a resposta dos governos

Atividade do setor informal alta na Amrica
Latina
Figura 4. regionais de informalidade urbana
Padres
Figra4a
(porcentagem)
Setor informal como parcela
8o - r-1Leste da sia e Pacfico
<> oA Sul da sia
70 - O Amrica Latina e Caribe
60 - *Peru
so -
<i>Senegal
C>
40 - o Mxico
. O Malsia
30 - *Paquisto
20 _ O ArgetinaOs
10 l l
o 2.000 4.000 6.000 8.000
PIB por trabalhador (preos internacionais de 1985)
Fonte: Banerji, 1995; Summers e Heston, 1991.
e das condies de trabalho como incentivos e sinais do mercado,
reduzindo o nmero de empregos formais e encorajando o desen-
volvimento do setor informal.
Sistemas de seguridade social em que so frgeis os vnculos
entre os benefcios e as contribuies obrigatrias encorajam os
trabalhadores a evitar o imposto da previdncia social traba-
lhando no setor informal no regulado. Um estudo do sistema de
previdncia social no Brasil revelou que os trabalhadores per-
manecem no setor informal o quanto puderem, passando para
empregos formais apenas para atender s exigncias formais do
sistema previdencirio. No final dos anos 80, trabalhadores do
setor privado no Peru comearam a abandonar contratos de tra-
balho assalariado para tornar-se contratantes independentes de
prazo curto, o que lhes permitia usar o equivalente aos 9% obri-
gatrios de contribuio previdenciria para seguro de sade
pblico para pagar seguro de sade privado.
Outra razo pela qual os trabalhadores preferem ficar no sis-
tema informal que, nos lugares onde a promoo se baseia em
tempo de servio, o emprego formal pode no premiar a inicia-
tiva, a capacidade empreendedora ou o esforo individual. Um
estudo comparando o setor informal de El Salvador, Mxico e
Peru revelou que os salrios eram mais altos no setor informal do
que no formal no Mxico, o que sugere que os trabalhadores
mexicanos podem estar pagando pela estabilidade e previsibili-
dade dos empregos formais ao aceitar salrios mais baixos.
aos mercados de trabalho informais. Em primeiro lugar, a ten-
denciosidade contra o trabalho, quer seja o emprego na agricul-
tura ou no setor formal, deve ser eliminada. Em segundo, os
encargos fiscais e o nus da regulamentao sobre a atividade for-
mal devem ser estabelecidos a nveis moderados e administrveis.
Em terceiro, existe campo para ao pblica, especialmente no
suprimento de infra-estrutura. Subsidiar o crdito para alguns
agricultores em detrimento de outros deve tambm ser evitado.
Pequenas firmas vem a falta de crdito como uma limitao, mas
as experincias dos pases do Leste da sia e, mais recentemente,
da Bolvia mostram que as pequenas empresas podem se desen-
volver apesar de taxas de juros reais da ordem de 40%, desde que
tenham acesso a crdito e mercados. A estabilidade dos preos
parece ser a condio necessria para que o crdito se espalhe para
firmas menores e o setor agrcola (Mosley, 1993).
O caso especial dos pases do Caribe
pases do Caribe, com uma populao de 20 milhes em 1992,
representam cerca de 5% da populao total da regio. Essa rea
l abrange o pas mais rico da regio em termos de PNB -as
Bahamas - e os mais pobres - Guiana e Haiti. Esses pases,
como um grupo, diferem significativamente do resto da Amrica
Latina. Os pases do Caribe apresentam uma alta relao comr-
cio-produto. Os pases mais abertos tm taxas de comrcio acima
de 80% e mesmo o menos aberto tem uma taxa de comrcio de
mais de 25%. Como resultado, essas economias freqentemente
sofrem grandes choques externos.
Mudana das condies dos mercados de trabalho na
Amrica Latina, 1960-95
O produto e a produtividade da mo-de-obra cresceram ade-
quadamente na regio entre 1965 e 1980, mas a crise da dvida
da dcada de 80 marcou o comeo de um acentuado declnio, com
a retrao do crdito internacional (Figura 5). Os pases que intro-
duziram reformas econmicas comearam a recuperar-se nos anos
90 (Chile, Argentina), enquanto os que no o fizeram ficaram
defasados (Brasil e outros). Ser a recuperao sustentvel? A
resposta depende da continuidade das reformas, particularmente
no nvel microeconmico. As polticas macroeconmicas internas
e as condies externas tambm tero impactos importantes.
A crise da divida e o perodo de ajustamento que se seguiu a
ela prejudicaram o emprego e os salrios reais. O desemprego
urbano na regio em geral cresceu no comeo dos anos 80 e caiu
mais tarde (Tabela 4). difcil comparar os nmeros entre pases
(os dados derivam de levantamentos feitos mediante ques-
tionrios), mas algumas tendncias so aparentes. Argentina,
Nicargua e Peru viram o desemprego subir nos anos 90,
enquanto na Bolvia, Chile, Colmbia, Guatemala e Venezuela
ele caiu.

7
REFO rMAS E CQN0 M ICA5 E T-RA1E} A1- -HI STrASA

Na Argentina e em alguns outros pases o desemprego est

Amrica Latina sofre queda de produtividade intimamente ligado reestruturao econmica e a mudanas
da mo-de-obra durante a crise da dvida setoriais. Pessino e Giacchini (1994) encontram provas de uma
durao crescente do desemprego. Essa concluso sugere que,
Figura 5. Diferenas regionais no crescimento do PIB pelo menos para alguns dos desempregados, aprofundou-se a
por trabalhador, 1965-93 defasagem entre o preo de oferta e os salrios do mercado, tor-
(porcentagem) nando-os ainda menos propensos a aceitar ofertas de emprego.
-8 -6 4 -2 0 2 4 6 8 10
l l l l ll l Isso pode refletir mudanas no valor de mercado de algumas espe-
Leste aAia o1965-80 cializaes, o que consistente com a reestruturao econmica,
1990-93 e a introduo de benefcios de desemprego.
A retomada do crescimento na Amrica Latina trouxe em
Europa e sia Central geral uma recuperao dos salrios reais, embora na Argentina,
Costa Rica, Peru e Uruguai eles tenham estado, em 1993, abaixo
Amrica Latina e Caribe dos nveis de 1980 (Tabela 5). Em alguns pases, o retorno da
educao melhorou. Na Argentina, Brasil, Chile e Mxico, as
reformas orientadas para o mercado e a liberalizao do comr-
Oriente Mdio e Norte da frit cio foram acompanhadas por um aumento nos salrios relativos
dos trabalhadores com maior grau de instruo. Os dados para
OCDEde alta renda Colmbia e Costa Rica sugerem que outros fatores tiveram
influncia tambm.

SaldaAsia j O desafio do alvio dapobreza

O acesso a educao bsica, a infra-estrutura urbana e rural e aos
frica Subsaariana bens pblicos afetam a capacidade de desempenho das unidades
familiares e dos individuos na economia de mercado. Assim, o
papel do governo na criao de oportunidades no mercado para
todos os cidados cada vez mais importante. tambm essen-
cial que os programas sociais que acompanham as reformas

Desemprego urbano aumentou aps a crise da dvida

Tabela 4. Desemprego mdio anual urbano em pases selecionados da Amrica Latina, 1984-94
(porcentagem)
Pas 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994a

Argentina 4,6 6,1 5,6 5,9 6,3 7,6 7,5 6,5 7,0 9,6 11,2
6,9 5,8 7,0 7,2 11,6 10,2 9,5 7,3 5,8 5,4 5,8
Bolvia
7,1 5,3 3,6 3,7 3,8 3,3 4,3 4,8 5,8 5,3 5,5
Brasil
18,5 17,0 13,1 11,9 10,2 7,2 6,5 7,3 4,9 4,0 6,2
Chile
Colmbia 13,4 14,1 13,0 11,8 11,2 9,9 10,2 10,2 10,2 8,7 9,3
Costa Rica 6,6 6,7 6,7 5,9 6,3 3,7 5,4 6,0 4,3 4,0
10,5 10,4 10,7 7,2 7,4 7,9 6,1 8,5 8,9 8,9 8,1
Equador
Guatemala 9,1 12,0 14,0 11,4 8,8 6,2 6,4 6,7 6,1 5,5
Honduras 10,7 11,7 12,1 11,4 8,7 7,2 7,8 7,4 6,0 5,9
5,7 4,4 4,3 3,9 3,5 2,9 2,9 2,7 2,8 3,4 3,7
Mxico
Panam 12,4 15,7 12,7 14,1 21,1 20,4 20,0 16,1 14,2 12,5 12,0
Paraguai 7,3 5,1 6,1 5,5 4,7 6,1 6,6 5,1 5,3 5,1 5,1
8,9 10,1 5,4 4,8 7,9 7,9 8,3 5,9 9,4 9,9 9,5
Peru
14,0 13,1 10,7 9,3 9,1 8,6 9,3 8,9 9,0 8,4 9,0
Uruguai
14,3 14,3 12,1 9,9 7,9 9,7 10,5 10,1 8,0 6,6 8,9
Venezuela
.. No disponvel.
a. Preliminar.
Fonte: CEPAL, Economic Survey of Latin America, vrios nmeros.

8
 C ON 1D I: C E D O M E rcA D O D E Tr A AEL H OO

A retomada do crescimento trouxe a recuperao dos salrios

Tabela 5. Salrios reais mdios em pases selecionados da Amrica Latina, 1984-94

(1980 = 100)
Pas 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994a
Argentina 116,9 106,1 107,5 96,9 93,7 75,8 79,4 80,5 81,6 80,3 85,7
Brasil
Rio de Janeiro .. .. 122,9 101,5 105,7 108,2 87,0 92,2 115,3 119,5 109,2
So Paulo 105,1 111,8 137,3 127,7 138,3 149,1 130,8 125,4 138,1 151,9 162,7
Colmbia 118,1 114,6 120,1 119,2 117,7 119,5 116,0 115,3 117,3 122,8 122,2
Costa Rica 84,7 92,2 98,0 88,5 84,5 85,1 86,5 82,5 85,9 94,7
Chile 97,2 93,5 95,1 94,7 101,0 103,0 104,8 110,1 115,1 118,6 124,6
Mxico 74,8 75,9 73,2 72,0 71,3 77,8 79,4 84,7 92,9 100,2
Peru 87,2 77,6 101,1 108,9 82,1 44,8 39,1 42,1 41,6 41,3 47,4
Uruguai 72,2 67,3 71,7 75,0 76,0 75,8 70,4 73,0 74,6 78,2 79,2
.. No disponvel.
a. Preliminar.
Fonte: CEPAL, Economic Survey of Latin America, vrios nmeros.

orientadas para o mercado tenham como objetivo ampliar as opor-
tunidades econmicas, especialmente entre os pobres (Quadro 1).
Vrios pases da regio esto caminhando nessa direo. Um
interesse renovado no aumento das matrculas, especialmente no
nvel primrio, explica as reformas recentes da Argentina at a
Nicargua. A correo de problemas nos mercados de terra
parte da agenda de polticas na Colmbia, Equador e Peru e foi
crucial na recuperao agrcola do Chile nos anos 80. Mas na
maioria dos pases o mercado formal de trabalho no est aberto
participao ativa e negociao de salrios, condies de tra- lidade em relao ao momento da ocorrncia (Hamermesh,
balho e contratos coletivos. Por exemplo, os contratos por hora
no so permitidos pela legislao equatoriana, o que deixa um
grande nmero de trabalhadores no setor informal.
A ligao entrepoltica trabalhistae demanda de mo-de-obra
A atual legislao trabalhista em muitos pases determina no ape-
nas direitos legais bsicos mas tambm condies detalhadas do
contrato de trabalho (salrios, estabilidade no emprego, dias de
frias por ano, obrigaes do empregador, etc.) de todos os tra-
balhadores. Essas exigncias onerosas desencorajam os contratos
de trabalho formais, deixando os trabalhadores informais sem
proteo jurdica. As exigncias tambm restringem a criao de
empregos formais e tm efeitos negativos sobre a utilizao da
mo-de-obra. Como enfatiza a teoria dinmica da demanda de
trabalho, as decises sobre contratao e demisso tm trs carac-
tersticas distintas: implicam custos no recuperveis, ocorrem
num ambiente de incertezas e precisam permitir alguma flexibi-
1993). Regulamentos onerosos de estabilidade no emprego e um
sistema imprevisvel de representao do trabalhador e resoluo
de conflitos adicionam incertezas estimativa de custo do tra-
balho. Essa incerteza tem um impacto negativo direto sobre os
nveis de emprego, bem como sobre a velocidade de ajustamento
(Dertouzos e Karoly, 1992). As reformas devem visar o estabele-
cimento de direitos bsicos, a reduo das distores e o aumento
dos incentivos para a criao de empregos no setor formal.

9
R E F ORF M A S E C ON 0 M I CA S
E T-Rr
Quadro 1. O resgate dos pobres
Uma importante esrmigia de sobrevivncia para as famlias
pobres aumentar o numero dos que trabalham para susten-
tar o grupo. incluindo as crianas. O trabalho do menorainda
prevalece na Amrica Latina apesar das restries legais. No
Brasil, por exemplo, estima-se que cerca de 18%j das crianas
entre 10 e 14 anos de idade trabalham. A incidncia de tra-
balho do menor alta entre as Famlias de baixa renda eentre
as unidades familiares encabeadas por mulheres. alta [am-
bm onde a demanda de trabalho do menor alta e a quali-
dade e o acesso educao so baixos. O cumpnmento cks
normas que regulam a mo-de-obra pode eliminar o trabalho
do menor, mas pode tambm piorar a situao para algumas
famlias pobres. Chegai a os pobres para aumentar suas
oportunidades na economia de mercado, ao contrario, requer
uma abordagem abrangente que leve em considerao a inter-
ao entre as condies do mercado de trabalho, o acesso
educao. o trabalho do menor e a pobreza.
A pobreza tambm se manifesta nascrianas de rua - cm
geral adolescentes - em muitos paises. Estudos recentes no
Brasil mostraram que as crianas de rua diferem das que rra-
balham sob muitos aspectos. Em geral romperam os laos
com suas famlias, particularmente os pais. Tendem tambm
a ter problemas de comportamento, abandonar a escola e ser
viciados em drogas. H anos, instiruies no governamen-
tais e religiosas vm ajudando essas crianas, fornecendo-lhes
abngo, atendimento s suas necessidades bsicas e educao.
A ao preventiva considerada a mais eficaz para trar as cri-
anas das ruas.
A pobreza grande e est difundida entre as populaes
indgenas da Amrica Latina (ver tabela acima). Os grupos
indgenas pobres tendem ase concentrar nas reas rurais, iso-
ladas devido a estradas precrias e falta de comunicao. e
tm acesso limitado a educao formal e servios dc sade.
10
ARALES LS H 1 5 TrA S
A pobreza e grande enitre os grupos iiitligeiias
--
Porcenragem da populao que vive abaixo do nivel
de pobreza
pa Iodiganaz No Ihnga
Guatemala 86,6 53.9
Mxico 80.6 17.9
Peru 79.0 49.7
Os projetos para diminuir o isolamento e as privaes dos
povos indgenas podem-se beneficiar da participao destes
em sua elaborao e implementao.
Como pocem os governos tratar de meras de poliica
social to variadas e que requerem solues especializadas?
No podem faz-lo sozinhos. Mas uma abordagem em vrios
planos, que combine legislao e programas especificos com
a particpao de organizaes no governamentais e outros
grupos cisicos pode ser eficaz. Diversos pases da America
Lanna comearam a reconhecer os mritos do direciona-
menco de fundos e dos programas descentraldos. Essa
abordagem reconhece a vantagem de financiar solues pri-
vadas para problemas sociais que esto sempre mudando. A
eficcia dessa poltica repousa na diviso de responsabilidades:
enquanto as organizaes privadas se concentram na soluo
do problma, o setor pblico se ocupa dos resultados mensu-
rveis e da eticcia do custo
Fonte. Psacharopoulos e Patnnos, 19913; dados do Banco
Mlundial. Val e Valds. 1993.
 (CAlI'iTULO 3

Reformas de Poltica e
Integrao Internacional
O comrcio internacional oferece oportunidades para
especializao eficiente mas tambm traz novos riscos.
Como pode a regio evitar a volatilidade da taxa de
cmbio do passado? A resposta se encontra no fortalecimento da
economia interna e na expanso do papel e da eficcia dos mer-
cados de fatores.
A crise da dvida fez com que os pases da Amrica Latina e do
Caribe revissem suas polticas econmicas e considerassem mais
seriamente as vantagens de uma orientao para a exportao. Mas
levou algum tempo para que as reformas de poltica fossem imple-
mentadas. No setor externo, as relaes de troca deterioraram-se
e a atividade econmica nos pases industrializados no final da
dcada de 80 diminuiu. Mas os pases latino-americanos e
caribenhos conseguiram emprstimos a taxas de juros reais baixas
e o crescimento retornou regio nos anos 90. A combinao de
financiamento fcil e competio difcil nos mercados interna-
cionais de bens representou um perigo para alguns pases. Por
exemplo, com exceo do Brasil, a produo cresceu mais de 15%
nos pases durante 1990-94; como resultado, o investimento e o
consumo cresceram abruptamente e as exportaes lquidas dete-
rioraram-se em termos relativos. Os dficits em conta corrente
cresceram apesar da expanso das exportaes em muitos pases,
porque as importaes aumentaram ainda mais. Exportaes e
crescimento nem sempre apresentaram uma correlao positiva.
Na Argentina e no Paraguai, o volume exportado caiu apesar do
que parte do processo. O comrcio traz ganhos mtuos para
todos os pases, mas tambm pode ter importantes efeitos dis-
tributivos dentro das fronteiras nacionais, beneficiando os tra-
balhadores cujos produtos esto mais em demanda e
prejudicando outros que perdem para novos competidores.
Os pases que seguem uma estratgia de crescimento liderado
pelas exportaes sero induzidos a especializar-se de diferentes
modos. O caminho do crescimento adotado por cada pas
depender de seus recursos iniciais e de suas escolhas estratgi-
cas. Com o aumento dos salrios reais, todos os pases passam
por uma mudana de uma economia agrcola e de produo
primria para uma economia manufatureira e de servios -
primeiro bens intensivos de mo-de-obra e depois, cada vez
mais, produtos intensivos de mo-de-obra qualificada. Mas os
Salrios reais sobem com a expanso do
comrcio
Figura 6. Salrios reais e exportaes
(porcentagem)
Crescimento mdio dos
salrios reais da indstria
0,12 -
0,10 _

crescimento econmico significativo. No Brasil e na maior parte 0,0

do Caribe, o crescimento econmico foi substancialmente mais _-
lento do que o aumento das exportaes. 0,06 -
O comrcio internacional traz ganhos imediatos atravs de
0,04 -
importaes mais baratas e ganhos a longo prazo na medida em
que os recursos so utilizados de maneira mais eficiente. Os tra- 0.02 -
balhadores podem se beneficiar de melhores oportunidades de
emprego com o crescimento da economia. De fato, durante as o-
duas ltimas dcadas os salrios reais cresceram a uma taxa mdia -0,02 *

anual de 3% nos pases em desenvolvimento onde o aumento do 0 -

comrcio (exportaes como parcela do PNB) esteve acima da
mdia, mas ficaram estagnados naqueles em que o comrcio -.06 *l
expandiu-se menos (Figura 6). Essa correlao no significa ne- -0,08 -0,06 -0,04 -0,02 o 0,02 0,04 0,06 0,08
cessariamente que o aumento das exportaes seja condio sufi- Crescimento anual mdio
da relao exportao/PNB
ciente para o crescimento econmico mais rpido, mas indica Fonte: Estimativas do Banco Mundial.

11
REFO RMAS E:CO N0MICAS E T 1RAEBALHisrT.AEs

demanda de mo-de-obra. Mesmo assim, podem-se tirar algu-

As tarifas esto caindo na regio mas concluses. Se agruparmos os pases de acordo com a classi-
ficao da tabela 6 e estimarmos a mdia do crescimento da

Tabela 6. A abertura da Amrica Latina, pases e anos produtividade da mo-de-obra, podemos ver que os primeiros
selecionados, 1985-92 reformadores mostram desempenho melhor que todos os outros
(porcentagem) grupos nos anos 80 e comeo dos 90 (Tabela 7). Vemos tambm
que o crescimento mdio da produtividade entre os reformadores
taPifria barreiras no recentes foi negativo. Esse resultado ditado pelo Mxico, onde
mdiaa tarifrias5 a produtividade mdia da mo-de-obra caiu a uma taxa anual de
1,6% nos anos 80 e continuou a cair a uma taxa anual de 0,75%
Pas 1985 1991-92 198547 1991-92
_________________________________________ no comeo dos anos 90.
Primeiros reformadores Maior exposio aos mercados internacionais traz novas opor-
Bolvia 20,0 8,0 25,0 0,0 tunidades para investidores privados e grandes importantes na

Reformadores recentes forma como so conduzidos os negcios. O senso de oportu-

Costa Rica 92,0 16,0 0,8 0,0 nidade, a ateno qualidade e confiabilidade passam a ser
Mxico 34,0 4,0 12,7 20,0 vitais, A exposio maior competio e ao comrcio interna-
Uruguai 32,0 12,0 14,1 0,0 cioal est a o a melor rele e megado-mpe-
Reformadores mais recentes cional est ajudando a melhorar as relaes empregado-empre-
Argentina 28,0 15,0 31,9 8,0 gador. Hoje est claro que no existe um montante fixo de
Brasil 80,0 21,1 35,3 10,0 "rendas econmicas" pelas quais lutar e que trabalhadores e
Colmbia 83,0 6,7 73,2 1,0
Equador 50,0 18,0 59,3 empregadores tm mais a ganhar trabalhando juntos para um
Guatemala 50,0 19,0 7,4 6,0 empreendimento mais bem sucedido. Mas as relaes industriais
Nicargua 54,0 .. 27,8 .. so muito influenciadas pelos mtodos do passado e por uma
Paraguai 71,7 16,0 9,9 0,0 estrutura jurdica que desencoraja a cooperao entre patres e
Peru 64,0 15,0 53,4 0.0
Venezuela 30,0 17,0 44,1 5,0 empregados. Legislaes desse tipo exigem reforma.

.. No disponvel.
a. Taxa total mdia (tarifas mais paratarifas), no ponderada. A taxa de cmbio real e os influxos de capital
b. No ponderada. Depois do grande esforo associado s redues tarifrias e as difi-
Fonte: Dados do Banco Mundial. Erzan e outros, 1989. culdades decorrentes de amplas desvalorizaes nos estgios ini-
ciais da reforma, vxios pases permitiram que sua taxa de cmbio
pases ricos em recursos naturais permanecero exportadores de real sofresse um acrscimo substancial de valor. As mudanas nas
matrias-primas por mais tempo: tero que atingir nveis mais polticas internas e as condies dos mercados internacionais
altos de qualificao e de capital por trabalhador antes de trouxeram grandes fluxos de capital para a regio nos anos 90,
comear a se especializar em manufaturas. Muitos pases na mas o valor da taxa de cmbio real prejudicou as exportaes e a
Amrica Latina provavelmente seguiro esse caminho. A expe- criao de empregos.
rincia de pases mais industrializados mostra que, mesmo onde
os recursos naturais so abundantes, os padres de produo
mudam, particularmente na utilizao da mo-de-obra. Isso Primeiros reformadores tm desempenho melhor
principalmente reflexo do equilbrio requerido entre a elevao que os outros
dos salrios reais e a crescente produtividade da mo-de-obra.
Como demonstram as economias recm-industrializadas do
Letai, os pase qu.oe xadra pcdd Tabela 7. Taxa anual de crescimento da produtividade
Leste da sia, os pases que podcm expandir a capacidade da mo-de-obra por grupo de pases, 1965-94
interna atravs do investimento em capital fsico e humano esto mpo-de- a g o s 9
mais bem preparados para adotar novas tecnologias quando as
condies de mercado forem apropriadas. Grupo de pases 1965-80 1980-90 1990-94
Primeiros reformadores 1,38 -0,12 4,12
Reforma do comrcio Reformadores recentes 2,72 -1,55 -0,51
Reformadores mais recentes 3,41 -1,20 0,71
A reduo tarifria avanou rapidamente em vrios pases da No reformadores 2,49 -1,37 0,01
Amrica Latina e do Caribe, mas ainda est num estgio relati- Total 3,09 -1,24 0,56
vamente inicial para a maioria deles (Tabela 6). , portanto, pre- Nota: Mdias ponderadas com base na populao em 1995.
maturo avaliar o impacto das reformas sobre o crescimento ou a Fonte: Dados e estimativas do Banco Mundial.

12
 R E F O R M A D E P O L T I C A E I N T E G R A C O -r E R N A C I O N A L

A taxa de cmbio real na maioria dos pases sofreu um aumento que pode ser mantido apenas se os ingressos reais
acrscimo de 10% a 30% desde 1990. Existe uma forte cor- estiverem subindo. Os planejadores freqentemente vem-se ten-
relao entre a valorizao da moeda, os influxos de capital e tados a embarcar na popularidade de uma taxa de cmbio real
os dficits em conta corrente. Corrigidos pela inflao, os supervalorizada, especialmente quando acreditam que podem
fluxos de capital para a regio foram maiores em 1992 e 1993 adotar medidas corretivas mais tarde. Mas as valorizaes da taxa
do que em seu auge nos anos 70. O aumento foi tambm de cmbio real reduzem a competitividade internacional das
muito mais abrupto. Dados de dez pases indicam que os exportaes. Nos pases em que o setor exportador pequeno, os
fatores externos desempenharam um importante papel no planejadores podem evitar ouvir essas reclamaes. Mas as evidn-
episdio recente, o que significa que os influxos de capital no cias mostram que os ciclos gerados pela instabilidade da taxa de
devero persistir. cmbio real criam enormes deslocamentos na economia, particu-
larmente no mercado de trabalho. Esses ciclos so particularmente
Uso mais eficaz dosfluxos de capital perigosos em pases que esto saindo de anos de polticas que fa-
A Amrica Latina no foi a nica regio a receber fluxos de ca- Iharam. A experincia do Mxico com a evaso de capitais indica
pital significativos nos ltimos anos. Um estudo de Calvo, que h lies importantes a aprender sobre a gesto monetria.
Leiderman e Reinharrt (1993) descobriu semelhanas no volume Muitas outras coisas esto ocorrendo. Existem problemas srios
relativo dos fluxos de capital entre dez pases da Amrica Latina com a operao dos mercados de terra e gua, tcnicas de admi-
(Argentina, Bolvia, Brasil, Chile, Colmbia, Equador, Mxico, nistrao trabalhista e um sistema fiscal que continua a subsidiar
Peru, Uruguai e Venezuela) e oito economias da sia (Indonsia, certos setores. Para evitar amplas variaes na taxa de cmbio real,
Malsia, Filipinas, Repblica da Coria, Cingapura, Taiwan- a economia interna precisa ser fortalecida, especialmente atravs
China e Tailndia). Os influxos da conta de capital chegam a do melhor funcionamento
dos mercados de fatores. O ajuste
3,3% do PIB nos pases da Amrica Latina e 2,7% do PIB nos econmico ser mais rpido se os indivduos puderem aproveitar
pases da sia. H entre os pases e as regies um aumento acen- as vantagens das alteraes nas condies de mercado para mudar
tuado das reservas internacionais. Nos primeiros estgios dos de emprego, vender e comprar bens e iniciar novas atividades. O
influxos de capital ocorreram aumentos acentuados nos preos ajuste econmico tambm ocorrer mais rapidamente se as firmas
das aes e em ambas as regies os influxos de capital foram tomarem decises quanto a localizao, atividades e uso de fatores
acompanhados de crescimento econmico acelerado. que respondam s vantagens comparativas da economia. Uma
O que distinguiu os pases da Amrica Latina dos da sia foi resposta eficiente da agricultura s novas oportunidades criadas
o grau de valorizao da taxa de cmbio real e a reao da poupana pelas reformas comerciais apia-se num mercado de terra que fun-
aos influxos de capital. Enquanto os pases asiticos aumentaram cione bem (Quadro 2). Em pases como El Salvador e Nicargua,
sua taxa de poupana em 3%, os latino-americanos, em mdia, em que revolues e guerra criaram disputas sobre direitos de pro-
reduziram-na. Mas a relao causal entre consumo interno e taxa priedade, s agora os governos esto comeando a tratar do pro-
de cmbio real no clara. Os pases da sia foram mais agressivos blema. Os mercados de terra na Amrica Latina e no Caribe so
na esterilizao dos influxos de capital para limitar o crescimento notoriamente reprimidos e muitas vezes distorcidos. Em alguns
monetrio. Receberam tambm uma parcela maior desses capitais casos, uma parcela considervel da terra mantida em grandes
sob a forma de investimento estrangeiro direto, o que torna a este- fazendas, intensivas de capital, que empregam pouca mo-de-obra
rilizao menos importante, j que menor a volatilidade associ- mas recebem crdito e outros subsdios. Reformas agrrias inex-
ada a esses fluxos. A resposta de poltica mais apropriada aos pressivas, que tentaram ou ameaaram dar o direito de pro-
influxos de capital depende da persistncia que se espera deles e da priedade a ocupantes, apenas exacerbaram a tendenciosidade dos
natureza dos mercados internos de crdito. Se os influxos de ca- donos de terra em favor de prticas de produo que no depen-
pital forem facilmente reversveis, a abordagem conservadora a dem de mo-de-obra. Na
Colmbia, por exemplo, terra poten-
de esterilizar 100% deles. Isso foi o que fez a Indonsia para man- cialmente boa para lavoura usada para pasto porque a poltica
ter a estabilidade macroeconmica durante o boom do petrleo. agrria favorece as grandes fazendas.
O objetivo evitar uma situao em que a valorizao da taxa de
cmbio real prejudique o setor exportador e leve a dficits de conta Reformas com bases amplas: a chave do sucesso
corrente insustentveis, ou em que uma sbita inverso dos fluxos Pases reformadores bem-sucedidos, como Chile e Nova
de capital leve a uma crise financeira interna. Zelndia, demonstraram que a melhor resposta s oportu-
nidades oferecidas pela liberalizao do comrcio uma abor-
Efeitos sobre o mercado de trabalho dagem com base ampla. As reformas chilenas, introduzidas
O acrscimo de valor da taxa de cmbio real representa um em meados dos anos 70, concentraram-se em ampliar o pa-
aumento dos salrios reais em relao a bens comercializveis - pel do setor privado numa abordagem ao desenvolvimento

13

R E F O R M c
Er--CON M IC AS E T R A
Quadro 2. Como fazer funcionar o mercado da terra: refomas na Colmbia, Equador,
A limutao dos direLios sobre a terra, inclwndo a virtual
abolio do arrendamento. explica em larga medida a falta de
melhoria no campo e a banca demanda de mo-de-obra agr-
cola em vrios pases latino-americanos. Esforos recentes
para mudar essas resutries enfrentaram enorme oposio e
exgem uma boa dose de vonade politica.
Na Colmbia, uma srie de medidas iurfdicas a panir dos
anos 30 tiveram o efeito de reduzir os incentivos para que os
grandes propnerrios arrendassem suas terris. O direito de os
proprietriaos de terra empregarem meciros foi formalmente
abolido em 1968. Entre 19710 e 1975, ocorreu uma queda
9
acentuada no emprego rural - 3,). ao ano. Tambm
durante os anosJO ocorreu uma onda de ocupaesdegais de
rerras, afetando 1.500 a 2.000 fazendas ecerca de dois teros
dos departamentos da Colmbia. Essa alternativa aquisio
deernasfoiencerradaem 1988eospobrescomearamaocu-
par terras marginais na orla da floresta mida ou nas encostas
escarpadas. As oporrunidades limitadas para que os pobres
culirvem a terra escto debilitando a possibildade de uma
lavoura sustentvtl para todos e incitam violncia no campo.
A Colmbia aprovou uma no%a lei de reforma em 1994
destinada a aumentar o papel do mercado na transferncia de
terra para os lavradores pobres. Os candidatos qualificados
recebero um subsidio de 7Q0 para a compra de um lote de
terra suficiente para sustentar uma famflia de lavradores; ser
oferecido crdito para cobrir os restantes 300'o do preo de
compra. Espera-se que os beneficirios dos subsdios se agru-
pem em cooperauvas para negociar compras de grandes pro-
prietrios. O novo programa tambm d titulo de
propriedade a ocupantes de terras de fronteira e introduz
medidas de melhoria da terra para as comunidades indigenas.
Esta lei um passo na direo certa, mas no trata da reforma
das restries ao arrendamento da terra.
A recm-aprov-ada (199) Lei Agro-Pecuria no Equador
define o quadro necessirio para o funcionamento apropriado
do mercado da terra aumentando a flexibilidade na venda de
econmico com base no mercado. A prioridade a curto prazo
dos elaboradores de poltica era restabelecer a estabilidade
macroeconmica, o que requeria reduzir um dficit pblico
significativo. O objetivo a longo prazo era restabelecer o poten-
cial de crescimento da economia, o que exigia a eliminao de
grandes distores na alocao de recursos. O primeiro estgio
das reformas de poltica incluram a liberao dos preos no
varejo, a suspenso dos controles da taxa de juros, a regula-
rizao das contas do setor pblico, a introduo de melhores
sistemas de fiscalizao tributria, o estabelecimento de disci-
plina financeira, a privatizao de empresas estatais e a reduo
das barreiras s importaes.
14
L H I 5 TA S
E3 A
Mxico e Peru
terras. definindo direitos sobre a gua e limitando a expro-
priao da propriedade privada. Um movimento para o re-
gistro apropriado da terra, combinado a uma reduo nos
subsidios agrcolas que hoje favorecem os grandes fazendeiros,
teria efeLtos benficos para os pobres.
Segundo a Reforma Agrra de 1969. 85% da terra em
mos de particulares no Peru Coram conveniidos em coopera-
uvas. Os trabalhadoresganharam o direito de administrareles
mesmos a terra, mas nto podam us-la como garanta, alug-
la. transferi-la ou vend-la. Essa reforma inibiu o insesti-
menro e a produo agrcoli ficou estagnada nos anos 1).
Embora uma lei de 1980 tenha dividido a maioria das coo-
perauv,as em propriedades individuais, somente em 1991
foram levantadas as restries para venda e aluguel e a [erra
pde ser usada como garanua.
O Peru tambm implementou uma nova lei que facilita
bastante o registro de propriedade rurais que antes eram parte
de cooperatvas e de terrenos urbanos 'invadidos" em anos
anteriores. O pais fez esforos notveis nos ulumos anos para
restabelecer os direitos de propriedade eos mercados, mas infe-
lizmente o processo acabou mergulhado na pollica, particu-
larmente com a oposio dos que se beneficiavam com as
rendas geradas sob avigncia da antiga lei que regia os repstros.
Em 1915, 0 governo do Mxico deu 80no de sua [erra cul-
uvvel aos eyzdaranos. Os qidos compem-se de alocaes
individuais e terras comunais destinadas a pasto. A terra no
podia ser usada para parceria e s podia ser passada a ouiro
membro da famlia dos epdatarton. Em 1992, uma emenda
consuiuio oficialmente Terminou com as restries ao uso
e distribuio da terra, eos eidararno obuieram mais direitos
sobre sua propriedade. As vendas. por exemplo. so permiti-
das dentro do ejuk, mas a venda para algum de fora precisa
ser aprovada pela comunidade.
Fonte Banco Mundial. 1995; comunicaes pessoais com Sol.
Thobani. G. Shepherd e L. Cord.
A segunda fase das reformas redefiniu o papel do Estado e sua
interao com o setor privado. As "sete modernizaes" incluram
legislao trabalhista, lei da seguridade social, educao, servios
sociais, direitos da terra e da gua, reforma do judicirio e reforma
administrativa. O resultado foi um quadro de regulamentos
moderno que garantia a entrada livre e os direitos de propriedade
e que expandia a possibilidade de transaes. Por exemplo, a terra
podia ser alugada, arrendada, dividida, comprada e vendida,
aumentando as oportunidades para os proprietrios e o valor da
terra. Nos setores sociais, o estabelecimento cuidadoso de metas
e a descentralizao constituram uma tarefa institucional,
administrativa e poltica extraordinariamente complexa. Foram
 R E F ORr M A S D E P Oi L T I C A E
Quadro 3. Iniciativa do setor privado e fundamentos de politica econmica
Em 19'O. a rea escassamente populada do deserto de
A.tacama no norre do Chile no era exaramenre um centro de
opornunidades para urabalhadorts. A regio desertica oferecia
apenas um numero limitado de empregos no moderno seror
de minerao de cobre e auraia ruristas para observar as for-
mas tradicionais de garimpo de ouro e prata uulizadas por
garimpeiros independen[es nas montanhas no exploradas.
Os pescadores arriscavam-se a lanar seus barcos ao mar mas
so traziam um numero limitado de peLxes. A maioria da po-
pula.o concentrava-se em duas cidades. Copiapoe Vallenar,
que unham desenvolvido umr economia de comrcio e
serIos raoi-el. mas que pouco tinham crescido em muitas
dcadas. Em meados dos anos 70 a pasagem da regio
comeou a mudar. Enue 1)'3 e 1986 a rea culurada com
vinhedos muluplicou-se mais de -0 eezes. graaLs adoo de
uma tecnologia baseada em irrigao por gotejamento com-
putadorizada. A expanso da inds[ria de acondicionamento
de frutas veio a seguir. criando uma ampla fonte de emprego
sazonal nas instalaes industriais refrigeradas. No final dos
anos 80 os salrios da irea agricola de Copapo no Atacama
eram os mais altos do Chile e milhares de pessoas afluiam de
ouuas regies na poca da colhei[a.
Os setores tradicionais do Atacama - minerao e pesca
-tambm passaram por um crescimento espetacular ncsse
reestruturados programas, abordaram-se questes legais com-
plexas e a oposio dos que se beneficiavam com os subsdios do
sistema anterior teve que ser vencida.
No comeo da dcada de 80, a economia chilena sofreu um
importante revs. Em circunstncias extremamente semelhantes
experincia do Mxico no comeo dos anos 90, grandes influxos
de capital comearam a entrar no sistema bancrio do Chile no
final dos anos 70, criando um boom de emprstimos. A demanda
agregada e os salrios reais subiram, resultando numa insusten-
tvel supervalorizao do peso. Os influxos de capital pararam em
1982 no comeo da crise da dvida e logo depois ocorreu uma
grande desvalorizao do peso chileno. Na terceira fase das refor-
mas, o Chile respondeu aumentando a independncia das autori-
dades monetarias, delegando a elas a responsabilidade pela
manuteno da estabilidade dos agregados monetrios.
Essas trs ondas de reformas reduziram a incerteza derivada
da poltica, aumentaram as presses competitivas no lado do
investimento e encorajaram os investidores a exercitar suas
opes. Mas levou mais de dez anos para que o crescimento
econmico acompanhasse a dinmica da oferta de mo-de-obra.
As reformas comearam em meados dos anos 70 e o desemprego
permaneceu acima de 10% at a segunda mtade da dcada. No
comeo dos anos 80 o desemprego chegou a 20%. A recente
I N T E Gs R A O I N T E R N A C I1O N:] A L
periodo. Investidores estrangeiros tronxeram nova tecnolo-
gia de minerao e construiram intra-estrutura Novas
estradas nas montanhas ajudaram os garimpeiros na
prospeco e contriburam para a diversiicao da economia
regional. A pesca passou de 1.100 toneladas tm 19-3 para
236.000 toneladas em 1986. com os investimentos revita-
lizando a cos[a, O aumento da atividade econmicamair do
que quadruplicou o nmenr de estabelecimen[tuj comerciais
e os hotis e instalaes turs[icas multipliaram-se 15 vezes.
Ao mesmo tempo em que os agricul[ores concentravam-se
no aperfeioamen[o da uva de mesa, , custo uni[ario do
embarque; aia de US$9 por tonelada eni 1980 para US$5,50
por t-onelada tm 1986. A chave da melhoria no se[or de
uansporte foram 1s reformas juridicas que ate[aram o
emprego nos portos e a entrada para transpor[e mariimo e
outro, negocios.
A base econmica da regio no mudou devido a unia
descoberta O deserto c, mar, os minerais e a tecnologia de
irrigao poderiam [er sido combinados para produzir an[es
Dois elementos desencadearam a transformao no compor-
tamento do in%estidor. mauores incent'os para produzir para
o mercado exporiador e um con junto de refiorma legais que
delimitaram claramen[e as responsabilidades, reduzindo a
incerteza associada poltica economica.
experincia do Mxico com a inverso dos fluxos de capital
mostra semelhanas extraordinrias. Mas com um progresso
constante na implementao das reformas a sua recuperao
poder ser mais rpida, devido ao conjunta da comunidade
financeira internacional. Desde 1987, o Chile vive com um
crescimento anual de 7%. O aumento do emprego tem sido sig-
nificativo (o desemprego caiu a 5%) e os salrios reais aumen-
taram substancialmente. A agricultura e a minerao atrairam
investimentos substanciais, ajudados pelo aumento da produ-
tividade em transporte e comunicaes, demonstrando que as
oportunidades oferecidas pela integrao internacional induzem
respostas de todos os setores da economia (Quadro 3).
Migrao internacional
Embora muitos pases tenham liberalizado seu comrcio, quase
todos continuam a controlar a migrao, apesar de os argumen-
tos afavor da mobilidade da mo-de-obra serem to convincentes
do ponto de vista econmico quanto no caso do livre comrcio.
difcil controlar os fluxos migratrios de forma eficaz porque
as restries migrao podem criar rendas em funo da escassez
que encorajam os fluxos ilegais (Quadro 4).
A migrao internacional amplia o mercado para algumas
ocupaes alm dos limites nacionais. Isso particularmente
15
 E TRASALH IRSTrAs
REFIO RMAS ECoNMIcAS

= imigrao Ilegal
Quadro 4. Empregos sazonais + acesso restrito a vistos temporrios de imigrante

Pcla primeira vez em 48 anos, a fora de trabalho para a Osgosernosdos palsesde onde prosm os trabalhadores
colheita da ma em 1992 no leste da V irginia Ocidental estiveram profundamen[e envolkidos nos estagios iniciais
desse programa. O governo dos Estados Unidos assumia a
no incluiu trabalhadores trazidos das ilhas do Caribe
responsabilidade de garantir transporte de ida e volta do
como mo-de-obra estrangeira temporria, no imigrante.
sobre ponto de recrutamento. salario mnimo. emprcgo garantido
Esse foi o ponto culminante de anos de controvrsi3
apenas na por um certo nmero de meses ou uma penso mnima de
a questo do emprego de no imigrantes no
Virgnia Ocidental mas em outras partes dos Estados subsistncia e alojamen to e cuidados mdicos grtis. Mas
Unidos. com o passai do tempo os empregadores agrcolas cstabec-
A admisso oficial nos Estados Umndos de trabalhadores ceram contatos dreto, com os trabalhadores estrangeiros
agrcolas temporrios. no-imigrantes. co,meou h cerca ou empreitciros de mo-de-obra. paganio eles mesmos os
de -5 anos em resposta ao receio de uma escassez de mio- custos de transpo rte. Com seus objetivos s dihtanciando
de-obra decorrente da combinao da Primcira Gucrra cada vez mais, os plantadores eo Depariamento do Trabalho
Mlundial c de mudanas na poltica de imigrao. Ondas se desentenderam. Os plantadores querem garantir mo-de-
sucessivas de grupos de imigrantes 3tenderam as necessi- obra hbil e disposta durante a estao de trabalho mais
dades de mo-de-obra na agricultura cspecializada de fru- intenso: o Departamento do Trabalho quer "ebar seguro de
tas, tegetais e horticultura. Nos anos -O, o Programa que isso no seri feito em detrimento dos in:tercses da mo-
Bracero criou o status formal de trabalhador temporri) de-obra local Mas o que ocorre quando o acesso a viStos de
no imigrante para trabalhadores agricolas meKcanos que imigrao temporarios limitado
vigorou at 1964. Desde ento, iodos os vistos remporario~ Como o processo de validao tornou-se mais complicado
de no imigrantes. como Sistos H-2. foram oferecidos e agravou-se a situaL litigiosa relativa ao usu' de ir3balho
segundo as clusulas da Lei de Imigrao de 1952 esuangeiro na Virgia Ocidental, os plantadores utilizaram
Um dos maiores programas dentro da clusula H -2 mo-de-o-bra no autorizada. Heppcl, Spano e Torres 41993)
admiu3 trabalhadores agrcolas das ilhas do Caribe - o descobriram que mwtos trabalhadores lamacanos na Virginia
Programa B\XI. Enquanto o Programa Bracero se desti- Ocidental tinham licenas prosisrias de trabalho prestes a
nava 3os plantadores do oeste, o Programa BtX1 era usado capirar Esses trabalhadores temiam sair do pis e no con-
principalmente na costa leste. Ao longo dos anos, porm. segur %sinos de entrada mais urde. Ia tendo estabelecido
a mo-de-obra do B'X1 foi empregada na lavour3 de tabaco relacs de trabalho. era mais provtcel que hcassem nos
plantado sombra em Connecticut. na colheita de vegt- Estados Unudos corno imigrantes ilegais. quando a melhor
tais em New Jerses. na colheita de cerejas em WVisconsn. op.i seria retornar a lamaica fora da temporada.
de milho doce em Idaho, de tomates em Indiana. de aspar-
gos em llinois, de ervilhas na Califrna. de cana-de-ah- FPiiseoHeppel, ipano e Torre. 1tN)3, Combsao sobre
car na Flrida e de ma nos estados do leste. Trabalhadores Agr1colas. 199!2.

importante em reas de fronteira (Estados Unidos-Mxico,
Venezuela-Colmbia, Nicargua-Costa Rica, Chile-Argentina),
mas tem uma importncia maior para o mercado de trabalho de
economias pequenas, como as dos pases da Amrica Central e
do Caribe. Uma grande parte dos fluxos migratrios est ligada
agricultura sazonal e a direo dos fluxos responde de perto s
condies econmicas de cada pas. A migrao e as remessas
internacionais proporcionam uma margem de estabilidade
economia interna. Quando uma grande parte domercado de tra-
balho est integrada ao mercado de trabalho de outros pases, o
preo da oferta de mo-de-obra menos influenciado pelas
condies locais. Assim, para entender os determinantes do
salrio real e do desemprego na Costa Rica, Jamaica, Nicargua,
Panam e alguns pases menores do Caribe preciso um conjunto
de variveis que vo alm da oferta e demanda de mo-de-obra
nas economias domsticas.

16
 CAPiTULO 4

Intervenoes Atuais no
Mercado de Trabalho e o
Caminho da Reforma
A polica trabalhista inclui as injunes do governo Em outros pases, os criterios de tempo de servio dominam
quanto s contribuies previdncia social, o apoio a administrao de pessoal. Estruturas
rgidas estabelecidas em
1 oleta e disseminao de informao, os programas contratos coletivos determinam quem ser treinado, pro-
especiais de criao de emprego, os subsdios para treinamento movido e a quem sero dadas responsabilidades de gerncia e
de mo-de-obra e outros (Quadro 5). As reformas da poltica como suas funes sero delimitadas. No Mxico, por exemplo,
do mercado de trabalho podem ajudar a fortalecer a economia o captulo 4 da Lei Federal do Trabalho estabelece que os con-
interna. A poltica trabalhista estabelece tambm uma estru- tratos coletivos devem conter uma estrutura de cargos de
tura para o cumprimento dos contratos coletivos e individuais, acordo com o tempo de servio.
alm de padres trabalhistas bsicos. A lei em geral garante Numa economia orientada pelo mercado, onde os empre-
aos trabalhadores o direito de formar sindicatos sob certas gadores so guiados por consideraes de custo-benefcio, os tra-
condies - que incluem geralmente um nmero mnimo de balhadores no podem ser pagos acima de sua contribuio
membros ou uma porcentagem mnima de trabalhadores por marginal produo. Os salrios mnimos preestabelecidos ou
fbrica - e aos sindicatos o direito condicionado de represen- sero irrelevantes (se a contribuio do trabalhador for maior) ou
tar trabalhadores em negociaes coletivas. Estabelece tambm resultaro em menos empregos. Mais trabalhadores teriam ento
as obrigaes condicionais dos empregadores nas negociaes que ser autnomos ou encontrar trabalho alternativo no setor
com os sindicatos. informal. O poder do trabalhador na determinao do salrio em
As mais srias distores do mercado de trabalho na Amrica geral no aumenta em conseqncia de nveis mnimos ou ajus-
Latina resultam da interveno governamental na fixao de tamentos fixados por lei, mas sim devido a oportunidades alter-
salrios; dos altos custos das demisses, que reduzem a flexibili- nativas que permitem que os indivduos escolham. A combinao
dade e tornam a reestruturao de empresas difcil e lenta; de de polticas macroeconmicas racionais e de uma orientao para
impostos de previdncia social altos, que reduzem o emprego for- o comrcio aberto d esperanas de recuperao econmica e
mal e inibem a competitividade internacional de firmas locais; e aumento da demanda de
mo-de-obra, mas as polticas trabalhis-
da natureza das relaes empregado-empregador, que encoraja o tas no deixam muito espao para estabelecer contratos (individ-
confronto e acordos de alto custo. uais ou coletivos) eficientes. preciso reduzir a presena do
governo na fixao de salrios.
Um papel para o governo na fixao de salrios?
A poltica governamental afeta os salrios atravs da indexao - Como tratar as "demisses injustas"
nos pases com tradio de inflao - e dos salrios mnimos. A legislao trabalhista latino-americana tem uma longa tradio
Com poucas excees, os salrios mnimos declinaram em toda de proteo da estabilidade no emprego. Entre as medidas exis-
a regio nos ltimos anos e tornaram-se em grande parte uma tentes esto as limitaes severas contratao temporria e os cus-
restrio no obrigatria. O Equador fixa o salrio bsico de mais tos significativos - sob a forma de indenizao - por demisses
de 100 ocupaes. Mas dados os componentes que so adi- injustas. O impacto sobre o mercado de trabalho das leis de
cionados ao salrio bsico, este representa uma pequena parcela proteo do emprego depende em grande parte de como so inter-
do pagamento mnimo mensal requerido por lei. Recentemente pretadas pelas empresas e pelos trabalhadores. Se normas especfi-
fizeram-se propostas para racionalizar o salrio mnimo no cas - como a indenizao - forem vistas como um esquema de
Equador, o que seria um passo na direo certa. pagamento diferido, seus efeitos sobre as contrataes e outras

17
 E-- Co N MNI C A S E Tr R A,A3
R E: F-O R MAS
Quadro 5. Mecanismos de cumprimento de leis trabalhistas soberanas
Com a crescente presso para esiabelecer vn;ulo.s entre acor-
dos comerciaus e prticas trabalhiscas. tornou-se cada *ez mais
importante para os pascs em desenvolvimento ter leis traba-
I[hstas explcitas e que possam ser cumpridas. As condies de
trabalho, como a reduo da pobreza e o desenvolsimen co em
geral. so uma rea legitima de preocupao inrernacional. As
amuais leis trabalhistas frequentemente concedem privilgios
a poucos s cusas de muitos. Em resposta a presso interna-
cional para enfrentar os problemas sociais, os pases em desen-
volvimento precisam criar padres que sejam compatveis
com seu nvel de desenvolvimento e mecanismos para que
selam implemenradus.
As convenes internacionais do trabalho so adotadas pela
Cunferncia Internacional do Trabalho depois de consultas
aos paises membros da Otgaruzao Internacional do Trabalho
zOIT~. Da Conferncia participam delegaes de represen-
tances de governo, empregadores e empregados de cada pas.
Quando um Estado membro ratifica uma conmeno,
obriga-se a inFormur regularmente sobre a aplicaao da con-
veno na lei e na prrica. Organizaes patronais e de ura-
balhadoresiambmtmodireitc)de fornecerinforma,. Em
essncia, asconvenesda OfTexercem presso inernacional
para que os pases cumpram suas prprias leis trabalhistas.
NMas cada pas soberano e pode escolher suas prprias leis.
Em geral existe uma correlao entre o tcxo das leis traba-
lhistas de um pais e o das convenes da OIT ratficadas c
implementadas pelo pas. A media de convenes em vigor
varia significativamente segundo a regio. sendo a mais alta a
dos pases membros da OCDE (ver Figura acima).
Depois da assinatura do Acordo Norte-Americano de
Livre Comrcio (NAFTA) em 1994, os governos do
decises sero mnimos. Mas a maior parte da legislao latino-
americana que determina a responsabilidade do empregador em
casos de demisses torna a indenizao equivalente a um imposto
sobre eles, desencoraja os pedidos de demisso voluntrios e tem
um efeito negativo sobre as relaes empregado-empregador.
Grande parte da legislao de estabilidade no emprego na
regio restringe com severidade os contratos temporrios e dife-
rencia entre indenizao "por justa causa" e "sem justa causa"
(Tabela 8). A primeira pressupe ofensa sria e na maior parte
exclui consideraes econmicas como dificuldades financeiras e
aumento da concorrncia externa. Em outras palavras, as firmas
que esto se reestruturando so punidas. Demisses em massa so
freqentemente contestadas na justia. Outro aspecto a destacar
na legislao de proteo ao emprego que as indenizaes esto pensao postergada aumentaria a eficincia dos mercados de tra-
diretamente relacionadas-ao tempo de servio, em geral na forma
de um nmero mnimo "x" de meses de salrio por ano de servio.
18
L- H 1 5-T A s
As coiivenlces da OIT incenlivaii o
cLiil1l)riineiio das leis tral)alilistas
Nmero ndio de convenes da OIT em vigor
ri do 40 IS0 8'.) 1X'- 120
EUA
- dsa
da Asa
L
sui Ca sia
Africa
OMNA
ALC
CDE
Espzanha_
Fonre: Oir. 1994.
Canadi. Estados lnidos e Mlxico acsinaram o Acordo
Norte-Americano de Cooperao no Trabalho. Estc docu-
mento est3belece procedimentos para tiat3r de disputas que
suriam na aplicao das leis trabalhistas dos trs pases. As
diferencas na interpretaco das leis sero leNadas a um
comit de especialistas e no final a um p3inel de especialis-
tas. o qual estabelecera um plano de as o. As partes com-
prometem-se a promover um conjunto de principios
dentro da lei trabalhista de cada pais
A legislao de estabilidade no emprego em muitos pases da
Amrica Latina tenta cumprir dois objetivos de poltica - punir
a demisso injusta e proporcionar seguro contra o desemprego
- com o mesmo instrumento. O problema que nenhum dos
objetivos est sendo bem servido. As empresas encontram meios
de reduzir os custos dos pagamentos forados de indenizaes e
os empregados tentam transformar pedidos de demisso volun-
trios em demisses, a fim de receber indenizao. A lei tem o
efeito de tornar o trabalho um fator fixo. Devido a isso, as
decises sobre contrataes e demisses esto sujeitas a demoras
e os contratos temporrios so informais.
A reduo dos pagamentos associados aos litgios trabalhistas
e a transformao das indenizaes em um esquema de com-
balho da Amrica Latina. Reduzir os pagamentos de litgios
requer a definio da obrigao do empregador em casos de
 INT rE r2 V E N9 ES
E A^T U A I s NO0 M E R C A D O DE T R ABAE L H CO

A legislao trabalhista latino-americana tem uma longa tradio de proteo da estabilidade

no emprego

Tabela 8. Legislao de proteo ao trabalho em dez pases latino-americanos

Restries a Indenizao, Indenizao, Indenizao,
contratos Perodo Aviso prvio demisso por demisso sem demisso por
Pas temporrios de experincla antes de demisso "justa causa"'a "justa causa" fatores econmicos
Argentina 2 anos, 3 meses 1-2 meses sem indenizao S*T b 0,5*[S*T] b
no renovvel
Bolvia renovvel 3 meses 3 meses sem indenizao S*T
uma vez
Brasil 2 anos, 12 meses 1 ms FUNDO 1,4* [FUNDO]
no renovvel
Chile 1 ano, 12 meses 1 ms sem indenizao 1,2 [S*T] d,e S*T d
no renovvel
Colmbia 3 anos, 2 meses 45 dias FUNDO c FUNDO +
no renovvel
[15 a 40 dias de salrio]*T
Equador 2 anos, 3 meses 1 ms 0,25* [S*T] + 0,25*[S*T] + FUNDO + 3S se T<3
no renovvel FUNDO S*T se 3<T<25
Penso se T>25
Mxico sem - 1 ms S*3 [20 dias de salrio]*T
restries
Nicargua 2 anos, 12 meses 1-2 meses S*T 2*[S*T]
no renovvel
Peru 2 anos, 3 meses - FUNDO FUNDO + S*Td
no renovvel
Venezuela renovvel 3 meses 1-3 meses [10 a 30 dias de 2*[10 a 30 dias de
uma vez salrio]*T salrio]*T
Nota: S representa o salrio de um ms. T representa tempo de servio em anos.
a. A legislao em geral enumera vrias razes para demisso "por justa causa." Entre
elas incluem-se conduta altamente inapropri-
ada (absentesmo, embriaguez), mas no exigncias tcnicas ou fatores econmicos.
b. A lei estabelece um 5 mximo.
c. Uma indenizao mnima equivalente a 45 dias de salrio paga em caso de demisso.
d. A lei estabelece um T mximo.
e. O nus da prova est com o empregador. Se este no conseguir provar as alegaes
de justa causa, a pena pode ser acrescida
de at 50% da indenizao normal (S*T).

demisso por causa econmica bem como em casos de demisso
"sem justa causa". A Argentina e o Chile permitiram essa dis-
tino em suas leis. Alguns pases comearam a transformar os
esquemas de pagamento de indenizao em planos de compen-
sao postergada. Na Bolvia, por exemplo, os trabalhadores tm
acesso mesma indenizao caso peam demisso ou sejam
demitidos depois de cinco anos no emprego. Outros pases, como
Brasil, Colmbia e Peru, substituram os acordos de indenizao
tradicionais (certo nmero de meses de pagamento por ano de
servio) por um fundo por tempo de servio, que acumula uma
frao do salrio de cada empregado (8% no Brasil, 8,33% no
Peru) e est disponvel em caso de demisso "por justa causa" ou
pedido de demisso. No Chile, os trabalhadores podem escolher
este tipo de acordo em lugar da indenizao tradicional depois de
sete anos no emprego. Os empregadores devem depositar um
ms de salrio numa conta de poupana em nome do empregado.
Um sistema reformado de indenizao garantiria um seguro
ao trabalhador despedido. Um sistema nacional de seguro-
desemprego - para os trabalhadores do setor formal -atingiria
os mesmos resultados. Ambos os sistemas tm mritos, desde que
cada um seja financiado pelos beneficirios em potencial. Isso
geralmente feito atravs de impostos de previdncia social para
trabalhadores do setor formal. Nos Estados Unidos, classificaes
baseadas na experincia criam uma ligao direta entre as con-
tribuies do empregador e a probabilidade de desemprego. A
implicao prtica que a taxa do seguro-desemprego sobe para
os empregadores cuja reserva de seguro-desemprego foi consu-
mida por ex-empregados. Se os sistemas de indenizao na
Amrica Latina e no Caribe mudassem para fundos de contri-
buio definida, acessveis nos casos de despedimento ou pedido
de demisso do empregado, seu efeito econmico seria virtual-
mente o mesmo do sistema americano.

19
REFCO RMAS ECON0MICAES E TrAEBAL.HIES-TrAS
Contribuies previdncia social
Na maioria dos pases latino-americanos, os empregadores so
obrigados a contribuir para o sistema de previdncia social, que
em geral proporciona aos trabalhadores penses, assistncia
mdica e seguro contra acidentes. Programas desse tipo eram
muito atraentes nos primeiros anos, mas medida que envelhe-
ceram alguns beneficios foram racionados ou eliminados. At
recentemente, todas as empresas do setor formal eram obrigadas
a contribuir para o sistema previdencirio, forando os usurios
a depender do sistema pblico.
Em termos de custo e eqidade econmica, boa parte dos sis-
temas de previdncia social na regio apresentam problemas.
Primeiro, a maioria dos fundos de penso encoraja a aposenta-
doria antecipada, o que gera um srio nus econmico quando
os aposentados esto ainda em seus anos mais produtivos.
Segundo, geralmente os benefcios das penses no esto rela-
cionados contribuio individual do empregado ao sistema.
Indivduos de renda mais alta freqentemente se beneficiam
desproporcionalmente a suas contribuies. Terceiro, os sistemas
de previdncia social tendem a encorajar servios de assistncia
mdica caros, que enfatizam mais o tratamento curativo do que
preventivo. Em muitos pases, as contribuies ao componente
da previdncia social que cuida da sade independem do estado
civil, tamanho da famlia e idade, mas os benefcios se estendem
automaticamente aos dependentes. Com a mudana na estrutura
etria da populao, os trabalhadores economicamente ativos
esto cada vez menos dispostos a apoiar esses sistemas - como
no Peru. Por fim, os segmentos pobres da sociedade so fre-
qentemente excludos da previdncia social. No Brasil, por
exemplo, apenas 18% dos grupos de renda mais pobres - que
representam mais de 40% da populao - so cobertos pela pre-
vidncia social.
Determinar se encargos tais como as contribuies para a pre-
vidncia social so vistos como meros impostos ou como in-
denizao postergada vai depender do vnculo existente entre as
contribuies individuais e os benefcios que se espera receber no
futuro. Na maioria dos pases latino-americanos, os benefcios da
previdncia social - penses e planos de assistncia mdica -
no esto relacionados s contribuies individuais ao sistema.
Mesa-Lago (1991) e Cox Edwards (1993) argumentam que essa
falta de equilbrio leva as pessoas a ver as contribuies como um
mero imposto e os benefcios como direitos adquiridos. (Quadro
6). Alm disso, os sistemas de previdncia social em muitos dos
pases so financeiramente insolventes e impem custos cres-
centes economia como um todo.
Alm dos problemas de solvncia, os sistemas de previdncia
social com desconto em folha provocam distores no mercado
de trabalho devido aos pesados encargos previdencirios para as
empresas do setor formal. Os benefcios da penso bsica so
oferecidos a todos os aposentados, enquanto que apenas uma
20
frao dos participantes ativos da fora de trabalho contribuem
para o sistema. No Uruguai, a taxa de dependncia (nmero de
pensionistas em relao aos contribuintes) situa-se ao redor de
53% e a taxa de rendimento (beneficio mdio sobre salrio
mdio) ao redor de 84%, enquanto no Brasil a porcentagem de
aposentados em relao aos participantes ativos da fora de tra-
balho aumentou de 10,4% em 1965 para 16,1% em 1995.
Desse modo, a reforma da previdncia social urgente em
pases como o Brasil e o Uruguai. Quase todos os pases da regio
se beneficiariam de reformas dos sistemas de penso, antes que
eles se tornem insolventes.
H vrias reformas que poderiam melhorar a eficincia dos sis-
temas de previdncia social. Os regimes de partilha sem ligao
entre as contribuies e os benefcios deveriam ser substitudos por
uma combinao de contas individuais e benefcios mnimos asse-
gurados pelo governo (Banco Mundial, 1994). Esse tipo de sistema
vem sendo usado no Chile desde o comeo dos anos 80 e est sendo
implementado na Argentina, Colmbia, Mxico e Peru.
Os programas que oferecem compensao por acidentes e
doenas do trabalho tm uma longa tradio. Os dois tipos bsi-
cos so sistemas de previdncia social que usam um fundo
pblico central e diversos acordos privados que so exigidos por
lei. Cerca de dois teros dos pases que adotam esses sistemas
operam-nos a partir de um fundo pblico central. Entre os pases
que utilizam acordos privados, cerca de 20 - incluindo os
Estados Unidos -exigem que o empregador fornea a seus
empregados seguro contra acidentes no trabalho. Em cerca de
metade desses, somente h disposio seguro privado. Nos ou-
tros, existe um fundo pblico, mas os empregados podem optar
por no utilizar o sistema pblico.
Os prmios cobrados por companhias de seguro privadas ou
de grupo para cobertura em caso de acidente de trabalho variam
de acordo com o histrico de acidentes nas diferentes indstrias.
Alguns pases (em particular Noruega e Sucia) eliminaram o
fator risco e todos os empregadores contribuem para o programa
na mesma proporo. Na maior parte dos pases da Amrica
Latina e do Caribe os padres de segurana so em geral respon-
sabilidade do Ministrio do Trabalho. Os prmios por risco so
estabelecidos pela indstria.
Um acordo alternativo poderia fornecer benefcios - sob a
forma de prmios de seguro mais baixos - para empregadores
que cumpram os regulamentos de segurana. Na maioria dos
pases da regio esses prmios so determinados por setor, o que
significa, por exemplo, que todas as companhias de construo
pagam o mesmo total pelo seguro contra acidentes de trabalho.
As reformas podem expandir o papel de seguradoras especia-
lizadas na oferta de seguros contra acidentes de trabalho. No
Chile, por exemplo, essas seguradoras tm mais conhecimento
sobre prticas seguras e estabelecem prmios de acordo com os
padres de segurana.
 I N-T E R V E
E NN E S ATrUA I s N O MER r C=A0D O D E T RA AL L- H4O

Quadro 6. O Imposto de previdncia social e seu Impacto

sobre os trabalhadores
Os impostos sobre o trabalho desvir[uam a distribuic
de
recursos porque reduzem o valor do Lempo de trabalho em
Os imipostos previdenciarios so altos tios
relaao ao lazer eaumentam o custo da mo-de-obra e ocusio
p-aises indtistrializados e em alguns paises
de produo. Tm tambm efeitos redisribuivos, j que o
eim desenvolvimnento
imposto de previdncia social e os benefcios da receita
- --
provavelmen[e recairo com desigualdade sobre os diferentes
Impostos de previdncia sociai como porcentagem
grupos de renda. O imposto de previdncia social ,em geral,
de salrios brutos
alto nos pases industrlizados, particularmente ria Europa.
o 1 ao
30! J 5S0
variando de 20%) a 50.U dos salrios brutos. Mas tambm 60
A,,,ar.r.a
alt, em alguns dos pases em desensolmentr.. paruicular-
Be.c,
mente na Amrica Latina, -nde varia de 20'u a 4i)t1, d,is
E sc g s n
salrios brucos Esses imposios reduzem o saLirio liquido quC n
Fra c3
as firmas pagam a:s trabalhadores no: montante total do
imposto menos o valor quc os empreg3dos d3o ao' beneflcts
H,rei r
i.s
fonmecidos
ri3:r.a
Os impostos de presidncia so gerailmente desnnados
Pn.rrugal
para financiar programas que beneficiam os trabalhadores. O r Un.d',
--.-
&rger.r.r.
UO mais comum dcssas- contribuies
o financiamen[o de Br,. ,
Fundosde penso, seguido de programas deassistncia mdica
igeralmente limitadas ao, trabalhadores ou direcionados para e
t.3uac.r
os pobres, mas em alguns casos estendidos a toda a pOpu-
Nc3ragua
lIcol. Terceiro em importncia e , hnanciamento, de bene-
uer.e . e l a
fcios por acidentes de trabalho. Em alguns paises os impostosi.ngar'r3 _
de precidncia sr-cal tambem financiam programas de
E u
seguro-desemprego. Em vrios paisc da -mrica La[lna edo
n J d _
Caribe os impostos de previdncia s,cial financiam institutos
de treinamen[o. a..57k.
C.er
Esses impostos so, munias vezes lustificados com bas cem
que os trabalhadores de outra forma no poupariam para 'ua
tribuies, tendem a distorcer o mercado de rrabalho e
aposen[adoria ou seguro de sade eque os empregadores no
reduzir o emprego formal. Por ,eempl.:., em sistemas de
fariam seguro contra o nscc, de acidentes de trabalho nem
penso- com deson[c. em fo,lha os impostas de previdncia
fc.meceria-m programas de treinamento. Esses tributos nor-
social o pagos ao longo de uma vida de trabalho. O nivel
malmente tm tres compo:nen[cs um componen[e de
da penso baseia-se nas contribuies feitas nos ltimos
poupana forada, um de premio de segun. e um campo-
cinco anos antes da aposenradoria Os trabalhadores no
nente redistribuuvo
consideram sua contribuio mensal ao sistema de pre-
Os sistemas mais fceis de executar combinam aplices
sidnca scial como parte dc seus bencfci,os Comparado
de seguro com programas de poupana forada para
a uma situao de ausncia de imposto. este eleva o custo
fornecer um conjunto bsico de beneficios Programas
da mo-de-obra para os empregadores e reduz o salario que
excessivamen[e ambicio:)sos. que exigem grandes cc.n-
.,trabalhador leva para caa.

Relaes empregado-empregador
Grande parte da legislao trabalhista da Amrica Latina ante-
rior s suas recentes reformas orientadas para o mercado e padece
de duas deficincias. Primeiro, a maioria dos trabalhadores
no
pode escolher seus representantes nos litgios trabalhistas, j que
o direito de representao designado a sindicatos oficiais.
Isso
cerceou o desenvolvimento das organizaes trabalhistas,
que
necessitam adaptar-se a um mercado de trabalho mais exigente.
Segundo, as negociaes coletivas so muito distanciadas
das
foras de mercado. Com exceo do Chile, onde a reforma
tra-
balhista foi implementada no comeo dos anos 80, o processo
semelhante em toda a regio. Os sindicatos propem um con-
trato coletivo e os empregadores respondem. O Estado participa
das negociaes desde o comeo e o acordo final se aplica a toda
a categoria.
ilustrativo o caso da negociao dos trabalhadores da inds-
tria automobilstica com a General Motors do Brasil em abril
de
1995. Quando falharam as negociaes entre adiretoria eo sindi-

21
 E T R A B A L H I S T A S
R M A, s ECO Nc 0 M I C AS
R EFO

lados e indstrias concentradas. Nas economias em desenvolvi-

cato, o caso foi mediado por um tribunal do trabalho, que de-
mento, a oposio da mo-de-obra organizada liberalizao
veria julgar e tecomendar um aumento de salrio. Este um caso
do comrcio e privatizao uma estratgia racional de
de mediao "de interesse", em que o mediador determina os ter-
manuteno de salrios mais altos para o trabalhador sindica-
mos e condies de um novo acordo coletivo. As decises do tri-
lizado no curto prazo em relao ao no sindicalizado. Se o
bunal esto sujeitas aos estatutos do trabalho e freqentemente e
Estado impuser normas para regulamentar o salrio mnimo
tambm aos mandatos constitucionais.
restringir as contrataes e demisses, o setor no sindicalizado
As greves so, de modo geral, admitidas como expresso de
operar com menor eficcia na restrio s demandas salariais dos
presses politicas - no obstante o impacto econmico sobre as
sindicatos. A promoo da concorrncia interna e a abertura aos
empresas. Em teoria, cada parte deveria ter algo a perder no
mercados internacionais, portanto, ajudaro a restringir esses
processo de negociao; assim, a demora em alcanar um acordo
efeitos negativos.
representaria um custo para ambas as partes, o que em princpio
encorajaria uma resoluo rpida e eficiente do conflito. Na
Os regulamentos trabalhistase o sistema de relaes industriais
Amrica Latina, porm, na maioria dos casos o custo das greves
O comportamento dos sindicatos trabalhistas condicionado
para o trabalhador baixo comparado ao custo para o empre-
pela estrutura da organizao sindical e a cobertura dos acordos
gador (Tabela 9).
coletivos. Um princpio chave nas relaes industriais assegurar
que as partes engajadas na negociao absorvam o custo de suas
Sindicatos
aes e no o transfiram a terceiros. Mas em alguns pases a lei
Como podem os elaboradores de poltica criar um ambiente que
requer que os trabalhadores sejam pagos mesmo que estejam em
reduza os efeitos negativos dos sindicatos e ao mesmo tempo os
greve - um claro desincentivo a que as partes cheguem a um
encorage a contribuir para o crescimento econmico e a eqi-
acordo. Alm disso, muitos governos evitam conceder emprsti-
dade? A experincia indica que um ambiente desse tipo, em geral,
mos ou adiar o pagamento de impostos no caso de empresas em
inclui mercados de produtos competitivos e quadros institu-
greve de trabalhadores ou patronal e no permitem que sejam
cionais e normativos que protegem a liberdade de organizao e
contratados trabalhadores temporrios. As negociaes entre
associao do trabalhador (incluindo o direito de aderir ao sindi-
sindicatos e empresas pblicas mostram como as organizaes
cato de sua escolha ou no aderir a nenhum). Os regulamentos
trabalhistas conseguem alcanar resultados distorcidos quando
de muitos pases tambm apiam a negociao coletiva nos
terceiros arcam com o nus do custo de acordos negociados.
setores pblico e privado. A negociao descentralizada obriga os
Quando uma empresa pblica que se encontra em dificuldades
empregadores a negociar com os sindicatos de cada fbrica, mas
financeiras recorre ao governo em busca de subsdios e crdito
no os impede de faz-lo a nvel mais centralizado, como por
fcil, o nus dos aumentos negociados cai sobre os que tm que
exemplo no plano dos sindicatos da indstria.
Os mercados de produtos competitivos limitam a capacidade pagar preos ou impostos mais altos para cobrir os custos mais
elevados da empresa, e no sobre os trabalhadores e a diretoria da
dos sindicatos de obter salrios mais altos para seus membros. A
firma que negociaram o aumento.
elevao salarial levaria falncia de empresas sindicalizadas, a
Quando os trabalhadores tm o direito de escolher seu
no ser que o aumento dos salrios se justificasse devido ao
prprio sindicato, este atua como representante genuno do
aumento da produtividade. Um levantamento de 20 indstrias
trabalhador na negociao coletiva. Alm disso, se um sindi-
no Brasil mostrou que a maior concorrncia no mercado de pro-
cato puder ser contestado (isto , se um novo sindicato pode
duto, resultado da liberalizao do comrcio, levou essas empre-
ser organizado a qualquer momento), os sindicatos sero fora-
sas a introduzir tcnicas e processos de incentivo produtividade.
dos a negociar com os empregadores para melhorar as
A mo-de-obra, disposta a garantir a continuidade da competi-
condies de trabalho. A fragmentao e a rivalidade sindical,
tividade, no insistiu em privilgios passados mas cooperou com
porm, podem ser destrutivas e os custos da negociao sobem
a administrao nesse processo.
Em ambientes menos competitivos, os sindicatos trabalhistas quando os empregados tm muitos representantes. Essas
questes so em geral enfrentadas mediante a cooperao entre
tentam obter rendas econmicas, aliando-se a empregadores e
sindicatos e empregadores. Legislao limitando o nmero de
polticos que os ajudem a perpetuar essas rendas. Esse tipo de
sindicatos por empresa vista como uma violao dos direitos
comportamento dos sindicatos evidente nos pases industriais,
do trabalhador.
onde os salrios sindicalizados mais altos esto em setores regu-

22
 I N-1T E r2 vE E N r-s A T U A I NO0 M r= r cA Do D E T-r A CA L- H o

Na Amrica Latina as greves em geral custam menos aos trabalhadores que aos empregadores

Tabela 9. Legislao para soluo de litgios em dez pases latino-americanos

Direitos do empregado
Direitos do empregador
Procedimento Renunciar ao
judicial A salrio sindicato Substituir Durao
baseia-se quando e voltar Greve trabalhadores mxima de
Pas em: Fazer greve em greve ao trabalho patronal temporarlamente uma greve
Argentina Tribunais civis Convocada por sindicato No, se trabalhadores No No, exceto se No No h mximo.
aps exauridos canais de no aceitam mediao. greve for ilegal.
conciliao. Ministro do Sim. se houver greve
Trabalho determina se patronal.
legal.

Bolivia Tribunais Depois de falhar processo No. Greve suspende Sim Sim No No h mximo.
do trabalho de arbtrio (requer 24 contratos de Apesar da lei, muitas
dias aps apresentao de trabalho. greves comeam antes
petio ao inspetor d de deciso do Tribunal.
trabalho). Maioria do
sindicato ou dois teros
dos trabalhadores precisam
concordar.

Brazil Tribunais Sim, no contexto de No Sim. Greve no Requer No, exceto se No h mximo.
do trabalho negociaes coletivas suspende contratos autorizaao greve for declarada
de contrato. Exigncia de trabalho. prvia. 'abusiva' pelo
de qurum decidida por tribunal.
contagem de votos de
membros do sindicato.

Chile Tribunais do Sim, no contexto de No Sim Sim, se greve Sim, a partir do A greve acaba se
trabalho tm negociaes coletivas afeta mais de primeiro dia da greve mais da metade dos
jurisdio sobre de contrato. metade dos se a ltima oferta trabalhadores
questes que trabalhadores for equivalente ao retornar ao trabalho.
surgem a partir da ou se interrompe contrato prvio
aplicao da lei. trabalho ajustado pelo ndice
essencial. de preo ao consu-
midor. De outro modo,
s aps 15 dias.
Colmbia Tribunal do Depois de perodo No, greve No No, exceto se 60 dias
trabalho. Dois dias de negociaes diretas. suspende contratos houver srio risco
aps a declarao Precisa ser aprovada de trabalho. de danos s
de greve, ministro por voto secreto de instalaes.
do trabalho pode maioria absoluta dos
pedir arbitragem. empregados da fbrica.
Equador Inspetoria do Se negociaes Sim No No No Quando o tribunal
trabalho. diretas falharem, desde resolve, a greve acaba.
que a maioria absoluta
dos trabalhadores
concordem. Permitidas
greves de solidariedade.
Mxico Tribunais Conselho tripartite No, a no ser que No No No h mximo.
do trabalho precisa declar-la legal. conselho decida que
agreve 'imputvel"
ao empregador.
Nicargua Tribunais civis Sim, se maioria contada Sim Trabalhadores podem Sim, aps No No h mximo.
concordar. No precisa voltar ao trabalho, conciliao.
ocorrer no contexto mas salrios so se autorizada por
de acordo coletivo. pagos em qualquer Inspetoria
caso. do Trabalho.
Peru Ministrio do Sim, se maioria aprovar. No. Greve suspende No regulamentado. No Sim No h mximo.
trabalho Poucas limitaes. contratos de
trabalho.
Venezuela Inspetoria Se negociaes diretas No. Greve suspende No Sim Sim No h mximo.
do trabalho falharem, desde que a contratos de
maioria absoluta dos trabalho.
trabalhadores concordem.
Permitidas greves de
solidariedade.

Fonte: Dertouzos e Karoly, 1992; Cox Edwards, 1993.

23
 1
(CA TUL(0 5
A Mudana do Papel
do Estado
O spases da Amrica Latina e do Caribe ainda no
trataram do problema das burocracias ineficientes. Os
esforos de descentralizao muitas vezes transferiram
responsabilidades sem outorgar a autoridade para gerar receita ou
controlar contrataes e salrios. O problema dos servios pbli-
cos e do desempenho dos funcionrios vai alm de mudanas
organizacionais, corte de custos e melhores sistemas de recom-
pensa. Os rgos governamentais precisam aprender a ver uma
ligao direta entre sua receita e suas responsabilidades.
Existem muitas maneiras de alcanar esse objetivo e todas
envolvem um certo nvel de autonomia para os rgos, com tare-
fas claramente definidas, determinao centralizada das alocaes
oramentrias e uma poltica definida de gerao de receitas adi-
cionais. A maior autonomia permitiria aos rgos (ou governos
locais) buscar a maneira mais eficiente de fornecer bens e servios
pblicos, a exemplo da operao das instituies privadas, onde
os bens e servios so adquiridos ou contratados a no ser que
haja vantagem comparativa em produzi-los internamente. Alm
disso, metas mensurveis e incentivos que premiem traba-
lhadores e gerncia so pr-requisitos para o bom desempenho
do setor pblico.
Emprego e salrios no setor pblico
Ao prestar servios pblicos, os governos no tm outra escolha a
no ser confiar na capacidade administrativa dos gerentes locais.
preciso dar a eles autonomia para contratar, promover, treinar e
despedir empregados, mas em geral eles no a tm.
Freqentemente os cargos so predeterminados, os salrios so
pagos diretamente pelo governo central e os critrios de promoo
so estabelecidos por estatuto. Isso torna as decises de adminis-
trao de pessoal de certa forma irrelevantes para as operaes
locais. Romper com esse modelo requer mais do que mudanas
jurdicas nos estatutos que governam os rgos individuais.
Requer uma boa dose de vontade poltica, porque os sindicatos
do setor pblico tm o poder de paralisar a administrao.
O principal problema apresentado pelo sindicalismo do setor
pblico que as disputas tendem a ser onerosas, porque os mer-
cados envolvidos so geralmente monopolistas. Por esse motivo,
natural buscar alternativas s greves. A mediao de terceiros
a alternativa bvia e o mecanismo recomendado a arbitragem
24
de "oferta final", que fora o mediador a escolher a oferta final da
direo ou do sindicato.
Uma reforma bem-sucedida deve encontrar meios de isolar os
rgos pblicos das foras polticas. Seu mandato precisa ser claro
e seu desempenho mensurvel. Naim (1955) observa que muitos
pases lograram xito em manter entidades pblicas importantes
isoladas das manobras polticas, transformando-as numa ilha de
administrao eficiente com a ateno voltada para os resultados.
Entre elas esto companhias petrolferas como a Petroleos de
Venezuela, a Companhia Nacional de Caf da Colmbia, a com-
panhia estatal de cobre no Chile e alguns organismos centro-
americanos que supervisionam as exportaes de banana.
Pode-se conseguir muito ao conceder mais autonomia aos
rgos pblicos, mas essa abordagem no pode ser generalizada
para todo o setor pblico. O captulo anterior tratou das
restries administrao de pessoal que so parte integrante dos
contratos coletivos em toda a regio. Alm dessas, existem muitas
vezes estatutos especiais para trabalhadores nos setores sociais
(educao, sade e outros). Como mostrou a experincia dos
anos 80, nem a legislao mais protecionista protege os empre-
gados da recesso ou dos cortes oramentrios. A experincia
tambm mostrou ao trabalhador que melhor estar num sistema
que o recompense por ser produtivo. Em resumo, conseguir que
os servios pblicos tenham um desempenho mais eficiente
requer uma abordagem pragmtica que reconhea a importncia
da gesto local, compreenda os incentivos que cada entidade
enfrenta e encontre meios de corrigi-los para que os objetivos
sociais sejam consistentes com os da entidade local. A recente
experincia da Nova Zelndia com as reformas administrativas
do setor pblico oferece um padro de medida interessante com
o qual comparar as prticas de outros pases.
Estabelecer prioridades e escolher melhores
instrumentos de poltica
Os gastos sociais so sempre limitados por consideraes ora-
mentrias. Ademais, a considerao mais importante para qual-
quer despesa social a eficincia da alocao de fundos, medida
pelos resultados em relao s metas iniciais. Os pases latino-
americanos mantm estruturas burocrticas elaboradas e uma
legislao complexa para governar o fornecimento de servios
 A M
sociais. Esses pases deveriam iniciar esforos de racionalizao de
suas instituies de servio social. Os governos deveriam limitar-
se elaborao de poltica, controle, avaliao, superviso e finan-
ciamento, deixando a execuo dos programas a entidades
descentralizadas como municipalidades, governos locais e orga-
nizaes privadas.
Em termos de financiamento, os subsdios que atendem a
demanda apresentam diversas vantagens em relao aos subsdios
indiretos, do lado da oferta. Os subsdios em resposta demanda
so mais facilmente dirigidos aos grupos mais necessitados e
atraem co-financiamento mais facilmente. Esse princpio aplica-
se a todas as reas em que o setor pblico esteja envolvido pro-
fundamente com financiamento e produo de servios. Dois
casos particularmente importantes para este relatrio so edu-
cao e treinamento de mo-de-obra.
Financiamentoda educao
A educao superior na Amrica Latina tem sido tradicional-
mente subsidiada do lado da oferta. Essa escolha beneficia os que
se qualificam para a educao universitria, independentemente
de sua capacidade de pagar, o que reduz os recursos disponveis
para os segmentos mais pobres da sociedade. No h dvida de
que a educao tem que melhorar para que continue o impulso
dos ltimos anos orientado para as exportaes. Mudar a maneira
pela qual so alocados os fundos para educao superior ajudaria
a ampliar a cobertura. A maioria dos que se formam nas univer-
sidades adquirem uma capacidade de auferir renda que lhes per-
mitiria pagar por sua educao. Ampliar o acesso de novas
instituies aos fundos pblicos daria ao Estado mais pelo mesmo
dinheiro, porque as velhas e novas instituies teriam que com-
petir pelos fundos. A criao de bolsas de estudo e de sistemas de
emprstimo aumentaria o acesso s universidades, ao mesmo
tempo em que permitiria a recuperao de custos. O Chile ado-
tou este princpio para mudar a frmula de concesso de fundos
s universidades, e desde ento ocorreu um crescimento consi-
dervel na cobertura do sistema de educao superior.
Treinamento do trabalhador
As instituies de treinamento pblico na Amrica Latina e no
Caribe, com exceo de Argentina e Mxico, baseiam-se no mo-
delo brasileiro do Senai, um rgo pblico autnomo financiado
por contribuies de 1% a 2% da folha de pagamento e admi-
U DAN S A D O P
PP E L D O E 5 TAD O
nistrado em conjunto por governo, trabalhadores e represen-
tantes dos empregadores. Essas instituies desempenharam um
importante papel durante o perodo de industrializao baseada
na substituio de importaes e a maioria continua a fornecer o
mesmo treinamento que sempre forneceu.
Mas os pases sofreram mudanas drsticas em suas polticas
econmicas, ocorreram mudanas significativas em tecnologia e
a demanda por pessoal treinado tornou-se menos previsvel. As
instituies de treinamento precisam adaptar-se para ser eficazes.
Algumas j comearam a mudar. Em alguns casos, as presses das
reformas jurdicas privaram-nas de suas fontes tradicionais de
financiamento (Bolvia, Colmbia, Costa Rica); em outros, as
presses originaram-se da maior exposio concorrncia por
financiamento pblico (Chile). Empresrios foram convidados a
participar mais de perto do desenvolvimento de programas,
como no Brasil, ou assumir a administrao do sistema, como no
Peru (de Moura Castro, 1994).
As exigncias de mo-de-obra esto mudando rapidamente;
apesar disso, muitas instituies continuam oferecendo treina-
mento tradicional em eletricidade ou mecnica. A maioria dos
estudantes do sistema na ltima dcada tornaram-se empreiteiros
independentes ou juntaram-se ao setor informal. Assim, o finan-
ciamento do sistema tornou-se um imposto para o setor mo-
derno de mo-de-obra e uma transferncia para o setor informal.
O Chile eliminou esse imposto para fins especficos e usa o
imposto de renda de base ampla para subsidiar apenas o setor
informal de treinamento. No setor formal, as empresas podem
obter um crdito no imposto de at 1% da folha de pagamentos
se usarem essa quantia em treinamento de empregados, o qual
pode ser organizado no local de trabalho ou atravs de institui-
es de treinamento pblicas e privadas.
Alguns institutos de treinamento tradicionais esto se trans-
formando em centros de transferncia de tecnologia. Diversas
escolas assumiram essa funo e oferecem uma variedade de cur-
sos para empresrios privados. Os cursos de treinamento tradi-
cionais continuam como parte do currculo mais amplo. Essa
tendncia no apenas um meio importante de divulgar as ino-
vaes tecnolgicas, mas tambm uma ferramenta til para que
os institutos de treinamento se antecipem s necessidades empre-
sariais. Essas atividades adicionais ampliaram a fonte de finan-
ciamento desses institutos, aumentando sua autonomia e criando
uma relao clara entre receita e responsabilidades.
25
 (CA P i TU 1LO 6
A Perspectiva para os
Traba hadores
M uitos pases latino-americanos iniciaram reformas
que produziro ganhos importantes para os traba-
lhadores nos prximos anos. Entre os reformadores
mais avanados, alguns (Chile, Colmbia) esto dando sinais de
progresso sustentado para os trabalhadores.
Para abrir o mercado de mo-de-obra formal necessrio:
* Substituir a legislao de estabilidade no emprego por um sis-
tema que proteja os trabalhadores quando eles mudam de
emprego. Isso no requer necessariamente que sejam criados
novos programas de seguro-desemprego; pode ser feito com a
melhoria do sistema de pagamento de indenizaes em pases
que carecem da capacidade para administrar um esquema de
seguro-desemprego.
* Recontratar a previdncia social, diminuindo os impostos
previdencirios e tornando as penses uma funo das
poupanas individuais. Isso no significa que o Estado deva
quebrar as promessas feitas aos que contriburam para o sistema
ou aos que dependem das penses. A reforma tampouco
inconsistente com o estabelecimento de programas de trans-
ferncia para os pobres idosos. Mas a reforma pode encorajar
os empregados a poupar para a aposentadoria. As condies
iniciais em cada pas determinaro o nvel de direitos adquiri-
dos que continuaro a ser obrigao do setor pblico.
* Assegurar a liberdade de escolher a representao trabalhista e
os mecanismos de resoluo de disputa que estimulem a par-
ticipao do empregado e do empregador na fbrica.
* Transferir os subsdios educao e ao treinamento para o lado
da demanda. Essa mudana criar institutos de treinamento
mais bem habilitados a responder s exigncias de mo-de-
obra em rpida transformao, particularmente em pases que
esto se integrando econoniia mundial. Muitos pases con-
centram seu investimento em treinamento em pessoas que ter-
minaram o nvel secundrio, por isso o apoio pblico ao
treinamento geralmente no em favor dos pobres. Subsdios
baseados na demanda podem no apenas acomodar o treina-
mento no local de trabalho, mas tambm ser direcionados para
grupos especficos.
Dois cenrios globais desenvolvidos para o Relatrio sobre o
Desenvolvimento Mundial X995 ilustram o que possvel e os
perigos frente para cada uma das principais regies do mundo.
26
O primeiro cenrio, baseado em grande parte nas tendncias pas-
sadas, projeta as atuais polticas no longo prazo. um cenrio de
crescimento vagaroso e de divergncia, que implica uma ampli-
ao das diferenas entre algumas regies e da desigualdade
dentro de alguns pases. O segundo cenrio, de incluso e con-
vergncia, explora o potencial de uma ao de poltica interna
forte em todas as partes do mundo, combinada a uma integrao
internacional mais profunda. Ambos os cenrios so apenas ilus-
trativos - as projees baseiam-se em muitas suposies e no
representam uma previso. Mas so um guia plausvel para as
conseqncias do xito e do fracasso e levam em considerao
tendncias provveis tanto no que se refere aos efeitos no plano
econmico quanto na integrao internacional.
O cenrio de divergncia parte do princpio de que conti-
nuaro as tendncias recentes do investimento ou que o investi-
mento se deteriorar, que uma parcela considervel dos que esto
hoje na escola a abandonaro prematuramente e que a produ-
tividade geral do trabalho no aumentar rapidamente. O
cenrio de convergncia parte do princpio de que as taxas de
investimento se aceleraro, que as taxas de matrcula se estabi-
lizaro nos nveis atuais e que as de evaso declinaro, e que inves-
timentos em infra-estrutura, transferncias tecnolgicas e
melhorias na qualidade do governo contribuiro para a produ-
tividade do trabalho. O cenrio de convergncia precisa ser
apoiado por taxas mais altas de poupana, dficits fiscais mais
baixos nos pases industrializados e quantias razoveis de fluxos
internacionais, incluindo assistncia ao desenvolvimento.
No cenrio de divergncia, partimos do princpio de que o pro-
tecionismo no desaparecer e que os pases ou retardaro a imple-
mentao do acordo da Rodada Uruguai ou compensaro os
ganhos numa rea com protecionismo de algum outro tipo. Nele,
o crescimento das exportaes ser lento e haver pouca mudana
na diviso internacional do trabalho. No cenrio de convergncia,
a Rodada Uruguai estar completamente implementada e haver
um progresso ainda maior na liberalizao do comrcio -
incluindo a agricultura -nos planos regional e multilateral. A
integrao global combinar-se- ao investimento interno em cap-
ital e recursos humanos para produzir amplos ganhos lquidos. A
Amrica Latina lucrar com uma melhor combinao de espe-
cializaes no crescente mercado global, recuperar sua fora na
 A E R 5 P E CT IV A
^ PA R A CS T
-r A Ea A L- H AED>O R E S

minerao e agricultura e entrar no mercado de bens mais sofisti-
cados do ponto de vista tecnolgico (Tabela 10).
Ambos os cenrios partem do princpio de que a tenden-
ciosidade tecnolgica que favorece trabalhadores qualificados
continuar. No cenrio de divergncia, essa tendenciosidade
refora a acumulao lenta e o comrcio mundial estagnado e
resulta em crescimento vagaroso do PIB em muitas regies e cres-
cente desigualdade entre as regies e dentro delas, incluindo a
Amrica Latina e o Caribe. Em contraste, o cenrio de con-
vergncia descreve o aumento da renda e a queda da desigual-
dade. A rpida acumulao de mo-de-obra qualificada reduz o
nmero de trabalhadores no qualificados, aumentando assim a
demanda de seus servios. Ademais, as reas rurais ganham com
as condies externas e a demanda de mo-de-obra no qualifi-
cada na agricultura e nos servios cresce. Todos esses fatores con-
tribuem para a diminuio da desigualdade.
O xito desses esforos depender tanto das polticas internas
quanto das condies internacionais. A poltica trabalhista tem
sido negligenciada e isso um erro. A capacidade da economia
de modernizar-se, voltar-se para as exportaes, adaptar-se a
novas tecnologias, melhorar o fornecimento de servios reside na
utilizao mais aperfeioada dos recursos e num setor produtivo
mais eficiente. Melhor compreenso da ligao entre poltica go-
vernamental e desenvolvimento do setor privado aumentar as
chances de recuperao sustentada e de uma guerra contra a
pobreza mais eficaz na regio. Os mercados de trabalho precisam
ser liberalizados a fim de expandir as oportunidades de emprego
em todos os setores.

O cenrio de convergncia mostra aumento da renda e queda da desigualdade

Tabela 10. As perspectivas para a Amrica Latina e o Caribe, 1994-20 10

(porcentagem)
Varivel Atual Cenrio de divergncia Cenrio de convergncia
Fatores no processo de crescimento
Parcela do investimento no PIB (1992) 20,0 22,0 25,0
Mdia de anos de escolaridade (1992) 4,9 5,6 6,1
Crescimento anual em (1960-87) 0,0 0,6 1,6
Crescimento anual
Crescimento do PIB per capita (1970-90) 1,7 1,4 3,3
Crescimento das exportaes (1980-90) 2,4 3,8 7,0
Aumento total dos salrios
Salrios no qualificados -3,0 58,0
Salrios qualificados 45,0 62,0
Fonte: Banco Mundial, 1995; Lewis, Robinson, e Wang, 1995.

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