1186 Cadernos de Politica Exterior Ano 2 Volume 4 PDF

cadernos de
Poltica Exterior
ano II nmero 4 segundo semestre 2016
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Publicao semestr al do Instituto de Pesquisa

de Relaes Internacionais (IPRI)
Fundao Alexandre de Gusmo
ministrio das relaes exteriores
Ministro de Estado Jos Serra

Secretrio-Geral Embaixador Marcos Bezerra Abbott Galvo
fundao alexandre de gusmo

Presidente Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Instituto de Pesquisa de
Relaes Internacionais
Diretor Ministro Paulo Roberto de Almeida
Centro de Histria e
Documentao Diplomtica
Diretor Embaixador Gelson Fonseca Junior
Conselho Editorial da
Presidente: Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
Membros: Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Embaixador Jorio Dauster Magalhes e Silva
Embaixador Gelson Fonseca Junior
Embaixador Jos Estanislau do Amaral Souza
Ministro Paulo Roberto de Almeida
Ministro Lus Felipe Silvrio Fortuna
Ministro Maurcio Carvalho Lyrio
Professor Francisco Fernando Monteoliva Doratioto
Professor Jos Flvio Sombra Saraiva
Professor Eiiti Sato
A Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio
das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional
e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica
nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
O Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI), fundado em 1987 como rgo da Fundao Alexandre de
Gusmo (FUNAG), tem por finalidade desenvolver e divulgar estudos e pesquisas sobre temas atinentes s
relaes internacionais, promover a coleta e a sistematizao de documentos relativos a seu campo de atuao,
fomentar o intercmbio com instituies congneres nacionais e estrangeiras, realizar cursos, conferncias,
seminrios e congressos na rea de relaes internacionais.
Cadernos de
Poltica Exterior
Publicao semestral do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI)
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Fundao Alexandre de Gusmo Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais

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Alguns dos artigos publicados nesta revista foram elaborados pelos autores no contexto de sua participao no Curso
de Altos Estudos (CAE), realizado periodicamente pelo Instituto Rio Branco como parte integrante do sistema de
treinamento e qualificao na Carreira de Diplomata. O CAE tem o objetivo de atualizar e aprofundar os conhecimentos
necessrios ao diplomata, sendo a aprovao no curso requisito para a progresso funcional a Ministro de Segunda Clas-
se. O candidato inscrito no CAE deve preparar e apresentar tese (com cerca de 200 pginas), a qual submetida a uma
Banca Examinadora, para avaliao e arguio oral. O Instituto Rio Branco, fundado em 1945 e vinculado ao Ministrio
das Relaes Exteriores, responsvel pela seleo e treinamento dos diplomatas brasileiros, em processo contnuo de
formao. Esses artigos no refletem necessariamente a posio oficial do governo brasileiro.
Expediente:
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Paulo Roberto de Almeida
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Apoio Tcnico
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Mrcia Costa Ferreira
Renata Nunes Duarte
Marco Antonio Soares de Souza Maia
Diagramao
Jefferson Mota - Grfica e Editora Ideal
Capa
Ingrid Erichsen Pusch
Impresso no Brasil 2017
Cadernos de Poltica Exterior / Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais.

v. 2, n. 4 (dez. 2016). - [Braslia] : FUNAG, 2015-.
v.
Semestral.
ISSN 2359-5280
1. Poltica externa - Brasil. 2. Relaes Internacionais - Brasil. I. Instituto de Pesquisa de

Relaes Internacionais (IPRI).
CDU 327(81)(051)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n. 10.994, de 14/12/2004.

Sumrio
Apresentao Os editores VII
Uma diplomacia presidencial a Michel Temer 11

servio do Brasil
Brasil e Argentina, amizade para o Jos Serra e Susana Malcorra 15

futuro
A poltica externa brasileira Srgio Eduardo Moreira Lima 17
BRICS: de Fortaleza a Goa Kenneth Felix Haczynski da Nbrega 29
O Brasil e os enfoques multilaterais Maximiliano Barbosa Fraga 57

do ciclo do combustvel nuclear
O debate sobre guerra cambial Jos Gilberto Scandiucci Filho 83

(20102011): um ponto de inflexo
na relao do Brasil com o G20
Poltica Externa e participao Vanessa Dolce de Faria 113

social: trajetria e perspectivas
A atuao internacional do Brasil na Pedro Marcos de Castro Saldanha 141

proteo dos direitos humanos de
pessoas LGBTI
Egito: evoluo da poltica externa Luiz Eduardo Fonseca de Carvalho 159

em tempos de revoluo e Gonalves
contrarrevoluo (2011-2015)
Gilberto Freyre e a diplomacia Alessandro Warley Candeas 193

tropical
Portugal e a gnese do Srgio Eduardo Moreira Lima 213
pensamento diplomtico brasileiro
A construo do direito Paulo Roberto de Almeida 241

internacional do Brasil a partir
dos pareceres dos consultores
jurdicos do Itamaraty: do Imprio
Repblica
Os 45 anos de existncia da Gustavo Gouva Maciel 299

e a divulgao da poltica externa
brasileira
Documentos relevantes: Discursos e Homenagens 325
Pronunciamento do Presidente da Repblica, Michel Temer, durante 325

a Abertura do Debate Geral da 71 Assembleia Geral das Naes
Unidas, realizada em Nova York/EUA, em 20 de setembro de 2016
Discurso do Presidente da Repblica, Michel Temer, durante a 332

Abertura da 111 reunio do Conselho da Cmara de Comrcio
Exterior (CAMEX) em 28 de setembro de 2016
Discurso do Ministro das Relaes Exteriores, Jos Serra, por ocasio 336
da Sesso Solene de encerramento da XI Conferncia de Chefes de
Estado e de Governo da CPLP em 1 de novembro de 2016
Pronunciamento do Secretrio-geral das Naes Unidas, Antnio 340

Guterres, na Sesso Solene de abertura da XI Conferncia de Chefes
de Estado e de Governo da CPLP em 31 de outubro de 2016
Homenagem ao ltimo representante da tradio diplomtica 344

brasileira no Prata, Joo Hermes Pereira de Arajo, por Rubens
Ricupero
Publicaes Recentes da FUNAG 349

Apresentao
O quarto nmero dos Cadernos d continuidade poltica j adotada

nas edies anteriores de cobrir diferentes temas da agenda diplomtica
brasileira, apresentando artigos, ensaios e discursos sobre as relaes
internacionais do Brasil e sobre aspectos diversos do cenrio poltico
mundial de interesse para o pas. Figuram aqui, portanto, colaboraes
que tratam da poltica exterior do Brasil, ou textos relativos a assuntos
internacionais que apresentam implicaes para a realidade brasileira.
Esta edio aberta pelo artigo publicado pelo presidente da
Repblica, Michel Temer, a respeito da diplomacia presidencial a servio
do Brasil. A seguir, o ministro das Relaes Exteriores, Jos Serra, e
sua contraparte da Argentina, Susana Malcorra, discorrem sobre a mais
importante interface regional do Brasil, a do Mercosul, questo prioritria
nos projetos estratgicos de ambos os pases. Figura, logo aps, a palestra
de Srgio Eduardo Moreira Lima sobre a poltica externa brasileira,
proferida na abertura da V CORE em Belm/PA, na qual, atravs das
diretrizes fundamentais definidas pelo chanceler Serra, avalia a presena
do Brasil nas discusses regionais, mundiais e, sobretudo, naquelas
relacionadas aos grandes temas globais. No plano da concertao poltica
entre parceiros emergentes, apresenta-se o texto BRICS: de Fortaleza a Goa,
de Kenneth Felix Haczynski da Nbrega, que analisa o percurso realizado
por esse agrupamento de pases ao longo dos ltimos anos e enfatiza a
continuidade de suas aes no plano global.
Em seguida, so registradas contribuies mais especficas de
questes internacionais. Considerando-se as implicaes para o Brasil,
Maximiliano Barbosa Fraga examina os enfoques multilaterais do ciclo
do combustvel nuclear, de modo a ressaltar a participao do Brasil nos
VII
ano II nmero 4 2 semestre 2016
debates sobre a temtica. Jos Gilberto Scandiucci Filho discute aspectos

de poltica cambial (2010-2011) e seus efeitos na relao Brasil-G20,
considerando essa questo ponto de inflexo nas relaes entre as partes.
A seguir, Vanessa Dolce de Faria observa de maneira objetiva a interao
do binmio poltica externa e participao social, destacando-se a vertente
cidad da diplomacia como poltica pblica. Pedro Marcos de Castro
Saldanha trata ainda da atuao internacional do Brasil na proteo dos
direitos humanos de pessoas LGBTI, apontando o compromisso nacional
em relao a esses assuntos (quando da sua promoo em organismos
intergovernamentais), bem como o recente avano obtido com a criao
da figura de perito independente sobre a discriminao e violncia baseada
em orientao sexual e identidade de gnero. Ademais, insere-se, nesta
anlise, uma percepo brasileira, aqui representada nos dizeres de Luiz
Eduardo Fonseca de Carvalho Gonalves, a respeito da evoluo da
poltica externa do Egito em tempos de revoluo e contrarrevoluo.
J em uma abordagem de natureza sociolgica, Alessandro Warley
Candeas discorre sobre a diplomacia tropical sugerida por Gilberto
Freyre e discute sua influncia na formao do pensamento diplomtico,
sobretudo lusfono. Em matria correlata, Srgio Eduardo Moreira Lima
promove dilogo sobre a prpria gnese do pensamento diplomtico
brasileiro, observando, numa perspectiva histrica, o papel de Portugal
(e dos pensadores luso-brasileiros) nesse processo. Em seguida, Paulo
Roberto de Almeida passa em revista a contribuio dos pareceres dos
consultores jurdicos do Itamaraty para a poltica externa brasileira e o
direito internacional e explora suas nuances do Imprio Repblica.
Complementando essa avaliao histrico-descritiva, Gustavo Gouva
Maciel discorre sobre o papel da Fundao Alexandre de Gusmo na
divulgao da poltica externa e sobre seu desenvolvimento ao longo de
45 anos.
Atravs de discursos e homenagens, reflete-se tambm nesta edio
dos Cadernos sobre o tempo em que vivemos e sobre a diplomacia, sua
relevncia para a construo do debate pblico e sua capacidade de interagir
com a realidade nacional e mundial. De forma emblemtica e para reforar
o papel da diplomacia brasileira em um contexto globalizado, apresentam-
-se sequencialmente: (i) o discurso do presidente Michel Temer na abertura
do Debate Geral da 71a Assembleia Geral das Naes Unidas, realizada em
VIII
Nova York/EUA, em 20 de setembro de 2016; (ii) seu pronunciamento
durante a 111a reunio do Conselho da Cmara de Comrcio Exterior
(CAMEX), em 28 de setembro de 2016; (iii) o discurso do chanceler
Jos Serra no encerramento da XI Conferncia de Chefes de Estado e de
Governo da CPLP, em 1 de novembro de 2016; e (iv) a alocuo feita, em
31 de outubro de 2016, por Antnio Guterres, ento secretrio-geral das
Naes Unidas designado, na sesso solene de abertura dessa conferncia,
no Palcio Itamaraty, em Braslia.
Por fim, rende-se homenagem pstuma ao embaixador Joo Hermes
Pereira de Arajo em nota na qual Rubens Ricupero o considera o ltimo
representante de uma tradio viva da diplomacia brasileira no Rio da
Prata.
Os Editores
IX
Uma diplomacia presidencial a servio do
Brasil1
Presidente da Repblica, Michel Temer
Nossa poltica externa deve ajustar-se aos interesses e aos valores

dos brasileiros. No por mera preferncia deste ou daquele governante,
mas por imperativo da democracia. Essa a premissa de nossa diplomacia
presidencial, que pusemos a servio da abertura de novas oportunidades
para o Brasil.
Nas curtas e intensas viagens internacionais que fizemos nestes
menos de quatro meses de governo efetivo, nossa prioridade no poderia
ser outra a no ser resgatar a confiana no Brasil confiana que se traduz
em investimentos, crescimento e empregos. Em meio grave crise que
herdamos, tem sido essencial apresentar a agenda de reformas que estamos
promovendo internamente. A diplomacia presidencial tem servido, antes
de mais nada, para mostrar ao mundo que o Brasil passou a ter rumo.
Nossa diplomacia presidencial tem tido, ainda, outra prioridade:
transmitir nossa mensagem de compromisso inegocivel com a democracia.
Compromisso que se expressa em nossa vocao para o dilogo e nosso
apego ao Direito. Compromisso que advm de princpio basilar do Estado
brasileiro: a defesa das liberdades e dos direitos humanos de todo indivduo,
sem qualquer distino de natureza poltica, ideolgica, tnica ou religiosa.
Como sinal do lugar de destaque da regio em nossa poltica externa,
minha primeira visita bilateral foi Argentina; em seguida, estive no
Paraguai. Temos conscincia de que a prosperidade do Brasil est vinculada
prosperidade de nossos vizinhos como disse o Baro do Rio Branco,
o que a Nao brasileira ambiciona ser forte entre vizinhos grandes e
fortes.
1 Publicado no jornal O Estado de S. Paulo em 25 de dezembro de 2016.
11
A indicar a retomada da vocao verdadeiramente universalista de

nossa diplomacia, visitei a China, os Estados Unidos, a ndia e, aps 11
anos sem visitas presidenciais, o Japo. Foram duas visitas sia, rea mais
dinmica da economia global, em apenas dois meses. Participamos das
Cpulas do G20 e do Brics, bem como da abertura da Assembleia Geral
das Naes Unidas. Nessas ocasies, reuni-me com lderes de pases os
mais diversos, de todas as regies: do Peru frica do Sul, da Espanha
Arbia Saudita, do Uruguai Palestina, da Itlia Nigria.
Pudemos expor a todos os nossos interlocutores governos, analistas,
investidores, empresrios o que estamos fazendo para vencer a recesso,
voltar a crescer e criar empregos. Apresentamos as reformas com vistas
ao reequilbrio fiscal. Descrevemos os marcos regulatrios mais racionais
e previsveis que agora passam a vigorar no Pas. Destacamos nosso
objetivo de maior presena nos fluxos internacionais de investimento
e comrcio. Ressaltamos o vigoroso momento por que passam nossas
instituies democrticas momento de renovadas demandas e de
profundas transformaes. Pudemos explicitar, enfim, que temos um
norte claro. E junto a todos encontramos mais do que ouvidos atentos:
encontramos grande receptividade e genuna confiana na capacidade do
Brasil de reaver o caminho do desenvolvimento.
Apostamos no multilateralismo como melhor resposta para o
isolacionismo e a intolerncia. Nas Naes Unidas, renovamos nosso
compromisso com os direitos dos refugiados e dos migrantes e expusemos
nossas polticas nacionais de apoio a essas populaes. Reafirmamos,
tambm, nosso compromisso com o meio ambiente. Depositamos o
instrumento de ratificao do Acordo de Paris, unindo o Brasil aos esforos
globais de combate mudana do clima. Eleitos pelos membros da ONU,
voltamos ao Conselho de Direitos Humanos da organizao. Num mundo
que traz as marcas da incerteza e da instabilidade, contribumos para o
dilogo e para a unio de esforos.
Em Braslia, sediamos a Cpula da Comunidade dos Pases de
Lngua Portuguesa (CPLP) seis dos quais so africanos. Recebemos
sete chefes de Estado e de governo e o Brasil esteve presente em nvel
presidencial pela primeira vez desde 2008. A CPLP, que o Brasil ajudou a
criar h 20 anos e cuja presidncia assumimos at 2018, espao natural
de aproximao entre pases que congregam 250 milhes de pessoas em
12
Cadernos de Poltica Exterior
quatro continentes: Amricas, frica, Europa e sia. A nosso convite,

veio tambm para o encontro o novo secretrio-geral da ONU, Antnio
Guterres, primeiro representante da lusofonia a liderar as Naes Unidas.
Juntos, definimos agenda comum para o desenvolvimento sustentvel
nos pases de lngua portuguesa. Realizamos, tambm, a Cimeira Brasil-
-Portugal, encontro anual que no se reunia desde 2013. Revigoramos,
dessa forma, uma de nossas mais tradicionais parcerias, porta de entrada
do Brasil na Europa.
Antes, no Rio, tnhamos recebido, por ocasio dos Jogos Olmpicos e
Paralmpicos, mais de 60 dignitrios estrangeiros. Demos ao mundo mais
uma mostra inequvoca da fora de realizao e de criao dos brasileiros.
Em pouco tempo de governo, no hesitamos em ocupar os espaos
que cabem ao Brasil na cena internacional. Como, alis, vm fazendo o
chanceler Jos Serra e o Itamaraty, que trabalham, com pragmatismo,
em busca de oportunidades de cooperao e de solues para nossos
problemas. Exemplo concreto a coordenao de medidas, com diferentes
vizinhos, para o enfrentamento do crime organizado em nossas fronteiras.
Nada de vises de mundo enviesadas, que, de antemo, privilegiem
certas categorias de pases em detrimento de outras. A nossa viso
sem preconceitos e sem dogmatismos, que se orienta, ao contrrio, pelas
premncias e pelos anseios da sociedade brasileira, qual servimos.
Como afirmamos perante a Assembleia-Geral da ONU, assim
continuaremos a levar adiante nossa atuao externa: com equilbrio,
mas com firmeza; com sobriedade, mas com determinao. Uma atuao
externa com os ps no cho, mas com sede de mudana. E sobretudo,
claro, com os olhos postos no Brasil e nos brasileiros.
13
Brasil e Argentina, amizade para o futuro1
Jos Serra*
Susana Malcorra**
Celebramos neste 2016 os 30 anos da Ata para a Integrao Argentino-

-Brasileira, assinada em 29 de julho de 1986, que estabeleceu o Programa
de Integrao e Cooperao Econmica. Em 10 de dezembro do mesmo
ano, assinou-se a Ata de Amizade Brasileiro-Argentina.
Com esses atos, nossas naes consolidaram ousado movimento
rumo integrao. Ousado porque criou as bases para o Mercosul, uma
iniciativa indita entre os pases do Cone Sul, e ps fim a dcadas de
rivalidade estril.
Uma antiga mxima diz que pases no tm amizades permanentes,
apenas interesses. Somos exceo regra: no h interesse mais estrat-
gico para Brasil e Argentina do que uma amizade profunda e duradoura.
Em 1910, ao saudar o presidente eleito Roque Senz Pea no Rio de
Janeiro, o baro do Rio Branco assinalava: no podemos razoavelmente
entrar em conflito, porque nossos ideais so os mesmos. Foram necessrias
mais de sete dcadas para que essa ideia frutificasse.
So muitos os pontos de convergncia entre nossos pases. O destino
nos ligou por vastas fronteiras. Temos uma histria comum, proximidade de
valores e abundncia de recursos humanos e naturais. Nossos interesses de
longo prazo compreendem estruturao de um espao regional e mundial
de paz, desenvolvimento e respeito democracia e aos direitos humanos.
A Ata de Amizade entre Argentina e Brasil sublinha que a indepen
dncia da poltica externa se fortalece na democracia. A mensagem de que
1 Publicado no jornal Folha de S. Paulo em 8 de dezembro de 2016.

* Jos Serra ministro das Relaes Exteriores. Foi senador (PSDB-SP), ministro da Sade e do
Planejamento e Oramento (governo FHC), prefeito de So Paulo (2005-2006) e governador
do estado de So Paulo (2007-2010).
** Susana Malcorra ministra das Relaes Exteriores e Culto da Argentina.
15
no h integrao sem democracia foi o esteio para que Brasil e Argentina

lograssem, nos ltimos 30 anos, grandes avanos na consolidao do
direito e na promoo da justia social e dos direitos humanos.
No comrcio bilateral, alcanamos, em 2015, intercmbio de mais
de US$ 23 bilhes, mais de seis vezes superior aos US$ 3,82 bilhes, em
valores corrigidos, das nossas trocas em 1989. Esse comrcio tem impacto
em setores fundamentais das duas economias, sobretudo a indstria. Em
2015, produtos industrializados representaram 90% da pauta comercial
bilateral. Isso significa mais empregos e renda.
Os investimentos recprocos so outra demonstrao da nossa
proximidade. Esto presentes em setores to diversos quanto siderrgico,
bancrio, automotivo, frigorfico, txtil, caladista, de minerao, de
mquinas agrcolas, de construo civil e de infraestrutura.
A estreita cooperao entre Brasil e Argentina pode ser vista, ainda,
em campos estratgicos. A Agncia Brasileiro-Argentina de Contabilidade
e Controle de Materiais Nucleares (ABACC), cujos 25 anos celebramos
tambm em 2016, smbolo da cooperao na rea nuclear, setor sensvel
e essencial para ambos os pases. Destacam-se ainda relevantes projetos
nas reas aeroespacial, de energia, cincia e tecnologia e de defesa.
Isso no significa que estejamos acomodados. Com apoio de Paraguai
e Uruguai, estamos decididos a revitalizar o Mercosul, superando barreiras
ao comrcio e fortalecendo o relacionamento com outros pases e regies.
Queremos um bloco fiel s suas origens, com comrcio fluido, maior
integrao estrutural e capacidade de abrir-se ao mundo em condies
equilibradas.
Vamos continuar trabalhando na construo de uma cidadania
comum, com medidas que facilitem o trnsito, a residncia, o trabalho e o
estudo entre nossos pases.
Queremos trocar experincias nas reas de sade, educao e
combate pobreza, pois h 30 anos j reconhecamos que o crescimento
com justia social a melhor ferramenta para uma integrao profunda
entre nossos povos.
No possvel pensar em um futuro de progresso e desenvolvimento
para Brasil e Argentina sem a unio de esforos entre os pases. Com
a colaborao estreita de nossos governos, temos condies de tornar
realidade nossos ideais.
16
A Poltica Externa Brasileira
Palestra de abertura da V Conferncia sobre
Relaes Exteriores (CORE), na Universidade
da Amaznia (UNAMA)
Srgio Eduardo Moreira Lima*
Belm, 9 de novembro de 2016.
Magnfica vice-reitora da Universidade da Amaznia (UNAMA),

senhora professora Maria Betnia Fidalgo Arroyo; embaixador Paulo
Estivallet de Mesquita, subsecretrio-geral da Amrica Latina e do Caribe
do Ministrio das Relaes Exteriores; embaixador Gelson Fonseca
Junior, diretor do Centro de Histria e Documentao Diplomtica;
embaixador Joo Clemente Baena Soares; embaixador Jos Jeronimo
Moscardo; embaixador Carlos Henrique Cardim; diretor do Centro
de Cincias Humanas e Sociais, senhor professor Mrio Tito Barros
Almeida; coordenador do curso de Relaes Internacionais da UNAMA,
senhor professor William Monteiro Rocha; coordenadora de Relaes
Internacionais do Governo do Estado do Par, senhora Larissa Steiner
Chermont; caros colegas, professores, alunos;
Senhoras e senhores,
com grande alegria que fao a palestra de abertura desta V Confe-
rncia sobre Relaes Exteriores (CORE). A realizao do evento na
Universidade da Amaznia demonstra o claro e irreversvel processo de
democratizao e descentralizao dos debates sobre nossa poltica externa,
que, antes restritos a uns poucos centros de reflexo, hoje se estendem
s mais diversas unidades de nossa federao. Esta conferncia rende
homenagem aos 45 anos da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG).
Ao longo dessas mais de quatro dcadas, a FUNAG consolidou-se como
* Embaixador e presidente da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG).
17
um dos mais importantes centros de reflexo sobre a atuao externa de

nosso pas.
O estreitamento dos contatos entre a academia brasileira e estrangeira,
promovido pela FUNAG, contribui decisivamente para o processo de
formulao de nossa poltica externa, para a renovao de ideias e para
a reflexo crtica sobre o nosso prprio trabalho. A FUNAG tem tido
tambm um papel instrumental na divulgao, no Brasil e no mundo, da
poltica externa brasileira. Seu principal ativo a publicao de centenas
de obras, muitas das quais em lngua estrangeira, de acesso totalmente
gratuito. No por acaso, a Fundao tem a liderana, no Brasil, no nmero
de obras publicadas sobre temas de relaes internacionais: apenas nos
ltimos dez anos foram em torno de mil ttulos em portugus, ingls e
espanhol, que ampliam o acesso ao conhecimento e estimulam o estudo e
a pesquisa em diversas reas relacionadas poltica exterior. A instituio
tem contribudo, dessa forma, para a criao e formao de uma opinio
pblica cada vez mais informada sobre temas de nossa agenda externa.
Creio ser este o principal valor agregado oferecido pela FUNAG em seus
45 anos.
A poltica externa brasileira sempre foi um vetor para o desen-
volvimento de nosso pas. Ela tem como princpios norteadores os
interesses fundamentais do estado e deve contribuir de maneira tangvel
para o desenvolvimento sustentvel e para o bem-estar da populao.
Como disse o ex-chanceler Arajo Castro, temos de separar o transitrio
do permanente, o contingente do necessrio. E permanentes para ns so
os interesses deste pas. So justamente os tempos difceis que exigem de
ns a capacidade de diagnosticar e enfrentar problemas. Isso porque eles
demandam maior criatividade na formulao de solues e o necessrio
empenho para que possamos alcan-las. esse o teste que nossa poltica
externa enfrenta hoje: buscar solues criativas que nos ajudem a inserir o
Brasil de maneira mais competitiva no mundo.
Minha apresentao no ser exaustiva, mas tratar em linhas gerais
de algumas das diretrizes fundamentais que o ministro Jos Serra definiu
para a atuao externa do Brasil. Com fins meramente didticos, dividirei a
apresentao em trs partes centrais: o Brasil na regio, o Brasil no mundo
e o Brasil e os temas globais. Essas dimenses no so compartimentos
estanques, mas cada uma tem particularidades sobre as quais discorreremos.
18
O Brasil na regio
A Amrica do Sul o espao principal de atuao do Brasil no mundo.
Graas, em boa medida, ao trabalho iniciado por Rio Branco, temos hoje
uma vizinhana em que prevalecem a paz e a cooperao. H mais de 140
anos no nos envolvemos num conflito militar em nosso continente, um
fato sem equivalncia em pases com nossas dimenses e com fronteiras
to vastas.
Ressalto ser o Brasil o terceiro pas do planeta com maior nmero
de vizinhos, dez no total. Essa contingncia nos traz oportunidades e
desafios. As oportunidades esto principalmente nas amplas possibilidades
de trocas comerciais e de investimentos, por meio do fortalecimento de
nossa infraestrutura de integrao fsica e energtica. Os desafios hoje
esto principalmente no campo da segurana e do combate a ilcitos
transnacionais. Temos de cuidar dessas duas vertentes simultaneamente.
Um de nossos principais propsitos hoje modernizar o modelo de
integrao regional. O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) completou
25 anos e devemos ajust-lo realidade em que vivemos. Em 2015, 87%
de nossas exportaes para os scios na regio foram compostas por
produtos industrializados. Os pases vizinhos so um mercado importante
para nossas empresas, ajudando a gerar emprego e renda aqui. H grandes
possibilidades de criao de cadeias produtivas no setor industrial entre os
nossos pases: o caso dos setores de autopeas, txteis, couro e calados
e da indstria naval, para citar apenas alguns exemplos. Aqui na Amaznia
h perspectivas de promover pesquisa e indstrias ligadas biotecnologia,
econmica do conhecimento e ao desenvolvimento sustentvel.
Quando se fala em modernizao, deve-se pensar justamente em mais
e melhor comrcio. So duas as prioridades: resgatar o projeto original
do MERCOSUL de ser uma zona de livre comrcio e, por outro lado,
incentivar acordos com outros pases e blocos.
No primeiro caso, o fato que o MERCOSUL no se tornou a rea
de livre comrcio que se concebeu no momento de sua gestao. Ainda
temos problemas como barreiras no tarifrias, falta de harmonizao
de regras em diversos setores e segmentos inteiros, como o automotivo,
excludos da livre circulao. Temos que avanar tambm em regras
comuns para temas como compras governamentais, investimentos e
19
servios, por exemplo. Superar os entraves ainda existentes e desenvolver

normas estveis e comuns so nossas duas prioridades centrais.
No caso das negociaes externas, h uma percepo compartilhada
entre os scios fundadores de que a determinao de negociar em conjunto
no pode nem deve dificultar a celebrao de novos acordos. Esse um
tema cuja discusso deve ser aprofundada.
A busca de um acordo de associao com a Unio Europeia, por
exemplo, e continuar sendo uma empreitada conjunta do MERCOSUL.
Trata-se, alis, de um tema prioritrio para todos os nossos pases.
Estamos tambm buscando ampliar os acordos existentes com a ndia
e a Unio Aduaneira da frica Austral, a SACU, bem como caminhar na
direo de novos entendimentos. H dilogos em curso com a Associao
Europeia de Livre Comrcio, com o Canad, Tunsia, Lbano, para citar
apenas os processos mais avanados.
O MERCOSUL tambm pode e deve se aproximar da Aliana do
Pacfico. O ministro Serra realizou visitas de trabalho ao Mxico, ao Peru
e Colmbia para reiterar a disposio do Brasil de ampliar seus acordos
comerciais com esses pases, que so trs das maiores economias latino-
-americanas, com grande complementaridade com a nossa.
Avanos dependem, porm, de disposio dos dois lados. No h
negociao comercial bem-sucedida sem reciprocidade. Negociar
justamente isso: saber ceder em troca de algo.
No plano internacional, assistimos a um recrudescimento de prticas
protecionistas. Mesmo grandes acordos plurilaterais, como a Parceria
Transpacfico, tm hoje um futuro incerto, em razo de resistncias
internas em seus pases-membros. Outra demonstrao dessa tendncia
ao nacionalismo a deciso do Reino Unido de deixar a Unio Europeia,
o chamado Brexit. O processo eleitoral nos Estados Unidos, com a eleio
de Donald Trump, gera tambm grandes expectativas.
Esses exemplos desmentem a falsa concepo de que somos mais
protecionistas do que o resto do mundo. Pelo contrrio: a onda protecionista
est mais evidente no mundo desenvolvido. Nossas exportaes sofrem
com isso: basta ter em conta as diversas barreiras no tarifrias que afetam
nosso setor agropecurio.
20
Ainda no campo regional temos outros dois desafios a enfrentar,

ambos com impacto econmico. O primeiro deles, a integrao fsica, pode
ajudar a reduzir o chamado custo Brasil por meio do oferecimento de
maiores facilidades logsticas a nosso setor produtivo. Sofremos distores
comerciais gravssimas pela falta de conexo fsica com os pases vizinhos.
Alguns produtos que saem do Brasil precisam, para chegar aos pases
andinos, passar pelo Panam. Mesmo na Bacia do Prata, essencial para o
MERCOSUL, h srios problemas de navegao. Na prtica, no temos
o que seria desejvel: um regime estvel e previsvel para a circulao de
embarcaes. por isso que o governo brasileiro est buscando criar um
novo regime para a Hidrovia Paraguai-Paran.
Alm disso, temos a questo dos ilcitos transfronteirios. O contra-
bando, por exemplo, provoca srios danos economia de nossos pases.
O trfico de drogas e armas, por outro lado, onera todo o sistema pblico
de sade e de segurana. H estimativas do Foro Nacional de Combate
Pirataria que indicam que nossas perdas tributrias decorrentes do
contrabando so de quase R$ 30 bilhes por ano o equivalente ao
oramento anual do programa Bolsa Famlia.
Em um continente com fronteiras amplas e porosas como o nosso,
a cooperao internacional no combate aos ilcitos indispensvel. Por
isso o Brasil realizar, em 16 de novembro, uma reunio com os pases da
regio para discutir meios para reforar a segurana de nossas fronteiras.
Essa ser a primeira reunio dessa natureza na Amrica do Sul.
Entendemos que o foco em prioridades bem delimitadas deve guiar
tambm a atuao de outros organismos regionais, como a Unio de
Naes Sul-Americanas (UNASUL) e a Comunidade de Estados Latino-
-Americanos e Caribenhos (CELAC). Esses mecanismos regionais devem
dedicar-se a promover cada vez mais uma cooperao com vistas
obteno de resultados concretos para nossos pases, em reas prioritrias
como sade, educao e agricultura. Devem tambm continuar sendo um
alicerce importante para a defesa da democracia em nossa regio. Como
temos visto no caso da Venezuela, a Amrica do Sul deve estar unida
para incentivar o dilogo, fazer valer o estado de direito e os direitos
humanos e buscar uma soluo para situaes humanitrias graves. Temos
a responsabilidade de ajudar-nos mutuamente nos momentos de crise.
21
Queremos tornar a Amrica do Sul um espao de efetiva integrao

econmica, em que prevaleam a democracia e os direitos humanos,
com fronteiras seguras e capacidade de insero competitiva no mundo.
Queremos, assim, promover o bem-estar de nossas populaes, inclusive
aquelas da regio de fronteira, que, apesar de estarem na linha de frente do
contato com os vizinhos, muitas vezes beneficiam-se pouco da integrao
regional.
O Brasil no mundo
O Brasil inequivocamente um pas com vocao para ser um ator
global. Muitos se referem a ns como uma potncia regional, mas isso no
pode significar jamais que nossa atuao esteja cingida a nosso entorno
geogrfico.
Somos uma das poucas naes estima-se que sejam apenas pouco
mais de uma dezena que mantm relaes com todos os estados membros
das Naes Unidas. Isso uma demonstrao, por si s, da qualidade de
nossa atuao diplomtica no mundo. Temos uma tradio de respeito
ao direito internacional e de engajamento nos foros multilaterais. Somos
tambm reconhecidos como um pas capaz de estabelecer pontes, ajudar
na construo de consensos e na busca de solues criativas para temas da
agenda internacional.
A preservao e o fortalecimento dessa vocao universalista da
poltica externa brasileira dependem do aprofundamento de nossos laos
com pases das mais distintas regies e graus de desenvolvimento.
Estamos empenhados em revitalizar nossos laos econmico-
-comerciais com os polos econmicos consolidados. Os Estados Unidos,
a Europa e o Japo so fontes de capitais e de inovao imprescindveis
para o nosso processo de desenvolvimento. Parcerias com esses pases
no campo da educao e da cincia, tecnologia e inovao podem dar
relevante impulso ao aumento da competitividade de nossa economia.
O mundo est h quase uma dcada se debatendo para assegurar
um crescimento econmico sustentvel. E h um virtual consenso de que
a tecnologia que poder gerar nova onda de prosperidade duradoura.
Na ltima reunio do G20 houve muita nfase de todos os lderes nesse
ponto. Um exemplo: apenas o mercado de aparelhos para internet, os
22
chamados gadgets, como tablets e celulares, dever se expandir de US$ 1,7

trilho em 2020 para US$ 11 trilhes em 2025, segundo dados da United
Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), o organismo da
Organizao das Naes Unidas (ONU) para economia e desenvolvimento.
Um vasto campo se abre tambm no campo da energia limpa. O
Acordo de Paris sobre mudana do clima acaba de entrar em vigor neste
ms de novembro. Novos produtos, novos materiais e novas tcnicas sero
fundamentais para que todos os signatrios cumpram as metas nacionais
de reduo de emisses. O Brasil pode avanar no desenvolvimento do
etanol de segunda gerao, por exemplo. Temos a a criao de um novo
mercado, eu diria mesmo uma nova economia, que movimentar vultosos
recursos.
Para avanarmos nesse campo precisamos cooperar com os pases
desenvolvidos, com vistas criao de parcerias com instituies avanadas
e ao intercmbio de experincias que permitam a adaptao de novos
processos de produo a nossa realidade. Isso nos ajudar a reverter o
processo de primarizao de nossas exportaes.
No que no devamos nos orgulhar de sermos um pas muito
competitivo na exportao de commodities, at porque temos um dos setores
agrcolas mais sustentveis do mundo. Mas isso no basta. indispensvel
buscar agregar mais valor a nossos produtos e temos todas as condies
para isso em razo de nossa criatividade e da existncia, em nosso pas, de
centros de excelncia em diversos setores.
assim que teremos uma globalizao mais justa. Hoje a retrica em
torno da existncia de ganhadores e perdedores na economia mundial
prevalece justamente porque os benefcios da inovao so auferidos
por um grupo muito pequeno. Difundir o conhecimento e preparar
os nossos trabalhadores para o futuro fundamental para garantirmos
uma prosperidade econmica duradoura. E tambm para coibir ondas
de populismo e de nacionalismo exageradas, como vm ocorrendo de
maneira preocupante em muitas partes do mundo.
Chegou a hora tambm de pensarmos mais estrategicamente o
rela-cionamento com grandes parceiros. A China, por exemplo, desde
2009 nosso principal scio comercial. Temos uma agenda bilateral muito
diversificada e complexa. necessrio, portanto, definirmos muito
23
claramente nossas prioridades de governo. Para que isso ocorra de

maneira mais eficaz, vamos trabalhar para que tenhamos uma instncia
de coordenao especfica dentro da Agncia Brasileira de Promoo de
Exportaes e Investimentos, a APEX, de forma a que nossa reflexo e
nossa ao sejam conjuntas. No caso especfico da China, por exemplo,
temos de enfatizar a cooperao para o desenvolvimento de nosso setor
industrial e energtico, ou seja, o fortalecimento de nossas capacidades
produtivas.
Isso vale para a China, pela amplitude do relacionamento bilateral,
mas fundamental tambm que articulemos uma viso de mdio e longo
prazo sobre quais so as prioridades com nossos principais parceiros
econmico-comerciais.
Duas tarefas urgentes so derrubar barreiras no tarifrias, inclusive
aquelas que incidem sobre os produtos em que somos mais competitivos,
e atrair investimentos em infraestrutura. Com isso poderemos aumentar
nossas exportaes e reduzir o chamado custo Brasil. A concretizao
desses objetivos depende de uma boa coordenao dentro do governo e
da determinao de prioridades. Em outras palavras, de uma poltica de
comrcio exterior clara e de contedo estratgico.
Um outro aspecto o fortalecimento de nossas relaes com duas
das regies que ostentam as maiores taxas de crescimento econmico no
planeta: a frica e a sia.
O caso da frica emblemtico. Entre 2000 e 2010, o continente
cresceu a uma mdia de 5,4%. De 2010 a 2015, a mdia foi de 4,4%, a
despeito da queda dos preos de commodities como o petrleo, e do fato de
que grandes pases como o Egito e a Lbia enfrentam cenrio poltico
conturbado.
So muitas as oportunidades que podem ser aproveitadas. Para isso,
necessrio pragmatismo. A frica tem grande populao jovem e est
se urbanizando. H muita demanda de servios, por exemplo. Por seus
laos privilegiados com esses pases e por sua prpria imagem de nao
com grandes afinidades histricas e culturais com a regio, o Brasil deve
posicionar-se para cooperar com a frica e buscar acordos que gerem
benefcios mtuos.
24
A sia outro exemplo conhecido. J mencionamos a China e o

Japo, mas temos tambm a ndia e os pases da Associao de Naes
do Sudeste Asitico (ASEAN). No caso da ndia, j estamos negociando
meios para ampliar nossos fluxos comerciais, inclusive por meio da
expanso do acordo de preferncias MERCOSUL-ndia. Mais uma vez ser
necessrio um esforo concertado do governo brasileiro para identificar
oportunidades e aproximar as respectivas comunidades empresariais.
necessrio maior conhecimento mtuo e, principalmente, inteligncia
comercial, no sentido de saber como o mercado local pode ser explorado
por empresas brasileiras.
assim, com um esprito pragmtico e com abertura diversificao
de parceiras, que vamos descortinar novas oportunidades, aumentando o
comrcio exterior e os fluxos de investimentos, o que ir contribuir com o
processo de retomada de crescimento econmico de nosso pas.
O Brasil e os temas globais

Gostaria de concluir tecendo algumas consideraes sobre a
participao do Brasil no debate dos grandes temas globais. Tratarei de
trs pontos principais.
Primeiro ponto: a paz e a prevalncia dos direitos humanos so
princpios norteadores de nossas relaes internacionais que esto
inscritos na prpria Constituio Federal. Eles ocupam posio central na
formulao de nossa poltica externa.
O Brasil um pas pacfico e com credenciais impecveis no sistema
multilateral: sempre valorizamos a diplomacia e o direito internacional
como os mecanismos por excelncia para a resoluo de conflitos.
Por isso manifestamos repetidamente nossa preocupao com a falta
de soluo para os conflitos no Oriente Mdio. Reiteramos em diversas
oportunidades nossa viso de que no h soluo militar para a guerra
na Sria, no Imen ou para o conflito entre Israel e Palestina. Sempre
questionamos o uso da fora fora dos parmetros estabelecidos na Carta
da ONU.
Vemos tambm com grande consternao a dramtica crise de
refugiados. O Brasil no aceita retrocessos nos direitos humanos,
especialmente aqueles dos grupos mais vulnerveis. Refugiados e migrantes
25
so vtimas de conflitos e da falta de oportunidades e no aceitvel, por

isso, que tenham seus direitos restringidos. O Brasil orgulha-se de dar sua
contribuio, por meio de poltica especial de vistos para cidados da Sria
e do Haiti. No caso especfico dos srios, j so mais de 2 mil refugiados
oficialmente reconhecidos em nosso territrio, alm de mais de 9 mil
vistos humanitrios concedidos para que possam chegar ao Brasil.
Nossa atuao no campo dos direitos humanos no seletiva e parte
do pressuposto de que todos temos desafios a enfrentar nessa matria.
Ao mesmo tempo, atuamos em consonncia com o princpio da no
indiferena: ante graves crises humanitrias, buscamos sempre dar nossa
contribuio e buscar solues por meio do dilogo. Esses princpios
continuaro a orientar-nos no Conselho de Direitos Humanos da ONU,
para o qual acabamos de ser eleitos pela quarta vez.
Segundo ponto: os grandes e desafiadores problemas que enfrentamos
s podero ser dirimidos de maneira adequada se tivermos normas e
instituies altura. Da a premncia de uma reforma das Naes Unidas,
especialmente de seu Conselho de Segurana. Novos atores podem dar
novo alento ao rgo e ajudar na superao da polarizao hoje existente
entre os membros permanentes. Uma polarizao que tem efeitos nocivos
ao gerar maior instabilidade, anomia at, e que afeta principalmente as
populaes civis, vtimas de guerras que a comunidade internacional se
mostra incapaz de solucionar. A Sria apenas o exemplo mais pungente
dessa incapacidade.
A designao de Antnio Guterres como novo secretrio-geral das
Naes Unidas d-nos, porm, a confiana de que teremos uma liderana
forte na ONU, capaz de promover as reformas necessrias e sintoniz-
-la cada vez mais com as causas dos pases em desenvolvimento. Seu
conhecimento dos problemas dos refugiados permitir que ele aproxime a
ONU cada vez mais das populaes mais vulnerveis.
A mesma necessidade de reforma aplica-se governana econmico
financeira. O novo banco de desenvolvimento do BRICS um exemplo
de mecanismo criado por pases emergentes para complementar a rede
de financiamento concebida em Bretton Woods. Ele demonstra, tambm,
a vocao do BRICS para ajudar a construir um mundo cada vez mais
multipolar.
26
Tais mecanismos alternativos no dispensam, contudo, a necessidade

de atualizao do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e do Banco
Mundial. Afinal, hoje vivemos uma situao especial: os pases em
desenvolvimento tm em conjunto um Produto Interno Bruto (PIB)
auferido pela paridade do poder de compra (PPC) superior ao dos pases
desenvolvidos: 61,8% versus 38,2%. Esses so dados, alis, do prprio
FMI. Em 1980, a proporo era inversa: 36,3% para os pases em
desenvolvimento e 63,7% para os pases desenvolvidos. passada a hora
de que essa nova realidade esteja adequadamente refletida no processo
decisrio dos organismos econmicos multilaterais.
Terceiro ponto: o Brasil continuar exercendo protagonismo nos
debates sobre desenvolvimento sustentvel. A aprovao da Agenda 2030
e do Acordo de Paris, ambos em 2015, deram incio a uma nova etapa na
cooperao internacional e revigoraram a crena no sistema multilateral.
Ser fundamental que recursos adequados sejam destinados aos pases em
desenvolvimento para que cumpram seus compromissos, principalmente
o mais central deles: a erradicao da pobreza.
Necessitamos de recursos e tambm de tecnologias. O Acordo de
Paris tem como esteio, por exemplo, o princpio das responsabilidades
comuns, porm diferenciadas. Isso significa, dentre outros aspectos, que
aqueles com maiores responsabilidades pelo aquecimento global devem
ter maior papel no financiamento de aes de mitigao e de adaptao,
especialmente no mundo em desenvolvimento.
A Agenda 2030 e o Acordo de Paris so oportunidades nicas para
reduzirmos grandes assimetrias existentes entre pases desenvolvidos e em
desenvolvimento. O Brasil continuar seguindo a trilha do crescimento
com incluso social e respeito ao meio ambiente e buscar fazer com que
esses acordos internacionais sejam revertidos em medidas benficas para
a prosperidade de nosso pas.
Esses so, em linhas gerais, alguns dos eixos da poltica externa do
governo do presidente Michel Temer. Trata-se, repito, de uma poltica
externa alicerada nos interesses fundamentais de nosso pas.
Buscaremos avanar em campos que haviam sido pouco explorados,
sempre a partir do entendimento de que a poltica externa deve ser
27
formulada e implementada com o objetivo de ajudar a responder a nossos

desafios internos.
tambm a poltica externa de um pas que vive hoje um momento
difcil, mas que continua a ter um imenso potencial de desenvolvimento
social e econmico. Um pas que democrtico e que valoriza os direitos
humanos. Um pas que tem instituies slidas e que sabe resolver seus
problemas de maneira pacfica e no marco da lei.
Contamos com o apoio de todos para que tenhamos xito nesta
misso, e para que o Brasil ocupe, com orgulho, o lugar de destaque que
lhe cabe no mundo.
Muito obrigado.
28
BRICS: de Fortaleza a Goa
Kenneth Felix Haczynski da Nbrega*
Introduo
Em janeiro de 2015, o embaixador Jos Alfredo Graa Lima1
abria, com artigo sobre o agrupamento BRICS, a edio inaugural dos
Cadernos da Poltica Externa do Instituto de Pesquisa em Relaes
Internacionais(IPRI)2. Ao artigo seguiu-se, em poucos meses, a publicao,
pela Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), da coletnea BRICS
Estudos e Documentos3, com contribuies de diplomatas e acadmicos
do calibre dos embaixadores Carlos Mrcio Cozendey e Flvio Damico e
dos professores Renato Baumann, Renato Flores Jr e Adriana Abdenur.
O esforo editorial do IPRI e da FUNAG em promover exerccio
concentrado de reflexo sobre o BRICS teve lugar na esteira da histrica
VI Cpula de Fortaleza4, realizada em julho do ano anterior. A Cpula
marcou a consolidao do grupo como mecanismo de coordenao
e cooperao, no somente pela extenso e profundidade dos temas l
discutidos, mas, sobretudo, porque foi palco da concluso dos acordos
constitutivos do Novo Banco de Desenvolvimento (NDB) e do Arranjo
Contingente de Reservas (ARC). O NDB e o ARC, para alm de
* Diretor do Departamento de Mecanismos Inter-regionais do Itamaraty. O autor agradece as

contribuies e correes do Departamento de Temas Cientficos e Tecnolgicos, da Diviso
de Poltica Financeira, Diviso de Combate aos Ilcitos Transnacionais, Diviso de Acesso a
Mercados e Diviso de Temas Sociais do Itamaraty.
1 poca, o embaixador Graa Lima ocupava o cargo de subsecretrio-geral para Assuntos
Polticos II do Itamaraty, responsvel, entre outros temas, pela conduo, na qualidade de
Sherpa, do relacionamento do Brasil com Rssia, China, ndia e frica do Sul, no mbito do
BRICS.
2 GRAA LIMA, Jos Alfredo. VI Cpula do BRICS: Perspectivas e Resultados. Cadernos de
Poltica Exterior. Braslia, v. 1, n. 1, p. 11-26, primeiro semestre 2015.
3 BAUMANN, Renato et al. BRICS : estudos e documentos. Braslia: FUNAG, 2015.
4 A Cpula de Fortaleza foi realizada, como se recorda, em 15 de julho de 2014.
29
reforarem a vertente de cooperao financeira entre os cinco pases,

representaram passos decididos ainda que medidos e calibrados em
direo institucionalizao do BRICS5.
A coordenao e cooperao entre os BRICS continuam avanando,
como registraram a Cpula de Uf, em julho de 2015 e, mais recentemente,
a Cpula de Goa, realizada em outubro de 2016. O caminho trilhado desde
2014, em meio a circunstncias histricas distintas daquelas prevalecentes
poca da criao do grupo, justificam uma nova rodada de reflexo.
Este artigo prope-se a dar incio a essa nova rodada com um simples
stock-taking, iniciando com comentrios gerais construdos sobre o rico
acervo de artigos publicados sobre o tema, para, em seguida, passar em
revista os principais resultados consubstanciados em Goa e Uf, em reas
selecionadas.
Ao se falar em BRICS, convm ter presente o alerta de Renato Flores
Jr , sobre o risco de buscar rotular qualquer grupo ou movimento conjunto
6
de pases na cena internacional contempornea, com base em modelos de

integrao e associao consolidados no sculo XX.
O BRICS , a um s tempo, reflexo e catalisador de transformaes
no cenrio internacional neste incio de sculo XXI. Poderia ser definido
como um mecanismo informal de coordenao e cooperao criado pela
vontade poltica de seus integrantes7. Suas atividades so decididas pelos
Chefes de Estado e de Governo nas Declaraes de Lderes e nos Planos
de Ao, adotados nas cpulas anuais, cuja implementao levada a cabo
sem o apoio de um secretariado permanente.
Esta definio tem, contudo, poder de sntese limitado, ao levarmos
em conta que o grupo criou instituies comuns e no descarta a
possibilidade de vir a estabelecer outras no futuro.
A vontade poltica que cimenta o agrupamento decorrente da
percepo compartilhada de que, a despeito de sua disperso geogrfica
e de suas trajetrias diversas histricas, socioeconmicas e culturais ,
os interesses dos cinco grandes pases emergentes convergem, concreta
5 DAMICO, Flvio. Antecedentes: do acrnimo de mercado concertao poltico-diplomtica. In:
BAUMANN, Renato et al. BRICS: estudos e documentos. Braslia: FUNAG, 2015, p. 71-72.
6 FLORES JR, Renato G. BRICS: Abordagens a um processo dinmico In: BAUMANN, Renato et al.
BRICS: estudos e documentos. Braslia:FUNAG, 2015, p. 142-143.
7 DAMICO, Flvio. Op. cit., p. 75-76.
30
ou potencialmente, em vrios campos. A primeira Declarao dos Lderes

refletiu tal percepo. Todas as subsequentes s fizeram refor-la8.
Na coordenao poltica, o BRICS cunhou sua identidade como
agrupamento, defendendo a reforma das instituies de governana
global, para que melhor refletissem a nova configurao multipolar de
poder criada pela ascenso de pases emergentes e em desenvolvimento.
Reforma que, na viso do grupo, tornou-se cada vez mais necessria nos
ltimos anos, com a crescente dificuldade do sistema internacional em
encaminhar solues para os conflitos poltico-estratgicos, os desafios
econmicos e sociais, bem como para as chamadas novas ameaas globais
entre as quais, terrorismo, narcotrfico, segurana ciberntica e crises
migratrias.
A coordenao foi especialmente eficaz no campo financeiro desde
o incio em particular no FMI e no G20 financeiro , assumindo alto
relevo poltico e meditico, a partir da crise econmico-financeira de
2008. O grupo desenvolveu tambm posies comuns em foros de paz e
segurana e nos foros sociais, entre os quais o Conselho de Segurana das
Naes Unidas e a Organizao Mundial de Sade.
Na esfera da cooperao, os laos adensaram-se progressivamente,
com base nos desafios comuns associados busca do desenvolvimento
econmico e social. Hoje em dia, as atividades de cooperao ultrapassam
a marca de trinta reas setoriais, entre as quais; econmico-comercial,
agricultura, sade, cincia e tecnologia e segurana.
A dinmica do dilogo intra-BRICS caracteriza-se por enfoque
paciente e pragmtico. A pacincia decorre da avaliao de que o
aprofundamento dos laos entre cinco pases to diversos depende de
esforo abrangente e sustentado de aproximao entre suas instituies de
governo e sociedades civis. O pragmatismo reflete sensibilidade para com
os limites da convergncia entre os membros, em termos de interesses e
vises de mundo. Busca-se identificar reas de coordenao e cooperao
8 A primeira Declarao dos Lderes dos BRICS teve lugar em 16 de junho de 2009, em
Ecaterimburgo, Rssia. Seguiram-se as Declaraes de Braslia, de 15 de abril de 2010; Sanya,
em 14 de abril de 2011; Nova Dlhi, em 29 de maro de 2012; Durban, em 27 de maro de
2013; Fortaleza, em 15 de julho de 2014; Uf em 9 de julho de 2015; e Goa em 15 de outubro
de 2016.
31
que tenham efetivamente potencial de gerar iniciativas conjuntas com

resultados tangveis.
A vontade poltica exercida com pacincia e pragmatismo tem
assegurado bons progressos s iniciativas de coordenao e cooperao
do grupo, inclusive nos tempos mais recentes de baixo crescimento
econmico e ajuste em alguns de seus membros. Segue rpido percurso
dos principais resultados alcanados desde a Cpula de Fortaleza.
Na rea financeira, assistimos consolidao das primeiras instituies.
A cooperao econmica e comercial alou novo patamar. Em diversos
outros campos, a cooperao estreitou-se e foram prospectados novos
potenciais. O dilogo poltico intensificou-se em determinados temas. Por
fim, cresceu a interao entre instituies da sociedade civil e cidados dos
cinco pases.
Finanas
A rea financeira a vertente onde o BRICS encontrou convergncia
mais profunda de interesses at o presente momento, com resultados
concretos e significativos em mais de uma frente, entre os quais, avanos na
reforma das instituies de governana internacional e o estabelecimento
das primeiras instituies do agrupamento.
Desde a primeira Cpula, em 2009, o agrupamento tem pautado sua
atuao no campo financeiro com base em um conjunto de preocupaes9.
A primeira refere-se necessidade de maior representatividade e
transparncia da arquitetura financeira internacional. A distribuio do
poder de voto no FMI no reflete adequadamente o peso econmico dos
cinco pases do agrupamento e dos pases em desenvolvimento em geral.
A distribuio mais equitativa do poder de voto do Fundo essencial para
o fortalecimento da legitimidade e efetividade da instituio.
A segunda preocupao a situao de carncia de financiamento
para investimentos em infraestrutura em economias emergente e pases
em desenvolvimento. Os recursos disponibilizados pelo Banco Mundial
so muito inferiores queles requeridos para tal fim, cerca de US$ 1 trilho
at 2020, segundo estimativas do prprio banco10. Ademais, parecem
9 DAMICO, Flvio. Op. cit, p. 68-69.

10 Idem, p. 71.
32
modestas as perspectivas de aportes de capital a instituies multilaterais de

crdito, por parte dos pases desenvolvidos, em um quadro de recuperao
lenta e restrio fiscal de suas economias.
A terceira preocupao est relacionada volatilidade dos fluxos
financeiros internacionais, de que exemplo a instabilidade no mercado
cambial. Polticas monetrias promovidas nos Estados Unidos e na Zona
do Euro em reposta crise econmica, tais como o quantitative easing,
contribuem para surtos de fluxos financeiros com efeitos deletrios sobre
os pases em desenvolvimento. A propsito, a perspectiva de que o novo
governo dos Estados Unidos venha a adotar poltica fiscal expansionista
j provocou grandes flutuaes nos mercados financeiros ao redor do
mundo, confirmando a atualidade dessa preocupao.
A Cpula de Fortaleza marcou momento histrico de colheita de
resultados da cooperao dos BRICS para o enfrentamento de alguns
desses desafios. Foram concludos e assinados acordos que lanaram as
duas primeiras instituies financeiras do agrupamento: o Novo Banco de
Desenvolvimento e o Arranjo Contingente de Reservas.
Nos ltimos dois anos, foram dados passos largos na consolidao
desses avanos.
Novo Banco de Desenvolvimento

A criao do NDB obedeceu ao objetivo de expandir a disponibilidade
de financiamento a projetos de infraestrutura e desenvolvimento
sustentvel, pblicos ou privados, nos pases do BRICS e em outros
pases em desenvolvimento. uma instituio de crdito que somar
esforos com outros bancos multilaterais e regionais de desenvolvimento,
operando em bases comerciais. O estabelecimento do NDB tambm
abre a possibilidade de participao de empresas brasileiras em processos
de licitao de obras nos pases-membros financiadas com recursos do
Banco. O capital subscrito inicial do Banco de US$ 50 bilhes, dos quais
US$ 10 bilhes sero integralizados em partes iguais pelos cinco pases.
O acordo constitutivo do Banco foi ratificado pelos cinco pases, em
julho de 2015, no curto intervalo de um ano. Logo aps a ratificao,
iniciaram-se os trabalhos de definio e implementao das polticas
organizacionais e operacionais do Banco, as quais foram aprovadas entre
33
o final de 2015 e o primeiro trimestre de 2016. O primeiro aporte de

capitalizao realizou-se em janeiro de 2016.
Um dos principais temas na agenda do NDB diz respeito poltica
para a admisso de novos membros, a partir de 2017. O acordo constitutivo
do NDB estabelece diretrizes gerais para esse processo: qualquer pas-
-membro das Naes Unidas poder tornar-se membro do Banco; os pases
fundadores mantero conjuntamente poder de voto de pelo menos 55%;
nenhum outro pas poder individualmente deter poder de voto acima de
7% do poder de voto total; e pases desenvolvidos somente podero aceder
ao Banco na condio de membros no tomadores de emprstimos, como
prtica em bancos de desenvolvimento, e sua participao conjunta no
poder exceder 20% do poder de voto total. O NDB tem sua sede em
Xangai, na China, e o seu primeiro escritrio regional est sendo instalado
em Joanesburgo, na frica do Sul.
Em abril de 2016, o NDB aprovou o financiamento dos primeiros
cinco projetos, todos na rea de energia renovvel um em cada pas-
-membro no valor total de US$ 911 milhes. O Brasil foi contemplado
com US$ 300 milhes para projetos de energia elica. Em julho, teve lugar
a primeira emisso de ttulos verdes (greenbonds) no mercado domstico
chins, no valor equivalente a US$ 450 milhes. A emisso permitir ao
Banco ampliar sua capacidade inicial de financiamento. Mais recentemente,
aprovou-se um segundo conjunto de emprstimos, no valor total de
US$ 645 milhes para projetos na China (energia elica) e ndia (rodovia).
Por fim, vale frisar que o NDB o primeiro banco multilateral
universal ps-Bretton Woods. A atuao do Banco feita com base em
critrios tcnicos, com vistas ao financiamento de projetos de infraestrutura
sustentvel. O NDB tem firmado parcerias com outros bancos multilaterais
de desenvolvimento, como o Banco Mundial, a Corporao Andina de
Fomento (CAF) e o Banco Asitico de Desenvolvimento, com vistas a
explorar possibilidades de financiamentos conjuntos e outras formas de
cooperao.
Havendo superado, com xito, o desafio de estabelecer-se e iniciar
operaes em perodo relativamente curto, o Banco se dedicar a consolidar
sua capacidade tcnica e financeira, assim como obter elevada classificao
de crdito, para que possa se tornar um instrumento relevante e eficaz de
financiamento das necessidades de desenvolvimento dos seus integrantes.
34
Arranjo Contingente de Reservas

O acordo constitutivo do Arranjo Contingente de Reservas, assim
como o do NDB, foi ratificado no breve prazo de um ano e se encontra
plenamente operacional. A primeira reunio do Conselho de Governadores
do mecanismo teve lugar em julho de 2015, e o segundo encontro, em 14
de abril de 2016.
Trata-se de um mecanismo de apoio mtuo entre os BRICS, constitudo
para enfrentar casos de dificuldades em balano de pagamentos. Por meio
do arranjo, os membros se comprometem a colocar disposio reservas
internacionais no valor de at US$ 100 bilhes, distribudos da seguinte
maneira: China (US$41 bilhes), Brasil (US$ 18 bi), ndia (US$ 18 bi),
Rssia (US$ 18 bi) e frica do Sul (US$ 5 bi).
O ACR contribui para a estabilidade financeira internacional, ao
complementar a atual rede de proteo financeira constituda pelas reservas
internacionais dos pases e pelos organismos financeiros multilaterais, em
particular o FMI. Ademais, refora a confiana dos agentes econmicos e
financeiros na solidez da economia dos BRICS e mitiga riscos de contgio
resultantes de eventuais choques econmicos. No caso do Brasil, o
mecanismo servir para transmitir ao mercado confiana na estabilidade
econmica do pas. Por seu intermdio, o Brasil participa de instrumento
adicional ao FMI que pode auxili-lo em eventual cenrio de crise no
balano de pagamentos.
Outros Avanos
Governana financeira: reforma do FMI
Em todas suas reunies de cpula, os BRICS tm dado ateno
necessidade de reformar a governana financeira internacional, reduzindo
a assimetria de representao entre economias avanadas e pases em
desenvolvimento. Em dezembro de 2015, entrou em vigor a 14a Reviso
Geral de Quotas do FMI, acordada pelos membros em 2010, alcanando
um avano importante nesse processo. A reviso estava pendente de
aprovao pelo Congresso norteamericano. Como resultado da reforma,
o nmero de cotas brasileiras no capital da instituio passou de 1,78%
para 2,32%. A posio do Brasil como acionista do Fundo passou da 14a
para a 10a. O poder de voto dos pases em desenvolvimento elevou-se de
cerca de 39,4% para 44,7%.
35
Os BRICS seguem engajados nos debates sobre as prximas etapas

das reformas de governana no Fundo: a 15a Reviso Geral de Quotas
(RGQ) e uma nova frmula para o cmputo das quotas. O Grupo
reivindica tambm que as economias avanadas honrem compromisso
que assumiram de ceder duas cadeiras da diretoria da instituio.
Cooperao entre bancos nacionais

Os presidentes dos bancos nacionais de desenvolvimento se renem
tradicionalmente margem da Cpula dos BRICS. Nesse contexto,
diversos instrumentos de cooperao e entendimento foram firmados
entre esses bancos. Para alm dos compromissos no mbito do grupo,
durante a Cpula de Goa, em outubro de 2016, foi assinado o Memorando
de Entendimento entre o NDB e os bancos de desenvolvimento nacionais.
O Memorando permitir que as instituies envolvidas explorem
novas formas de cooperao, com vistas ao desenvolvimento de projetos
em infraestrutura e desenvolvimento sustentvel. A cooperao poder ser
efetivada por meio do cofinanciamento de projetos, da abertura de linhas
de crdito, do desenvolvimento de solues financeiras e por meio da
obteno de garantias. O entendimento prev, ainda, o compartilhamento
de conhecimento especializado e de boas prticas e permite a realizao de
encontros regulares e publicaes conjuntas.
Comrcio e investimentos
A dinamizao do intercmbio comercial e dos fluxos de investimento
entre os membros do BRICS estaro entre os temas prioritrios na agenda
do agrupamento nos prximos anos. Como aponta Graa Lima11, houve
aumento sem precedentes do comrcio entre os pases do agrupamento no
perodo de 2002 a 2013. De fato, nesse intervalo, a corrente de comrcio
intra-BRICS cresceu mais de dez vezes, em que pese a ausncia de um
acordo comercial entre seus membros. O caso brasileiro ainda mais
notvel, uma vez que o fluxo entre o Brasil e os pases do grupo aumentou
dezesseis vezes, desde 2001.
O comrcio no grupo continua sendo um grande fator de atrao
e impacto. As sries de dados mais recentes indicam que as exportaes
11 GRAA LIMA, Jos Alfredo. Op. cit., p. 20.
36
totais intrabloco aumentaram 160% na ltima dcada; no entanto, entre

2014 e 2016, houve queda no fluxo de exportaes dentro do agrupamento.
A variao foi negativa em 17,9%, entre 2014 e 2015, e em 8,5%, de
janeiro a julho de 2016, em comparao com o mesmo perodo do ano
anterior. O Brasil contribuiu para esse quadro, ao experimentar queda
no nvel de comrcio com o grupo em 2014 (-6,5%), em 2015 (-14,7%)
e no primeiro semestre de 2016 (-0,8%); mesmo assim, as exportaes
brasileiras aumentaram 202,1% nos ltimos dez anos, valor bem superior
referida mdia intrabloco de 160%.
A pauta exportadora brasileira com os parceiros pouco se diversificou
nos ltimos anos, mantendo o padro de complementaridade comercial,
que, fundamentalmente, insere o Pas como fornecedor de commodities.
Inclui carnes, leos brutos de petrleo, soja, minrios de ferro, veculos
para transporte de mercadorias e tratores. A China permanece o principal
destino, como, de resto o para as vendas externas dos outros membros,
exceo da ndia12.
Em matria de investimentos diretos (IEDs), o estoque dos parceiros
do BRICS no Brasil cresceu de U$ 162 milhes para U$ 15 bilhes entre
2005 e 2014. Quanto aos fluxos, registrou-se em 2015 queda pronunciada
em relao a 2014, de U$ 840 para U$ 232 milhes. No ano corrente,
estamos assistindo a notvel recuperao. Entre Janeiro e outubro de 2016,
a entrada de IEDs no Pas j atingiu U$ 724 milhes. A China a fonte de
mais de 80% do estoque e da totalidade dos fluxos nos ltimos trs anos13.
A nova Estratgia para uma Parceria Econmica do BRICS
poder contribuir para a superao, pelo Brasil, do atual padro de
complementaridade comercial com seus parceiros e atrair crescentes
fluxos de investimento.
Na Cpula de Uf, em 2015, os Chefes de Estado e de Governo
dos cinco pases adotaram a chamada Estratgia para uma Parceria
Econmica do BRICS, que estipula as atividades prioritrias para os
prximos cinco anos, no campo econmico-comercial. Trata-se de um
12 A China o maior destino individual das exportaes de seus parceiros no BRICS, exceto no caso
da ndia, em cuja pauta ocupa a terceira posio WORLD TRADE ORGANIZATION, Trade
Profiles; dados disponveis em: <http://stat.wto.org/CountryProfile/WSDBCountryPFHome.
aspx?Language=E>. Acesso em: 6 dez. 2016.
13 Dados do Banco Central. Estatsticas disponveis em 1 dez. 2016.
37
documento no vinculante, que compila as frentes de cooperao em

temas-chave, em matria de comrcio, investimento, finanas, energia,
agricultura, minerao, infraestrutura, educao, cincia e tecnologia,
turismo e mobilidade laboral.
Incorporando iniciativas j em curso e acrescentando novas, o
documento delineia um mapa do caminho e sistematiza aes a serem
adotadas, na busca de potenciais ainda inexplorados e na criao de novas
oportunidades. Em suma, o objetivo da Estratgia estimular a criao de
novas combinaes capazes de sustentar um novo ciclo de dinamismo
econmico-comercial nas relaes intra-BRICS.
Para a implementao da Estratgia, vale ressaltar o importante
papel atribudo a instncias do agrupamento, como o Novo Banco de
Desenvolvimento, o Mecanismo de Cooperao Interbancria, o Conselho
Empresarial, o Foro Empresarial e o Conselho de Think Tanks do BRICS.
Algumas iniciativas com o potencial de estimular as correntes de
comrcio entre os pases do agrupamento esto prosperando. Foram
aprovados em 2016 instrumentos de cooperao nas seguintes reas:
janela nica de comercio exterior (Framework for BRICS Single Window
Cooperation), micro e pequenas empresas (BRICS MSME Cooperation
Framework), Servios (Framework for Cooperation on Trade in Services),
Propriedade Intelectual (Terms of Reference of IPR Cooperation Mechanism),
padronizao e avaliao de conformidade (Framework for Cooperation on
Standardization among BRICS Countries) e Promoo Comercial (Terms
of Reference Trade Promotion Working Group). Ademais, houve avano
de documento de trabalho sobre barreiras no tarifrias, que poder
evoluir nos prximos meses para um instrumento formal de cooperao
entre os pases do bloco nessa matria. Cabe recordar, nesse contexto,
que embora as tarifas entre os pases do BRICS ainda sejam relativamente
elevadas, so, sobretudo, as barreiras no tarifrias que mais dificultam a
expanso do comrcio entre os cinco pases.
importante, ainda neste contexto, registrar a aprovao, na Cpula
de Goa do Regulamento do Comit de Cooperao Aduaneira do BRICS.
As negociaes que levaram criao desse comit se iniciaram em
reunies de Chefes de Aduanas do BRICS, convocadas margem de
sesses do Conselho de Cooperao da Organizao Mundial de Aduanas
(OMA).
38
A principal iniciativa prevista pelo Regulamento trata da criao

de um comit permanente, estabelecido para facilitar a aproximao e a
harmonizao das leis aduaneiras dos pases do BRICS. A competncia do
Comit inclui definir prioridades no tratamento do tema e realizar estudos
e encontros conjuntos para troca de informaes. O objetivo aumentar
o conhecimento mtuo e promover o compartilhamento de boas prticas
alfandegrias.
Outras reas da cooperao setorial

Em 2014, o dilogo intra-BRICS havia ultrapassado a marca de trinta
reas setoriais ou subsetoriais. J nos ltimos dois anos, sob a segunda
presidncia russa e a atual presidncia indiana, a agenda de cooperao do
BRICS ganhou, sobretudo, densidade. Passou-se de 14 eventos elencados
no Plano de Ao de Fortaleza, para, respectivamente, 46 no Plano de
Ao de Uf e 78 no de Goa14.
A cooperao no mbito do agrupamento cobre, hoje em dia, temas
nos seguintes campos, entre outros: finanas, comrcio, cincia, tecnologia
e inovao(C,T&I), agricultura, educao, sade, trabalho, defesa civil,
segurana, energia, transportes, e meio ambiente.
Esse considervel esforo de prospeco de convergncias vem
apontando, para alm dos campos financeiro e comercial, perspectivas de
benefcios tangveis em outras reas de cooperao, de que so exemplo
as reas de agricultura; cincia, tecnologia e inovao; sade e segurana.
Agricultura
Os temas de agricultura esto presentes na agenda do BRICS desde
sua constituio. A I Reunio Anual de Ministros da Agricultura e do
Desenvolvimento Agrrio do BRICS teve lugar em 2010, menos de um
ano aps a primeira Cpula. O interesse, desde o incio, em cooperar na
rea de agricultura encontra explicao nos desafios comuns enfrentados
pelos cinco pases para garantir segurana alimentar s suas populaes, no
perfil compartilhado de grandes players do comrcio agrcola e no avano
tecnolgico de suas indstrias alimentcias15.
14 Foram contabilizados somente os eventos de cooperao dos Planos de Ao.

15 Apud GRAA LIMA, Jos Alfredo, op. cit, p. 24.
39
Em 2011, foi lanado o Plano de Ao 2012-2016 de Chengdu, pelo

qual cada membro assume a liderana de uma vertente de cooperao. O
Brasil responsvel pelo tema Desenvolvimento de estratgia para assegurar
o acesso aos alimentos para populaes vulnerveis. China coube o tema
criao de sistema para troca de informaes sobre agricultura, frica
do Sul, impacto da mudana do clima sobre a segurana alimentar,
ndia, fortalecimento da cooperao em tecnologia agrcola e inovao, e
Rssia, promoo do comrcio e investimento.
Na Cpula de Goa, foi dado passo importante na implementao do
Plano de Ao, com a concluso de Memorando de Entendimento que
estabelece a Plataforma de Pesquisa Agrcola do BRICS. A Plataforma cria
mecanismo para fomentar o desenvolvimento de polticas, estratgias e
projetos de sustentabilidade e competitividade do setor agrcola nos pases-
-membros do BRICS, alm de promover o fortalecimento da pesquisa e
da educao agrcola.
Encontra-se em estgio de elaborao, entre outras iniciativas, uma
Estratgia Geral dos BRICS para segurana alimentar e agricultura familiar
e um sistema de troca de informaes sobre os seguintes tpicos: recursos
agrcolas, produo agrcola, cincia e pesquisa agrcola, comrcio agrcola,
investimento agrcola, feiras e principais produtores rurais.
Na ltima reunio de Ministros de Agricultura, ficou decidida a
preparao de novo Plano de Ao, que dever dar continuidade s
atividades desenvolvidas sob o Plano anterior e, possivelmente, propor
novos enfoques, com base na experincia acumulada.
Cincia, Tecnologia e Inovao

A cooperao em cincia e tecnologia desenvolveu-se a partir de
2011, ano em que foi convocada a primeira reunio de altos funcionrios.
O perfil da cooperao foi elevado em fevereiro de 2014, com a realizao
da primeira Reunio de Ministros de Cincia, Tecnologia e Inovao dos
BRICS. A declarao ministerial ento adotada listou as seguintes reas de
cooperao, a serem promovidas por cada pas do BRICS: ao Brasil coube
a rea de preveno e mitigao de desastres naturais; Rssia, de recursos
hdricos e tratamento de poluio; ndia, de tecnologia geoespacial e suas
aplicaes para o desenvolvimento; China, de energia nova e renovvel,
e eficincia energtica e; frica do Sul, de astronomia.
40
A II Reunio de Ministros de Cincia, Tecnologia e Inovao

(C,T&I) do BRICS teve lugar em maro de 2015. Na ocasio, foi assinado
Memorando de Entendimento sobre a Cooperao em Cincia, Tecnologia
e Inovao, que estabelece uma moldura estratgica para a cooperao
naquelas cinco prioritrias entre os pases-membros do BRICS. Os
Ministros tambm concordaram em desenvolver e negociar um Plano de
Trabalho para o perodo 2015-2018, que foi endossado na III Reunio de
Ministros de C,T&I, realizada em outubro de 2015.
A mais recente reunio de ministros de Cincia, Tecnologia e
Inovao do BRICS, convocada pela atual presidncia indiana aprovou
a Declarao de Jaipur e revisou o Plano de Trabalho 2015-2018, que
incorpora as mencionadas cinco reas de cooperao e acrescenta novos
campos de cooperao: em biomedicina e biotecnologia: em tecnologias
da informao e computao de alta performance; em cincia e tecnologia
ocenica e polar; em cincia dos materiais, incluindo nanotecnologia e; em
fotnica. O Plano prev, ainda, a criao de um Foro de Jovens Cientistas.
Outro importante desdobramento, que abrange no somente o
campo da C, T&I, foi a criao do programa Universidade em Rede
objeto de memorando de entendimento assinado margem da Cpula de
Uf. O programa poder dar contribuio importante para a estratgia de
internacionalizao das universidades brasileiras.
O progressivo aprofundamento da cooperao em cincia e tecnologia
demonstra o potencial de atuao conjunta dos BRICS em um campo
crucial para o desenvolvimento. O potencial pleno dessa cooperao ainda
no foi totalmente explorado, como atesta o nmero elevado de iniciativas
de prospeco deflagradas nos ltimos dois anos. Essas iniciativas devero
influenciar positivamente a colaborao em curso em outras reas, como
sade e educao.
Sade
A cooperao no campo da sade foi includa na agenda do BRICS
em 2011. Assim como na rea de agricultura, os cinco pases compartilham
desafios em mais de uma frente16.
16 Em sua primeira reunio, realizada em 11 de julho de 2011, os Ministros da Sade do

agrupamento afirmaram que: apesar de nossa diversidade, as naes do BRICS enfrentam
uma srie de desafios de sade pblica semelhantes, incluindo o acesso desigual a servios
41
Desde ento, os ministros da sade do agrupamento tm se reunido

em bases regulares, com o objetivo de debater iniciativas de cooperao
em matria de sade pblica e coordenar posies nos foros multilaterais,
sobretudo na Organizao Mundial da Sade. Promoo da inovao e
acesso universal s tecnologias da sade incluindo medicamentos so as
preocupaes maiores que orientam a atuao conjunta do agrupamento.
Tambm vm sendo realizadas periodicamente reunies de altos
funcionrios da sade, durante as quais especialistas discutem questes
da atualidade e passam em revista os resultados das diversas frentes de
cooperao. Foram estabelecidos grupos de trabalho (GTs) em cinco reas
temticas, cada qual liderado por um membro. Ao Brasil coube coordenar
o GT sobre estratgicas de sade para doenas transmissveis; Rssia o
relativo a tecnologias mdicas; ndia, o de vigilncia sanitria; China,
o sobre descoberta e desenvolvimento de novas drogas; frica do Sul,
o referente a fatores de risco de doenas no transmissveis, preveno
e cobertura universal. Os trabalhos do GTs culminaram na adoo em
2013 do BRICS Framework for Collaborationon Stategic Projects in Health.
Centrado em trs temas (sade pblica, sistemas de ateno sade e
cincias biomdicas), o Framework estabelece sistema de monitoramento
dos progressos logrados em matria de proviso de cobertura universal
de sade.
O Brasil, quando na presidncia do grupamento, organizou a IV
Reunio de Ministros da Sade em Braslia em 2014. Na ocasio, os pases
renovaram o compromisso de fortalecer a cooperao Sul-Sul, com vistas a
apoiar os esforos dos pases em desenvolvimento para promover a sade
para todos. Outros compromissos assumidos refletidos na Declarao de
Fortaleza foram: desenvolver um Plano de Cooperao em Tuberculose
para preveno e controle da doena; aprofundar a colaborao para o
desenvolvimento de medicamentos e de servios de qualidade; apoiar as
metas de tratamento de HIV 90-90-90; apoiar a efetiva implementao
da Estratgia Global e Plano de Ao sobre Sade Pblica, Inovao
e Propriedade Intelectual da OMS. Os pases tambm se mostraram
de sade e medicamentos, custos de sade crescentes, doenas infecciosas como o HIV e a

tuberculose, enquanto enfrentam taxas crescentes de doenas no transmissveis. O principal
desafio que enfrentamos como proporcionar cuidados de sade a milhes de pessoas, em
particular entre os segmentos mais vulnerveis da nossa populao.
42
dispostos a avaliar esforos conjuntos durante o processo negociador da

Agenda Ps-2015.
Em 2015 e 2016, sob as presidncias russa e indiana, intensificaram-
-se as atividades de cooperao, com aumento da frequncia de reunies de
altos funcionrios, alm de encontros de agncias reguladoras e workshops
temticos sobre assuntos, entre os quais, acesso a medicamentos, doenas
transmissveis e no transmissveis e resistncia antimicrobiana.
Durante a segunda Presidncia russa, tal como refletido na
Declarao de Uf, de julho de 2015, o combate a doenas transmissveis
foi confirmado como uma ao prioritria.
Na Cpula de Goa, ficou decidido, sob impulso de proposta brasileira,
que o agrupamento passar a dar maior ateno ao desenvolvimento
de ferramentas de diagnstico para o combate a epidemias, bem como
questo do acesso a medicamentos seguros, de qualidade e a preos
acessveis. O Brasil tem insistido em que o grupo, na prxima reunio de
Ministros de Sade, marcada para dezembro de 2016, recupere os debates
em torno do plano de cooperao contra tuberculose, com vistas sua
assinatura.
Segurana
Os BRICS mantm dilogo regular sobre temas de segurana desde
2009, sob a gide das reunies de Altos Representantes Responsveis
por Temas de Segurana (NSA, na sigla em ingls). O Brasil se faz
representar atualmente pelo Ministro-Chefe do Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica (GSI). Inicialmente concebido
como oportunidade para intercmbio amplo de ideias sobre desafios
em temas de segurana internacional, o dilogo ganhou abrangncia e
densidade a partir da segunda presidncia russa (2015), convertendo-se
em uma vertente promissora de cooperao. Foram criados grupos de
trabalho (GTs) para discutir, nas suas especificidades, temas relativos
segurana pblica e ao combate a ilcitos transnacionais, entre os quais
os GTs Antidrogas, Corrupo, Lavagem de Dinheiro, Antiterrorismo e
sobre Segurana no Uso de Tecnologias de Informao e Comunicaes
(TICs).
43
Durante os Jogos Olmpicos e Paralmpicos do Rio de Janeiro,

os pases do BRICS enviaram oficiais de segurana para os centros de
cooperao internacional estabelecidos pelo Brasil. A experincia revelou-
-se de grande valia.
Mais recentemente, na ltima reunio dos Altos Representantes,
realizada em outubro de 2016, o Brasil props o estabelecimento de um
Frum de Inteligncia do BRICS com vistas articulao dos trabalhos
dos GTs Antiterrorismo e sobre uso de TICs e promoo do intercmbio
permanente de informaes, inteligncia e boas prticas. A proposta foi
prontamente aceita pelos demais membros. No momento em que se
escreve, esto em preparao projeto determos de referncia que devero
delimitar objetivo, mandato, estrutura e modo de atuao do Frum.
Interao entre as sociedades civis

A incorporao de atores da sociedade civil ao dilogo intra-
-BRICS teve incio na primeira presidncia brasileira, em 2010. A criao
do Foro Empresarial, Foro de Cooperativas e seminrio de think tanks
estruturou esforo consistente de aproximao e conhecimento mtuo
entre instituies e cidados dos cinco pases. Em 2013, o estabelecimento
do Conselho Empresarial e do Conselho dos think tanks atraram novos
atores, acrescentando massa crtica ao processo.
O esforo de aproximao entre as sociedade civis deitou razes, o
que se reflete na realizao de eventos e reunies em bases regulares, h
mais de cinco anos.
Ao longo da atual presidncia de turno, essa vertente no governa-
mental recebeu impulso sem precedentes. A ndia elegeu como trao
distintivo de sua presidncia divulgar a marca BRICS junto s sociedades
dos pases-membros. A intensificao do people-to-people exchange foi
colocada em prtica com a organizao de numerosos eventos culturais,
esportivos, acadmicos e empresariais, entre outros.
O Plano de Ao de Goa elenca os seguintes eventos na categoria
people-to-people & business exchanges: a Feira de Comrcio, o Festival
de Cinema, a Conveno de Turismo, o Torneio de Futebol sub-17, o
Frum de Jovens Diplomatas, o Conclave de Jovens Cientistas, e a Cpula
da Juventude. A esses eventos, acrescentem-se o Prmio de Pesquisa
44
Econmica, o Programa de Intercmbio de Artesanato, o Workshop de

Cidades Inteligentes e o Frum de Bem-Estar.
Cabe observar que, para alm dos eventos extragovernamentais
oficialmente previstos pela presidncia indiana, a marca BRICS tem sido
utilizada em eventos no chancelados, o que revelador no apenas do
apelo que o agrupamento tem gozado entre grupos diversificados das
sociedades civis dos cinco pases, mas tambm das potencialidades que se
abrem em reas no vislumbradas inicialmente.
Coordenao poltica
As presidncias russa e indiana promoveram adensamento do di-
logo poltico, notadamente sobre as crises regionais que ameaam a paz
e a segurana mundiais e as chamadas ameaas emergentes terrorismo,
narcotrfico, segurana ciberntica e crises migratrias. A frequncia dos
intercmbios sobre esses temas entre os cinco pases aumentou, com a
realizao de maior nmero de reunies de coordenao, em vrios nveis,
margem de reunies de foros multilaterais que tratam daqueles temas.
Disseminou-se tambm a prtica de encontros regulares no formato
BRICS entre embaixadas e misses permanentes em pases-chave.
A face pblica do dilogo poltico, plasmada nas Declaraes de
Lderes, revela que o grupo permanece coeso na defesa dos grandes
consensos multilaterais como base para o aprofundamento da sua
coordenao. Para alm desse patamar comum, os ganhos de convergncia
tm sido incrementais. A reafirmao dos grandes consensos como ponto
de partida est no cerne das posies defendidas pelo Brasil sobre esses
temas. Em uma perspectiva mais ampla, consolida, em linha com nossa
viso, a insero do BRICS como agrupamento que contribui para o
fortalecimento do multilateralismo e solues pacficas para os diversos
conflitos regionais.
Sob a presidncia russa, destaca-se o aprofundamento do dilogo
sobre crises regionais, no plenamente refletido na Declarao de Uf
que registrou o consenso possvel no grupo. Consolidaram-se posies
comuns, em linha com o texto de Fortaleza, sobre as crises na frica,
na Sria, Iraque, Afeganisto, Israel-Palestina e Ir. O texto sobre a crise
na Ucrnia, igualmente objeto de manifestao conjunta na VI Cpula,
45
ganhou mais especificidade, demonstrando que o Grupo est cada vez mais
afinado para tratar de temas de grande sensibilidade para seus integrantes.
Tambm por iniciativa russa, ganharam mais relevo as discusses
sobre temas de segurana relacionados s mencionadas ameaas
emergentes, com empenho em tentar expandir o mbito da cooperao
intra-BRICS para reas da agenda poltica. O texto da Declarao de Uf
recolheu as posies comuns que pouco se adensaram, em comparao
com o texto de Fortaleza. As discusses contriburam, no entanto, para
avanos tangveis em matria de cooperao, conforme j mencionado
neste artigo.
Na Presidncia indiana, nfase maior foi atribuda ao fenmeno do
terrorismo. A intensificao dos atentados em escala mundial, alguns
dos quais tendo atingido membros do grupo, proveram o pano de
fundo para vigorosos debates, animados pela diversidade de perspectivas
geopolticas e no isento de tenses. No obstante diferenas de vises
sobre questes histricas, territoriais, econmicas, tnicas e religiosas, o
texto da Declarao de Goa consolida um maior sentido de prioridade
do tema para o Grupo, dedicando-lhe nove pargrafos. A abordagem do
fenmeno abrangente e detalhada referindo-se, por exemplo, a associao
do terrorismo com outros crimes transnacionais, responsabilidade
dos estados em evitar ataques terroristas a partir de seus territrios e
importncia da cooperao bilateral. O sentido de prioridade acrescido
para as questes de terrorismo ficou tambm consubstanciado, na esfera
da cooperao, na mencionada proposta brasileira de estabelecimento de
um Frum de Inteligncia BRICS.
Uma reviso, ainda que geral, da coordenao poltica intra-BRICS no
pode deixar de incluir a reforma das Naes Unidas e, mais especificamente,
a do seu Conselho de Segurana (CSNU). A comparao entre a Declarao
de Goa e a de Fortaleza reflete ausncia de avano substantivo, no mbito
do grupo, sobre como conduzir a reforma, notadamente quanto criao
de novos assentos permanentes. Ecoando observao do embaixador
Graa Lima, recorde-se que tampouco h consenso sobre o tema entre
os pases da Unio Europeia17. No obstante, vale registrar que o texto de
Goa acrescentou expresso que especifica o apoio do grupo expanso da
representao dos pases em desenvolvimento no Conselho.
17 GRAA LIMA, Jos Alfredo. Op. cit., p. 25.
46
Concluso
Por vezes considerada no mais que um fenmeno efmero da
conjuntura econmica excepcionalmente favorvel dos anos 2000, a
atuao conjunta dos BRICS ganhou densidade nos ltimos anos, em um
quadro de baixo crescimento global e de ajuste em alguns membros do
agrupamento.
Passados dois anos da histrica reunio de Fortaleza, o BRICS
chegou a meio caminho do seu segundo ciclo de Cpulas, com resultados
tangveis e perspectivas promissoras a apresentar. As primeiras instituies
do grupo foram consolidadas, a cooperao em novas frentes comea a
mostrar avanos, o dilogo poltico segue se aprofundando. Por fim, o
engajamento de entidades da sociedade civil assumiu dinmica prpria.
Na esfera da cooperao econmica, o agrupamento abriu nova
frente ao lanar a Estratgia para uma Parceria Econmica. Com a
Estratgia, os BRICS procuram ser parte da resposta ao quadro desafiador
de baixo crescimento global e ajuste, buscando criar condies para o
surgimento de novas combinaes, capazes de contribuir para um novo
ciclo de dinamismo econmico. No momento que recrudescem presses
protecionistas e antiglobalizao em mais de um importante parceiro
comercial do Pas, tais iniciativas assumem importncia acrescida.
Como bem definiu Damico, o BRICS um mecanismo informal
resultante da vontade poltica de seus membros18. Vontade que, como se viu
em Goa, se mantm firme e fiel ao estilo BRICS de dilogo pragmtico e
paciente, na busca de convergncias com respeito s diferenas, mas sempre
mirando em resultados. Em oito anos de interao, para alm de resultados
tangveis, o agrupamento acumulou patrimnio de conhecimento mtuo
e fluidez de intercmbio, que facilita a identificao de potenciais ainda
inexplorados e a criao de novas oportunidades. Patrimnio que ser
de grande valia para enfrentar os desafios que impem as circunstncias
polticas e socioeconmicas globais em movimento.
18 DAMICO, Flvio. Op. cit., p. 61.
47
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Ministerial margem da I Reunio de Ministros Responsveis pelo Comrcio do G20
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BRICS sobre Acordos de Investimentos Internacionais - Fortaleza, 2014. Disponvel
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MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES. BRICS - Memorando de

Entendimento para Estabelecimento da Rede de Universidades do BRICS - Moscou,
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8 dez. 2016.

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Ministros de Trabalho - Uf, 2015. Disponvel em: <http://brics.itamaraty.
55
O Brasil e os enfoques multilaterais do
ciclo do combustvel nuclear
Maximiliano Barbosa Fraga*
Introduo
O uso dual da energia nuclear a possibilidade de que seja
utilizada tanto com propsitos pacficos quanto para fins destrutivos
inspirou iniciativas voltadas limitao do desenvolvimento de etapas
do ciclo do combustvel nuclear consideradas sensveis do ponto de
vista da proliferao, notadamente o enriquecimento isotpico e o
reprocessamento1. Em 2003, assistiu-se ao incio de um processo de
apresentao e discusso de propostas envolvendo a multilateralizao do
ciclo do combustvel nuclear. As medidas nessa rea, categorizadas como
enfoques multilaterais do ciclo do combustvel nuclear ou, de forma
simplificada, enfoques nucleares multilaterais2, visavam a evitar que
o enriquecimento e o reprocessamento nucleares fossem levados a cabo
por um estado em bases nacionais. Para os seus defensores, os enfoques
multilaterais seriam imprescindveis para a manuteno da integridade do
regime de no proliferao nuclear. Com o objetivo principal de evitar
limitaes do exerccio de atividades nucleares para fins pacficos, o Brasil
teve participao ativa no debate daquelas propostas.
O ciclo do combustvel nuclear compreende as etapas associadas ao
fornecimento de combustvel para reatores nucleares de potncia. Inclui
* Diplomata de carreira. Foi subchefe da Diviso de Desarmamento e Tecnologias Sensveis

(DDS) do Ministrio das Relaes Exteriores. Est lotado na Misso Permanente do
Brasil junto AIEA e CTBTO, em Viena. As opinies contidas neste artigo no refletem,
necessariamente, posies do governo brasileiro.
1 Processos por meio dos quais podem ser produzidos, respectivamente, urnio enriquecido e
plutnio.
2 O termo multilateral refere-se, neste artigo, participao de mais de dois atores, podendo
ser diferentes estados e/ou organismos internacionais.
57
a extrao do minrio contendo urnio e seu tratamento, a converso no

gs hexafluoreto de urnio (UF6), o enriquecimento isotpico do UF6, a
fabricao do elemento combustvel, a gerao de energia termonuclear, a
disposio do combustvel usado ou o reprocessamento desse combustvel
para recuperao do material fssil que nele permanece e a colocao dos
rejeitos radioativos em depsito. Inexistem barreiras tecnolgicas entre
a produo de material fssil para servir de combustvel para reatores
de potncia e para ser utilizado em explosivos nucleares. Os mesmos
equipamentos e tecnologia usados para a produo de urnio de baixo
enriquecimento voltado gerao civil de energia termonuclear podem
ser utilizados para a produo de urnio altamente enriquecido empregado
em armas. De forma semelhante, tanto as instalaes de reprocessamento
civis quanto as militares usam a mesma tecnologia para separar plutnio
que igualmente pode ser utilizado em armas nucleares do combustvel
nuclear usado.
Iniciativas voltadas ao disciplinamento do

uso da energia nuclear
O debate em torno da possibilidade de que a energia nuclear seja

utilizada com propsitos destrutivos ou para fins pacficos adquiriu
proeminncia com o fim da Segunda Guerra Mundial. Por um lado, as
exploses em Hiroshima e Nagasaki evidenciaram o poder destrutivo
indito das novas tecnologias envolvendo a energia atmica, gerando
o receio de que outros pases, alm dos EUA, viessem a fabricar armas
nucleares e de que tivesse incio uma corrida armamentista. Por outro lado,
maior ateno passou a ser conferida s possveis aplicaes pacficas da
energia nuclear, como, por exemplo, na gerao de eletricidade. A partir de
1945, iniciativas de naturezas distintas objetivaram disciplinar a utilizao
da energia nuclear, prevenindo o seu uso blico e/ou promovendo a sua
utilizao pacfica em benefcio da humanidade: a Declarao Conjunta
sobre Energia Nuclear (1945); a Comisso de Energia Atmica das
Naes Unidas, estabelecida em 1946; o Relatrio Acheson-Lilienthal
(1946); o Plano Baruch (1946); as propostas apresentadas pela Unio
das Repblicas Socialistas Soviticas (1946); o Programa tomos para a
Paz (1953); a Agncia Internacional de Energia Atmica, estabelecida em
58
1957; o Tratado de Tlatelolco, concludo em 1967; e o Tratado sobre a

No Proliferao de Armas Nucleares (TNP), concludo em 1968.
O Plano Baruch, apresentado na recm-criada Comisso de Energia
Atmica das Naes Unidas (United Nations Atomic Energy Commission
UNAEC) pelo representante dos EUA, em junho de 1946, propunha a
criao de uma Autoridade Internacional de Desenvolvimento Atmico
(International Atomic Development Authority IADA) a que caberia o controle
de todas as fases do desenvolvimento e do uso da energia atmica.
Tambm em junho de 1946, o representante permanente da URSS, Andrei
Gromyko, apresentou as propostas soviticas. Em vez da abordagem
sugerida por Baruch de controle antes do desarmamento, os soviticos
propuseram que primeiro se conclusse uma conveno internacional,
obrigatria para todos os pases, para proibir a produo e o emprego de
armas baseadas no uso da energia atmica com o propsito de destruio
em massa. Ante a divergncia de vises na UNAEC, nenhum dos trs
relatrios preparados pela Comisso seria aprovado por unanimidade.
A UNAEC terminaria por ser dissolvida em janeiro de 1952.
Em 8 de dezembro de 1953, o presidente dos EUA, Dwight
Eisenhower, proferiu sua interveno tomos para a Paz ante a
Assembleia Geral das Naes Unidas. O discurso refletia a preocupao de
Eisenhower com a corrida nuclear entre os EUA e a Unio Sovitica, que
inclua o desenvolvimento de armas nucleares. Segundo Eisenhower, se os
cientistas e engenheiros do mundo contassem com quantidades adequadas
de material fssil para a realizao de testes e o desenvolvimento de suas
ideias, rapidamente transformariam o potencial da energia atmica em
usos universais, eficientes e econmicos. Com esse objetivo, props que
os governos fizessem contribuies conjuntas dos seus estoques de urnio
natural e materiais fsseis para uma agncia de energia atmica estabelecida
sob a gide das Naes Unidas.
A partir da interveno, o governo dos EUA comeou a adotar
medidas que permitissem o cumprimento das propostas de Eisenhower.
Submeteu ao Congresso emendas ao Ato de Energia Atmica de 1946,
que era extremamente restritivo e impedia quase toda cooperao
internacional. O novo Ato, de agosto de 1954, autorizava o governo a se
engajar em cooperao internacional de forma significativa. Considera-se
que a interveno de Eisenhower constituiu o impulso para a criao da
59
Agncia Internacional de Energia Atmica (AIEA), que se daria em 1957.

O Estatuto da AIEA, aprovado em outubro do ano anterior, reafirmava
o duplo objetivo da Agncia: promover os usos pacficos da energia
nuclear e procurar assegurar que ela no fosse usada para avanar qualquer
propsito militar.
Na dcada de 1960, alguns pases da Amrica Latina, inclusive o Brasil,
deram incio a discusses em torno de um tratado multilateral por meio do
qual se comprometeriam a no fabricar, receber, armazenar ou testar armas
nucleares ou artefatos de lanamento nuclear e cooperariam para que a
Amrica Latina pudesse ser reconhecida como uma zona desnuclearizada.
O Tratado para a Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina e
no Caribe Tratado de Tlatelolco foi concludo na Cidade do Mxico,
em 14 de fevereiro de 1967. Como reflexo das aspiraes dos estados da
regio na rea nuclear, em seu prembulo, menciona ser imprescindvel
que a energia nuclear seja usada nesta regio exclusivamente para fins
pacficos, e que os pases latino-americanos utilizem seu direito ao mximo
e mais equitativo acesso possvel a esta nova fonte de energia para acelerar
o desenvolvimento econmico e social de seus povos. O artigo 17 (Uso
da Energia Nuclear para Fins Pacficos) determina que [n]enhuma
das disposies do presente Tratado restringe os direitos das Partes
Contratantes para usar, em conformidade com este instrumento, a energia
nuclear para fins pacficos, particularmente para o seu desenvolvimento
econmico e progresso social. Refletindo a importncia ento conferida
por pases da regio s chamadas exploses pacficas, o artigo 18
(Exploses com Fins Pacficos) determina que [a]s Partes Contratantes
podero realizar exploses de dispositivos nucleares com fins pacficos
inclusive exploses que pressuponham artefatos similares aos empregados
no armamento nuclear , desde que no violem as disposies do Tratado.
No contexto das Naes Unidas, persistia, desde o final da dcada
de 1950, a preocupao internacional quanto possibilidade de utilizao
das tecnologias nucleares com propsitos que no fossem pacficos, o
que levou defesa de medidas voltadas no proliferao. Um grupo
de pases, que inclua o Brasil, entendia, porm, que um tratado de no
proliferao de armas nucleares constitua apenas um meio para que se
alcanasse o objetivo do desarmamento geral e completo e, em particular,
o desarmamento nuclear. Nesse sentido, as medidas para proibir a
60
disseminao de armas nucleares deveriam estar associadas a passos

concretos para deter a corrida armamentista nuclear e para limitar, reduzir
ou eliminar os estoques de armas nucleares. Juntamente com outras
naes, o Brasil opunha-se, ademais, a limitaes ao desenvolvimento e
utilizao da energia nuclear. Como resultado das negociaes, o texto
do TNP, concludo em 1968, reflete uma barganha envolvendo a no
proliferao nuclear, os usos pacficos da energia nuclear e o desarmamento
nuclear. Revela, igualmente, uma clivagem entre haves e have-nots: os cinco
estados partes nuclearmente armados e os demais estados partes, que se
comprometem a no adquirir ou desenvolver armas nucleares.
O artigo IV do TNP assinala que nenhuma disposio do Tratado
ser interpretada como afetando o direito inalienvel de todas as Partes
do Tratado de desenvolverem a pesquisa, a produo e a utilizao da
energia nuclear para fins pacficos, sem discriminao, e de conformidade
com os artigos I e II deste Tratado. A abrangncia do direito inalienvel
mencionado no artigo IV tem sido objeto de discusses que remontam
negociao do Tratado e estiveram igualmente presentes, a partir de
2003, no debate sobre os enfoques nucleares multilaterais. Os defensores
de uma interpretao mais restritiva do artigo aludem a uma srie de
argumentos para tentar limitar ou qualificar o seu alcance. Segundo essa
viso restritiva, o TNP no deveria ser interpretado como se afirmasse
um direito especfico e inegvel dos signatrios ao desenvolvimento do
enriquecimento e reprocessamento nucleares. Para os defensores de viso
ampla do artigo IV, entretanto, o direito inalienvel que cada estado
parte tem de desenvolver o seu prprio programa nuclear pacfico inclui
atividades de enriquecimento e reprocessamento. As tentativas de limitao
do desenvolvimento, em bases nacionais, dessas atividades constituiriam,
assim, uma reinterpretao do teor daquele artigo.
Nas dcadas de 1970 e 1980, a discusso sobre o gerenciamento
multilateral do ciclo do combustvel nuclear, em especial do
reprocessamento de combustvel usado, adquiriu destaque, motivada pela
exploso nuclear levada a cabo pela ndia, em 1974, e pela expectativa de
que houvesse um significativo aumento do nmero de reatores nucleares
no mundo. O controle multilateral era visto como uma forma de evitar
que etapas do ciclo fossem utilizadas na obteno de material fssil para
armas nucleares. De maneira geral, as discusses das dcadas de 1970 e
61
1980 concluram que a maioria dos arranjos propostos, concentrados na

etapa final do ciclo do combustvel, especificamente o reprocessamento
de combustvel usado e o armazenamento de plutnio, era tecnicamente
factvel e atraente do ponto de vista econmico. Nenhuma das propostas
e iniciativas discutidas, porm, produziu resultados concretos, entre outras
razes por no se ter chegado a acordo em torno das condies para que
os pases participassem das atividades multilaterais.
O debate recente sobre a multilateralizao do ciclo do

combustvel nuclear
A partir de 2003, assistiu-se a nova movimentao internacional

visando ao disciplinamento de atividades do ciclo do combustvel nuclear.
Na 47a Sesso Ordinria da Conferncia Geral da Agncia Internacional
de Energia Atmica (CG-AIEA), ocorrida em setembro daquele ano, o
diretor-geral (DG) Mohamed ElBaradei sugeriu que fosse avaliado o mrito
de se limitar o uso, o processamento e a produo de material passvel de
utilizao em armas nucleares (urnio altamente enriquecido e plutnio)
em programas nucleares civis, permitindo-se essas atividades apenas sob
controle multilateral. Para ElBaradei, o incremento do controle desse
tipo de material era essencial para os esforos de fortalecimento da no
proliferao e aumento da segurana. O DG-AIEA observou que essas
limitaes teriam que ser acompanhadas de garantias de suprimento de
combustvel nuclear. Tambm defendeu que se contemplassem enfoques
multinacionais para o gerenciamento e a disposio de combustvel nuclear
usado e de rejeitos radioativos.
Poucos pases abordaram o assunto no debate geral daquela sesso
da CG. O Brasil, um desses pases, notou que as ideias de ElBaradei
eram preliminares e expressou a disposio de estud-las quando fossem
apresentadas em formato mais elaborado. Destacou, igualmente, as
amplas implicaes que o modelo proposto pelo DG teria na conduo e
operao de programas nacionais para os usos pacficos da energia atmica.
Afirmou que o tratamento das preocupaes da comunidade internacional
com os desafios enfrentados pela energia nuclear deveria sempre levar
em considerao os princpios da universalidade, transparncia e o direito
inalienvel de todos pases e povos ao desenvolvimento cientfico e
tecnolgico, assim como ao acesso aos benefcios da energia nuclear e suas
62
aplicaes pacficas em todos os campos3. Ante o possvel aprofundamento

do debate sobre o assunto, o Brasil, em sua interveno, deixava evidente a
avaliao de que propostas nessa rea se revestiam de grande sensibilidade
e de que a sua eventual discusso teria que ser orientada por determinados
parmetros.
No perodo que se seguiu meno, por ElBaradei, da questo do
controle multilateral de etapas do ciclo do combustvel nuclear, o assunto
recebeu ateno crescente. Em fevereiro de 2004, o presidente dos
EUA, George W. Bush, proferiu discurso na National Defense University no
qual afirmou que o TNP continha brecha que havia sido explorada por
pases como a Coreia do Norte e o Ir para a produo, sob o disfarce
de programas nucleares civis, de material nuclear que podia ser utilizado
na construo de bombas. Com o objetivo de colocar fim a essa alegada
brecha, props a criao de um sistema para fornecer combustvel a usinas
nucleares civis sem contribuir para o perigo da proliferao de armas
(BUSH, 2004). Os principais exportadores nucleares do mundo deveriam
assegurar que os estados tivessem acesso confivel e a preos razoveis
ao combustvel nuclear, desde que renunciassem ao enriquecimento e
reprocessamento. Bush afirmou que estas atividades no eram necessrias
para os pases que queriam utilizar a energia nuclear com propsitos
pacficos. O mandatrio estadunidense, assim, destacava a ideia de garantias
de suprimento, que viria a ser retomada em diferentes propostas nos anos
seguintes e fora mencionada sem maior aprofundamento pelo DG-AIEA.
Alm disso, explicitava o condicionamento desse suprimento renncia
ao desenvolvimento de atividades de enriquecimento e reprocessamento.
Como no caso da clivagem entre haves e have-nots presente no TNP, a
proposta do presidente dos EUA igualmente parecia sustentar que deveria
haver, de um lado, os principais exportadores nucleares do mundo, e,
de outro, os demais pases, que deveriam renunciar quelas atividades.
Tambm em fevereiro de 2004, o secretrio do Exterior do Reino Unido,
Jack Straw, asseverou que os pases que no cumprissem suas obrigaes no
campo das salvaguardas deveriam perder o direito de desenvolver o ciclo
3 Interveno do Brasil na 47a CG. Disponvel em: <https://www.iaea.org/About/Policy/GC/

GC47/Statements/brazil.pdf>.
63
do combustvel nuclear, especialmente as atividades de enriquecimento e

reprocessamento4.
O discurso do presidente dos EUA teve como um de seus
desdobramentos a apresentao de emendas s diretrizes do principal
regime de controle de exportaes na rea nuclear, o Grupo de Supridores
Nucleares (NSG, na sigla em ingls). Em seu discurso, Bush assinalou
que o NSG deveria recusar-se a vender equipamentos e tecnologias de
enriquecimento e reprocessamento a qualquer estado que ainda no
possusse instalaes, de larga escala e em funcionamento, para enriquecer
e reprocessar. Isso evitaria, na sua viso, que novos estados desenvolvessem
os meios para produzir material fssil para bombas nucleares. A proposta
estadunidense, no formato originalmente proposto, no alcanou consenso
no NSG.
Em desdobramento paralelo, o governo estadunidense considerava
que os acordos de cooperao nuclear bilateral firmados pelos EUA
poderiam conter clusula o chamado gold standard segundo a qual o pas
com que o instrumento fosse concludo abriria mo do desenvolvimento
de atividades de enriquecimento e reprocessamento, como no caso do
acordo bilateral com os Emirados rabes Unidos, que entrou em vigor
em dezembro de 2009. Os defensores de que clusula semelhante fizesse
parte de instrumentos de cooperao novos ou de acordos cuja validade
fosse estendida saudaram o acordo com os EAU como modelo a ser
seguido. Com o passar do tempo, porm, mostrou-se improvvel que
outros pases estivessem dispostos a incluir em acordo de cooperao com
os EUA o compromisso de no desenvolver atividades de enriquecimento
e reprocessamento. Crticos da insistncia na adoo do gold standard, por
sua vez, avaliavam que tal poltica no seria seguida por outros supridores
nucleares e no se tornaria uma norma global, afastando os EUA de
muitos mercados nucleares, o que teria impacto negativo do ponto de
vista comercial, entre outras consequncias.
Aps as intervenes de ElBaradei, Bush e Straw, observou-se a
apresentao de diversas propostas que envolviam diferentes modalidades
de enfoques nucleares multilaterais e tinham como objetivo final a
4 STRAW, J. Written Ministerial Statement, de 25/2/2004. Disponvel em: <http://www.

publications.parliament.uk/pa/cm200304/cmhansrd/vo040225/wmstext/40225m02.
htm#40225m02.html_spmin1>.
64
limitao ou vedao das atividades de enriquecimento e reprocessamento

em bases nacionais, em particular nos pases que ainda no tinham
instalaes nessa rea. As propostas apresentadas incluam, entre outras,
reservas de urnio de baixo enriquecimento, centros internacionais de
servios de enriquecimento e acordos de respaldo a contratos de servios
de enriquecimento.
A justificativa declarada das iniciativas estava relacionada com a
citada inexistncia de barreiras tecnolgicas entre a produo de material
fssil para servir de combustvel para reatores de potncia e a produo
de material para ser utilizado em artefatos explosivos nucleares. Avaliava-
-se, assim, que os pases que desenvolvessem a capacidade de enriquecer
e reprocessar para fins pacficos, como a fabricao de combustvel para
reatores de potncia, estariam em condies, se assim decidissem mais
tarde, de produzir o material necessrio urnio altamente enriquecido ou
plutnio para construir uma arma nuclear. Essa possibilidade representaria
uma ameaa ao regime de no proliferao nuclear, devendo-se buscar
mecanismos que detivessem ou desestimulassem o desenvolvimento
nacional de certas etapas do ciclo do combustvel nuclear.
Os casos do Iraque, da Lbia e do Ir, que desenvolveram atividades
nucleares sem que fossem declaradas AIEA, conforme exigiam seus
acordos de salvaguardas, foram frequentemente mencionados durante as
discusses como evidncia da necessidade de limitao das atividades de
enriquecimento e reprocessamento. Tambm era manifestada preocupao
com a descoberta de uma rede clandestina de materiais e equipamentos
nucleares, liderada pelo engenheiro paquistans Abdul Qadeer Khan.
Sustentava-se, ainda, a tese segundo a qual o TNP conteria brechas que
permitiriam a um pas desenvolver o ciclo do combustvel nuclear e,
se assim viesse a decidir, denunciar o Tratado e utilizar o material fssil
que teria a capacidade de produzir na fabricao de artefatos nucleares
explosivos. Essa possibilidade requereria uma qualificao do direito
mencionado no artigo IV do Tratado que limitasse sua abrangncia.
Outra das principais justificativas a que se aludia naquela poca em
apoio aos enfoques nucleares multilaterais relacionava-se com a alegada
renascena nuclear: um aumento significativo do nmero de reatores
nucleares de potncia no mundo, resultante, em especial, da perspectiva de
acelerado crescimento econmico global. Argua-se que esse aumento teria
65
como efeito uma expanso do nmero de instalaes de enriquecimento

e reprocessamento, o que representaria riscos em termos de proliferao
nuclear e, por conseguinte, demandaria a existncia de mecanismos
alternativos de suprimento. Tal raciocnio desconsiderava, entre outras
questes, a alta complexidade tecnolgica de instalaes daquela natureza e
os custos envolvidos no seu estabelecimento. Havia, em 2002, 441 reatores
de potncia em operao no mundo5; em 2014, existiam 438 reatores em
operao6. Ainda que se tenha presente o fato de os 48 reatores do Japo
capazes de operar terem permanecido desligados em 2014, como resultado
do acidente de Fukushima, no parece ter sido confirmada a substantiva
expanso citada a partir de 2003 como uma das razes para a adoo
de enfoques multilaterais. A existncia de capacidade comercial excedente
de servios de enriquecimento e o bom funcionamento do mercado de
combustvel nuclear tampouco contribuem para a avaliao de que seria
necessrio estabelecer mecanismos complementares de suprimento, como
sustentado nas discusses.
Os defensores da adoo de enfoques multilaterais salientavam que
o estabelecimento de mecanismos que assegurassem o fornecimento de
combustvel nuclear eliminaria a justificativa ou a motivao para que um
pas desenvolvesse, em nvel nacional, as etapas do ciclo consideradas
mais sensveis. Poderia concorrer, ademais, para que, em etapa posterior,
as atividades de enriquecimento e reprocessamento fossem limitadas a
empreendimentos multilaterais. Nesse sentido, as primeiras iniciativas
apresentadas diziam respeito garantia de suprimento de combustvel
nuclear. De acordo com algumas das propostas, o acesso a essa garantia
estaria condicionado a que os pases abrissem mo do desenvolvimento
do enriquecimento ou reprocessamento.
5 International Atomic Energy Agency. Nuclear Technology Review 2003 Update. Disponvel em:
<https://www.iaea.org/OurWork/ST/NE/Pess/assets/ntr2003.pdf>.
6 International Atomic Energy Agency. Nuclear Technology Review 2015. Disponvel em: <https://
www.iaea.org/About/Policy/GC/GC59/GC59InfDocuments/English/gc59inf-2_en.pdf>.
66
Em setembro de 2006, por exemplo, a organizao Nuclear Threat

Initiative (NTI)7 apresentou sua proposta8. A iniciativa da NTI reveste-
-se de importncia particular, j que serviu de base para o processo que
resultou no estabelecimento do banco de urnio de baixo enriquecimento
da AIEA. Como no caso de outras propostas, a NTI avaliava que o
interesse crescente no uso da energia nuclear para gerar eletricidade
e, consequentemente, a possibilidade de que mais pases decidissem
desenvolver instalaes nacionais do ciclo do combustvel nuclear geravam
preocupao em termos de proliferao. Defendia, assim, que os estados
optassem por importar combustvel nuclear dos supridores internacionais.
Segundo a NTI, essa deciso dependeria da existncia de um mecanismo
que garantisse suprimento internacional de combustvel nuclear para os
pases que cumprissem as suas obrigaes no campo da no proliferao.
Nesse sentido, a organizao anunciou uma contribuio de US$ 50
milhes AIEA com vistas criao de um estoque de urnio de baixo
enriquecimento de propriedade da Agncia e por esta gerenciado. A reserva
seria destinada a pases que tivessem decidido desenvolver a energia nuclear
com base em fontes externas de servios de suprimento de combustvel
e, portanto, no ter instalaes de enriquecimento nacionais. Esses pases
poderiam recorrer ao estoque caso outras fontes de suprimento no
estivessem disponveis. Para a NTI, garantindo-se o acesso confivel a
uma reserva de combustvel nuclear sob o controle da AIEA no caso de
uma interrupo de suprimento, esperava-se que os pases tivessem maior
segurana e decidissem voluntariamente adquirir combustvel do mercado.
Em junho de 2006, Alemanha, EUA, Frana, Pases Baixos, Reino
Unido e Rssia apresentaram um conceito de mecanismo multilateral para
acesso confivel ao combustvel nuclear9. Tratava-se dos pases em que se
7 A NTI define-se como uma nonprofit, nonpartisan organization with a mission to

strengthen global security by reducing the risk of use and preventing the spread of nuclear,
biological, and chemical weapons and to work to build the trust, transparency, and security
that are preconditions to the ultimate fulfillment of the Non-Proliferation Treatys goals and
ambitions.
8 International Atomic Energy Agency. Nuclear Threat Initiative Commits $50 Million to Create
IAEA Nuclear Fuel Bank. Press release, 19/09/2006. Disponvel em: <https://www.iaea.org/
newscenter/pressreleases/nuclear-threat-initiative-commits-50-million-create-iaea-nuclear-
fuel-bank>.
9 Concept for a Multilateral Mechanism for Reliable Access to Nuclear Fuel. Disponvel em: <http://
www-pub.iaea.org/mtcd/meetings/pdfplus/2006/cn147_conceptra_nf.pdf>.
67
localizavam as principais empresas atuantes no mercado de fornecimento

de servios de enriquecimento. Os seis pases propunham um conjunto de
medidas que assegurariam o suprimento de combustvel nuclear ou
de servios de enriquecimento. Essa foi uma das principais propostas
apresentadas a partir de 2005 no contexto das discusses relacionadas
com os enfoques multilaterais, no apenas pelo seu teor a iniciativa
contemplava vrias medidas , mas tambm pelo debate que suscitou.
Para que pudesse ter acesso ao mecanismo de respaldo proposto, um
pas teria que cumprir alguns requisitos. Segundo um destes requisitos,
o pas deveria ter optado por obter suprimentos de urnio enriquecido
ou de servios de enriquecimento no mercado internacional e por no
desenvolver atividades sensveis do ciclo do combustvel. Como esperado,
a exigncia de que os pases participantes no desenvolvessem atividades
consideradas sensveis gerou discusso intensa na Junta de Governadores
da AIEA.
O exame de algumas das propostas apresentadas naqueles anos
permite observar que, com base na avaliao de que o regime de no
proliferao nuclear enfrentava ameaas, se sugeria uma nova barganha,
semelhana do que ocorrera durante a negociao do prprio TNP:
os pases que aceitassem abdicar o direito de desenvolver um programa
nuclear autnomo teriam acesso confivel a arranjos de garantia de
suprimento de combustvel. At 2006, era explcita a expectativa de que
o desenvolvimento de enfoques multilaterais e o acesso a eles tivessem
como contrapartida a renncia ao desenvolvimento, em bases nacionais,
de determinadas etapas do ciclo do combustvel nuclear. Essa vinculao
constitua o meio vislumbrado pelos proponentes para que se alcanasse o
objetivo de limitar o nmero de pases capazes de produzir material fssil
nuclear.
O condicionamento do acesso aos mecanismos propostos a que
se renunciasse a determinadas atividades motivou significativa reao
contrria. Diversos estados viam nas propostas uma tentativa de preservar
nas mos de alguns pases, por razes comerciais ou estratgicas, o
monoplio das atividades de enriquecimento ou reprocessamento. Com
base nessa avaliao, naes que no desenvolviam essas atividades queriam
assegurar-se de que poderiam vir a faz-lo se assim decidissem futuramente.
Ainda que, na maioria dos casos, no houvesse perspectivas concretas de
68
que esses pases fossem se lanar nesse tipo de empreendimento, que

exigiria vultosos recursos tecnolgicos, financeiros e humanos, tratava-
-se de preservar direito fundamental no quadro do TNP, conforme
mencionado no seu artigo IV. Da mesma forma, os pases que j tinham
instalaes de enriquecimento ou reprocessamento de pequeno porte
julgavam essencial manter desimpedidas as atividades nessa rea. Mesmo
alguns pases com programas nucleares extensos expressaram reservas
em relao s iniciativas apresentadas, temendo que estas pudessem vir a
obstar o desenvolvimento de determinadas atividades ou sua participao
no mercado internacional de servios de enriquecimento.
Ante as questes levantadas e a forte oposio observada, as
propostas que continham a exigncia de que se abrisse mo do direito
ao desenvolvimento de atividades de enriquecimento e reprocessamento
terminaram por deixar de inclu-la. Mais que isso: para angariar apoio s
propostas, os seus proponentes passaram a destacar que as iniciativas no
implicavam qualquer prejuzo ao direito inalienvel mencionado no artigo
IV do TNP.
As propostas aprovadas pela

Junta de Governadores da AIEA
Das diversas propostas apresentadas sobre o tema, trs seriam
aprovadas pela Junta de Governadores, instncia de deciso poltica da
AIEA. Em novembro de 2009, aprovou-se a iniciativa russa de criao
de uma reserva de urnio de baixo enriquecimento em Angarsk. Em
dezembro de 2010, foi aprovada a criao de um banco de urnio de
baixo enriquecimento da AIEA. Em maro de 2011, a Junta aprovou
mecanismo proposto pelo Reino Unido segundo o qual seria dada garantia
governamental de que no se impediria o suprimento de combustvel
nuclear previsto em um contrato comercial. Cumpre salientar que, como
resultado da oposio ao condicionamento presente nas propostas
iniciais, em nenhum dos trs casos a participao vinculada renncia
ao desenvolvimento de atividades de enriquecimento ou reprocessamento.
Atualmente, a AIEA procede ao estabelecimento, no Cazaquisto, do
seu banco de urnio de baixo enriquecimento. O banco dever conter 90
toneladas mtricas do gs UF6 enriquecido a at 4,95%. No final de 2015,
o Secretariado da AIEA estimava que em cerca de dois anos o banco
69
poderia entrar em operao10. Trata-se de um dos poucos resultados

concretos do intenso processo de discusses iniciado em 2003.
De acordo com a proposta de estabelecimento do banco da AIEA11,
o empreendimento funcionaria como um mecanismo a que se recorreria
na eventualidade de o suprimento de urnio de baixo enriquecimento de
um estado membro ser interrompido e no poder ser restabelecido pelas
vias comerciais. O empreendimento no deveria, contudo, distorcer o
funcionamento do mercado comercial. O banco da AIEA seria um de
vrios mecanismos de um sistema internacional projetado para fornecer aos
estados nvel adicional de garantia de suprimento de combustvel nuclear.
Diferentemente do que defendiam algumas das iniciativas apresentadas
a partir de 2005, inclusive a da prpria NTI, a proposta sobre a criao
do banco deixava claro que os direitos dos estados membros, incluindo o
estabelecimento ou a expanso do seu prprio ciclo do combustvel nuclear,
permaneceriam intactos e no seriam comprometidos ou diminudos pelo
desenvolvimento de mecanismos internacionais de garantia de suprimento.
Tratou-se de atualizao necessria haja vista a citada oposio enfrentada
pelas propostas apresentadas. De maneira ainda mais explcita, a iniciativa
afirmava que o direito de receber urnio de baixo enriquecimento do
mecanismo de garantia de suprimento no exigiria a renncia ao direito de
estabelecer ou continuar a desenvolver um ciclo do combustvel nacional
e tampouco teria impacto sobre esse direito. Nesse sentido, conclua, as
opes de garantia de suprimento seriam adicionais aos direitos ento
existentes.
Avaliao do debate iniciado em 2003

O processo iniciado em 2003 com o objetivo principal de limitar as
atividades de enriquecimento e reprocessamento terminaria por perder o
seu principal elemento de presso. Os proponentes de iniciativas nessa rea
viram-se destitudos do instrumento que, originalmente, poderia forar
tal limitao: o condicionamento do acesso a mecanismos de garantia de
10 International Atomic Energy Agency. IAEA Low Enriched Uranium Bank. Disponvel em:
<https://www.iaea.org/topics/iaea-low-enriched-uranium-bank>.
11 International Atomic Energy Agency. FACT SHEET The IAEA LEU Bank Assuring a
supply of low enriched uranium (LEU) for Member States. Disponvel em: <https://www.iaea.org/
OurWork/ST/NE/NEFW/Assurance-of-Supply/documents/Factsheet_LEU_Bank.pdf>.
70
suprimento de combustvel renncia quelas atividades. Cabe indagar se

esses mecanismos teriam sido propostos caso se soubesse, de antemo,
que esse condicionamento terminaria tendo que ser suprimido. Nesse
contexto, foi-se transitando, paulatinamente, de um modelo fundamentado
na imposio de condies para outro, baseado no estmulo. A existncia
de mecanismos alternativos de garantia de suprimento passou a ser
apresentada como um incentivo para que os pases no construssem
suas prprias instalaes. Tratar-se-ia de alternativa a ser considerada
no contexto do processo decisrio de um pas. Os diferentes mecanismos
as reservas de urnio de baixo enriquecimento de Angarsk e da AIEA e
as garantias governamentais de suprimento propostas pelo Reino Unido ,
ademais, constituiriam uma rede de alternativas, o que representaria incentivo
ainda mais significativo.
No tocante s iniciativas aprovadas, dois conjuntos de questes
sobressaem. Primeiramente, cumpre avaliar se os mecanismos estabelecidos
ou em via de estabelecimento seriam efetivamente necessrios e, em caso
afirmativo, se seriam considerados um incentivo suficiente para dissuadir
um pas que estivesse contemplando o desenvolvimento de atividades de
enriquecimento ou reprocessamento. Em segundo lugar, cabe examinar se
os mecanismos aprovados pela Junta de Governadores da AIEA realmente
constituem uma garantia de suprimento de utilidade efetiva e qual de
fato se poderia recorrer.
O suprimento de combustvel nuclear para usinas de potncia d-se
por meio de contratos comerciais de longo prazo. Conforme mencionado
pela World Nuclear Association (2006), os arranjos de mercado existentes
oferecem um padro muito alto de segurana de suprimento, no tendo
havido interrupo de fornecimento que tenha levado a perda de gerao
de eletricidade. Diversos casos significativos de descontinuidade em anos
recentes teriam sido resolvidos por mecanismos de mercado convencionais
(WORLD NUCLEAR ASSOCIATION, 2006).
Nas discusses do tema na AIEA, no havia indicaes de que os pases
que tinham reatores de potncia, mas no enriqueciam urnio, tivessem
enfrentado qualquer tipo de dificuldade na aquisio de combustvel,
que geralmente lhes era fornecido de acordo com contratos de durao
superior a dez anos. Os pases que pretendiam adquirir reatores nucleares
tampouco manifestavam receio ou preocupao de que, no futuro, o seu
71
suprimento de combustvel pudesse vir a ser interrompido, tendo presente

o que consideravam o funcionamento adequado do mercado. Nesse
cenrio, prescindir-se-ia de esquemas alternativos de suprimento.
Em um exerccio prospectivo, poder-se-ia considerar que a existncia
de mecanismos alternativos de suprimento de combustvel nuclear teria
algum nvel de influncia no contexto do processo decisrio de um pas
quanto ao desenvolvimento de atividades de enriquecimento. Trata-
-se, porm, de uma conjetura, j que no h informaes sobre casos
concretos em que essa considerao tenha sido feita, at porque uma
das principais iniciativas nessa rea o banco da AIEA ainda no se
encontra em operao. Mesmo que haja essa influncia, no pareceria
ser esse o fator determinante no processo de tomada de deciso. Dado
o funcionamento satisfatrio dos esquemas comerciais de fornecimento
de combustvel nuclear ou de servios de enriquecimento, no haveria
necessidade de mecanismos alternativos. Nesse sentido, estes pareciam
constituir, na verdade, solues em busca de um problema, conforme
assinalado pela delegao brasileira em discusses sobre o assunto na
Junta de Governadores da AIEA. A criao de esquemas alternativos de
suprimento no teria por objetivo principal resolver problemas concretos
de abastecimento, mas, antes, como citado, representaria elemento
necessrio para que se pudesse demandar a renncia ao desenvolvimento
de determinadas atividades do ciclo do combustvel nuclear.
No tocante segunda questo, relacionada com a utilidade efetiva dos
empreendimentos, deve-se assinalar a ausncia de registro de solicitaes
de acesso aos mecanismos aprovados pela Junta de Governadores. Nesse
sentido, no possvel verificar, at o momento, se essas iniciativas
poderiam responder de maneira efetiva e adequada a eventual interrupo
de suprimento. No caso da reserva de Angarsk, tambm persiste dvida
sobre a utilidade efetiva do urnio de baixo enriquecimento. Para
funcionar, um reator de potncia necessita dos elementos combustveis
fabricados de acordo com as suas especificaes. Assim, ainda que o urnio
seja essencial para esse funcionamento, no suficiente. No se pode
descartar, porm, que seja criado mecanismo de garantia de fabricao
de combustvel voltado resoluo desse problema. Note-se, contudo, a
possibilidade de que as mesmas razes que impeam a obteno de urnio
de baixo enriquecimento por um pas tambm obstruam o seu acesso aos
72
servios necessrios para fabricar, com o material recebido, os elementos

combustveis necessrios.
Questo que antecede a da fabricao dos elementos combustveis
, entretanto, a das circunstncias em que um pas poderia ter acesso ao
material nuclear. No caso da reserva de Angarsk, o acordo a ser firmado
entre a AIEA e o governo do estado que solicite o recebimento desse
material alude a uma interrupo de suprimento de urnio de baixo
enriquecimento que no seja relacionada com consideraes tcnicas ou
comerciais. Conforme mencionado pela delegao do Brasil durante o
debate acerca da proposta russa, em novembro de 2009, por um lado,
parece improvvel a ocorrncia de tal cenrio, em que eventual interrupo
de suprimento no decorreria de questes tcnicas ou comerciais. Por
outro, caso a interrupo resulte de consideraes de ordem poltica,
caberia verificar se a transferncia efetivamente viria a ser concretizada.
As mesmas questes mencionadas acima em relao reserva de
Angarsk so vlidas para o banco de urnio de baixo enriquecimento da
AIEA. Tambm nesse caso, permanece a dvida sobre a utilidade efetiva
do urnio de baixo enriquecimento. No tocante situao em que um pas
poderia ter acesso ao material do banco, o acordo a ser firmado entre a
AIEA e o governo do estado que solicite o recebimento desse material
alude a uma interrupo de suprimento de urnio de baixo enriquecimento
motivada por circunstncias excepcionais. Por ocasio do debate acerca
da proposta de estabelecimento do banco, a delegao brasileira aludiu
falta de clareza no tocante s circunstncias excepcionais em que os
pases poderiam ter acesso ao material do banco. Alm dos aspectos acima,
cumpre ter presente a estimativa de que o banco esteja em condies de
operao somente a partir do final de 201712.
A proposta britnica de uma garantia governamental de que o
suprimento estipulado em um contrato no seria impedido no menciona
circunstncias em que o mecanismo poderia ser utilizado13. Para se
beneficiar da garantia, basta que o estado recipiendrio que lance mo
da garantia governamental atenda aos critrios definidos. Nesse sentido,
12 International Atomic Energy Agency. IAEA Low Enriched Uranium Bank. Disponvel em:
<https://www.iaea.org/topics/iaea-low-enriched-uranium-bank>.
13 International Atomic Energy Agency. Nuclear Fuel Assurance. Disponvel em: <https://www.
iaea.org/topics/nuclear-fuel-assurance>.
73
o mecanismo no caracterizado pela mesma impreciso observada nas

duas outras propostas aprovadas a reserva russa e o banco da AIEA.
Apesar disso, a iniciativa reveste-se de algum grau de incerteza, pois prev
a possibilidade de que o estado supridor revogue ou suspenda a licena
de exportao de conformidade com suas obrigaes internacionais
relevantes para o suprimento de servios de enriquecimento e a exportao
do urnio de baixo enriquecimento, ou seus padres de licenciamento de
exportao.
O Brasil e as discusses sobre os enfoques

nucleares multilaterais
Desde o incio da era nuclear, o Brasil demonstrou interesse em se

desenvolver nessa rea, com vistas consecuo de propsitos cientficos,
mdicos e industriais. A partir da dcada de 1940, buscou-se estabelecer
estrutura institucional que permitisse o desenvolvimento nuclear. Na
dcada de 1970, o pas iniciou a construo de sua primeira central
nucleoeltrica Angra 1. Ante as dificuldades envolvidas na transferncia
de tecnologia de outros pases e com o objetivo de se tornar independente
nesse campo, o Brasil igualmente intensificou as atividades voltadas ao
domnio do ciclo do combustvel nuclear em especial, o enriquecimento
isotpico e construo de um reator para propulso naval. Como
resultado, sobretudo, dos esforos liderados pela Marinha, o Brasil
atualmente um dos poucos pases no mundo que enriquecem urnio e est
construindo o seu primeiro submarino com propulso nuclear14. Alm
disso, objetiva tornar-se autossuficiente na produo de urnio enriquecido
para o abastecimento das centrais nucleares brasileiras.
A Fbrica de Combustvel Nuclear (FCN) das Indstrias Nucleares
do Brasil (INB), localizada no municpio de Resende (RJ), compreende
um conjunto de unidades nas quais se processam etapas importantes
do ciclo do combustvel nuclear, como a reconverso, produo de
pastilhas de dixido de urnio, fabricao de componentes e montagem
do elemento combustvel. A FCN fabrica os elementos combustveis que
alimentam as usinas Angra 1 e Angra 2. Alm disso, a INB inclui uma
usina de enriquecimento isotpico de urnio, constituda de cascatas de
14 Marinha do Brasil. Programa de Desenvolvimento de Submarinos (PROSUB). Disponvel em:
<https://www1.mar.mil.br/prosub/institucional>.
74
ultracentrfugas desenvolvidas e fornecidas pelo Centro Tecnolgico da

Marinha em So Paulo (CTMSP)15.
A histria do desenvolvimento da energia nuclear no Brasil foi
caracterizada, como mencionado, por dificuldades de acesso tecnologia
de que dispunham outros pases e pela busca do desenvolvimento da
capacidade nacional. No debate acerca dos enfoques nucleares multilaterais
iniciado em 2003, os significativos esforos envidados pelo pas no
desenvolvimento do ciclo do combustvel nuclear constituram pano de
fundo para a atuao diplomtica brasileira.
Cumpre salientar, ademais, que, de acordo como artigo 21, inciso
XXIII, alnea a da Constituio Federal (BRASIL, 1988), toda atividade
nuclear em territrio nacional somente ser admitida para fins pacficos
e mediante aprovao do Congresso Nacional. A opo de natureza
constitucional pelo uso exclusivamente pacfico da energia nuclear
bem como os compromissos externos assumidos confere ao Brasil
autoridade acrescida para se opor a qualquer tentativa de qualificao do
direito mencionado no artigo IV do TNP.
Desde o incio daquelas discusses, em 2003, a atuao diplomtica do
Brasil deu-se em dois eixos principais. Por um lado, o pas suscitava dvidas
sobre a necessidade e a utilidade efetiva dos mecanismos de suprimento
de combustvel. Por outro, questionava as premissas do curso de ao
que se propunha, como a de que o regime de no proliferao nuclear
se encontrava sob ameaa. Apesar de casos isolados de desenvolvimento
de atividades no declaradas, o Brasil destacava o histrico mormente
exitoso, no tocante no proliferao, do regime baseado no TNP. Para
o pas, ademais, no parecia razovel a afirmao de que a perspectiva
de aumento do nmero de reatores de potncia no mundo significava
a probabilidade de que novos pases procedessem ao desenvolvimento
do ciclo do combustvel nuclear. Faltava clareza, outrossim, acerca
do impacto concreto que a pretendida limitao de atividades do ciclo
poderia ter sobre o comportamento de pases interessados na fabricao,
em descumprimento de obrigaes emanadas dos seus acordos de
salvaguardas, de artefatos nucleares explosivos. Considerava-se que teriam
maior relevncia no combate a situaes dessa natureza o fortalecimento
15 Indstrias Nucleares do Brasil. FCN Enriquecimento. Disponvel em: <http://www.inb.gov.br/
pt-br/WebForms/interna2.aspx?secao_id=59>.
75
dos sistemas nacionais de controle de exportaes na rea nuclear, que

dificultaria transaes como aquelas levadas a cabo pela rede de Abdul
Qadeer Khan, e a continuao da aplicao eficiente de salvaguardas
pela AIEA. Como igualmente destacava o pas, conquanto no fosse
esperada uma expanso do nmero de instalaes de enriquecimento
e reprocessamento, o seu desenvolvimento, em conformidade com os
artigos I e II do TNP, constitui direito inalienvel dos pases, como recorda
o artigo IV do Tratado.
A orientar a atuao diplomtica brasileira estava a avaliao de
que deveria ser evitada a adoo de medidas que, contrariando o TNP,
pudessem vir a limitar o desenvolvimento do programa nuclear brasileiro
ou o acesso ao mercado de servios de enriquecimento de urnio. Nesse
contexto, o Brasil expressou oposio a tentativas de reinterpretao
do direito inalienvel mencionado no artigo IV do Tratado16. Ops-se,
igualmente, a propostas de alterao das regras do Grupo de Supridores
Nucleares (NSG), procurando assegurar a manuteno do mesmo nvel de
acesso aos bens e tecnologias nucleares ento vigente.
A evoluo das medidas restritivas apresentadas a partir de 2003
demonstra que a atuao do Brasil, juntamente com a de outros pases
com vises afins nessa rea, alcanou o objetivo de evitar limitaes
indevidas das atividades nucleares com propsitos pacficos. Os resultados
concretos alcanados no mbito da AIEA o estabelecimento das reservas
de Angarsk e da AIEA e as garantias governamentais de suprimento de
combustvel no devem acarretar tais limitaes, j que os documentos
referentes ao seu estabelecimento evidenciam a necessidade de respeito
ao direito mencionado no artigo IV do TNP. As alteraes das diretrizes
do NSG, aprovadas em 2011, diferem da proposta apresentada pelo
presidente dos EUA em 2004. O Documento Final da Conferncia de
Exame do TNP de 2010, por sua vez, sublinhou a importncia de que se
continuasse a discusso dos enfoques nucleares multilaterais, assinalando,
contudo, que os direitos contidos no Tratado no deveriam ser afetados e
que polticas nacionais do ciclo do combustvel nuclear no deveriam ser
prejudicadas.
16 Ver, por exemplo, interveno do Brasil na Conferncia de Exame do TNP de 2005: Statement
by the Brazilian Delegation. Conferncia de Exame do TNP, 2005. Disponvel em: <http://www.
reachingcriticalwill.org/images/documents/Disarmament-fora/npt/revcon2005/MCIII/
brazil23.pdf>.
76
A atuao brasileira ao longo das discusses em torno dos enfoques

multilaterais, alm de efetiva do ponto de vista dos interesses nacionais,
refletiu elementos tradicionais da atuao do pas na matria, como a
necessidade de avanos no desarmamento nuclear, de conformidade
com o artigo VI17 e com as decises das conferncias de exame do TNP;
a reiterao das credenciais do Brasil no campo da no proliferao;
o compromisso de ordem constitucional com os fins pacficos das
atividades nucleares; e a oposio a iniciativas que resultassem na criao
de nova categoria de haves e have-nots, desta vez na rea das tecnologias
nucleares; entre outros. Trata-se de elementos de natureza permanente e
que continuariam vlidos em eventuais futuras discusses sobre a matria.
No curso daquelas discusses, talvez pudesse ter sido explorada a
formulao de contrapropostas s iniciativas apresentadas que inclussem,
de maneira mais assertiva, medidas voltadas ao desarmamento nuclear, a
partir da avaliao de que a eliminao das armas nucleares poderia ter
efeito mais significativo no combate proliferao que a limitao de
atividades do ciclo, cuja utilidade nesse campo incerta. Persistem dvidas,
entretanto, sobre se tal curso de ao teria sido factvel naqueles anos.
A atuao dos pases contrrios aos enfoques multilaterais teve natureza
mormente reativa, tendo o curso de ao por eles adotado terminado
por alcanar o objetivo de excluir das iniciativas os seus aspectos de
mais difcil aceitao. Cumpre notar, ademais, os obstculos enfrentados
para a discusso de questes relacionadas com o desarmamento
nuclear no mbito da AIEA, haja vista a insistncia de muitos estados
membros na viso de que a Agncia deveria se limitar ao debate sobre
no proliferao, apesar do papel que, luz dos artigos III.A.5 e III.B.1
do seu Estatuto, a organizao tem em matria de desarmamento18 e da
17 Artigo VI Cada Parte deste Tratado compromete-se a entabular, de boa-f, negociaes
sobre medidas efetivas para a cessao em data prxima da corrida armamentista nuclear e
para o desarmamento nuclear, e sobre um Tratado de desarmamento geral e completo, sob
estrito e eficaz controle internacional.
18 Artigo III.A.5 To establish and administer safeguards designed to ensure that special
fissionable and other materials, services, equipment, facilities, and information made available
by the Agency or at its request or under its supervision or control are not used in such a way
as to further any military purpose; and to apply safeguards, at the request of the parties, to any
bilateral or multilateral arrangement, or at the request of a State, to any of that States activities
in the field of atomic energy; Artigo III. B. In carrying out its functions, the Agency
shall: 1. Conduct its activities in accordance with the purposes and principles of the United
Nations to promote peace and international co-operation, and in conformity with policies of
77
experincia j adquirida na verificao do desmantelamento de programas

de armas nucleares. Para aqueles estados membros, as discusses sobre
desarmamento nuclear deveriam restringir-se a Genebra, em aluso
Conferncia do Desarmamento (CD), ou a Nova York, no contexto da
I Comisso da AGNU, da Comisso do Desarmamento das Naes
Unidas ou das conferncias de exame do TNP.
Nos ltimos anos, por iniciativa do Brasil e de alguns outros pases
com posies semelhantes, referncias questo do desarmamento
nuclear ou a temas relacionados tm constado, no sem forte resistncia
por parte de outras naes, de documentos emitidos no contexto da
Agncia, como as declaraes ministeriais das conferncias de 2013 e
2016 sobre segurana fsica nuclear (nuclear security) e as resolues sobre
salvaguardas e segurana fsica nuclear aprovadas pela Conferncia Geral.
Nesse contexto, se o debate sobre os enfoques multilaterais fosse retomado
atualmente, provavelmente seria maior a chance de que a eles se buscasse
contrapor, de maneira mais vigorosa, a necessidade de avanos no campo
do desarmamento nuclear.
Concluses
No se pode desconsiderar a possibilidade de que, no futuro, a exemplo
do verificado em diferentes momentos desde o incio da era nuclear, tenha
lugar nova movimentao internacional voltada ao disciplinamento de
atividades do ciclo do combustvel. Entretanto, tendo-se concludo, em
grande medida, o debate iniciado em 2003, no se afigura provvel que
tal movimentao venha a ocorrer proximamente, salvo no caso de novos
eventos que possam ser apresentados como justificativa relevante para a
adoo de limitaes. Uma nova confluncia de processos como a observada
naquele perodo poderia formar a base para a elaborao de argumentao
segundo a qual certas atividades do ciclo deveriam ser restringidas. Em um
exerccio estritamente prospectivo, note-se que processos dessa natureza
poderiam ser, por exemplo, a descoberta de que outros pases desenvolvem
atividades no declaradas do ciclo do combustvel nuclear; e a retomada
de nveis elevados de crescimento econmico no mundo, acompanhada
da perspectiva de construo de nmero significativo de novos reatores
the United Nations furthering the establishment of safeguarded worldwide disarmament and
in conformity with any international agreements entered into pursuant to such policies.
78
nucleares e da concluso de que isso faria com que mais pases decidissem
estabelecer instalaes de enriquecimento ou reprocessamento.
Alm disso, a existncia de modalidades de enfoques multilaterais,
como as reservas de Angarsk e da AIEA, e a narrativa segundo a qual
se est constituindo uma rede de alternativas complementares de
suprimento de combustvel devero continuar a ser instrumentalizadas
em apoio ao entendimento de que determinados pases devem se abster
do desenvolvimento, em bases nacionais, das atividades do ciclo do
combustvel nuclear consideradas sensveis.
Deve-se salientar, contudo, que permanecem bastante presentes
elementos centrais do debate iniciado em 2003, como a defesa do exerccio
do direito inalienvel mencionado no artigo IV do TNP e questionamentos
quanto s reais motivaes e utilidade efetiva de algumas das propostas
apresentadas. No se considera, nesse sentido, que processo semelhante
ao iniciado em 2003, no formato como este se deu, poderia ter maior xito
no futuro prximo. Tendo-se o debate dos ltimos anos como referncia,
parece improvvel que propostas que no sejam baseadas em participao
voluntria e que no tenham o formato de estmulo possam ser aceitas.
A discusso de iniciativas restritivas de carter obrigatrio somente
poderia vir a ser contemplada caso sejam aplicveis a todos os pases, sem
discriminao, e integrem conjunto abrangente de medidas que teria que
incluir, entre outras, aes concretas com vistas ao desarmamento nuclear,
na linha preconizada pelas conferncias de exame do TNP.
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81
O debate sobre guerra cambial (2010-2011):
um ponto de inflexo na relao do Brasil
com o G20
Jos Gilberto Scandiucci Filho*
Currency policy highlights the limits of financial

globalization by crystallizing the tension between
domestic agendas and global issues a tension that
shapes and is shaped by exchange rates. In recent years,
much political activity has been directly or indirectly
focused on exchange rates in ways that imply new
economic and political divisions (SUBACCHI, 2013).
Resumo
O artigo analisa a evoluo das posies do Brasil no G20 quanto ao
tema da cooperao monetria internacional. Em particular, procura mostrar
que os debates sobre guerra cambial, em 2010 e 2011, representaram
um ponto de inflexo entre a postura brasileira anterior, mais otimista
quanto s possibilidades da cooperao monetria, e o posicionamento
posterior, mais realista e ctico no tratamento do tema. Na primeira fase,
marcada pela esperana da cooperao, o Brasil participou ativamente
do Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth, o mais ambicioso
exerccio de cooperao monetria do G20. Entretanto, os debates sobre
guerra cambial expresso cunhada pelo Brasil revelaram os limites
estreitos nos quais operava aquela iniciativa. Confrontados com os temas
da austeridade fiscal e da reforma do sistema monetrio internacional, que
* Diplomata de carreira. Foi chefe da Diviso de Poltica Financeira (DPF) entre 2009-2010
e Assessor Especial do Ministro da Fazenda entre 2011-214. Atualmente conselheiro na
Embaixada em Washington.
83
integravam os debates sobre guerra cambial, as maiores economias do

mundo mostraram pouca disposio em cooperar efetivamente, o que
provocou a mudana de posio do Brasil em direo ao ceticismo com a
cooperao monetria.
Palavras-chave: G20; cooperao monetria internacional; guerra cambial;
reforma do sistema monetrio internacional.
Introduo
Passados mais de sete anos da falncia do banco norteamericano
Lehman Brothers, decretada em setembro de 2008, no seria exagero
afirmar que a crise financeira global de 2008-2009, deflagrada naquela
ocasio, constituiu evento histrico significativo, sob vrios ngulos. Em
uma perspectiva econmica, foi provavelmente a mais grave crise mundial
desde a Grande Depresso dos anos 30, com queda abrupta da atividade e
toda sorte de sofrimento humano decorrente1. Do ponto de vista terico
e ideolgico, a crise de 2008-09 enfraqueceu, ao menos temporariamente,
os argumentos tradicionais de autorregulao dos mercados financeiros e
fortaleceu abordagens menos ortodoxas que tm como ponto de partida
o carter intrinsicamente instvel das economias modernas (STIGLITZ,
2015). Finalmente, sob o ngulo da poltica internacional, as turbulncias
de 2008-2009, na medida em que se originaram nos Estados Unidos e
golpearam fortemente as economias europeias, avigoraram a sensao j
prevalecente antes da crise de que se estava presenciando uma nova
geografia econmica, na qual teriam maior peso e influncia as grandes
economias emergentes, entre as quais o Brasil. Livros como The Post-
American World, de Fareed Zakaria (2008), passaram a gozar de enorme
popularidade junto crtica e ao pblico.
Juntos, esses fatores turbulncia econmica global, releitura
dos princpios da teoria econmica e prestgio das grandes economias
emergentes conspiraram para o fortalecimento, no imediato ps-crise,
do Grupo dos 20 (G20), que rene as economias mais importantes do
mundo2. No foram poucos os que enxergavam nas reunies do G20,
1 De acordo com a Organizao Internacional do Trabalho, o nmero de desempregados no

mundo aumentou 28 milhes entre 2007 e 2009 (ILO, 2011, p. 63).
2 A rigor, o G20 j se reunia desde 1999 como foro de Ministros de Finanas e Presidentes
de Bancos Centrais. Em 2009, contudo, na esteira dos acontecimentos acima descritos,
84
quela altura, um novo Bretton Woods, em uma aluso aos acordos

de 1944 que estabeleceram as bases do sistema monetrio e financeiro
internacional que vigoraria nas dcadas seguintes. O otimismo tinha
seus fundamentos: o grupo obtivera enorme sucesso no estancamento
da crise, sobretudo a partir de aes coordenadas de poltica fiscal;
fora implementada, em curto espao de tempo, ambiciosa reforma de
governana dos organismos financeiros internacionais; e dera-se incio
complexa reestruturao da regulao financeira mundial3. O sucesso
do G20 no enfrentamento da crise fora tamanho que passou a alimentar
expectativas quanto gestao de nova etapa da cooperao monetria
internacional, mais profunda e mais democrtica que a anterior. Como
bem resume o ttulo de livro sobre a superao da crise financeira global:
O sistema funcionou (DREZNER, 2014).
Superada a fase mais aguda da crise, contudo, o otimismo em relao
ao G20 particularmente com a cooperao monetria internacional,
objeto especfico deste artigo foi-se progressivamente desvanecendo.
As referncias so muitas: o G20 estava destinado a frustrar as elevadas
expectativas de alguns membros (OCAMPO; STIGLITZ, 2011, p. 3); o
G20 foi paralisado pelas divergncias de vises e interesses (CARVALHO,
2012, p. 28); o G20 parece ter perdido seu propsito (SUBACCHI, 2014,
p. 40); a crise de 2008 foi ao menos at agora muito mais um evento
de preservao do statu quo do que de transformao (HELLEINER,
2014, p. 1); houve uma perda de mpeto do G20 (MANZI, 2015). Isso
sem mencionar a perda de dinamismo econmico dos pases emergentes
sobretudo Brasil e Rssia e, mais recentemente, a prpria China , que,
por sinal, pode estar contribuindo para o refortalecimento do G7.
o agrupamento foi elevado a Cpula de Lderes (Chefes de Estado e de Governo),

os quais imediatamente designaram-no como o principal foro de nossa cooperao
econmica internacional (pargrafo 19 da Declarao dos Lderes da Cpula do G20
de Pittsburgh, 24-25 de setembro de 2009. Disponvel em: <http://www.g20.utoronto.
ca/2009/2009communique0925-br.html>. Acesso em: 28 out. 2013).
3 Com sua srie de seis cpulas realizadas em trs anos, o advento do novo G20, em resposta
crise global que eclodiu em 2008, constituiu um extraordinrio esforo de mobilizao
internacional de vontade poltica. Se foi o maior de todos os tempos ou no, observadas
as possibilidades e necessidades de cada poca, caber aos historiadores do futuro julgar.
Mas bem possvel que, com as necessrias qualificaes, possam concluir nesse sentido
(GALVO, 2012, p. 19).
85
No campo da cooperao monetria, a frustrao foi particularmente

visvel. Aps um ensaio de cooperao profunda, em 2009-2010, em
que os membros do G20 pareciam dispostos a coordenar suas polticas
macroeconmicas com o objetivo de reduzir os desequilbrios globais e,
desse modo, prevenir o surgimento de novas crises, as maiores economias
do G20 foram progressivamente emitindo sinais de que, na formulao de
suas polticas, no levariam em conta seus eventuais efeitos indesejveis
sobre o resto do mundo.
O objetivo deste artigo analisar o momento de inflexo da posio
do governo entre duas fases distintas respectivamente, otimista e
realista nas suas relaes com o G20, concentrando-se no tema da
cooperao monetria internacional. A primeira fase inicia-se com a
irrupo da crise (setembro de 2008) e termina na Cpula do G20 de Seul,
em novembro de 2010. Participando do otimismo acima mencionado,
o Brasil, nesse perodo, colaborou ativamente para tentar aprofundar a
cooperao monetria internacional e dotar o sistema de instrumentos
eficientes para prevenir e gerenciar crises internacionais. O Framework for
Strong, Sustainable and Balanced Growth exerccio de troca de informaes
e debate de polticas macroeconmicas entre os pases do G20 foi o
principal desses instrumentos. A segunda fase vai da Cpula do G20
de Seul (novembro de 2010) at a Cpula do G20 de So Petersburgo
(setembro de 2013). Nesse perodo, o Brasil no descurou os debates
sobre cooperao no agrupamento, mas, tambm acompanhando o
movimento geral de desencantamento, alterou o enfoque de sua atuao:
o Pas passou a buscar outros instrumentos no mbito do BRICS e
em sua esfera domstica para proteger a economia diante do cenrio
provvel de novas crises internacionais4.
A inflexo entre essas duas fases ocorreu em 2010-2011, especi-
ficamente nos debates sobre guerra cambial, que revelaram ao Brasil a
4 necessrio observar que a linha divisria entre as duas fases indicadas (novembro de 2010),
objeto deste artigo, no clara e, portanto, decorre de algum grau de discricionariedade. No
houve nenhum fato concreto e especfico que pudesse determinar com preciso o momento
em que a atuao do Brasil passa do otimismo com a cooperao para a busca da soberania
econmica; a mudana foi gradual, progressiva. A transio deu-se entre meados de 2010 e
meados de 2011 e, ainda assim, podem ser encontradas referncias mais autonomistas antes
desse perodo e outras mais cooperativas depois dele. Essa ressalva no invalida, contudo,
a tese de que o cerne da atuao brasileira conheceu, entre 2008 e 2013, dois momentos
distintos.
86
indisposio das maiores economias do mundo (EUA, China e Alemanha)

em colaborar com a cooperao monetria internacional.
Alm dessa introduo, este artigo conta com cinco sees. A seo
2 analisa o perodo de otimismo do governo brasileiro com a cooperao
monetria internacional, com enfoque no Framework for the Strong,
Sustainable and Balanced Growth. A seo seguinte descreve o surgimento
e as repercusses dos debates sobre guerra cambial. Em seguida, so
estudados os dois temas que integraram o argumento brasileiro sobre
a guerra cambial: o debate entre austeridade fiscal e crescimento
econmico; e a reforma do sistema monetrio internacional. A ltima
seo procura alinhavar algumas concluses.
O otimismo com a cooperao monetria internacional:

o framework for strong, sustainable and balanced growth
Escaramuas cambiais entre EUA e China (2006-2009)

A partir de meados de 2009, a economia global voltou a se recuperar,
sobretudo nos pases emergentes. Vrios indicadores apontavam para a
superao da fase mais aguda da crise financeira internacional. Foi nesse
ambiente que surgiu o Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth:
tratava-se de tentativa de dotar o G20 de um exerccio permanente de
cooperao macroeconmica. Ao oferecer o espao para o intercmbio
de informaes econmicas e para o debate entre os formuladores de
poltica, o Framework abria novas possibilidades para o agrupamento, que
no se resumiria administrao de crises, mas englobaria tambm a sua
preveno5.
A literatura encontrada sobre o tema unnime em reconhecer que
o Framework nasceu como resultado da estratgia dos Estados Unidos de
pressionar os pases recorrentemente superavitrios em seus balanos
de pagamentos, sobretudo a China, para que corrigissem suas polticas
econmicas, em particular a poltica cambial6.
5 [The Framework] was part of the evolution of the G20 from dealing with the financial nuts
and bolts of the crisis to a broadened focus on macroeconomic issues. The idea was to turn
the G20s attention to preventing a crisis from recurring (KIRTON, 2013, p. 305).
6 O Framework no se limitou a debater o tema dos desequilbrios globais; ao contrrio, como
veremos adiante, alguns meses aps seu lanamento, outro objeto de enorme polmica passou
87
O tema dos desequilbrios globais havia sido amplamente debatido

pelo G7 nas dcadas de 1970 e 1980 o assunto opunha, ento, os
interesses do grande pas deficitrio (Estados Unidos), de um lado, e
dos grandes pases superavitrios (Japo e Alemanha), de outro lado.
Momentos clebres desse embate foram a crise do sistema de Bretton
Woods, em 1971-1973, e os acordos de Plaza (1985) e de Louvre (1987).
Na dcada de 1990, a recuperao do balano de transaes correntes
dos EUA, somada evoluo dos temas polticos na Europa e no mundo,
relegaria o assunto a segundo plano. No incio do sculo XXI, contudo, o
tema retornava agenda do G7, principalmente por causa dos (novamente)
elevados dficits em conta corrente dos Estados Unidos.
A novidade, porm, era que, com a entrada em cena da China
e de outros pases asiticos como grandes credores dos EUA, foi-se
tornando cada vez mais claro que a composio restrita do G7 retirava
sua autoridade poltica e moral para tratar do tema. Como mencionado
no Comunicado Final do prprio G7 em abril de 2006, que contou com
um Anexo especfico sobre desequilbrios globais, the adjustment of
global imbalances [is a] shared responsibility and requires participation by
all regions in this global process7. No mesmo Comunicado, solicitava-
a competir por espao na agenda: o dilema entre consolidao fiscal e crescimento econmico.
Em um dos estudos mais completos sobre o Framework encontrado na literatura, Lavigne e
Sarker (20122013) concluem que o exerccio, ao longo do perodo 20092012, concentrou-
se em trs grandes eixos de compromissos: consolidao fiscal nas economias avanadas;
maior flexibilidade da taxa de cmbio; e reformas estruturais em todas as economias do G20.
Na verdade, a evoluo das prioridades do Framework ao longo do tempo respondeu tanto
aos diferentes jogos de foras entre os principais atores do G20 quanto metamorfose da
crise financeira internacional no perodo. Em interessante artigo escrito por funcionrio
indiano que participou ativamente das negociaes do G20 naquele perodo inicial, Alok
Sheel (2015) classifica os atores mais relevantes do G20 conforme suas prioridades em relao
ao Framework. Enquanto os Estados Unidos priorizavam o equilbrio global (balanced), a
Unio Europeia, liderada pela Alemanha, concentrava-se na sustentabilidade (sustainable),
ao passo que os grandes pases emergentes preocupavam-se com os efeitos das turbulncias
externas sobre suas taxas de crescimento (strong). Assim, em 2010, quando parecia garantida a
retomada do crescimento econmico global, as principais polmicas no Framework oscilavam
entre o tema da sustentabilidade fiscal e os desequilbrios globais. A partir do final de 2011,
com o agravamento da crise europeia e os riscos de nova recesso global (double-dip recession),
os debates reduziram o enfoque sobre o tema dos desequilbrios globais e passaram a se
concentrar no dilema entre crescimento e austeridade.
7 Statement by G7 Finance Ministers and Central Bank Governors, Washington, D.C., 21 abr. 2006,
apud FOOT; WALTER, 2011, p. 89.
88
-se explicitamente China que adotasse maior flexibilidade nas taxas de

cmbio.
Para a diplomacia norte-americana, nunca foi trivial pressionar
bilateralmente a China em matria de taxa de cmbio. Na realidade, o Poder
Executivo dos EUA tradicionalmente encontra dificuldades em conciliar
suas crticas poltica cambial chinesa, de um lado, e seus interesses mais
amplos na relao sino-americana, de outro8. Por essa razo, o Tesouro
norteamericano raramente desperdia oportunidade de utilizar algum
organismo internacional como instrumento na sua campanha de crticas
ao cmbio chins.
Em meados da dcada passada, tudo indica que os Estados
Unidos elegeram o FMI como o foro mais apropriado e conveniente
para concentrar suas presses em favor da liberalizao do renminbi.
A estratgia norte-americana era transferir ao Fundo o nus poltico de
incluir explicitamente a China no grupo de pases que, devido s suas
polticas macroeconmicas, estariam prejudicando a estabilidade sistmica
internacional (FOOT; WALTER, 2011, p. 99-100).
O primeiro passo fora dado em 2006, quando o FMI empenhara-
-se em promover consultas multilaterais de desequilbrios globais entre os
membros considerados sistemicamente importantes: Estados Unidos,
China, rea do Euro, Japo e Arbia Saudita. O exerccio produziu
poucos avanos, sobretudo depois que os norteamericanos notaram que
eles, tambm, teriam de efetivamente prestar contas ao Fundo. Como
notou ironicamente um ex-funcionrio do FMI, poca responsvel pela
Diviso de China, all of a sudden, the U.S. lost all interest in the process,
and its senior officials became unavailable for meetings to wrap up the
report [of the multilateral consultations] (PRASAD, 2014, p. 161). No
olhar norteamericano, portanto, o exerccio deveria valer para os outros,
mas no para si mesmos. O Brasil, na ocasio, no se opunha a aprimorar
a avaliao das taxas de cmbio nos exerccios de superviso do FMI
(MANTEGA, 2007).
8 A hesitao norte-americana em adotar postura mais agressiva com a China em matria

cambial tambm se deve aos interesses de grupos industriais norteamericanos operando em
territrio chins, para os quais a valorizao do renminbi poderia trazer prejuzos em suas
exportaes para os EUA (FOOT; WALTER, 2011, p. 105).
89
O segundo passo ocorreu em junho de 2007, quando o ento Diretor-

-Gerente do FMI, o espanhol Rodrigo Rato, logrou aprovar, na Diretoria-
-Executiva do Fundo, uma Deciso que fortalecia a superviso bilateral das
taxas de cmbio. Prasad (2014) descreve o episdio como praticamente uma
manobra de Rato, revelia dos pases em desenvolvimento, sobretudo
da China. A Deciso colocava nfase significativa sobre as polticas
cambiais, estabelecendo os casos que os pases-membros estariam agindo
de maneira inconsistente com os Artigos do Acordo do FMI. Os regimes
de cmbio fixo, ou quase-fixo, que fossem orientados para aumentar as
exportaes lquidas, eram o mais importante alvo da Deciso, na medida
em que seria mais difcil escapar dos gatilhos criados pela superviso
externa: intervenes macias nos mercados cambiais, uso de controles
de capitais, desalinhamento cambial fundamental, dficits ou supervits de
conta corrente amplos e prolongados mas, como seria de se esperar, a
preocupao era muito mais centrada em taxas de cmbio desvalorizadas
e em supervits do que no contrrio9.
As dificuldades estavam com o governo chins. Prasad (2014) revela
que, uma vez aprovada a Deciso, os chineses passaram a postergar
deliberadamente as atividades de superviso do FMI em sua economia
como haviam feito os norteamericanos no ano anterior. O problema
somente veio a ser solucionado em 2009, quando o FMI passou a admitir
que o impasse estava minando sua capacidade de superviso, e ofereceu
uma Revised Operational Guidance para a Deciso de 2007. A nova normativa
reconhecia que seria difcil definir o que era desalinhamento de taxas
de cmbio. No final das contas, portanto, each country was now on its
own in the currency wars (PRASAD, 2014, p. 169). O FMI no logrou,
portanto, pressionar o governo chins em matria cambial. A preocupao
da China passaria a ser com o Framework do G20.
9 Some surplus countries contested the second Bretton Woods norm that they, with deficit
countries, had an equal responsibility to undertake adjustment to reduce global payments
imbalances. Many developing countries also felt that the international framework imposed
highly asymmetric constraints on developed and developing countries, since it was the
latter who were the main borrowers from the Fund and thus subject to relatively intrusive
macroeconomic and microeconomic policy conditionality Meanwhile, IMF surveillance
seemed not to present a serious constraint on the fiscal and monetary policy choices of the
major developed countries (FOOT; WALTER, 2011, p. 94-95).
90
O Framework do G20 como nova ofensiva norte-americana

(2009-2010)
A Deciso de 2007 do FMI no produzira os efeitos esperados, mas
o Tesouro norteamericano no desistiu de tentar encaminhar o tema
da valorizao do renminbi nos foros multilaterais. A crise financeira
internacional desencadeada em setembro de 2008 oferecia novas
possibilidades de presso para os Estados Unidos. Muitos analistas,
naquele momento, atribuam a existncia da crise no apenas s falhas
da regulamentao financeira nos pases desenvolvidos, mas tambm
formao prvia dos desequilbrios globais entre pases deficitrios
e superavitrios. Portanto, ao pressionarem os chineses em favor da
liberalizao do renminbi, os Estados Unidos poderiam, em simultneo,
transmitir a imagem de que estavam colaborando para atenuar os efeitos
da crise e prevenir a ocorrncia de novas turbulncias. A crise constitua,
pois, uma oportunidade ao governo norteamericano de desacelerar o
crescimento da dvida externa norte-americana nas mos de Pequim, que
j o incomodava.
Aps sua primeira vitria eleitoral, em novembro de 2008, no auge da
crise financeira, o presidente Barack Obama nomeara Timothy Geithner
como secretrio do Tesouro. Durante o processo de confirmao pelo
Senado, em janeiro de 2009, Geithner afirmara, por escrito, que o President
Obama backed by the conclusions of a vast range of economists
believes that China is manipulating its currency. O argumento gerou
algum atrito nas relaes com a China: o premi Wen Jiabao veio a pblico
sublinhar que a taxa de cmbio da moeda chinesa era orientada pelas
foras de mercado10.
O caminho multilateral era mais confortvel para as presses norte-
-americanas sobre a China. medida em que o G20 ganhava musculatura
ao longo de 2009, os Estados Unidos passaram a utiliz-lo como caixa de
ressonncia para suas demandas em matria cambial. nesse contexto em
que nasce o Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth.
Nas Cpulas do G20 de Washington (novembro de 2008) e Londres
(abril de 2009), a gravidade da crise, cujas manifestaes agudas se faziam
10 US says China manipulating renminbi. Financial Times, 29 jan. 2009. Disponvel em:
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91
sentir rapidamente, deslocou os debates sobre desequilbrios globais para

segundo plano. A maior parte das atenes do G20 estavam ento voltadas
para o pacote de estmulos fiscais e para o aprimoramento da regulao
financeira. Alm disso, nessas duas primeiras Cpulas do G20, a China
resistiu deliberadamente incluso do tema dos desequilbrios globais na
agenda dos debates. s vsperas da Cpula de Washington, por exemplo,
a finalizao do Comunicado Final esteve ameaada por essa questo,
pois os chineses insistiam que a turbulncia global era fruto de polticas
equivocadas dos pases desenvolvidos, sobretudo dos EUA, os quais, por
sua vez, no queriam aparecer no texto como os nicos responsveis pela
crise internacional (KIRTON, 2013, p. 248).
Nesse perodo, somente a Alemanha procurou oferecer alguma
proposta de cooperao mais permanente e menos voltada para o combate
imediato crise. Em sua Carta para a Atividade Econmica Sustentvel,
apresentada na Cpula de Londres (abril de 2009), Angela Merkel sugeriu
um conjunto de princpios e de ideias gerais para o funcionamento do
sistema econmico, tais como a garantia da concorrncia, a sustentabilidade
ambiental e o respeito aos direitos trabalhistas. A Carta que mais parecia
uma cartilha europeia social-democrata no se propunha vinculante,
mas apenas uma orientao de princpios que evitasse os excessos do
capitalismo, sobretudo no setor financeiro.
Na preparao para a Cpula de Pittsburgh (setembro de 2009),
os alemes continuaram a solicitar a incluso dos princpios da Carta,
mas no pressionavam demasiado forte (KIRTON, 2013, p. 305)11. Os
Estados Unidos no tinham grandes problemas com a Carta de Merkel,
mas o documento evidentemente no oferecia qualquer soluo, sequer
encaminhamento, para o tema dos desequilbrios globais e da valorizao
do renminbi. Era necessrio encontrar outro mecanismo, mais concreto,
que pudesse pressionar o governo chins.
Para o governo norteamericano, os planos do primeiroministro
britnico, Gordon Brown, eram muito mais promissores que a Carta
de Merkel. Na qualidade de presidente Pro-Tempore do G20 em 2009,
Brown destacava-se pelo ativismo e pelo alto grau de ambio de seus
11 No processo negociador da verso final da Carta, o Brasil procurou reforar seu carter no
vinculante, alm de incluir referncias mais claras ao tema do desenvolvimento econmico.
A China foi o pas mais crtico iniciativa.
92
projetos. Embalado pelo sucesso da Cpula de Londres, em abril, e

enfrentando dificuldades na poltica interna, o premi britnico resolvera
colocar fora total no G20. Em meados de 2009, sua equipe preparou
um relatrio sobre a reforma das instituies financeiras internacionais
(Chairs Review of the IFIs), que constitua, na verdade, um projeto muito
mais amplo e ambicioso de administrao da economia mundial, que
englobava a superviso das polticas fiscais, a regulamentao financeira, a
concesso de linhas de crdito para bancos e para pases e a administrao
das reservas internacionais.
Os Estados Unidos j vinham, no trilho das reunies de sherpas do
G20, oferecendo propostas para um modelo de crescimento futuro, que
nada mais era que nova designao para o antigo desafio dos desequilbrios
globais. Comparada ao relatrio britnico, a proposta norte-americana de
um modelo de crescimento futuro enfrentava muito mais diretamente a
questo dos desequilbrios globais.
Em agosto de 2009, Brown escreveu para Obama, apresentando as
linhas gerais do relatrio e sugerindo sua adoo na Cpula de Pittsburgh.
Obama instruiu seus auxiliares a comporem um texto em conjunto com o
Reino Unido, incorporando elementos do relatrio de Brown na medida
do possvel (KIRTON, 2013, p. 306). Desse trabalho anglo-americano
que nasceu o Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth.
Na avaliao de Lavigne e Sarker (2012-2013, p. 2), o Framework
constituiu a tentativa mais ampla de coordenao macroeconmica
desde a criao do regime de Bretton Woods; ao pesquisar a evoluo
do Framework em seus primeiros anos e seu papel no desempenho da
economia global, os autores concluem que, apesar de apresentar algumas
insuficincias12, a iniciativa foi bem-sucedida em oferecer um quadro
geral para a cooperao e em dotar o sistema de transparncia entre as
autoridades econmicas.
Nesse perodo, o Brasil no manifestou qualquer resistncia em
debater o tema dos desequilbrios globais, por entender que se tratava
de uma questo bilateral entre EUA e China e porque sua situao de
balano de pagamentos no incomodava os demais parceiros do G20.
12 Para Lavigne e Sarker (2012-2013), os aspectos do Framework que mereceriam maior

aprimoramento so as anlises de efeitos de polticas sobre os demais membros (spillover
analysis) e o mecanismo de reviso entre os pares (peer review mechanism).
93
A principal preocupao do Brasil em relao ao Framework era evitar que

o FMI desempenhasse papel central, preferindo-o limitado a uma funo
de facilitador e prestador de assistncia ao Grupo. Vencida essa batalha,
o governo brasileiro estava pronto para participar ativamente do exerccio
de coordenao macroeconmica.
O Brasil e o lanamento do tema da guerra cambial

Em 27 de setembro de 2010, em palestra na sede da Federao das
Indstrias de So Paulo (FIESP), o ministro da Fazenda, Guido Mantega,
afirmou que o mundo estava no meio de uma guerra cambial e que no
justo para ns, que conseguimos manter nosso mercado interno elevado,
que ele seja aproveitado por outros pases (LEOPOLDO, 2010).
A expresso guerra cambial ganhou rapidamente ampla
repercusso. Nos dias seguintes declarao do ministro da Fazenda,
vrios meios de comunicao, nacionais e estrangeiros, comentaram o
assunto. Imediatamente aps a notcia, o Financial Times j antecipava
que a expresso refletia fenmeno que preocupava a muitos: By publicly
asserting the existence of a currency war, Mr. Mantega has admitted
what many policymakers have been saying in private: a rising number of
countries see a weaker exchange rate as a way to lift their economies13.
Na mesma linha, Prasad (2014, p. 126) opina que a expresso captava
o sentimento geral. O prprio ministro Mantega associaria a ampla
repercusso do termo guerra cambial aos acontecimentos do perodo
entreguerras:
When I coined the expression currency war in September 2010 in order to refer
to an international environment of competition through currency manipulation,
I could not imagine the wide impact that would ensue. In a matter of days,
several newspapers and magazines worldwide adopted the phrase, which summed
up almost accidentally the general concern about the global by-products of
domestic exchange rate policies. The term war was occasionally considered too
strong to define the new situation, but it corresponded to the widespread feeling
that the cooperative environment that prevailed among the major economies during
the most intense period of the [global financial crisis] (late 2008 until the end
13 BRAZIL in currency war alert. Financial Times, 27 set. 2010. Disponvel em: <http://www.
ft.com/intl/cms/s/0/33ff9624-ca48-11df-a860-00144feab49a.html#axzz3qLktHyw6>.
94
of 2009), would be challenged by this modality of competition [...] I believe the

phrase currency war makes sense because what it describes has similarities with
the beggar-thy-neighbour policies of the 1930s crisis, when each country tried
to solve its problems by jeopardising others. It is a warning against the disastrous
consequences that currency manipulation policies may bring about in global trade
and finance, with losses for all (MANTEGA, 2011).
Nas reunies subsequentes do FMI e do G20, a guerra cambial

passou a ser um dos principais temas de debate. O ento diretor-gerente
do FMI, Dominique Strauss-Kahn, alertou sobre o problema no incio
de outubro e ainda tentou reivindicar a paternidade da expresso14.
No governo brasileiro, o tema da guerra cambial tambm ganhou
rapidamente relevncia. A expresso se fez presente no Discurso de
Abertura da 66a Sesso da Assembleia Geral das Naes Unidas, em
setembro de 2011: preciso impor controles guerra cambial, com a
adoo de regime de cmbio flutuante. Trata-se de impedir a manipulao
do cmbio tanto por polticas excessivamente expansionistas como pelo
artifcio do cmbio fixo.
A definio de manipulao cambial objeto de controvrsia que,
em si mesma, j aponta para os principais debates sobre guerra cambial
no G20 entre 2010 e 2013. A abordagem tradicional costuma definir
manipulao cambial como a interveno sistemtica das autoridades
monetrias no mercado para produzir uma taxa de cmbio diferente da
taxa de equilbrio:
Currency manipulation occurs when a government buys or sells foreign currency

to push the exchange rate of its currency away from its equilibrium value or
to prevent the exchange rate from moving toward its equilibrium value. The
equilibrium value of a currency is that which is sustainable over the long run. An
exchange rate is sustainable if the current account balance is not generating an
explosive path for net foreign assets relative to both domestic and foreign wealth
(GAGNON, 2012, p. 1).
Segundo essa interpretao, os pases que manipulam o cmbio so

aqueles com supervits recorrentes do balano de transaes correntes e
14 Muitos esto falando de uma guerra cambial. Eu prprio acho que j usei esse vocabulrio,
que pode ser um pouco militar demais. CORRA (2010).
95
elevados nveis de reservas internacionais, excludos os pases de menor

desenvolvimento relativo15.
Entretanto, no h consenso em torno dessa abordagem. Quando
Guido Mantega cunhara a expresso guerra cambial, j anunciava que sua
definio de manipulao cambial era mais ampla: A desvalorizao de
moedas internacionais, como o dlar norteamericano, traz preocupaes
legtimas para a economia brasileira (LEOPOLDO, 2010). De incio,
parecia inusual incluir o dlar norteamericano como moeda manipulada,
por dois motivos: primeiro, porque o banco central norteamericano no
intervm no mercado de cmbio; e, segundo, porque havia anos que os
Estados Unidos apresentavam dficits no balano de transaes correntes.
Porm, na argumentao brasileira, havia outra variante de
manipulao cambial, decorrente do descumprimento das funes
especficas a serem desempenhadas pelos pases emissores das principais
moedas de reserva do sistema internacional, sobretudo o dlar norte
americano. O governo brasileiro, portanto, fomentou no de incio,
mas progressivamente discusso sobre o papel dos Estados Unidos na
estabilizao das finanas internacionais, como ser analisado na seo 5.
Nos diversos documentos sobre o assunto, elaborados pelo Ministrio
da Fazenda, a argumentao do governo brasileiro sobre a guerra cambial
pode assim ser sintetizada:
O ponto de partida do problema dos desequilbrios globais
a fragilidade da economia global e, particularmente, da demanda
domstica nos principais pases;
Nesse cenrio, os governos buscam aumentar a demanda externa
(exportaes);
Os instrumentos utilizados para tanto so as polticas monetrias
superexpansivas (pases desenvolvidos) e a manipulao direta da
taxa de cmbio (pases emergentes e em desenvolvimento);
Os efeitos deletrios so a volatilidade dos fluxos de capitais e
15 Gagnon (2012), a partir de critrios especficos, oferece a seguinte lista de pases

manipuladores da taxa de cmbio entre 2001 e 2011: Angola, Arbia Saudita, Arglia,
Argentina, Azerbaijo, Bolvia, China, Singapura, Coreia, Dinamarca, Hong Kong, Filipinas,
Israel, Japo, Lbia, Malsia, Rssia, Sua, Tailndia e Taiwan. Para o autor, a manipulao
cambial tem custo de cerca de US$ 1,5 trilho por ano para os demais pases.
96
das taxas de cmbio, especialmente para pases emergentes com

regime de cmbio flutuante.
Para o mbito do presente artigo, interessa analisar as duas passagens
mais polmicas dessa argumentao: as dificuldades de ativar a demanda
global (seo 4) e o papel das polticas monetrias dos pases desenvolvidos
na instabilidade da economia mundial (seo 5).
O (falso?) dilema entre austeridade fiscal e

crescimento econmico
Desde o incio da polmica sobre guerra cambial, o governo

brasileiro alertava que as tenses sobre as taxas de cmbio originavam-
-se da fraca demanda mundial, ou, em outras palavras, que a raiz dos
desequilbrios globais era a prpria crise mundial. Evidentemente,
como visto acima, antes da turbulncia de 2008-2009 j havia profundas
desavenas entre EUA e China sobre taxa de cmbio, o que era basicamente
um problema bilateral. Foi a crise financeira internacional e, sobretudo, a
resistncia generalizada, entre os pases desenvolvidos, em se adotarem
polticas fiscais coordenadas aps 2009 que originaram o problema mais
amplo da guerra cambial.
A rigor, no era nova a associao entre polticas fiscais inapropriadas
e tenses nos debates cambiais. Em artigo no Financial Times, o influente
jornalista Martin Wolf j afirmava, quase dois anos antes, que a questo mais
importante nos atritos entre Estados Unidos e China sobre desequilbrios
globais no era a taxa de cmbio, mas o nvel de gastos domsticos. Os
resultados de transaes correntes so, por definio macroeconmica, as
diferenas entre a oferta e a demanda domstica por bens e servios:
[T]he intelligent discussion must be not about exchange rates, but about a
mutually supportive global adjustment in spending patterns [...] The US does
need to focus on this bigger issue of domestic spending. The question is how to
organise such a discussion effectively. I believe it would be best to organise that
discussion multilaterally (WOLF, 2009).
Em 2008, quando surgiam os primeiros sintomas da crise financeira

internacional (sobretudo no mercado imobilirio norteamericano), o
governo brasileiro aproveitava as reunies internacionais para alertar para
97
os riscos. Na reunio do Comit Monetrio e Financeiro Internacional

do FMI, em abril de 2008, o Ministro da Fazenda apoiava a expanso das
polticas fiscais nos pases ricos e opinava que monetary policy alone
may not be sufficient. And countries which have space to do so, should
not hesitate to implement anticyclical fiscal policies (MANTEGA, 2008,
p. 1).
A ecloso da crise financeira internacional uniu os espritos em favor
do estmulo fiscal. Para tanto, colaboraram tanto a percepo generalizada
da gravidade da recesso como o ativismo de Gordon Brown na Presidncia
Pro Tempore do G20. Na ocasio, todos os governos do G20 coordenaram
a expanso de suas polticas fiscais.
Em meados de 2009, contudo, o quadro comea a se alterar. Nos
preparativos para a Cpula de Pittsburgh (setembro de 2009), a Alemanha
e a Frana mencionavam as estratgias de sada, isto , iniciativas para
reverter o ativismo fiscal anterior e recolocar as finanas pblicas em
trajetrias sustentveis. As presses contrrias dos Estados Unidos, do
Reino Unido e dos BRICS garantiram o consenso em torno da manuteno
dos estmulos fiscais, mas j se prenunciavam divergncias internas no
G20 (KIRTON, 2013, p. 307).
Durante a primeira metade de 2010, o cenrio econmico interna-
cional, sobretudo o europeu, mudara. Por um lado, como visto acima, a
economia global apresentava sinais evidentes de recuperao, gerando a
sensao de que o G20 havia superado o pior da crise. Por outro, alguns
pases europeus comeavam a sinalizar dificuldades fiscais. O caso da
Grcia era, certamente, o mais grave (e continuaria a ser problemtico
por vrios anos). Entre abril e maio de 2010, o novo governo grego viu-se
obrigado a solicitar fundos da Unio Europeia e do FMI, prometendo, em
troca, medidas radicais de austeridade fiscal. Distrbios sociais irromperam
em Atenas, o risco-pas da Grcia desabou e os prmios pelos ttulos
gregos dispararam. Nesse cenrio, surgiram temores quanto solidez dos
balanos de vrios bancos europeus, bastante alavancados na Grcia. O
Banco Central Europeu e o Conselho Europeu agiram rapidamente para
evitar o pnico nos mercados. A crise financeira de 2008 metamorfoseara-
se em crise fiscal e, para a abordagem conservadora, o remdio era a
austeridade.
98
O quadro parlamentar do G20 tambm sofrera, nesse perodo,

mudanas importantes. A Presidncia Pro Tempore do Grupo passara para
os sul-coreanos, mas, excepcionalmente, por j estar agendada reunio do
G8 em junho no Canad, decidiu-se pela realizao de Cpula adicional
do G20 em Toronto, sob os auspcios do conservador Stephen Harper.
Alm disso, desde maio de 2010, Gordon Brown no mais era primeiro
ministro britnico, tendo sido derrotado pelo tambm conservador David
Cameron.
Nos preparativos para a Cpula de Toronto, o anfitrio Harper
tomou a iniciativa de sugerir metas de consolidao fiscal para os pases
desenvolvidos. O premi canadense estava convencido de que os mercados
financeiros precisavam de uma mensagem clara de austeridade por parte
do G20. Segundo relato de John Kirton (2013, p. 338), Harper tomou um
risco calculado e circulou carta entre os Membros do G20 sem consult
los antes: seu receio era o de que conversas informais poderiam arruinar
a iniciativa. Os Estados Unidos opunham-se a essa estratgia e preferiam a
manuteno dos estmulos fiscais; o Brasil era o principal pas a apoiar os
norteamericanos (KIRTON, 2013, p. 338).
O resultado final da Cpula de Toronto foi bastante favorvel
aos canadenses, que, com a ajuda dos europeus, superaram a maioria
das resistncias dos Estados Unidos e dos BRICS. Exatamente como
proposto por Harper semanas antes, o comunicado final mencionava
que as economias avanadas comprometeram-se com planos fiscais
que reduziro os dficits ao menos metade at 2013 e estabilizaro ou
reduziro a relao dvida governamental sobre PIB at 201616.
O lanamento das metas de Toronto no encerrou os debates sobre
consolidao fiscal, naturalmente. Em outubro de 2010, o assunto ainda
dividia o G20, com os norteamericanos em sintonia com Brasil, Turquia e
outros pases quanto preocupao com os efeitos da consolidao fiscal
excessiva, notadamente se aplicada simultaneamente em vrias economias
do G20.
Assim, quando, na segunda metade de 2010, o tema da guerra
cambial despontou nos crculos polticos internacionais, o debate sobre
16 Como fatores atenuantes aos compromissos de consolidao fiscal, h passagens do

comunicado que sublinham que as medidas deveriam ser favorveis ao crescimento,
especficas a cada pas e coordenadas no mbito do G20.
99
austeridade versus crescimento j vinha sendo travado h meses no

G20; a novidade, liderada pelo Brasil, era sugerir que a melhor resposta
para a guerra cambial seria o crescimento econmico, e no apenas a
flexibilidade das taxas de cmbio.
Em 2011, com o agravamento da crise europeia, o tema da consolidao
fiscal passou definitivamente ao primeiro plano nas reunies do G20.
A situao dos pases do sul do continente europeu agravou-se ao longo
do ano. Em meados de 2011, a Grcia viu-se obrigada a negociar novo
emprstimo externo, enquanto o risco dos ttulos pblicos portugueses
era rebaixado; at mesmo as trajetrias das dvidas de pases como Itlia
e Frana passaram temporariamente a ser vistas com desconfiana pelo
mercado. Em setembro de 2011, cinco bancos centrais das principais
economias do mundo (Estados Unidos, rea do Euro, Reino Unido, Japo
e Sua) coordenaram-se para colocar dlares disposio dos bancos
privados europeus, numa tentativa de acalmar os mercados.
A Cpula do G20 de Cannes (Frana), em 3-4 de novembro de 2011,
realizou-se em meio a forte turbulncia poltica na Grcia, com anncio de
referendo popular sobre o plano de resgate concludo em 26 de outubro
e ansiedade quanto a voto de confiana do Parlamento para o primeiro
ministro George Papandreou. Nesse ambiente, era natural que a crise
grega dominasse os debates do G20 em Cannes e, com ela, os dilemas
entre austeridade e crescimento econmico.
A conjuntura problemtica na Europa alimentava os argumentos
tradicionais em favor da consolidao fiscal, em que o Banco Central
Europeu e a Alemanha apareciam como os principais defensores da
austeridade. O Brasil, acompanhado pelos Estados Unidos, continuava
a sinalizar que seria contraproducente a desacelerao da economia
global naquele momento e que a rea do Euro reunia as condies para
superar a crise por meio do resgate dos pases endividados e de maiores
transferncias fiscais entre seus membros.
Nos meses entre a Cpula de Cannes (novembro de 2011) e a Cpula
de Los Cabos, no Mxico (junho de 2012), o debate austeridade versus
crescimento encontrou o seu apogeu. A conjuntura poltica e econmica
europeia parecia cada vez mais grave, e multiplicavam-se as reunies de
Chefes de Estado e de Ministros europeus, por vezes com resultados
100
concretos, outras vezes revelando ao pblico e aos mercados os impasses

internos rea do Euro.
A Embaixada do Brasil em Berlim notava crescente isolamento
alemo nos debates europeus. A chanceler Angela Merkel continuava a
bloquear solues que garantissem maior flexibilidade zona do euro. Em
particular, a Alemanha evitava a compra, pelo Banco Central Europeu,
das obrigaes dos pases altamente endividados (mecanismo por vezes
referido como Eurobonds ou federalizao das dvidas nacionais) e
condicionava qualquer movimento a garantias de cortes oramentrios
nas economias em apuros. O risco dessa estratgia mais dura era o de
imobilismo europeu17.
Vrios analistas, por outro lado, advertiam que a ausncia de um
mercado europeu de ttulos pblicos, lastreado pelo Banco Central
Europeu (BCE), poderia impedir a estabilizao das expectativas em
momentos de turbulncia. Os pases-membros da rea do Euro (Portugal
e Grcia, por exemplo) apresentavam enorme volume de dvida pblica
nas mos do mercado, como quase toda economia desenvolvida, mas,
desde a implantao do euro, no mais contavam com um banco central
nacional para lastrear essas dvidas. Os mercados, nessa circunstncia,
olhariam para o BCE, mas no havia qualquer expectativa razovel de que
a Alemanha o pas mais influente na estrutura do BCE fosse autorizar
garantias dessa natureza (WOLF, 2011). Essa era a maior fragilidade
institucional da rea do Euro, da qual estariam livres os demais pases do
G20, como o Reino Unido, os EUA, o Japo, o Brasil e a China, nos quais
o governo e o Banco Central integram a mesma estrutura nacional.
O governo alemo, evidentemente, notava essa fragilidade, mas
procurava super-la por meio do aprimoramento progressivo das
instituies da rea do Euro. Em junho de 2011, os europeus aprovaram
o Mecanismo de Estabilizao Europeu (ESM, na sigla em ingls), que
ampliava, de forma permanente, em 500 bilhes o montante disponvel
para resgate de pases em dificuldades. Em maro de 2012, aps amplo
debate, foi aprovado o Pacto Fiscal Europeu, que aprofundava o processo
de centralizao fiscal por meio de mecanismos comunitrios de consulta e
17 BRASIL. Ministrio das Relaes Exteriores. Telegrama no 1663 da Embaixada do Brasil em

Berlim, 23/11/2011, Ostensivo.
101
aprovao dos oramentos dos pases-membros, inclusive com a previso

de penalidades em caso de no cumprimento.
A centralizao fiscal e a criao de fundos automticos de
estabilizao so, no entanto, processos que ainda tardaro muitos anos
para se concretizarem em sua plenitude e, mesmo assim, caso prevalea
vontade poltica nessa direo. Para os alemes, somente a austeridade
seria capaz, no curto prazo, de resolver a crise europeia no mdio prazo,
seria necessria a implantao de reformas estruturais.
O debate austeridade versus crescimento esteve presente em todas
as reunies multilaterais relevantes do perodo. O pronunciamento
do Ministro da Fazenda na reunio do Comit Monetrio e Financeiro
Internacional do FMI, em abril de 2012, chegava a mencionar a Alemanha
e outros pases do Norte da Europa como exemplos de economias
que apresentavam as condies para flexibilizar suas polticas fiscais,
colaborando para o aumento da demanda global:
Fiscal consolidation is weighing on growth in many advanced economies. We

agree with the Fund that those advanced economies with sufficient space should
slow the pace of fiscal adjustment and let automatic stabilizers operate. Some of
them could even introduce some fiscal stimulus. Germany and other Northern
European countries, for example, may be able to adopt more flexible fiscal policies.
This would not only help global demand but also facilitate the rebalancing within
the euro area (MANTEGA, 2012a).
O FMI procurava encontrar posio equilibrada no debate sobre

consolidao fiscal. Tradicionalmente favorvel s polticas monetrias
superexpansionistas dos Estados Unidos, o FMI no poderia, em
simultneo, defender abertamente a austeridade a qualquer preo. Em
maio de 2012, a diretora-gerente do FMI, Christine Lagarde, sintetizava
a abordagem do organismo sobre o assunto, ao reconhecer que [the]
monetary engine cannnot do the job alone, Lagarde alertava para os riscos
da austeridade fiscal sobre o crescimento econmico. Era preciso achar o
right pace da consolidao, que seria especfico a cada pas e que deveria
considerar os impactos de diferentes medidas de aumento da receita fiscal
e/ou de conteno da despesa pblica (LAGARDE, 2012). interessante
notar que a posio do governo brasileiro coincidia em grande medida
com os argumentos do FMI.
102
Em resumo, o governo brasileiro argumentava que, sem a retomada

da demanda interna nos pases desenvolvidos, inclusive por meio da
poltica fiscal em economias com espao para tanto, a guerra cambial
torna-se a consequncia indesejada. Como sintetizou, poca, o ministro
da Fazenda:
Monetary policy is not sufficient to promote the recovery of economic growth,

despite its contribution to calming market fears and avoiding a fresh disaster
in the world economy. Fiscal policies are needed to stimulate investment and
strengthen demand. Aside from its limited impact on economic growth, the
approach developed nations have adopted has caused collateral damage in
emerging countries: a genuine currency tsunami, with an impact on foreign
exchange rates and the creation of financial bubbles (MANTEGA, 2012b).
O papel do dlar no sistema monetrio internacional

Alm do debate sobre austeridade fiscal e crescimento econmico,
integrava a argumentao brasileira sobre guerra cambial a questo das
responsabilidades sistmicas dos pases emissores de moeda-reserva, em
particular dos Estados Unidos.
Desde o segundo ps-guerra, o sistema monetrio internacional
baseia-se na moeda domstica da maior economia do mundo, os Estados
Unidos. A partir da dcada de 1970, com o fim da regra de conversibilidade
ouro do dlar, a poltica monetria norte-americana passou a regular os
ciclos de liquidez internacional sem qualquer ncora ou camisa-de-fora
exgena.
As vantagens desse sistema para o pas emissor da moeda-reserva so
evidentes: enquanto persistir a aceitao de sua moeda, o setor externo de
sua economia no sofrer, por definio, nenhuma crise de liquidez e,
portanto, poder financiar dficits recorrentes de balano de pagamentos.
O desafio, contudo, manter a aceitao internacional de sua moeda.
Mateos Y Lago et al. (2009) elencam, de forma objetiva, as condies
que o pas emissor de moeda-chave deve reunir para que seja considerado
estvel pelos demais pases:
a. Fortalecimento da regulao financeira;
b. Manuteno das finanas pblicas em trajetria sustentvel;
103
c. Desincentivos para inflacionar dvidas (por exemplo, banco

central independente);
d. Emisso de instrumentos indexados a preos;
e. Adoo de arcabouos fiscais responsveis e crveis.
Na verdade, necessria a existncia de uma alternativa ao dlar
para que os Estados Unidos sejam constrangidos pelas condies acima.
Na ausncia de outra moeda concorrente, at mesmo a inobservncia
dessas condies pode no causar problemas para o pas emissor. por
essa razo que a crise de 2008-2009 revelou o poder inquestionvel do
dlar. Em princpio, a ecloso da crise continha todos os elementos para
resultar numa crise do dlar, seguindo a lista de Mateos Y Lago et al.
(2009), acima mencionada: surgira consenso de que a regulao financeira
norte-americana era precria; a trajetria da dvida pblica explodira; e
as relaes entre Executivo e Congresso impediam a aprovao de uma
estratgia fiscal clara.
Espantosamente, contudo, a crise de 2008-2009 resultou em fuga
para o dlar, e no do dlar: a moeda norte-americana valorizou-se 15%
em seis meses, revertendo tendncia de trs anos, ainda que a crise tivesse
seu epicentro justamente nos Estados Unidos (Figura 1).
A valorizao do dlar no auge da crise financeira norte-americana

foi a mais clara manifestao de que os ttulos do Tesouro norteamericano
constituem o refgio por excelncia das finanas globais, tornando o dlar
uma moeda verdadeiramente global, j descolada dos fundamentos da
economia norte-americana ao menos no curto prazo.
104
Por essa razo, predomina a percepo de que os Estados Unidos

no apresentam disposio em cumprir com sua funo de estabilizador
da moeda-chave do sistema. Em estudo aprofundado sobre a cooperao
monetria internacional nas ltimas dcadas, Foot e Walter mostram que,
j em Bretton Woods, os Estados Unidos no aceitavam a interveno
externa sobre suas polticas econmicas:
[O] governo norteamericano sempre entendeu que a superviso

internacional seria aplicada sobretudo aos outros pases [...] A lei
constitutiva do Federal Reserve no foi modificada como resultado
de Bretton Woods, na medida em que no se aceitava ou se previa
qualquer restrio multilateral sobre a poltica monetria norte-
-americana (FOOT; WALTER, 2011, p. 96)18.
Ao estudar a derrocada, em 19711973, do sistema de taxa de cmbio

fixas entre os pases desenvolvidos, que marcara o regime de Bretton
Woods, Harold James (1996) no deixa de responsabilizar o unilateralismo
norteamericano:
When at the end of the 1960s the United States began to view the dollar in
the same way as Britain had long treated the pound, as a national resource to
be manipulated for the sake of national advantage, the system soon collapsed
[] Many members began to see the system as not beneficial, but rather as a
mechanism for forcing them to adjust and suffer from the effects of U.S. monetary
expansion. This was the basis for an attack on the U.S. hegemonic position, or
on what General De Gaulle called the exorbitant privilege (JAMES, 1996,
p. 591).
Para Eichengreen, o nvel de ateno concedida pelo Federal Reserve

(Fed) aos demais pases depende do momento histrico. At a dcada
de 1930, e tambm durante a dcada de 1960, os fatores externos foram
relevantes na tomada de decises do Fed. A partir da dcada de 1970,
contudo, o Fed passa a funcionar como um banco central de uma
economia fechada (EICHENGREEN, 2013, p. 97).
A poltica monetria superexpansiva do Fed, aps a crise de 2008,
apenas acentuou essa percepo de unilateralismo norteamericano. Em
18 Nas ocasies em que os parceiros norteamericanos questionavam esse unilateralismo, os
EUA argumentavam que j arcavam com uma parte desproporcional dos custos da defesa
coletiva do Ocidente (FOOT; WALTER, 2011, p. 98).
105
seu livro Currency wars, o banqueiro norteamericano James Rickards (2011)

opina que as rodadas de afrouxamento monetrio do Federal Reserve,
iniciadas em 2009, constituem poltica deliberada de enfraquecimento do
valor do dlar, com o objetivo de aumentar a competitividade da economia
nacional.
Sob essa perspectiva, o argumento brasileiro era o de que a guerra
cambial era o reflexo, ao menos em parte, da completa hegemonia do
dlar na arquitetura monetria internacional. Liberados de suas obrigaes
internacionais, os Estados Unidos podiam promover sucessivas rodadas
de afrouxamento monetrio norteamericano, que, mesmo sem o objetivo
primordial de desvalorizao do dlar, terminavam por inundar os
mercados dos demais pases com liquidez internacional. Evidentemente,
os mercados emergentes, muito menores e menos profundos que os dos
pases desenvolvidos, eram atingidos de maneira mais agressiva pelos
fluxos de capitais.
Se o Brasil trouxe mesa do G20 o tema da guerra cambial, os
pases que enfrentaram mais diretamente os Estados Unidos, nesse tema,
foram a China e a Frana.
Em novembro de 2010, a Presidncia Pro Tempore do G20 foi trans-
mitida Frana. Desde seus primeiros pronunciamentos, o presidente
Nicolas Sarkozy enfatizava que a reforma do sistema monetrio
internacional seria uma de suas prioridades. Frente ao sabido esse histrico
de atritos franco-americanos quanto ao papel do dlar, certamente
preocuparam os Estados Unidos as prioridades anunciadas por Sarkozy.
Qual seria, afinal, o alcance desses debates? Pergunta que se fazia ainda
mais alarmante em um momento de fragilidade do discurso econmico
norteamericano, cuja crise financeira ainda se desdobrava de maneira
grave, gerando medidas extraordinrias por parte do Federal Reserve.
Nos corredores dos Ministrios de Finanas e dos Bancos Centrais
dos pases do G20, ainda ecoava o pronunciamento de Zhou Xiaochuan,
presidente do Banco Central chins, divulgado em maro de 2009.
O texto de Zhou poderoso e ilustrado burocrata de Pequim19 procurava
alertar para os riscos inerentes a um sistema internacional baseado numa
moeda nacional sem lastro. Embora no mencionasse o dlar norte
19 Em 2010, a revista Forbes elegeu Zhou Xiaochuan a 11a pessoa mais poderosa do mundo.
106
americano, o pronunciamento de Zhou constitua clara provocao ao

papel da moeda dos EUA. Para Zhou, a crise de 2008 havia revelado as
fraquezas inerentes do sistema monetrio internacional, cuja reforma
exigiria uma iniciativa ousada de restabelecimento de uma moeda-
-reserva amplamente aceita, nos moldes da proposta de John M. Keynes
em Bretton Woods. Os Direitos Especiais de Saque do FMI deveriam ser
a semente dessa nova moeda supranacional.
Ao longo de 2011, contudo, o agravamento da crise europeia absorveu
praticamente todas as energias do governo francs. Num momento em que
at mesmo o futuro do euro parecia incerto, no teria sido razovel supor
que a Frana conferisse prioridade a discusses de longo prazo sobre o
sistema monetrio internacional. A China, por sua vez, parecia preocupar-
-se com o valor externo do dlar no curto prazo, dado o enorme montante
de reservas internacionais denominadas na moeda norte-americana em
poder do governo chins; qualquer debate mais srio sobre o papel do
dlar poderia trazer enorme prejuzo de curto prazo aos cofres chineses.
Esse quadro parlamentar prejudicou as ambies do G20 na matria.
Ao final do ano, as concluses do G20 mostraram-se decepcionantes
frente s ambies francesas do incio de 2011. Emergiu documento final
meramente tcnico, que evitava os temas mais espinhosos, e que mais
formulava perguntas do que oferecia respostas (G20, 2011). Em 2012, a
Presidncia do G20 passou para o Mxico, que retirou da pauta do G20 o
tema da reforma do sistema monetrio internacional.
Concluso
O primeiro ano do G20 Presidencial perodo compreendido
entre a Cpula de Washington, em novembro de 2008, e a Cpula de
Pittsburgh, em setembro de 2009 foi de avanos concretos e gerou
fortes expectativas em relao importncia e eficcia do agrupamento.
Ao colaborar ativamente para o estancamento e o que se acreditava ser
a reverso da crise financeira internacional, por meio de uma srie de
iniciativas, o G20 parecia abrir um novo captulo na histria da cooperao
econmica, do qual as grandes economias em desenvolvimento, como o
Brasil, eram parte integrante.
107
O sucesso inicial do G20 pode ser atribudo a um conjunto de fatores,

entre os quais a gravidade da crise internacional, o consenso dos governos
contra a excessiva desregulamentao dos mercados financeiros privados
ou ainda o ativismo do primeiroministro Gordon Brown no exerccio da
Presidncia Pro Tempore do agrupamento.
A Cpula de Pittsburgh foi o ponto mximo do sucesso do G20.
Alm de designar o agrupamento como o principal foro de cooperao
econmica internacional, o encontro lanou mecanismo permanente
e concreto de intercmbio de informaes e harmonizao de polticas
entre seus Membros: o Framework for Strong, Sustainable and Balanced Growth.
O objetivo do exerccio era oferecer um espao objetivo de cooperao
macroeconmica entre as principais economias do mundo.
H consenso na literatura de que o Framework nasceu como tentativa
dos Estados Unidos de pressionar a China em direo flexibilizao
do renminbi e reduo de seus supervits comerciais. Os caminhos
diplomticos bilaterais encontravam seus limites e, assim, o Tesouro norte
americano aproveitava a oportunidade de utilizar mecanismos plurilaterais
ou multilaterais para essa finalidade. O G20 e, mais especificamente, o
Framework era um instrumento interessante para essa estratgia.
O tema da guerra cambial representou um ponto de inflexo na
participao brasileira no Framework. Para o Brasil, a guerra cambial
no era apenas o fenmeno da manipulao da taxa de cmbio com
interesses comerciais; era tambm a consequncia da falta de dinamismo
dos mercados internos e das polticas monetrias superexpansionistas dos
pases emissores de moeda-reserva. Portanto, ao colocar o tema da guerra
cambial na agenda do G20, o Brasil buscava tratar de duas questes
correlatas: o debate entre austeridade fiscal e crescimento; e o papel do
dlar no sistema monetrio internacional.
Embora essas questes tenham sido efetivamente discutidas no G20
entre 2010 e 2011, a percepo brasileira era a de que os resultados foram
insuficientes. Por um lado, a Unio Europeia, liderada pela Alemanha,
resistiu fortemente s propostas de utilizao de espao fiscal, em que
pese a desacelerao da economia global. Por outro lado, ainda que a
Presidncia francesa do G20 tenha promovido o debate sobre o sistema
monetrio internacional, dele no resultou, no final das contas, mais do que
recomendaes genricas sobre a mensurao da liquidez internacional ou
108
a ampliao da cesta de moedas dos Direitos Especiais de Saque do FMI.

Em particular, o G20 no respondeu a um dos mais importantes desafios
do sistema monetrio internacional: como lograr a estabilidade global,
se a poltica monetria dos Estados Unidos que determina a liquidez
internacional orientada apenas por fatores domsticos?
Os sinais tornaram-se claros para a diplomacia financeira brasileira:
havia limites estreitos ao esprito cooperativo no G20. As maiores
economias do mundo no aceitavam mudanas em sua poltica econmica
(Alemanha e China) e estavam at mesmo dispostas a bloquear os debates
sobre temas que desafiavam sua supremacia (Estados Unidos).
A partir de 2011, portanto, a fase da esperana com relao coopera-
o macroeconmica mais profunda comea a dar sinais de esgotamento,
e o Brasil volta a trabalhar com um cenrio de desalinhamentos cambiais
e de crises financeiras no horizonte, ainda que distante. A diplomacia
brasileira passa ento a privilegiar outros espaos polticos internacionais,
alm dos instrumentos domsticos, para prevenir e administrar crises.
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112
Poltica Externa e Participao Social:
Trajetria e Perspectivas*
Vanessa Dolce de Faria**
Introduo
Palcio do Itamaraty, Dia do Diplomata, 1985. O ento chanceler
Olavo Setbal destacava, em seu discurso, o esforo para aproximar a
Chancelaria de uma cidadania em processo de restaurao e praticar
uma diplomacia ciosa de sua origem democrtica (SETUBAL, 1985,
p. 6). Antecipava-se o esprito da Assembleia Constituinte que logo
produziria a nova Constituio Federal, fonte de diretrizes, direitos e
garantias que orientariam todo o processo de redemocratizao do pas,
no qual deveriam inserir-se, naturalmente, o Itamaraty e a poltica externa
brasileira. Esse processo foi fortemente impulsionado pela sociedade
civil e capitaneado por foras organizadas no Movimento Democrtico
Brasileiro, nos sindicatos, nos movimentos sociais, na imprensa, e unidas
na reivindicao no apenas do direto ao voto, mas tambm do direito
voz, do direito de participar, do latim participare: fazer saber, informar
e tomar parte. Como recorda o ex-presidente da Repblica, e tambm
constituinte, Fernando Henrique Cardoso, esses anseios participativos, em
torno dos quais se mobilizou a sociedade civil, ecoaram na Constituio
de 1988:
Em 1986, a sociedade civil j era uma coqueluche; em torno das

pautas participativas se aglomeravam muitas foras. Fui o autor
do artigo do Regimento da Constituinte que permite as emendas
* Este artigo uma verso reduzida da homnima tese defendida no LXI Curso de Altos
Estudos (CAE) do Instituto Rio Branco do Ministrio das Relaes Exteriores, em 2 jun.
2016.
** diplomata de carreira. As opinies apresentadas no artigo no representam necessariamente
as vises do governo brasileiro.
113
populares. Demos voz sociedade civil no processo constituinte.

Podiam falar no plenrio lutei muito por isso. Houve muita briga,
mas conseguimos. A verdade que, quando veio a Constituinte,
o terreno era muito frtil para o tema da participao social, e a
Constituio refletiu isso1.
No contexto ps-1988, o estado brasileiro passou a aproximar-se da

sociedade e de seus representantes, aos quais abriria paulatinamente suas
portas. A partir da dcada de 1990, muitos seriam os passos dados nesse
sentido tambm pelo Itamaraty. Processos negociadores que se organizaram
na ONU (as Conferncias do Ciclo Social), na regio (MERCOSUL), no
continente (ALCA) e no sistema multilateral de comrcio (a Rodada do
Milnio) impulsionaram essa aproximao. Internamente, o Itamaraty foi-
-se adaptando aos novos tempos e temas, s novas necessidades e atores
sociais. Em 1992, editou-se portaria de regulamentao do acesso aos
arquivos do Ministrio a pesquisadores; em 1995 criou-se o Departamento
de Direitos Humanos e Temas Sociais; em 1997, a Assessoria de Relaes
Federativas, transformada em 2003 em Assessoria Especial para Assuntos
Federativos e Parlamentares (LIMA, 2009; LOPES, 2011).
Aproximaes: a dcada de 1990

No primeiro semestre de 1993, um ciclo de seminrios sobre os
novos rumos da poltica exterior brasileira e democratizao, organizado
pelo Instituto de Pesquisas de Relaes Internacionais (IPRI), contou
com o ento chanceler Fernando Henrique Cardoso em seu lanamento.
O evento, do qual participaram acadmicos, empresrios, sindicalistas
e diplomatas, inaugurou modalidade de interlocuo que vem sendo
promovida desde ento (LOPES, 2011). Entre 2006 e 2011, a Fundao
Alexandre de Gusmo (FUNAG) realizou anualmente as Conferncias
sobre Poltica Exterior e Poltica Internacional, e, a partir de 2012, as
Conferncias sobre Relaes Exteriores, todas dedicadas especialmente ao
pblico acadmico. Em 2014, entre 26 de fevereiro e 2 de abril, a FUNAG
ajudou o Itamaraty a organizar e promover os Dilogos sobre Poltica
Externa, mais adiante referidos.
1 Entrevista com ex-presidente Fernando Henrique Cardoso. So Paulo, jun. 2015.
114
O primeiro momento importante no percurso de aproximao com

a sociedade civil foi gerado no incio dos anos 90, em torno da preparao
nacional para as Conferncias do Ciclo Social da ONU. Em todas elas,
realizadas entre 1992 e 19952, o Itamaraty coordenou a posio brasileira
em interlocuo com outros rgos do governo e com a sociedade civil,
por meio de Comisses Nacionais constitudas por decretos presidenciais.
A partir da realizao de seminrios em distintas cidades, que deram
origem a relatrios nacionais encaminhados pelo Brasil s Conferncias,
aquele momento descortinou um novo cenrio sociopoltico, no qual os
governos tendem a definir suas iniciativas a partir de diversos tipos de
presses, entre as quais as da sociedade civil organizada (ALVES, 2001,
p. 277).
A partir da segunda metade da dcada de 1990, houve progressiva
abertura ao dilogo tambm nos temas econmicos, cujas negociaes
se intensificavam. Em 1994, havia sido criada a Organizao Mundial
do Comrcio (OMC). Naquele mesmo ano, fora assinado o Protocolo
Adicional ao Tratado de Assuno sobre a Estrutura Institucional do
MERCOSUL, o Protocolo de Ouro Preto, que estabeleceu o Frum
Consultivo Econmico e Social, mecanismo de consulta com entidades
patronais e sindicais. Ainda em 1994, a Cpula das Amricas lanou
conversaes para a possvel criao de uma rea de Livre Comrcio das
Amricas, a ALCA.
Como reflexo das conversaes em torno da ALCA, estabeleceu-
se a SENALCA, modelo de dilogo com distintos setores do governo
e da sociedade civil, que seria reproduzido em mecanismo anlogo, a
SENEUROPA, destinado s consultas sobre as negociaes entre o
MERCOSUL e a Unio Europeia. O Grupo Interministerial de Comrcio
Internacional (GICI) tambm promovia interlocuo com a sociedade
civil, e outros grupos ministeriais temticos intensificavam o dilogo social.
2 O referido Ciclo iniciou-se com a Conferncia do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento (Rio-92). Seguiram-se a Conferncia de Viena sobre Direitos Humanos
(1993), a Conferncia do Cairo sobre Populao e Desenvolvimento (1994), a Cpula Mundial
sobre Desenvolvimento Social (1995), a Conferncia Mundial sobre a Mulher (1995) e a
Conferncia das Naes Unidas sobre Assentamentos Humanos Habitat II (1995).
115
A rea de meio ambiente

Na rea de meio ambiente, o Itamaraty trilhou slida trajetria de
dilogo com a sociedade civil a partir da Rio-92. Vinte anos aps sua
realizao, o Brasil inovou na Rio+20, ao lanar, em conjunto com a
ONU, um processo de debates com a sociedade civil, os Dilogos sobre
Desenvolvimento Sustentvel, modalidade de consultas articulado
primeiramente pela internet e posteriormente em etapa presencial, realizada
dias antes da Conferncia3.
Em seguimento Rio+20, outros processos de articulao com
a sociedade civil tiveram lugar, com vistas discusso e elaborao da
posio nacional nos Objetivos de Desenvolvimento Sustentvel (ODS).
Seminrios, em coordenao com a Presidncia da Repblica e o Centro
Rio+4, foram realizados, e instituiu-se o Grupo Interministerial sobre a
Agenda de Desenvolvimento Ps-2015 (GTI ODS). A sociedade civil no
teve assento no GTI ODS, muito embora ficasse prevista a possibilidade
de que fosse convidada a participar de reunies (MRE et al, 2014, art. 4,
2o ). Por cerca de 6 meses, o GTI promoveu consultas no governo e a
sociedade civil, elaborando a posio nacional em documento intitulado
Negociaes da Agenda de Desenvolvimento Ps-2015: Elementos
Orientadores da Posio Brasileira, que, datado de 9 de setembro de
2014, foi divulgado no stio eletrnico do Itamaraty (MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES, 2014). A existncia desse documento, ao
tornar pblicas as posies negociadoras do Brasil, reconhecida como
avano na transparncia, tendo sido elogiada pela sociedade civil e pela
ONU.
Na agenda de mudana do clima, discutida no mbito da Conveno-
-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima, a UNFCCC
(sigla em ingls), o Itamaraty coordenou intenso processo de consultas
com a sociedade civil. Durante a 19a Conferncia das Partes da UNFCCC
(Varsvia, novembro de 2013), pactuou-se que cada pas prepararia sua
pretendida Contribuio Nacionalmente Determinada (iNDC, na sigla
3 Entrevista com Julio Glinternick Bitelli, chefe de gabinete do Ministrio das Relaes
Exteriores. Braslia, jun. 2015.
4 O Centro Rio+ foi um legado da Rio+20. Trata-se de brao do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD) que funciona, desde 2013, na Universidade Federal do Rio
de Janeiro, com a funo de promover a agenda em torno do documento O Futuro Que
Queremos.
116
em ingls), isto , suas expectativas de compromissos, a serem comunicadas

at a realizao da COP-21 em Paris, em dezembro de 2015.
Na elaborao da iNDC brasileira, a sociedade civil foi consultada
em duas etapas. A primeira, virtual, foi inaugurada com a divulgao do
processo (negociador e de consultas) no blog do Itamaraty. A segunda
etapa foi a um s tempo virtual e presencial: no referido blog, foi divulgado
documento que compilava o resultado das consultas realizadas por meio
eletrnico ao longo da primeira fase, documento que foi submetido
nova rodada de consultas; j as reunies presenciais foram realizadas no
Itamaraty e transmitidas pelo canal Youtube do Ministrio. O documento
Relatrio final (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES,
2015d) sintetizou o dilogo com a sociedade civil e ajudou a subsidiar
a elaborao da iNDC brasileira, finalmente divulgada pela presidente
Dilma Rousseff na Cpula de Chefes de Estado do Desenvolvimento
Sustentvel 2015, em 28 de setembro de 2015, em Nova York.
Experincias recentes
Em 2014, o Itamaraty promoveu seminrio que se estendeu por
semanas, promovendo debates com distintos setores da sociedade. Foram
os Dilogos sobre Poltica Externa, que tambm ajudaram a informar a
elaborao do Livro Branco de Poltica Externa Brasileira, cuja divulgao
cobrada pela sociedade civil. Organizados em 14 painis temticos,
os Dilogos contaram com a participao de representantes do Poder
Executivo, do Congresso Nacional, do Poder Judicirio, do empresariado,
da academia, da imprensa, dos sindicatos e de ONGs5 Da experincia dos
Dilogos possvel extrair concluses sobre os limites e as possibilidades
de consultas realizadas presencialmente em reunies mais ampliadas.
Estas, se por um lado permitem representatividade plural, por outro se
revelam menos propcias ao efetivo aprofundamento do debate de ideias.
Na experincia com comunidades brasileiras no exterior, a partici-
pao social alcanou patamar mais avanado de institucionalizao.
Regras de funcionamento permanente foram formalizadas em decretos
presidenciais e portarias ministeriais; criaram-se um Conselho (Conselho
de Representantes de Brasileiros no Exterior CRBE) e um modelo de
5 Entrevista realizada com o chefe da Secretaria de Planejamento Diplomtico do Ministrio
das Relaes Exteriores, Mauricio Carvalho Lyrio. Braslia, maio 2015.
117
Conferncias (Conferncias Brasileiros no Mundo CBM), subsidiados

com recursos pblicos (BRASIL, 2010; 2013). Em 2012, promoveram-
-se alteraes nos instrumentos legais que criaram o Conselho e as
Conferncias, luz de necessidades que a prtica de funcionamento
evidenciou6. A respeito dessas alteraes realizadas, disse o ento
subsecretrio-geral da Comunidades Brasileiras no Exterior, embaixador
Eduardo Gradilone: A experiencia de erros e acertos tem sido sempre e
continuara a ser o nosso principal referencial para promover mudancas,
como as que hoje parecem necessarias, ate para que possa ser preservado
o patrimonio que acumulamos (GRADILONE NETO, 2012). Essa
busca de aperfeioamento institucional vai ao encontro da boa prtica
participativa, permitindo que mecanismos formalizados estejam em
permanente evoluo.
As demandas gerais advindas do processo de CBM e do CRBE
foram compiladas em ata, que deu origem ao Plano de Ao 2014,
contendo 189 demandas cujo encaminhamento, no governo brasileiro,
de responsabilidade da Diviso de Comunidades Brasileiras no Exterior
(DBR/MRE). A experincia na rea consular representa exemplo concreto
de institucionalizao de mecanismos participativos num campo da
poltica externa de intensa exposio pblica, que tm sido aperfeioados
medida que progride a experincia7.
A institucionalizao tambm avanou no debate com a sociedade
civil sobre a integrao regional, a partir do estabelecimento, em 2008, do
Programa MERCOSUL Social e Participativo (PMSP). Sob coordenao
do Itamaraty e da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica, atualmente
Secretaria de Governo, esse Programa envolve reunies peridicas, com
financiamento da participao social e regras estabelecidas em decreto
presidencial (BRASIL, 2008), constituindo experincia a partir da qual
possvel empreender reflexo mais abrangente sobre as possibilidades e os
desafios de se avanar na institucionalizao de mecanismos participativos
na poltica externa. Trata-se de canal institucionalizado que se volta ao
dilogo sobre temas relativos ao MERCOSUL e que se assemelha, em
6 Entrevista realizada com a diretora do Departamento Consular e de Brasileiros no Exterior,
Maria Luiza Ribeiro Lopes da Silva. Braslia, maio 2015.
7 Decorrncia direta do modelo de Conferncias de Brasileiros no Mundo foi a I Conferncia
sobre Questes de Gnero na Imigrao Brasileira (Braslia, 24 a 26 de junho de 2015),
organizada para tratar de todo um campo de problemas que afetam as brasileiras no exterior.
118
alguma medida, a um Conselho de Poltica Pblica de carter consultivo.

O entendimento de que o PMSP guarda semelhana com um Conselho
chegou mesmo a ser assinalado pelo governo, tanto em artigo publicado
na imprensa pelos ministros Celso Amorim e Luiz Dulci (AMORIM;
DULCI, 2008) quanto em livro organizado por trs ministrios (SG/PR;
MRE; MDS, 2010)8.
Em sete anos de funcionamento contnuo, o PMSP no representou
constrangimentos ao Itamaraty e poltica externa, mas, antes, a
possibilidade de aproximao em relao a distintos segmentos da sociedade
civil e a oportunidade de prestar-lhes esclarecimentos9 (SALGADO,
2015). O mecanismo contribuiu para a superao de desconfianas, e as
posies discutidas em seu mbito ganharam consistncia e legitimidade10
(SIMES, 2015).
Rumo institucionalizao
Frequentes, as formas por meio das quais o Itamaraty consulta a
sociedade civil tm observado distintos modelos, entre os quais aqueles
aqui destacados. Com os avanos e recuos prprios de processos
institucionais, possvel afirmar que a instituio vem progredindo rumo
a uma maior permeabilidade ao conjunto da sociedade. Em comum nos
modelos de dilogo adotados est o fato de organizarem-se de maneira no
permanente, ad hoc. Quando cessam negociaes ou iniciativas episdicas,
consequentemente declina o nvel de interao com a sociedade civil. H
excees ao carter ad hoc, como a experincia na rea consular e aquela
desenvolvida no mbito do Programa MERCOSUL Social e Participativo,
ambas h pouco referidas. A institucionalizao tambm despontou
em iniciativas como a SENALCA, formalizada por ato normativo
(MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 1997). Essa iniciativa
deu origem a outros mecanismos anlogos, como tambm j dito, mas que
justamente arrefeceram diante de mudanas no quadro de negociaes.
8 No mesmo sentido, de um ponto de vista acadmico, ver, entre outros, MARTINS e SILVA
(2011, p. 66 e 68).
9 Entrevista realizada com o diretor do Departamento do MERCOSUL entre 2012 e 2015,
Reinaldo Salgado. Braslia, set. 2015.
10 Entrevista realizada com o subsecretrio-geral de Amrica do Sul, Central e do Caribe entre
2010 e 2015, Antonio Jos Ferreira Simes. Braslia, mar. 2015.
119
Por outro lado, embora tenha havido indiscutveis avanos no sentido

da abertura institucional, certo que esta abertura no ocorreu de maneira
uniforme. Em determinadas circunstncias, persistem resistncias, que
esto associadas a diferentes variveis. Do ponto de vista temtico, tendem
a concentrar-se em reas em que h menos demanda da prpria sociedade
civil, como no caso dos assuntos de paz e segurana internacionais.
Manifestam-se, por outro lado, especialmente diante de setores de que
o Itamaraty tem-se aproximado apenas mais recentemente, como os
movimentos sociais, do que com relao queles que tradicionalmente
mantm dilogo com o Ministrio, como o empresariado. Por fim, essas
resistncias tambm podem decorrer de percepes distintas sobre a
poltica externa e sobre a prpria natureza do trabalho diplomtico.
Essa situao fortalece viso do Itamaraty que lhe prejudicial, no
sentido de se estar diante de instituio insularizada ou fechada. Em
alguns setores da sociedade civil, persiste o sentimento de que o dilogo
social seria recurso utilizado especialmente para legitimar posies,
na contramo dos esforos por mais transparncia, dilogo e acesso
informao esforos esses que compem o esprito do nosso tempo e
esto, sim, presentes no prprio Itamaraty, ainda que por vezes de forma
pouco sistematizada e incipiente. A disposio e abertura ao dilogo
com a sociedade civil vm sendo reiteradas por sucessivas autoridades
diplomticas, a exemplo do embaixador Eduardo dos Santos, por ocasio
de sua posse como secretrio-geral das Relaes Exteriores, em maro de
2013:
Estas e tantas outras responsabilidades temos cumprido sem

vacilaes, inclusive ao buscarmos articulao permanente com
a sociedade civil. Nossas portas tm permanecido abertas aos
empresrios, aos pesquisadores, aos representantes sindicais, s
organizaes no governamentais, aos intelectuais e artistas, aos
formadores de opinio, e, sobretudo, temos mantido as portas
abertas ao cidado (SANTOS, 2013).
No mesmo sentido pronunciou-se o ex-chanceler Mauro Vieira, em

seu discurso na abertura da 18a Cpula Social do MERCOSUL, em julho
de 2015:
120
Nossa inteno e nosso propsito o de que nossos cidados

criem verdadeiros vnculos de identidade com o bloco e passem a
se perceber tambm como cidados do MERCOSUL. O incentivo
participao social e o esforo para institucionalizar os mecanismos de dilogo com
a sociedade civil vm ao encontro desse objetivo (VIEIRA, 2015, grifo nosso).
Perspectiva anloga est claramente explicitada tambm em uma das

mais significativas interfaces do Itamaraty com o grande pblico, o stio
eletrnico do Ministrio, na definio de diplomacia pblica:
Tradicionalmente, o conceito de diplomacia pblica esteve

associado promoo da imagem de um pas no exterior. No
Brasil, a diplomacia pblica entendida no s nessa acepo
tradicional, mas tambm no sentido de maior abertura do Ministrio
das Relaes Exteriores e da poltica externa brasileira sociedade
civil, em um esforo de democratizao e transparncia das polticas
pblicas nacionais. Concebida como poltica pblica, a poltica
externa deve, por um lado, atender aos anseios da populao e
visar ao interesse nacional; por outro, a poltica externa tambm
deve ser inclusiva, democrtica e participativa. Experincias como a
Comisso Nacional para a Rio+20, a Cpula dos Povos, os Dilogos
sobre Sustentabilidade, os Dilogos sobre Poltica Externa e a
atuao do Itamaraty nas mdias digitais tm reforado os esforos
de diplomacia pblica no Brasil, tanto para a prestao de contas
sociedade quanto para a recepo de comentrios, sugestes e crticas
que contribuem para a formulao de polticas pblicas atentas
evoluo dos anseios nacionais (MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 2016).
Se a ideia de ser o Itamaraty fechado no corresponde,

portanto, plenamente realidade, seguem sendo vlidas demandas pela
institucionalizao da participao social, por sua traduo em poltica formal
e transversalmente estabelecida no mbito da Chancelaria. Trata-se de
demandas vocalizadas por distintos setores da sociedade, que se ressentem
da ausncia de canais permanentes e estruturados de consultas, os quais
venham a transcender picos de negociao ou iniciativas episdicas.
Um dos desdobramentos dessa demanda o pleito pela criao de um
mecanismo permanente de dilogo com a sociedade civil sobre poltica
externa.
121
Avanar nesse sentido constituir passo importante. A institucio-

nalizao traz regras claras, protegendo o debate entre o estado e a
sociedade civil da instabilidade de prticas personalizadas. Ademais, canais
permanentes e estruturados de consultas trazem o valor agregado do
amadurecimento do debate em termos que apenas a durao no tempo
capaz de garantir. Ganhar-se-ia em estabilidade e em qualidade. Portas
sempre abertas arejariam ainda mais o debate, com as consequncias da
advindas em termos de consistncia de argumentos e de legitimidade de
decises.
Mas como, precisamente, avanar na institucionalizao da partici-
pao social na poltica externa?
No se trata de desafio simples nem novo. Em tese de CAE
defendida em 1997, o ento conselheiro Ricardo Neiva Tavares j
identificava demanda de setores da sociedade civil pelo estabelecimento
de um espao permanente de dilogo estratgico com o Ministrio de
Relaes Exteriores com vistas aos desdobramentos assumidos durante
o Ciclo Social (TAVARES, 1997, p. 163). No j mencionado ciclo de
seminrios realizados pelo IPRI em 1993 junto a diplomatas, empresrios
e sindicalistas para se examinar o carter pblico da poltica externa,
abordou-se a criao de um mecanismo institucionalizado de interlocuo
continuada, que assumisse simultaneamente carter de um grande
Conselho para debater linhas gerais, com cmaras temticas para
temas especficos, e sem prejuzo de articulaes ad hoc para reunies
internacionais (LOPES, 2011, p. 70). Mais recentemente, o tema ganhou
visibilidade nas gestes dos ministros Antonio de Aguiar Patriota e Luiz
Alberto Figueiredo Machado, com a demanda do Grupo de Reflexo
de Relaes Internacionais (GR-RI) pela constituio de um Conselho
Nacional de Poltica Exterior, tambm encaminhada ao chanceler Mauro
Vieira (BITELLI, 2015). Em artigo publicado na Revista Poltica Externa,
o ento chanceler Antonio de Aguiar Patriota disse a respeito da demanda:
O que novo o fato de tratar-se de um mecanismo permanente,

estruturado, com funes consultivas e que ter comunicao de
mo dupla: expor posies, esclarecer simplificaes por ventura
disseminadas por veculo de comunicao em massa, bem como
receber insumos, ouvir a sociedade, oxigenar debates, trazer novas
ideias e propostas (PATRIOTA, 2013).
122
preciso refletir com propriedade sobre matria que, de tempos em

tempos e com distintas roupagens, reaparece.
Poltica externa como poltica pblica

Como poltica pblica, a poltica externa caracterizada por
particularidades que precisam, de entrada, ser reconhecidas e consideradas,
e que devem orientar essa reflexo. Em primeiro lugar, a poltica externa
est condicionada pela Constituio Federal, pelos princpios que regem as
relaes exteriores do pas, e dos quais nenhum governo democraticamente
eleito pode afastar-se: a independncia nacional, a prevalncia dos direitos
humanos, a autodeterminao dos povos, a no interveno, a igualdade
entre os estados, a defesa da paz, a soluo pacfica dos conflitos, o
repdio ao terrorismo e ao racismo, a cooperao entre os povos para
o progresso da humanidade, a concesso de asilo poltico e a busca da
integrao econmica, poltica, social e cultural dos povos da Amrica
Latina, visando formao de uma comunidade latino-americana de
naes (BRASIL, 1988, art. 4o, incs. I a X e nico).
Por outro lado, a Constituio Federal confere competncia privativa
ao presidente da Repblica para manter relaes com estados estrangeiros,
acreditar representantes diplomticos e celebrar tratados, convenes e
atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (BRASIL,
1988art. 84, incs. VII e VIII). Nessa perspectiva, a poltica externa tambm
uma poltica de governo, pois est subordinada s diretrizes estabelecidas
pelo presidente da Repblica, conforme sntese do ex-chanceler Celso
Lafer no discurso de balano de sua segunda gesto frente do Itamaraty:
No Brasil, vivemos num sistema presidencialista. Incumbe, assim, ao

presidente da Repblica fechar o sistema. O ministro das Relaes
Exteriores, por exemplo, o colaborador do presidente no que diz
respeito aos temas de poltica externa, mas a definio das diretrizes
desta cabe constitucionalmente ao chefe de estado. Assim, a atuao
do ministro muda dependendo de quem ocupe a presidncia
(LAFER, 2003, p. 12-13).
Alm disso, diferena das demais polticas pblicas, a poltica

externa aquela que, caracteristicamente, necessita conciliar os desafios
internos com os desafios externos do pas, como recordou o embaixador
123
Srgio Frana Danese em seu discurso de posse como secretrio-geral:

O secretrio-geral o auxiliar direto do ministro de estado na conduo
de uma poltica pblica singular, a poltica externa, que nos traz desafios
de uma dupla dimenso, nacional e internacional (DANESE, 2015).
Nesse contexto, no so menores os desafios de se pensar em como
avanar na institucionalizao de um mecanismo de dilogo permanente
com a sociedade civil no campo da poltica externa, em que tambm preciso
preservar a necessidade de sigilo inerente a certos temas e negociaes
internacionais. De que forma, ento, temas de poltica externa poderiam
ser debatidos publicamente? Quais os critrios mais democrticos de
representatividade da sociedade civil? Como poderia ser financiada a
participao social? Quais os riscos e os ganhos que poderiam resultar da
iniciativa? Para todas essas questes no existem respostas absolutas ou
definitivas. Este artigo procura debat-las, com vistas a fornecer elementos
que colaborem para o amadurecimento de uma reflexo que se mostra,
afinal, necessria e mesmo inadivel.
Mecanismo permanente de dilogo em poltica externa

Alguns caminhos so possveis ao se pensar como poderia funcionar
um mecanismo institucionalizado de dilogo permanente com a sociedade
civil em poltica externa.
H quem defenda, com relativa ambio, que se crie mecanismo
com ampla participao governamental e da sociedade civil, nos moldes
dos Conselhos de Polticas Pblicas. Do ponto de vista aqui defendido,
parece existir percurso anterior a ser percorrido, sendo recomendvel a
adoo de posio gradualista, que vise implementao de modelo inicial
passvel de adaptao s necessidades que se forem apresentando, para
posterior aprofundamento. medida que o debate pblico sobre poltica
externa adensar-se, decerto no ilusrio imaginar que se possa avanar
no sentido de algum processo de Conferncias, que poderia fortalecer o
pleito de constituio de um Conselho Nacional de Poltica Externa. No
presente, contudo, a intensidade da mobilizao social na poltica externa
ainda est distante daquela que se verifica nos processos que engendram,
e mesmo sustentam, as Conferncias e os Conselhos de Polticas
Pblicas, experincias participativas pelas quais o Brasil reconhecido
internacionalmente.
124
A criao de mecanismos permanentes de consulta sociedade

sempre encerra desafios. No campo da poltica externa, esses desafios so
particulares, e, como j dito, devem ser examinados em sua especificidade.
No se poderia pretender que a existncia de um mecanismo permanente
de dilogo implicasse o desvelar imediato de cada passo dado, acabando
por comprometer a consecuo de fins legitimamente perseguidos.
A institucionalizao de um mecanismo permanente visaria a garantir,
antes, a permanncia do dilogo caracterstica em geral ausente nos modelos
empregados no dilogo com a sociedade civil sobre poltica externa. Como
j dito, traria tambm o estabelecimento de regras previsveis, favorecendo
o amadurecimento do debate.
Viso complementar a essa manifestada por representante do
Instituto Socioambiental maior ONG ambientalista brasileira , membro
tambm da diretoria da Associao Brasileira de ONGs (ABONG). De
seu ponto de vista, a principal vantagem da institucionalizao de um
mecanismo permanente de dilogo com a sociedade civil pelo Itamaraty
seria fortalecer, justamente, a dimenso de poltica de estado da poltica
externa:
A melhor forma de se fortalecer uma poltica de estado haver

espaos institucionalizados, e no informais, com regras claras de
funcionamento, para mediao e debate entre o governo e a sociedade
civil na discusso de polticas pblicas, que tm de refletir o interesse
do governo e da sociedade. Institucionalizar o dilogo social um
passo para fortalecer polticas pblicas como polticas de estado11.
A ideia de institucionalizao, central na literatura sobre espaos

participativos, envolve a existncia de moldura normativa. Quando
institucionalizada, a interao com a sociedade civil ocorre segundo
normas pactuadas, que criam previsibilidade e, com esta, horizonte de
planejamento para todos os atores engajados no processo:
Quando institucionalizada, a interacao ocorre estruturada por regras

formalizadas em atos normativos, tornando-se previsivel ainda que
nao estanque. Esta previsibilidade pode ser deduzida do proprio
conceito de instituicoes, definidas como um conjunto de regras
11 Entrevista realizada com a diretora da ABONG e coordenadora do Instituto Socioambiental,

Adriana Ramos. Braslia, jul. 2015.
125
formais ou informais que norteiam as acoes dos individuos. Estas

regras dizem respeito ao que pode ser feito, por quem, quando e como (NORTH,
1990 apud LIMA et al., 2014, p. 10, grifo nosso).
A deciso sobre como se daria o dilogo num mecanismo

institucionalizado permanente em poltica externa caberia aos Poderes do
estado, observadas as respectivas competncias constitucionais. Dada a
natureza da poltica externa, sobretudo como corolrio do primado do
Executivo que a Constituio define para sua conduo, inequvoca
a competncia deste Poder na construo e no aperfeioamento de
espaos de dilogo na matria. Assim, ao optar pela institucionalizao,
responsabilidade do prprio Executivo criar as regras que pautaro
esse caminho em processo que poderia ser construdo em conjunto
com a sociedade civil. Tal responsabilidade pressupe decidir em que
termos possvel levar adiante essa iniciativa, por meio de regras sobre
funcionamento, propsitos e limites, que poderiam ser formalizadas por
portaria ministerial ou decreto presidencial limitando-se, portanto, em
seu momento de gnese, ao Poder Executivo, e estando tal mecanismo sob
competncia do Itamaraty.
Institucionalizar no pode significar, por sua vez, engessar e eis
aqui outro desafio no campo da participao social: cuidar para que os
mecanismos sejam flexveis e dinmicos A flexibilidade para correo
de rumos, para absorver lies que a realidade emprica traz, condio
necessria embora no suficiente para que os mecanismos participativos
sejam efetivos, gerem resultados. As experincias institucionalizadas nas
Conferncias Brasileiros no Mundo e no Conselho de Representantes
de Brasileiros no Exterior tm sido conduzidas pelo Itamaraty nessa
linha, com sucessivas correes de rumos. Como foi feito na rea de
assistncia a comunidades brasileiras no exterior, poder-se-ia testar um
caminho inicial que, se funcionar bem, seria aprofundado; do contrrio,
seriam feitos os ajustes necessrios.
Outro ponto importante para a reflexo sobre o tema refere-se
natureza do debate no mbito de um mecanismo permanente de dilogo
em poltica externa. Quaisquer mecanismos de dilogo com a sociedade
civil devem ser necessariamente de natureza consultiva, com vistas a colher
opinies, como tem sido em toda a trajetria de participao social na
poltica externa. No seria diferente num mecanismo institucionalizado de
126
dilogo permanente. A propsito, as comunicaes enviadas ao Itamaraty

pela sociedade civil com demandas sobre o tema sempre fizeram meno
expressa a essa dimenso no mais do que consultiva de um possvel
mecanismo de dilogo permanente (PATRIOTA, 2015)12.
necessrio refletir com propriedade, tambm, sobre questes
relativas representatividade da sociedade civil. Existem diversas frmulas
para se pensar a melhor soluo, mas no cabe a pretenso de que alguma
delas possa ser perfeita. A inexistncia de uma resposta ou de um modelo
que almeje a perfeio, no entanto, no deve impedir que se avance.
A seguir, so discutidos possveis critrios de representao, que buscam
garantir a maior pluralidade possvel de vozes num mecanismo permanente
em poltica externa. Formas possveis de financiamento e questes afetas
efetividade tambm so analisadas.
Critrios de representatividade
Num mecanismo em poltica externa, poderiam estar representadas
grandes entidades da sociedade civil, preferivelmente de carter
nacional, com atuao, direta ou indireta, em temas ligados s relaes
internacionais. Na escolha dessas entidades, poderiam ser favorecidas
aquelas de capilaridade nacional, como associaes empresariais, sindicais,
acadmicas, redes de ONGs e de movimentos sociais. Poder-se-ia pensar
num nmero mnimo de 15 entidades representantes da sociedade civil,
divididas pelos setores que mais vm sendo consultados pelo Itamaraty
nos mecanismos de dilogo justamente, os que acabam de ser citados:
empresariado, ONGs, movimentos sociais, academia e sindicatos. Na
representatividade, o desafio maior est em conciliar a pluralidade de
vozes com a capacidade de reflexo propositiva, o que pode ser favorecido
com base na organizao e circulao, com antecedncia, de agenda de
reunies.
Alm de representatividade nacional, as organizaes deveriam
preencher outros critrios amplamente adotados na definio da
representao em mecanismos participativos: a exigncia de probidade
e atuao h algum tempo na rea temtica. A deciso final sobre
12 Entrevistas realizadas com o chefe de gabinete do Ministrio das Relaes Exteriores, Julio
Glinternick Bitelli, e com o secretrio-geral das Relaes Exteriores entre 2013 e 2015,
Eduardo dos Santos. Braslia, jun. 2015.
127
representao poderia ser tomada pelo ministro de estado em consulta direta

com a Presidncia da Repblica, dadas as prerrogativas constitucionais na
conduo da poltica externa.
Financiamento
Com relao a formas de financiamento, existem algumas possi-
bilidades legais. No Itamaraty, a participao social tem sido financiada
especialmente por meio da ao oramentria 20X0 Cooperao
Humanitria Internacional e Participao da Sociedade Civil, cuja
unidade executora a CGFOME (MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 2015a), e pela ao oramentria 2367 Atividades
de Anlise e Divulgao da Poltica Externa Brasileira, de Relaes
Internacionais e de Histria Diplomtica do Brasil, cuja unidade executora
a FUNAG (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2015b).
Entre as aludidas aes oramentrias, a primeira constitui instrumento
voltado especialmente promoo da participao social em eventos e
negociaes internacionais ligados cooperao humanitria internacional
e s pautas de agricultura familiar e segurana alimentar. J a segunda tem
sido utilizada para financiar a participao de membros da sociedade civil,
especialmente acadmicos, em eventos como as Conferncias Nacionais
de Poltica Externa e Poltica Internacional, realizadas entre 2006 e 2011,
e as Conferncias sobre Relaes Exteriores, a partir de 2012. Tambm
foi essa ltima ao oramentria que viabilizou a participao social nos
Dilogos sobre Poltica Externa, em 201413. Para que a FUNAG possa
financiar a participao de representantes da sociedade civil, a atividade
desenvolvida deve ser compatvel com a finalidade e funo da fundao14,
que tem, entre seus objetivos, o de contribuir para a formao no Brasil de
uma opinio pblica sensvel aos problemas da convivncia internacional
(BRASIL, 1971, art. 10, inc. IV).
Outro caminho possvel seria o financiamento utilizando ao
oramentria da Presidncia da Repblica, maneira do que ocorre
no Programa MERCOSUL Social e Participativo. A ao oramentria
13 Idem para a I Conferncia sobre Questes de Gnero na Imigrao Brasileira (2015), citada
em nota, acima.
14 Entrevista realizada com a coordenadora-geral de Administrao, Oramento e Finanas da
FUNAG. Braslia, abr. 2015.
128
2E24 Formulao, Desenvolvimento e Capacitao para Participao

Social, de responsabilidade da Presidncia da Repblica, tem por objetivo
ampliar o dilogo, a transparncia e a participao social no mbito da
Administrao Pblica, de forma a promover maior interao entre o
estado e a sociedade (PR, 2015). Essa ao oramentria tem financiado
diversos mecanismos ad hoc de consultas com a sociedade civil, inclusive
no Itamaraty15.
No Plano Plurianual 2016-2019, as mencionadas aes oramentrias
foram todas mantidas. De todo modo, a criao de ao especfica, no
prprio oramento do Itamaraty, no deixa de ser outra possibilidade, para
o futuro. Tomada a deciso de mais alto nvel pela criao de mecanismo
permanente de consultas em poltica externa, os ministrios das Relaes
Exteriores e do Planejamento, Oramento e Gesto poderiam criar
uma ao orientada, especificamente, promoo da participao social
naquela instncia. Esse caminho demonstraria de maneira clara apoio
governamental iniciativa, j que a previso de recursos oramentrios
correspondentes constitui indicador da centralidade dos processos
participativos na gesto governamental16 (MALTEZ, 2014).
Objeto e efetividade
Um mecanismo permanente de dilogo em poltica externa poderia
dedicar-se aos principais temas da agenda da poltica exterior, buscando
fornecer informaes, debater e dar sentido escuta, gerando o sentimento
de que participar vale a pena. Mas como conciliar o debate pblico com a
necessidade de sigilo inerente a muitos temas e negociaes diplomticas?
O filsofo e jurista Norberto Bobbio aprofundou-se na reflexo em
torno da relao entre democracia e segredo; debate pblico e exclusividade
da informao como recurso de poder. Para Bobbio, um debate dedicado
ao segredo na esfera pblica no pode se desenvolver seno sobre a vertente
15 Cerca de trinta representantes da sociedade civil tiveram a participao financiada pela SG/PR
e pelo Centro Rio+ em seminrio organizado pelo Itamaraty e realizado no Instituto Rio Branco,
em 14 de agosto de 2015, para tratar da implementao da Agenda de Desenvolvimento
Sustentvel para o Ano de 2030, como resultado de negociaes que haviam sido concludas
na ONU (entrevista realizada com o assessor internacional da Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica, Fabrcio Arajo Prado, entre 2013 e 2015. Braslia, nov. 2015).
16 Entrevista realizada com o secretrio de Administrao da Secretaria de Governo da
Presidncia da Repblica, Gilton Saback Maltez. Braslia, dez. 2014.
129
da exceo, e no da regra (BOBBIO, 2000, p. 415). Ao longo de parte

de sua obra, o autor sustenta que transparncia e debate pblico devem
ser a regra numa democracia, constituindo campos nos quais imperioso
avanar17. Segundo Bobbio, justamente nas relaes internacionais que
podem ocorrer com mais frequncia excees regra que defende:
A esfera mais exposta ao abuso a esfera das relaes internacionais,

e tambm a esfera onde mais fcil apresentar pretextos e fazer
que sejam aceitos, invocando o estado de necessidade, os interesses
vitais do pas, as exigncias de defesa, o princpio da reciprocidade,
em suma, todos os argumentos tradicionais da razo de estado que
objetivam derrogaes aos princpios morais e jurdicos (BOBBIO,
2000, p. 411).
O mesmo direito que garante o acesso informao tambm deve

proteger a segurana do estado, as razes de estado e assim se chega
ao paradoxo em que a serpente morde sua prpria cauda (BOBBIO,
2000, p. 415). Na recuperao da imagem da serpente, Bobbio sinaliza
uma sada para o impasse, j que o animal que representa a justia tambm
representa a prudncia, virtude que inspira justamente a iurisprudentia.
Como se depreende da prtica da diplomacia e indica o bom
senso, embora existam temas cuja discusso aberta no possvel ou
recomendada, muitos assuntos podem ser debatidos e compartilhados.
Esse exerccio seria central num possvel mecanismo: prestao de contas
e de informaes. Mas no deveria se esgotar nisso: o mecanismo tambm
seria espao para recepcionar e discutir propostas e ideias que a sociedade
civil tenha sobre a agenda de poltica exterior.
Recente relatrio sobre o funcionamento dos mecanismo participa-
tivos no Brasil alertou sobre as dificuldades, para a administrao
pblica federal, de ouvir e de processar o que se ouve, tratando-
-se de desafio central para o aprimoramento dos atuais mecanismos de
participao existentes (SG/PR, 2014, p. 82). preciso refletir a respeito
desse alerta, e estar atento a ele. A dificuldade de ouvir e processar o que se
ouve gerou, inclusive, a disseminao da expresso escuta forte no jargo
17 Entre as promessas no mantidas pela democracia, das quais falei em um ensaio de alguns anos
atrs, a mais grave, e mais destruidora, e, ao que parece, a mais irremedivel, precisamente
aquela da transparncia do poder (BOBBIO, 2000, p. 409).
130
da participao social, expresso esta que busca traduzir a necessidade

de promoo efetiva do dilogo nos mecanismo participativos. Para a
sociedade civil, escuta forte significa que a escuta precisa ter valor e o
debate tem de ser aprofundado; do contrrio, mero teatro18. O xito no
funcionamento de mecanismos participativos depende, em grande medida,
da boa execuo da escuta contnua da sociedade civil pelo governo
da funo de processo que intrnseca escuta atenta. Sem esse empenho
decidido, a orientar uma genuna concesso de valor s trocas de ideias com a sociedade
civil, o mecanismo no cumprir bem seu papel.
Ganhos e desafios
Um possvel mecanismo com as caractersticas aqui discutidas
enfrentar desafios similares queles dos mecanismos participativos de
carter consultivo em geral: dar sentido escuta, gerar o sentimento de
que participar vale a pena. Para que bem funcione, deve haver empenho
da sociedade civil, e por tal razo a representatividade tema a ser
especialmente cuidado. O mecanismo deve contribuir com a construo
de confiana recproca, a superao de resistncias e o debate de ideias
com diferentes atores sociais. Setores empresariais discutindo suas vises
na presena de movimentos sociais e ONGs, e vice-versa como aqui se
prope seria salutar, na medida em que consultas simultneas a diferentes
setores permitem que todos conheam a pluralidade de posies que a
viso diplomtica precisa contemplar.
Outro desafio decorre das prprias caractersticas de mecanismos
com participao multissetorial como seria o caso em poltica externa, no
modelo aqui proposto. Num mecanismo de debate sobre poltica externa,
com presena de distintos setores da sociedade civil, parece importante
seguir linhas pr-determinadas de debate. O Itamaraty poderia sugerir
as pautas das reunies, em consultas com as organizaes da sociedade
civil. Em modelos com participao diversificada, inevitvel que
contribuies sejam oferecidas segundo o envolvimento e a capacidade de
elaborao de cada setor. No h como evitar que, conforme o assunto,
alguns interlocutores tenham mais capacidade de formulao que outros.
A circulao da agenda com antecedncia poderia facilitar a preparao
18 Entrevista realizada com a diretora da ABONG e coordenadora do Instituto Socioambiental,
Adriana Ramos. Braslia, jul. 2015.
131
dos representantes da sociedade civil. Franquear-se-ia s organizaes

a possibilidade de enviar representantes com mais conhecimentos nos
temas a serem abordados, uma vez que seriam elas, e no indivduos, que
estariam representadas.
Quanto aos possveis ganhos, estes sero consequncia da maior
contribuio que a institucionalizao traz: a permanncia do dilogo ao
longo do tempo. Ao promover de maneira contnua consultas e debates
com a sociedade civil, o funcionamento sistemtico de um mecanismo
de dilogo permitir que diplomatas de distintas reas do Itamaraty te-
nham contato com a sociedade civil, expondo ideias e argumentos, es-
clarecendo e tambm dando visibilidade a temas que muitas vezes so
importantes e no circulam pela imprensa19. Essa interao poder fa-
cilitar a formao de constituencies, ou bases de apoio. Especialmente em
momentos difceis, o apoio gerado a partir da interao com a sociedade
civil pode ser fundamental:
Temos vivido a acelerao dos tempos da poltica. A sociedade quer

interagir, e reivindica mais informao. Um mecanismo permanente
institucionalizado no Itamaraty seria um bom canal de comunicao.
O debate vai provocar novas ideias que sero aceitas ou no, mas
que sero ouvidas e estaro na mesa, e isso muito importante. O
mero exerccio de se engajar no debate, em si, vai gerar apoio ao
Itamaraty e poltica externa, especialmente nos momentos difceis20
(GARCIA, 2014).
H de se considerar tambm que, quando a sociedade civil no sabe

qual ser sua prxima chance de falar para agentes governamentais, a
tendncia que as intervenes sejam mais duras e contundentes. O
dilogo sempre comea difcil e depois tende a melhorar medida que
se ganha confiana, sintetizou diplomata entrevistado21. A garantia de
encontros peridicos possivelmente suavizar essa tendncia de comeos
difceis, da mesma forma que enfraquecer a percepo de que alguns
setores so mais ouvidos do que outros, ou de que a interlocuo com a
19 Entrevista realizada com o ex-ministro das Relaes Exteriores, Antonio Aguiar Patriota,
entre 2011 e 2013, por telefone, nov. 2015.
20 Entrevista realizada com o assessor especial da presidente da Repblica, Marco Aurlio de
Almeida Garcia. Braslia, nov. 2014.
21 Entrevista realizada com o chefe de gabinete, Jlio Gliternick Bitelli. Braslia, jun. 2015.
132
sociedade civil mantm-se sobretudo em momentos em que se necessita

apoio e legitimidade para certas negociaes ou posies internacionais.
O esforo do Itamaraty de abrir-se sociedade civil, avanando em
bases institucionalizadas e permanentes pode, tambm, fortalecer seu
espao na Esplanada, isto , diante de outros rgos de governo. Ao
aperfeioar iniciativas de participao social, o Itamaraty aproxima-se de
decises mais consistentes e legtimas, conforme o cerne da argumentao
aqui articulada, e, adicionalmente, eleva a qualidade de sua concertao
com outras agncias governamentais, fortalecendo-se como interlocutor
vlido no panorama geral do Executivo e do estado brasileiro como um
todo. Existe demanda consistente por mais participao e informao,
por parte de diversos atores sociais, que tendem a ocupar espaos onde o
estado permite. A vrios ttulos, estratgico para o Itamaraty posicionar-
-se satisfatoriamente diante dessa realidade.
Esse movimento desejvel num contexto em que outros ministrios
avanam em agendas internacionais. O empresariado logrou constituir
um mecanismo consultivo, institucionalizado, de dilogo sobre comrcio
exterior: o Conselho Consultivo do Setor Privado da Cmara de Comrcio
Exterior, CONEX, presidido pelo ministro da Indstria, Desenvolvimento
e Comrcio Exterior (CAMEX, 2005)22. digno de nota que ministrio
dedicado a temas afetos poltica externa (comrcio exterior) tenha
captado a demanda desse setor da sociedade civil, e respondido com a
constituio de um conselho consultivo permanente, composto por vinte
representantes do setor privado, com mandato de dois anos (CAMEX,
2015, art. 1o). Essa constatao faz pensar nos riscos de no se incluir a
sociedade civil, de maneira sistemtica e permanente, no dilogo sobre
poltica externa. Como alerta Carlos Milani:
Entre os riscos de ausncia de transformaes, o Itamaraty pode

confrontar-se com o avano da privatizao da poltica externa
22 Pela Medida Provisria 726/2016, a CAMEX passou a integrar a estrutura da Presidncia da

Repblica, ao passo que a Secretaria-Executiva da Cmara passou competncia do MRE
(BRASIL, 2016, art. 7 o, nico; BRASIL, 2016, art. 29). At a referida mudana, a Secretaria-
-Executiva da CAMEX coordenava os trabalhos do CONEX. Caber observar se, diante da
alterao legal, o MRE exercer a coordenao do CONEX. Tal coordenao implicar ganhos
e desafios: se por um lado aproximar o Itamaraty do empresariado e vice-versa, por outro
poder justamente reforar demandas dos demais segmentos sociais (ONGs, movimentos
sociais, sindicatos etc.) pela constituio de mecanismo institucionalizado de dilogo.
133
(quando os interesses empresariais e privados lograrem capturar

as agendas polticas da diplomacia e as submeter, sempre e
exclusivamente, ao simples interesse econmico e comercial) e a
irrelevncia da burocracia diplomtica (caso o Itamaraty no logre
transformar-se diante das demandas por mais eficincia, transparncia
e dilogo com a sociedade em sua pluralidade) (MILANI, 2015,
p. 59-60).
Consideraes finais
No se pretende que o estabelecimento de mecanismo institucio-
nalizado e permanente de dilogo com a sociedade civil d conta de
todas as complexas questes que a participao encerra. Os caminhos da
participao podem complementar-se: a constituio de um mecanismo
permanente de dilogo seria um caminho a mais na interlocuo com
a sociedade civil, e as ideias que se discutem aqui no excluem outros
caminhos a serem trilhados. H, por exemplo, demandas difusas por
participao por parte da cidadania em geral, e no apenas da sociedade
civil organizada. Essas demandas podem ser acolhidas, em alguma medida,
em espaos de consultas estabelecidos com ajuda da internet, como j vem
sendo feito pelo Itamaraty. A iniciativa de edio, pelo Ministrio, do
Manual de Boas Prticas de Uso das Mdias Digitais, veio reforar essa
tendncia (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2015c).
Ao mesmo tempo, ao se pensar hoje o tema da participao,
no se pode deixar de ter em conta o questionamento dos sistemas
representativos nas democracias liberais modernas. Muito se tem dito e
escrito, por exemplo, sobre a crise dos partidos polticos. No foi objetivo
deste artigo tratar de questes afetas democracia representativa como
tal, ao sistema poltico, eleitoral e partidrio no Brasil. O tema, no entanto,
no pode deixar de ser mencionado, j que quando h sinais de desgaste
dos canais representativos, podem intensificar-se demandas sobre
mecanismos participativos, o que traz possibilidades fortalecimento de
ligao juridicamente mais estruturada da sociedade civil com o Estado e
riscos em especial, aqueles decorrentes do descuido quanto questo de
representatividade e da efetividade.
Apenas cerca de trs anos se passaram desde que as ruas
convulsionaram nas Jornadas de Junho, em 2013. O alcance daquela
134
insatisfao, que se traduzia, entre outros aspectos, em demandas por novas

formas de participao poltica, no foi satisfatoriamente compreendido
nem pelo Estado, nem pela sociedade em geral. As respostas estatais dadas
so tentativas cuja eficcia ainda no pde ser plenamente comprovada.
No se avanou no sentido de alguma reforma poltica. O pas atravessou
recentemente um desgastante processo de impeachment. Esse contexto, que
transcende a poltica externa e as competncias do Itamaraty, no foi aqui
esmiuado, mas tampouco deve ser ignorado.
Em concluso, parece seguro afirmar que avanar na institucionali-
zao de canais permanentes e estruturados de dilogo entre o estado e a
sociedade civil um desafio ligado trajetria da participao social ainda
no contexto ps-1988, o que vale tambm, e com total pertinncia, para a
poltica externa. O tipo de mecanismo que aqui se prope , por sua vez,
decorrncia de trajetria estatal. O exerccio de dilogo estado-sociedade
civil, contudo, estar sempre em constituio.
Em depoimento para a pesquisa que fundamenta este artigo, o
embaixador Eduardo dos Santos recordou-se de episdio significativo23.
Com vistas posse do embaixador Luiz Felipe Lampreia como secretrio-
-geral das Relaes Exteriores, o ento chanceler Fernando Henrique
Cardoso escrevera, de prprio punho, um discurso. Sugeriu-lhe alterao
Eduardo dos Santos: abrirei as portas do Itamaraty sociedade acabou
por ser diplomaticamente substitudo, em 1992, por manterei o Itamaraty
aberto sociedade (CARDOSO, 1994, p. 29). Desde ento, a realidade
acumulada de experincias com a sociedade civil demonstra que muitas
portas foram abertas; outras, no entanto, permanecem entreabertas ou
mesmo fechadas. tempo de evoluir, sem ingenuidades, com realismo
e sentido de responsabilidade, para a plena institucionalizao dessa
abertura.
ALVES, J. A. L. Relaes internacionais e temas sociais: a dcada das conferncias.
Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 2001.
23 Entrevista realizada com o secretrio-geral das Relaes Exteriores entre 2013 e 2015,
Eduardo dos Santos. Braslia, jun. 2015
135
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comunidades brasileiras no exterior, institui as Conferncias Brasileiros no Mundo
CBM, e cria o Conselho de Representantes de Brasileiros no Exterior CRBE.
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136
CAMEX Cmara de Comrcio Exterior. Resoluo no 11, de 25 abr. 2005.

Aprova, na forma do Anexo, o Regimento Interno da Camex. Disponvel em:
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CAMEX Cmara de Comrcio Exterior. Resoluo no 20, de 31 mar. 2015.

Nomeia os integrantes do Conselho Consultivo do Setor Privado CONEX e altera o
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brasilia-14-de-julho-de-2015&catid=194&Itemid=454&lang=pt-BR>.
140
A Atuao Internacional do Brasil na
Proteo dos Direitos Humanos de Pessoas
LGBTI
Pedro Marcos de Castro Saldanha*
Introduo
O meu direito o seu direito, seno ser meu privilgio. Se pre-
cisssemos resumir em uma orao o principal valor que orienta a atuao
internacional do Brasil com vistas proteo dos direitos humanos de
pessoas LGBTI, talvez pudssemos lanar mo dessa expresso, utilizada
por Vera Paiva1, representante do Conselho Federal de Psicologia no
Conselho Nacional de Direitos Humanos.
Consciente de que ainda somos um pas com imensas desigualdades
e que tem lutado incessantemente para superar sculos de consolidao de
uma cultura formada a partir de conceitos discriminatrios, o Brasil, no
plano internacional, tambm tem atuado com o objetivo de fazer avanar
sempre que possvel conceitos de promoo da igualdade entre todos os
seres humanos e de proteo de seus direitos. A promoo e a proteo
dos direitos humanos constituem um dos elementos que, juntamente com
a promoo da paz e o desenvolvimento sustentvel, formam o trip sobre
o qual se sustenta a poltica externa brasileira. Nossas posies externas e
os compromissos assumidos internacionalmente reforam o propsito de
realizar os direitos humanos internamente.
* Pedro Saldanha diplomata desde 1997. Atualmente, chefia a Diviso de Direitos Humanos
do Ministrio das Relaes Exteriores. Durante sua carreira, teve a oportunidade de servir
na Embaixada do Brasil em Lima, na Embaixada do Brasil em Londres, no Consulado-Geral
do Brasil em Hong Kong, na Misso do Brasil junto ONU em Genebra, na Embaixada do
Brasil na Haia e na Embaixada do Brasil em Washington.
1 CONSELHO FEDERAL DE PSICOLOGIA. Curso sobre Direitos Humanos na tica
profissional tem novo mdulo. Disponvel em: <http://site.cfp.org.br/curso-sobre-direitos-
humanos-na-etica-profissional-tem-novo-modulo>. Acesso em: 24 nov. 2013.
141
O papel do direito internacional dos direitos humanos, seja no

formato de hard law ou de soft law plenamente reconhecido e valorizado
pelo Brasil. Somos protagonistas em fruns multilaterais e regionais de
direitos humanos, reconhecidos como capazes de aproximar posies,
muitas vezes vistas como inconciliveis. Personagens como o Brasil
tornam-se ainda mais relevantes em momentos como o atual, em que as
conquistas e avanos obtidos nas grandes conferncias da dcada de 1990
so questionados. Ao adotar o princpio do no retrocesso em matria
de direitos humanos, o Brasil tem participado, no passado recente, de
uma espcie de guerra de trincheira nos fruns multilaterais de direitos
humanos, com vistas a evitar que progressos construdos ao longo de
difceis processos de negociao sejam postos a perder.
Para melhor visualizar o momento por que passam os direitos
humanos nos fruns multilaterais, pode-se fazer uma comparao com
um rio. Assim como os rios seguem os seus cursos, os direitos humanos
devem sempre avanar. Da mesma forma que os rios no voltam para as
suas nascentes, os direitos humanos no retrocedem a padres passados.
Os rios, contudo, nunca seguem uma linha reta em direo ao mar.
Dificuldades impostas pela geografia do percurso, ou mesmo pelo ser
humano, impem um traado sinuoso aos rios, o mesmo acontecendo
com os direitos humanos. O caminho at que nossas sociedades cheguem
a uma situao de pleno respeito a todos os direitos humanos de todos
os seres humanos, respeitando os princpios da universalidade, da
interconectividade e da indivisibilidade dos direitos humanos consagrados
em Viena, longo e sinuoso.
Mas o rio dos direitos humanos segue o seu curso.
Avano importante em seu caminho, apesar das corredeiras e
do percurso sinuoso desse rio, foi dado recentemente, no mbito do
Conselho de Direitos Humanos (CDH) das Naes Unidas, na rea dos
direitos humanos de pessoas LGBTI. A partir de iniciativa do Brasil e de
outros parceiros latino-americanos, foi possvel aprovar a criao da figura
de um perito independente sobre a violncia e a discriminao baseada
em orientao sexual e identidade de gnero. Trata-se de conquista que
demandou intenso trabalho diplomtico, em Genebra e em diversas
capitais de pases-membros do CDH.
142
Para melhor compreender o processo que levou a esse avano, a

prxima sesso deste artigo far um breve histrico das iniciativas levadas
a cabo pelo Brasil nos ltimos 13 anos na rea dos direitos humanos de
pessoas LGBTI.
Histrico
A preocupao com relao discriminao, abusos e violncia
sofridos pela populao LGBT, j existente de forma visvel na sociedade
brasileira desde os anos 1990, repercutiu em aes concretas do Governo
Federal em meados daquela dcada e no incio dos anos 2000. A Secretaria
dos Direitos Humanos, poca vinculada ao Ministrio da Justia, assumiu
a defesa dos direitos da populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis
e Transexuais, desde o lanamento do Programa Nacional dos Direitos
Humanos, em 1996. Em agosto de 2001, por meio de Medida Provisria
editada pelo ento presidente Fernando Henrique Cardoso, seria criado o
Conselho Nacional de Combate Discriminao.
No plano internacional, o primeiro movimento concreto do Brasil
sobre o tema dos direitos humanos de pessoas LGBT aconteceu em
Genebra, em 2003, no contexto da antiga Comisso de Direitos Humanos
das Naes Unidas. Na ocasio, o Brasil apresentou projeto de resoluo
intitulada Direitos Humanos e Orientao Sexual. poca, constituiu
iniciativa histrica, por tratar-se da primeira tentativa de abordar a violncia
e a discriminao contra pessoas LGBT em mbito multilateral. Apesar dos
esforos do Brasil, a iniciativa encontrou forte resistncia, especialmente
junto a pases islmicos, e no logrou angariar os apoios necessrios para
que prosseguisse, naquele momento, no mbito da ento Comisso de
Direitos Humanos das Naes Unidas.
importante ter presente que, em fruns multilaterais, um aparente
recuo em determinado momento pode ser estrategicamente importante
para a obteno de avanos concretos e significativos no futuro. A
iniciativa brasileira, ainda que no tenha prosperado naquele momento,
teve o mrito de lanar debate indito no contexto onusiano. Ao inserir
o tema nas discusses, a proposta do Brasil possibilitou a mobilizao,
no s de pases favorveis temtica, mas tambm, e principalmente,
de organizaes da sociedade civil, que viram na incluso do tema na
143
agenda das Naes Unidas a possibilidade de dar visibilidade a um grupo

historicamente vulnervel.
A mobilizao promovida em Genebra teve, ainda, o efeito de espalhar
para outros fruns a ideia de que o tema necessitava ser abordado. Nesse
diapaso, em 2005, em Washington, no contexto do estabelecimento, pela
Organizao dos Estados Americanos (OEA), do Grupo de Trabalho
para Elaborao do Anteprojeto da Conveno Interamericana Sobre
Racismo e Toda Forma de Discriminao e Intolerncia, que culminaria
com a aprovao da Conveno Interamericana Contra Toda Forma de
Discriminao e Intolerncia, foi possvel retomar a temtica. O Brasil
assumiu a presidncia do Grupo de Trabalho por trs anos consecutivos
e logrou incluir no texto da Conveno meno expressa proibio da
discriminao com base em orientao sexual e identidade de gnero.
Aprovada em 5 de junho de 2013 e assinada pelo Brasil no dia seguinte, a
Conveno constitui o primeiro tratado internacional a fazer referncia
proibio da discriminao baseada em orientao sexual e identidade de
gnero.
No ano seguinte, o tema voltou a ser tratado em Genebra, j no
primeiro ano de funcionamento do novo Conselho de Direitos Humanos
das Naes Unidas, rgo que veio a substituir a antiga Comisso de
Direitos Humanos. Durante a 3a Sesso do Conselho, o Brasil apoiou
interveno conjunta sobre o combate violncia baseada em orientao
sexual e identidade de gnero. Lida pelo Representante Permanente da
Noruega, a interveno, que contou com o apoio de um total de 54
pases, recordou a situao de exposio violncia e discriminao
vivenciada diariamente por pessoas LGBT e conclamou o Conselho e seus
procedimentos especiais a no negligenciar essa importante questo.
Paralelamente, o Brasil tambm trabalhava no contexto sub-regional
para fazer avanar o tema. Nesse sentido, em agosto de 2007, em
Montevidu, realizou-se o primeiro Seminrio Regional sobre Diversidade
Sexual e Identidade de Gnero, ocorrido no marco da IX Reunio de
Altas Autoridades em Direitos Humanos do MERCOSUL (RDH). O
evento havia sido proposto pelo Brasil durante a V RDH e representou
oportunidade para que o Brasil divulgasse, no mbito sub-regional,
suas iniciativas na matria com vistas ao enfrentamento discriminao
homofbica. As iniciativas brasileiras foram consideradas como marco
144
orientador do combate ao preconceito e discriminao contra pessoas

LGBT. O modelo brasileiro, portanto, passou a servir como referncia
no MERCOSUL para o desenvolvimento de polticas de promoo e
proteo dos direitos humanos de pessoas LGBT. Alm disso, na ocasio,
o tema foi oficialmente inserido no Grupo de Trabalho da RDH sobre
Racismo, Xenofobia e Discriminao.
Apesar dos importantes avanos obtidos em Genebra, Washington
e no contexto do MERCOSUL, ainda no havia sido possvel levar a
questo para o contexto onusiano em Nova York. Cientes da necessidade
de levar o debate para aquela seara, Brasil, Argentina e Uruguai, juntamente
com organizaes da sociedade civil, promoveram, em novembro de
2007, evento dedicado ao lanamento, na sede das Naes Unidas, em
Nova York, dos Princpios de Yogyakarta. Os Princpios de Yogyakarta,
desenvolvidos por grupo de peritos no ano anterior na cidade de
Yogyakarta, na Indonsia, descrevem como o direito internacional dos
direitos humanos aplica-se a pessoas LGBTI.
No mesmo ms de novembro de 2007, em Montevidu, o Brasil
participaria, no marco da X RDH, da primeira reunio do Subgrupo de
Trabalho sobre Diversidade Sexual e Identidade de Gnero, estabelecido
no mbito do Grupo de Trabalho sobre Discriminao, Racismo e
Xenofobia. O Subgrupo reuniu-se em todos os encontros da RDH, at
ser elevado condio de Grupo de Trabalho, em 2009, e a de Comisso
Permanente, em 2015.
No ano seguinte, em Washington, reafirmando o pioneirismo
verificado com a incluso do tema da orientao sexual e identidade de
gnero pela primeira vez em um tratado internacional, a Assembleia Geral
da OEA aprovou, de forma indita, em sua 38 Sesso, a resoluo Direitos
Humanos e Orientao Sexual, proposta pela delegao brasileira. O
documento constitui a primeira resoluo temtica sobre direitos de
pessoas LGBTI adotada por organismo multilateral. Desde ento, o Brasil
reapresenta a resoluo anualmente, com paulatinos avanos de contedo
e linguagem.
Tambm em 2008, em Nova York, durante as comemoraes do
60 Aniversrio da Declarao Universal dos Direitos Humanos, o Brasil,
junto com outros 66 pases, apresentou no plenrio da Assembleia Geral
da ONU a Declarao sobre Direitos Humanos, Orientao Sexual e
145
Identidade de Gnero. Nunca antes uma declarao sobre o tema havia

angariado tamanho apoio, em todos os cinco continentes. poca, a
declarao gerou grande controvrsia, levando os pases da Organizao da
Conferncia Islmica a adotarem declarao em contraposio, que obteve
o apoio de 60 pases e que afirmava que na medida em que afirmavam os
princpios de no discriminao e igualdade, os direitos humanos universais
no deveriam incluir a tentativa de enfocar os direitos de certas pessoas.
Voltando ao contexto mercosulino, em 2009, novo avano observado
com a realizao, em Montevidu, no marco da XVI RDH, da primeira
reunio do Grupo de Trabalho sobre Identidade e Diversidade Sexual.
Em 2010, o tema voltaria ao Conselho de Direitos Humanos, em
Genebra. Na ocasio, o Brasil e outros 12 pases copatrocinaram o Painel
de alto nvel sobre o fim da violncia e das sanes penais com base em
orientao sexual e identidade de gnero. O evento ocorreu margem da
15a Sesso do Conselho e contou com a presena da ento Alta Comissria
para os Direitos Humanos da ONU, Navi Pillay. O Painel contou, ainda,
com mensagens do secretrio-geral das Naes Unidas, Ban Ki-moon,
e do Prmio Nobel da Paz Desmond Tutu. O Brasil tambm apoiou,
durante aquela sesso do CDH, interveno conjunta sobre o combate
violncia baseada em orientao sexual e identidade de gnero.
O ano de 2011 seria emblemtico para o progresso da temtica, tanto
no contexto da ONU, quanto no da OEA. Naquele ano, nova interveno
conjunta em Genebra seria apoiada pelo Brasil. Durante a 16a Sesso do
Conselho de Direitos Humanos, em maro, a interveno, que alm do
Brasil contou com o apoio de outros 84 pases, proferida pela delegao
colombiana, tambm teve como foco o combate violncia baseada em
orientao sexual e identidade de gnero. A declarao, reconhecendo as
dificuldades que a discusso sobre o tema ainda representa em muitos
segmentos de todas sociedades, conclamou todos os pases ao dilogo, com
base no entendimento de que nenhum ser humano deve ser submetido ao
estigma, violncia ou a abuso por qualquer motivo.
Ainda em 2011, por ocasio da sesso de junho do Conselho de
Direitos Humanos, o tema observou avano histrico, com a adoo
da resoluo 17/19, intitulada Direitos Humanos, Orientao Sexual e
Identidade de Gnero. O documento a primeira referncia formal de
um rgo multilateral das Naes Unidas sobre o tema. O Brasil integrou
146
o core group (grupo de pases que elabora e prope o projeto de resoluo).

A resoluo foi aprovada por 23 votos a favor, 19 votos contrrios e 3
abstenes. No texto, o Conselho encomendou Alta Comissria das
Naes Unidas para os Direitos Humanos a realizao de um estudo sobre
legislaes e prticas discriminatrias e atos de violncia contra indivduos
com base em sua orientao sexual ou identidade de gnero e sobre como
o direito internacional dos direitos humanos poderia ser usado para por
fim violncia e aos abusos de direitos humanos cometidos com base em
orientao sexual e identidade de gnero. Decidiu, ainda, convocar novo
painel sobre o tema com vistas a discutir as concluses do estudo. Com
o painel, ficava garantida a manuteno do tema na agenda do Conselho.
No contexto da OEA, a sua Comisso Interamericana de Direitos
Humanos criaria, durante sua 143a Sesso, com o decidido apoio do Brasil
e de outros pases, a Unidade Especializada sobre Direitos de Lsbicas,
Gays, Bissexuais, Transexuais e Intersex, como parte da Secretaria
Executiva. A Unidade funcionou at 2014, quando foi substituda pela
Relatoria sobre mesmo tema.
Em 2012, o Brasil manteve os esforos com vistas a que a questo
permanecesse em evidncia em Genebra. Nesse sentido, em maro,
o pas organizou evento paralelo 19a Sesso do Conselho de Direitos
Humanos sobre direitos de pessoas LGBT. O evento contou com a
participao da ento vice-presidente do Conselho Nacional de Combate
Discriminao e Promoo dos Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais,
Travestis e Transexuais (CNCD/LGBT), rgo colegiado de composio
paritria sociedade civil-governo federal, criado pelo governo brasileiro
em 2001, e que tem entre as suas competncias a formulao e propositura
de diretrizes de ao governamental, em mbito nacional, voltadas para
o combate discriminao e para a promoo e defesa dos direitos de
Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais.
No ano seguinte, em Braslia, realizou-se o Seminrio Regional
sobre Orientao Sexual e Identidade de Gnero, em conjunto com o
Seminrio Brasil-Unio Europeia de Combate Violncia Homofbica.
O evento fez parte de estratgia promovida por Brasil, frica do Sul e
Noruega pases do core group sobre direitos de pessoas LGBT no mbito
do Conselho de Direitos Humanos das Naes Unidas de realizar
147
seminrios regionais, como parte de esforo de mobilizao em favor da

adoo de nova resoluo sobre o tema.
Ainda em 2013, o Brasil participaria, em Oslo, da Conferncia
Internacional sobre Direitos Humanos, Orientao Sexual e Identidade
de Gnero. O relatrio da Conferncia foi apresentado em Genebra,
durante a 23a Sesso do CDH.
O ano de 2013 tambm seria marcante em virtude da adoo,
conforme indicado acima, na Guatemala, durante a 43a Assembleia
Geral da OEA, da Conveno Interamericana Contra Toda Forma de
Discriminao e Intolerncia. O Brasil foi um dos primeiros pases a
assinar o documento. Uma vez em vigor, este ser o primeiro documento
internacional juridicamente vinculante a expressamente condenar a
discriminao baseada em orientao sexual, identidade e expresso de
gnero.
Aes tambm ocorreram, no mesmo ano, em Nova York. Em
setembro, o Brasil promoveu, juntamente com outros parceiros, a primeira
Reunio Ministerial Core Group Sobre Direitos de Pessoas LGBT. O
evento ocorreu margem da Abertura da 68a Sesso da Assembleia Geral
das Naes Unidas e foi copatrocinado por Argentina, Estados Unidos,
Frana, Pases Baixos.
Essa escalada de iniciativas e consolidao de uma maior conscien-
tizao sobre a importncia do tema levaria a novas e emblemticas
iniciativas no ano de 2014, a primeira delas ocorrendo em fevereiro, em
Washington, com a criao, com o apoio do Brasil, da Relatoria sobre
Direitos de Lsbicas, Gays, Bissexuais, Transexuais e Intersex (LGBTI) no
mbito da Comisso Interamericana de Direitos Humanos.
Em setembro do mesmo ano, e aps intenso trabalho de mobilizao
e coordenao diplomtica em Genebra e em diversas capitais, o Conselho
de Direitos Humanos das Naes Unidas aprovou, durante sua 27a Sesso,
a resoluo 27/32, intitulada Direitos Humanos, Orientao Sexual
e Identidade de Gnero. O Brasil mais uma vez, integrou o core group,
juntamente com Chile, Uruguai e Colmbia. A resoluo foi aprovada
com 25 votos a favor, 14 votos contrrios e 7 abstenes, observando-se,
quando comparamos com a resoluo adotada em 2011, um importante
incremento no apoio para os padres do CDH em temas controversos (de
148
23 para 25 votos a favor) e uma significativa reduo da oposio ao tema

(de 19 para 14 votos contrrios).
No mesmo ano, em Nova York, o Brasil participou, na sede das
Naes Unidas, da Reunio Ministerial Ending Human Rights Violations
Against LGBT People. O evento ocorreu margem da Abertura da 69a Sesso
da Assembleia Geral e foi copatrocinado por Argentina, Unio Europeia
e Pases Baixos. Na ocasio, o Brasil expressou apoio ao lanamento, pelas
Naes Unidas, da Campanha Global contra a Homofobia Free and Equal
que visa aumentar a conscientizao acerca da violncia homofbica e
transfbica e promover o respeito s pessoas LGBT em todas as partes
do mundo.
Ao final de 2014, o tema foi levado, igualmente, UNESCO, tendo o
Brasil participado do Seminrio sobre o direito educao da populao
LGBT UNESCOs work to protect the right to education of Lesbian, Gay,
Bissexual and Transgender (LGBT) children and young people. O evento foi
realizado na sede da UNESCO, no contexto do Dia Internacional dos
Direitos Humanos.
Em julho de 2015, em Braslia, por ocasio da XXVI RDH, foi
acordada a elevao do Grupo de Trabalho sobre Identidade e Diversidade
Sexual condio de Comisso Permanente, conferindo-lhe perfil mais
elevado e aprovando plano de trabalho com objetivos e metas especficos.
No mesmo ano, em Nova York, o Brasil voltou a participar do Evento
de Alto Nvel Leaving no One Behind: Equality and Inclusion in the Post-2015
Development Agenda, ocorrido na Sede das Naes Unidas, margem da
Abertura da 70a Sesso da Assembleia Geral. Desta feita, houve importante
incremento no nmero de copatrocinadores. Alm do Brasil, o evento
foi copatrocinado por Argentina, Austrlia, Chile, Colmbia, Crocia, El
Salvador, Estados Unidos, Frana, Israel, Unio Europeia, Reino Unido,
Pases Baixos, Nova Zelndia, Noruega, Montenegro e Japo. Tambm
contou com o apoio do assistente do secretrio-geral para Direitos
Humanos, Ivan Sinonovic. O evento reafirmou, no mais alto nvel, o
compromisso com o avano da agenda LGBT no marco das discusses
sobre a Agenda Ps-2015.
E com base em toda essa massa crtica consolidada ao longo do
tempo desde a primeira iniciativa no plano internacional, em 2003, que
149
chegamos ao ano de 2016, quando duas novas iniciativas marcariam a

evoluo da temtica no contexto internacional: a criao do core group sobre
o tema no contexto da OEA e, finalmente, a adoo da resoluo que cria
a figura do perito independente do Conselho de Direitos Humanos sobre
discriminao e violncia com base em orientao sexual e identidade de
gnero.
A resoluo que cria o perito independente.

Processo negociador e papel do Brasil
Passados dois anos desde a adoo da resoluo 27/32 pelo
Conselho de Direitos Humanos, e ainda que seu texto no propugnasse
pela retomada do tema de forma peridica, havia um consenso entre
os membros do core group, agora com a adio de Argentina, Mxico e
Costa Rica, de que o momento seria apropriado para voltar a tratar da
questo nas discusses formais do CDH. Em um momento em que vrios
temas eram colocados na berlinda no mbito do CDH, com risco real
de retrocesso em termos de direitos conquistados, eventual ausncia da
temtica LGBT da agenda seria interpretada como vitria por aqueles que
no reconhecem a vulnerabilidade especfica daquele grupo.
No incio de 2016, contudo, ainda no havia consenso sobre a forma
de retomada da questo. Para o Brasil, somente compensaria a propositura
de novo projeto de resoluo em caso de certeza de que o risco de
derrota seria afastado. Nesse processo de tomada de deciso, foroso
reconhecer o importante papel desempenhado pela Misso do Brasil
junto ONU em Genebra na avaliao do quadro parlamentar diante da
nova configurao do Conselho, que no contaria, no ano de 2016, com
pases tradicionalmente impulsionadores dessa temtica, como o Brasil, os
Estados Unidos, Argentina, Colmbia, Noruega e Uruguai.
Confirmada a possibilidade de vitria em caso de apresentao de um
novo projeto de resoluo, restava avaliar se seria o caso de propor nova
resoluo procedimental ou se caberia inovar e dar um passo adiante no
tratamento do tema no contexto onusiano.
Entre os tradicionais parceiros da iniciativa, os Estados Unidos
figuraram entre os que demonstraram maior entusiasmo. Cabe sublinhar
que contribuiu para o intercmbio franco e transparente sobre a matria
150
entre o Brasil e os EUA, o estabelecimento de um mecanismo regular

de dilogo bilateral sobre direitos humanos globais. Nesse contexto, o
Itamaraty e o Departamento de Estado contaram com espao importante
para compartilhar suas apreciaes sobre as melhores estratgias para
fazer avanar o tema no CDH. A possibilidade de uma nova resoluo
foi, portanto, discutida pelo Brasil em duas ocasies com os parceiros
norteamericanos: a primeira delas em fevereiro, por videoconferncia, e
a segunda presencialmente, em Washington, em abril, durante a II edio
formal do dilogo bilateral.
A partir dos muitos contatos mantidos, portanto, chegou-se
concluso de que caberia dar um passo adiante na nova resoluo sobre o
tema, com a criao de um procedimento especial do Conselho de Direitos
Humanos. Havia, contudo, que se definir sobre qual formato adotar para
o futuro procedimento.
Basicamente, o CDH conta com trs possibilidades para as chamadas
questes temticas (que se contrapem s questes de violaes e
abusos de direitos humanos em situaes e locais especficos): grupos de
trabalho, relatores especiais e peritos independentes. Apesar de no haver
na resoluo 5/1 do CDH uma diviso clara de competncias entre as
trs figuras, entende-se que os grupos de trabalho e os relatores especiais
desempenham de forma mais frequente funes de monitoramento, ao
passo que peritos independentes so especialistas que tm sua atuao
voltada para a identificao de boas prticas e promoo de iniciativas de
cooperao tcnica. Diante das resistncias existentes em muitos pases
discusso sobre questes relacionadas a direitos humanos de pessoas
LGBT, considerou-se que, neste primeiro momento, a figura de um/a
perito/a independente seria mais apropriada. O/A futuro/a perito/a
poderia, dentro dos limites que viessem a ser estabelecidos para o seu
mandato, fazer uma avaliao geral sobre a situao dos direitos humanos
de pessoas LGBT no mundo. Entendeu-se, assim, que as resistncias, que
esto longe de serem desprezveis em qualquer hiptese, poderiam ser
ainda maiores a ponto de inviabilizar a iniciativa caso se propugnasse pelo
estabelecimento de um mandato de um/a relator/a especial ou de um
grupo de trabalho.
Tendo sido logrado consenso no mbito do core group sobre as questes
indicadas acima, ainda restava definir qual seria o mandato do/a futuro/a
151
perito/a independente. Considerando a massa crtica consolidada ao longo

dos ltimos treze anos, no houve grande controvrsia sobre o fato de
que o/a futuro/a perito/a deveria debruar-se sobre a discriminao e a
violncia ainda persistente com base em orientao sexual e identidade de
gnero. Desde os primrdios das iniciativas relacionadas ao tema, sempre
foi muito claro ao Brasil e aos demais membros do core group que no
se tratava, aqui, de criar novos direitos para pessoas LGBT. Muito pelo
contrrio, a ideia sempre foi a de garantir-lhes os mesmos direitos que
j so assegurados aos demais, tomando como base a universalidade, a
interconectividade e a indivisibilidade dos direitos humanos.
O processo negociador em Genebra no foi menos complexo.
A coincidente ausncia do Conselho de membros do core group impunha
dificuldade adicional, o que foi sanado com a associao da delegao
mexicana ao grupo. Ademais, circulavam em Genebra rumores, confir-
mados posteriormente, de que pases que se opunham iniciativa poderiam
apresentar uma moo de no ao anteriormente considerao
do projeto de resoluo propriamente dito. As moes de no ao
constituem manobras procedimentais que impedem a considerao de
uma determinada matria pelo CDH. Historicamente, o Brasil, por uma
questo de princpio, se ope a moes de no ao por entender que
o Conselho constitui rgo cuja funo primordial reside na promoo
do dilogo com vistas promoo e proteo dos direitos humanos.
As moes de no ao impedem que esse dilogo acontea, o que no
contribui para um melhor entendimento sobre as diversas posies dos
diferentes pases-membros.
Em esforo coordenado com suas respectivas capitais, os
embaixadores dos membros do core group acreditados junto a governos
de pases-chave da composio do Conselho foram instrudos a realizar
gestes pessoais conjuntas com vistas sensibilizao acerca dos principais
pontos da iniciativa. Em linhas gerais, as gestes buscavam sublinhar os
seguintes pontos:
a. um breve histrico sobre a massa crtica consolidada em torno do
tema no contexto do Conselho de Direitos Humanos;
b. a persistncia das contnuas violaes de direitos humanos com
base em orientao sexual e identidade de gnero, bem como a
continuada situao de impunidade;
152
c. o chamado reiterado do Alto Comissariado para os Direitos

Humanos das Naes Unidas a que os Estados dessem resposta
concertada a esse desafio;
d. o fato de que a violncia e a discriminao ocorrem em todas as
partes do mundo;
e. a exemplo do ocorrido com outros grupos vulnerveis objeto
de violncia e discriminao (afrodescendentes, minorias religio-
sas, mulheres, idosos, pessoas com albinismo, pessoas com
deficincia, entre outros), a violncia e a discriminao com base
em orientao sexual ou identidade de gnero requerem resposta
especfica do Conselho, por meio de um procedimento especial;
f. a indicao de um perito independente poderia representar um
passo para minimizar a falta de proteo com relao quele
grupo em particular;
g. a resoluo no teria por objetivo a criao de novos direitos ou o
estabelecimento de privilgios em favor de pessoas LGBT, visto
que todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade
e em direitos e gozam de todos os direitos humanos e liberdades,
sem qualquer distino. A resoluo visaria, to somente, a que
esses direitos venham a ser devidamente protegidos;
h. os instrumentos internacionais de direitos humanos reafirmam
o direito de todas as pessoas proteo contra a violncia e a
discriminao;
i. a iniciativa visaria, essencialmente, promoo do dilogo, levando
em considerao as particularidades nacionais e regionais, assim
como os diversos patrimnios histricos, culturais e religiosos,
mas sem negligenciar o dever dos Estados de promover e proteger
os direitos humanos e as liberdades fundamentais;
j. o combate discriminao e violncia, juntamente com a
promoo do dilogo, constituem princpios comuns a todos os
sistemas polticos e religiosos; e
153
k. eventual moo de no ao seria contrria aos princpios

mesmos sobre os quais se funda o Conselho de Direitos Humanos,
visto que acabaria por impedir o dilogo sobre a matria.
Difcil afirmar neste momento, e com as informaes disponveis,
o real impacto das gestes conjuntas em cada um dos pases onde elas
foram realizadas. O fato que, por ocasio da considerao do projeto
de resoluo, a moo de no ao, apesar de ter sido, efetivamente,
apresentada pela delegao da Arbia Saudita, foi derrotada por 22 votos
contrrios, 15 votos favorveis e 9 abstenes.
Vencida essa etapa, o projeto foi posto em discusso, cabendo ao
Representante Permanente do Mxico no CDH, visto tratar-se do nico
membro do core group integrante do Conselho, a defesa das posies do
grupo. Novos desafios tiveram de ser enfrentados, a comear por uma
srie de propostas de emendas ao texto. Foram apresentadas onze emendas
pela delegao do Paquisto em nome da Organizao da Conferncia
Islmica, qual no se associou a delegao da Albnia. Das emendas
apresentadas ao texto, quatro desvirtuariam completamente o propsito
da iniciativa e mereceriam combate vigoroso pelos membros do core group.
Tais emendas tinham por objetivo a excluso da expresso orientao
sexual e identidade de gnero do projeto, substituindo-a por termos
genricos sobre todas as formas de discriminao.
Durante a discusso em plenrio, delegaes de pases refratrios
iniciativa fizeram uso da palavra para denunciar a resoluo como
uma tentativa de imposio cultural. Em contraposio, a delegao do
Mxico, em nome do core group, e outros pases favorveis resoluo,
se manifestaram para ressaltar que a proteo contra a discriminao e a
violncia encontra-se consagrada em textos universais, como a Declarao
Universal dos Direitos Humanos e nas chamadas core conventions sobre
promoo e proteo dos direitos humanos.
Ao final de longo debate, os propositores da iniciativa lograram manter
a substncia do texto, apesar de os seus opositores terem conseguido
aprovar, por voto, emendas ao projeto. So as seguintes as emendas que
foram incorporadas ao texto:
154
L. 73 Add Pp4 bis reading: Stressing the need to maintain joint

ownership of the international human rights agenda and to consider
human rights issues in an objective and non-confrontational manner;
L.74 Add Pp4 ter reading: Undertaking to support the Human
Rights Councils broad and balanced agenda, and to strengthen the
mechanisms addressing issues of importance, including fighting
racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance, in
all their forms;
L.75 Add Pp4 Quart reading: Reiterating the importance of
respecting regional, cultural and religious value systems as well as
particularities in considering human rights issues;
L. 76 Add Pp4 Quint reading: Underlining that fundamental
importance of respecting the relevant domestic debates at the
national level on matters associated with historical, cultural, social
and religious sensitivities;
L. 77 Add Pp4 Sixt reading: Deploring the use of external pressures
and coercive measures against States, particularly developing countries,
including through the use and threat of use of economic sanctions
and/or application of conditionality on official development
assistance, with the aim of influencing the relevant domestic debates
and decision making processes at the national level;
L.78 Add Pp4 Sept reading: Concerned by any attempt to undermine
the international human rights system by seeking to impose concepts
or notions pertaining to social matters, including private individual
conduct, that fall outside the internationally agreed human rights
legal framework, taking into account that such attempts constitute an
expression of disregard for the universality of human rights;
L.79 Add Pp4 Octi: Underlining that this resolution should be
implemented while ensuring respect for the sovereign right of each
country as well as its national laws, development priorities, the various
religious and ethical values and cultural backgrounds of its people
and should also be in full conformity with universally recognized
international human rights.
155
Ultrapassada a fase de considerao das emendas, a resoluo foi

finalmente adotada por 23 votos favorveis, 18 votos contrrios e 6
abstenes.
Cabe registrar a forte explicao de voto da frica do Sul, que optou
pela absteno. Apesar de contar, em sua constituio, com referncia
expressa proibio de discriminao com base em orientao sexual,
a delegao sul-africana qualificou a iniciativa como pouco construtiva,
afirmando favorecer enfoque gradual ao tema. Trata-se de mudana de
postura daquele pas, se comparamos com sua posio por ocasio da
considerao da resoluo 17/11 sobre o mesmo tema, levada ao CDH
em 2011, quando a frica do Sul integrou o core group do projeto.
Ainda durante os debates em plenrio, importante notar o
protagonismo da delegao da Rssia, ao lado das delegaes de pases
islmicos, contra o projeto. Em suas intervenes, a delegao russa
buscou sublinhar o entendimento de que elementos da vida privada e
escolhas individuais no deveriam ser objeto de proteo especial.
Concluiu afirmando que a Rssia no colaboraria com o/a futuro/a
perito/a independente.
A essncia do processo est no avano histrico que representa o
estabelecimento do mandato de perito/a independente. O/A titular do
mandato dever ter o seu nome chancelado por ocasio da 33a sesso
do Conselho de Direitos Humanos. No se descarta, contudo, que
dificuldades para a sua confirmao surjam em plenrio, tendo em vista a
forte polarizao que o tema despertou durante a negociao do projeto
de resoluo2.
Concluso
Para o Brasil, os direitos humanos so universais e devem ser
respeitados em sua integralidade. Suas mltiplas dimenses civil,
poltica, social, econmica e cultural so interdependentes e no podem
ser desvinculadas. A prpria compreenso dos problemas e obstculos
plena realizao dos direitos humanos depende dessa viso abrangente,
2 No momento da elaborao do presente artigo, ainda no havia sido concluda, em Genebra,

a 33a sesso do Conselho de Direitos Humanos.
156
em que a fragilidade de uma das dimenses traz efeitos negativos para as

demais.
O Brasil tem renovado seu compromisso com o Sistema Internacional
de Direitos Humanos, havendo ratificado os principais instrumentos
internacionais sobre a matria e estendido convite permanente a todos
os relatores dos procedimentos especiais do Sistema da Organizao das
Naes Unidas (ONU).
No Conselho de Direitos Humanos e na Assembleia Geral das
Naes Unidas, o Brasil defende a no seletividade e no politizao dos
direitos humanos, uma vez que a seletividade e a politizao acarretam
acirramento de posies que pouco contribui para a efetiva promoo e
proteo dos direitos humanos.
Na viso do Brasil, no h pas que no tenha problemas de direitos
humanos, da mesma maneira que no h pas que no tenha algo a
contribuir para aperfeioar o tratamento do tema em outros pases ou nos
foros multilaterais. por esse motivo que o Brasil defende no contexto
das Naes Unidas o dilogo em temas de direitos humanos. A atuao
brasileira visa a abrir canais de dilogo na busca de resultados concretos,
com repercusso na vida das pessoas que sofrem as consequncias dirias
de violaes. O Brasil pauta sua atuao por uma viso abrangente no
hierarquizada nem seletiva de que todos os pases tm deficincias e que
podem beneficiar-se da cooperao.
O Brasil tem trabalhado para a evoluo conceitual dos direitos
humanos e para construir pontes. Sua credibilidade permite que mantenha
posio protagnica em temas (ainda) altamente controversos, como a
proteo dos direitos humanos de pessoas LGBTI.
O recente avano obtido para a proteo dos direitos de pessoas
LGBTI com a criao da figura de perito/a independente sobre a
discriminao e violncia baseada em orientao sexual e identidade de
gnero foi histrico. Esse feito, contudo, no deve desviar a nossa ateno
para o fato de que desafios importantes permanecem. importante
manter o tema na agenda dos fruns multilaterais e regionais, com vistas
a promover a conscientizao sobre a necessidade de medidas concretas
para prevenir e combater todas as formas de violncia e discriminao.
Em muitos pases, as pessoas LGBTI esto entre as mais marginalizadas,
157
sofrendo discriminao e abuso de forma desproporcional. Trata-se de

situao no s deplorvel em si, como tambm representa significativo
desperdcio de talento e potencial humano, inclusive econmico. Investir
no combate violncia e discriminao com base em orientao sexual e
identidade de gnero traz grandes benefcios que atravessam toda a agenda
global.
Cabe, portanto, a estados, sociedade civil, academia, setor privado
e a todos os demais atores envolvidos manter o engajamento firme
sobre o tema. Diferenas de perspectivas no devem permanecer como
obstculo para o combate a violaes de direitos humanos. Diferenas de
perspectivas so a prova de que o aprofundamento do dilogo necessrio
e o/a futuro/a perito/a independente certamente ter importante papel a
desempenhar nesse processo.
158
Egito: evoluo da poltica externa em
tempos de revoluo e contrarrevoluo
(2011-2015)
Luiz Eduardo Fonseca de Carvalho Gonalves*
Resumo
A evoluo poltica no Egito, no perodo 2011-2015, foi marcada
por Revoluo e tentativa de transio democrtica seguida, em 2013,
de Contrarrevoluo e retorno ao autoritarismo poltico pr-2011. Esse
perodo teve, como marco, a implementao, no perodo da Revoluo,
de nova estratgia de poltica externa que, parte aspectos pontuais,
sobreviveu Contrarrevoluo. Trata-se de estratgia baseada em maior
projeo global do Egito e aproximao de potncias emergentes como
o agrupamento BRICS, sem melindrar parceiros tradicionais como EUA,
Israel e pases do Golfo Prsico. O Brasil insere-se nessa estratgia egpcia
como pas bem-sucedido na consecuo de modelo de desenvolvimento
econmico com mitigao da pobreza, com o qual o Egito deseja estreitar
laos de modo a compartilhar experincias nas reas econmica e social.
Palavras-chave: Revoluo, Contrarrevoluo, democracia, autoritarismo, poltica
externa, diversificao, parceria, desenvolvimento.
Introduo
Ao longo do perodo 2011-2015, o Egito passou por dois processos
de transio poltica: do autoritarismo sob Mubarak a uma tentativa de
transio democrtica iniciada em fevereiro de 2011, seguida de retorno
ao autoritarismo poltico aps rompimento institucional em julho de 2013.
Ambos os perodos assemelham-se, porm, pela conduo de poltica
* Nascido em 1978, servidor do Ministrio das Relaes Exteriores desde 2001; trabalhou na
Embaixada do Brasil no Cairo de 2010 a 2012; atualmente, conselheiro na Embaixada do
Brasil em Buenos Aires.
159
externa voltada para diversificao das parcerias externas do Egito, pas-

-chave do mundo rabe que, sob o regime de Hosni Mubarak, seguira
poltica marcada pela ausncia de viso estratgica sobre papel a ser exercido
pelo Egito no mundo. A primeira seodeste texto trata da poltica externa
de Mubarak e de como o pas atuava no cenrio externo com objetivo de
instrumentalizao domstica de temas externos em nome da estabilidade
do regime.
A terceira seo deste trabalho examina a poltica externa do governo
de Mohamed Morsi, primeiro presidente democraticamente eleito da
histria do Egito. Coloca em evidncia estratgia de aproximao do pas
a centros emergentes de poder internacionais, em particular s grandes
economias em desenvolvimento, poltica que sobreviveu destituio de
Morsi em julho de 2013.
A quarta seo do texto destaca a continuao, sob Abdel Fattah
El-Sisi, da poltica de fortalecimento das relaes com outras potncias
globais e regionais ( parte modificaes pontuais), com empenho
inequvoco de um presidente cioso da percepo de sua legitimidade no
cenrio internacional.
A seo final do artigo discorre sobre a evoluo do relacionamento
do Brasil com o Egito no perodo tratado. Demonstra o forte interesse de
diversos atores polticos egpcios no compartilhamento de experincias
no campo de polticas de desenvolvimento econmico com reduo da
pobreza. Descreve a visita de estado do presidente Morsi ao Brasil, em
maio de 2013. Trata da reao do governo brasileiro ao rompimento
institucional no Egito em julho de 2013 e da reaproximao bilateral a
partir de 2014.
Poltica externa sob Mubarak

A poltica externa egpcia sob Mubarak foi o campo de atuao mais
marcado por seus traos de personalidade: cautela e busca de estabilidade.
Correu riscos calculados somente quando havia perspectiva concreta de
retornos considerveis: o melhor exemplo desta posio foi o perdo de
US$ 19,6 bilhes da dvida externa do pas, em 1991, em retorno pela
participao do Egito na coalizo internacional da Primeira Guerra do
Golfo. Foi uma poltica externa personalista e tratada, pelo presidente, pelo
160
prisma da segurana interna. Por essa razo, a Chancelaria egpcia sofreu,

sob Mubarak, perda de atribuies em relao ao aparato de Inteligncia
(o Mukhabarat), que passou a deter poder decisrio sobre temas como o
conflito Israel-Palestina (SHAMA, 2013; COOK, 2011, p. 205).
O interesse de Mubarak no conflito israelo-palestino devia-se, em
particular, possibilidade de instrumentaliz-lo para ganhos polticos
domsticos: nenhuma outra questo tinha potencial semelhante de
mobilizao popular para desvio de ateno de problemas domsticos.
Mubarak e a elite governamental rejeitaram normalizao das relaes
com Israel: a narrativa oficial manteve discurso hostil ao pas vizinho. Para
Mubarak, era o preo a pagar pela aceitao domstica dos acordos de
Camp David firmados por Anwar Sadat (SHAMA, 2013; COOK, 2011,
p. 205)1.
Ademais, Mubarak no se melindrava com aspecto que incomodava
parcela significativa dos formadores de opinio internos: a chamada
trilateralizao do relacionamento com os Estados Unidos, ou seja,
que as relaes com os EUA, principal parceiro extrarregional, estivessem
condicionadas pela postura egpcia perante Israel. O que para alguns
articulistas, porm, constitua uma humilhao, era um ativo para Mubarak:
medidas de aproximao com o pas vizinho serviam para neutralizar
presses americanas por abertura poltica interna. O principal exemplo foi
a assinatura tripartite, em 2004, de acordo de estabelecimento, no Egito,
de zonas de qualificao industrial (QIZs), conforme o qual produtos
egpcios com 11,5% de origem israelense tm iseno tarifria no mercado
americano2.
1 Havia percepo difusa, mas significativa, na opinio pblica egpcia, de que a paz com o Egito
tornara Israel mais assertivo perante os palestinos e os pases rabes vizinhos. Pouco aps os
acordos de Camp David, Israel anexou Jerusalm Oriental em 1980 e as Colinas de Gol em
1981. Sucessivas aes de Israel reforaram, junto ao pblico egpcio, hostilidade latente ao
pas vizinho, como a invaso do Lbano em 1982, a represso israelense primeira Intifada em
1987 e sua segunda etapa, em 2000, os bombardeios contra o Hezbollah no Lbano em 2006,
os enfrentamentos entre Israel e Hamas na Faixa de Gaza ocorridos em 2008 e 2009 e, de
modo geral, a resistncia israelense a interromper a construo de assentamentos em territrio
internacionalmente reconhecido como palestino.
2 Ibidem. Houve, tambm, razes econmicas para a assinatura do acordo tripartite de 2004,
em particular o fim, no mesmo ano, do Acordo multilateral sobre Txteis e Vesturio (ATV) e
a integrao do comrcio daqueles produtos s regras da OMC, o que afetaria as exportaes
de txteis egpcios. A manuteno e gerao de postos de trabalho no Egito em virtude do
acordo QIZ foi, todavia, pouco significativa.
161
A busca de Mubarak por estabilidade refletia-se, tambm, no trato

com o Ir. Relaes diplomticas haviam sido rompidas em 1979, no
mbito da Revoluo Islmica naquele pas. Mubarak percebia o Ir como
elemento de desestabilizao interna, que apoiaria clulas extremistas no
pas, apesar da ausncia de evidncias concretas nesse sentido (SHAMA,
2013, p. 195-197)3. Para Mubarak, o alegado risco de segurana de uma
aproximao com o Ir sobrepujava vantagens polticas e econmicas do
restabelecimento e da normalizao do relacionamento entre ambos os
pases.
A poltica externa de Mubarak frequentemente analisada como
suposto alinhamento com os Estados Unidos, s custas de uma tradicional
liderana do pas no mundo rabe. No se tratava, porm, de alinhamento.
A votao egpcia na Assembleia Geral das Naes Unidas pouco coincidia
com a dos EUA, ao contrrio da israelense4 (SHAMA, 2013, p. 156-159).
Ademais, a narrativa oficial sempre manteve vis antiamericano, no
apenas pelo respaldo do governo americano a Israel, mas, tambm, pela
percepo de que os EUA constituam barreira ao exerccio de liderana
egpcia no mbito regional.
O lder egpcio carecia, na verdade, de uma viso estratgica do papel
a ser exercido pelo Egito no mundo. Mubarak nunca buscou fortalecer
relacionamento poltico com outros polos de poder globais, como Unio
Europeia ou pases asiticos, tendo-se distanciado mesmo de reas de
tradicional atuao, como os pases da bacia do Nilo (SHAMA, 2013, p.
72-75). Somente aps a Revoluo de 2011, os governos de Mohamed
Morsi e de Abdel Fattah El-Sisi buscaram implementar estratgia de
projeo internacional do Egito.
3 Ao posicionar-se contra a invaso do Iraque em 2003, Mubarak temia que da queda de

Saddam Hussein resultasse uma projeo do poder iraniano sobre o Iraque, o que fortaleceria
a j existente aproximao do Ir com a Sria e, por conseguinte, com o Hezbollah no Lbano
e o Hamas em Gaza (o chamado Crescente xiita), o que traria a alegada ameaa iraniana
literalmente s portas do Egito.
4 Na primeira dcada subsequente a Camp David, a votao do Egito na AGNU coincidiu com
a dos EUA em apenas 23% do total de votaes, enquanto a de Israel coincidiu com a dos
EUA em 93% dos casos.
162
A poltica externa de Mohamed Morsi

A poltica externa egpcia teve novo incio no perodo ps-Mubarak a
partir da ascenso de Morsi ao poder. A queda de Mubarak e a desarticulao
temporria do eixo Inteligncia-Presidncia ampliou, momentaneamente,
o poder da Chancelaria sobre rumos da poltica externa, o que se evidenciou
durante a curta administrao de Nabil El-Araby (maro-julho de 2011),
antes de sua eleio para secretrio-geral da Liga dos Estados rabes.
Nesse curto perodo, a Chancelaria anunciou disposio em levar a cabo
uma estratgia de projeo internacional do Egito; o primeiro passo nesse
sentido, conforme declaraes do chanceler, seria eventual reaproximao
com o Ir (SHAMA, 2013, p. 215-216; ROLL, 2012; HINNEBUSCH,
2015, p. 150-151).
No houve, porm, avanos concretos. O marechal Mohamed
Tantawi, presidente do Conselho Supremo das Foras Armadas e chefe
de estado de fato durante os 17 meses de transio de Mubarak a Morsi,
partilhava a viso de Mubarak de considerar questes de poltica externa
pelo prisma da segurana domstica. A viso estratgica de Nabil El-
Araby foi substituda pela perspectiva tradicional sob Mohamed Kamel
Amr, reconduzido ao cargo por Morsi em julho de 2012. As turbulncias
polticas sob Tantawi e o agravamento da situao econmica limitaram o
espao de atuao da poltica externa (SHAMA, 2013, p. 215-216; ROLL,
2013 HINNEBUSCH, 2015, p. 150-151)5.
Diretrizes bsicas e contexto regional

Ao assumir a Presidncia, Morsi salientou o que tencionava manter
na poltica externa: os compromissos externos firmados e o princpio de
no interveno em assuntos internos de outros pases. Este ltimo era
particularmente importante para apaziguar os pases do Golfo, receosos de
influncia da Revoluo no Egito. Em sua posse, Morsi foi bastante claro:
no exportaremos a Revoluo (HINNEBUSCH, p. 2015, p. 150)6.
5 sintomtico que durante os 17 meses da transio sob Tantawi, o chefe de estado de fato do
Egito tenha feito uma nica viagem ao exterior: Lbia, aps deposio de Muamar Ghadafi,
para defender interesses do complexo econmico militar egpcio, que tencionava participar da
reconstruo do pas vizinho.
6 Morsi reiterou a mensagem em sua primeira viagem ao exterior, Arbia Saudita, aps duas
semanas de governo. Evitou criticar represso a manifestaes em outros membros do
Conselho de Cooperao do Golfo (CCG) como o Bareine.
163
Morsi reproduziu estratgia de Mubarak de centralizar na Presidncia,

com participao limitada da Chancelaria, decises referentes a diretrizes
de poltica externa. Seus principais assessores nesse campo eram Essam
El-Haddad e Gehad El-Haddad (pai e filho), que haviam, no perodo de
transio, participado de delegaes da Irmandade Muulmana (IM) aos
EUA e a pases europeus para amenizar receios sobre viso de poltica
externa da Irmandade. Sob Morsi, porm, o Mukhabarat embora
acompanhasse os mesmos temas sensveis da agenda externa no teve o
papel poltico de outrora: seu novo Diretor, Mohamed Shehata, era militar
de carreira sem vnculos com a IM. No foi prximo a Morsi como Omar
Suleiman, antecessor de Shehata, havia sido a Mubarak (HINNEBUSCH,
2015, p. 139; SHAMA, 2013, p. 231).
O programa de governo de Morsi propunha nfase, nas relaes
exteriores, nas chamadas reas de afinidade (cultural e geogrfica),
seguidas de relaes com os EUA e relacionamento com outros pases
e blocos regionais. As reas de afinidade diziam respeito ao entorno
geogrfico imediato, tanto no mundo rabe como no continente africano.
No mbito regional, a principal iniciativa de Morsi foi a proposta,
em agosto de 2012, de formao de quarteto regional com Egito, Arbia
Saudita, Turquia e Ir, em nome de soluo poltica para o conflito na
Sria. A iniciativa no prosperou por falta de compromisso das partes com
o fim do regime Assad (no caso do Ir) e com poltica de desarmamento
e no interveno (no caso da Arbia Saudita) (MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES, 2012d; HINNEDUSCH, 2015, p. 149-151;
SHAMA, 2013, p. 233-234).
Quanto s relaes com o Ir, contatos limitaram-se ao nvel
multilateral, simbolizados pela participao de Morsi na Cpula do
Movimento dos No Alinhados em Teer, em agosto de 2012, retribuda
com viagem do presidente Mahmoud Ahmadinejad ao Cairo em fevereiro
de 2013 por ocasio da Cpula da Organizao da Conferncia Islmica.
No houve reaproximao bilateral, menos por oposio do aparato de
inteligncia egpcio do que por trs razes de carter mais poltico que de
segurana: i) receio de prejudicar relaes com pases do Golfo Prsico no
curto prazo; ii) oposio do Partido Nour (de orientao salafista, ento
interessado em conquistar parte da base de apoio eleitoral da IM) ao que
percebia como inteno iraniana de difundir o Isl xiita no mundo rabe;
164
e iii) posio favorvel do presidente egpcio mudana de regime na Sria

(HINNEDUSCH, 2015, p. 150; SHAMA, 2013, p. 233-234).
Morsi aproximou o Egito da Turquia. Nenhum mandatrio saudou
a eleio de Morsi tanto quanto Recep Erdogan. O presidente egpcio
participou, como convidado de honra, de Congresso do partido governista
AKP em Ancara em setembro de 2012, ao que o lder turco retribuiu
com visita ao Cairo em novembro seguinte. Morsi firmou pacote de ajuda
econmica turca de US$ 2 bilhes ao Egito (AHRAM ONLINE, 2012).
Sobre os acordos de Camp David, Morsi limitou-se a dar seguimento
poltica de Mubarak: paz sem aproximao. A IM detinha capilaridade social
suficiente para saber que a hostilidade latente a Israel na populao no a
tornava favorvel a rompimento dos acordos de Camp David7. Convinha
a Morsi manter o Mukhabarat como principal interlocutor israelense no
governo egpcio. Apesar da retrica favorvel ao Hamas, diversos tneis
de contrabando na fronteira foram bloqueados com apoio declarado de
Essam El-Haddad aps o fim da operao militar israelense Pilar de
Defesa contra o Hamas em Gaza, iniciada em 14 de novembro de 2012
e encerrada aps uma semana de conflito (HINNEBUSCH, 2015, p. 146-
-149; SHAMA, 2013, p. 228-229, 234).
O armistcio Israel-Hamas de 2012, concludo sob os auspcios do
Egito, levou Morsi ao pice de seu prestgio externo. O governo egpcio
havia solicitado reunio emergencial do CSNU, convocara reunio de
chanceleres da LEA, enviara o primeiroministro Hisham Kandil a Gaza
(em iniciativa indita) e conduzira campanha diplomtica com incluso
de pases no tradicionalmente chamados a agir no cenrio regional em
momentos emergenciais, como Brasil e Argentina. Para os EUA, a atuao
de Morsi comprovara que sabia agir com o pragmatismo necessrio apesar
da retrica islamita antissionista (MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 2012e; SHAMA, 2013, p. 228).
A questo sria, relacionada primeira iniciativa do governo Morsi
no campo externo, foi, igualmente, o palco de um erro fatal, que desfez a
7 Cabe destacar que percepo negativa de Israel no se restringe, no Egito, a movimentos

islamitas. Trata-se de convico que perpassa partidos polticos (islamitas e seculares), classes
sociais e orientaes religiosas. Mesmo a pequena comunidade judaica, hoje reduzida a no
mais de 10 indivduos, rejeita ofertas israelenses de financiamento para manuteno de
cemitrios judaicos e sinagogas no Egito.
165
j enfraquecida aliana tcita entre IM e Foras Armadas que sustentara

a transio poltica desde 2011. Em 15 de junho de 2013, Morsi alienou
definitivamente o estamento militar ao romper relaes diplomticas
com a Sria e demonstrar apoio a apelo feito por imames sunitas para
que a juventude egpcia empreendesse jihad contra o regime Assad8.
A incitao era particularmente grave por despertar, no meio castrense,
o chamado fantasma do Afeganisto: a insurgncia islamita domstica
que traumatizara o Egito nos anos 1990 havia sido liderada pela gerao
que lutara no conflito afego nos anos 1980. O estamento militar rejeitava
novo envolvimento em conflito externo que em momento subsequente
evolusse para conflagrao interna liderada pelos que houvessem pego
em armas no exterior (ABUL-MAGD, 2014; MARSHALL, 2015, p.
13; INTERNATIONAL CRISIS GROUP, 2013; SHAHINE, 2013;
MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2013h). A polarizao
poltica que j dominava o pas tornou-se irreversvel e selou o destino de
Morsi.
Estados Unidos
As relaes com os Estados Unidos foram preocupao constante
de Morsi e da IM. O governo americano percebia na Irmandade a opo
possvel, ainda que subtima, de governana democrtica no Egito no
curto prazo. J por ocasio de visita da secretria de Estado Hillary Clinton
em julho de 2012 ao recm-empossado Morsi, o governo americano
anunciou pacote de apoio economia egpcia que inclua perdo de US$ 1
bilho em dvidas, crditos de US$ 250 milhes para PMEs, respaldo para
negociaes do Egito com o FMI e envio de misso empresarial americana
ao pas (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2012c). Por
ocasio da Declarao Constitucional de 22 de novembro de 2012, que
concedia poderes extraordinrios a Morsi at a promulgao de nova
Constituio, o governo americano limitou-se a manifestar interesse por
um texto constitucional final que inclua pesos e contrapesos e respeite
as liberdades fundamentais e os direitos individuais do povo egpcio
(SHAMA, 2013, p. 227-228). Essam El-Haddad foi enviado a Washington
8 Khaled El-Qazzaz, assessor de Morsi para poltica externa, afirmou que os egpcios que
lutassem contra o regime srio no teriam o que recear ao retornar ao pas (THE ECONOMIST,
2013).
166
para defender a posio de Morsi perante a Casa Branca e foi recebido

pelo presidente Barack Obama (SHAMA, 2013).
Partidos polticos e formadores de opinio crticos IM no Egito
desenvolveram narrativa de que os EUA haviam estabelecido aliana com
a Irmandade em detrimento dos interesses de longo prazo do estado
egpcio, o que teve aceitao fcil numa sociedade que se habituara, ao
longo de dcadas, a um discurso oficial com forte vis antiamericano.
Durante visita ao Cairo em maro de 2013 do novo secretrio de Estado,
John Kerry, lideranas da oposio como Hamdeen Sabahi e Mohamed
El-Baradei recusaram convite para encontro. Chegava-se a uma situao
interna de polarizao em que percepo de proximidade aos EUA afetava
negativamente credenciais de oposicionista ao governo Morsi. Nas palavras
da embaixadora americana no Cairo, Anne Patterson, ao representante
especial brasileiro para o Oriente Mdio, embaixador Cesario Melantonio,
em maro de 2013, they [a oposio] think we have jumped into bed
with the Muslim Brotherhood (MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 2013a).
Nas semanas finais do governo Morsi, Anne Patterson reiterou, em
declaraes pblicas, a legitimidade do mandato do presidente e manteve
interlocuo com Essam El-Haddad de modo a persuadir o governo a fazer
concesses oposio, que, com apoio das ruas, clamava pela destituio
do mandatrio. A percepo, at hoje difundida no pas, de respaldo
incondicional dos EUA ao governo Morsi, impossibilitou o retorno do
relacionamento bilateral ao statu quo ante no perodo subsequente.
frica
No continente africano, Morsi tencionava retomar as relaes com
pases africanos, colocadas em segundo plano sob Mubarak. Foi o primeiro
presidente egpcio a comparecer, em 17 anos, a uma Cpula da Unio
Africana, em julho de 2012. Morsi buscou aproximao com os pases da
Bacia do Nilo, de modo a neutralizar insatisfao com suas parcelas de
utilizao das guas do rio. Em maio de 2010, cinco pases (Etipia, Uganda,
Qunia, Tanznia e Ruanda) haviam firmado entendimento revelia do
Egito para ampliao de suas cotas9. Esse processo de reaproximao
9 Acordo de aproveitamento das guas do Nilo firmado em 1929 e renovado em 1959 alocava
ao Egito 55,5 bilhes de metros cbicos de guas do rio e 18,5 bilhes de metros cbicos ao
167
estancou, todavia, na determinao do governo etope em construir a

Barragem do Renascimento, projeto iniciado em 2011 e que, conduzido
sem entendimento prvio com o Egito, poderia reduzir o fluxo de guas
jusante e prejudicar a agricultura do Vale e Delta do Nilo. Declaraes
de Morsi e de lideranas da IM, em junho de 2013, de que o governo
poderia recorrer a todos os meios possveis para evitar construo da
represa, constituram elemento de agravamento da crise poltica interna.
Morsi no veio a realizar visita bilateral a pas africano fora da Bacia do
Nilo (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2013g).
BRICS
Se, no contexto regional, Morsi evitava mudanas de paradigma de
modo a apaziguar receios de aliados tradicionais, houve modificaes
concretas no contexto global, em particular quanto maior aproximao
com o agrupamento BRICS. O primeiro sinal nesse sentido foi visita
China em agosto de 2012, ao que se seguiram visitas ndia em maro de
2013, Rssia em abril e ao Brasil em maio.
As visitas bilaterais aos pases do BRICS trataram, sobretudo, de
temas econmicos. Todas as viagens contaram com participao de misso
empresarial egpcia, chefiada por Hassan Malek, presidente da Egyptian
Business Development Association (EBDA), associao empresarial fundada
em maro de 2012 que congregava corporaes com vnculos com a IM.
Nas viagens externas de Morsi, vendeu-se imagem do Egito como polo
de exportaes aos mercados rabe, africano e europeu (ROLL, 2013, p.
15-16)10. Nas viagens China e ndia, em particular, Morsi buscou atrair
investidores para o projeto do Corredor do Canal de Suez, iniciativa de
transformao da Zona do Canal em polo logstico e centro tecnolgico11.
Sudo. Os demais Estados da bacia hidrogrfica do Nilo, como os supracitados, no haviam

sido includos no acordo renovado em 1959 por ainda serem colnias e, ao longo das dcadas
subsequentes, no houve contestaes significativas. Ver MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 2013e.
10 O Egito firmara Acordo de Associao com a Unio Europeia em 2001 (em vigor desde
2004) e Acordos de Livre Comrcio com a Turquia em 2005 (em vigor desde 2007) e com
Associao Europeia de Livre Comrcio (EFTA, que abrange Sua e Noruega) em 2007,
em vigor desde o mesmo ano. O pas acedera ao COMESA (Mercado Comum da frica
Oriental e Austral, formado por 20 pases) em 1994 e ao GAFTA (Grande rea rabe de
Livre Comrcio, composto por 18 naes) em 1998.
11 A China j detinha Zona Franca prxima Zona do Canal, em Ain Sukhna, sob joint venture
168
Com a China, Morsi firmou oito instrumentos bilaterais, em reas como

promoo de investimentos, comrcio, agricultura, turismo, comunicaes
e meio ambiente. Selecionou a China como primeiro destino extrarregional
para sinalizar mudana de paradigma na poltica externa.
Em visita ndia, Morsi deu prioridade, na rea econmica, parceria
no campo tecnolgico. Salientou interesse em construir, no mbito do
projeto do Corredor do Canal de Suez, um Vale do Silcio entre Port
Said e Suez. Os seis instrumentos bilaterais firmados tratavam de troca de
informaes sobre criao de parques tecnolgicos e clusters de Tecnologia
da Informao, lanamento de satlite egpcio pelo programa espacial
indiano e parceria em segurana ciberntica e MPMEs (MINISTRIO
DAS RELAES EXTERIORES, 2013b)12. Em Nova Dlhi, Morsi
manifestou pela primeira vez seu desejo de eventual adeso do Egito ao
BRICS e transformao do agrupamento em E-BRICS (THE HINDU,
2013).
Na visita Rssia, Morsi concentrou-se, igualmente, em temas
econmicos, embora sua visita tambm constitusse gesto poltico
relevante, tendo em conta haver Mubarak realizado uma nica visita ao pas,
em 2008, e o fato de a IM ser considerada organizao terrorista na Rssia
desde 2003. A viagem de Morsi deu nfase ao interesse em tecnologia
russa para construo de usina termonuclear no Egito (MINISTRIO
DAS RELAES EXTERIORES, 2013d). De modo geral, o presidente
Vladimir Putin e o establishment russo desconfiavam do Isl poltico e
receavam a influncia de uma experincia islamita democrtica sobre
repblicas russas de populao muulmana, tendo em conta a memria da
insurgncia no Cucaso nos anos 1990 e 2000. Esse receio tornou a Rssia
um dos pases mais receptivos situao poltica egpcia ps-Morsi.
Morsi deu os passos iniciais de uma nova poltica externa baseada
em projeo do Egito aos novos polos de poder internacionais, estratgia
refletida na aproximao ao BRICS e na ambio manifesta de adeso
do Egito, no mdio prazo, ao agrupamento. Mesmo no entorno regional,
do governo egpcio com a TIDA (Tianjin Industrial and Technological Development Area), com
38 firmas chinesas instaladas e investimentos de US$ 600 milhes em capacidade produtiva.
O projeto do Corredor do Canal de Suez programa investimentos de US$ 100 bilhes em
complexos logsticos, industriais e tecnolgicos na Zona do Canal.
12 Dilogo com Vishvas Sapkal, diplomata da Embaixada da ndia no Cairo, 19 abr. 2015.
169
a nova poltica externa egpcia seguiu curso de ao proativo uma vez

assumidos compromissos bsicos como manuteno dos acordos de
Camp David marcado por atuao decisiva e central do pas no conflito
Israel-Hamas, por proposta de liderana de pases muulmanos (por meio
de um quarteto regional) em processo de soluo poltica para o conflito
na Sria, e pela aproximao com a Unio Africana. As necessidades
econmicas imediatas do pas, bem como o ceticismo latente em parceiros
externos tradicionais em relao IM no poder, impuseram limitaes a
essa estratgia. Seu ponto central, porm, baseado na ideia de retomada
gradual do papel de liderana regional do Egito e de estabelecimento de
novas parcerias, permaneceu e seria retomado no perodo ps-Morsi.
Poltica externa de Sisi: continuidade na mudana

A poltica externa de Abdel Fattah El-Sisi busca manter a diversificao
de parcerias externas iniciada pelo governo Morsi. Nabil Fahmy, chanceler
durante o primeiro ano ps-Morsi, j salientava, ao assumir o cargo, que o
Egito buscaria novos amigos sem substituir os antigos13.
A diplomacia egpcia assim atuaria uma vez superada a imediata
preocupao de garantir comunidade internacional que a destituio de
Morsi resultara no de um rompimento institucional, mas do exerccio da
vontade popular e que o pas daria incio a nova transio democrtica.
O Egito no sofreu sanes significativas, parte suspenso na Unio
Africana e interrupo parcial da ajuda econmica militar americana,
questes superadas por ocasio da eleio de Sisi Presidncia em 2014.
Contexto regional
No mbito regional, a diplomacia egpcia ps-Morsi intensificou, em
particular aps a posse de Sisi na Presidncia, relaes com os pases do
Golfo Prsico responsveis pela ajuda econmica de US$ 10,7 bilhes
recebida no momento subsequente deposio de Morsi: Arbia Saudita,
Emirados rabes Unidos e Kwait, com nfase no eixo Cairo-Riade.
O contexto regional resultante da Primavera rabe, com
enfraquecimento institucional de Lbia, Imen e Sria em virtude de
conflitos internos irresolutos, proporcionou a Sisi, com respaldo saudita,
13 Dilogo com o embaixador Nabil Fahmy; Cairo, 22 abr. 2015.
170
oportunidade de projeo internacional do Egito e de seu prprio

regime como bastio de fora e estabilidade no Oriente Mdio contra
o terrorismo e o extremismo religioso14. No mbito do mandato egpcio
no Conselho de Segurana das Naes Unidas para o binio 2016-17, o
Egito preside o Comit de Contraterrorismo do Conselho e busca pautar
sua atuao, em particular, na defesa do combate a narrativas empregadas
na incitao violncia e no recrutamento de perpetradores de atos
terroristas15.
No campo regional, o eixo Cairo-Riade tende a manter-se forte,
apesar da eventual reduo de apoio financeiro saudita, enquanto ambos
os pases perceberem ameaas regionais comuns, em particular o Ir,
luz da distenso da Repblica Islmica com os EUA. Em 31 de julho de
2015, duas semanas aps o acordo P5+1/Ir sobre o programa nuclear
iraniano, Egito e Arbia Saudita firmaram a Declarao do Cairo, com
compromisso de esforos no mbito regional para criao de uma fora
militar conjunta rabe. Sisi declarou, na ocasio, serem egpcios e sauditas
protetores do mundo rabe16.
14 Embora a ascenso de Salman Al-Saud ao trono saudita em janeiro de 2015 tenha resultado
em especulaes, no Reino e no Egito, sobre eventual distenso saudita com a Irmandade em
virtude de gestos de aproximao de Riade com partido poltico iemenita prximo IM, no
mbito de interveno militar saudita no pas vizinho, tais acenos no devem ser interpretados,
segundo lideranas egpcias da Irmandade, como mudana holstica de postura do Reino
perante a IM. A monarquia saudita no emitiu sinais de que poderia reverter deciso tomada
em maro de 2014 de declarar a Irmandade organizao terrorista. parte esta questo, a
Casa de Al-Saud continua a perceber a IM como ameaa por temor da eventual influncia
domstica de movimento islamista com modelo de governana baseado em processo eleitoral
democrtico e alternncia de poder.
15 O Comit de Contraterrorismo do Conselho de Segurana das Naes Unidas foi criado pela
Resoluo 1373/2001, adotada em 28 de setembro de 2001, duas semanas aps os ataques
terroristas de 11 de setembro em Nova York. O Comit tem a atribuio de monitorar a
implementao da referida Resoluo, conforme a qual todos os estados-membros das
Naes Unidas devem implementar medidas que ampliem sua capacidade institucional de
combate interno e regional ao terrorismo, como, por exemplo, criminalizao de quaisquer
financiamento e assistncia ativa ou passiva a atividades terroristas.
16 O ponto focal de Sisi na Casa Real saudita era, at o falecimento do rei Abdullah, em 23 de
janeiro de 2015, o segundo nome na linha de sucesso, prncipe Moqren bin Abdul-Aziz. Em
29 de abril de 2015, o referido prncipe foi deslocado da linha de sucesso pelo rei Salman.
Sisi visitou Riade em seguida para se aproximar dos novos nomes na linha de sucesso, em
particular do novo segundo nome e ministro da Defesa, prncipe Mohamed bin Salman Al-
Saud. Este assinou, pelo lado saudita, a Declarao do Cairo em 31 de julho de 2015.
171
Quanto ao conflito civil srio, Sisi limita-se a defender soluo poltica,

aspecto em que diverge dos sauditas, favorveis a mudana de regime em
Damasco, poltica ou no. Elemento central, para o Egito, evitar cenrio,
na Sria, de participao de grupos islamitas, independente de seus matizes
ideolgicos, em coalizo transicional de poder. O receio do governo Sisi
com tal perspectiva diz respeito no a temor de favorecimento srio a
grupos extremistas no Sinai17, mas, sim, a eventual ampliao da capacidade
da IM de manter postura de rejeio ao regime egpcio.
O Egito ps-Morsi afastou-se, em momento inicial, de aliados da IM
como Qatar e Turquia, refgios de lideranas expatriadas da Irmandade.
Enquanto o Qatar, membro do Conselho de Cooperao do Golfo (CCG)
e receoso das consequncias de isolamento em seu entorno geogrfico
imediato18, procedeu a gradual reaproximao com o Egito, a Turquia
reduziu, a partir de 2014, a retrica crtica ao novo regime egpcio em
nome do bom relacionamento com Riade, mas sem reaproximar-se do
Cairo.
O relacionamento com Israel permaneceu conduzido pelo
Mukhabarat. Tal fato evidenciou-se com a operao militar israelense
Borda de Proteo sobre o Hamas em Gaza, que se estendeu de 8 de
julho a 26 de agosto de 2014. As negociaes para cessar-fogo, pelo lado
egpcio, ficaram a cargo do ento diretor de Inteligncia, general Mohamed
Farid El-Tohamy.
Estados Unidos
O relacionamento com os Estados Unidos no retornou, no perodo
ps-Morsi, a uma zona de conforto para ambos os lados. No Egito, o
estamento militar, a alta burocracia civil e Sisi em particular percebem os
EUA como aliados da IM durante o governo Morsi. No impresso sem
fundamento, em virtude da tolerncia demonstrada pelo lado americano
a Morsi por ocasio da Declarao Constitucional de novembro de 2012,
por afirmaes da ento embaixadora americana no Cairo, Anne Patterson,
17 O principal desses grupos extremistas no Sinai, os Defensores da Casa Sagrada (Ansar Bayt
Al-Maqdis), jurou fidelidade ao autointitulado Estado islmico (Daesh) em novembro de
2014.
18 Principal momento de presso do CCG deu-se em maro de 2014, quando Arbia Saudita,
Emirados rabes Unidos e Bahrein convocaram seus embaixadores em Doha para consultas.
172
de defesa da legitimidade do mandato de Morsi e pela suspenso parcial da

ajuda econmica militar em outubro de 2013, restabelecida aps eleio
de Sisi.
Ressentimento contra o governo americano foi um dos elementos
que motivaram o novo regime a manter a poltica externa de Morsi de
aproximao a outros polos de poder internacionais, Rssia em particular.
Coube ao secretrio de Estado John Kerry, em trs visitas ao Egito entre
novembro de 2013 e setembro de 2014, pavimentar caminho para o
primeiro e nico encontro bilateral em nvel presidencial desde 2009, em
25 de setembro de 2014, em Nova York, s margens do debate geral da 69a
AGNU, em que discutiram, sobretudo, segurana regional ps-Primavera
rabe. Sisi e Obama acordaram, na ocasio, criao de dilogo estratgico
em nvel de chanceleres. O encontro presidencial terminou sem convite
de lado a lado para visita bilateral (WHITE HOUSE, 2014; AHRAM
ONLINE, 2014a)19.
No dilogo estratgico entre John Kerry e Sameh Shoukry realizado
na capital egpcia em 2 de agosto de 2015, tornou-se patente a posio
americana perante o novo regime: apoio no combate ao terrorismo com
nfase maior em Direitos Humanos de modo a evitar fortalecimento do
extremismo religioso (KIRKPATRICK, 2015).
Segundo a Embaixada americana no Cairo, a diplomacia dos EUA
prioriza atualmente, em seu relacionamento com o Egito, segurana
regional e retomada do crescimento econmico; democratizao ficar para
momento subsequente, quando aquelas vertentes estiverem equacionadas20.
Europa
A postura europeia perante o Egito no perodo ps-Morsi seguiu
padro tolervel para o lado egpcio: condenaes a violaes de direitos
humanos em nvel comunitrio, negcios como de costume em nvel
bilateral. Era o equilbrio adequado ao Egito, com mais interesse, no
19 Sinal de que Sisi visitaria Washington somente no contexto de visita bilateral foi sua recusa em
participar de Cpula EUA-frica realizada na capital americana em 4 de agosto de 2014. Por
ocasio do 71 Debate Geral da AGNU em setembro de 2016, Sisi manteve encontros com
os candidatos presidenciais Hillary Clinton e Donald Trump; no, porm, com o presidente
Barack Obama.
20 Dilogo com David Ranz, diplomata da Embaixada dos Estados Unidos no Cairo, 20 abr.
2015.
173
caso da Europa, em preservao que em fortalecimento de laos. Mesmo

Bruxelas buscou rapidamente normalizar seu relacionamento com o Cairo,
em virtude no s da expanso do Daesh no entorno regional egpcio,
mas, tambm, por outra questo que ganhou intensidade a partir de 2014:
controle de refugiados dos conflitos ps-Primavera rabe, em particular
dos 135 mil srios atualmente residentes no Egito.
A normalizao com Bruxelas foi rpida: ao final de julho de 2013,
nas primeiras semanas ps-Morsi, a ento alta representante europeia para
Relaes Exteriores, Catherine Ashton, chegou a manter encontro com
o ex-presidente em seu local de deteno. Menos de um ano depois, em
abril de 2014, j no mantinha encontros com representantes da IM ao
visitar o Egito, mesmo antes da eleio de Sisi. A legitimao do novo
presidente perante as lideranas de pases europeus consolidou-se com
as participaes de alto nvel na Conferncia para o Desenvolvimento
Econmico do Egito em maro de 2015: o primeiroministro italiano,
Matteo Renzi; o vice-chefe de governo alemo, Sigmar Gabriel; o ento
chanceler britnico, Philip Hammond; e a nova alta representante europeia,
Federica Mogherini, com quem Sisi discutiu temas securitrios regionais,
no questes domsticas21.
O presidente egpcio j fez visitas bilaterais a Madri, Roma, Paris,
Londres e Berlim, importantes menos pelos instrumentos firmados (que
pouco acrescentam de significativo a fluxo comercial e de investimentos
que j era, antes de 2011, o mais importante para o Egito) do que pelo
reconhecimento da legitimidade de Sisi como lder egpcio e bastio contra
o extremismo religioso22.
frica
No que diz respeito a relaes com a frica, Sisi manteve estratgia
de Morsi de maior participao egpcia no mbito da Unio Africana e
diplomacia presidencial proativa perante os pases da Bacia do Nilo. Por
ocasio da XXIII Cpula da UA, em junho de 2014, a primeira aps
21 Dilogo com Gabriel Munuera Vinals, diplomata da Misso da Unio Europeia no Cairo,
15 abr. 2015.
22 Em comparao com Sisi, Morsi no chegou a exercer uma vertente europeia em sua poltica
externa. Realizou breves visitas a Bruxelas e Roma, em setembro de 2012, e a Berlim, em
janeiro de 2013, invariavelmente encurtadas em virtude da situao poltica domstica.
174
readmisso do Egito e com presena de Sisi, o lder egpcio anunciou

a criao da Agncia Egpcia de Cooperao para o Desenvolvimento,
voltada para projetos em pases africanos e rabes que abrangero
servios de sade, educao e agricultura (irrigao). Na mesma ocasio,
margem da Cpula, Egito, Sudo e Etipia formaram comit tripartite
para entendimento sobre a Barragem do Renascimento em construo
na Etipia e em virtude da qual Morsi chegara a aventar, em suas
semanas finais no poder, possibilidade de reao armada egpcia. Do
comit resultou a assinatura, em maro de 2015, em Khartoum, pelos
lderes dos trs pases, de Declarao de Princpios sobre construo da
barragem e aproveitamento das guas do Nilo, na qual os estados-parte
se comprometem com os princpios de cooperao, sustentabilidade, uso
adequado e justo das guas do Nilo e soluo pacfica de controvrsias
(AHRAM ONLINE, 2015a).
A reaproximao com a frica do Sul aps a ruptura institucional
de julho de 2013 foi outro aspecto fundamental para o prestgio de Sisi
no continente. O governo sul-africano criticara duramente a destituio
de Morsi e apontara sua prpria transio nos anos 1990 como exemplo
para o Egito, ao que a Chancelaria egpcia respondeu rejeitar como
exemplo o modelo de reconciliao sul-africano (ALLAFRICA, 2013).
A reaproximao iniciou-se com encontro de Sisi com o presidente Jacob
Zuma em Nova York em setembro de 2014 s margens do debate geral
da 69a AGNU e concluiu-se com visita oficial de Zuma ao Cairo em 2 de
abril de 2015, ocasio na qual ambos os presidentes acordaram retomar
trabalhos de Comisso mista em nvel de chanceleres (AHRAM ONLINE,
2015b).
O principal xito de Sisi no contexto africano, porm, foi a realizao
de Cpula africana em Sharm El-Sheikh, em 10 de junho de 2015,
para assinatura do Acordo Tripartite de Livre Comrcio (TFTA) entre
COMESA (Mercado Comum da frica Oriental e Austral, ao qual o
Egito acedera em 1994), EAC (Comunidade da frica Oriental) e SADC
(Comunidade para o Desenvolvimento da frica Austral), aps quatro
anos de negociaes entre trs blocos que abrangem 25 pases africanos23,
23 Os 25 pases africanos membros do Acordo de Livre Comrcio Tripartite (TFTA) so: frica
do Sul, Angola, Botsuana, Burundi, Comores, Djibouti, Egito, Eritreia, Etipia, Lesoto,
Madagascar, Malaui, Maurcio, Moambique, Nambia, Qunia, Repblica Democrtica do
Congo, Ruanda, Seychelles, Suazilndia, Sudo, Tanznia, Uganda, Zmbia e Zimbbue.
175
representam 57% da populao continental e 58% da economia africana.

A Cpula fora planejada para criar oportunidade de projeo da imagem
de Sisi como liderana internacional no momento em que completava
um ano na Presidncia. Enquanto Morsi, ao completar um ano no poder,
defrontara-se com manifestaes massivas que levaram sua queda,
Sisi celebrava como anfitrio, aps o mesmo perodo na Presidncia, a
assinatura do primeiro acordo de livre comrcio do Cabo ao Cairo
(AHRAM ONLINE, 2015c).
Rssia
Embora Sisi tenha mantido poltica de Morsi de maior projeo
extrarregional do Egito, o elemento novo mais significativo no perodo
ps-2013 foi a aproximao com a Rssia, um novo velho amigo, como
contraponto ao afastamento de Washington aps a queda de Morsi. Nos
quinze meses seguintes posse de Sisi, os mandatrios visitaram-se quatro
vezes, com destaque para visita de estado de Putin ao Cairo em fevereiro
de 2015, seguida de visita de estado de Sisi a Moscou em agosto do mesmo
ano.
Em resultados concretos, a reaproximao do Cairo com Moscou
em intensidade indita desde a Era Nasser rendeu acordo de armamentos
russos no valor de US$ 2 bilhes, financiado por Riade e Abu Dhabi,
com destaque para novos equipamentos de Defesa Area; negociaes
para acordo de livre comrcio com a Unio Econmica Eurasiana24,
tentativamente sem uso de moeda intermediria (particularmente
importante para o Egito em virtude do baixo montante de reservas); e
entendimento para construo da primeira usina nuclear egpcia, com
transferncia de tecnologia da corporao nuclear russa Rosatom25. O
comrcio bilateral proporciona ao lado russo supervit anual superior a
US$ 4 bilhes, essencial em momento de sanes econmicas dos pases
ocidentais (EL-FIQI, 2015).
A Lbia, membro do COMESA, no firmou o TFTA. reas especficas do TFTA ficaram

pendentes de acordo, como regras de origem. Etapa seguinte do TFTA prev negociaes
sobre acesso em servios e direitos de propriedade intelectual.
24 A referida unio aduaneira inclui Rssia, Armnia, Belarus, Cazaquisto e Quirguisto.
25 Acordo para construo de usina termonuclear em Dabaa, no litoral do Mar Mediterrneo,
com quatro reatores fornecidos pela Rosatom, foi firmado no Cairo em 19 de novembro de
2015, na presena de Sisi.
176
Elementos que refreiam maior dinamismo nas relaes com Moscou

so o relativo isolamento internacional da economia russa e a queda nos
preos do barril de petrleo, que dificultam planos de investimento russos
no Egito: rea destinada a Zona Franca russa no Corredor do Canal de
Suez permanece sem investimentos. Embora Moscou constitua novo eixo
da poltica externa egpcia, no rivalizar com Washington26.
BRICS e sia
No que diz respeito a relaes com a China, que como a Rssia no
levantara objees ao novo regime egpcio em julho de 2013, Sisi visitou
Pequim em dezembro de 2014 e novamente em agosto de 2015, ocasies
nas quais firmou instrumentos em energia, transporte e infraestrutura e
sublinhou interesse egpcio, como Morsi fizera em 2012, em investimentos
chineses nos projetos do Corredor do Canal de Suez (AHRAM ONLINE,
2014b; ABOUL-YAZID, 2015; WAHISH, 2015). A China retribuiu com
visita de estado do presidente Xi Jinping em janeiro de 2016, ocasio
em que o lder chins convidou Sisi a participar da Cpula do G20 em
Hangzhou, em setembro. Ambos os lderes assinaram 21 instrumentos
que representam projetos de investimentos chineses de US$ 17 bilhes
no mdio prazo, entre os quais acordo de infraestrutura para primeira
fase da construo de nova capital administrativa nos arredores do Cairo
(REUTERS, 2016a)27. Ao contrrio da Rssia, a China j dispe de Zona
Franca ativa prxima ao Corredor, com estoque de investimentos de
US$ 600 milhes. Objetivo egpcio nas relaes com a China reduzir
uso de moeda intermediria no comrcio bilateral, por se tratar do mais
elevado dficit comercial egpcio (US$ 8 bilhes em 2015).
Sisi tambm busca atrair investimentos indianos para o Corredor do
Canal de Suez. Em setembro de 2015, manteve encontro com o premier
Narendra Modi em Nova York s margens do debate geral da 70a AGNU,
ao que se seguiram visitas a Nova Dlhi no ms seguinte e em setembro de
2016. Em ambas as ocasies, tratou de oportunidades de investimentos no
Egito e do seguimento dos instrumentos firmados durante visita de Morsi
26 Dilogo com Svetlana Sobova, Embaixada da Federao da Rssia no Cairo, 9 abr. 2015.
27 Em setembro de 2015, o governo egpcio firmara acordo com a Corporao de Construo
e Engenharia Civil da China para estudo de viabilidade econmica e financeira da construo
de nova capital administrativa, a localizar-se entre o Cairo e Ain Sukhna, na costa do Mar
Vermelho. Cf. NOUEIHED, 2015.
177
a Nova Dlhi em maro de 2013 (LEILA, 2015; AHRAM ONLINE,

2015d). Na mais recente visita, Sisi e Modi acordaram dobrar o comrcio
bilateral para US$ 8 bilhes nos prximos anos (THE HINDU, 2016).
O presidente egpcio procura voltar-se no apenas para China e ndia,
mas para a sia como um todo: em 2015 e 2016, visitou Japo, Coreia do
Sul, Indonsia e Singapura. Durante a visita de Sisi a Tquio, o primeiro
ministro japons Shinzo Abe afirmou que empresas japonesas planejam
investir US$ 18 bilhes no Egito nos prximos anos (WAHISH, 2015;
REUTERS, 2016b).
A diplomacia egpcia sob Sisi constitui, em seus pontos de orientao,
continuao da poltica externa de Morsi: i) aproximao do Egito a polos
de poder internacionais, igualmente intitulada de ampliao das opes
globais (SAID, 2014); ii) busca de parcerias com pases que possam
intensificar presena econmica no Egito; iii) preservao dos laos com
parceiros tradicionais extrarregionais; e iv) intensificao da diplomacia
presidencial, sobretudo em nvel bilateral. O combate ao terrorismo
constitui elemento adicional a definir a poltica externa de Sisi, ao fortalecer,
no curto prazo, a vertente militar na busca de parcerias externas (aspecto
patente na aproximao com a Rssia) e ao possibilitar projeo do novo
regime como garante da estabilidade regional.
Evoluo, sob Morsi e Sisi, do relacionamento com o Brasil

Brasil e Egito so dois grandes pases em desenvolvimento cujo
relacionamento bilateral, ao longo do sculo XX, ficou aqum de seu
potencial. Ao longo dos anos 2000, as relaes foram elevadas a novo
patamar por iniciativa do lado brasileiro, com visita do ento presidente
Luiz Incio Lula da Silva ao Cairo em dezembro de 2003. Foi a primeira
visita bilateral em nvel presidencial. Lula via em aproximao com o Egito
elemento central para o relacionamento do Brasil e da Amrica do Sul com
o mundo rabe. Mubarak, todavia, nunca demonstrou muita receptividade.
O lder egpcio fazia poucas visitas a outros pases em desenvolvimento
fora do Oriente Mdio (com exceo da China) e demonstrava no
perceber, no Brasil e na Amrica do Sul, parceiros bilaterais significativos
178
nem pases capazes de contribuio considervel para questes regionais

como o conflito Israel-Palestina (EZZAT, 2013)28.
A aproximao mostrou-se mais exitosa no lado econmico: o forte
crescimento do comrcio bilateral, com elevao de 168% das exportaes
brasileiras ao mercado egpcio de 2003 a 2007, resultou em interesse
mtuo em negociaes para um acordo de livre comrcio MERCOSUL-
-Egito. As negociaes, iniciadas em 2008, estenderam-se por quase dois
anos e resultaram na assinatura do segundo acordo de livre comrcio
extrarregional do MERCOSUL em agosto de 2010. Em 2009, o Egito
j se tornara o principal destino de exportaes brasileiras frica. Por
ocasio da assinatura do acordo, o ento ministro de Indstria e Comrcio,
Rachid Mohamed Rachid, declarou ser interesse do Egito ampliar o fluxo
comercial de US$ 1,5 bilho registrado em 2009 para US$ 5 bilhes em
dez anos (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2010).
Em visita do chanceler Celso Amorim ao Egito em dezembro de 2009,
foi criado Mecanismo de Dilogo Estratgico bilateral (MINISTRIO
DAS RELAES EXTERIORES, 2009). O pas permanece, contudo,
aqum de Angola e frica do Sul, naes africanas com as quais o Brasil
mantm Parcerias Estratgicas.
A Revoluo de 2011 e a destituio de Mubarak comprovaram, para
a alta burocracia civil e atores polticos emergentes no Egito, o fracasso
do modelo econmico que ao longo dos anos 2000 garantira crescimento
econmico sem efeito multiplicador suficiente sobre gerao de emprego
e renda. O sistema de subvenes a alguns alimentos bsicos mostrara-se
insuficiente para garantia da estabilidade social. O interesse no modelo
brasileiro de crescimento econmico com incluso social, antes limitado
a poucos atores institucionais de alto nvel, difundiu-se em 2011 e 2012
tanto pelos escales do governo de transio quanto junto aos atores
emergentes da sociedade civil, em particular os islamitas da IM.
Representantes do governo de transio como o ministro das
Finanas, Samir Radwan, manifestavam Embaixada do Brasil, onde
me encontrava lotado em 2011, interesse em evoluo, no mdio prazo,
28 No principal seguimento ao priplo de 2003, a I Cpula Amrica do Sul-Pases rabes (ASPA),

realizada em Braslia em maio de 2005, Mubarak no compareceu, apesar de manifestaes de
interesse de Lula e do secretrio-geral da LEA Amr Moussa nesse sentido. Em maro de 2009,
por ocasio da II ASPA, em Doha, Mubarak tambm no se fez presente.
179
dos subsdios a alimentos para programa de renda mnima em moldes

semelhantes ao Bolsa Famlia. No Egito ps-Mubarak, o tratamento de
temas sociais passava a dar-se por pastas de maior poder poltico, no mais
apenas pelo Ministrio da Solidariedade Social.
Em 8 de maio de 2011, o chanceler Antonio Patriota visitou o Cairo.
O ministro brasileiro sublinhou a seu congnere local, Nabil El-Araby,
interesse em elevao do relacionamento bilateral a um novo patamar.
Sublinhou possibilidades de aproximao bilateral nos campos econmico
e de cooperao tcnica, bem como o desejo de o Brasil fazer-se cada vez
mais presente no Egito e na regio.
Encontro com o futuro mandatrio egpcio, Mohamed Morsi, na
condio de presidente do Partido da Liberdade e Justia (PLJ), teve lugar
em 12 de maro de 2012, em momento subsequente ao xito do PLJ
nas eleies parlamentares. Morsi sublinhou observar com admirao o
desenvolvimento econmico e social brasileiro: a very good experience
of development in the last 15 years MINISTRIO DAS RELAES
EXTERIORES, 2012a). Assessores seus manifestaram interesse em
informaes sobre programas brasileiros referentes a temas como
microfinanciamento para MPMEs; mecanismos de resistncia do setor
bancrio brasileiro aos efeitos da crise financeira global iniciada em 2008;
e polticas de desenvolvimento da produtividade agrcola (MINISTRIO
DAS RELAES EXTERIORES, 2012b).
Essam El-Haddad, assessor de Morsi para relaes internacionais
aps a posse do presidente eleito, em julho de 2012, salientou Embaixada
do Brasil o interesse do governo Morsi em conhecer melhor no s os
programas sociais de combate extrema pobreza, mas, tambm, em
estabelecer contatos entre empresrios de ambos os lados em reas como
agricultura, tecnologia da informao e conectividade area e martima.
Haddad tambm mencionou, no que viria a tornar-se padro em contatos
com autoridades brasileiras at o fim do governo Morsi, interesse egpcio
em acesso ao BRICS e ao IBAS29.
O Egito tinha interesse em acelerar a entrada em vigor do ALC
MERCOSUL-Egito firmado em 2010 e deu passo concreto nesse sentido
29 Contatos peridicos com diplomatas da Embaixada do Brasil no Cairo aps minha partida do
Egito, em julho de 2012, contriburam para registro de informaes por vezes no relacionadas
em expedientes oficiais, como as do pargrafo em tela.
180
ao ser o primeiro estado-parte a depositar, em janeiro de 2013, na Secretaria

do MERCOSUL, instrumento de ratificao do acordo.
Mohamed Morsi realizou, em 8 e 9 de maio de 2013, a primeira visita
de estado de um presidente egpcio ao Brasil. Resultou na assinatura de
seis atos: Acordo de Cooperao Tcnica (a substituir o de 1973); quatro
Memorandos de Entendimento sobre Cooperao Tcnica nas reas
de Agricultura, Desenvolvimento Agrrio, Desenvolvimento Social e
Cooperao Ambiental; e Protocolo de Cooperao entre a Fundao
Biblioteca Nacional e a Biblioteca de Alexandria (MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES, 201330). O Comunicado Conjunto assina-
lou, parte compartilhamento de experincias de programas sociais,
compromisso com intensificao de misses empresariais e visitas
ministeriais, bem como do dilogo estratgico bilateral de modo a atuar
em conjunto no enfrentamento dos grandes desafios de uma ordem
global em transformao.
A visita incluiu encontro na EMBRAPA, pelo interesse egpcio em
cooperao em tcnicas de produtividade agrcola, e seminrio empresarial
em So Paulo organizado pela Federao das Indstrias do Estado
de So Paulo (FIESP), no qual Morsi saudou o Brasil como exemplo
de desenvolvimento industrial e apresentou o Egito como polo de
exportao para os mercados rabe, africano e europeu31.
A primeira visita de um presidente egpcio ao Brasil proporcionou
intensificao sem paralelo das oportunidades de frentes de cooperao
com o Brasil, de forma coordenada pela Chancelaria egpcia, mas
claramente impulsionada pela Presidncia. Era um processo promissor
que parecia deslanchar, todavia, em momento de rpido agravamento da
situao poltica egpcia.
Em 3 de julho de 2013, dia em que Morsi foi deposto aps quatro dias
de manifestaes massivas da oposio, o governo brasileiro fez chamado
ao dilogo e conciliao no Egito. Aps operao de represso a
manifestantes no Cairo, em 14 de agosto, com centenas de mortos,
30 MRE. Secretaria de Estado. Despacho Telegrfico 155 de 5 jun. 2013 Embaixada no Cairo
(ostensivo).
31 Hassan Malek, que liderava a delegao empresarial egpcia, composta por representantes de
22 empresas (majoritariamente vinculadas EBDA), organizou encontros com 30 executivos
brasileiros vinculados a setores como em energia, agricultura e alimentos processados.
181
o governo brasileiro passou a condenar a brutalidade da represso e

a sria degradao da situao de segurana (MINISTRIO DAS
RELAES EXTERIORES, 2013i, 2013j; 2013k; 2013l).
O ento chanceler Antonio Patriota recebeu, em 18 de agosto,
telefonema do novo chanceler egpcio. Nabil Fahmy salientou o
compromisso do governo interino com novo processo de transio
democrtica, ao que o ministro brasileiro respondeu esperar cessao da
violncia poltica no pas, de modo a possibilitar o consenso necessrio
para a transio planejada pelo novo governo (FAHMY, 2013).
Concluda a fase turbulenta referente s primeiras semanas
subsequentes destituio de Morsi, o governo brasileiro adotou postura
de observao da evoluo da situao poltica local, marcada pela
gradual ascenso de Sisi presidncia do Egito. Em 7 de maio de 2014,
o ento candidato presidencial exps sua viso de poltica externa aos
embaixadores latino-americanos no Cairo: mencionou a ascenso de
potncias emergentes, tais como China, Rssia, ndia e Brasil, que se
consolidaro em um mundo efetivamente multipolar. Salientou que o
Egito j buscava moldar sua atuao externa de modo a diversificar suas
parecerias globais (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES,
2013c).
Foi na rea agrcola que se deu o primeiro gesto concreto de
reaproximao bilateral: o ministro da Agricultura, Neri Geller, fez viagem
ao Egito em agosto de 2014 para tratar do levantamento de embargo
egpcio carne bovina de Mato Grosso e, tambm, da ampliao de
vendas brasileiras de carnes sobretudo a bovina ao mercado egpcio.
A viagem, de carter inicialmente tcnico, adquiriu dimenso poltica.
Acompanhado de delegao empresarial32, Geller manteve, no dia 28 de
agosto, encontro com o presidente Sisi, que raramente recebe ministros
estrangeiros que no os de Defesa ou Relaes Exteriores. O mandatrio
egpcio manifestou apoio ao fortalecimento de laos com o Brasil e
verbalizou admirao pelas conquistas brasileiras no plano econmico,
em particular na produtividade agrcola (AGNCIA DE NOTCIAS
32 A delegao empresarial que acompanhou o ministro Geller ao Egito era composta por
Michel Alaby, secretrio-geral da CCAB, e Antonio Jorge Camardelli, presidente da Associao
Brasileira das Indstrias Exportadoras de Carne (ABIEC), alm de representantes de empresas
do setor como JBS Foods e BR Foods.
182
BRASIL-RABE (ANBA), 2014; EGYPT INDEPENDENT, 2014).

O resultado da misso foi indiscutivelmente positivo: em 2016, o Egito
tornou-se o segundo mercado externo da carne bovina brasileira,
superado apenas por Hong Kong (ASSOCIAO BRASILEIRA DE
INDSTRIAS EXPORTADORAS DE CARNE, 2016).
Os sinais de reaproximao davam-se, todavia, em momento de
crescentes limitaes oramentrias em diversos rgos da administrao
pblica brasileira, que dificultavam qualquer iniciativa de vulto de
cooperao bilateral. No perodo ps-Morsi, a nica misso brasileira ao
Egito para discusso de oportunidades de cooperao tcnica bilateral
realizou-se em maro de 2015, no mbito da cooperao entre o governo
brasileiro e o Programa Mundial de Alimentos (PMA), com o objetivo de
identificar possibilidades de compartilhamento de experincias brasileiras
de programas de cunho social, conforme previsto no Comunicado
Conjunto de maio de 2013. A misso identificou oportunidades em reas
como proteo social, alimentao escolar e sade infantil relacionada
alimentao (MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES, 2015).
A atuao do setor privado ocorre de forma paralela e complementar
reaproximao em nvel governamental: em novembro de 2015, decreto
do ento ministro de Indstria e Comrcio do Egito, Tarek Kabil, definiu
os nomes dos 21 membros egpcios da Comisso Empresarial bilateral,
inicialmente tratada por ocasio da visita presidencial de 2013. Nas
palavras de Mohamed El-Khatib, cnsul comercial do Egito em So Paulo,
os empresrios egpcios integrantes do Conselho Empresarial so all of
them heavyweight names (AMERICAN CHAMBER OF COMMERCE
IN EGYPT, 2015)33.
A operacionalizao do Conselho Empresarial bilateral, pelo lado
egpcio, sinal positivo luz da evoluo da situao das empresas brasileiras
com unidades instaladas no Egito, como Marcopolo e Camargo Corra.
A primeira firma construiu linha de montagem de nibus em Suez em
2009, em pareceria com a Ghabbour Auto (firma automotiva local), com
capacidade produtiva de 3 mil unidades ao ano; em 2015, a produo diria
havia passado de trs unidades, nos primeiros anos ps-Mubarak, para
seis unidades, com evoluo prevista para oito nibus dirios. A segunda
empresa mantm no Egito sua maior unidade produtora de cimento no
33 Dilogo com Mohamed El-Khatib; Braslia, 8 dez. 2015.
183
mundo, responsvel por 7% do mercado local daquele insumo. Empresas

brasileiras no Egito fazem uso de suas unidades no pas como polo de
exportao para mercados africanos e rabes e destacam a importncia de
interlocuo permanente com as autoridades locais em particular com o
Ministrio de Investimentos para soluo de questes como dificuldades
de repatriao de dividendos e obteno de licenas de importao de
insumos sem equivalentes locais34.
Em 10 e 11 de novembro de 2015, realizou-se, em Riade, a IV
Cpula da ASPA. O ento chanceler Mauro Vieira manteve reunio com
seu congnere egpcio, o que constituiu o primeiro encontro em nvel de
chanceleres no perodo ps-Morsi. A IV Cpula da ASPA poderia, contudo,
ter constitudo oportunidade para um primeiro encontro presidencial
Brasil-Egito no perodo ps-Morsi. Embora tenha-se registrado a primeira
participao de um mandatrio egpcio em Cpula da ASPA, o Brasil no
se fez representar em nvel presidencial. O Brasil tornou-se, aps visita
de Sisi ndia em outubro de 2015, o ltimo pas do BRICS a ainda no
haver mantido encontro com o lder egpcio em nvel de chefe de estado
ou governo. A mais recente oportunidade, por ocasio da Cpula do G20
na China, em setembro de 2016, foi igualmente perdida: Sisi, na condio
de convidado de honra do governo chins, reuniu-se com todos os lderes
de pases do BRICS ( parte Narendra Modi, que visitara dias antes em
Nova Dlhi), com exceo do presidente Michel Temer.
Uma estratgia de intensificao do relacionamento Brasil-Egito deve
incluir encontro presidencial, inicialmente margem de evento multilateral
e eventualmente, em momento seguinte, no formato de visita bilateral.
A poltica externa do Egito de Sisi norteada por intenso empenho
do prprio presidente na busca de interlocuo de mandatrio para
mandatrio, com definio de diretrizes de poltica externa centralizadas
na Presidncia. Tendo em conta os sinais j emitidos por Sisi de interesse
no Brasil, cuja manifestao mais recente foi sua participao na IV Cpula
da ASPA, cabe ao governo brasileiro responder em nvel apropriado,
levando-se em considerao a situao de atraso do Brasil perante outros
pases do mesmo porte quanto reaproximao com o Egito ps-Morsi.
34 Dilogo com Thiago Castilhos e Claudemar Silva, executivos da GB Polo Bus Manufacturing;
Cairo, 22 abr. 2015.
184
Passo igualmente importante, no necessariamente dependente

de interlocuo em nvel presidencial, a regularizao dos encontros
previstos no Dilogo Estratgico em nvel de chanceler, de modo a dar
encaminhamento, em periodicidade anual, a pendncias do relacionamento
bilateral, bem como a temas multilaterais de possvel atuao conjunta.
igualmente digna de anlise eventual criao de Comisso Mista Comercial
bilateral, mecanismo j mantido pelo Egito com China, ndia e Rssia
e que poderia atuar de forma complementar ao Dilogo Estratgico,
tendo em conta nvel ainda significativo de desconhecimento, entre o
empresariado brasileiro, das oportunidades de investimentos na economia
egpcia (conforme executivos brasileiros residentes no Egito), bem como o
fato de ser o Egito responsvel por um dos maiores supervits comerciais
brasileiros, que entre 2011 e 2015 superou US$ 10 bilhes, comparvel ao
saldo comercial mantido com a Argentina no mesmo perodo.
O Egito ps-Mubarak v no Brasil pas que alcanou patamar
superior no processo de soluo de questo que perpassa a histria do
Egito moderno e veio a ser elemento central da Revoluo de 2011: a
mobilidade social. Todas as foras polticas egpcias, de seculares a islamitas,
de militares a civis, sabem tratar de tema cujo devido encaminhamento
no mais pode ser dissociado de qualquer projeto de pas ou de poder no
Egito. A neutralizao dos atores polticos proscritos pelo atual regime
egpcio requer, mais que fora militar e combate insurgncia terrorista
no Sinai, implementao de mecanismos de mitigao dos obstculos
mobilidade social. Trata-se de aspecto no qual o Brasil tem a contribuir,
no s com compartilhamento de experincias de programas de reduo
da pobreza, mas, tambm, com maior interao entre comunidades
empresariais de lado a lado, em momento no qual o governo egpcio prioriza
fortalecimento de relaes com pases com potencial para contribuir, por
meio de investimentos, para gerao de renda e emprego no Egito.
Concluso
Embora a tentativa de transio democrtica no Egito tenha-se
mostrado mal-sucedida com o rompimento institucional de julho de
2013, a nova poltica externa implementada pelo governo Morsi no teve
seus elementos fundamentais revertidos pelo regime ps-Morsi e pelo
presidente Sisi, que mantiveram, com diferenas pontuais, a aproximao
185
poltica e econmica com centros de poder internacionais como China,

ndia e (principalmente) Rssia, bem como maior projeo do Egito nos
mbitos africano, rabe e asitico, sem renncia s parcerias tradicionais,
em particular com os Estados Unidos e Israel. Em ambos os perodos
estudados, as limitaes econmicas do Egito impuseram manuteno
de laos prximos com os pases do Golfo Prsico, com destaque
para o Qatar, sob Morsi, e para a Arbia Saudita, sob Sisi. No mbito
extrarregional, apesar de diferenas pontuais entre ambos os perodos,
como maior aproximao com a Turquia, sob Morsi, e com a Rssia,
sob Sisi, o parmetro central mostra-se o mesmo nos dois momentos:
diversificao das relaes exteriores do Egito e fortalecimento de vnculos
principalmente com pases com capacidade de investir na economia
egpcia e de compartilhar com o Egito suas respectivas experincias de
desenvolvimento.
No que diz respeito ao relacionamento com o Brasil, a questo
social constituiu elemento fundamental do interesse dos atores polticos
institucionais e no institucionais egpcios pela experincia brasileira de
desenvolvimento econmico com mitigao da pobreza, cujo principal
momento foi a primeira visita de estado de um presidente egpcio ao
Brasil, em maio de 2013. Interlocutores no governo Morsi, cientes do
entrelaamento de temas sociais e econmicos, nunca limitaram seu
interesse em compartilhamento de experincias com o Brasil apenas a
programas sociais; desejavam, tambm, intensificar parcerias empresariais
que fizessem os laos econmicos transcender o fluxo comercial por meio
de investimentos em capacidade produtiva geradores de emprego e renda.
Esse potencial no se esvaiu com o rompimento institucional de
2013. O atual governo egpcio manifestou interesse em fortalecimento
dos vnculos com o Brasil por razes semelhantes s do governo Morsi:
compartilhamento de experincias de programas sociais e adensamento
dos laos econmicos de modo a no refletir estritamente relacionamento
comercial. Trata-se de situao diante da qual cabe ao governo brasileiro
responder de modo apropriado, tendo em conta manifestaes nesse
sentido por parte do governo egpcio e pela aproximao de outras
potncias globais e regionais ao Egito.
186
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obama-bilateral-meeting-president-el-sisi-egypt>. Acesso em: 12 out.
2015.
192
Gilberto Freyre e a diplomacia tropical
Alessandro Warley Candeas*
Introduo
Sem cair nos determinismos simplificadores, possvel afirmar que
a poltica externa constitui, em muitos aspectos, projeo da configurao
sociocultural e histrica de um pas no cenrio mundial. Napoleo,
Bismarck e os tericos da geopoltica sublinharam que cada pas pratica
a diplomacia de sua geografia. Pierre Renouvin, influenciado pela nova
historiografia da Escola dos Anais de Fernand Braudel e Lucien Febvre,
destacou a importncia das foras profundas, tanto materiais economia,
geografia, demografia quanto mentais o sentimento nacional , na
poltica externa.
Gilberto Freyre, introdutor da histria das mentalidades e
da cultura material da Escola dos Anais no Brasil, chega mesma
concluso: em New world in the tropics (FREYRE, 1959, p. 166 e 181) , o
socilogo afirma que a diplomacia do Brasil deveria ser condicionada por
sua formao tnica, cultural e geogrfica. Em Homem, Cultura e Trpico
(1962, p. 41, 50 e 94), Freyre prope que o Brasil, lder da civilizao
lusotropical, desempenhe papel de mediador entre a Europa e os pases
tropicais, no por meio da diplomacia convencional, mas de uma poltica
cultural. Pouco aps a conferncia de Bandung e no perodo da poltica
externa independente, Freyre defende uma poltica externa de orientao
tropicalista que enfatize as relaes com as jovens naes do Oriente e da
frica, em particular os povos lusfonos, e a Amrica Latina.
O objetivo deste artigo apresentar esse aspecto quase desconhecido
do pensamento de Freyre: sua contribuio poltica externa por meio
* Diplomata de carreira, atualmente chefe de gabinete do Ministrio da Defesa. Este artigo

uma adaptao do captulo do livro Trpico, Cultura e Desenvolvimento. A reflexo da UNESCO e
a Tropicologia de Gilberto Freyre (2010), do mesmo autor.
193
da valorizao das naes tropicais e do crescimento do poder desses

pases no cenrio mundial por meio do desenvolvimento socioeconmico
e da formao de alianas culturais e ecolgicas. No contexto bipolar da
Guerra Fria, Freyre vislumbrou o que hoje chamaramos de estratgia sul
sul em busca da multipolaridade.
Descobrir elementos proto-terceiromundistas e nacional-desenvol-
vimentistas no pensamento gilbertiano aplicado s relaes internacionais
confronta a viso dos cientistas polticos e sociais que o consideram
intelectual orgnico do conservadorismo nacional e idelogo do
neocolonialismo salazarista. Entretanto, quando se vai alm dos escritos
do socilogo na dcada de 1930 (Casa Grande, Sobrados) e se investiga
sua produo intelectual e seu engajamento entre os anos 1950 e 1980
(menos conhecidos), especialmente no marco dos Seminrios de Tropicologia
(inaugurado no Recife em 1966 sob os auspcios da Universidade Federal
de Pernambuco, e depois organizado pela Fundao Joaquim Nabuco e
pela Fundao Gilberto Freyre), nota-se que as dicotomias Casa Grande
vs. Senzala e Sobrados vs. Mucambos se projetam, no plano internacional,
na dicotomia naes tropicais vs. temperadas diramos hoje norte
sul. Da mesma forma que eleva a Senzala a um status civilizador, ao lado
da Casa Grande, Freyre propugna pela elevao dos pases tropicais a um
patamar superior de poder e de contribuio para a civilizao humana.
A Tropicologia
Examinando-se sete dcadas da vasta obra de Freyre, possvel afirmar
que sua literatura engajada e se dedica a um objetivo: dignificar valores
tropicais, promovendo um novo tropicalismo. Seu objeto de estudo
comea com o Brasil e evolui para a civilizao luso-tropical, estudados
com base nas categorias analticas de cultura, raa e ecologia. O socilogo
v o Brasil como lder de uma civilizao tropical moderna: uma civilizao
europeia no trpico plasmada pela aclimao de valores europeus, a
serem harmonizados com aportes culturais e ecolgicos no europeus.
Com esse objetivo, Gilberto Freyre buscou criar uma tropicologia,
cincia transdisciplinar dedicada valorizao do trpico. Sucederam-se
trs fases num jogo de sufixos e prefixos: luso-tropicalismo (anos 1940),
luso-tropicologia (anos 1950) e tropicologia (desde os 1960), esta ltima
abrangendo todos os espaos tropicais.
194
Se a ateno do jovem Freyre nos anos 1920 e 1930 se concentra na

histria da formao social do Brasil, marcada pela mestiagem tnica,
cultural e social, a partir dos anos 1940 seu interesse se volta poltica
internacional na perspectiva dos conflitos culturais. O jovem socilogo
buscou compreender a sociedade nacional, e o intelectual de meia-idade
procurou defender a civilizao luso-brasileira em face dos imperialismos
culturais.
Os escritos que marcam essa mudana so O mundo que o Portugus
criou e sobretudo Uma cultura ameaada: a luso-brasileira, ambas publicadas
em 1940. Tendo em mente o nazismo, Freyre se inquieta com a ameaa do
imperialismo de naes tcnica e economicamente poderosas e racistas.
Em sua viso, os verdadeiros conflitos no se do entre naes, mas entre
culturas, e a proteo da cultura autctone frente aos ataques externos seria
uma guerra de defesa, que demandaria uma mobilizao cenogrfica,
barulhenta, teatral, de recursos materiais e imateriais, morais, at mesmo
folclricos.
As oposies entre as frmulas luso-brasileira e nazista so flagrantes:
de um lado, democracia racial, mestiagem, equilbrio de antagonismos,
harmonia e simbiose social e cultural; de outro, pureza racial, superioridade
ariana, lei do mais forte, irredutibilidade, uniformizao social e esttica
de massa. Para Freyre, Brasil e Portugal teriam o dever de proteger a
herana da civilizao luso-tropical contra os imperialismos etnocntricos.
Se os nazistas, utilizando-se de pseudocincias, elaboraram teorias de
superioridade, recursos cientficos verdadeiros sociologia, antropologia,
histria deveriam ser empregados para defender a civilizao
luso-brasileira.
Na viso do socilogo, a ao colonial do povo portugus, mal
definido entre Europa e frica, contrastaria com o imperialismo dos
povos nrdicos. Freyre enfatiza as virtudes de mobilidade, mestiagem
e adaptao climtica, confrontadas com o colonialismo nrdico,
etnocntrico, que impediria o dilogo e as trocas intercivilizacionais: com
efeito, no existem civilizaes holandesas e tropicais ou franco-tropicais,
apesar da longa permanncia desses povos na frica e sia.
Nos anos 1950, Freyre realiza outra evoluo em seu mtodo e temtica.
Indo alm afirmao da identidade brasileira e luso-tropical transnacional,
ele passa defesa militante dessa identidade. A conferncia Uma cultura
195
moderna: a lusotropical, pronunciada em Goa em 1951, um marco nessa

transio. Uma comparao do ttulo com o da conferncia anterior Uma
cultura ameaada: a luso-brasileira deixa evidente duas rupturas: primeiro,
no se trata simplesmente de proteger uma cultura ameaada, mas de
proclamar sua modernidade, passando da estratgia defensiva afirmativa;
alm disso, o escopo ampliado da luso-brasileira para a luso-tropical.
Freyre comea com uma crtica ao sentimento de superioridade absoluta
da cultura europeia sobre os povos de cor, com base no mito de que no
h salvao fora dos climas frios: os pases quentes seriam incapazes de
realizar expresses de vida e de cultura elevadas. O socilogo anuncia uma
nova fase da histria: a competitividade dos povos tropicais.
O socilogo elabora, em Um brasileiro em terras portuguesas (1953), a
noo de luso-tropicalismo, definido como o complexo de adaptaes do
portugus ao trpico a seu ver, no de forma imperial, mas como
vocao transeuropeia e tropical. Em lugar de dominar do alto de torres
profilticas, onde a raa e a cultura imperiais europeias se manteriam
misticamente puras, o povo portugus tenderia a se confraternizar
com os povos de cor. O trpico seria espao da revanche do iberismo,
que teria sua imagem reabilitada como contraponto dos imperialismos
etnocntricos e racistas.
Por outro lado, Freyre critica quando o portugus deixa de se
comportar, em sua ao colonial, como um povo luso-tropical e tenta
ser um europeu no trpico como o ingls, o belga, o holands ou
o francs, um senhor branco de povos tropicais e de cor. Quando
age assim, torna-se mesquinho, uma caricatura ridcula dessas naes
imperiais em rpida dissoluo.
A passagem do luso-tropicalismo para a luso-tropicologia feita
por meio de um esforo de teorizao multidisciplinar sobre a herana
da colonizao portuguesa. A luso-tropicologia, como espao de
sistematizao terica, comea com a observao emprica durante
a viagem feita por Freyre, entre 1951 e 1952, a convite do ministro do
Ultramar portugus, Sarmento Rodrigues, pelas provncias de alm-mar
da frica e sia: Guin, Cabo Verde, So Tom e Prncipe, Angola,
Moambique, Goa e Bombai na ndia, Mnica e Sofala na China. Essa
a primeira viagem de um escritor brasileiro pelo conjunto das possesses
portuguesas. As impresses pessoais dessa viagem, recolhidas em Aventura
e rotina (1980b[1953]), deram lugar a uma reflexo terico-conceitual
196
registrada nas conferncias reunidas no livro Um brasileiro em terras

portuguesas (1953). As teses so retomadas e aprofundadas em Integrao
portuguesa nos trpicos (1958) e O luso e o trpico (1961), obras encomendadas
por Lisboa para a construo de um discurso cientfico que legitimasse sua
poltica neocolonial.
Freyre prope para a civilizao luso-tropical um esquema de
organizao transnacional revolucionria para a poca: um sistema
de constelao de naes. Opina que o nacionalismo puro est sendo
superado pelo transnacionalismo fundado em reas culturais, que no
necessariamente coincidem com a geografia. A seu ver, o critrio de
soberania absoluta j estaria em crise, quase em dissoluo.
Na conferncia Em torno de um novo conceito de tropicalismo (1952), o
socilogo sublinha a combinao de formas europeias e valores autctones,
o que conduz enunciao de sua tese central: a formulao de um novo
conceito de tropicalismo, liberado de preconceitos europeus, segundo os
quais o trpico seria inadequado aclimatao de valores arbitrariamente
considerados civilizados. Freyre se insurge contra a viso depreciativa que
nega a possibilidade de excelncia da civilizao e da arte produzida no
trpico, como se tudo nesse espao fosse brbaro, desmesurado, rstico,
antpoda da civilizao europeia, refinada. Freyre repudia o narcisismo
eurocntrico, arianista, antimelanista e antitropical. Para ele, a civilizao
europeia, em crise, teria muito a aprender com os povos tropicais,
sobretudo o valor da mestiagem e do multiculturalismo.
O conceito de luso-tropicologia, em substituio ao de luso-
-tropicalismo, criado a partir de um exerccio questionvel de generalizao:
a fim de compreender o modo portugus de habitar no trpico, Freyre
alarga a percepo inscrita em Casa-Grande e Senzala, vlida para o Brasil
colonial, a toda a colonizao portuguesa na frica e na sia. O socilogo
acreditou haver encontrado novos Brasis. Essa generalizao lhe custar
caro em termos de credibilidade.
As guerras de independncia na frica nos anos 1960 foraro uma
nova mudana de perspectivas. Freyre sentiu a necessidade de dissociar
a luso-tropicologia do imperialismo salazarista e constitu-la como
verdadeira cincia para o conjunto dos espaos tropicais.
197
A passagem da luso-tropicologia tropicologia se inicia na conferncia

Homem, Cultura e Trpico (1961), na qual Freyre evita o prefixo luso e se
concentra na dimenso cientfica contida no sufixo logia. O Seminrio de
Tropicologia ser o locus desse esforo de produo cientfica a partir de
1966. Para Freyre, a cincia tem uma responsabilidade social, e por isso
a tropicologia deve prolongar-se como engenharia social e ter impacto
concreto no setor produtivo na cidade e no campo, trazendo modernidade
tradio regional, com pleno respeito ao meio ambiente tropical. nessa
perspectiva que Freyre passa a se dedicar transformao das sociedades
tropicais onde enxerga Brasis na frica e na sia e redistribuio de
poder mundial em favor do mundo em desenvolvimento.
O Brasil de Freyre, lder dos pases tropicais

A insero internacional do Brasil tema central da tropicologia
de Gilberto Freyre. O pas visto como uma grande nao martima e
comercial, herdeira do Portugal das grandes descobertas e destinado a
fundar uma comunidade geoeconmica no Atlntico Sul.
O Brasil considerado pelo socilogo a parte mais dinmica do
mundo que o portugus criou, dada a complexidade da mescla gentica,
ecolgica e cultural entre europeus e povos tropicais. A pluralidade cultural
e a experincia de mestiagem moldam a riqueza, a fora e a capacidade
de expanso da ao cultural, poltica e econmica do pas sobre grande
parte das naes tropicais. No se trata de expanso militar, na linha dos
imperialismos das naes do norte, mas de expanso da influncia cultural
e comercial v-se a o conceito de soft power, mais de duas dcadas antes
da elaborao de Joseph Nye (1990). Essa expanso no visa excluir
contedos locais, impondo-se de forma hegemnica; ao contrrio, carrega
em si o respeito pelo hibridismo, pela contemporizao, sempre disposta a
se adaptar a novos valores, enriquecendo-se com os elementos acolhidos.
Freyre tampouco favorece uma tropicalidade radical que significasse
separao ou hostilidade Europa ou aos Estados Unidos.
Freyre no favorece o pan-americanismo, no qual o futuro brasileiro
estaria subordinado de forma monoltica ao destino continental da Amrica,
sob predominncia dos Estados Unidos. Neste pas, para o socilogo, a
mstica de americanizao devora todas as divergncias, homogeneizando
a cultura. Quanto ao Canad, este no teria unidade tnica, cultural e
198
lingustica. J a Amrica Latina, para o socilogo, constitui um continente

muito europeu e ocidental para ser considerado inteiramente extico, e
muito extico para ser tratado como mera extenso europeia.
Freyre considera o Brasil uma Rssia americana: um pas extenso
e contnuo que experimentou combinaes tnicas e culturais de natureza
semelhante s do Brasil, conformando uma unidade com diversidade.
Por outro lado, a China, dividida, quase como a ndia, pela pluralidade
lingustica, no realiza, segundo Freyre, a mesma combinao de pluralidade
tnica com unidade cultural que o Brasil.
As reflexes de Freyre em New world in the tropics (1959) sobre as
relaes do Brasil com frica, China, ndia e Rssia, combinadas com seus
estudos anteriores sobre a influncia de frica, ndia e China no Brasil
colonial, mediada pelos navegadores, comerciantes e colonos portugueses,
podem contribuir para a elaborao de uma narrativa histrica e cultural
praticamente inexistente sobre o Frum de Dilogo ndia, Brasil e
frica do Sul (IBAS) e o grupo composto por Brasil, Rssia, ndia, China
e frica do Sul (os BRICS). Os ensaios de Freyre demonstram que sculos
antes dos escritos de Jim ONeill para a Goldman Sachs, que resultaram
no acrnimo BRICs a partir de uma viso financeiro-comercial,
posteriormente revestida de coordenao poltica , a cultura material e
as trocas de tcnicas, plantas, animais e especiarias j aproximava essas
grandes naes.
Freyre afirma, em New world in the tropics (1959), que a poltica externa
do Brasil deveria ser condicionada por sua formao tnica, cultural
e geogrfica, atenta aos interesses estratgicos de industrializao e
diversificao produtiva. Para ele, os brasileiros teriam responsabilidades
especiais na aproximao entre ocidente e oriente, entre Europa e
trpico. A experincia de colonizao tropical e mestiagem legitimaria
a pretenso brasileira de contribuir para a reorganizao do sistema
de relaes entre brancos e povos de cor, tendo em vista a vocao
nacional de interpenetrao de valores culturais e tnicos. O Brasil teria
responsabilidade de liderana cultural e poltica no mundo em resistncia a
imperialismos, e uma responsabilidade moral de defender princpios como
a igualdade racial.
Freyre no somente favorece a emancipao dos povos tropicais, mas
tambm prope que os dirigentes dos movimentos africanos de liberao
199
entrem em contato estreito, no com os comunistas soviticos nem com

os liberais americanos, mas com os brasileiros.
O socilogo defende o regionalismo como modelo de organizao
transnacional. A sociologia regional, identificada com a ecologia social
ou humana, elemento capital na sua obra. Visto que a noo de regio
definida, em uma abordagem sociolgica, como espao geogrfico
marcado pela similaridade cultural e de organizao social, o regionalismo
seria um complexo sociocultural que no corresponde necessariamente
aos dados naturais, e muito menos s divises administrativas. O prprio
luso-tropicalismo demonstraria que culturas se revestem de carter
transregional. Dessa forma, prope o aprofundamento das relaes
entre regies que, embora pertenam a outros pases, guardam profundas
semelhanas do ponto de vista ecolgico e cultural. A paradiplomacia,
fenmeno baseado em relaes diretas de cooperao entre regies e
municpios, seria um de seus efeitos.
Na conferncia O Brasil em face das fricas negras e mestias (1962), um
ano aps o comeo da guerra em Angola, Freyre afirma que o conceito
de comunidade luso-tropical no pertence rea poltica, mas sociolgica,
e admite a possibilidade de vrias formaes nacionais. Imagina uma
comunidade ampliada de duas naes, no seu incio Portugal e Brasil ,
para trs ou quatro. Freyre admite, assim, realidades nacionais distintas,
ptrias independentes, que estariam associadas a uma espcie de federao
de pases de lngua portuguesa. A convivncia entre essas naes, segundo
ele, se daria brasileiramente, fraternalmente, josebonifaciamente. A
aluso ao patriarca da independncia pode ser lida como indicativo da
compatibilidade entre a emancipao poltica colonial, a necessidade de
diferenciao poltica e econmica e a herana cultural portuguesa. Nesse
sentido, Freyre pode ser considerado precursor da Comunidade de Pases
de Lngua Portuguesa (CPLP).
Crticas ao luso-tropicalismo e luso-tropicologia

Entre o comeo do Estado Novo de Salazar nos anos 1930 at o fim
da dcada seguinte, a retrica colonialista portuguesa se fundava sobre
um pretenso direito imperial de conquista, explorao e civilizao.
Mas o desmantelamento do imperialismo europeu na frica e sia exigiu
um refinamento ideolgico para justificar a manuteno do imprio
200
ultramarino portugus. O elogio da cultura luso-brasileira ameaada pelo

imperialismo e os trunfos do povo portugus na colonizao do trpico,
eixos da obra de Gilberto Freyre, fornecero esse suporte ideolgico.
Portugal que dcadas antes questionava a validade das teses do intelectual
pernambucano passa a colocar o prestgio do socilogo a servio da
propaganda nacional, agora revestida cientificamente.
Em 1950, o Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da
Universidade Tcnica de Lisboa adota o luso-tropicalismo como eixo
da disciplina Poltica de Ultramar. O Ministrio de Ultramar salazarista
aprofunda a tese da constituio de reas culturais especficas e combina
elementos da British Commonwealth e da Organisation internationale de la
Francophonie, descartando apelos terceiro-mundistas e alinhamentos
ideolgicos. O ministro do Ultramar, Sarmento Rodrigues, convida Freyre
a viajar pelas colnias portuguesas da frica e da sia. durante esse
percurso que o pernambucano elabora a luso-tropicologia como vocao
humanista e universalista de Portugal.
O governo de Lisboa, entusiasmado com a legitimao ideolgica,
encomenda-lhe as obras Integrao portuguesa nos trpicos (1958) e O luso e o
trpico (1961). Segundo Freyre, Portugal se definiria como uma comunidade
multirracial e pluricontinental composta de territrios geograficamente
separados, habitados por populaes etnicamente diversificadas, mas
reunidas sob um mesmo sentimento e uma mesma cultura. A resultante seria
um todo transregional, formado por regies e culturas geograficamente
descontnuas, mas que integrariam valores ao mesmo tempo europeus e
tropicais dos pontos de vista ecolgico e sociolgico.
O status cientfico do luso-tropicalismo suscitou grande controvrsia.
Sua percepo na frica lusfona a de uma ideologia neocolonialista,
que lhe valeu ostracismo cientfico. Surgem crticas nos Estados Unidos,
com Melville Herskovits, que influencia a poltica norte-americana para a
frica, e na prpria dispora africana. No seio desta ltima, vale sublinhar
trs movimentos: o pan-africanismo de William Du Bois, a negritude e o
socialismo revolucionrio, que contagia os estudantes exilados em Paris
oriundos das colnias portuguesas e formados na tradio marxista. Esta
salienta a incompatibilidade entre a lgica da luta de classes e a nfase de
Freyre na suposta convivialidade e equilbrio de antagonismos.
201
As iniciativas de resistncia cultural e racial africanas surgem com

Aim Csar e o presidente senegals Lopold Senghor. A legtima
defesa radical de Csar contrasta com o humanismo universalista de
Senghor: o primeiro reinterpreta a dialtica marxista, aplicando a lgica
do conflito de classes ao de raas (o branco representaria o capital, e o
negro, o proletariado); o segundo defende uma negritude de dilogo.
Senghor prope associar negritude e latinidade1 na edificao da civilizao
universal.
Mrio Pinto de Andrade, lder do Movimento para a Liberao de
Angola (MPLA), escreve artigo sob o pseudnimo de Buanga Fele na
revista Prsence Africaine intitulado Quest-ce que le luso-tropicalisme? (1955).
Ao denunciar a tese de Freyre como impostura escondida e mistificao
colonial, libi do colonialismo lusitano, denuncia que as prticas portuguesas
ultramarinas estavam muito distantes do dogma da generosidade da raa e
do carter portugus. Baseado em estatsticas oficiais, Andrade demonstra
que a mestiagem era coisa rara na frica.
Ainda segundo Mrio Pinto de Andrade, em lugar do estabelecimento
de uma cultura luso-tropical hbrida na frica, do entrelaamento de
culturas doadoras e receptoras, o que ocorreu foi a destruio sistemtica
das culturas locais pela dominao colonial. No se constituiu um complexo
cultural luso-tropical africano, mas uma relao de dominao cultural.
Contesta-se, ademais, a inclinao do portugus para a mestiagem. Outra
crtica do autor a ausncia de interesse, em Freyre, pelas questes poltico-
-coloniais. Sua concluso contundente: o fracasso do luso-tropicalismo
como teoria sociolgica e a mistificao da civilizao luso-tropical.
O lder cabo-verdiano Baltasar Lopes faz outra crtica importante ao
luso-tropicalismo. Os comentrios de Freyre sobre Cabo Verde, motivados
por observaes superficiais, denunciam certo preconceito em relao
cultura crioula sua lngua, sua cozinha. Lopes se espanta com as gafes do
socilogo, que no reconhece o exemplo vivo de luso-tropicalismo em seu
pas e suas experincias de mestiagem fsica e cultural que so, inclusive,
anteriores s do Brasil. Decepo de Lopes: Freyre teria sucumbido ao
eurocentrismo!
1 Em discurso na Universidade da Bahia, Senghor (SENGHOR, 1964 apud 1996, p. 141 e 148)
discorre sobre as relaes entre a latinidade e a negritude e confessa seu desejo de ampliar a
francofonia para conformar uma latinofonia.
202
Outra forte crtica ao luso-tropicalismo feita por Charles Boxer

(1963), historiador ingls cuja obra foi censurada por Lisboa. Ironicamente,
a ele que Freyre dedica O Luso e o Trpico (1961), antes de romper relaes
intelectuais com o historiador.
Em 1956, o secretrio-geral da Organizao das Naes Unidas (ONU)
indaga formalmente se Portugal administra territrios nos termos do
artigo 73 da Carta das Naes Unidas (territrios no autnomos). Lisboa
nega a existncia desse tipo de territrios sob dominao portuguesa: o
que haveria, segundo a constituio do pas, seriam territrios de ultramar
reunidos sob um estado unitrio. A comunidade internacional pressiona
pelo fim da poltica colonial de Portugal, que se isola, apoiada por poucos
pases, entre os quais o Brasil. A partir da dcada de 1960, entretanto, o
Brasil muda sua posio de neutralidade em relao questo colonial e
passa a votar contra Portugal nas Naes Unidas. Aps a Revoluo dos
Cravos, o Brasil reconhecer imediatamente a independncia das novas
naes africanas anteriormente ligadas a Lisboa.
Apesar das justas crticas dos intelectuais africanos, vale assinalar que
Gilberto Freyre se distanciou da poltica colonial em alguns pontos. Suas
crticas mais severas se dirigem Companhia de Diamantes em Angola,
cujos dirigentes portugueses se tornaram adeptos do modo belga ou ingls
de segregao, em uma explorao autoritria incompatvel com a tradio
portuguesa. Freyre critica a proletarizao dos indgenas e sua segregao
em comunidades organizadas em funo de atividades econmicas.
Adverte que o trabalhador africano destribalizado pelas grandes empresas
capitalistas posto em uma posio sociolgica de condenao morte.
Essa situao contrastaria com o status de escravo no sistema patriarcal
luso-brasileiro, a seu ver. Freyre lamenta que os portugueses, na frica,
se tenham aburguesado, negando as melhores tradies pr-burguesas
lusitanas: o pas passara a imitar os ingleses e sul-africanos em suas atitudes
e preconceitos (FREYRE, 1961, p. 233).
fundamental sublinhar que a luso-tropicologia no incompatvel
com a luta de independncia dos povos africanos. Ao contrrio, se bem
interpretado, contm um elemento revolucionrio e de resistncia poltico-
-cultural. Quando o portugus tenta ser um europeu no trpico, um senhor
branco, autoritrio, sobre os povos de cor, Freyre o condena severamente,
tratando-o de mesquinho e de caricatura ridcula de naes imperiais.
203
Freyre adverte, na conferncia Uma cultura moderna: a luso-tropical

(proferida em Goa em 1951, portanto antes do lanamento do terceiro-
-mundismo na Conferncia de Bandung), que o imperialismo europeu
no encontra mais no trpico populaes passivas, dispostas a serem
dominadas e exploradas por brancos que creem que os povos de cor so
culturas pitorescas que apenas despertam curiosidade em museus ou nos
turistas, ou prazer em etngrafos e patologistas. Dois anos depois, na
conferncia Um brasileiro em terras portuguesas, acrescenta que os povos de
cor no so mais reservas de mo de obra desarmadas, quase animais,
ao servio de exploradores brancos. O socilogo proclama o tempo da
afirmao dos povos de cor e de seus valores de cultura.
Concluses
Os outros Brasis que Freyre acreditou ter visto em sua viagem pelas
colnias portuguesas na frica ou na sia so, de fato, uma miragem.
A estrutura de ocupao e explorao econmica neocolonial no
seria capaz de reproduzir os mesmos resultados dos quatro sculos
de formao da civilizao luso-tropical no Brasil. A generalizao
da experincia brasileira foi equivocada, desprovida de qualquer base
emprica. O mundo que o portugus criou no Brasil no se reproduziu
nas possesses de Lisboa em outros continentes. Freyre criticado, com
razo, pela sua falta de conhecimento da realidade africana e asitica, sobre
a qual se limita a generalizar, sem rigor, o caso brasileiro. Generalizao
abusiva, superficialidade e falta de rigor metodolgico de observao
socioantropolgica (limitada a uma viagem de poucos meses patrocinada
por agentes oficiais do salazarismo) e apropriao ideolgica pelo regime
autoritrio: impossvel convalidar a benignidade do luso-tropicalismo nos
territrios de ultramar portugus.
Por outro lado, Leopold Senghor, humanista cujas opinies sobre o
orgulho africano e a emancipao poltica so inequvocas, no discurso j
mencionado na Universidade da Bahia em 1964, afirma a relao positiva
entre a obra de Freyre e o esforo dos nacionalistas africanos das colnias
portuguesas em sua luta de liberao. Indica o caso brasileiro como uma
das pedras angulares da civilizao universal fundada sobre a cultura-
-simbiose. Diante da Academia de Cincias de Lisboa (SENGHOR, 1975,
p. 55), o lder africano declara o Brasil a sntese harmoniosa de homens
204
de todas os raas, confisses e civilizaes. Na mesma ocasio, vaticina a

formao de uma comunidade moderna luso-afro-brasileira sobre a base
das concepes formuladas por Freyre.
Tambm Mrio Soares, ao reler Freyre dcadas depois, sem ter em
mente Salazar e as guerras coloniais, termina por concluir que o socilogo
estava certo2. Em sua opinio, o luso-tropicalismo verdadeiro, mas
foi mal-empregado pelo salazarismo. Acrescenta que a obra de Freyre
admirada em Portugal no somente pelos defensores do colonialismo,
mas tambm pelo Portugal livre, democrtico e moderno representado
pelo prprio presidente socialista.
Somente na terceira fase de evoluo de suas reflexes sobre o trpico,
nos anos 1960 portanto desembaraadas das dimenses puramente
culturalistas do luso-tropicalismo dos anos 1940 e ideolgicas da luso-
-tropicologia dos anos 1950 , Gilberto Freyre apresenta a descolonizao
como oportunidade de expanso da tropicologia. Em sua opinio, a
verdadeira descolonizao das naes tropicais somente se realizar
medida que essas possam se desenvolver nas reas cientfica, artstica,
industrial, educativa, recreativa e poltica.
A tropicologia encoraja a verdadeira descolonizao do trpico por
meio do desenvolvimento das naes do terceiro mundo. A acusao de
que Freyre teria elaborado uma teoria neocolonialista , portanto, no
apenas simplista, mas falsa. Ao contrrio, seria mais correto acus-lo de
terceiro-mundismo subversivo, na medida em que fornece argumentos
poderosos para a construo de discursos e prticas antieurocntricas
e anti-imperialistas e para a competio norte-sul. Toda sua reflexo se
destina a formar e fortalecer a resistncia aos imperialismos culturais
uma resistncia moral e cultural. Ao criticar o sentimento de superioridade
da cultura europeia, Freyre proclama uma nova fase da histria, a da
competio dos povos tropicais, que poderia ser liderada pelo Brasil.
No exagero afirmar que Freyre pode ser considerado idelogo
do soerguimento moral e cientfico do mundo em desenvolvimento, na
medida em que acredita que os pases tropicais podem tornar-se sociedades
dinmicas ligadas entre si por laos de solidariedade poltica, ecolgica e
cultural, no que hoje chamaramos de cooperao sul-sul.
2 Discurso de Mrio Soares em 29 de maro de 1987 (CHACON, 1993, p. 303, 2000, p. 40).
205
A tropicologia freyreana poderia dar munio resistncia

globalizao entendida como modernidade que tende a homogeneizar
em escala mundial padres culturais ocidentais. Suas teses podem
fundamentar o discurso de movimentos de defesa dos chamados direitos
humanos de terceira gerao (econmicos, sociais e culturais), proteo
do meio ambiente, do combate pirataria gentica, proteo das culturas
nacionais e das minorias tnicas, valorizao da farmacopeia tradicional e
de razes indgenas e caboclas (em oposio indstria farmacutica dos
grandes laboratrios multinacionais), e de grande parte das reivindicaes
dos povos em desenvolvimento. Suas ideias podem sustentar alianas
estratgicas entre povos do sul contra a explorao e os preconceitos do
norte.
Sobre o Brasil, Gilberto Freyre ensina que os traos de sua formao
social simbiose gentica, cultural e ecolgica constituem a maior
contribuio do pas civilizao moderna e harmonia entre as naes.
Para ele, o pas pode afirmar-se como sede de uma civilizao moderna
triunfante no trpico e exercer uma influncia positiva sem pretenses
de hegemonia incompatveis com sua cultura sobre os pases do sul,
oferecendo um modelo de desenvolvimento alternativo ao imposto pelas
civilizaes temperadas. As teses do socilogo podem ser postas a
servio de polticas desenvolvimentistas e das foras sociais do progresso,
da democracia, dos direitos humanos e da paz.
A contribuio de Freyre ao conceito de desenvolvimento permite, por
fim, vislumbrar um novo enfoque das relaes internacionais: a entelquia.
Este conceito aristotlico remete ao princpio metafsico segundo o qual
todo ser possui uma energia ativa e eficaz que permite realizar sua essncia
e seu potencial de desenvolvimento. Cada sociedade tambm tem um
potencial a ser realizado, uma essncia a ser desenvolvida em plenitude.
Do ponto de vista existencial e culturalista, o desenvolvimento constitui a
realizao da essncia de uma coletividade, seu projeto de civilizao.
Partindo-se da premissa de realizao do potencial de desenvolvimento
e de concretizao da essncia e da identidade de cada nao, regio ou
coletividade humana, as relaes internacionais poderiam ganhar em
termos heursticos e explicativos se incorporarem, em seu quadro analtico,
alm das relaes entre seus atores, o estudo das identidades nacionais,
dos potenciais e projetos de desenvolvimento. Estes determinaro, em
206
larga medida, o comportamento no cenrio internacional, conferindo

significado e tornando mais inteligveis os clculos de poder e a lgica
de interesses racionais elementos hoje cruciais da anlise das relaes
internacionais.
Na viso de Freyre, a entelquia brasileira, na busca do pleno
desenvolvimento de seu potencial sociocultural, econmico e ecolgico,
tenderia a projetar em escala global seus valores constitutivos de
mestiagem e plasticidade, herdados de sculos de aclimatao tropical
e convvio entre europeus, africanos, indgenas, semitas e asiticos. Essa
complexa configurao sociocultural e histrica, em um espao de grandes
dimenses, tenderia a definir o comportamento diplomtico do pas e dar
contedo e significado a seu poder e liderana regional, e mesmo mundial.
Para Gilberto Freyre, o Brasil tem um papel civilizador no mundo, a ser
exercido com uma tecnologia sociocultural bem brasileira.
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211
Portugal e a gnese do pensamento
diplomtico brasileiro
Srgio Eduardo Moreira Lima*
Introduo
Este ensaio trata da gnese do pensamento diplomtico brasileiro,
das tradies, dos princpios, dos valores e dos personagens que marcaram
sua evoluo, bem como do papel de Portugal nesse processo histrico.
Em 2013, a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) organizou um
projeto que contribui para uma narrativa de valores1 da poltica externa
e das relaes internacionais do Brasil. Dele resultaram trs volumes
sobre o pensamento diplomtico brasileiro (ver PIMENTEL, 2013a,
2013b, 2013c), em que seus organizadores e autores nutriam a ambio de
tornar aquele trabalho o primeiro passo para outras pesquisas e debates
que fossem alm da anlise de personagens e circunstncias. Defendiam
a noo de que a diplomacia brasileira dispe, historicamente, de ideias,
ou de um pensamento, a sustentar-lhe a ao. A obra, que contou com
a participao de profissionais do Itamaraty e acadmicos, com notrio
conhecimento da matria, fez criteriosa seleo de vultos que influram
nas tradies, conceitos e formulaes do que se poderia identificar como
pensamento diplomtico brasileiro.
* Embaixador e presidente da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG).

1 Na acepo usada neste ensaio, valores correspondem s crenas fundamentais de um povo,
aos princpios que utiliza para definir o que certo, bom e justo. Valores representam os
padres morais, que inspiram e fornecem orientao quando se busca diferenciar o certo do
errado, o bom do mau. Em sociologia, o termo utilizado no plural designa um conjunto de
qualidades que ilustram comportamento admirado e enaltecido como princpio fundamental
da vida de um determinado grupo social. Como os valores esto ligados moral e tica, sua
universalizao, ainda que problemtica em razo das diferenas dos padres culturais e de
civilizao, constitui importante desafio.
213
A centralidade da diplomacia nas questes de estado e a importncia

especial que adquiriu no Brasil em consequncia da dimenso do seu
espao territorial, do nmero de pases do seu entorno geogrfico,
bem como da diversidade dos elementos formadores da nacionalidade
tornaram a narrativa ainda mais atraente, inclusive para alm das fronteiras
nacionais. Ao conhecer aspectos da histria da Amrica do Sul, pode-se
melhor compreender o paradigma de paz estabelecido pela diplomacia
regional com a decisiva participao do Brasil. importante, todavia, o
estmulo da pesquisa ao aprofundamento do tema e sua complementao
a partir tambm da percepo externa e de perspectivas distintas bem
fundamentadas.
O papel da diplomacia na histria do Brasil e na formao de sua
identidade assume tamanho relevo que um dos grandes heris da ptria
um diplomata, Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, o Baro do Rio
Branco. Ao negociar com base nos costumes e nas normas jurdicas
internacionais as questes complexas de limites territoriais de um pas
com dez vizinhos e que representa 50% da Amrica do Sul , contribuiu
ele para a criao de um marco de estabilidade no apenas regional, mas
tambm hemisfrico, com repercusses na consolidao do direito das
gentes e no fortalecimento de princpios e valores de importncia para a
convivncia internacional.
Em recente entrevista a propsito de livro a ser por ele lanado, o
embaixador Rubens Ricupero comenta que sua obra constitui tentativa
de mostrar como os fatores externos influram na criao do que o
Brasil de hoje2. Esclarece que no se trata de uma tradicional histria do
Brasil, tampouco uma histria da diplomacia. Segundo ele, o Brasil nasce
sob o signo da poltica exterior, do mundo de fora (RICUPERO, 2016).
Observa ainda que, at h algum tempo, quando se falava na histria do
Brasil, a diplomacia era tratada como se no fizesse parte dela. Mas o
Brasil, a seu juzo, um herdeiro da diplomacia, sobretudo da diplomacia
de Portugal, um pas europeu que no tinha fora econmica nem poltica
para enfrentar a supremacia da Espanha (idem). Salienta ainda que muito
cedo os portugueses perceberam que a prpria existncia deles dependia
da diplomacia e fizeram uma aliana com a Inglaterra que, provavelmente,
2 Entrevista publicada no jornal Valor Econmico em 9 de setembro de 2016. Consultar Ricupero

(2016) nas referncias bibliogrficas ao fim do artigo para maiores informaes.
214
a mais antiga do mundo (idem). Rubens Ricupero conclui esses

comentrios de sua longa conversa com a afirmao de que a diplomacia
portuguesa exemplo de como um pequeno pas sobrevive e sobreviveu
com uma poltica externa defensiva. O Brasil herdou este esprito....
Ricupero tem razo ao afirmar que a diplomacia era tratada como se
no fizesse parte da histria do Brasil. Apenas para citar um exemplo, o
livro Brasil: Uma Biografia, da historiadora Lilia Schwarcz e da antroploga
Heloisa Starling, publicado em 2015, pela Companhia das Letras, com quase
700 pginas, no faz uma nica referncia ao Baro do Rio Branco, patrono
da diplomacia brasileira, formao territorial do pas e definio de suas
fronteiras. como se o espao fsico no fizesse parte da identidade do
Brasil, quinto maior territrio do mundo. Enfim, dadas a dimenso do seu
espao e a diversidade dos grupos tnicos e culturais formadores da nao
brasileira, o binmio integridade e integrao territorial to importante
historicamente, antes de representar desafio ao Brasil como estado-nao,
seja no perodo do Imprio, seja no da Repblica, j constitua motivo de
grave preocupao para a administrao colonial portuguesa. Os processos
de formao e preservao da integridade e de promoo da integrao
nacional - que se correlacionam - apresentam componente externo, cujo
tratamento foi sendo pensado e construdo ao longo da histria com o
concurso das personalidades examinadas na referida coleo Pensamento
Diplomtico Brasileiro.
Num exerccio intelectual da abrangncia deste ltimo projeto, h
sempre o risco de deficincias metodolgicas. Os personagens escolhidos
no esgotam necessariamente a relao de todos os formuladores e agentes
diplomticos que concorreram para a elaborao e execuo de princpios
e ideias que marcaram a histria diplomtica brasileira. De todo modo, a
iniciativa meritria e dever inspirar outros estudiosos a aperfeio-la e
complement-la, inclusive no seu universo de tempo, que comea antes
mesmos da independncia do pas e se esgota em 1964, e, tambm, no
espao geogrfico, enriquecida pela eventual incluso de novas pesquisas
junto a chancelarias estrangeiras sobre a memria de outros protagonistas
a respeito dos fatos e das narrativas ali contidas.
Foi nesse contexto que surgiu a ideia de realizar este trabalho com
o propsito de motivar o interesse de entidades de pesquisa portuguesas
para a troca de impresses sobre a presena de Portugal na formao
215
do pensamento diplomtico brasileiro. A reflexo sobre o tema ajudar

a avaliar, da perspectiva da academia lusitana, a contribuio desse pas,
de seus governos, instituies e intelectuais na gnese da diplomacia
brasileira. Creio que o dilogo entre estudiosos brasileiros e portugueses
poder revelar novos elementos de anlise que enriquecero esse exerccio
de reflexo histrica. Sero teis para o maior conhecimento, no passado,
do processo de formao profissional, bem como do planejamento,
formulao e execuo da poltica externa de Portugal com vistas a avaliar
o grau de influncia no perfil que viria a ter a diplomacia do Brasil-Imprio
e suas repercusses contemporneas na Repblica. Na recente exposio
ao Instituto Universitrio de Lisboa, que serviu de base elaborao
deste ensaio, escolhi seis personagens brasileiros cujo papel e obra como
diplomatas ou estadistas os identificam como partcipes dessa construo
histrica e axiolgica. So eles: Alexandre de Gusmo, Jos Bonifcio,
Duarte da Ponte Ribeiro, Varnhagen, Jos Maria da Silva Paranhos Jnior
e Rui Barbosa. Creio que poderiam servir de ponto de partida para essas
reflexes sobre Portugal e a formao do pensamento diplomtico
brasileiro.
Alexandre de Gusmo
No fosse o prprio Brasil o resultado mais eloquente da diplomacia
portuguesa, o conceito da diplomacia brasileira, seu reconhecimento
internacional, alm do fato de ser Rio Branco, diplomata de carreira, um
heri nacional, ressaltam a importncia desse estudo que tem a ver com
o patrimnio imaterial, memria, caractersticas, tradies e valores de
uma das instituies mais respeitadas na evoluo histrica do pas. Para
dar incio a essa reflexo, recorde-se que o busto do brasileiro e tambm
portugus Alexandre de Gusmo encontra-se tanto no Palcio das
Necessidades, em Lisboa, como na Sala dos Tratados do Palcio Itamaraty,
em Braslia.
Qual o significado dessa presena conspcua? Do lado portugus,
trata-se do bacharel em Direito pela Universidade de Coimbra, diplomata,
secretrio particular de D. Joo V, membro do Conselho Ultramarino e
negociador do Tratado de Madri, que redefiniu as fronteiras de Portugal
e Espanha nas Amricas, quando j estava esmaecida a linha imaginria
do Tratado de Tordesilhas. Por sua vez, para o Brasil, representa ele o
216
plebeu que, nascido na colnia, conquistou seu espao na metrpole junto

corte. Como diplomata portugus, negociou um dos poucos tratados na
histria que dividiu um continente entre apenas dois estados. Sua proposta
consistia, em sntese, na troca da Colnia do Sacramento, no esturio do
rio da Prata, pelos Sete Povos das Misses e toda a vasta rea do Planalto
Central e da Amaznia. O Tratado conferia ao Brasil um espao territorial
prximo ao de suas atuais fronteiras. Para tanto, Gusmo recorreu ao
direito privado romano, de onde trouxe o uti possidetis, princpio que
legitima a propriedade de quem prova a posse pacfica, consequncia do
povoamento, e no a militar, resultante da conquista.
Todos os acordos firmados no ambiente solene da Sala dos Tratados
do Palcio Itamaraty na capital do Brasil so celebrados sob as vistas do
grande diplomata luso-brasileiro responsvel pelo princpio que no s
legitimou a expanso do espao territorial brasileiro, com a incorporao
da Amaznia e do Centro-Oeste, como forneceu tambm o fundamento
jurdico para a doutrina que serviria de base poltica de fronteiras do pas
desde a independncia, sob a monarquia dos Braganas, at a Repblica.
Alm de Gusmo, apenas outros dois bustos se encontram na Sala
dos Tratados: o do exmio profissional da diplomacia no II Reinado,
Duarte da Ponte Ribeiro, natural de Viseu, considerado o responsvel pelo
desenvolvimento e aplicao, durante o Imprio, do uti possidetis, ajustando-o
s condies prevalecentes nas fronteiras do Brasil; e o do Baro do Rio
Branco, o negociador, na Repblica, dos limites territoriais brasileiros
com os pases vizinhos, entre eles duas grandes potncias europeias. O
feito do Baro no tem paralelo. Repercutiu internacionalmente pelo que
representou em termos de marco referencial para a estabilidade e a paz
regional e tambm hemisfrica. Seu nome chegou a ser cogitado para o
Prmio Nobel da Paz, no incio do sculo XX. As trs personalidades
histricas Gusmo, Duarte da Ponte Ribeiro e Rio Branco representam
os diplomatas a quem devemos o xito das negociaes para a formao e
a delimitao do espao brasileiro: um na poca do Brasil-Colnia, outro
na do Imprio e o ltimo, na Repblica.
Alexandre de Gusmo considerado afetivamente o av da diplomacia
brasileira. O primeiro a estabelecer, sete dcadas antes da independncia,
um legado que marcou o pensamento diplomtico do pas e se estendeu
at a Repblica, quando foram negociadas em definitivo todas as fronteiras
217
nacionais. O feito de Gusmo resulta do compromisso com a pesquisa, ao

transpor conceitos estudados na academia para a realidade das negociaes
entre estados. O santista, que se formou em Coimbra e se especializou em
Direito na Sorbonne, em Paris, deixou uma herana intelectual e tica,
que compreende o estabelecimento do primado do direito, num tempo
em que as questes internacionais ainda eram resolvidas pela fora das
armas; a crena na eficcia da diplomacia como instrumento de poltica
externa, na capacidade de se atingir o resultado almejado pela qualidade e
consistncia dos argumentos na busca da soluo negociada pacificamente.
Eis, enfim, no trinmio pesquisa-direito-diplomacia a expresso do que
legou para a posteridade. Que legado poderia ser mais emulador para os
futuros estadistas e diplomatas brasileiros e mais revelador do carter e da
identidade do seu povo? Por isso, Alexandre de Gusmo ainda hoje no
Brasil motivo de inspirao e reverncia.
Ademais, o Tratado de Madri, em seu artigo XXI, introduz uma
extraordinria inovao que ter contribudo para o destino pacfico dos
povos sul-americanos. Estabeleceu ele que, se houvesse, porventura,
rompimento de relaes entre as duas coroas ibricas, o estado de
beligerncia ou de conflito no se estenderia s respectivas colnias na
Amrica do Sul. Estas deveriam prosseguir vivendo umas e outras como
se no houvera tal guerra entre os soberanos, sem fazer-se a menor
hostilidade, nem por si ss, nem junto com os seus aliados3. Tratava-se
de um dispositivo precursor do princpio da boa vizinhana. notria
tambm sua influncia sobre a chamada Grande Instruo, redigida antes
do Tratado de Madri, que defendia uma reaproximao entre Portugal e
Frana para criar um contrapeso forte influncia britnica sobre a poltica
externa portuguesa, agravada desde o Tratado de Methuen, de 1703. Com
a proposta, Gusmo parecia querer evitar a reduo das alternativas de
3 O artigo XXI do Tratado de Madri preconizava que: Sendo a guerra ocasio principal dos
abusos, e motivo de se alterarem as regras mais bem consertadas, querem Suas Majestades
Fidelssima e Catlica que se (o que Deus no permita) se chegasse a romper entre as duas
Coroas, se mantenham em paz os vassalos de ambas, estabelecidos em toda a Amrica
Meridional, vivendo uns e outros como se no houvera tal guerra entre os Soberanos. O
Baro do Rio Branco foi um dos que comentaram elogiosamente em relao ao Tratado: O
estudo do Tratado de 1750 deixa a mais viva e grata impresso da boa-f, lealdade e grandeza
de vistas que inspiraram esse ajuste amigvel de antigas e mesquinhas querelas, consultando
se unicamente os princpios superiores da razo e da justia e as convenincias da paz e da
civilizao da Amrica (RIO BRANCO, 2012, apud GOES FILHO, 2015, p. 197-198).
218
ao diplomtica de Portugal. Para os estudiosos como Jaime Corteso,

tinha ele em mente a defesa da valiosa possesso colonial portuguesa na
Amrica (CORTESO, 2006).
Em qualquer estudo que se faa sobre a influncia de Portugal na
formao do Brasil, a lngua de Cames estar presente junto com a
epopeia lusada que cantou e estimulou o esprito empreendedor do povo
portugus durante sculos. Sem ele, dificilmente viriam as descobertas, as
conquistas por mares nunca dantes navegados e o herosmo. Ademais,
no fosse a beleza da lngua, com sua sonoridade, filtrada por diferentes
etnias, no se espalharia, como logrou faz-lo, pelos quatro cantos,
contribuindo para garantir a unidade e a integrao do territrio brasileiro.
Mas a lngua portuguesa veio acompanhada de uma viso de mundo.
A extenso do idioma a todos os rinces do Brasil e dos outros pases de
lngua portuguesa, nos cinco continentes, evoca a formao do que Tom
Wolfe (2016) viria a denominar, na apologia genrica da linguagem, the
kingdom of speech, congregando o que seriam os ativos mais importantes na
evoluo da humanidade: a fala, a comunicao e o idioma. Para muitos,
em meio s lnguas autctones e de diferentes etnias africanas, foi o falar
portugus que uniu e conferiu o primeiro elemento de identidade do Brasil
moderno.
De fato, constituem esses ativos o instrumento para o exerccio da
vontade, para a difuso da cultura, dos valores, das ideias, para a celebrao
dos tratados, para o desenvolvimento das doutrinas, prticas, tcnicas, e
dos avanos cartogrficos que tanto serviram diplomacia. At hoje, no
h quem no se impressione ao visitar, no velho Palcio Itamaraty, no Rio
de Janeiro, a Mapoteca, ao lado do Arquivo Histrico. Como construir a
viso dos interesses nacionais num territrio continental, como consolidar
sua expanso e mant-lo ntegro, em contraste com o que viria a ocorrer
com a fragmentao da Amrica hispnica? Enfim, a narrativa que parece
comear em meados do sculo XVIII que transita por diferentes
perodos histricos do Brasil-Colnia, do Reino Unido de Portugal, Brasil
e Algarves e do Brasil-Imprio , principia, na verdade, com as entradas e
bandeiras e com episdios como o da subida do rio Amazonas por Pedro
Teixeira no sculo XVII. So conquistas que revelam heris, mas deixam
clara a maneira de ser e a admirvel capacidade de gesto da burocracia
metropolitana numa extraordinria aventura continental.
219
A cooptao dos povos indgenas na Amaznia pelas misses

jesuticas portuguesas muito contribuiu para fazer valer o uti possidetis,
como se observa nas escrituras registradas e preservadas nos arquivos
histricos de Portugal. Essas aes de natureza legal e administrativa
geram consequncias em termos de gesto de um processo colonizador
relativamente bem estruturado, apesar dos obstculos e das circunstncias
nem sempre favorveis. Tal processo se projeta no sculo XIX e tem impacto
na formao da diplomacia brasileira, antes e depois da independncia.
Na coleo Pensamento Diplomtico Brasileiro, Formuladores e Agentes da
Poltica Externa (1750-1964), que citei no incio deste ensaio, diplomatas,
professores e historiadores brasileiros concluem que existe efetivamente
tal pensamento e que ele comea com Alexandre de Gusmo e o papel
por ele desempenhado como negociador no Tratado de Madri. Gusmo
considerado o estadista que desenhou o mapa do Brasil, ttulo do
primeiro ensaio sobre personagens que influram nessa evoluo. No
entanto, no h ali curiosamente referncia expedio de Pedro Teixeira,
portugus considerado o desbravador da Amaznia e o fundador de Belm,
no estado do Par. Teixeira representou o esforo pico de desbravamento
ocorrido no sculo XVII com vistas tomada de posse de territrios,
depois incorporados nas negociaes do Tratado de Madri. No fosse
o sentido de misso do explorador e militar portugus, o desenho de
Gusmo teria sido prejudicado na parte setentrional pela dificuldade de
prova da efetiva ocupao territorial, iniciada havia mais de cem anos.
A epopeia de Pedro Teixeira (1637-1639), ao empreender a primeira
navegao Amazonas acima e fundar, no retorno, o povoado de
Franciscana, em nome da coroa Portuguesa e por instruo do governador
do Maranho, constitui uma das pginas menos conhecidas da histria do
Brasil colonial, embora das mais importantes para a formao territorial
do pas. O explorador portugus, com sua coragem e bravura, possibilitou
o desenho do Brasil resultante do Tratado de Madri (1750) com a notvel
extenso das fronteiras nacionais para oeste, na Amaznia.
O retrospecto histrico da conquista portuguesa do Amazonas teve
incio, ainda no perodo da Unio Ibrica (1580-1640), com o alerta dado
pelas cortes de Portugal, em 1615, a Felipe III (Felipe IV de Espanha),
sobre a proliferao de feitorias e barcos estrangeiros na foz do grande
rio. No deixa de ser curioso o fato de o Conselho de Estado espanhol,
220
em resposta, ter determinado que os prprios portugueses combatessem

tais invases. Uma vez assumida a defesa da regio, estava aberta a porta
para a conquista, ocupao e explorao do baixo e do alto Amazonas
por agentes luso-brasileiros. O uti possidetis, invocado no sculo seguinte
por Alexandre de Gusmo, beneficiou-se da circunstncia criada por essa
deciso da corte espanhola.
nesse contexto histrico e estratgico que se inserem a expulso,
em 1615, dos franceses instalados no Maranho desde 1612 e a ocupao
militar lusitana no Par: em 1616, foi construdo o Forte do Prespio, marco
fundador de Belm. O alferes Pedro Teixeira participa dessa misso e sua
competncia militar o leva, nas dcadas seguintes, a comandar expedies
que expulsam holandeses, ingleses e irlandeses do baixo Amazonas. Em
1631, a regio passa a ser, definitivamente, territrio portugus.
A leste da Cordilheira dos Andes, as tentativas espanholas encontravam
dificuldades de aproximao com a populao autctone. A contundente
resistncia indgena, a par do sucesso das atividades mineradoras
desenvolvidas nos altiplanos, desestimulava a ocupao espanhola do
alto Amazonas e acabou delimitando, na prtica, sua fronteira oriental.
H quem acredite tambm que, j tendo descoberto o Eldorado, seria
relativamente menor o interesse da administrao colonial espanhola em
enfrentar diretamente os custos e riscos da extenso de suas atividades
imensido da plancie amaznica.
Na outra extremidade do grande rio, aprofundava-se a presena
portuguesa: superada a fase da defesa e expulso de europeus no ibricos,
Portugal passou explorao e ocupao do territrio, sempre rumo
ao ocidente, penetrando-o e desafiando a indefinio das possesses
espanholas, em um vcuo jurdico atravessado pela natureza exuberante
e ocupado por tribos indgenas de maior ou menor grau de animosidade
contra os invasores brancos.
O interesse portugus foi acentuado pela surpresa da chegada a
Belm, em 1637, de soldados e religiosos franciscanos espanhis, que
haviam descido todo o Amazonas desde o Peru. Apesar da circunstncia
poltica da Unio Ibrica, autoridades portuguesas se inquietaram com a
perspectiva de novas tentativas de viagens espanholas. O empreendimento
inverso h muito presente na agenda portuguesa, mas postergado por
necessidades prementes de defesa da regio , com vistas a alargar a
221
presena portuguesa at o alto Amazonas, ocupar a maior parte da bacia

do grande rio e estabelecer relaes com as dependncias cisandinas
de Castela, foi organizado com relativa rapidez e cumprido em prazo
admiravelmente curto, para a poca e as circunstncias dadas. A frota,
preparada pelo governador do estado do Maranho e Gro-Par, Jcome
Raimundo de Noronha, sobe os rios Amazonas e Napo at chegar a Quito
uma faanha de mais de 4.000 quilmetros contra a correnteza (uma
distncia no muito inferior a que separa Lisboa de Moscou).
Por seus mritos, o agora capito-mor e general Pedro Teixeira foi
designado para liderar a pica expedio, a primeira misso de grande
porte e a mais importante viagem de reconhecimento e penetrao
realizada naquele sculo. A frota parte a 28 de outubro de 1637 e, em
janeiro de 1638, encontra a foz do rio Negro; no incio de julho do mesmo
ano, chega confluncia dos rios Napo e Aguarico (atual fronteira Peru-
-Equador) e o Aguarico recebe dos portugueses o nome de rio do Ouro.
Nesse ponto, Pedro Teixeira deixa uma guarnio para explorar a regio
e preparar o regresso. Em 15 de agosto, ele chega ao Payamino, j sob a
jurisdio da Audincia de Quito, e sobe a cordilheira em direo quela
cidade, onde recebido pelo governador.
Se aos portugueses surpreendera a chegada de espanhis a Belm,
a recepo ao comandante da expedio no escondia a perturbao
espanhola. Recebidos um mapa e anotaes feitas durante o percurso, a
autoridade peruana envia todo o material a Madri. Ao tomar conhecimento
do minucioso relato, o Conselho das ndias, indignado, prope a Filipe
IV (III de Portugal) no somente um castigo ao governador Jcome de
Noronha, idealizador da faanha, pelo atrevimento da descoberta da
navegao at o Peru, mas tambm, com a maior severidade, que Portugal
abandone a boca do Amazonas e as provncias do Maranho.
O rei, entretanto, compreendeu a dimenso do fato e os benefcios
que traria coroa ibrica, e no atendeu aos reclamos do Conselho das
ndias. Ao contrrio, a regio passou a ter relaes diretas com Lisboa,
separadamente do governo do Brasil.
Em 2016, a FUNAG lanou o livro Pedro Teixeira, a Amaznia e o
Tratado de Madri (MOREIRA LIMA; COUTINHO, 2016), inspirado nas
consequncias diplomticas da expedio do desbravador portugus.
Como pressentido pelas autoridades espanholas do Vice-Reino do Peru e
222
pelo Conselho das ndias, os relatos e documentos que constam daquela

publicao foram devidamente registrados e, um sculo depois, utilizados
por Alexandre de Gusmo nas negociaes do Tratado de Madri.
As iniciativas de povoamento tomadas por Teixeira na descida do
rio (viagem de retorno Quito-Belm) foram decisivas no processo de
reconhecimento das fronteiras ultramarinas de Portugal e Espanha e no
deslocamento da linha limtrofe do Tratado de Tordesilhas, de 1494. O
registro de fundao do povoado de Franciscana, para o que fora Teixeira
secretamente instrudo pelo governador portugus, constitui-se em fator
de estmulo ocupao territorial por meios pacficos, o que permitiu o
recurso ao princpio do uti possidetis, que, transposto para o direito das
gentes no Tratado de Madri, legitimou a reivindicao portuguesa na
regio.
Nas tratativas com os espanhis, Alexandre de Gusmo menciona
especificamente a viagem de Pedro Teixeira para justificar o uti possidetis na
Amaznia. Com um toque de humor, alega at modstia nas reivindicaes
portuguesas, j que, com a fundao de Franciscana, nas bocainas do rio
do Ouro, a divisa ficaria no Napo, bem mais longe. No Mapa das Cortes
(feito em Lisboa sob a direo de Alexandre de Gusmo, com vistas
negociao do Tratado de Madri), ele registra as misses de religiosos
portugueses em rios amaznicos, fazendo justia ao fato de que, nos cem
anos que medeiam da epopeia de Teixeira ao Tratado de Madri, foram elas
que garantiram a ocupao efetiva da imensa rea.
Dos documentos analisados durante a pesquisa, sobressai o contraste
entre as prticas portuguesas e espanholas de contato com os nativos,
as quais acabaram por contribuir para o processo de povoamento, como
esclarece o presidente da Audincia de Quito, em sua Informacin ao Rei
(ver MOREIRA LIMA; COUTINHO, 2016, p. 130-143).
Como reconhecimento por sua extensa lista de servios prestados,
Pedro Teixeira foi agraciado, em fevereiro de 1640, com o cargo de
capito-mor da capitania do Gro-Par. O grande explorador faleceu em
julho de 1641, em Belm, e foi sepultado dentro do Forte do Prespio. A
publicao da FUNAG foi, assim, um tributo ao desbravador e explorador
luso-brasileiro, a quem a coroa portuguesa deveu a posse de quase toda a
bacia amaznica; e o Brasil, a explorao de mais de 10.000 km de rios e
trilhas.
223
Apesar do alcance da histrica expedio, seu significado ainda

no conta com uma narrativa abrangente, que consolide os estudos e
documentos esparsos existentes a respeito, muitos dos quais em bibliotecas
de Portugal e de outros pases europeus. Diante disso, a FUNAG se
props o desafio editorial de produzir um levantamento das principais
referncias documentais sobre a misso de Pedro Teixeira, com o objetivo
de contemplar a explorao do rio Amazonas a partir da perspectiva da
coroa portuguesa, no contexto do perodo final da Unio Ibrica4.
O material deixa entrever a existncia de uma efetiva poltica de
estado de Portugal com vistas expanso de seu territrio americano para
alm dos limites do Tratado de Tordesilhas naquele perodo; e possvel
argumentar que o episdio contribuiu para emular o nacionalismo
portugus em direo ao processo poltico que culminaria com a
restaurao da coroa portuguesa um ano aps o retorno a Belm da
expedio de Pedro Teixeira.
A publicao citada resulta de um esforo de pesquisa realizado pelo
Centro de Histria e Documentao Diplomtica (CHDD) da FUNAG,
no Rio de Janeiro, no Arquivo Histrico Ultramarino e na Biblioteca
da Ajuda, em Lisboa, e na Biblioteca Pblica Municipal do Porto. A
Embaixada do Brasil em Lisboa muito colaborou nos contatos com essas
instituies portuguesas. O objetivo da pesquisa foi trazer luz relatos
de expresso histrica, fontes documentais primrias e secundrias, que
permitam extrair uma viso sobre a importncia estratgica da expedio
de Pedro Teixeira.
O conhecimento da obra de Alexandre de Gusmo muito se deve
aos estudos realizados pelo historiador portugus Jaime Corteso (1884-
-1960), que viveu no Brasil e foi professor do Instituto Rio Branco,
que corresponde academia diplomtica brasileira. A FUNAG j havia
publicado, em 2006, em dois volumes, o livro Alexandre de Gusmo e o
4 A FUNAG disponibilizou em seu portal verso digital ampliada do livro Pedro Teixeira, a
Amaznia e o Tratado de Madri (2016), contendo vinte e seis documentos adicionais relevantes
para o estudo da expedio de Pedro Teixeira e para a compreenso do projeto portugus de
expanso sob a Unio Ibrica. Estes documentos compreendem o relato atribudo ao frade
Alonso de Rojas (Descubrimiento del Ro de las Amazonas y sus Dilatadas Provincias) e a transcrio
paleogrfica dos seguintes textos: Regimento do Governador do Maranho para expedio at a cidade
de Quito; Carta do presidente de Quito avisando a entrada dos portugueses pelo rio Napo; Relato de Pedro
Teixeira sobre o rio das Amazonas e relato da navegao dos portugueses no rio Napo, entre outros.
224
Tratado de Madrid (2006), como anteriormente citado. Corteso considerava

Alexandre de Gusmo um homem que agia e pensava adiante do seu
tempo e contribuiu para consagr-lo como um dos grandes fundadores da
nacionalidade brasileira, precursor da geopoltica americana e mestre da
cincia e da arte diplomticas.
Ao rememorar esses episdios e as foras profundas que influram na
formao territorial do Brasil e na gnese do pensamento diplomtico
brasileiro, convm lembrar que, menos de seis dcadas aps o Tratado de
Madri, a repercusso na Pennsula Ibrica das disputas polticas entre a
Frana revolucionria sob Napoleo Bonaparte e a Inglaterra do perodo
pr-vitoriano abrem novas perspectivas para a evoluo histrica do Brasil.
Em 1808, diante da iminente invaso napolenica, a corte portuguesa,
com o apoio do governo ingls, se transfere para o Brasil, que, em 1815,
elevado categoria de Reino Unido a Portugal e Algarves; e o Rio de
Janeiro passa a ser a nica sede de um imprio europeu fora do continente.
A presena do herdeiro do trono portugus, D. Joo, no Brasil estabelece
significativa diferena de rumos das formas e sistemas de governo e do
regime poltico das colnias da Amrica hispnica e do Brasil, a nica
monarquia na Amrica do Sul. O fato de a independncia do Brasil ter sido
proclamada, em 7 de setembro de 1822, pelo prprio prncipe herdeiro do
Reino de Portugal, D. Pedro, gera questionamentos legtimos quanto
questo da efetiva autonomia em relao metrpole, mas tambm no
tocante restaurao europeia.
Segundo o historiador e diplomata Joo Hermes Pereira de Arajo
no houve, no caso das colnias hispnicas emancipadas, nenhum
aspecto de transmisso legtima de soberania, o que era, de certo modo,
mais atentatrio aos princpios defendidos pela Santa Aliana (ARAJO,
2002). No caso do Brasil, a ausncia desse princpio da legitimidade
parecia contornada. A questo que se colocava era a da sucesso ao trono
de Portugal. De certa forma, a abdicao de D. Pedro I ao trono, em
1831, e seu regresso a Portugal decorreu do problema da sucesso. A
posio da Espanha em relao a suas antigas colnias era bem diferente
da de Portugal. O governo de Madri no parecia vislumbrar alternativa ao
restabelecimento do poder da antiga metrpole, enquanto para Portugal
a independncia do Brasil fora realizada pelo prprio herdeiro da coroa
portuguesa.
225
interessante observar que foram os EUA, repblica que recm

conquistara a soberania, o primeiro pas a reconhecer a independncia do
Brasil, assim como fizera tambm, de forma coerente com os ideais de seus
fundadores, em relao s antigas colnias espanholas. Esse fato histrico
constitua um desafio, uma vez que a Europa reconhecera a independncia
dos Estados Unidos da Amrica (EUA) e ficara neutra no processo de
emancipao das referidas colnias hispnicas. Coube, inicialmente, a Jos
Bonifcio conduzir o processo de reconhecimento da independncia.
Jos Bonifcio de Andrada e Silva

Jos Bonifcio de Andrada e Silva o segundo grande vulto brasileiro
identificado na referida coleo Pensamento Diplomtico Brasileiro. Natural
tambm de Santos, cidade balneria de So Paulo, na regio sudeste do
Brasil, descendente de famlia da aristocracia portuguesa, formou-se pela
Universidade de Coimbra. Nela destacou-se na ctedra de Metalurgia.
Seu busto e os minerais que identificou e levam seu nome ainda ali se
encontram expostos num pequeno museu. Mereceu ele o epteto de
Patriarca da Independncia por sua contribuio decisiva ao processo de
emancipao do Brasil. Ajudou D. Pedro de Alcntara a resistir oposio
e a organizar o governo independente. Aps 30 anos na Europa, regressou
ao pas de origem durante o perodo do Reino Unido de Portugal, Brasil e
Algarves. Em 1790, estivera em Paris por ocasio da Revoluo Francesa.
Em 1822, D. Pedro I nomeou-o primeiro chanceler do Brasil.
Jos Bonifcio contribuiu para os valores mais altos alcanados pelo
Brasil em sua histria: a autodeterminao e a independncia, o direito a
aspirar, como povo, a uma identidade comum, a escolher suas prprias
instituies legais e polticas e seus representantes ou governantes, de forma
soberana, sem condicionamentos autoridade externa. Em sua singular
trajetria poltica, logrou, ademais, o reconhecimento da autonomia do
pas pela comunidade das naes.
Defendeu o deslocamento do eixo da poltica externa brasileira
para o entorno regional, sobretudo na bacia do Prata; a criao de uma
comunidade de naes lusfonas; a integrao territorial (inclusive com
a proposta ainda incipiente do estabelecimento da capital no centro
geogrfico do pas, que seria retomada, mais tarde, por Varnhagen, ideia
precursora da construo do que viria a ser Braslia); a integrao social
226
mediante a abolio da escravido, absoro do elemento negro e a

civilizao dos indgenas na sociedade brasileira.
Alm desses propsitos, que antecipavam, em alguns casos, o que
constitui atualmente a noo de direitos humanos e, at mesmo, o conceito
de boa vizinhana, Bonifcio consagrou-se na defesa de estratgia exitosa
do reconhecimento da independncia do pas pelas potncias da poca,
respeitada a unidade territorial do Brasil e sua soberania plena. Fez
observar a preservao da autonomia decisria do estado em relao
aos centros internacionais, valendo-se do peso do mercado consumidor
brasileiro como fator de barganha e de poder. Bonifcio inaugurou a
prtica que se tornaria caracterstica da diplomacia brasileira de apresentar
o Brasil acompanhado sempre de seu enorme potencial e no reduzido a
suas limitaes conjunturais.
No momento da independncia, o Brasil era um pas em formao,
com territrios inexplorados, grandes vazios demogrficos, povos de
diferentes grupos tnicos no integrados, muitos dos quais escravos,
diversas lnguas, em que o portugus ainda no era o idioma corrente. O
desafio de Bonifcio consistia em demonstrar comunidade internacional
que o Brasil era uma nao politicamente organizada, embora, na verdade,
representasse, poca, muitas naes autctones e africanas com lnguas
prprias e ainda no tivesse um territrio com fronteiras delimitadas e
reconhecidas pelas novas repblicas vizinhas. A formao do povo
brasileiro ainda estava em processo. Tais condies do a medida do
desafio com que se defrontava o Patriarca da Independncia para obter
o reconhecimento do novo estado.
Jos Bonifcio foi, assim, o primeiro responsvel pela poltica exterior
do Brasil independente. Empenhou-se em afastar o estado nascente
de paradigmas portugueses e estabelecer novas diretrizes e iniciativas a
partir de uma percepo distinta. O foco de ateno comea a mover-
se para a Amrica do Sul, em especial a bacia do Prata, com o projeto
de aproximao cooperativa com Buenos Aires e de soluo da questo
da provncia Cisplatina. Firma ele viso diversa sobre o processo de
reconhecimento da independncia, e criticaria, mais tarde, aps seu exlio
em Paris, as concesses feitas pelo governo de D. Pedro I s potncias
da poca. O Patriarca da Independncia, sem dvida, fez por merecer
227
lugar prprio no panteo dos heris nacionais e das personalidades que

marcaram o pensamento diplomtico brasileiro.
Duarte da Ponte Ribeiro

Na sequncia desses diplomatas e estadistas que influram na
formao do pensamento diplomtico brasileiro, Duarte da Ponte Ribeiro
reconhecido por sua contribuio ao desenvolvimento da doutrina
para a negociao dos limites territoriais do pas. Mdico de formao,
diplomata, cartgrafo, Ponte Ribeiro, nasceu em Viseu, em 4 de maro
de 1795, e veio para o Brasil em 1808 com a corte portuguesa. Serviu
na Espanha, Portugal, Mxico, Peru, Bolvia e Argentina at a guerra
contra Rosas, em que teve participao importante. Na condio de
representante do Imprio junto Confederao Peru-Bolvia, negociou
tratado de comrcio, navegao fluvial e limites, em que utilizou a doutrina
do uti possidetis de fato5. O acordo no foi aprovado pela assembleia,
mas a doutrina tornou-se princpio nas negociaes de limites do Brasil,
inclusive sob Rio Branco. Segundo o historiador e tambm diplomata Lus
Claudio Villafae G. Santos,
a importncia de Duarte da Ponte Ribeiro na discusso e consolidao

das doutrinas do Imprio sobre os limites e a territorialidade brasileira
ideias estas que depois foram herdadas pelo governo republicano
at hoje no pode ser minimizada (SANTOS, 2013, p. 162).
Considerado o fronteiro-mor do Imprio, negociador de tratados

pioneiros, cartgrafo renomado e autor de quase duas centenas de
memrias sobre as fronteiras,
foi decisivo para o estabelecimento da doutrina para a definio do

territrio nacional e sustentou com detalhados e minuciosos estudos
empricos, pesquisa documental e elaborao de mapas que, por suas
qualidades tcnicas seguiriam vigentes como referncia inescapvel
por muitas dcadas aps sua morte (SANTOS, 2013, p. 166).
5 No caso da Amrica Latina, podem-se diferenciar duas interpretaes para a aplicao do
princpio com relao ao direito internacional pblico: uti possidetis juris e uti possidetis facto.
Utilizado pelos pases da Amrica espanhola, o uti possidetis juris contemplou o reconhecimento
tcito por parte das colnias das fronteiras assinaladas por tratados e divises administrativas
das antigas metrpoles. J o uti possidetis facto, utilizado na Amrica portuguesa, baseia-se na
posse de fato do territrio ou na sua pretenso de ocupao populacional.
228
A poltica externa de D. Pedro I foi essencialmente reativa, hesitante e

parecia revelar inconsistncias. De todo modo, essas caractersticas, talvez
compreensveis nas circunstncias de afirmao da nacionalidade, em meio
a extraordinrias mudanas internas e externas, permitiram aprofundar
o exame dos fundamentos e das diretrizes daquela poltica, como se
observa no labor diplomtico de Duarte da Ponte Ribeiro. Sua primeira
misso ao Peru representou apenas uma resposta s misses de enviados
de pases vizinhos interessados na negociao dos limites territoriais.
D. Pedro relutava em entrar em negociaes sob o argumento de que ainda
no dispunha de informaes necessrias para o incio dessas tratativas
(SANTOS, 2013, p. 166). No havia ainda uma doutrina formulada para
a definio dos limites em termos amplos. O cerne da questo estava no
reconhecimento ou no dos tratados entre Portugal e Espanha como base
para as negociaes entre o Brasil e seus vizinhos.
Somente no Segundo Reinado (1840-1889) foi definida uma poltica
coerente e Ponte Ribeiro foi um dos grandes defensores e protagonistas
deste debate. Assim, a doutrina do uti possidetis adquiria, em termos
prticos, um sentido eminentemente defensivo, para garantir uma
fronteira que se afigurava mxima, em virtude da percepo de que a
populao brasileira reflua para o litoral. Em termos de discurso, essa
ideia encaixava-se perfeitamente na argumentao sobre a preservao
do territrio legado pela colonizao portuguesa, definido em limites
naturais. A territorialidade brasileira seria um legado da natureza que a
metrpole havia descoberto e povoado com a ajuda de tribos indgenas
que davam, nessa viso, uma sustentao antropolgica noo de um
Brasil preexistente. No por acaso, o indigenismo seria a corrente mais
marcante do romantismo brasileiro, movimento intelectual cuja misso
autoproclamada era construir uma literatura nacional. Em contraste, por
um lado, com os EUA que tinham na expanso territorial, na ideia de
uma fronteira sempre em movimento, uma das bases de sua identidade e,
por outro, com a maior parte dos pases hispano-americanos que desde
muito cedo cultivaram uma espcie de sndrome do territrio minguante
como parte de seu discurso nacionalista a diplomacia brasileira foi
construindo a narrativa de um pas satisfeito com seu territrio, que
estaria contido em fronteiras naturais (e, portanto, no histricas) e cuja
origem e legitimidade precediam a colonizao.
229
Francisco Adolfo de Varnhagen

Outro vulto histrico includo no pensamento diplomtico brasileiro
foi Francisco Adolfo de Varnhagen (1816-1878), nascido em Sorocaba, de
pai alemo e me portuguesa, estudou no Real Colgio Militar da Luz e
formou-se na Academia da Marinha em Lisboa. considerado o patrono
da historiografia brasileira com sua obra Histria Geral do Brasil6, lanada
originalmente em dois volumes nos anos de 1854 e de 1857, que muito
se beneficiou das pesquisas por ele realizadas na Torre do Tombo. Aderiu
causa do ex-imperador D. Pedro I na disputa pela coroa portuguesa,
engajado no 2 Batalho de Artilharia de Portugal. Promovido a oficial,
ingressou na Academia de Fortificaes, onde concluiu o curso de
engenheiro militar em 1834. Mais tarde, tornou-se membro da Academia
Real de Cincias de Lisboa. Retorna ao Brasil em 1840 e, em 1844, por
decreto do imperador, naturalizado brasileiro. Faz parte da gerao
que consolidou o estado monrquico brasileiro e que teve em Jos Maria
da Silva Paranhos, o visconde do Rio Branco (1819-1880), a grande
referncia como estadista e homem pblico. Em 2016, o Brasil celebrou
o bicentenrio do nascimento de Varnhagen, ainda no to conhecido
como diplomata e pensador estratgico. Integrante de uma gerao de
intelectuais e diplomatas que ajudou a construir o Brasil, como Duarte da
Ponte Ribeiro, Francisco Adolfo de Varnhagen no apenas representou
o pas, mas contribuiu com suas ideias e aes para preservar a coeso
territorial e promover a integrao nacional. Participou no processo que
levaria a um Brasil territorialmente coeso e integrado. Sua obra e atuao
pblica influram tambm no conceito da nacionalidade e na formao da
identidade brasileira. Sua experincia como militar, pesquisador, diplomata,
historiador e publicista deram-lhe as condies intelectuais e profissionais
para, em meados do sculo XIX, identificar desafios e convert-los em
solues a partir de perspectivas inovadoras e voltadas para o futuro.
A viso estratgica de Varnhagen combina dois importantes campos
do conhecimento, a Histria e a Geografia bases da geopoltica ,
amadurecidos pela experincia diplomtica. Em seu conjunto, compem a
moldura existencial, fsica e emprica da formao e do desenvolvimento
da nacionalidade. O engajamento no projeto de transferncia da capital
para o interior, que sintetiza sua preocupao geopoltica, foi muito alm
6 Consultar Varnhagen (2011[1854/1857]) nas referncias bibliogrficas.
230
dos mapas analisados no conforto dos gabinetes e bibliotecas: aventurou-

-se em longa e penosa expedio ao Planalto Central para identificar o
local onde deveria erigir-se, futuramente, a nova capital. Mas Varnhagen
foi muito alm. Sabia que o processo de afirmao nacional no se realiza
em um vazio poltico sul-americano. Atento a essa dimenso, dedicou-se
s questes da navegao do rio Amazonas e das fronteiras com potncias
europeias ao norte, nas Guianas. Ademais, sua ampla experincia
diplomtica adquirida em misses permanentes na Amrica do Sul
Santiago, Lima e Quito, suas viagens de negociao a Assuno e Caracas
e na Europa Lisboa, Madri e Viena conferiram-lhe ampla viso do
panorama mundial.
E nessa perspectiva que se insere o maior legado de Varnhagen: a
sntese de uma histria sistematicamente pesquisada e elaborada, de uma
geografia que transcende os mapas e instrumentos e se traduz no percurso
dos amplos sertes. A combinao de uma viso estratgica interna,
envolvendo o binmio integridade-integracao do pas, e externa, na
relao equilibrada com os vizinhos sul-americanos, inclusive na definio
das fronteiras, faz dele um dos formuladores do pensamento diplomtico
e estratgico durante o Imprio.
Baro do Rio Branco

Trata-se do vulto maior da histria diplomtica brasileira. Sua
sensibilidade para os desafios que enfrentava o Brasil muito se beneficiou
da experincia do pai, Jos Maria da Silva Paranhos, o visconde do Rio
Branco, considerado o maior estadista do Segundo Reinado, presidente
que foi do Conselho de Ministros aps o trmino da Guerra da Trplice
Aliana, momento de defesa da soberania. O Visconde mereceria pesquisa
aprofundada nesta narrativa para fixar os valores que promoveu como
diplomata, chanceler e estadista.
O foco, no entanto, no exerccio exploratrio deste ensaio, permanece
com o Baro do Rio Branco, que, aps longa carreira no exterior, serviu
como chanceler da Repblica, de 1902 a 1912. Logrou inspirar narrativa
prpria em torno de conceitos e de valores consagrados com o xito que
obteve na negociao das fronteiras do Brasil. Trata-se do grande vulto, da
referncia maior do pensamento diplomtico brasileiro. Era monarquista,
admirador de D. Pedro II, sobre quem escreveu profusamente para
231
enciclopdias estrangeiras e tambm na obra D. Pedro II, Imperador do Brasil,

de autoria de Benjamin Moss (2015), reeditada pela FUNAG, com o
subttulo O Imperador visto pelo baro do Rio Branco.
Com habilidade e conhecimento de causa, o Baro destacou-se nas
tratativas que garantiram ao pas o reconhecimento e a legitimidade de
seu vasto espao territorial. Com base no direito internacional, consolidou
extraordinrio legado para o Brasil, o qual representa tambm marco de
estabilidade hemisfrica, da soluo pacfica das disputas e da construo
da boa vizinhana. Fez prevalecer interesses nacionais estratgicos em
meio a situaes complexas envolvendo poderes assimtricos numa fase
de transio geopoltica entre a Europa e os EUA. Sua obra tornou-o
no apenas respeitado erudito e diplomata, mas igualmente estrategista,
estadista e heri nacional, fato que distingue a diplomacia brasileira e os
ideais a que tem servido historicamente.
O Brasil tem hoje dez pases lindeiros, mas tem acordos de fronteira
com onze, pois a fronteira que o Equador pretendia, no passado, acabou
no sendo estabelecida com a vitria peruana em disputa resolvida pelo
Tratado do Rio de Janeiro, de 1942, e em posteriores ajustes. Caberia
recordar o quadro geral dessas negociaes: com o Paraguai e a Venezuela,
os limites foram estabelecidos no Imprio: pelo Tratado de 1859, com o
segundo; e pelo de 1872, depois da Guerra do Paraguai, com o primeiro.
As fronteiras com a Argentina (1895), a Guiana Francesa (1900) e a
Guiana (ento Guiana Inglesa, 1904) foram objeto de arbitramentos.
Os dois primeiros representaram vitrias integrais conseguidas por Rio
Branco, como negociador; com a Guiana, vitria parcial (a maior parte do
territrio contestado no foi atribuda ao Brasil), sendo a posio brasileira
defendida por Joaquim Nabuco, com base em estudos elaborados pelo
Baro.
Rio Branco traou o desenho definitivo de boa parte da linha de
limites do Brasil, com sua atuao decisiva nos trs arbitramentos, antes
de ser ministro, e, depois, nos cinco acordos de fronteiras (excludo o
pequeno ajuste com a Argentina e o acordo com o Equador e includo o
acordo com o Suriname). O mrito no apenas dele, como ele prprio
reconhecia: havia estudos, propostas e tratados anteriores. Coube a ele,
entretanto, resolver as ltimas questes; e todas de forma pacfica, atravs
de acordos bilaterais bem negociados e perfeitamente ratificados. Como
232
salienta Synesio Sampaio Goes Filho (2015), o Baro, alis, o primeiro

a reconhecer a habilidosa poltica de fronteiras dos portugueses na colnia
e, sobretudo, a benfica ao dos diplomatas do Segundo Reinado.
No entanto, os arbitramentos e os tratados de limites, que envolvem
oito de nossos dez vizinhos, so sem dvida o marco histrico definitivo
de uma poltica bem-sucedida. No h precedente de um chanceler que
tenha feito tanto para a formao das fronteiras de seu pas, o que justifica
o prestgio nico que o Baro alcanou em nossa histria, na Amrica
Latina e no mundo.
Esse patrimnio diplomtico, que ainda hoje contribui para a manu-
teno da paz e da segurana na regio e das tradies regionais a servio
do entendimento, da cooperao e da boa vizinhana, poder-lhe-ia ter
valido o Prmio Nobel da Paz, que tampouco foi conferido, mais tarde,
a Mahatma Gandhi, lder da independncia e do movimento pacifista
na ndia. A dimenso do legado desses dois vultos na defesa de valores
universais do direito e da paz permanece com o reconhecimento maior
dos seus prprios povos e da histria. Se as condies geopolticas da
Amrica do Sul tornam o continente uma das poucas regies do mundo
sem conflitos internacionais, esse resultado no acidental: muito se deve
construo das condies de estabilidade hemisfricas que passou pela
obra fecunda de Jos Maria da Silva Paranhos Jnior, o Baro do Rio
Branco. Tais condies conviria frisar no so, assim, fruto do acaso
ou de circunstncias fortuitas, mas de uma expresso da vontade e do
processo de construo diplomtica de um paradigma regional de poltica
externa.
Rui Barbosa
Outro grande personagem da histria do Brasil Rui Barbosa (1849-
-1923), um dos mais brilhantes intelectuais brasileiros. Faz parte tambm
dos vultos escolhidos como representantes do pensamento diplomtico
brasileiro. Jurista, poltico, diplomata, desempenhou importante papel
como chefe da delegao brasileira II Conferncia de Paz da Haia em
1907, sobretudo no processo de regaste do conceito da igualdade soberana
dos estados.
233
Por que destac-lo na concluso deste trabalho, j que no to bvia

sua ligao com Portugal? A deciso de inclu-lo tem a ver com dois fatores.
Em primeiro lugar, trata-se de um dos maiores tribunos brasileiros, ou seja,
um dos grandes promotores da lngua portuguesa. Respeitado no Brasil e
no exterior, sobretudo na Amrica Latina, contribuiu para a difuso do
portugus na regio. Mas foi, sobretudo, um dos defensores e articuladores
de princpios e valores que distinguem a comunidade jurdica brasileira
e o prprio pensamento nacional sobre temas de relevncia histrica.
Seus argumentos em favor do abolicionismo, dos direitos e garantias
individuais e da igualdade dos estados no plano do direito internacional
pblico renem nele e no Baro do Rio Branco as condies e os atributos
que conferem legitimidade e prestgio diplomacia brasileira. Enriquecem
suas tradies, prticas e os fundamentos morais que caracterizam o Brasil
no cenrio internacional.
Na II Conferncia de Paz da Haia, em 1907, a questo maior que
se colocava para o Brasil consistia em prevenir a consolidao de um
organismo internacional que consagrasse e legitimasse o domnio das
naes poderosas, estabelecendo uma hierarquia de direito entre as naes.
A criao da Corte Internacional partia de proposta dos EUA, com o
apoio da Inglaterra e de outras naes europeias ocidentais.
Para evitar a aprovao de tal projeto, o Brasil recorreu ao princpio
vestfaliano da igualdade jurdica dos estados conceito que no despertava
qualquer entusiasmo por parte das naes poderosas. Por isso, a defesa do
Brasil, na pessoa de Rui Barbosa, causou impacto. Com base em argumentos
slidos e persuasivos, o Brasil buscou impedir no incio do sculo XX
o estabelecimento de precedentes que consolidariam a percepo dos
estados mais poderosos de que deveriam gozar de privilgios compatveis
com o seu poder militar e econmico. Com isso, seria perpetuada uma
ordem internacional sobre a qual refletiriam os tericos do realismo
poltico em gestao, com sua nfase na ordem internacional assimtrica
e na Realpolitik.
O Brasil se opunha a tal discriminao. A consistncia dos
argumentos expostos por Rui Barbosa em defesa da causa sensibilizou e
motivou naes latino-americanas, preocupadas com a viso imperialista
das potncias hegemnicas e o uso indiscriminado da fora inclusive para
234
cobranas de dvidas. Por seu mrito, tal defesa tambm angariou o apoio
de outros pases perifricos da sia, frica e da Europa Oriental.
A importncia desse momento para a diplomacia brasileira reside na
expresso de sua capacidade de formular a poltica externa de maneira
autnoma, na esteira da tradio inaugurada pelo prprio patrono da
independncia e primeiro chanceler do Brasil, Jos Bonifcio de Andrada
e Silva, e, antes dele, no reconhecimento da importncia dos princpios do
direito na definio dos limites territoriais americanos dos dois imprios
ibricos, por parte de Alexandre de Gusmo. Demonstra, ademais, que a
poltica externa do Brasil se fundamenta em ideias e aspiraes. No se
trata, portanto, de uma obra do acaso, tampouco ditada por outros pases,
mas resulta da reflexo, da pesquisa e radicada em valores, como os
da liberdade, justia, soberania e o primado do direito. Assim, nada mais
razovel e justo que se levasse em conta, naquele momento, o princpio j
estabelecido pela comunidade das naes na Paz de Vesteflia em 1648, ou
seja, um juzo amadurecido durante sculos pela experincia do convvio
internacional.
Rui Barbosa desempenhou papel fundamental na consolidao desse
conceito na modernidade. A participao do Brasil marca o compromisso
com um sistema de interao estatal em que cada membro busca estabelecer
relaes com o conjunto dos demais, em vez de agir unilateralmente ou
priorizar apenas aes bilaterais. Traduz ainda o multilateralismo a defesa
de princpios e valores que tm inspirado a poltica externa brasileira
e assegurado sua consistncia e coerncia, alm de contribuir para sua
projeo internacional.
A firmeza e competncia com que o Brasil defendeu suas posies
colocou o princpio da igualdade entre os estados como um dos paradigmas
da poltica externa brasileira hoje inscrito na atual Constituio de 1988,
em seu artigo 4. O maior reconhecimento internacional deu-se, em 1945,
com sua incluso na prpria Carta de So Francisco7.
7 Trinta e oito anos aps a Segunda Conferncia de Paz da Haia, a Carta das Naes Unidas, em
seu artigo 2.1, consagrou a igualdade jurdica dos Estados, pela qual tanto lutaram Rui Barbosa
e a chancelaria brasileira, contra posies das potncias da poca. Segundo o referido artigo, a
Organizao baseada no princpio da igualdade de todos os seus Membros (ver BRASIL,
1945).
235
Rui Barbosa, assim como Bonifcio, j angariara o respeito pblico

por seu idealismo ao defender a abolio em meio aos escravocratas; o
federalismo numa poca de poder unitrio; e o civilismo para resgatar as
instituies e os ideais republicanos da viso autoritria do militarismo.
A alcunha de guia da Haia, que recebeu da imprensa, foi uma reao
natural e patritica ao seu desempenho parlamentar na conferncia,
sobretudo no tratamento da questo da igualdade jurdica entre estados.
Segundo Celso Lafer (2001),
A ao de Rui na Haia no s congruente com a sua prtica

poltica e a relevncia de seu legado no plano interno, como tambm
representou, no plano externo, o fazer diplomtico precursor do
tema e do processo da democratizao do sistema internacional.
por esse motivo que o alcance da Haia, em matria de conduta
diplomtica, transcende a dicotomia idealismo/realismo e se insere
no mbito do estilo de ao grociana que, a meu ver, inspira a poltica
externa brasileira no sculo XX [...]8.
A participao do Brasil na Haia marca efetivamente o compromisso

do pas com o multilateralismo e com a defesa de princpios que tm
inspirado a poltica externa brasileira e assegurado sua consistncia e
coerncia, alm de contribuir para o seu prestgio internacional.
Concluso
A ttulo de concluso, creio que a estabilidade do ordenamento
internacional depender de sua legitimidade e de outros atributos que
reflitam um sentido de equilbrio e de coerncia entre os valores universais
defendidos internamente e sua projeo no mundo.
Existe uma linha condutora que une pensamento e ao na
diplomacia brasileira, que remonta s boas tradies da diplomacia lusitana
e se prolonga ao longo do sculo XX na construo do multilateralismo
contemporneo. Essas tradies correspondem a princpios e valores que
sero cada vez mais importantes para legitimar as instituies do sculo
XXI. A academia tem um papel a desempenhar nos estudos sobre os
8 Vide tambm a respeito: Centro de Histria e Documentao Diplomtica (2014) com a

publicao das mensagens telegrficas trocadas entre o Baro do Rio Branco, ento chanceler,
e Rui Barbosa, chefe da delegao brasileira na referida conferncia.
236
fatores de convergncia e de influncia recproca entre os pases de lngua

portuguesa de maneira a consolidar tais valores e promov-los numa
ordem internacional ainda indefinida.
ARAJO, J. H. P. DE. O Legado Colonial e a Monarquia. In: SILVA, R.
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239
A construo do direito internacional
do Brasil a partir dos pareceres dos
consultores jurdicos do Itamaraty:
do Imprio Repblica
Paulo Roberto de Almeida*
Estou persuadido de que o Brasil do futuro

h de continuar invariavelmente a confiar acima
de tudo na fora do Direito e, como hoje, pela sua
cordura, desinteresse e amor da justia, a conquistar
a considerao e o afeto de todos os povos vizinhos em
cuja vida interna se abster de intervir (Baro do Rio
Branco, chanceler do Brasil 1902-1912).
Introduo
O direito internacional do Brasil, se ele existe parece que sim no
deve tanto ao prprio corpo diplomtico do Itamaraty, quanto aos juristas
colocados a seu servio, desde os tempos de Ministrio dos Negcios
Estrangeiros (MNE), no Segundo Reinado, embora formalmente apenas
a partir de 1861, com interrupes posteriores. Anteriormente aos juristas
exclusivos da Secretaria de Estado, desempenhava essa funo, a partir
de 1842, uma das sees especializadas do Conselho de Estado, a dos
Negcios da Justia e dos Estrangeiros, que fazia companhia s sees
dedicadas aos Negcios do Imprio, da Fazenda e da Guerra e Marinha,
cada uma com trs membros. Ainda que adjunta aos temas da justia, os
dos negcios estrangeiros eram tratados separadamente, inclusive porque
as sesses eram presididas, mas sem voto, pelo ministro de cada uma das
* Diretor do Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) da Fundao Alexandre de

Gusmo (FUNAG).
241
duas pastas, segundo o assunto em pauta. Mas cabe ressaltar, desde j, que
se o consultor jurdico do Itamaraty correspondia exatamente natureza
do cargo, os consultores do Conselho de Estado, nessa seo, tinham uma
funo bem mais poltico-diplomtica do que propriamente fundada no
direito internacional, ainda que no estranha a ele.
Com todos os defeitos de que possa ter sido acusado o velho Itamaraty
como tendo sido elitista, refgio de aristocratas e de privilegiados
infensos atividade empresarial ou at mesmo s lides cartoriais do
servio pblico, aqueles amantes das boas capitais europeias, da vida mais
fcil no exterior, longe dos mosquitos e de outras pestilncias tropicais ,
o servio diplomtico brasileiro, reputado por suas boas qualidades, no
teria essa imagem de excelncia de que desfruta hoje se no tivesse sempre
contado, justamente, com bons juristas, os seus contratados, ou os
consultados externamente. Foram esses juristas (e suspeito que, at agora,
nenhuma mulher) que, numa longeva histria de construo da excelncia
diplomtica do Itamaraty, souberam sustentar, com slidos argumentos
jurdicos, as posies de um pas que, relativamente frgil, econmica ou
militarmente (para nada dizer do ponto de vista educacional), s podia
dispor, precisamente, desse tipo de defesa, at mesmo preventiva, com
a qual apoiar suas demandas polticas e suas posturas diplomticas nos
planos bilateral, regional ou internacional. Foram esses homens que
construram o direito internacional no Brasil, agregando, aqui e ali, algum
contedo prprio, o que talvez lhes valesse um copyright moral por algumas
boas contribuies a esse campo relevante das relaes internacionais, que
o do fortalecimento institucional da interdependncia global.
O Itamaraty sempre foi mais caracteristicamente jurdico do que
qualquer outra orientao doutrinal que tenha marcado sua existncia
quase bissecular, ainda que sua ideologia oficial, desde longas dcadas,
seja a diplomacia do desenvolvimento. Mas, curiosamente, sua Consultoria
Jurdica foi criada por um no jurista, mais exatamente por um matemtico
e homem de cincias, ele mesmo um grande aconselhador da Casa,
extremamente prolfico em seus pareceres sobre os mais variados assuntos.
Jos Maria da Silva Paranhos, mais tarde Visconde do Rio Branco, pai do
Baro, foi esse parteiro providencial de um rebento que acumula 157
anos de existncia (com poucas lacunas).
242
A maioria dos diplomatas do ancien rgime imperial tinha excelente

formao acadmica, ou dispunha, mesmo quando eles eram formados
em outras reas, de bons conhecimentos em direito internacional, seno
doutrinal, pelo menos aquele adquirido na prtica da chancelaria e no
contato com outros servios de relaes exteriores, sobretudo nos pases
europeus (e gradativamente nos Estados Unidos tambm). Todavia, a
maior parte dos consultores jurdicos, uma funo intermitente no Imprio,
e retomada j adentrada a Repblica, vinha desse campo profissional,
especialistas com os quais o Itamaraty interagiu, dos quais dependeu, e
aos quais deve grandes servios nos quase duzentos anos de uma histria
de projeo e ao externa relativamente bem-sucedidas, quase nunca
envolvido em guerras, quase sempre esgrimindo as armas do direito, da
soluo pacfica das controvrsias, do entendimento contratual por meio
de acordos bilaterais, regionais ou multilaterais. Se o direito a arma dos
fracos, como dizem, o Brasil se fortaleceu muito, no plano externo, por
uma adeso impecvel aos princpios do direito, podendo at ter oferecido
contribuies ou inovaes ao direito internacional em geral, quando de
conferncias internacionais ou regionais.
Este pequeno ensaio de cunho essencialmente bibliogrfico, elabo-
rado a partir de obras e colees editadas pelo Itamaraty ou pelo Senado
Federal, tem o objetivo de resumir um pouco dessa histria de quase 160
anos (com interrupes) de suporte jurdico atividade diplomtica, um
elemento crucial na fundamentao adequada da poltica exterior do Brasil.
O autor no pertence ao campo do Direito, nem pretende aspirar a um
conhecimento tcnico dos meandros do direito internacional pblico e
privado, mas, ao iniciar-se no comando de um dos braos intelectuais do
Itamaraty, o seu Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI),
rgo da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG), decidiu dedicar-
-se a uma apresentao de uma j importante coleo de publicaes que
se situam no mago das atividades intelectuais do Itamaraty: o direito
internacional.
As obras citadas ao longo do ensaio, editadas e publicadas pela
FUNAG, quase todas concebidas e montadas pelo seu Centro de Histria
e Documentao Diplomtica (CHDD), encontram-se livremente
disponveis em diversos formatos na Biblioteca Digital1 da Fundao,
1 Para maiores informaes sobre as obras da FUNAG, consultar <http://www.funag.gov.br/loja/>.
243
podendo igualmente ser encomendadas em verso impressa. Elas so

oportunamente complementadas por remisses a outras obras, que
tambm tocam nas reas do direito e da diplomacia aqui abordadas. O
Senado Federal, por sua vez, tambm mantm uma biblioteca digital,
na qual constam os pareceres (em compilao seletiva) dos consultores
jurdicos do Itamaraty na era republicana, em coleo de nove volumes
organizada pelo professor e consultor do ministrio Antnio Paulo
Cachapuz de Medeiros, alguns em edio fac-similar2.
A emergncia do cargo de Consultor Jurdico do Itamaraty

O cargo de consultor jurdico da Secretaria dos Negcios Estrangeiros
foi criado pelo Decreto n 2.358, de 19 de fevereiro de 1859, na reforma
empreendida pelo ento ministro da pasta, Jos Maria da Silva Paranhos,
futuro Visconde do Rio Branco, grande estadista do Segundo Reinado
e promotor de importantes reformas em todas as pastas que ocupou
(cf. FRANCO, 2006a, p. 11). Esse regulamento ficou conhecido como
Regulamento Paranhos para a Secretaria de Estado(CACHAPUZ DE
MEDEIROS, 2000a, p. ix). Aparentemente o cargo no foi mais ocupado
depois de 1865, e regimentos posteriores sob o Imprio no o mencionam,
s tendo sido restabelecido numa segunda fase do perodo republicano, a
partir de 1903.
Embora no levasse o ttulo de consultor jurdico, as atribuies do
consultor eram eminentemente jurdicas, pela natureza das funes. A
Consultoria Jurdica estava encarregada de
dar parecer sobre as negociaes de quaisquer ajustes internacionais,

os atos internacionais submetidos aprovao ou ratificao, a
inteligncia e execuo de quaisquer obrigaes internacionais, as
indenizaes reclamadas por via diplomtica, as contestaes de
Direito Internacional Pblico ou Privado e as propostas legislativas e
regulamentos apresentados ou expedidos pelo MNE (cf. CASTRO,
1983, p. 105)3.
2 Ver <http://www2.senado.leg.br/bdsf/item/id/1044>.
3 Existe edio recente da FUNAG (ver FLAVIO CASTRO, 2009; FLAVIO CASTRO;
FRANCISCO CASTRO, 2009).
244
Teve incio, assim, pelo pai do Baro, que tambm tinha grande
apreo pelo direito internacional, a longa tradio demonstrada pelo
Itamaraty na elaborao de pareceres jurdicos, no aconselhamento dos
agentes diplomticos e na construo de posies no campo da poltica
exterior, solidamente ancoradas no respeito ao direito internacional. Pelo
artigo 12 do Regulamento, o consultor
no [era] obrigado a comparecer diariamente na secretaria [de

Estado] e [deveria corresponder-se] diretamente com o ministro ou
com o diretor-geral, a quem incumbe prestar-lhe todos os dados e
esclarecimentos de que carea para o desempenho do seu cargo (cf.
FRANCO, 2006a, p. 12).
O primeiro consultor jurdico do Itamaraty foi o conselheiro Jos

Antnio Pimenta Bueno, depois visconde e marqus de So Vicente, mas
que se exerceu apenas de fevereiro a abril de 1859, por ter sido designado
para o Conselho de Estado, onde participaria da seo dos Negcios
Estrangeiros. Pimenta Bueno pediu exonerao em 1 de maio do mesmo
ano, segundo registrado num opsculo impresso em plena gesto do Baro
do Rio Branco, em 1910, e intitulado Ministros e altos funcionrios da antiga
repartio dos Negcios Estrangeiros depois repartio das Relaes Exteriores do
Brasil e membros do extinto Conselho de Estado (cf. FRANCO, 2006a, p. 12).
De sua lavra emergiram apenas dois pareceres, o primeiro sobre a
legalidade dos impostos sobre estrangeiros previstos na lei provincial da
Bahia, de 15 de maro daquele ano, e o segundo sobre a cidadania dos
libertos nascidos fora do Brasil, elaborado em data anterior a 25 de abril,
quando foi apenso a uma consulta da Seo dos Negcios Estrangeiros
do Conselho de Estado. Interessante observar, em relao primeira
disposio, que no era a primeira vez, nem seria a ltima, que as provncias
do Imprio, depois os estados na Repblica, sempre tiveram esse pssimo
costume de discriminar contra estrangeiros nas regras fiscais, ao adotar leis
manifestamente inconstitucionais, deixando de respeitar os princpios
internacionais firmados pelo [...] geral, como registrou Pimenta Bueno
(PIMENTA BUENO, 2006[15 mar. 1859]) em seu parecer. Os cnsules
estrangeiros no deixavam de apresentar reclamaes a esse respeito por
meio de suas legaes no Rio de Janeiro, como detectei em pesquisa sobre
a formao da diplomacia econmica no Brasil (ver ALMEIDA, 2005).
245
Esse tipo de prtica persistiu pelo menos at a introduo do Acordo

Geral de Tarifas Aduaneiras e Comrcio, em 1947, por vezes pelo prprio
governo federal.
O Visconde do Rio Branco, um jurista matemtico e um

grande orador
O segundo consultor foi o prprio Paranhos, nomeado em 20 de

fevereiro de 1861; mas, como foi nomeado
ministro da Fazenda no gabinete Caxias (at maio de 1862), no

exerceu, at meados do mesmo ano, a funo de consultor, sendo
substitudo interinamente, no perodo de 15 de novembro de 1861
at 3 de maio do ano seguinte, pelo dr. Srgio Teixeira de Macedo
(FRANCO, 2006a, p. 12).
A despeito das interrupes, Paranhos assina no menos do que 37

pareceres entre 1862 e 1865, dos quais quatro no primeiro ano e 29 em
1863; o nmero surpreendente para quem tivera formao nas cincias
exatas, mais intensamente em matemtica. No final de 1864, depois de
completar outros quatro pareceres, ele partiu em misso diplomtica
no Prata, visitando a Argentina, o Paraguai e o Uruguai. Exonerado
abruptamente do cargo em maro de 1865, Paranhos volta ao Brasil
incompatibilizado com o governo e pede demisso do cargo de consultor
em 19 de abril (FRANCO, 2006b, p. 29). Pouco depois, o cargo era extinto
numa das reformas posteriores.
Volumes como esses, compilando documentos originais e guias
documentais sobre algumas das fontes que esclarecem elementos histricos
negligenciados ou praticamente desconhecidos dos pesquisadores
contemporneos constituem valiosas contribuies aos atuais garimpeiros
da histria diplomtica do Brasil. Eles trazem, geralmente, os carimbos
dos arquivos do Itamaraty, papis de uma outra poca, quando o velho
MNE do Imprio ainda no levava o nome pelo qual hoje conhecido e
sequer existia o palcio com esse nome no Rio de Janeiro. Deve-se a maior
parte desse magnfico trabalho ao embaixador lvaro da Costa Franco,
diretor por alguns anos do CHDD da FUNAG, vinculada ao Ministrio
das Relaes Exteriores (MRE), mas situado no Rio de Janeiro. Ao longo
dos anos em que presidiu o CHDD, com a colaborao da ento editora
246
executiva dos Cadernos do CHDD, Maria do Carmo Strozzi Coutinho, e a

ajuda de pesquisadores acadmicos, Costa Franco mostrou-se incansvel
na identificao e divulgao de velhos papis quase esquecidos na
poeira dos arquivos diplomticos brasileiros, reconhecidamente os mais
completos da Amrica Latina (pois que recuperando muito do que j tinha
sido produzido pela secular, e exemplar, diplomacia portuguesa, trazido
pela famlia real, em 1808).
Esse excepcional trabalho de garimpo e lapidao deve ser ressaltado,
pois dele que podem resultar, agora e nos anos frente, novas
interpretaes do processo diplomtico brasileiro durante o Imprio e
no incio da Repblica, pois que fornecendo a documentao de base
indispensvel reviso fundamentada de anlises j clssicas sobre esses
perodos, assim como para corrigir vises acadmicas por vezes simplistas
ou at enviesadas das realidades da nossa diplomacia dantanho. Foi
tambm lvaro da Costa Franco quem coligiu, organizou e publicou
outros materiais histricos relativos ao fundador da Consultoria Jurdica do
Itamaraty, garimpados em outras fontes, no caso, nos anais da Assembleia
Geral e do Senado, para um volume exclusivamente dedicado ao Visconde
do Rio Branco, focando na intensssima poltica exterior do Imprio no
terceiro quarto do sculo XIX (ver FRANCO, 2005a).
A coleo dos discursos do Visconde do Rio Branco nas duas casas
do parlamento, num longo espao de vinte anos, entre 1855 e 1875,
precedida de uma brilhante, embora curta, introduo do diplomata e
mestre em histria Fernando Figueira de Mello, que contextualiza sua vida
e seu papel nas relaes exteriores do Brasil: cinco vezes ministro dos
negcios estrangeiros, antes jornalista voltado para os temas internacionais,
em especial os do Prata, e consultor do MNE, mesmo no tendo formao
em direito (ele vinha de escolas militares e era matemtico de primeira
linha). Um ponto interessante a destacar nessa introduo a observao
de que conceitos como interesses vitais do Brasil, interesses essenciais
ou concretos so constantes nos discursos do Visconde no parlamento,
preocupao, alis, presente desde as Cartas ao Amigo Ausente, em que o
jovem Paranhos, em diferentes ocasies, defendera uma poltica externa
isenta de discusses partidrias (p. 16).
Figura neste volume, entre as pginas 299 e 405, o clebre discurso
sobre os eventos platinos que conduziram celebrao do tratado de
247
Trplice Aliana, em 1865, enaltecido em crnica de Machado de Assis

sobre O velho Senado, discurso no qual Paranhos defendeu, durante
sete horas seguidas, as motivaes da poltica imperial para a regio.
Nessa rememorao publicada na Revista Brasileira em 1898, o fundador
da Academia Brasileira de Letras registra o clima e o impacto da alocuo
de Paranhos:
Galerias e tribunas estavam cheias de gente; ao salo do Senado

foram admitidos muitos homens polticos ou simplesmente curiosos.
Era uma hora da tarde quando o presidente deu a palavra ao senador
por Mato Grosso; comeava a discusso do voto de graas. Paranhos
costumava falar com moderao e pausa; firmava os dedos, erguia
os para o gesto lento e sbrio, ou ento para chamar os punhos da
camisa, e a voz ia saindo meditada e colorida. Naquele dia, porm,
a nsia de produzir a defesa era tal, que as primeiras palavras foram
antes bradadas que ditas: No a vaidade, Sr. presidente... Da a um
instante, a voz tornava ao diapaso habitual, e o discurso continuou
como nos outros dias. Eram nove horas da noite, quando ele acabou;
estava como no princpio, nenhum sinal de fadiga nele, nem no
auditrio, que o aplaudiu. Foi uma das mais fundas impresses que
me deixou a eloquncia parlamentar. A agitao passara com os
sucessos, a defesa estava feita. Anos depois do ataque, esta mesma
cidade aclamava o autor da lei de 28 de setembro de 1871 [Lei do
Ventre Livre], como uma glria nacional; e ainda depois, quando ele
tornou da Europa, foi recebe-lo e conduzi-lo at a casa. Ao claro
de um belo sol, rubro de comoo, levado pelo entusiasmo pblico,
Paranhos seguia as mesmas ruas que, anos antes, voltando do Sul,
pisara sozinho e condenado (MACHADO DE ASSIS, 1994)4.
No foi, portanto, sem razo que D. Pedro II disse sobre Paranhos

que ainda no tinha conhecido pessoa mais inteligente e perspicaz (ver
MELLO, 2005, p. 11) Tampouco seria preciso dizer que o Parlamento
brasileiro jamais voltou a conhecer qualquer outra manifestao dessa
estatura.
4 O discurso completo do Visconde do Rio Branco figura no livro organizado por lvaro da
Costa Franco, Com a palavra, o Visconde do Rio Branco (FRANCO, 2005a, p. 299-406).
248
De que se ocupavam os consultores e conselheiros imperiais?

Com exceo de algumas poucas questes que poderiam ser
classificadas como propriamente de diplomticas, como os limites com
estados vizinhos ou propostas de acordos internacionais, a maior parte dos
problemas levados ao consultor jurdico dos Negcios Estrangeiros ou
seo dos Estrangeiros do Conselho de Estado se referiam a problemas de
direito internacional privado, como heranas e esplios, sucesso de ativos
entre brasileiros e estrangeiros ou pessoas dotadas de dupla nacionalidade,
conflitos de jurisdio ou casos de extradio. No caso de Paranhos pai
deveras surpreendente que ele tenha transitado com tanta facilidade
mais exatamente ao cabo de um notvel esforo de aprendizado prtico,
sobretudo no parlamento e nos livros disponveis das cincias exatas
para as doutrinas jurdicas. O embaixador Costa Franco destaca uma vez
mais suas excepcionais qualidades:
Sua converso s cincias sociais e jurdicas se confirma, alis, pelo

fato de que, no mesmo ano de 1863, aquele em que mais tempo
dedicou atividade de consultor da Secretaria dos Negcios
Estrangeiros, deixa a docncia de Mecnica na Escola Central para
assumir, na mesma escola, a ctedra de Economia Poltica, Estatstica
e Direito Administrativo. O primeiro Rio Branco, ex-aluno da
Academia Militar, formado na rea das cincias, era uma exceo
entre a elite poltica do Segundo Reinado. Esta passagem para o
campo das cincias jurdicas e sociais no foi uma condio para seu
acesso ao poder, mas, ao assumir responsabilidades como docente e
como consultor, ostenta sua capacidade de dominar disciplinas que
eram privilgio dos bacharis egressos das academias de So Paulo e
Recife, que no lhe fora dado frequentar (FRANCO, 2006b, p. 31).
Na compilao dos pareceres efetuados por Paranhos, abundam

as reclamaes e pendncias de sditos e cidados estrangeiros e sobre
esplios de particulares, hoje de importncia relativamente menor no
trabalho diplomtico e consular, inclusive devido promulgao do
Cdigo Civil, em 1916, alis obra de um dos consultores jurdicos do
Itamaraty, o longevo Clvis Bevilqua (1906-1934). Em contrapartida
so bem mais interessantes os textos relativos a tratados de limites, nos
quais esto expostas posies da diplomacia imperial que sero mantidas
249
durante longos anos, at a sua completa resoluo, j na Repblica, a cargo

de Paranhos Jnior.
Mesmo tratando de uma maioria de casos de direito internacional
privado, esses pareceres aprofundam o conhecimento disponvel sobre a
construo jurdica da nossa diplomacia imperial, legatria de uma tradio
de respeito ao direito internacional que foi seguida at hoje na poltica
externa brasileira. Alis, j o primeiro parecer desse mesmo volume, da
lavra de Pimenta Bueno, trata do que passou a ser chamado, na linguagem
do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT), de tratamento
nacional, bem como, indiretamente, da questo sempre difcil do
monoplio do governo nacional em matria de relaes internacionais,
contra a tendncia sempre presente de poderes subnacionais legislarem
sobre o assunto. Depois de condenar a ilegalidade dos impostos sobre
estrangeiros previstos em lei provincial da Bahia, de 1858, Pimenta Bueno
pedia que as medidas fossem revogadas, por impolticas e antieconmicas
(p. 22).
Pimenta Bueno, o marqus de So Vicente, tinha sido escolhido por
Paranhos para ser o primeiro consultor jurdico dos Negcios Estrangeiros,
mas logo em seguida passa ao Conselho de Estado, cujos pareceres
formam o contedo de outros volumes, onde tambm figuram os mais
diversos materiais histricos relevantes para o estudo da construo da
diplomacia brasileira do ponto de vista jurdico; eles recolhem algumas
peas importantes para o estudo de questes da nossa diplomacia imperial,
geralmente no que toca aos tratados de limites, s relaes consulares
e contenciosos bilaterais sobre pedidos de indenizaes de particulares
(BRASIL. SECRETARIA DE ESTADO DOS NEGCIOS DO
IMPRIO E ESTRANGEIROS, 2005)5. Nesse primeiro volume, alguns
documentos tratam da organizao do prprio Ministrio dos Negcios
Estrangeiros, numa poca em que ele no chegava a ter mais de duas dzias
de funcionrios permanentes (incluindo alguns correios a cavalo) e quando
o secretrio-geral figura importante em gabinetes que se sucediam em
notvel rotatividade era chamado de oficial maior. As maiores pendncias
com os vizinhos eram relativas aos direitos de navegao, terreno no qual
a diplomacia imperial mantinha, como se sabe, posturas diversas no Prata
5 Este o primeiro de uma srie de cinco, para perodos subsequentes, publicados at 2009.
250
e no Amazonas, em virtude da situao completamente oposta do acesso

por essas vias fluviais de importncia internacional.
Nesse volume relativo s consultas da seo dos Negcios
Estrangeiros do Conselho de Estado entre 1858 e 1862 curioso ler, por
exemplo, numa consulta relativa aos tratados de comrcio, navegao e
limites com a Venezuela, de 1852 (que o pas andino pretendia rever), um
parecer do Visconde do Uruguai, com ensinamentos talvez vlidos para
tempos ulteriores, at, quem sabe?, lies para os dias atuais:
Nos governos semelhantes ao de Venezuela, o governo no , de fato,

um ente moral, que se perpetua sem ateno s pessoas. As pessoas
so tudo. A administrao seguinte rejeita o que fez a anterior, sua
antagonista, pela razo de que foi esta que o fez. No , por certo,
justificvel semelhante razo, mas por ela que se faz obra e, se por
ela que se faz obra e a no podemos anular, cumpre ou ir com ela,
ou no negociar um revs. (...). Um governo dificilmente concede
hoje o que negou ontem (BRASIL. SECRETARIA DE ESTADO
DOS NEGCIOS DO IMPRIO E ESTRANGEIROS, 2005,
p. 16-17)6.
Os cinco volumes organizados pelo CHDD da FUNAG, enfeixados

sob ttulo comum de O Conselho de Estado e a poltica externa do Imprio:
Consultas da Seo dos Negcios Estrangeiros, cobrem, respectivamente, os
perodos seguintes: 1858-1862 (publicado em 2005), 1863-1867 (2007),
1868-1870 (2008), 1871-1874 (2009a) e 1875-1889 (2009b). Cada um
deles segue a mesma estrutura organizativa, qual seja, uma ordem
cronolgica das consultas, ano a ano, e, em cada um deles, os casos
havidos bilateralmente com cada um dos pases com os quais o Brasil
mantinha relaes diplomticas ou consulares, agregando-se, quando o
caso, consultas internas ao prprio Brasil, seja sobre temas de alcance geral
(como os prprios regulamentos da Secretaria dos Negcios Estrangeiros,
por exemplo, em 1858), ou questes de cunho administrativo ou de carter
funcional (como emolumentos dos cnsules, aposentao e disponibilidade
de diplomatas, etc.). Alguns casos na categoria genrica do prprio Brasil
eram especialmente sensveis, como, por exemplo, a abertura do rio
6 Sobre o visconde do Uruguai (Paulino Jos Soares de Souza), ver a tese do Curso de Altos
Estudos de Miguel Gustavo de Paiva Torres: O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para
a consolidao da poltica externa do Imprio (2011).
251
Amazonas navegao comercial, ou a livre navegao nos rios platinos,

Paran e Paraguai, assunto que atravessou dcadas, seno sculos.
Os casos bilaterais so obviamente mais numerosos e eles comportam
tanto questes de direito internacional privado (heranas, esplios,
reclamaes de sditos ou cidados estrangeiros, residentes ou no no
Brasil), estas recorrentes, quanto problemas polticos de alto significado
para o pas (tratados de limites com os vizinhos, acordos de comrcio
e navegao com todos os demais, indenizaes de guerra, etc.). Havia
tambm reclamaes de brasileiros no exterior que se convertiam em
pendncias bilaterais, como, por exemplo, a consulta elaborada em 31
de dezembro de 1869 por duas sees, a dos Negcios Estrangeiros e a
da Fazenda, relativa ao tratamento injusto alegado pelo baro de Mau
contra o seu estabelecimento bancrio na praa de Montevidu; o baro
de Cotegipe ao conselheiro Nabuco de Arajo se dever-se- considerar o
procedimento havido relativamente ao Banco Mau & Cia. como caso de
denegao de justia? (p. 209).
Algumas questes tratadas numa rubrica bilateral Brasil-Peru, por
exemplo mereceriam, na verdade, um tratamento multilateral, como
o caso do convite feito pelo vizinho pas (com o qual o Brasil tinha
pendncias limtrofes), em 5 de abril de 1864, para que o Brasil participasse
de um congresso americano na capital peruana. Um parecer de 7 de maio,
assinado pelos viscondes do Uruguai e de Maranguape, estima ser vivel a
participao do Imprio, em que pesem as formas governativas diversas
(p. 88), agregando consideraes sobre a escolha de um plenipotencirio
hbil e conhecedor das coisas da Amrica (p. 90), alm de alguns outros
argumentos que tambm talvez continuem a aplicar-se na atualidade:
As naes americanas de raa espanhola, como naes novas, no

prticas, so naturalmente inclinadas a ideias grandiosas e a pretender
realizar o que, com outro elemento, naes mais adiantadas no
puderam conseguir. Se se trata de organizao poltica, vo buscar a
mais filosfica, a terica e absolutamente mais perfeita, embora
a tenham que construir com os mais imperfeitos e piores materiais.
Se trata de relaes internacionais, so fceis em regul-las por
tratados, que logo cavilam e no cumprem, ou por congressos que
no chegam a reunir-se. Obstam a instabilidade de suas instituies
e governos, a falta de plano, de uniformidade, de seguimento de
252
vistas; as lutas de caudilhos que disputam o poder e que, trazendo

continuadas mudanas, concentram a ateno sobre questes pessoais
e intestinas; as rivalidades, encontro de interesses, malquerenas
entre esses Estados (BRASIL. SECRETARIA DE ESTADO DOS
NEGCIOS DO IMPRIO E ESTRANGEIROS, 2007, p. 90).
Os subscritores eram, todavia, pela participao no dito congresso,

para que o Brasil no se deixasse isolar, dando, assim, mais alimento a
cimes e dios; ao concluir, demonstravam desconfiana quanto aos
eventuais resultados, pensando mais exatamente na imagem do Brasil
junto comunidade internacional:
mais provvel que o congresso de que se trata se no rena, ou

que, se se reunir, no chegue a fazer obra.
Se assim for, uma recusa do governo de V.M.I. no poder ser

apresentada como uma das causas que contriburam para no
se levar a efeito a ideia e como um exemplo de m vontade aos
nossos conterrneos, mostrando-nos, assim, Europa isolada deles?
(BRASIL. SECRETARIA DE ESTADO DOS NEGCIOS DO
IMPRIO E ESTRANGEIROS, 2007, p. 90).
Nesse mesmo volume, que cobre o incio da guerra da Trplice

Aliana contra o Paraguai, consta unicamente um nico parecer, de
grande importncia porm, pois que a seo dos Negcios Estrangeiros
do Conselho de Estado, em consulta exarada em 30 de novembro de
1865 por Pimenta Bueno, relator, e o Visconde do Uruguai, se pronuncia
negativamente em relao a uma proposta da Argentina de tratado de
paz entre os trs aliados e a Repblica do Paraguai, na qual estavam
assegurados grandes interesses argentinos, ao passo que os do Brasil ou
ficaram precrios ou prejudicados (p. 179). Os conselheiros estimavam
que a Confederao Argentina procure precipitar a paz ou, fugindo aos
sacrifcios, deixe pesar a guerra quase exclusivamente sobre o Brasil (idem).
Eles perguntavam logo em seguida: Tanta preveno no projeto de paz
no suscita suspeitas?(ibidem). As razes dessas suspeitas so explicitadas
mais adiante:
253
A Confederao, qualquer que fosse o seu governo, nunca desistiu da

ideia de incorporar a si o Paraguai, ou por federao, ou aliana, ou
por qualquer outro modo.
O pensamento tradicional, constante, previdente, valioso do Brasil

foi sempre de evitar isso, de manter no s a independncia do
Paraguai, mas o territrio deste, necessrio para separar nossa
fronteira ocidental do imediato contato argentino; foi sempre de
evitar a preponderncia decidida que a Confederao, alis exerceria,
dominando as relaes dessa parte da Amrica do Sul, ameaando
de absoro o Paraguai... (BRASIL. SECRETARIA DE ESTADO
DOS NEGCIOS DO IMPRIO E ESTRANGEIROS, 2007, p.
180)7.
O parecer se estende por vinte densas pginas, todas dotadas de um

cerrado exame das intenes argentinas contra a soberania do Paraguai
e os interesses do Brasil, sendo ainda complementado, em outras quatro
pginas, por um voto em separado do visconde de Jequitinhonha
(Francisco G Acaiaba de Montezuma), no qual considera igualmente que
a Argentina nossa rival natural (p. 192), e que, ao se negociar um
tratado de paz, quando as circunstncias o permitissem, se deveria ter em
vista primeiro o futuro, depois, o presente (p. 193); Montezuma tambm
alertava, ao final, que [o] Governo Imperial no poderia sustentar as
disposies daqueles tratados [os da Trplice Aliana] sem despertar o
cime das repblicas do sul e a m vontade das naes europeias que
tm interesse no Rio da Prata (p. 193-194). A guerra, como sabido, se
prolongaria por outros quatro longos anos e o Brasil teve, finalmente, de
proteger o Paraguai contra novas e recorrentes investidas argentinas.
Uma importantssima fonte para o estudo de

nossa poltica exterior
No conjunto, os cinco volumes de consultas seo dos Estrangeiros

do Conselho de Estado do Imprio compilam importantes documentos
histricos que constituem subsdios primrios relevantes ao pesquisador
7 Sobre o papel do Brasil na manuteno da independncia do Paraguai, ver o livro do historiador

paraguaio R. Antonio Ramos, La independencia del Paraguay y el Imperio del Brasil (2016). A obra se
ocupa, porm, apenas do reconhecimento da independncia do Paraguai na primeira metade
do sculo XIX, no tratando, portanto, da guerra da Trplice Aliana.
254
acadmico ou ao simples curioso de nossa histria diplomtica. Mas eles

so igualmente indispensveis aos estudiosos de nossas tradies jurdicas,
na sua interface com o trabalho diplomtico e consular, ao tratarem os
pareceres de praticamente toda a gama de questes que ocupam uma
chancelaria, um amplo espectro de temas que cobrem todas as facetas
do direito internacional, pblico e privado. Antes mesmo dessas edies
recentes, eles tinham sido objeto de cuidadosa ateno por parte dos
maiores estadistas das relaes exteriores do Brasil, com destaque para
o visconde do Uruguai que os subtraiu desordem e confuso que
reinavam nos demais papis do Conselho de Estado e para o Visconde
do Rio Branco, que os fez encadernar, junto com resenhas e opinies dos
funcionrios da chancelaria, no perodo em que foi consultor jurdico do
ministrio. Sobre esses papis e o prprio Conselho pronunciou-se assim
o embaixador lvaro da Costa Franco, apresentador do primeiro volume
da srie:
Constituem importantssima fonte para o estudo de nossa poltica

exterior, em cuja formulao desempenhou o Conselho de Estado
notvel papel, atuando no somente como instncia tcnico-
-administrativa, mas, pelo menos em certo perodo, como verdadeiro
think tank, dedicado reflexo sobre as principais questes de
nosso relacionamento internacional (cf. FRANCO, 2005b, p. xi).
Os demais quatro volumes, a partir do ano de 1863, trazem, ademais

da sempre erudita apresentao do ento Diretor do CHDD, uma anlise
do ponto de vista jurdico do seu contedo pelo diplomata-jurista Luiz
Dilermando de Castello Cruz, que procedeu a uma competente reviso do
contedo de cada srie de consultas, separando as de cunho obviamente
poltico das que apresentavam-se fundamentadas na metodologia
da cincia do direito, com base nas fontes disponveis em cada poca,
assinalando inclusive contribuies precoces do governo brasileiro
ao direito consuetudinrio a regras que s surgiriam no sculo XX
(naturalizao, por exemplo). No segundo volume da srie, o primeiro com
seus comentrios introdutrios, relativo ao perodo 1863-1867, ele louva,
ao final, a autonomia do Conselho em face do governo que o consultava,
nestes termos: Cumpre, por derradeiro, realar a independncia com
255
que a seo aconselha o governo a abandonar posies que adotava

(CRUZ, 2007, p. xxvii).
No terceiro volume da srie, relativo aos anos 1871-1874, o ex-chan-
celer do governo Collor, ministro do STF e juiz da Corte da Haia, Fran-
cisco Rezek, iniciador, anos antes, da publicao dessas atas do Conselho
de Estado, reala o significado dessas consultas para a construo de um
direito internacional brasileiro:
Os pareceres do Conselho encerram marca precoce dos primeiros

passos de um Direito brasileiro autntico, e tm importncia decisiva
para a compreenso da histria do Brasil [].
As reflexes e ensinamentos do Conselho de Estado tiveram, nesse

longo perodo da histria constitucional do Brasil, um peso cvico e
jurdico no alcanado por nenhuma outra instituio da poca. A
construo do nosso Direito e o desenho de nosso perfil poltico se
fez em grande parte graas ao produto do Conselho de Estado e essa
dvida, sobrevivendo queda do Imprio, foi herdada em toda a sua
dimenso pelo Brasil republicano (REZEK, 2009).
A publicao de todas essas consultas interessando diplomacia

brasileira foi intermitente ao longo dos anos, e objeto de vrias iniciativas.
No incio da Repblica, em 1896, o chanceler Carlos de Carvalho
encarregou o ento cnsul em disponibilidade Jos Manoel Cardoso de
Oliveira de elaborar um ndice desses pareceres, trabalho ampliado em
1942 pelo secretrio Srgio Correia da Costa, ento encarregado dos
arquivos, que fez um levantamento completo, mas apenas publicando as
ementas, sem transcrio dos pareceres. A ntegra dos textos comeou
a ser publicada apenas em 1978, por iniciativa conjunta do Itamaraty
e da Cmara dos Deputados, mas apenas quatro volumes foram ento
publicados, os dois primeiros, relativos aos anos 1842-45 e 1846-48, e mais
dois, os III e IV, em 1981, relativos aos anos de 1849-53 e 1854-57.
Depois disso, como ainda informa lvaro da Costa Franco, a
publicao foi interrompida. Mais de vinte anos depois, a FUNAG do
Itamaraty, em especial seu CHDD, com seus responsveis e pesquisadores
associados, decidiu reiniciar a srie, onde ela tinha parado, elaborando as
novas edies a partir do ano de 1858. Todos eles merecem os devidos
encmios pela iniciativa tomada de divulgao desses materiais relevantes,
256
por meio das publicaes referidas, uma vez que, na ausncia temporria
de um consultor jurdico do MNE nesse ltimo tero do Imprio, no
se poderia acompanhar, seno por essas consultas do Conselho de
Estado o debate jurdico-poltico ocorrido em torno de algumas das
principais questes tratadas pela chancelaria imperial no campo do direito
internacional, ou da prpria diplomacia prtica.
A Repblica, sob o Baro, retoma a tradio iniciada pelo

Visconde, seu pai
Os Negcios Estrangeiros, nos ltimos gabinetes do estressado
Imprio, tinham se desempenhado sem qualquer consultor jurdico
formalmente designado para o cargo. A jovem Repblica, iniciada sob
tremores polticos, continuados durante praticamente toda sua primeira
dcada, vai continuar sem consultor jurdico no renovado Ministrio das
Relaes Exteriores. O corpo diplomtico e a prpria Casa sofrem cortes
de verbas, supresso de cargos no exterior, sem mencionar a humilhao
moral, sob os golpes dos republicanos jacobinos que passam a tratar mal
aqueles que eram considerados arautos do ancien rgime e defensores da
monarquia. Ecoavam na imprensa, naquele momento, as crticas que
se faziam na Cmara de Deputados aos bacharis presunosos da
diplomacia:
O ser bacharel em direito, como quase toda gente o hoje em dia,

constitui presuno legal de saber: da vem que, livres da obrigao dos
exames, muita gente penetra na diplomacia, vazia de conhecimentos
e abarrotada de presuno. Em regra, a diplomacia procurada
pelos indivduos de alguma fortuna e infelizmente no Brasil os ricos
no so os mais estudiosos (CMARA DOS DEPUTADOS apud
BUENO, 1995, p. 56)8.
No obstante, o Itamaraty como passou a ser chamado numa fase

ulterior, quando foi transferido para o casaro da rua Larga que tinha
sido ocupado durante algum tempo pelo vice-presidente da Repblica
nunca dispensou uma boa organizao de seus papeis relativos s relaes
internacionais, tanto os pareceres de seus antigos consultores e as consultas
do Conselho de Estado, quanto os tratados e acordos internacionais que
8 Anais da Cmara dos Deputados, sesso de 2 set. 1891.
257
obrigavam o Brasil, ou mesmo aqueles subscritos pela antiga potncia

colonial. A chancelaria brasileira herdou, certamente, muitas boas tradies
da velha experincia lusitana em diplomacia, inclusive mapas, arquivos,
livros e papeis diversos que acabaram ficando no Rio de Janeiro quando
D. Joo VI retornou metrpole em 1821. Esses materiais forneceram
uma alavanca inicial para que os founding fathers passassem a defender
os interesses do pas, regionalmente e em face das grandes potncias,
apoiados em uma boa base documental. Mas, depois dos Apontamentos para
o Direito Internacional, que Antonio Pereira Pinto tinha publicado entre 1864
e 18699, nenhuma outra relao completa tinha sido feita a propsito dos
atos internacionais, vigentes ou peremptos, que marcaram, historicamente,
a trajetria internacional da nao brasileira, seja sob a dominao
portuguesa ou j na era independente. Sem referncias precisas, ou um
domnio fundamentado nos precedentes histricos, mesmo os melhores
diplomatas no conseguem ir muito longe.
O trabalho de compilao da imensa gama de tratados internacionais
vinculados, de uma ou outra forma histria das relaes internacionais
do Brasil, comeou a ser feito pelo jovem cnsul do Imprio Jos
Manoel Cardoso de Oliveira, colocado em disponibilidade por medidas
de economia tomadas no incio da Repblica, quando ele penosamente
comeou a transcrever toda a coleo desses atos, desde Tordesilhas at a
ltima dcada do sculo XIX. Em fevereiro de 1907, Cardoso de Oliveira,
ento com 42 anos, j diplomata, promovido a conselheiro da Legao
em Londres, mas, chamado a servio ao Rio de Janeiro em maio desse ano,
ele viaja em julho para o Brasil, para no mais retornar capital britnica.
Os registros no revelam em que consistiu esse trabalho em comisso,
mas o fato que, nesse mesmo ano, redigiu, por ordem do Ministro
Rio-Branco, uma Noticia pormenorisada sobre a reunio e trabalhos do 3
Congresso Scientifico Latino-Americano, realizado no Rio de Janeiro em agosto
de 1905. de se presumir que o chanceler Rio Branco, conhecedor de
seu trabalho anterior, publicado no Relatrio de 1895 do MRE, em torno
9 Ver Pereira Pinto (1864-1869). Ao longo dos anos, a coleo recebeu outros ttulos, como:
Colleco completa dos tratados celebrados pelo Brazil com differentes naes estrangeiras acompanhada de
uma noticia historica, e documentada sobre as convenes mais importantes. O autor advertia na sua
apresentao de 1864: Em alguns tratados conservamos a lingua estrangeira em que foro
primitivamente elaborados, por no acharmos uma traduo official delles, deixando-lhes,
dessa forma toda a sua authenticidade; e bem assim em nenhum delles alteramos a ortographia,
e maneira por que so escriptos.
258
das consultas do Conselho de Estado e dos pareceres dos Consultores

jurdicos em temas relevantes, nos quais tinha atuado intensamente seu
pai, o Visconde buscasse aproveitar-se de sua reconhecida capacidade
como compilador e sistematizador dos diversos instrumentos jurdicos e
dos atos internacionais das relaes exteriores do Brasil.
Esse trabalho culminou numa compilao vasta e grandiosa: a
monumental coleo dos tratados, convenes, accordos, ajustes e
protocollos que, sob a denominao de Pactos Internacionais do Brasil,
Cardoso de Oliveira organizou por expressa orientao do chanceler
Rio Branco, entre 1908 e 1911. Ao permanecer indita essa coletnea
extraordinria de mais de 6 mil pginas cobrindo, alis, apenas os atos
internacionais contrados depois de 1808 , o sucessor do Baro, ministro
Lauro Mller, decidiu, em 1912, ordenar a publicao de uma edio mais
modesta. Cardoso de Oliveira procedeu ento a uma reviso-abreviada
de seu enorme trabalho de prospeco e garimpagem de todos os atos
internacionais do Brasil desde a abertura dos portos dos quais passou
a transcrever apenas a ficha resumida e no mais o texto de cada um
retrocedendo, porm, sua minuciosa e cuidadosa pesquisa at as prprias
origens do Pas, uma vez que ele d a partida de sua coletnea pela Bulla
Interctera, de 1493 (CARDOSO DE OLIVEIRA, 1912).
Vem assim a pblico, ainda no prprio ano da morte do Baro, os
Actos Diplomaticos do Brasil, que tinham permanecido sem reedio at os
anos finais do sculo. Em 1997, a convite do Senador Lcio Alcantara, o
autor deste ensaio retomou o trabalho de Cardoso de Oliveira, atualizando
a coleo dos atos multilaterais at aquele ano, discutindo a importncia
do trabalho daquele pioneiro10. Como registrei em minha introduo a
essa reedio:
Parece evidente, antes de mais nada, que a obra constitui, ainda hoje
[1997], instrumento bastante til, enquanto referncia documental, a
vrias categorias de pesquisadores ou aos simples leitores interessados
no conhecimento dos instrumentos que balizaram, entre o final do
sculo XV e princpios do XX, as relaes internacionais do Brasil:
ao diplomata contemporneo como ao historiador das fronteiras,
10 Ver Cardoso de Oliveira (1997); coleo Memria Brasileira. Introduo (Tomo I, p. iii-
xxxix) e Addendum (Relao dos principais instrumentos multilaterais vinculando o Brasil a
partir de 1912, Tomo II, p. i-iv), por Paulo Roberto de Almeida.
259
ao jurista motivado pela etymologa de algumas das obrigaes

internacionais do Brasil como ao gegrafo curioso da formao
progressiva do territrio, ao guardio, responsvel na chancelaria
nacional, do registro, ratificao e manuteno dos atos diplomticos
do passado colonial ou monrquico como aos legisladores
encarregados constitucionalmente de sua aprovao no Congresso,
em suma, a consulta esclarecedora tanto aos garimpeiros do
passado como aos planejadores do futuro. A obra de Cardoso de
Oliveira oferece, a todos esses leitores, uma viso verdadeiramente
panormica, no sentido instrumental da palavra, do conjunto dos
instrumentos constitutivos das relaes internacionais do Pas,
antes mesmo que o Estado brasileiro pudesse adquirir autonomia
nacional e passasse a firmar, pelas mos de seus prprios dirigentes e
representantes diplomticos, os atos e compromissos que deveriam
moldar e pautar sua conduta no campo das relaes exteriores e da
poltica internacional (cf. ALMEIDA, 1997, p. xiii).
Essa obra de Cardoso de Oliveira, publicada numa poca em que o

MRE, sob a gesto do Baro, voltava a dispor de um consultor jurdico,
sintetiza, efetivamente, um cartrio diplomtico num contexto relacio-
nal extremamente dinmico de superposies e de anulaes sucessivas
das polticas exteriores portuguesa e brasileira, nos seus mnimos atos e
manifestaes respectivas: figuram ali, alm, bvio, das convenes de
paz e dos tratados de amizade, comrcio e navegao, cartas de escribas,
notas de chancelaria, assim como, por exemplo, declaraes unilaterais de
dirigentes polticos. A leitura sequencial ou ao acaso desses atos permite
ao pesquisador orientado confirmar e ao observador minimamente
desatento constatar a extrema densidade poltica e a grande variedade
geogrfica das relaes externas de duas naes, Portugal e Brasil, que
foram, ao longo dos sculos, basicamente perifricas do ponto de vista
da poltica internacional a Machtpolitik, como gostava dizer Raymond
Aron e, afinal de contas, essencialmente marginais do ponto de vista da
Weltwirtschaft, a economia mundial.
Ao colocar em perspectiva histrica, e segundo uma linearidade
diacrnica, essas perspectiva instrumental das relaes diplomticas do
Brasil cuja prpria poltica internacional ocupa, finalmente, apenas um
tero do perodo, mas, de fato, oito dcimos do volume de atos coberto por
esta compilao Cardoso de Oliveira realizou uma obra de grande valia
260
em benefcio de todos aqueles que necessitam enquadrar as relaes

exteriores do Brasil num sistema mais vasto, juridicamente reconhecido, de
atos bilaterais, plurilaterais ou multilaterais (para empregar um conceito
alheio sua prpria poca) que conformaram o universo geogrfico,
econmico e poltico do relacionamento externo da nao, inclusive na
fase anterior independncia.
Seu trabalho de compilao tambm era indicativo de um certo
estado de esprito de uma etapa especfica da diplomacia brasileira
a era do Baro que marcou a historiografia brasileira assim como a
prpria histria e a geografia do pas. Tratou-se de uma fase de brilhantes
vitrias, por negociao direta ou arbitramento, todas apontadas para a
consolidao do territrio e das fronteiras da ptria, empreendimento
realizado pelo prprio Baro ajudado eventualmente por jovens
diplomatas como Cardoso de Oliveira com base numa recapitulao
histrica meticulosa, fruto de anos de pesquisa ingente, de todos os
tratados, acordos e atos bilaterais alguns plurilaterais que gradualmente
presidiram formao da nacionalidade brasileira. A obra do discpulo e
colega Cardoso de Oliveira, ao levantar a mirade de atos demarcatrios
de limites (e retificadores de Tordesilhas), de tratados de aliana,
de convenes de paz perptua e de acordos bilaterais de amizade,
comrcio e navegao contrados pela diplomacia portuguesa ao longo
dos sculos, ilustra amplamente a complexidade da obra do Baro, ao tecer
argumento em torno da justeza das reivindicaes lindeiras do territrio
nacional.
A rationale do compndio parece ser a das relaes internacionais do
Brasil no sentido lato, muito embora sua interpretao seja restrita. No so
includos, por exemplo, os inmeros contratos de emprstimos externos, pela
simples e compreensvel razo de que se tratavam de atos contrados com
particulares os famosos banqueiros ingleses da Casa Rothschild , quando o
critrio de inclusividade retido por Cardoso de Oliveira o das relaes entre
estados soberanos. Os contratos passados com companhias de colonizao,
para facilitar a entrada e instalao no Brasil de imigrantes estrangeiros,
ou aqueles estabelecendo concesses pblicas para a explorao de
determinados servios gerais (iluminao urbana), de transportes ou de
comunicaes tambm ficam de fora do compndio, o que reduz mais
uma vez alguns outros aspectos essenciais das relaes internacionais do
261
pas, aqui em sua vertente econmica, no sculo XIX. O Brasil da poca

de Cardoso de Oliveira ainda era um grande importador de braos, capitais
e servios especializados estrangeiros, mas isso quase no transparece, ou
emerge de forma muito tnue, em seu compndio.
Em todo caso, Actos Diplomaticos do Brasil constituiu uma primeira
tentativa de repetir no Brasil os esforos que estavam sendo conduzidos,
nessa poca, por vrias chancelarias de pases mais avanados, no sentido
de compilar em Digests ou Reprtoires os principais atos diplomticos que
enquadravam juridicamente as relaes exteriores desses pases. Justamente,
na categoria dos compndios de atos internacionais do Brasil, caberia
mencionar a existncia de mais dois, feitos ainda com base em critrios
relativamente simples, de simples transcrio linear; foram eles o do jurista
Hildebrando Accioly (1936-1937), Actos Internacionais Vigentes no Brasil, do
perodo entre-guerras, e o de Rubens Ferreira de Mello (1950), Textos de
Direito Internacional e de Histria Diplomtica, de 1815 a 1949, publicado no
segundo ps-guerra.
Mais recentemente, destaca-se, j em 14 edio, o Vade Mecum
Internacional organizado por Valerio de Oliveira Mazzuoli (2016), que
realiza uma compilao exaustiva dos textos mais importantes em direito
internacional pblico e privado, contando ainda com um acompanhamento
legislativo online e um ndice cronolgico geral dos textos. Como diz o
organizador, a obra cumpre um dos objetivos da ONU, qual seja, o de
incentivar o desenvolvimento progressivo do direito internacional e sua
codificao (cf. MAZZUOLI, 2016, p. vii).
Foi nesse contexto de retomada das tradies bem assentadas da
diplomacia portuguesa, consolidada e aperfeioada pelas geraes de
grandes estadistas do Imprio, inclusive seu prprio pai, que Paranhos
Jnior recriou o cargo que Paranhos pai havia criado em 1859. A funo
no tinha sido prevista no decreto de 1890 que reorganizou o ministrio
e alterou o organograma da Secretaria de Estado das Relaes Exteriores.
O Baro, sempre atento boa fundamentao documental da ao
diplomtica, tratou, logo de incio, de organizar arquivos, mapoteca,
biblioteca e todos os demais instrumentos teis tomada de deciso.
O cargo foi ento restabelecido em 1905, e seu primeiro designado,
Carlos Augusto de Carvalho, ex-chanceler na dcada anterior (presidncia
262
Floriano Peixoto), no o exerceu seno por dois meses, tendo falecido aos
54 anos, em 5 de setembro desse ano.
Curiosamente, no entanto, o primeiro compndio de pareceres dos
consultores jurdicos da Repblica, j registra um primeiro assinado por
Carlos de Carvalho, com data de 3 de abril de 1903, e um segundo parecer,
tambm assinado por ele, em 6 de junho de 1904 (cf. CACHAPUZ DE
MEDEIROS, 2000a, p. 3-7)11. Para compor a primeira edio dessa obra,
o jurista Geraldo Eullio do Nascimento e Silva, tomou como base inicial
a relao detalhada efetuada em 1942 pelo secretrio Srgio Correia da
Costa12, mas alertou que o primeiro volume era:
[...] uma coletnea, e no uma coleo completa dos Pareceres do

perodo de 1903 a 1912. A reproduo de alguns no foi considerada
conveniente, por razes polticas ou porque o parecer carece de interesse,
quer por versar sobre problema meramente administrativa, quer por
se sucinta resposta a uma questo formulada [nfase agregada]13.
Essa primeira coletnea, como relembra Geraldo Eullio, deveras

importante, uma vez que durante os anos em que o Baro foi chanceler, o
ministrio s publicou um nico Relatrio, o de 1902-1903 (quase que por
inrcia, poder-se-ia dizer, uma vez que o Baro s toma posse no ltimo ms
de 1902), de forma que os pareceres podem cobrir algumas importantes
lacunas em anos (1902-1912) nos quais o Itamaraty teve intensa atuao nas
mais diversas reas de interesse relevante para a interface externa do Brasil,
mas durante os quais Rio Branco foi comedido ao extremo na publicidade
de seus atos, ao simplesmente deixar de compor os relatrios anuais que,
11 Ver a apresentao de Geraldo Eullio do Nascimento e Silva, elaborada em 1955, para a

edio original: Pareceres dos Consultores Jurdicos do Ministrio das Relaes Exteriores (tomo I: 1903-
-1912). Rio de Janeiro: Ministrio das Relaes Exteriores, Seo de Publicaes, 1956.
12 Costa (1943).
13 Cf. Apresentao de Geraldo Eullio do Nascimento e Silva edio de 1956 in: Cachapuz
de Medeiros (2000a, p. xi) Nota:: A supresso de pareceres jurdicos, por razes de ordem
poltica, talvez vlida em 1955, no se justificaria mais sessenta anos depois, o que justificaria,
provavelmente, um novo trabalho de garimpagem nos arquivos de originais. Entretanto, em
Nota explicativa ao seu Repertrio da prtica brasileira do direito internacional pblico, perodo
1889-1898, o professor Canado Trindade argumenta que a excluso dos documentos de
natureza confidencial no afeta a validade dos volumes de pareceres publicados, uma vez
que a documentao confidencial, dele [Repertrio] excluda, esta bem mais voltada policy
do Estado do que a suas posies em matria propriamente de Direito Internacional (cf.
CANADO TRINDADE, 2012g, p. 42).
263
desde 1831, registravam meticulosamente a atividade internacional do

Brasil14. Como ainda argumenta Geraldo Eullio:
A coletnea dos Pareceres dos Consultores do Ministrio das Relaes

Exteriores constitui, indiscutivelmente, um importante repositrio
do Direito Internacional Consuetudinrio brasileiro. Mas, no
obstante a importncia da publicao em apreo, no devemos
perder de vista que o valor dos Pareceres relativo, pois nem sempre
correspondem orientao seguida pelo Itamaraty em determinada questo. s
vezes, a Chancelaria, por consideraes polticas, julga conveniente
seguir orientao distinta daquela sugerida pelo Consultor Jurdico
[nfase agregada]15.
O sucessor de Carlos de Carvalho, e segundo consultor jurdico

do Itamaraty na era republicana, foi Amaro Cavalcanti Soares de Brito,
fundador e presidente da Sociedade Brasileira de Direito Internacional,
mas que permaneceu igualmente pouco tempo no cargo por ter sido
nomeado para o Supremo Tribunal Federal em 11 de maio de 1906.
Depois dos cinco pareceres assinados por Carlos de Carvalho (trs dos
quais como efetivo no cargo), esse primeiro volume, at esse ltimo ano,
comporta outros cinco de Amaro Cavalcanti, e nos dois perodos, os
casos so eminentemente de direito internacional privado (nacionalidade,
indenizaes, reclamaes de estrangeiros).
O terceiro, e provavelmente mais longevo, consultor jurdico
do Itamaraty foi o jurista Clvis Bevilqua que, nomeado em 1906,
permaneceu no cargo at 1934, quando foi aposentado compulsoriamente,
por disposio constitucional, tendo sido sucedido pelo jurista Gilberto
Amado. Bevilqua talvez mais conhecido como autor, em 1916, do Cdigo
Civil brasileiro (que na verdade tinha sido iniciado por Epitcio Pessoa),
14 Para paliar a inexistncia de relatrios oficiais do ministrio durante a gesto Rio Branco,
entre 1903 e 1912, os pareceres dos consultores oferecem, contudo, uma aproximao muito
relativa atividade desses anos. Pode-se complementar a informao por meio da obra de
Fernando Saboia de Medeiros (1940), Precedentes Diplomticos, de 1889 a 1932.
15 Idem, Apresentao de Nascimento e Silva edio de 1956 in: Cachapuz de Medeiros (2000a,
p. iv). Parece interessante, assim, como trabalho de pesquisa em histria diplomtica, ou mais
especificamente na rea da histria do direito internacional brasileiro, verificar os casos nos
quais a posio do Itamaraty, enquanto rgo poltico, discrepou das recomendaes dos
seus consultores, eventualmente compulsando as respectivas informaes ao presidente da
Repblica sobre os assuntos sensveis da diplomacia brasileira.
264
do que como o consultor de uma das fases mais dramticas das relaes
internacionais, a da Grande Guerra, que George Kennan considerava a
maior catstrofe seminal do sculo XX, uma guerra europeia que logo se
tornou global, e que criou as condies para uma conflagrao mundial
ainda mais terrvel, como muitos temiam.
Em outubro de 1913, praticamente um ano antes do deslanchar do mais
terrvel enfrentamento blico at ento conhecido, no mais uma guerra entre
exrcitos, mas uma confrontao entre sociedades inteiras, entre poderes
econmicos, armados das mais formidveis mquinas de matar, Clvis
Bevilqua alertava quanto necessidade de se prevenir o mal extremo:
Tudo quanto se tentar, no sentido de encaminhar a humanidade para

um estado de paz, em que melhor se possam desenvolver as suas
energias e comunicar e realizar os seus fins ticos, deve merecer o
apoio do Brasil, cuja populao de ndole pacfica e ordeira, cuja
Constituio veda as guerras de conquista e proclama a necessidade
de arbitramento, deixando ver que as declaraes de guerra so uma
dura contingncia possvel somente, entre ns, quando irrealizvel ou
malgrado o recurso do arbitramento. Por isso mesmo, j um grande
nmero de tratados de arbitramento celebramos com outras naes.
Assim procedemos, em parte, por obedecer ao impulso pacifista que
domina, atualmente, a conscincia dos povos cultos e, em parte, para
realizar uma das mais nobres prescries de nossa Constituio16.
Em fevereiro de 1915, j com a guerra em curso, ele equipara o

terrvel conflito a um retorno a uma condio de barbrie:
De tudo isso somente se conclui que a guerra atual destri os preceitos

jurdicos, que significavam uma grande conquista da civilizao
sobre a barbrie; que, no anseio de se destrurem, os povos que se
pretendem cultos no se detm na escolha dos meios (CACHAPUZ
DE MEDEIROS, 2000b, p. 6).
Pouco depois (maro do mesmo ano), ante s presses de Frana

e Gr-Bretanha para que o Brasil e os demais pases neutros cessassem
suas relaes comerciais com a Alemanha, Bevilqua volta a se posicionar
resolutamente do lado do direito:
16 Cf. Apresentao de Zuleika Lintz edio de 1961 in: Cachapuz de Medeiros (2000b, p. 7).
265
...naturalmente, os governos desses pases [F e G-B] no esto

dispostos a ouvir a voz da razo, quando ela tem por rgo um Estado
da Amrica do Sul, ainda novo, e sem o prestgio que d a fora que,
nos tempos que correm, somente o poder que tem voto. (...)
...deveramos mostrar os danos que aos neutros causam essas

medidas violentas, que o direito no sanciona, e, ainda, que fora do
direito nenhuma sociedade se mantm, muito menos a sociedade
internacional (CACHAPUZ DE MEDEIROS, 2000b, p. 6).
Esse mesmo esprito pacifista e de total aderncia e respeito pelo

direito continua a marcar o seu pensamento, como novamente refletido
em um parecer exarado em setembro de 1932 a propsito de uma
proposta argentina de tratado antiblico, provavelmente suscitado pelas
ameaas latentes de novos conflitos entre Peru e Equador, e entre Paraguai
e Bolvia em torno da regio do Chaco, dois episdios que mobilizaram
nossa diplomacia e at nossas Foras Armadas:
Todo o esforo empregado para evitar a guerra e manter a harmonia

entre os povos deve considerar-se bem-vindo. A guerra persistncia
da animalidade primitiva, que a civilizao ainda no conseguiu
erradicar... (...) A civilizao moderna... est na obrigao de eliminar
a possibilidade da guerra... (...) O domnio pleno do direito exclui a
guerra (CACHAPUZ DE MEDEIROS, 2000b, p. 10-11).
Rui Barbosa, o arauto da soberania, contra a

prepotncia e o militarismo
A mesma postura de defesa da neutralidade, mas de defesa ainda mais

enftica do direito caracterizou a atitude do grande jurista Rui Barbosa, no
como consultor do Itamaraty, mas como seu representante em diversas
conferncias internacionais. Rui no foi um diplomata profissional, mas ele
poderia, tranquilamente, ser considerado o pai intelectual da moderna
diplomacia brasileira, inclusive e principalmente no terreno do direito: ele
legou diplomacia brasileira um conjunto de posies que fazem parte do
corpo jurdico nacional e que integram a tradio de poltica internacional
do Brasil.
266
Rui Barbosa foi muito maior do que o registrado na literatura da

poltica externa brasileira, mesmo sem ter deixado uma obra centrada nas
relaes internacionais. Sua obra de ativo internacionalista est dispersa
em centenas de artigos, pareceres, discursos, oraes e prelees jurdicas,
sobretudo nas declaraes que fez, muitas vezes de improviso, na II
Conferncia da Paz da Haia (1907), cuja chefia lhe tinha sido atribuda pelo
prprio Rio Branco, mesmo depois que os dois tinham se desentendido a
propsito do Tratado de Petrpolis (1903), a propsito da compra, pelo
Brasil, do territrio boliviano que veio a constituir o territrio do Acre
(ver RICUPERO, 2012, p. 119-161). Sua inteno de conquistar para o
Brasil, com base na retrica e na fora de sua argumentao, uma cadeira
permanente na Corte Internacional de Justia ento em discusso
naquela segunda conferncia da Haia logo chocou-se com a proposta
oligrquica que defendiam as grandes potncias imperiais, inclusive os
Estados Unidos.
Sem qualquer considerao diplomtica, as grandes potncias, entre
elas a Gr-Bretanha, Alemanha e mesmo os Estados Unidos, relegaram
o Brasil a uma terceira categoria (a de membros no permanentes), ainda
inferior a pequenos pases europeus17. Nessa conferncia da Haia, que
o embaixador Carlos Henrique Cardim, ex-diretor do IPRI da FUNAG,
considera como sendo a estreia do Brasil no mundo, Rui defendeu,
nas palavras de Rio Branco, a dignidade da nao, ou seja, a defesa
intransigente da igualdade soberana das naes, entrando por isso em
choque com as posies das naes mais poderosas18.
17 Sobre a interao entre Rio Branco e Rui Barbosa por ocasio da conferncia da paz da Haia
de 1907, ver Centro de Histria e Documentao Diplomtica (2014). Nessa conferncia,
Rui Barbosa fez uma dobradinha de alta qualidade com o Baro, que trocava frequentes
impresses com ele, em telegramas cifrados, sobre os rumos dessa conferncia e as posies
que o Brasil deveria mais convenientemente adotar, em face do verdadeiro monoplio que
as grandes potncias exerciam sobre a agenda internacional. O livro comporta 240 pginas
de telegramas entre os dois homens, desde 13 de maro de 2007, ainda no Brasil, at 26
de dezembro, no Recife, a caminho do Rio, depois dos meses passados em Scheveningen,
com trocas dirias de mensagens, informaes e impresses de ambos sobre as posies dos
demais participantes e sobre a que convinha ao pas adotar.
18 Ver Carlos Henrique Cardim (2007). Nesta monografia, Cardim selecionou os melhores
expedientes diplomticos de Rui e organizou um dossi abrangente sobre a atividade e o
pensamento de Rui em temas internacionais, comprovando assim que o defensor da igualdade
soberana das naes merece ocupar um lugar de destaque nos anais da diplomacia brasileira.
267
O Baro, tentando de diversas maneiras salvar o prestgio e a honra

do Brasil, sugeriu vrias frmulas alternativas (indicao de um juiz por
cada pas-membro, para seleo ulterior em funo dos casos; designao
de representantes permanentes para cada um dos trs maiores pases
sul-americanos, Argentina, Brasil e Chile, e um quarto, rotativo entre
os demais; constituio de um tribunal com 21 membros, sendo 15
permanentes para os pases com mais de dez milhes de habitantes), sem
lograr contudo nenhum avano. Rui Barbosa deixou sua marca no debate
eminentemente poltico em torno de princpios do direito internacional,
logrando convencer o Baro. Atendendo ento tese igualitria, desde o
princpio defendida por Rui, Rio Branco assume uma posio de rejeio
a compromissos que implicassem a existncia de naes de terceira, quarta
ou quinta ordem:
Agora que no mais podemos ocultar a nossa divergncia [com as

potncias europeias e com os Estados Unidos], cumpre-nos tomar
francamente a defesa do nosso direito e do das demais naes
americanas. Estamos certos de que Vossncia [Rui] o h de fazer...,
atraindo para o nosso pas a simpatia dos povos fracos e o respeito
dos fortes19.
Assim, a despeito de uma tentativa inicial do Baro do Rio Branco

de tentar uma posio de colaborao e de entendimento com os Estados
Unidos nessa conferncia, Rubens Ricupero (1995) no deixa de registrar,
em obra dedicada a Paranhos Jr., que o choque com a posio americana
tornou-se frontal e o Brasil assumiu a liderana dos pases latino-americanos
e de pases menores europeus na luta pela igualdade. Rio Branco teve de
constatar os limites da poltica de cooperao, a primazia da diplomacia
do poder e a prpria opo preferencial dos norteamericanos pelas
grandes potncias europeias.
Quase dez anos depois de ter defendido, em nome do Brasil, a
igualdade soberana das naes na conferncia da paz da Haia, Rui
Barbosa, designado embaixador especial do Brasil nas comemoraes
do primeiro centenrio da independncia da Argentina, pronunciou, em
14 de julho de 1916, na Faculdade de Direito e Cincias Sociais, na qual
19 Ver o ensaio de Rubens Ricupero (1995), Um personagem da Repblica in: Pereira de Arajo
(1995).
268
recebeu o ttulo de Doutor Honoris Causa, uma conferncia sobre Los

Conceptos Modernos del Derecho Internacional, na qual se referiu no apenas ao
patrimnio jurdico e poltico do pas platino, mas tambm aos problemas
causados pela invaso da Blgica pela Alemanha, em total desrespeito aos
princpios da neutralidade. Naquela ocasio, a propsito deste ltimo ato,
Rui Barbosa, ao defender o princpio de que neutralidade no pode ser
confundida com indiferena e impassibilidade, disse:
Entre os que destroem a lei e os que a observam no h neutralidade

admissvel. Neutralidade no quer dizer impassibilidade; quer dizer
imparcialidade; e no h imparcialidade entre o direito e a injustia.
Quando entre ela e ele existem normas escritas, que os definem e
diferenciam, pugnar pela observncia dessas normas no quebrar
a neutralidade, pratic-la. Desde que a violncia calca aos ps,
arrogantemente, o cdigo escrito, cruzar os braos servi-la. Os
tribunais, a opinio pblica, a conscincia no so neutros entre a lei e
o crime. Em presena da insurreio armada contra o direito positivo,
a neutralidade no pode ser a absteno, no pode ser a indiferena,
no pode ser a insensibilidade, no pode ser o silncio. (...) O direito
no se impe somente com o peso dos exrcitos. Tambm se impe,
e melhor, com a presso dos povos (cf. BARBOSA, 1983, p. 54)20.
A conferncia que ficou mais conhecida como O dever dos

neutros foi publicada no ms seguinte nos Anales da Faculdade, mas
largos extratos foram divulgados em jornais argentinos e brasileiros
imediatamente aps ter sido pronunciada. Seu impacto, tanto na Argentina
quanto no Brasil, foi imenso e os conceitos modernos enunciados por
Rui tambm conheceram repercusso fora dos dois pases, alcanando
prestgio internacional, e passando, de certa forma, a integrar o patrimnio
jurdico e doutrinrio da diplomacia brasileira.
Oswaldo Aranha, que como jovem estudante de Direito tinha
recepcionado Rui Barbosa no cais do porto do Rio de Janeiro, quando do
seu retorno de Buenos Aires, retomou, j como chanceler, um quarto de
sculo depois, os principais conceitos dessa conferncia nas horas mais
sombrias das hostilidades blicas na Europa e que tambm passaram a
engolfar o hemisfrio americano depois do ataque japons a Pearl Harbor
20 Estabelecimento do texto castelhano, traduo, notas, apndices e introduo de Srgio Pach.
269
e da declarao de guerra contra os Estados Unidos pela Alemanha

nazista. Logo aps a invaso da Blgica, em longa carta a Getlio
Vargas (11/5/1940), Oswaldo Aranha ecoou alguns dos argumentos de
Rui Barbosa, feitos naquela conferncia em Buenos Aires, dizendo que
no poderia haver impassibilidade entre o direito e a injustia, e que
no se poderia ser imparcial entre a lei e o crime (ver PEREIRA DE
ARAJO, 1996, p. 105-379). Sua firme posio foi decisiva para que, ao
contrrio da vizinha Argentina, o Brasil adotasse uma postura compatvel
com a construo doutrinal ancorada na tradio de Rio Branco e de
Rui Barbosa, plenamente identificada a seus interesses nacionais, nos
contextos hemisfrico e global, em face do desrespeito brutal ao direito
internacional cometido pelas potncias nazifascistas na Europa e fora
dela. Muitos outros diplomatas, assim como juristas que desempenharam
funes diplomticas, entre eles San Tiago Dantas e Afonso Arinos,
nunca deixaram de reconhecer, no sculo decorrido desde a famosa
conferncia de Rui Barbosa em Buenos Aires, a poderosa influncia de
seus argumentos para apoiar posies diplomticas do pas nos contextos
regional e internacional.
Uma longa continuidade de consultores jurdicos na

histria do Itamaraty
Os dois volumes subsequentes da grande coleo editada pelo

professor e consultor jurdico do Itamaraty, Antnio Paulo Cachapuz de
Medeiros e publicada pelo Senado Federal, respectivamente III e IV, para
os anos 1935-1945 e 1946-1951, trazem uma imensa variedade de pareceres
assinados por juristas conhecidos, como Gilberto Amado e Sebastio do
Rego Barros, este durante todo o perodo da Segunda Guerra Mundial.
A maior parte dos pareceres se refere a questes de direito internacional
privado (nacionalidade, casamento, impostos, etc.), embora vrios deles
toquem em questes sensveis de direito internacional pblico, a exemplo
das imunidades diplomticas em tempo de guerra, alguns inclusive de
carter reservado ou confidencial que deixaram de ser includos na seleo,
como referido pela apresentadora Zuleika Lintz no volume relativo ao
perodo da guerra.
Em 22 de janeiro de 1935, por exemplo, bem antes, portanto, da cria-
o do Instituto Rio Branco, e do prprio Departamento Administrativo
270
do Servio Pblico (DASP) (criado em 1938), Gilberto Amado assinava um

parecer sobre o concurso de provas e ttulos para o provimento do cargo
inicial da carreira diplomtica, at ento com investidura no posto inicial
de cnsul de terceira classe (o primeiro da carreira). Com a Constituio de
1934, dois sistemas passaram a vigorar: o concurso de provas (para o qual
um decreto de Afrnio de Melo Franco, de 1931, j tinha estabelecido os
parmetros) e o de ttulos (definido por cada rea da administrao pblica,
em funo das suas necessidades especficas). Nessa ltima categoria, talvez
aberta a interpretaes subjetivas, Gilberto Amado recomendava que a
administrao, ou seja, a Secretaria-Geral do Itamaraty,
(...) deve reagir contra o nominalismo dos ttulos oficiais obtidos

na facilidade dos costumes didticos contemporneos. Diploma
no ttulo; s-lo- o diploma acompanhado de outros elementos
capazes de habilitar a administrao na averiguao do mrito real
do candidato.
Vossa Excelncia [o ministro] poder, com a utilizao do concurso

de ttulos ao lado do concurso de provas, operar a seleo do pessoal
do Itamaraty e concorrer para elevar o nvel intelectual e moral da
funo pblica nesta grande casa das tradies, da dignidade e do
futuro do Brasil21.
No total, Gilberto Amado proferiu 17 pareceres entre janeiro e

outubro de 1935, a maior parte de direito internacional privado ou
questes de cunho administrativo, sucedendo-se um perodo de um ano e
meio durante o qual o Itamaraty permaneceu sem consultor, uma vez que
o consultor seguinte, James Darcy s assina seu primeiro parecer em abril
de 1937, sobre conflito jurdico de nacionalidade no mbito de casamento
entre dois estrangeiros num consulado brasileiro. O caso imediatamente
seguinte mais interessante no plano diplomtico e econmico, pois se
referia a uma demanda de arresto de bens e contas do estado de So Paulo
em Nova York por inadimplemento em dvida contrada oficialmente,
arguindo o consultor quanto imunidade de jurisdio desse ente federado,
uma simples diviso poltica interna ao estado brasileiro, podendo
apenas aparecer, nas relaes internacionais, atravs da soberania nacional
(CACHAPUZ DE MEDEIROS, 2000c, p. 80-81).
21 Cf. Concurso de provas e ttulos... in: Cachapuz de Medeiros (2000c, p. 11-12).
271
O mesmo jurista, em maio daquele ano, se pronunciava sobre a Lei

Orgnica do MRE, cujos servidores, segundo a lei n 284, de 28/10/1936,
compunham um quadro nico dividido em trs carreiras: a da Secretaria
de Estado, a do Servio Diplomtico e a do Servio Consular (elas seriam
unificadas, pouco depois, pelo chanceler Oswaldo Aranha). Ao proferir
parecer em 8/9/1938, j sob o imprio da nova Constituio, a do
Estado Novo, James Darcy proclama os novos princpios polticos numa
considerao sobre os direitos das empresas estrangeiras na explorao
de recursos hdricos e fornecimento de energia eltrica ao abrigo do
Cdigo de guas, promulgado no quadro da Constituio de 1934, mas
tendo de reconhecer doravante a subordinao necessria dos interesses
dos indivduos, grupos, empresas, consrcios, ao ritmo imposto pelas
consideraes do bem geral, isto ao estado:
imperiosa, irresistvel, essa evoluo da vida jurdica, concretizada

nas leis que atendem subordinao dos objetivos particulares
grande finalidade sociais.
O laisser passer, laisser faire no se coaduna com os perigos da hora

presente.
A novos tempos, novas leis (CACHAPUZ DE MEDEIROS, 2000c,

p. 190).
Adensando-se os sinais de um futuro conflito blico, com o com-

portamento agressivo dos fascismos militarizados Alemanha hitlerista,
Itlia mussoliniana, Japo expansionista realizada, em 1938, a VIII
Conferncia Internacional Americana, para a qual James Darcy prepara um
parecer (19/9/1938) sobre um dos pontos da agenda, justamente sobre os
princpios legais relativos ao reconhecimento da beligerncia no qual ele
reconhece a imensa complexidade do tema bloqueio, busca e captura,
respeito aos territrios e guas neutros, etc. e usa argumentos de seu
antecessor Clvis Bevilqua para examinar princpios e regras da guerra
no direito pblico internacional. Depois de relembrar que o Brasil j era
parte da conveno relativa ao rompimento de hostilidades, aprovada na
conferncia da Haia de 1907, na qual se previa a notificao da beligerncia
s potncias neutras, Darcy termina recomenda, para o caso de guerra
internacional, a adoo dos princpios formulados no projeto de Cdigo
272
de Direito Internacional Pblico de Epitcio Pessoa (CACHAPUZ DE

MEDEIROS, 2000c, p. 218).
Deslanchada a guerra europeia em setembro de 1939, que logo
converte-se em guerra mundial, Darcy elabora, em 12 daquele ms um
parecer fazendo o exame dos direitos e deveres de neutros e beligerantes,
visando preservao da soberania integral das naes no hemisfrio
ocidental (CACHAPUZ DE MEDEIROS, 2000c, p. 257-261), tendo em
vista a declarao de neutralidade que o Brasil havia formulado logo no dia
2 de setembro (decreto-lei n 1.561). Um dos problemas logo levantados
foi o da chamada lista negra decreto de interdio de comrcio com
o inimigo pelo Reino Unido e os problemas que ela colocava para um
pas neutro como o Brasil, objeto de um longo parecer em 6/10/1939.
A partir de janeiro de 1940 at o final de 1945, Sebastio do Rego Barros
assume a Consultoria Jurdica, ali firmando dezenas de pareceres que se
estendem por mais de 330 pginas desse volume III: previsivelmente,
boa parte desses textos se referem situao de guerra e os seus muitos
efeitos na vida dos pases, inclusive em relao aos tratados (20/3/1945,
CACHAPUZ DE MEDEIROS, 2000c, p. 599-601).
Rego Barros ainda permanece como consultor durante todo o ano de
1946, mas de janeiro de 1947 at o final de 1951, os pareceres passam para
a responsabilidade de Levi Carneiro, todos eles reunidos em 600 pginas
do volume IV, nos quais ainda dominam inmeros problemas do ps-
-guerra. Um dos primeiros pareceres, assinado ainda por Rego Barros
trata do caso de dois diplomatas que tinham sido admitidos por concurso
de ttulos, no final de 1944, mas que foram obrigados, em vista da criao
do Instituto Rio Branco em 1945 e por se encontrarem ainda em estgio
probatrio, a concluir o curso de preparao carreira diplomtica, na
qual foram inscritos ex-officio. O ltimo parecer desse volume, assinado
por Levi Carneiro em 5/12/1951, j tratava da criao de uma Corte
Criminal Internacional: uma comisso de 15 pases reuniu-se em Genebra,
em agosto desse ano, sendo o Brasil representado por Gilberto Amado,
antigo Consultor do Itamaraty em meados dos anos 1930, depois membro
da Comisso de Direito Internacional. Amado dedicou-se, segundo ele, a
fazer prevalecer o bom senso, eliminando, por exemplo, a competncia
da proposta corte para julgar criminosos internacionais (p. 590).
273
A dcada de 1950 pertence inteiramente, por assim dizer, ao

eminente jurista Hildebrando Accioly, autor de um alentado Tratado de
Direito Internacional Pblico que serviu a diversas geraes de diplomatas,
e candidatos a tal, e no s no Brasil. Accioly, que ingressou na carreira
diplomtica em 1916, assinou, com o tambm diplomata e historiador
Heitor Lyra, textos introdutrios aos Arquivos Diplomticos da Independncia,
publicados por ocasio do primeiro centenrio da autonomia nacional
(pela Imprensa Nacional, em seis volumes, entre 1922 e 1925), novamente
publicados pelo Itamaraty em 1972, quando do sesquicentenrio da
independncia. Tendo chegado a embaixador em 1938, exerceu diversos
cargos no Itamaraty, entre eles secretrio-geral, ministro de estado interino
e dirigiu o Instituto Rio Branco nos seus primeiros dois anos de existncia.
O sumrio desse volume V, de 1951 a 1960, se estende por no
menos de sete pginas, cobrindo temas to variados quanto o projeto
de declarao sobre direitos e deveres dos estados, reservas a tratados
internacionais (1952), projeto de conveno da ONU sobre nacionalidade
(1953), fundamentos jurdicos da extradio, projeto da Comisso de
Direito Internacional sobre processo arbitral, conveno internacional
sobre um estatuto para os aptridas, Corte Interamericana para a proteo
de direitos humanos (1954), problemas jurdicos da aplicao do Tratado
Interamericano de 1947 de Assistncia Recproca (TIAR), projeto de
conveno sobre execuo de sentenas arbitrais internacionais (1955),
asilo diplomtico, acordo de assistncia militar Brasil-Estados Unidos
(1956), disposies da Constituio sobre atos internacionais, refugiados
polticos de pases vizinhos, projeto de acordo com a Bolvia sobre
explorao de petrleo (1957), problemas do espao exterior, protocolos de
emenda ao GATT (1958), projetos da Comisso de Direito Internacional
sobre relaes e imunidades diplomticas (1959), acordo de comrcio e
pagamentos com a Unio Sovitica e inviolabilidade do domnio reservado
dos estados (1960).
Os anos 1961-71, por sua vez, esto identificados totalmente
com o professor Haroldo Vallado, professor catedrtico de Direito
Internacional Privado da antiga Universidade do Brasil (UFRJ) e que tinha
como divisa, estampada em todos os seus escritos, a frase em latim: nulla
dies sine linea nec schola (nenhum dia sem escrever ou lecionar), o que parece
representar um magnfico programa de vida. Antes de se tornar consultor
274
do Itamaraty, j tinha sido consultor geral da Repblica (1947-50) e

professor no Instituto Rio Branco. Segundo o organizador da coleo,
professor Cachapuz de Medeiros, muitos dos pareceres deste volume
VI so inditos, representando, portanto, valioso material de pesquisa
para os estudiosos do Direito Internacional. No momento em que a
apresentao foi escrita, em 2001, justamente se comemorava o centsimo
aniversrio de nascimento de Haroldo Vallado.
Vrios dos pareceres servem precisamente a essa finalidade, como
adeso de pases ao GATT, estabelecimento tcito de relaes diplomticas
(1961), pesca da lagosta por barcos franceses (1962), recursos naturais da
plataforma continental, entre eles a lagosta (1963), acordo de comrcio
e pagamentos com a Polnia (1964), mar territorial e direito de pesca,
modificaes constitucionais de interesse do Itamaraty (1966), Conveno
da ONU sobre Direito dos Tratados (1968), projeto da conveno
interamericana de direitos humanos (1969), embora se deva estar atento
advertncia feita anteriormente por Geraldo Eullio do Nascimento e Silva,
no sentido de que nem sempre os argumentos e propostas formulados
pelo consultor so seguidos pela Casa na implementao efetiva de uma
dada poltica.
O organizador da srie republicana, professor Cachapuz de Medeiros,
chama a ateno dos leitores do volume VII, perodo 1972-1984, ou seja,
mais de uma dcada, para o fato de que os pareceres ali selecionados
e reproduzidos no seguem uma ordem precisamente cronolgica
(CACHAPUZ DE MEDEIROS, 2004a, p. 11), explicando ento:
Ocorre que houve certos perodos em que o Ministrio das Relaes

Exteriores chegou a ter dois Consultores Jurdicos (chamados de 1
Consultor e de 2. Consultor), em virtude do excesso de atribuies
confiadas rea de controle da legalidade dos atos da Chancelaria
brasileira.
De fato, desde 1963 at 19851963 at 1985, conviveram e se

sucederam na Consultoria do Itamaraty grandes nomes da cultura jurdica
do Itamaraty, como o prprio Haroldo Vallado (cujos pareceres foram
alinhados no volume VI), mas tambm Amlcar Falco, Augusto de
Rezende Rocha e Miguel Franchini-Netto. O prprio organizador destaca,
em seu prefcio, os grandes temas tratados por todos esses consultores,
275
em 560 pginas de importantes contribuies ao bom encaminhamento de

questes relevantes da agenda diplomtica do Brasil, tais como: aspectos
jurdico-internacionais da demarcao do Salto de Sete Quedas e da
delimitao dos rios internacionais (que depois desembocariam na soluo
diplomtica aplicada ao caso de Itaipu, com o Paraguai), por Amlcar
Falco; a questo da inviolabilidade das sedes de misses diplomticas
estrangeiras; os primrdios da relativizao da imunidade jurisdicional dos
estados; a inviabilidade de acordos internacionais secretos; a crise entre
a Argentina e o Reino Unido em torno das ilhas Malvinas, por Miguel
Franchini-Netto; a prvia autorizao legislativa para a participao das
Foras Armadas em operaes militares no exterior; asilo diplomtico.
O primeiro consultor na redemocratizao foi o professor Antnio
Augusto Canado Trindade, j autor, a despeito de relativamente jovem,
de vasta obra no campo do direito internacional. Segundo Cachapuz de
Medeiros, que prefacia o vol. VIII (1985-1990):
Foi um dos mais dinmicos, produtivos e eficientes consultores com

que o Itamaraty contou.
Seu legado Casa de Rio Branco constitui uma coleo de

mais de duzentos circunstanciados pareceres (CACHAPUZ DE
MEDEIROS, 2004b, p. 11).
Sua atividade coincidiu tambm com o processo de reconstitu-

cionalizao do Brasil, por meio do Congresso constituinte de 1987-88,
o que determinou que ele fosse ouvido nas comisses que se ocuparam
dos princpios que regem as relaes internacionais do pas e o processo
de celebrao de tratados. Continua ainda o ex-consultor Cachapuz de
Medeiros:
Valiosa foi igualmente a contribuio do Professor Canado Trindade

na fundamentao jurdica para a adeso do Brasil aos tratados gerais
de proteo aos direitos humanos, notadamente os dois Pactos de
Direitos humanos das Naes Unidas e a Conveno Americana
sobre Direitos Humanos (p. 11-12).
De 22 de maio de 1985 a 12 de maro de 1990, Canado Trindade

assinou alentados pareceres, praticamente todos recheados de notas de
rodap, milhares delas, referenciando obras relevantes de cada uma das
276
reas examinadas especificamente, o que praticamente nunca tinha sido

visto nos textos dos antigos consultores, que se contentavam em citar,
no corpo do texto, um ou outro tratadista mais conhecido. Em outros
termos, Canado Trindade elevou a arte da consultoria jurdica condio
de scholarly work, de trabalho cientfico no pleno conceito da expresso,
representando assim, uma acumulao indita de citaes eruditas nos
trabalhos da chancelaria brasileira, sem esquecer suas reflexes de alto
contedo intelectual, que honram no s a inteligncia da Consultoria
Jurdica como tambm ajudaram a construir, ou a reforar, a prpria
credibilidade e reconhecida excelncia do Itamaraty.
Esse aparato remissivo no compila apenas a doutrina ou a teoria
jurdica nos campos tocados pelo bisturi analtico extremamente
sofisticado de Canado Trindade, ou densos estudos de cincia do direito,
mas referencia igualmente, e precisamente, documentos pertinentes
das instituies multilaterais e muitos materiais da prpria chancelaria
brasileira, o que converte cada parecer seu num instrumento de trabalho
(para os diplomatas) e de pesquisa (para os acadmicos) utilssimo para
quem aprecia, ou para quem necessita, valer-se desse manancial de
conhecimento prtico para instruir obrigaes funcionais ou outros deveres
intelectuais. Sem qualquer objetivo encomistico, mas ao contrrio, apenas
como reconhecimento objetivo, a gesto de Canado Trindade frente da
Consultoria Jurdica do Itamaraty foi excepcional em todas as dimenses e
sentidos desse termo. Sua colaborao se completa, mas no termina, pela
utilssima compilao da prtica brasileira do direito internacional pblico,
objeto de vrios volumes do seu Repertrio, analisado mais abaixo.
O mais recente volume publicado nesta srie, o IX (1990-2000), j
sob a responsabilidade da FUNAG (em 2009), e no mais pelo Senado
Federal, integra uma pequena seleo (em apenas 270 pginas) de pareceres
de trs grandes consultores: Vicente Marotta Rangel, eminente professor
da Faculdade de Direito da USP, depois juiz do Tribunal Internacional
sobre Direito do Mar (Hamburgo), Joo Grandino Rodas, tambm
oriundo da So Francisco, posteriormente diretor da Faculdade e reitor da
USP, e finalmente, o prprio organizador da coleo, professor Cachapuz
de Medeiros, que se desempenhou no Itamaraty desde 1998 at 2015,
sucedendo a Marotta no Tribunal de Hamburgo. Em razo da mudana
de vinculao da Consultoria Jurdica do Itamaraty, convertida em rgo
277
setorial da Advocacia-Geral da Unio, embora ainda subordinada ao

ministro de estado das Relaes Exteriores, novas funes foram agregadas
s competncias tradicionais do servio, ampliando suas responsabilidades
de controle dos atos da administrao do Itamaraty. Em consequncia, a
Consultoria passou a emitir mais de um milhar de pareceres por ano.
O que se oferece neste volume relativamente menor, em comparao
aos anteriores, uma pequena seleo dos trabalhos desses trs consultores,
entre eles pareceres sobre o tratado de criao do Mercosul (Marotta) e seu
respectivo sistema de soluo de controvrsias (Cachapuz). Esse mesmo
consultor se pronunciou ainda sobre a declarao de reconhecimento da
competncia obrigatria da Corte Interamericana de Direitos Humanos
e sobre e personalidade jurdica da projetada Organizao do Tratado
de Cooperao Amaznica, entre muitos outros assuntos que lhe foram
levados por diversas reas do Itamaraty.
No conjunto, os nove volumes editados at 2016, comportando uma
amostra representativa dos trabalhos de consultoria jurdica sob o regime
republicano, agregados aos outros cinco volumes cobrindo o perodo
monrquico (pareceres dos prprios consultores do Itamaraty e da Seo
dos Estrangeiros do Conselho de Estado), oferecem uma ampla viso do
importante trabalho conduzido por especialistas em direito internacional
(pblico e privado), assim como constitucional (e muito frequentemente,
sobretudo no perodo recente, em direito administrativo), no apoio tcnico
ao trabalho propriamente diplomtico da chancelaria brasileira. Alm
desses aspectos subsidirios, pode-se dizer que os juristas a servio da
diplomacia brasileira construram boa parte das doutrinas e das posies
nacionais em matria de poltica exterior, colaborando assim, de modo
significativo, para o reforo da credibilidade, seriedade e da reputao
de excelncia que caracterizam, desde muito tempo, o servio exterior
brasileiro. Confirma-se, assim, a existncia de um direito internacional no
s no Brasil, mas tambm do Brasil.
278
O Repertrio da Prtica Brasileira do Direito

Internacional Pblico: obra nica
Finalmente, uma resenha bibliogrfica como a que aqui se apresenta em
torno das publicaes da FUNAG em matria de direito internacional no
estaria completa sem uma meno substantiva principal contribuio de um
dos maiores internacionalistas jurdicos do Brasil e do mundo, o professor
Antnio Augusto Canado Trindade. A prpria existncia da FUNAG,
enquanto maior editora brasileira de livros de relaes internacionais e a
maior provedora, a ttulo gratuito, de materiais de estudo para candidatos
carreira diplomtica, e de pesquisa para estudantes e professores da rea
tem como marca inaugural, entre 1984 e 1987, a publicao dos cinco
volumes do Repertrio, republicados em nova e revista edio em 2012,
por ocasio dos 40 anos da FUNAG e centenrio da morte do Baro do
Rio Branco. O Baro foi devidamente e competentemente homenageado,
pela FUNAG, com a republicao de suas obras completas (ver GOMES
PEREIRA, 2012a) e por uma obra coletiva feita a partir do seminrio em
sua homenagem (GOMES PEREIRA, 2012b). A importncia substantiva
do Repertrio de Canado Trindade para o estudo e a pesquisa em torno
da tradio jurdica da diplomacia brasileira merece, tanto quanto as obras
do Baro, uma avaliao pormenorizada de seu contedo, no que ele
pode esclarecer quanto evoluo da prtica brasileira nessa construo
coletiva que o direito internacional no e do Brasil, no contexto regional
e internacional.
A Amrica Latina sempre exibiu, sabidamente, boa tradio em
matria de Direito Internacional Pblico, podendo-se fazer referncia ao
princpio do uti possidetis, clusula Calvo, doutrina Drago (alis bastante
adequadas a um problema recorrente dos pases latino-americanos, o da
dvida externa), ao instituto do asilo diplomtico ou a outros conceitos
na mesma vertente. A diplomacia brasileira, por sua vez, adquiriu, a partir
de suas razes lusitanas, uma prtica negociadora relativamente precoce
(como evidenciado no trabalho de Alexandre de Gusmo), experincia
diplomtica alicerada em slida e igualmente longa tradio jurdico-
-legal, o que tornou sua poltica externa respeitada internacionalmente
e merecedora da confiana dos demais membros do sistema interestatal
contemporneo.
279
A codificao da tradio internacionalista latino-americana deveria,

assim, representar um subsdio indispensvel ao processo de elaborao
do Direito Internacional Pblico, ramo do direito em constante evoluo
e transformao. Em que pese, porm, a existncia de bons manuais de
Direito Internacional Pblico elaborados no contexto latino-americano
e dedicados evoluo doutrinria e jurisprudencial do chamado jus
gentium, a comunidade pesquisadora ou praticante se ressentia at o incio
dos anos 1980 da falta de uma sistematizao da prtica dos estados no
campo das relaes diplomticas e do Direito Internacional Pblico.
Essa lacuna, pelo menos no que concerne o Brasil, foi preenchida desde
essa poca, pelo extraordinrio trabalho de compilao efetuado pelo
eminente internacionalista Canado Trindade, ento professor de Direito
Internacional Pblico da Universidade de Braslia e do Instituto Rio
Branco e primeiro consultor jurdico do Itamaraty na redemocratizao
(ver CANADO TRINDADE, 1984-1988)22.
Cabe apenas lamentar, que passados todos estes anos, o Brasil
continue a ser o nico pas latino-americano a contar com uma ferramenta
desse tipo para os estudos especializados e a consulta da memria jurdica
da prtica dos estados em matria de direito internacional pblico. J
autor de vasta produo especializada no campo do Direito Internacional
Pblico, incluindo, alm de numerosos artigos e monografias publicados
nos principais peridicos do mundo, muitos livros publicados em vrias
lnguas, o Professor Canado Trindade realizou, com o Repertrio, um
esforo altamente meritrio e rigorosamente indito no apenas nos anais
do direito internacional brasileiro, como na histria jurdica da Amrica
Latina.
Com efeito, apesar da existncia de relatrios de chancelarias, bem
como de colees de atos internacionais publicados por diversos governos
do continente, no havia, at aquele momento, um repertrio, organizado
de forma lgica e sistemtica, da prtica diplomtica corrente de algum
estado latino-americano. O Brasil junta-se, assim, aos poucos pases do
hemisfrio norte que coletam em seus Digests ou Reprtoires anuais os
22 A sequncia exata do ano de publicao de cada um dos volumes foi esta: perodo 1961-1981:
1984; perodo 1941-1960: 1984; perodo 1919-1940: 1984; perodo 1899-1918: 1986; ndice
Geral Analtico: 1987; perodo 1889-1898: 1988.
280
elementos mais significativos de suas prticas nacionais respectivas em

matria de Direito Internacional Pblico e de relaes diplomticas.
A importncia do trabalho do professor Canado Trindade para
o Brasil e para as demais naes do continente tanto maior que a
divulgao sistemtica e selecionada da prtica diplomtica brasileira
contribui para projetar num mbito mais amplo os interesses econmicos,
polticos e diplomticos propriamente nacionais ou regionais, sobretudo
aquelas posies de princpio ligadas lenta elaborao de uma nova
ordem econmica internacional, com o reforo progressivo dos pases
emergentes.
Mas, em que consiste exatamente o Repertrio da Prtica Brasileira do Direito
Internacional Pblico, este ciclpico trabalho segundo a feliz caracterizao
empregada pelo embaixador Joo Hermes Pereira de Arajo , que cobre
o conjunto das relaes internacionais do Brasil entre 1889 e 1981? A
estrutura dos cinco volumes substantivos basicamente idntica, com
pequenas variaes em funo do perodo tratado, consistindo de nove
partes articuladas em torno das seguintes rubricas:
a. Fundamentos do direito internacional, destacando-se, nos
princpios que regem as relaes amistosas entre os estados, a
soberania permanente sobre recursos naturais, de introduo
mais recente;
b. Atos internacionais, cobrindo a ampla processualstica dos
tratados entre estados e organizaes;
c. Condio dos estados, envolvendo reconhecimento, jurisdio,
imunidades, responsabilidade internacional e sucesso de estados;
d. Regulamentao dos espaos, territorial, martimo, areo e
espacial;
e. Organizaes internacionais;
f. Condio dos indivduos, compreendendo direitos humanos e
direito de asilo;
g. Soluo pacfica de controvrsias e desarmamento, inclusive, para
o perodo recente, um captulo para a questo do terrorismo;
h. Conflitos armados e neutralidade;
281
i. Miscelnea, abrigando, entre outros temas, clusula da nao-

-mais-favorecida e multinacionais e segurana econmica coletiva.
Em cada um desses grandes blocos de problemas do direito
internacional pblico abriga-se um manancial extraordinrio de
informaes e documentos de referncia sobre a prtica brasileira nos
perodos delineados. De certa forma, a prpria histria da poltica
externa brasileira que contada nessas pginas retiradas de memoranda, de
telegramas de instrues, de discursos em conferncias e de trechos dos
relatrios anuais do Itamaraty.
A periodizao adotada por Canado Trindade para repartir crono-
logicamente os 92 anos dessa edio da prtica brasileira do direito
internacional pblico, parece atender mais a critrios de convenincia
do que propriamente razes de ordem metodolgica ou historiogrfica,
tem pelo menos o inegvel mrito de sublinhar a notvel continuidade e
constncia de posies demonstradas pela prtica diplomtica do Brasil, a
despeito mesmo de rupturas na ordem poltica e constitucional em alguns
momentos fortes (1930, 1937, 1964) do itinerrio republicano nacional.
Poder-se-ia talvez sugerir, num volume ulterior de interpretao e
de comentrios sobre a prtica diplomtica ali repertoriada, uma anlise
diacrnica comparativa sobre as posies adotadas pelo Brasil em face de
desafios similares em momentos diversos de nossa histria. Os materiais
ali coletados tambm fornecem abundante matria-prima no s aos
historiadores diplomticos e aos estudiosos das relaes internacionais
do Brasil, como tambm aos juristas interessados num embasamento
histrico-jurisprudencial dos princpios sempre sustentados pelo Brasil
em cortes internacionais e em organismos multilaterais.
Estabelecida a diviso temtica, vejamos com que tipo de matria
prima trabalhou Canado Trindade na monumental compilao que
infelizmente ainda carece de atualizao e complementao cronolgica.
O simples enunciado dos diversos tipos de fontes documentais d
uma ideia da grandiosidade do esforo empreendido pelo brilhante
internacionalista: a maior parte dos textos selecionados proveniente
de material impresso oficial do Itamaraty, consistindo de relatrios
anuais encaminhados Presidncia da Repblica, pareceres jurdicos dos
consultores do Itamaraty, correspondncias e expedientes de servio
282
(notas trocadas com outras chancelarias, declaraes de beligerncia,

documentos internos ostensivos, memoranda no publicados etc.), discursos
e pronunciamentos do ministro das Relaes Exteriores, intervenes
de delegados brasileiros em conferncias especializadas ou em sesses
de organizaes internacionais e demais declaraes oficiais do governo
brasileiro sobre temas de relaes internacionais, incluindo-se declaraes
conjuntas de natureza bilateral. Figuram ainda, neste vasto e completo
repertrio, discursos pronunciados por parlamentares nos plenrios do
Senado Federal e da Cmara dos Deputados, bem como exposies e
debates realizados em suas respectivas comisses de relaes exteriores
por ocasio do comparecimento do chanceler brasileiro.
Imagine-se as dificuldades do trabalho engajado por Canado
Trindade: no bastasse o critrio de escolha e seleo da documentao
disponvel tarefa por si s angustiante para o honnte homme e quase um
tormento para o scholar consciencioso, que trabalha sobre uma verdadeira
mina de preciosidades documentais deve-se levar em conta a verdadeira
multiplicidade de vias para o acesso s fontes e o carter frequentemente
confidencial dos documentos compulsados. Ainda que a maior parte da
documentao reunida estivesse sob forma impressa, o distanciamento
em relao a nossa poca a torna quase que indita, entregue que estava,
nas ltimas dcadas, a um outro tipo de crtica roedora.
Como bem disse o embaixador Jose Sette Cmara, Canado Trindade
conseguiu condensar uma imensa rea de informao que estava dispersa
e perdida na poeira dos arquivos do Itamaraty. Mesmo que nosso
reconhecimento de pesquisadores no se esgote neste aspecto especfico
do garimpo documental, somos todos gratos a Canado Trindade por esse
longo convvio com traas literrias de diversas pocas, dispensando-nos
de igual frequentao. No caso do volume relativo aos anos 1899-1918,
que cobre, inter alia, a gesto do Baro do Rio Branco, alguns documentos
so efetivamente inditos, pois que entre 1903 e 1911, como se sabe, o
Baro no cuidou de preparar e publicar os tradicionais relatrios anuais
do MRE.
No que se refere substncia mesma do material selecionado, os
documentos escolhidos so altamente significativos e esclarecedores da
posio oficial brasileira sobre os grandes temas do direito internacional
pblico, permitindo igualmente ao historiador uma viso evolutiva da
283
poltica externa brasileira em diversas questes cruciais do relacionamento

internacional.
A ttulo de exemplo, comparecem nos diversos volumes problemas
to diversos como o discurso do delegado Salvador de Mendona ao
trmino dos trabalhos da I Conferncia Internacional Americana (perodo
1889-1898), quando, incidentalmente, essa reunio inaugural do sistema
pan-americano tinha sido iniciada em Washington quando o Brasil
ainda era uma monarquia; um excerto do Relatrio do Itamaraty sobre
o Reconhecimento pelo Brasil do Governo Provisrio da Rssia, em 9
de Abril de 1917 (1899-1918); o discurso do representante do Brasil,
Mello Franco, de 10 de junho de 1926, sobre a retirada do Brasil da Liga
das Naes (1919-1940); o telegrama enviado por Giraud e de Gaulle a
Getlio Vargas a propsito do Reconhecimento pelo Brasil do Comit
Francs de Libertao Nacional, em 1943 (1941-1960); ou a Nota de
Denncia do Acordo de Assistncia Militar Brasil-Estados Unidos, de 11
de maro de 1977 (1961-1981), comeo de um perodo de deteriorao
nas relaes bilaterais.
Como se no bastasse tal riqueza documental, Canado Trindade
ainda nos brinda, em cada um dos respectivos captulos introdutivos aos
volumes editados, com excelentes anlises descritivas e crticas sobre o
estudo das prticas nacionais de Direito Internacional Pblico e o papel
dos repertrios sistemticos no processo de codificao progressiva nesse
campo, que do testemunho, por elas mesmas, da excepcional erudio,
saber jurdico e aggiornamento bibliogrfico do (ento) jovem consultor
jurdico do Itamaraty. Esses textos, que mereceriam uma eventual
unificao metodolgica e publicao independente, so, nominalmente
(pela ordem cronolgica de sua redao), os seguintes:
Os repertrios nacionais do Direito Internacional e a sistematizao

da prtica dos Estados (1961-1981);
A expanso da prtica do Direito Internacional (1941-1960);
A emergncia da prtica do Direito Internacional (1919-1940);
Necessidade, sentido e mtodo do estudo da prtica dos Estados

em matria de Direito Internacional (1899-1918); e
284
A sistematizao da prtica dos Estados e a reconstruo do jus

gentium (1889-1898).
Todos esses textos introdutrios, extremamente ricos em sua

prpria densidade metodolgica e de contextualizao, justificariam uma
resenha crtica, que no caberia, contudo, nos limites deste trabalho de
apresentao. Eles constituem, ademais, um registro atualizado e sinttico
da experincia de outros pases em matria de repertrios de prtica
diplomtica, permitindo uma viso global da diversidade metodolgica e
conceitual ainda vigente nos registros nacionais de Direito Internacional
Pblico.
Os volumes substantivos, cobrindo o longo perodo de 1899 a
1981, so complementados por um ndice geral analtico, absolutamente
indispensvel ao pesquisador sistemtico, aquele interessado, por exemplo,
numa perspectiva comparada, no longo prazo, das posies adotadas pelo
Brasil em relao ao instituto da arbitragem. Atendendo parcialmente a
recomendao do professor Alexandre Charles Kiss, autor do Reprtoire
francs, no sentido de que seja providenciada uma edio em francs e em
ingls do Index e do sumrio dos livros editados, esse volume compreende
tambm um ndice cumulativo em ingls e em francs. Ele tambm traz
a relao de todos os ministros de estado das Relaes Exteriores, dos
secretrios-gerais e dos consultores jurdicos do Itamaraty (a partir de
1899). Como ressaltado na nota introdutria e explicativa nota introdutria
e explicativa a esse ndice, os critrios de escolha e de classificao das
entradas (em ordem alfabtica e comportando subitens) buscaram seguir,
tanto quanto possvel, uma padronizao uniforme para facilitar a pesquisa.
Seria dispensvel, por to bvia, fazer sugesto para que a FUNAG
inscreva no seu programa de trabalho a atualizao peridica do Repertrio
iniciado pelo professor Canado Trindade. Os volumes, sobretudo a
edio revista e atualizada nos textos de expediente, publicada em 2012,
j constam da biblioteca digital da Fundao23, como por sinal j fazem,
por exemplo, para seus materiais, o Departamento de Estado em relao
ao US Foreign Relations Series ou os National Archives para inmeros textos
de referncia histrica.
23 Ver <http://funag.gov.br/loja/>.
285
O que a diplomacia brasileira deve aos seus

juristas e atuais editores?
As posies doutrinais e prticas da diplomacia brasileira foram sendo

elaboradas progressivamente ao longo de mais de um sculo de construo
do estado nacional, de consolidao de sua diplomacia profissional e da
lenta acumulao de valores e princpios que passaram a guiar sua poltica
externa e sua diplomacia, sobretudo a partir do regime republicano. Desde
meados do sculo XIX, a formulao desses princpios e valores contou
com a inteligncia e a ao de grandes homens pblicos, diplomatas, juristas,
tribunos e intelectuais de diversas orientaes polticas, mas concordantes
no essencial: a preservao da soberania nacional, o respeito ao direito
internacional, a soluo de controvrsias internacionais por meios
pacficos, a no interveno nos assuntos internos de outros estados, a
defesa intransigente do carter nacional, sobretudo apartidrio da poltica
externa (como alertou Rio Branco, logo ao incio de sua gesto), a assuno
de responsabilidades internacionais quanto a conflitos interestatais
que possam ter repercusses globais (como no caso dos dois conflitos
mundiais) e diversos outros elementos que podem ser identificados numa
releitura desse processo de construo de valores e princpios, tal como
evidenciado ao longo deste ensaio de reviso bibliogrfica das principais
obras de direito internacional publicadas pela FUNAG.
Mas estas no so as nicas obras que esclarecem sobre os princpios,
valores e fundamentos jurdicos e polticos da atuao diplomtica brasileira
nos planos regional e internacional. O Brasil, precisamente, fez parte do
seleto grupo de pases que desempenhou um papel ativo no nascimento
das principais organizaes multilaterais criadas ao longo do ltimo sculo,
podendo assim, a justo ttulo, argumentar que sua postura internacional
est solidamente ancorada em fundamentos doutrinais prprios, tal como
elaborados por vrias geraes de juristas consultores e de diplomatas
dotados de formao jurdica, cuja produo mais relevante foi justamente
objeto deste ensaio de reviso bibliogrfica. Outras obras podem entrar
nessa categoria de exposio linear e sistemtica da prtica brasileira em
direito internacional, a comear no mbito da organizao que est no
centro da ordem multilateral contempornea, as Naes Unidas (ONU).
Em 1995, a FUNAG publicava a primeira edio da obra, A Palavra
do Brasil nas Naes Unidas: 1946-1995, com introduo e comentrios do
286
embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra (ver BRASIL. MINISTRIO

DAS RELAES EXTERIORES, 1995). Para cada um dos anos, ele
situa o contexto internacional em curso e as motivaes da diplomacia
brasileira no seu engajamento na ONU desde a origem. Com efeito, embora
com modestos resultados em razo de sua reduzida capacidade de ao
internacional , em So Francisco, o Brasil participou intensamente do
processo de delicadas negociaes polticas que conduziram instituio
da ONU, sucessora da malfadada Liga das Naes. Meia centena de pases
estiveram presentes criao da ONU, apesar de que seu desenho bsico
tenha sido acertado reservadamente pelas lideranas polticas de apenas
trs dentre eles, os Estados Unidos de Roosevelt, o Reino Unido de
Churchill e a Unio Sovitica de Stalin, aos quais mais tarde vieram juntar-
-se, como membros permanentes do Conselho de Segurana, a Frana de
De Gaulle e a China de Chiang Kai-shek.
Uma das preocupaes do Brasil manifestada de forma recorrente
desde ento foi a de, efetivamente, buscar diminuir, no prprio ato de
criao da ONU, o grau de arbtrio acordado s grandes potncias sobre
a conduo dos negcios internacionais: em So Francisco, o delegado
brasileiro se posicionou contra o direito de veto acordado aos cinco
membros permanentes, muito embora o pas procurasse, ambiguamente,
inserir-se assim como em 1926 e atualmente no inner sanctum do poder
mundial. Em todo caso, o Brasil, que a partir de 1949 passou a inaugurar
o perodo anual de sesses da Assembleia Geral, sempre reafirmou o
primado do direito sobre a fora, o da tica universalista sobre o egosmo
do interesse estreitamente nacional. Outra preocupao bsica, inspiradora
da diplomacia econmica multilateral do Brasil, com o desenvolvimento
econmico e social dos pases menos avanados, mediante o reforo do
papel do Conselho Econmico e Social e a intensificao da cooperao
internacional nessa rea. Na rea econmica, precisamente, ganha realce a
participao do Brasil no sistema multilateral de comrcio, objeto de uma
compilao excelente de todos os momentos relevantes dessa presena
por parte do historiador especializado nessa rea, Rogrio de Souza Farias
(2013).
De forma geral, o discurso brasileiro mantm, ao longo de todos esses
anos, suas constantes onusianas: reforma da Carta, recusa de um mundo
gerido pelas grandes potncias, desarmamento universal, cooperao para
287
o desenvolvimento, preeminncia do direito internacional e, cada vez mais,

promoo dos direitos humanos e da democracia. A compilao editada
originalmente pela FUNAG em 1995, e republicada em terceira edio
em 2011, constitui, assim, um retrato fiel, mesmo que parcial, da atuao
diplomtica multilateral brasileira das origens atualidade, oferecendo uma
sntese condensada do discurso e da prtica da poltica externa brasileira ao
longo do perodo. Como argumentado em sua apresentao, a obra passa
a constituir uma fonte autorizada de referncia histrica e doutrinria.
(...) nfases, avaliaes, intuies e sensibilidades da poltica externa
brasileira revelam-se com particular acuidade nos discursos da Assembleia
Geral (cf. SEIXAS CORRA, 2012). A ONU sempre foi o grande
cenrio para o exerccio das melhores virtudes e qualidades da diplomacia
poltica multilateral do Brasil, assim como o GATT e a Conferncia das
Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD) o foram
no campo da diplomacia econmica.
A outra obra de referncia foi organizada pelo prprio diretor da
FUNAG, entre 2012 e 2014, embaixador Jos Vicente Pimentel, seguindo
uma proposta de trabalho formulada por este ensasta no sentido de se
examinar, criticamente, o pensamento brasileiro em poltica internacional,
desde a independncia at o incio do perodo autoritrio. O resultado foi
a obra em trs volumes Pensamento diplomtico brasileiro: formuladores e agentes
da poltica externa (1750-1964)24, que reconstitui, sinteticamente, a vida e a
obra de grandes personagens (atores e pensadores) da diplomacia brasileira
alis luso-brasileira, pois que tem incio por Alexandre de Gusmo e
sintetiza as principais contribuies de cada um para a formao de um
corpo doutrinal que guia, de forma direta ou indireta, as iniciativas e aes
dessa diplomacia. A primeira pergunta formulada por esse ensasta em
seu captulo introdutrio, de carter metodolgico, foi justamente a de
saber se haveria um pensamento diplomtico brasileiro. A resposta deve
ser matizada em funo das circunstncias especficas que cercaram o
processo de construo dos valores e princpios que fundamentam, de
modo claro, a poltica externa brasileira ao longo dos ltimos dois sculos
(com alguns intervalos circunstanciais).
Se a diplomacia brasileira possui, de fato, um pensamento, quais seriam,
historicamente, as ideias que sustentam as suas aes? Sendo bastante
24 Ver Pimentel (2013); tambm disponvel nas edies em espanhol e em ingls.
288
sinttico, podem ser alinhadas as seguintes: uma adeso inquestionvel ao

direito internacional, o no recurso fora para a resoluo de disputas
entre estados, o respeito a no ingerncia e no interveno nos assuntos
internos de outros pases, a observncia dos direitos humanos e de um
conjunto de valores prprios ao nosso patrimnio civilizatrio, so os
elementos constitutivos da ao diplomtica brasileira, ainda que no se
possa dizer que eles sejam exclusivamente ou essencialmente brasileiros,
na forma ou mesmo no contedo.
No obstante, ao longo de sua histria, o Brasil teve de apelar para
todos os recursos do direito internacional, para as suas capacidades
prprias e, algumas vezes, at para a fora das suas armas, para fazer
valer a sua integridade territorial, sua soberania nacional, a honra e a
defesa da ptria, quando ameaadas por algum contendor regional ou
extra-atlntico. Para tanto, apoiou-se naquelas ideias, naquele conjunto
de valores e princpios, eventualmente adaptados s suas necessidades
especficas e s circunstncias que comandaram cada tomada de deciso
em relao ao desafio em causa. Os desafios estiveram geralmente ligados
definio dos limites do corpo da ptria sempre pelas negociaes,
desde a independncia , ao equilbrio de poderes e liberdade de acesso
nas fronteiras platinas, s relaes com as grandes potncias europeias
e, depois, com o grande poder hemisfrico, abertura de mercados
para os seus produtos e o acesso s fontes de financiamento para seu
desenvolvimento, participao, em bases equitativas, nas grandes
definies relativas ordem mundial, sua manuteno e funcionamento
em bases adequadas cooperao multilateral.
As ideias e as aes foram as de seus lderes polticos, seus dirigentes
estatais, seu corpo de profissionais da diplomacia, seus intelectuais e os
membros da elite, de forma geral. Essas ideias e essas aes no existem,
portanto, em abstrato, mas sim conectadas a pessoas que a elas aderem
e que as fazem movimentar-se, em funo de seu prprio substrato
intelectual, de seu envolvimento com os assuntos pblicos, de sua iniciativa
e mobilizao numa causa que ultrapassa a dimenso especfica das vidas
privadas e das atividades profissionais: as pessoas passam a encarnar os
interesses do estado. Os juristas a servio do Itamaraty foram justamente
alguns desses pensadores e agentes de uma diplomacia reconhecidamente
289
competente e absolutamente sintonizada com a agenda internacional e

preparada para enfrentar os desafios nela colocados.
Alguns desses desafios, e algumas das respostas a eles, inclusive,
talvez, prospectivamente foram, esto sendo e continuaro a ser expostos,
discutidos e analisados nas muitas obras de direito internacional, e de
outras reas das cincias sociais e das humanidades, publicadas pela
FUNAG, a maior editora brasileira no campo das relaes internacionais.
Esta uma das suas misses; a outra, por meio do seu Instituto de
Pesquisa de Relaes Internacionais, a de se antecipar a esses desafios,
investigando, preventivamente, os principais fatores em ao nos cenrios
regional e internacional, e oferecer subsdios para a reflexo e a atuao
dos diplomatas profissionais e dos agentes de estado que assumem
responsabilidades no campo da poltica externa da nao.
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298
Os 45 anos de existncia da Fundao
Alexandre de Gusmo e a divulgao
da poltica externa brasileira
Gustavo Gouva Maciel*
Introduo
Ainda antes da instituio de facto da Fundao Alexandre de Gusmo
(FUNAG), o ento chanceler Mrio Gibson Barbosa, em sua exposio de
motivos, fez claro qual seria o interesse na construo de um rgo como
esse, [...] realiz[ar] tarefas que cubram as seguintes reas: a pedaggica; a de
investigao terica; e a de divulgao das linhas gerais da poltica externa
brasileira1. Em linhas gerais, enfatizou-se, sobretudo, a capacidade dessa
futura organizao de promover estudos relacionados participao do
Brasil nos mais diversos foros de negociao em nvel internacional e de
elaborar um plano de divulgao das linhas mestras da poltica externa
brasileira, seja atravs da criao de um rgo de divulgao, da organizao
de ciclos de conferncias ou da combinao de ambas [...]2.
Eis que em 26 de outubro de 1971, uma deciso foi tomada: nascia
enfim a FUNAG. Sob a gide do regime militar, a instaurao de um centro
de estudos e pesquisas no campo das relaes internacionais representara
mais que um mero formalismo. Naquele tempo, foram lanadas as
sementes para o desenvolvimento de uma cultura de divulgao da poltica
exterior brasileira um caminho sem volta em direo transparncia
* Mestre em Cincia Poltica pela Universidade de Aveiro, Portugal, e economista do Instituto

de Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG).
1 Esse excerto faz parte do item n 7 da Exposio de Motivos MRE/G/76/550/1971/2, de 21 de
setembro de 1971. Para maiores informaes, consultar a referncia completa desse documento
nas referncias bibliogrficas ao fim do artigo (ver GIBSON BARBOSA, 1971). O rascunho inicial
foi feito pelo ento conselheiro Amaury Bier.
2 Consultar a Exposio de Motivos MRE/G/76/550/1971/2 em seus itens 9 e 10 (ver GIBSON
BARBOSA, 1971).
299
pblica e formao [...] de uma opinio pblica sensvel aos problemas

da convivncia internacional (BRASIL. Lei n 5.717, 1971, art. 1, Inciso
IV).
Nesse contexto, a criao da FUNAG revelou-se fundamental para
a construo do pensamento diplomtico recente no Brasil. De fato, ao
longo desses 45 anos de histria, muitos foram os projetos, seminrios,
publicaes e atividades voltadas para a promoo da poltica exterior do
pas. Em suas mais diversas expresses, tal poltica pde ser repensada em
um contexto histrico de redemocratizao em que muita coisa mudou.
Do fim do regime anterior ao presente momento, esta Fundao buscou,
sobretudo, representar as ambies do pas no que tange a sua ao
internacional.
Entretanto, para bem compreender o impacto da FUNAG na
construo do iderio da poltica exterior brasileira, torna-se necessrio
entender seu papel efetivo na sociedade como um todo, sua funo na
administrao pblica e, sobretudo, sua relao com o processo de
globalizao das relaes de conhecimento e pesquisa em especial no
campo das relaes exteriores.
Em um contexto de alta complexidade poltico-administrativa,
algumas instituies desempenham atividade catalisadora no processo de
avaliao e divulgao de polticas pblicas. Isto vale, em particular, para
os assim chamados think tanks governamentais, ou seja, aqueles agentes
que, como bem disse Mcgann (2016, p. 5), ajudam a eliminar o hiato
entre conhecimento e poltica. De modo mais detalhado, think tanks nada
mais so que
organizaes engajadas de forma regular com pesquisa e promoo de

qualquer tema relacionado a polticas pblicas. So uma ponte entre
o conhecimento e o poder em democracias modernas (BRANKA
ANDJELKOVI et al., 2003, p. 6).
A FUNAG funciona essencialmente como um think tank pblico,

pois atua como um relevante repositrio de conhecimento e divulgao
da poltica externa do Brasil em um contexto global3 e faz a ligao entre
Itamaraty, academia e sociedade civil.
3 A FUNAG encontra-se no grupo dos 40 melhores think tanks vinculados esfera pblica no
mundo (ver MCGANN, 2016, p. 109).
300
Para cumprir tal misso, a Fundao promove o conhecimento das

diretrizes diplomticas do pas em assuntos de relevo no contexto das
relaes internacionais. Dessa forma, a personificao jurdica deste rgo
faz-se mediante a condio de fundao pblica, i.e., aquela organizao
na qual
[...] o patrimnio, total ou parcialmente pblico, [...] e destinado,

por lei, ao desempenho de atividades do Estado na ordem social,
com capacidade de autoadministrao e mediante controle da
Administrao Pblica [ efetivada] nos termos da lei (DI PIETRO,
2002, p. 373).
Deve ento a legislao brasileira estabelecer diretrizes para a atuao

de uma fundao pblica e, no caso da FUNAG, a Lei n 5.717/1971 o fez
em seu art. 1, transcrito abaixo in verbis:
Art. 1 o Poder Executivo autorizado a instituir [...] uma Fundao

cientfica e educativa com os seguintes objetivos bsicos:
I - realizar e promover atividades culturais e pedaggicas no campo

das relaes internacionais;
II - realizar e promover estudos e pesquisas sobre problemas

atinentes s relaes internacionais;
III - divulgar a poltica externa brasileira em seus aspectos gerais;
IV - contribuir para a formao no Brasil de uma opinio pblica

sensvel aos problemas da convivncia internacional; e
[...].
Em essncia, a Fundao exerce a importante funo de promotora

do conhecimento da atuao diplomtica brasileira nas mais diversas
esferas do poder em escala regional e mundial, bem como analisa, explora
e ajuda a desenvolver as potencialidades do pas em busca de vantagens
comparativas em suas relaes bilaterais com Estados terceiros e em
suas interaes multilaterais, em especial aquelas desempenhadas por
organismos internacionais.
Em suma, a atual configurao administrativa da FUNAG ratifica
sua posio como think tank e rgo pblico dotado de responsabilizao
301
social delegada para o aprofundamento das pesquisas sobre a atuao do

Brasil nos assuntos exteriores.
Tendo compreendido j o papel da FUNAG na sociedade (atuar como
think tank), bem como sua funo no mbito pblico (desempenhar tarefas
do Estado na promoo e valorizao da diplomacia brasileira), cumpre
agora perceber que essas duas vertentes de justificao institucional da
Fundao no se sustentam sem que se considere a influncia do processo
de globalizao das relaes de conhecimento e pesquisa no campo das
relaes internacionais. A globalizao justifica a construo de um think
tank e facilita a divulgao dos assuntos relacionados poltica externa do
Brasil, pois representa
uma multiplicidade de ligaes e interconexes que transcendem os

estados-nao (e consequentemente as sociedades) que compem
o sistema mundial moderno. Ela define um processo pelo qual
eventos, decises e atividades em uma parte do mundo podem vir a
ter impacto significativo sobre indivduos e comunidades em regies
relativamente distantes no planeta (MCGREW, 1992, p. 13-14).
a globalizao a responsvel por unir os pontos e fazer com que

a FUNAG permanea em constante evoluo institucional para assim
construir novas vises sobre o passado (a histria diplomtica merece
ser revisitada e reavaliada com o devido descolamento temporal), sobre
o presente (as atuais demandas da sociedade contempornea devem ser
inseridas na poltica de divulgao da poltica exterior) e sobre o futuro
(as tendncias da globalizao devem ser percebidas para fazer com que a
Fundao perpetue sua atuao em escala domstica e mundial).
H uma adaptao das diretrizes de publicao e de seleo dos
temas dos seminrios e cursos que dizem respeito s diferentes realidades
histricas que foram evidenciadas ao longo dos 45 anos de existncia da
FUNAG. O papel da Fundao na construo do dilogo sobre a poltica
exterior passa ento pela identificao de traos culturais de determinadas
sociedades que exercem influncia na produo cientfico-acadmica e
na construo de polticas governamentais (internas e externas) e pela
revoluo social e tecnolgica que vivemos e que transforma a relao
entre os povos (ver REICH, 1998). Srgio Moreira Lima (2014a, p. 75)
sintetiza essa relao da seguinte maneira:
302
Com a globalizao, aumenta a interdependncia e tornam-se

mais sensveis os efeitos internos de decises tomadas por outros
Estados, organismos internacionais, entidades no governamentais
e, at mesmo, por indivduos. O conhecimento da realidade externa
necessrio para compreender fatores que afetam cada vez mais o
cotidiano dos povos. No basta entender sua dinmica, preciso
influir na evoluo dessa realidade para promover e proteger direitos
e interesses, tanto pblicos quanto privados. A pesquisa das relaes
internacionais instrumental nesse processo.
Baseando-se ento em uma reviso cronolgica dos fatos, este artigo

deseja situar as contribuies da FUNAG no tempo para assim avali-las
em trs momentos destacados: (a) um primeiro momento de estruturao
organizacional e de adequao das diretrizes da divulgao da poltica
exterior brasileira ao processo de redemocratizao do pas (1971-1994);
(b) um segundo momento de consolidao institucional e de reafirmao
do papel social da Fundao (1995-2005); (c) e um terceiro momento de
fomento ao pensamento crtico diplomtico baseado na promoo da
diplomacia brasileira em um contexto de aprofundamento do processo
de globalizao (2006-2016). Ser ainda apresentada uma seo contendo
notas conclusivas sobre as atuais (e futuras) linhas de atuao da FUNAG
no mbito da construo continuada do pensamento crtico diplomtico
brasileiro e sero tecidas concluses sobre o papel da Fundao no
contexto internacional de pesquisa e divulgao da poltica externa do
Brasil.
O perodo 1971-1994: criao e primeiros impactos

Quando, em outubro de 1971, discutia-se a criao da FUNAG, pouco
era possvel prever sobre a influncia que esse rgo teria na construo
do pensamento diplomtico brasileiro contemporneo. O fomento ao
pensamento crtico sobre temas atinentes s relaes internacionais e,
em especial, poltica externa brasileira (seus fundamentos, diretrizes,
perspectivas e mudanas) passava por perodo de incertezas promovidas
essencialmente pelo contexto de exceo constitucional gerado pela
vigncia do Ato Institucional n 5, de 13 de dezembro de 1968, que
durou at 1978 (vide Emenda Constitucional n 11, de 13 de outubro
de 1978). Durante este perodo (1971-1978), a Fundao passou a existir
303
no quadro jurdico-administrativo brasileiro, mas permaneceu latente,

espera do incio efetivo de seus trabalhos tcnico-cientficos. Ao longo
desses anos iniciais da caminhada, houve apenas a autorizao da criao
da Fundao (vide Lei n 5.717/71), sua instituio legal (vide Decreto n
69.553, de 18 de novembro de 1971), a aprovao de seu primeiro estatuto
(vide Decreto n 70.670, de 5 de junho de 1972) e de sua primeira
reviso (vide Decreto n 91.654, de 16 de setembro de 1978). De certo,
a contribuio da FUNAG ao pensamento diplomtico durante esses
anos iniciais restringiu-se essencialmente ao plano indireto, posto que
sua existncia simblica j muito significava em tempos politicamente
conturbados. Sinalizava, ento, o governo, ainda que de modo discreto,
seu interesse latente em promover, alinhar e divulgar a poltica externa do
pas em suas mais distintas formas.
Foi exatamente a primeira reviso do estatuto da FUNAG, em 1978,
que lanou as bases para sua fase inicial de funcionamento. Em 1981,
foi ento nomeado seu primeiro presidente, o embaixador Wladimir do
Amaral Murtinho que permaneceu no cargo at o fim de 1984. Comeou
a a Fundao a exercer influncia direta na formatao da poltica exterior
brasileira e do pensamento crtico sobre a diplomacia como um todo.
Durante o perodo 1981-1987, muito foi discutido sobre o papel
efetivo da FUNAG na divulgao e anlise das polticas implementadas
poca pelo Itamaraty. Foco foi concedido a aspectos de avaliao da
histria diplomtica, com nfase na concesso de bolsas de pesquisa na
rea de relaes internacionais4. Destaca-se tambm o papel crucial de
algumas figuras da Casa i.e., Itamaraty nesse processo de criao
da Fundao e de definio de suas diretrizes institucionais. Para alm
de seu primeiro presidente, foram cruciais os trabalhos do embaixador
Joo Clemente Baena Soares (presidente do Conselho Diretor da FUNAG
entre 1982 e 1984), do embaixador Carlos Calero Rodrigues (presidente
do Conselho Diretor da FUNAG entre 1984 e 1986) e do embaixador
Marcos Castrioto de Azambuja (presidente da FUNAG entre 1985 e
1987). Especial meno ainda deve ser feita ao professor Antnio Augusto
4 Ao esta considerada emblemtica, sendo a primeira tentativa estruturada de fomentar os
estudos sobre relaes internacionais no Brasil. Um convnio entre a FUNAG e o Conselho
Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) foi assinado e concedeu
bolsas de estudo para pesquisas na rea de relaes internacionais (conforme Ata da 3
Reunio de 1983 do Conselho Diretor da FUNAG, de 29 de dezembro de 1983).
304
Canado Trindade, renomado jurista e especialista em temas de direito

internacional, cujo Repertrio da Prtica Brasileira do Direito Internacional
Pblico5 (em seis volumes) constituiu uma das primeiras edies de
prestgio desta Fundao.
Em resumo, esse perodo 1981-1987 apresentou grande contributo ao
pensamento crtico sobre a poltica externa brasileira e implementao
de polticas de cunho internacional, pois foram lanadas as sementes
para a criao de um centro de pesquisas de relaes internacionais
rgo esse capaz de produzir material de relevo e capaz de impactar na
formatao de polticas em carter internacional ; para a instituio de uma
agncia de acompanhamento e avaliao de programas, projetos e atividades
de cooperao entre o Brasil e outros pases ou em parceria com organismos
internacionais; e para a manuteno e conservao do acervo histrico da
diplomacia brasileira em conjunto com o Ministrio das Relaes Exteriores.
Eis ento que em setembro de 1987 (vide Decreto n 94.973, de 25
de setembro de 1987), algumas dessas importantes contribuies saem
efetivamente do plano das ideias e tornam-se realidade: o Instituto de
Pesquisa de Relaes Internacionais (IPRI) e a Agncia Brasileira de
Cooperao (ABC) ganham corpo e passam a contribuir para a divulgao
da poltica externa brasileira. Trs importantes projetos foram iniciados
nos anos que se seguem a 1987: a publicao de livros da Coleo Relaes
Internacionais em 1988, a publicao de teses selecionadas do Curso de
Altos Estudos (CAE) do Itamaraty6 e os Cadernos do IPRI7, todos
em 1989.
Ao longo das gestes dos embaixadores Paulo Tarso Flecha de Lima
(1987-1992), Synsio Sampaio Goes Filho (1992) e Gelson Fonseca Junior
(1992-1995), ocorreu novo impulso no ritmo das publicaes. Com o
5 Essa coleo formada por seis obras que reconstroem o repertrio da prtica brasileira do
direito internacional pblico ao longo do perodo 1889-1981 (ver CANADO TRINDADE,
1984a, 1984b, 1984c, 1986, 1987, 1988).
6 Esse projeto encontra-se em execuo at hoje e j fez com que ao todo 125 obras fossem
publicadas. Para acesso aos livros desta coleo, consultar: <http://funag.gov.br/loja/index.
php?route=product/category&path=71&sort=pd.name&order=ASC&limit=100>.
7 Os Cadernos do IPRI foram elaborados at o ano de 1994, tendo sido publicados 24 volumes
(19 regulares e 4 edies especiais) sobre assuntos atinentes diplomacia brasileira em suas
mais distintas expresses. Para acesso completo aos exemplares, consultar: <http://www.
funag.gov.br/ipri/index.php/2014-09-12-00-14-19>.
305
apoio dos diretores do IPRI poca8, Srgio Fernando Guarischi Bath

(1990-1992) e Srgio Henrique Nabuco de Castro (1992-1995), merecem
aqui destaque as seguintes obras editadas: Organizao Martima Internacional
(IMO) (1989), de Luiz Henrique Pereira da Fonseca; A Crise da Imigrao
Japonesa no Brasil (1990), de Valdemar Carneiro Leo Neto; Navegantes,
Bandeirantes, Diplomatas (1991), de Synsio Sampaio Goes; Fronteiras na
Amaznia: Um espao Integrado (1992), de Pedro Motta Pinto Coelho; Historia
e informao diplomtica (1992), de Jos Antnio de Macedo Soares; A
Tentativa do Controle do Poder Econmico nas Naes Unidas (1992), de Adhemar
Gabriel Bahadian; A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue
(1993), de Clodoaldo Hugueney Filho; Naturezas Mortas - A Filosofia Poltica
do Ecologismo (1993), de Joo Almino de Souza Filho; Proteo de Patentes
de Produtos Farmacuticos: o Caso Brasileiro (1993), de Maria Stela Pompeu
Brasil Frota; O Recurso Seo 301 da Legislao de Comrcio Norte-Americana
e a Aplicao de seus Dispositivos contra o Brasil (1993), de Regis P. Arslanian;
Cpula das Amricas de 1994: Papel Negociador do Brasil, em Busca de uma Agenda
Hemisfrica (1994), de Fernando Simas Magalhes; e O Gerenciamento Costeiro
no Brasil e a Cooperao Internacional (1994), de Renato Xavier.
Importantes resenhas e artigos devem tambm ser aqui mencionados
como contributos efetivos divulgao e anlise da poltica externa
brasileira no perodo. O Novo Quadro Internacional (1990a) e Desenvolvimento
Nacional e Comrcio Internacional (1990b), ambos de Sebastio do Rego Barros
Netto; O Brasil e o atual ordenamento poltico e econmico mundial (1993), de Luiz
Felipe Lampreia; a edio especial dos Cadernos do IPRI, intitulada O
Brasil e a Bacia do Pacfico (1993) e escrita por Amaury Porto de Oliveira
em colaborao com Octaviano Canuto, Joo Paulo Garcia Leal e Clsio
Loureno Xavier; O Financiamento Externo da Economia Brasileira Diante das
Mudanas no Contexto Internacional: Uma Avaliao do Perodo Recente (1993),
de Monica Baer; Particularidades e Dilemas das Relaes Brasil/Estados Unidos
sob o Impacto de Novas Conjunturas (1993), de Maria Regina Soares de Lima
e Mnica Hirst; O Sistema Internacional de Proteo dos Direitos Humanos e
o Brasil (1994), de Jos Augusto Lindgren Alves; as transcries do
seminrio As Polticas Exteriores da Argentina e do Brasil frente a um mundo
em transio: Diversidade, Convergncia e Complementaridade (1994), elaboradas
8 Gelson Fonseca Jnior foi o primeiro diretor do IPRI (1987-1990) e depois tornou-se
presidente da FUNAG.
306
pela FUNAG e pela Organizao dos Estados Americanos (OEA); e, por

fim, o texto Realinhamento, Autonomia e Cooperao Equilibrada: Alternativas
do Relacionamento com os EUA (1994), de Maria Regina Soares de Lima e
Mnica Hirst.
Para alm disso, em 1994 inicia-se outro destacado trabalho da
Fundao: a edio dos guias de estudo e manuais de preparao para
o concurso de admisso carreira diplomtica. Materiais esses que se
tornam peas auxiliares na formao dos futuros diplomatas e gestores da
poltica exterior brasileira.
Com obras publicadas, novo salto de organizao foi dado e novo
dinamismo editorial foi alcanado. A construo de um corpo tcnico
deixava de ser apenas uma ambio e passava a ser uma realidade. Mais
pessoas envolvidas, mais projetos, mais deliberaes: a FUNAG iniciava
assim um novo ciclo. Encerrava-se um perodo em que o foco era inserir
a Fundao no cenrio da diplomacia e comeava um outro em que o
objetivo passava a ser o aprimoramento das atividades institucionais
para assim ampliar a divulgao e avaliao da poltica externa brasileira
e consolidar as aes da Fundao no campo do estudo das relaes
internacionais.
O perodo 1995-2005: consolidao institucional e

aprimoramento dos canais de divulgao e anlise da
poltica externa brasileira
O perodo comea com mudanas estruturais na Fundao. Logo

no incio de 1995 incorporada sua estrutura a atribuio de gesto,
promoo e preservao do acervo histrico do Itamaraty. Surge ento o
Centro Baro do Rio Branco de Histria e Documentao Diplomtica
(CBRB), rgo especfico responsvel pelo Museu Histrico e Diplomtico
do MRE na cidade do Rio de Janeiro (vide Decreto n 1.474, de 28 de
abril de 1995) e que resultaria, posteriormente, na criao do Centro de
Histria e Documentao Diplomtica (CHDD) em 2001 (vide Decreto
n 3.963, de 10 de outubro de 2001). Em 1996, a ABC retirada da
estrutura da FUNAG (vide Decreto n 2.071, de 13 de novembro de 1996)
e reincorporada estrutura do prprio Itamaraty. Em linhas gerais, o ano
de 1995 marca o incio de uma reviso institucional que somente termina
em 2001 com a efetiva criao do CHDD, nos moldes atuais.
307
Fizeram parte desse processo de consolidao: o embaixador Joo

Clemente Baena Soares (presidente da FUNAG no perodo 1995-1998), o
embaixador lvaro da Costa Franco Filho (presidente entre 1998 e 2000),
a conselheira Maria Lucy Gurgel Valente de Seixas Corra (presidente de
maro de 2000 a maro de 2001 e de setembro de 2001 a novembro de
2001), o embaixador Andr Mattoso Maia Amado (presidente entre maro
e agosto de 2001), bem como o embaixador Samuel Pinheiro Guimares
Neto (diretor do IPRI no perodo 1995-2001).
Para alm da atualizao e republicao dos Manuais do Candidato
carreira diplomtica9, de 1995 a 2001, podemos destacar os seguintes
projetos focados em poltica exterior no mbito da Fundao: A palavra
do Brasil nas Naes Unidas: 1946-1995 (1995), de Luiz Felipe de Seixas
Corra; Poltica externa. Democracia. Desenvolvimento. (1995), de Celso
Amorim; Contribuio para a reviso das relaes econmicas entre o Brasil e a
Frana (1996), de Raul Fernando B. R. Leite Ribeiro; Brasil e Venezuela:
Esperanas e Determinao na virada do sculo (1995), organizado por Samuel
Pinheiro Guimares; O Brasil nas operaes de paz da ONU (1998), de Afonso
Jos Sena Cardoso; O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao
de um novo paradigma de segurana coletiva (1998), de Antonio Aguiar Patriota;
Cidadania e globalizao: a poltica externa brasileira e as ONGs (1999), de Miguel
Darcy de Oliveira; e Formao da Diplomacia Econmica no Brasil: as relaes
econmicas internacionais no Imprio (2001), de Paulo Roberto de Almeida.
Alm disso, alguns importantes seminrios foram realizados nos
ltimos anos da dcada de 1990. Destacam-se os seminrios Brasil-ndia,
Globalizao na Amrica Latina: integrao solidria e Encontro sobre o futuro do
Comrcio Internacional, todos ocorridos em 1996; bem como os seminrios
Direitos Humanos no Sculo XXI e Brasil-Venezuela, esses ltimos realizados
ao longo de 1998. Importante destacar tambm o surgimento da coleo
Vises Brasileiras10 sobre assuntos bilaterais organizadas por Samuel
Pinheiro Guimares em parceira com Carlos Henrique Cardim.
9 Destaque para a publicao da primeira verso do manual em ingls elaborado por Sara
Walker, reconhecida especialista em ensino de lngua inglesa com formao pela University of
Oxford e pela University of London (ver WALKER, 2000). Ademais, cumpre informar que esses
Manuais do Candidato continuam a ser produzidos e atualizados pela FUNAG at a presente
data.
10 Essa coleo constituda por artigos, resenhas e dados apresentados em eventos temticos
ao longo do perodo 1999-2003. Os pases selecionados para as edies da coleo foram:
308
Acompanhando a expanso na poltica de publicao, acima

evidenciada, e consolidando os ajustes organizacionais da FUNAG entre
1995 e 2001, seguiram-se as gestes da embaixadora Thereza Maria
Machado Quintella (presidente de novembro de 2001 a julho de 2004) e
a da embaixadora Maria Stela Pompeu Brasil Frota (presidente entre 2005
e 2006), em conjunto com os diretores do IPRI, Carlos Henrique Cardim
(2001-2003) e Helosa Vilhena de Arajo (2003-2005), e do CHDD, lvaro
da Costa Franco (2001-2010).
O perodo 2001-2005 marca o encontro da Fundao com um
modelo mais estruturado de divulgao da poltica exterior brasileira. Os
canais de atuao parecem j sintonizados e alinhados, pois as teses do
CAE continuam a ser publicadas, a edio de livros com contributos de
personalidades ligadas diplomacia nacional passa a ser uma constante
e os manuais dos candidatos carreira diplomtica seguem um fluxo de
atualizao e reedio. Em suma, a FUNAG torna-se referncia na rea de
relaes internacionais, o que faz aumentar o alcance e o impacto de suas
obras na divulgao da diplomacia brasileira.
De modo a coroar a estabilizao da Fundao, dois projetos nascem
e agregam ainda mais valor a suas produes bibliogrficas e eventos
acadmicos: os Clssicos do IPRI em 200111 e os Cadernos do CHDD12 em
2002. Outras importantes obras tambm so editadas poca: O Conselho
de Estado e a poltica externa do Imprio: 1858 1862 (2005), organizado pelo
CHDD e baseado no acervo da Secretaria de Estado dos Negcios do
Imprio e Estrangeiros, e Com a Palavra, o Visconde do Rio Branco: A Poltica
Exterior no Parlamento Imperial (FRANCO, 2005).
frica do Sul (GUIMARES, 2000a), Alemanha (GUIMARES, 2000b), Argentina

(GUIMARES, 2000c), Estados Unidos (GUIMARES, 2000d), Coria (GUIMARES,
2002), Frana (GUIMARES; CARDIM, 2003a) e Venezuela (GUIMARES; CARDIM,
2003b).
11 A coleo Clssicos IPRI resultado de parceria estabelecida entre a Fundao Alexandre de
Gusmo, e seu Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais, e a Editora Universidade de
Braslia a fim de publicar bibliografia bsica para o estudo das Relaes Internacionais. So
tradues para o portugus que facilitam o acesso de alunos de graduao e ps-graduao a
obras fundamentais da rea (FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO, 2016a).
12 [O]s Cadernos esto votados difuso de documentos inditos, ou de difcil acesso,
de interesse para a [...] histria diplomtica [brasileira], notadamente os constantes do
acervo documental do MRE [...], bem como de estudos sobre nossa histria diplomtica
(FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO, 2002, p. 5).
309
O perodo 2006-2016: atingindo a maturidade

A gesto Jeronimo Moscardo (presidente no perodo 2006-2010), em
parceria com Carlos Henrique Cardim (diretor do IPRI de 2005 at 2011),
marca um ponto de viragem. Nessa poca, realizaram-se dois concursos
pblicos para a composio de quadro especializado em atividades de interesse
da FUNAG. Com a significativa ampliao no nmero de servidores, houve
tambm aumento no quantitativo de projetos desenvolvidos, em especial
aqueles voltados para a divulgao da poltica externa brasileira.
Destacam-se duas aes iniciadas no perodo 2006-2010: a realizao
do primeiro curso para diplomatas estrangeiros no Brasil13 em 2006 e
a organizao da primeira Conferncia Nacional de Poltica Externa e Poltica
Internacional (CNPEPI)14 tambm em 2006.
Outros interessantes projetos de popularizao da diplomacia foram
criados ou aprimorados durante o espao de tempo 2006-2010: as sries
de literatura de cordel e de Livros na Rua ambas sobre assuntos afetos
s relaes internacionais em geral , ampliao da presena da Fundao
em feiras do livro e congneres no Brasil e no exterior e adoo de prticas
de divulgao de produtos online15.
Algumas importantes obras focadas em poltica externa foram
publicadas poca. So elas: Personalidades da Poltica Externa Brasileira
(2007), organizado por Alzira de Abreu e Srgio Lamaro; O Brasil e a Crise
Haitiana (2007), escrito por Wladimir Valler Filho; Cronologia da Poltica
Externa do Governo Lula (2003-2006) (2007); A ordem injusta (2007), de
Alexandre Guido Lopes Parola; Brazilian Foreign Policy Handbook (2008) e
Brazilian foreign policy handbook: positions adopted by Brazil in 2008-2009 (2010),
compilados pelo MRE; Brasil, Mundo e Homem na Atualidade (2008), de
Hlio Jaguaribe; O Brasil e a Repblica Popular da China (2008), de Danielly
13 Houve at hoje 14 cursos para diplomatas sul-americanos, seis para diplomatas africanos, um
para os da Associao de Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), um para os diplomatas do
Caribe e um para os pases da Liga dos Estados rabes (LAE).
14 A CNPEPI realizava interface entre diplomacia e academia, onde temas especficos de poltica
externa eram debatidos por especialistas e autoridades convidadas. Essa conferncia teve sete
edies e durou at 2011.
15 Na ltima dcada, a FUNAG vem aprimorando gradualmente sua maior ferramenta de
divulgao da poltica externa brasileira: a loja virtual (<http://funag.gov.br/loja/>), um
poderoso repositrio com mais de 500 publicaes prprias e de acesso gratuito na rea de
relaes internacionais.
310
Silva Ramos Becard; A cooperao tcnica horizontal brasileira como instrumento

da poltica externa: a evoluo da cooperao tcnica com pases em desenvolvimento
CTPD no perodo 1995-2005 (2010), de Carlos Alfonso Iglesias Puente;
Terrorismo internacional e poltica externa brasileira aps o 11 de setembro (2010),
de Ciro Leal da Cunha; para alm da continuao da coleo O Conselho de
Estado e a poltica externa do Imprio16 iniciada em 2005 pelo CHDD17.
A gesto do embaixador Gilberto Vergne Saboia (2011-2012) deu
continuidade s aes da gesto anterior e marcou a transio para uma
nova etapa de amadurecimento institucional da Fundao. Com a direo
de Jos Vicente de S Pimentel no IPRI (2011-2012) e sua posterior
conduo presidncia da FUNAG (liderou a instituio de 2012 at
2013), houve a criao de colees temticas para assuntos especficos
da diplomacia, sendo uma dessas a coleo Poltica Externa. A CNPEPI
foi reestruturada, tornou-se mais abrangente e recebeu a alcunha de
CORE, Conferncia sobre Relaes Exteriores. Aconteceu tambm a criao do
Conselho Editorial da FUNAG (vide Portaria n 149, de 5 de junho de
2012), que viria a se reunir periodicamente, desde ento, para aperfeioar
o programa de publicaes da Fundao. Ademais, importante protocolo
de intenes foi assinado em 10 de outubro de 2012 com a Universit di
Bologna, Itlia, para a realizao de projetos conjuntos sobre assuntos de
interesse mtuo. Nesse perodo, houve tambm a publicao dos trs
volumes da obra Pensamento Diplomtico Brasileiro: Formuladores e Agentes da
Poltica Externa (1750-1964) (ver PIMENTEL, 2013a, 2013b, 2013c).
Segue-se a esse evento, a atual gesto do embaixador Srgio Eduardo
Moreira Lima18, (2014-....) frente da FUNAG. Inicia-se forte promoo
da FUNAG como think tank global e realizao de parcerias internacionais
na rea de pesquisa em relaes exteriores. Pela primeira vez, a Fundao
busca romper as barreiras fsicas e geogrficas e realiza misses no
estrangeiro com o propsito de difundir a poltica externa brasileira
16 A referida coleo rene pareceres da Seo dos Negcios Estrangeiros de perodos especficos
do Imprio no Brasil: 1858-1862 (BRASIL, 2005), 1863-1867 (BRASIL, 2007), 1868-1870
(BRASIL, 2008), 1871-1874 (BRASIL, 2009a) e 1875-1889 (BRASIL, 2009b).
17 O CHDD permaneceu sob o comando de lvaro da Costa Franco at 2010. Posteriormente
apenas Maurcio Eduardo Cortes Costa (2011-2016) ocupou o cargo e deu continuidade aos
principais projetos do rgo: os Cadernos do CHDD e coleo O Conselho de Estado e a poltica
externa do Imprio.
18 O embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima foi inicialmente diretor do IPRI em 2013.
Assumiu, em janeiro de 2014, a presidncia da FUNAG.
311
e fomentar a produo acadmico-cientfica em polos internacionais

de pesquisa em diplomacia e assuntos correlatos. Inmeros acordos de
cooperao tcnica e memorandos de entendimento so assinados19
buscando: ampliar o estudo do Brasil e de suas polticas exteriores, criar
linhas de pesquisa sobre a temtica e/ou estreitar os laos na rea de
pesquisa diplomtica em suas mais diversas perspectivas e formas.
Em 2014, so estabelecidos critrios editorais para a seleo de temas
e ttulos para posterior publicao pela FUNAG (vide Portaria n 14,
de 25 de fevereiro de 2014). Tambm digna de nota a organizao, no
primeiro semestre daquele ano, dos Dilogos sobre Poltica Externa, srie de
nove conferncias que reuniam autoridades governamentais, acadmicos
e representantes da sociedade civil para discutir os principais desafios
diplomacia brasileira. Por fim, o mais recente produto alinhado sempre
com a globalizao da produo da Fundao exatamente o peridico
Cadernos de Poltica Exterior20, que resume os esforos dos embaixadores
Srgio Eduardo Moreira Lima e Jos Humberto de Brito Cruz (diretor
do IPRI no perodo 2014-2016) para ampliar o dilogo entre academia,
diplomacia e sociedade civil no que diz respeito divulgao da poltica
externa brasileira.
Em linhas gerais, merecem destaque as seguintes publicaes de
referncia em poltica externa no perodo 2011-2016: Diplomacia e Academia:
19 Memorandos de Entendimento com o Wilton Park, Reino Unido (assinado em 18 de

fevereiro de 2014); com os China Institutes of Contemporary International Relations (CICIR), China
(assinado em 28 de maio de 2014); com a University of the West Indies no Caribe (assinado
em 10 de outubro de 2014); com o Institute for Peace and Democracy, Indonsia (assinado em
7 de novembro de 2014); com o Secretariado da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa
(CPLP) em Portugal (assinado em 26 de fevereiro de 2015); com o Institute for Foreign Affairs
and Trade (IFAT), Hungria (assinado em 30 de abril de 2015); com a Academia Diplomtica
Augusto Ramirez Ocampo, Colmbia (assinado em 9 de outubro de 2015); com o Indian Council
of World Affairs, ndia (assinado em 19 de novembro de 2015); com o Centro de Investigaciones de
Poltica Internacional, Cuba (assinado em 3 de dezembro de 2015); com o Kings College London,
Reino Unido (assinado em 28 de janeiro de 2016); com a Facultad de Ciencia Poltica y Relaciones
Internacionales de la Universidad de Rosrio, Argentina (assinado em 10 de maio de 2016); com o
Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), Argentina (assinado em 11 de maio de
2016); com a Universidad Torcuato di Tella, Argentina (assinado em 12 de maio de 2016); com a
Fundacin Consejo Espaa-Brasil, Espanha (assinado em 31 de agosto de 2016); e com a Universit
Mohammed V de Rabat, Marrocos (assinado em 16 de setembro de 2016).
20 Os Cadernos de Poltica Exterior tm por objetivo oferecer artigos de informao e anlise
sobre temas da poltica externa do Brasil, buscando contribuir para o aprofundamento do
debate pblico nessa rea (FUNAG, 2016b). Foram pela primeira vez editados no primeiro
semestre de 2015 e atualmente encontram-se em seu 4 nmero editado.
312
Um Estudo sobre as Anlises Acadmicas sobre a Poltica Externa Brasileira na

Dcada de 70 e sobre as Relaes entre o Itamaraty e a Comunidade Acadmica
(2011), de Gelson Fonseca Jnior; Absurdo e Milagres: um estudo sobre a poltica
externa do lusotropicalismo (1930-1960) (2011), de Rafael Souza Campos
de Moraes Leme; A autonomia na poltica externa brasileira: a poltica externa
independente e o pragmatismo responsvel: momentos diferentes, polticas semelhantes?
(2011), de Luiz Fernando Ligiro; Understanding Brazil-United States relations:
contemporary history, current complexities and prospects for the 21st century (2013),
de Mnica Hirst; O sistema de soluo de controvrsias da OMC: uma perspectiva
brasileira (2013), organizado por Daniela Arruda Benjamin; A palavra do
Brasil no sistema multilateral de comrcio (1946-1994) (2013), organizado por
Rogrio de Souza Farias; The quest for autonomy: the evolution of Brazils role in
the international system, 1964 1985 (2013), de Andrew James Hurrell; The
political economy of Brazilian foreign policy: nuclear energy, trade and Itaipu (2013),
de Maria Regina Soares de Lima; Brazilian foreign relations 1939-1950: the
changing nature of Brazil-United States relations during and after the Second World
War (2013), de Gerson Moura; Poltica externa brasileira: discursos, artigos e
entrevistas (2011-2012) (2013), de Antonio Aguiar Patriota; Foreign policy
decision-making under the Geisel Government: the president, the military and the
foreign ministry (2013), de Leticia Pinheiro; Cambios en el poder estructural y
pases emergentes: el papel de Brasil como actor internacional (2013), de Sarah-
-Lea John de Sousa; Um mundo que tambm nosso: o pensamento e a trajetria
diplomtica de Arajo Castro (2013), de Joo Augusto Costa Vargas; O Brasil
no Conselho de Segurana da ONU: 2010-2011 (2014), organizado por Maria
Luiza Ribeiro Viotti, Regina Maria Cordeiro Dunlop e Leonardo Lus
Gorgulho Fernandes; Integrao eltrica Brasil-Bolvia: o encontro no rio Madeira
(2015), de Carlos Alberto Franco Frana; ITER, os caminhos da energia de
fuso e o Brasil (2015), de Augusto Pestana; Global governance: crossed perceptions
(2015), organizado Srgio Eduardo Moreira Lima; A grande estratgia do
Brasil: discursos, artigos e entrevistas da gesto no Ministrio da Defesa (2011-2014)
(2016), de Celso Amorim; Desafios da diplomacia econmica na perspectiva de
jovens diplomatas (2016), organizado por Samo Gonalves; Poltica externa
brasileira: discursos, artigos e entrevistas (janeiro a agosto de 2013) (2016), de
Antonio Aguiar Patriota; alm de obras de cunho histrico como aquelas
sobre Varnhagen e Pedro Teixeira, a Amaznia e o Tratado de Madri.
313
A divulgao dos principais produtos da FUNAG parece agora rumar

para alm das fronteiras fsicas, pois o poder da tecnologia, combinado
com uma poltica de aprimoramento dos canais online, foco da atual gesto,
tornam a poltica externa brasileira mais conhecida em escala internacional.
Dessa forma, a Fundao avana no cumprimento de sua funo de
democratizao do acesso ao conhecimento das relaes internacionais e
de difuso do pensamento diplomtico brasileiro nos mercados editoriais
formadores de opinio no mundo.
Concluses e perspectivas futuras

De modo sinttico, as atuais (e futuras) linhas de atuao da
FUNAG no mbito da construo continuada do pensamento crtico
diplomtico brasileiro podem ser aqui sintetizadas em quatro vertentes
complementares: (i) a contnua disponibilizao de material online; (ii) a
divulgao da FUNAG como think thank reconhecido internacionalmente;
(iii) a manuteno da Fundao como a maior editora de obras na rea de
relaes internacionais no Brasil; e (iv) a ampliao no nmero de parcerias
nacionais e, sobretudo, internacionais para aprimorar e difundir a poltica
exterior brasileira atravs do fomento a projetos de referncia.
Em entrevista recente, o embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima
caracterizou da seguinte forma o trabalho de divulgao da poltica externa
e dos temas internacionais realizado pela FUNAG:
A democracia torna necessrio o aprofundamento da interlocuo

do Itamaraty com a sociedade. A crescente interdependncia e a
globalizao geram demandas sociais para compreender e influir
sobre o processo de deciso dentro da ordem internacional (2014b,
p. 6).
Para alm de um repositrio de ideias sobre a poltica externa

brasileira, a Fundao confirma ento seu papel de espao preferencial
de divulgao do pensamento diplomtico nacional e atinge enfim sua
maturidade institucional. Cabe agora prosseguir na elevao de seu
patamar de referncia e de reconhecimento internacional, de modo a
ampliar a divulgao das aes diplomticas brasileiras, aumentar tanto
a visibilidade como as discusses sobre a poltica exterior do pas e
314
promover o estabelecimento de uma ponte de comunicao entre cincia

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Documentos Relevantes: Discursos e
Homenagens
Pronunciamento do presidente da Repblica,

Michel Temer, durante a Abertura do Debate Geral
da 71 Assembleia Geral das Naes Unidas
Nova York, 20 de setembro de 2016.
Senhor Peter Thomson, Presidente da Assembleia Geral das Naes

Unidas,
Senhor Ban Ki-moon, Secretrio-Geral das Naes Unidas,
Senhoras e Senhores Chefes de Estado, de Governo e de Delegaes,
Senhoras e Senhores.
O Brasil traz s Naes Unidas sua vocao de abertura ao mundo.
Somos um pas que se constri pela fora da diversidade. Acreditamos no
poder do dilogo. Defendemos com afinco os princpios que regem esta
Organizao. Princpios que so, hoje, mais necessrios do que nunca.
O mundo apresenta marcas de incerteza e de instabilidade. O sistema
internacional experimenta um dficit de ordem. A realidade andou mais
depressa do que nossa capacidade coletiva de lidar com ela.
De conflagraes regionais ao fundamentalismo violento, confron-
tamos ameaas que, velhas e novas, no conseguimos conter. Frente
tragdia dos refugiados ou ao recrudescimento do terrorismo, no nos
deixa de assaltar um sentimento de perplexidade.
Os focos de tenso no do sinais de dissipar-se. Uma quase paralisia
poltica leva a guerras que se prolongam sem soluo. A incapacidade do
sistema de reagir aos conflitos agrava os ciclos de destruio. A vulnerabili
dade social de muitos, em muitos pases, explorada pelo discurso do medo
e do entrincheiramento. H um retorno da xenofobia. Os nacionalismos
325
exacerbados ganham espao. Em todos os continentes, diferentes

manifestaes de demagogia trazem srios riscos.
Mesmo no domnio econmico, o mundo carece de normas que
atenuem as assimetrias da globalizao. Muitos cedem resposta fcil
do protecionismo. No nos podemos encolher diante desse mundo.
Ao contrrio, temos de nos unir para transform-lo. Mas transform-
-lo pela diplomacia uma diplomacia equilibrada, mas firme. Sbria,
mas determinada. Uma diplomacia com ps no cho, mas com sede de
mudana. assim, meus senhores e minhas senhoras, que o Brasil atua, na
nossa regio e alm dela. Um pas que persegue seus interesses sem abrir
mo de seus princpios.
Queremos para o mundo, Senhor Presidente, o que queremos para o
Brasil: paz, desenvolvimento sustentvel e respeito aos direitos humanos.
Esses so os valores e aspiraes de nossa sociedade. Esses so os valores
e orientaes que tambm nos orientam no plano internacional.
Queremos um mundo em que o direito prevalea sobre a fora.
Queremos regras que reflitam a pluralidade do concerto das naes.
Queremos uma ONU de resultados, capaz de enfrentar os grandes desafios
do nosso tempo. Nossos debates e negociaes no podem confinar-
-se a estas salas e corredores. Antes, devem, quem sabe, projetar-se nos
mercados de Cabul, nas ruas de Paris, nas runas de Alepo.
As Naes Unidas no podem resumir-se a um posto de observao
e condenao dos flagelos mundiais. Devem afirmar-se como fonte
de solues efetivas. Os semeadores de conflitos se reinventaram. As
instituies multilaterais, no.
O Brasil vem alertando, h dcadas, que fundamental tornar
mais representativas as estruturas de governana global, muitas delas
envelhecidas e desconectadas da realidade. H que reformar o Conselho
de Segurana da ONU. Continuaremos a colaborar para a superao do
impasse em torno desse tema.
Senhor Presidente.
Muitos so os desafios que ultrapassam as fronteiras nacionais. Entre
eles, o trfico de drogas e de armas que se faz sentir nas nossas cidades,
nas nossas escolas, nas nossas famlias. O combate ao crime organizado
requer que trabalhemos de mos dadas. A segurana de nossos cidados
326
depende da qualidade de nossa ao coletiva. A guerra na Sria, por

exemplo, continua a gerar sofrimento inaceitvel. As maiores vtimas so
mulheres e crianas. inadivel uma soluo poltica.
Exortamos as partes a respeitarem os acordos endossados pelo
Conselho de Segurana e a garantir o acesso de ajuda humanitria
populao civil. Tambm nos preocupa, Senhor Presidente, a ausncia de
uma perspectiva de paz entre Israel e Palestina. O Brasil apoia, e o fez ao
longo do tempo, a soluo de dois Estados, em convivncia pacfica dentro
de fronteiras mutuamente acordadas e internacionalmente reconhecidas.
responsabilidade de todos dar novo mpeto ao processo negociador.
Outro motivo, tomo a liberdade de diz-lo, de preocupao a falta
de progresso na agenda de desarmamento nuclear. Hoje, h milhares de
armas nucleares no mundo. So milhares, portanto, de ameaas paz e
segurana internacionais. Alis, o mais recente teste nuclear na Pennsula
Coreana no nos deixa esquecer o perigo que tambm representa a
proliferao nuclear.
O Brasil, senhoras e senhores, fala com a autoridade de um pas onde
o uso da energia nuclear para fins exclusivamente pacficos obrigao
inscrita na prpria Constituio. Mas, evidentemente que nem tudo
so ms notcias. H exemplos conhecidos j citados em diferentes
oportunidades, em ocasies anteriores neste plenrio daquilo que
podemos obter por meio do dilogo.
Celebramos, por exemplo, a vitria da diplomacia na conduo do
dossi nuclear iraniano. Encorajamos o pleno entendimento alcanado.
Com os acordos entre o governo colombiano e as FARC, vislumbramos o
fim do derradeiro conflito armado de nosso continente. Por isso mesmo,
cumprimento o Presidente Juan Manuel Santos e todos os colombianos.
O Brasil continua disposto a contribuir para a paz na Colmbia.
O restabelecimento das relaes diplomticas entre Cuba e os
Estados Unidos demonstra que no h animosidade eterna ou impasse
insolvel. Esperamos, alis, que essa aproximao traga, para toda a regio,
novos avanos tambm no plano econmico-comercial. Desejamos que o
reatamento seja seguido do fim do embargo econmico que pesa sobre
Cuba.
327
Este ano, senhoras e senhores, o Brasil e a Argentina celebraram o

25 aniversrio de sua Agncia de Contabilidade e Controle de Materiais
o
Nucleares. A Agncia a nica organizao binacional dedicada aplicao

de salvaguardas nucleares. Como disse, alis, o eminente Secretrio-Geral
Ban Ki-moon, trata-se de inspirao para esforos regionais e globais de
eliminao das armas nucleares.
Senhor Presidente.
A promoo da confiana entre brasileiros e argentinos na rea
nuclear, que acabei de exemplificar, est na origem de nossa experincia
de integrao. Est na base de projetos como o Mercosul. A integrao
latino-americana , para o Brasil, no apenas uma poltica de governo,
mas um princpio constitucional e prioridade permanente da poltica
externa. Coexistem hoje, sabemos todos, em nossa regio governos de
diferentes inclinaes polticas. Mas isso natural e salutar. O essencial
que haja respeito mtuo e que sejamos capazes de convergir em funo de
objetivos bsicos, como o crescimento econmico, os direitos humanos,
os avanos sociais, a segurana e a liberdade de nossos cidados. So esses
os objetivos que orientam a presena das Naes Unidas no Haiti.
O Brasil lidera desde 2004 o componente militar da MINUSTAH e j
enviou ao pas caribenho mais de 33 mil militares. Confiamos que a presena
da ONU nesse terreno possa voltar-se mais para o desenvolvimento e o
fortalecimento das instituies.
A vizinhana brasileira tambm se estende a nossos irmos africanos,
ligados a ns pelo Oceano Atlntico e por uma longa histria. Sediaremos,
alis, neste ano, a Cpula da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa.
Dos nove membros da Comunidade, seis so africanos. O Brasil olha para
a frica com amizade e respeito, com a determinao de empreender
projetos que nos aproximem ainda mais.
Senhor Presidente.
O desenvolvimento, mais do que um objetivo, um imperativo.
Uma sociedade desenvolvida aquela em que todos tm direito a servios
pblicos de qualidade educao, sade, transportes, segurana. aquela
em que se garante a igualdade de oportunidades. aquela em que o
acesso ao trabalho decente no privilgio de alguns. Em uma palavra,
desenvolvimento dignidade e a dignidade da pessoa humana um dos
328
fundamentos do Estado brasileiro, conforme previsto no artigo primeiro

da nossa Constituio Federal.
A Agenda 2030, Senhor Presidente, a maior empreitada das Naes
Unidas em prol do desenvolvimento. Tir-la do papel demandar mais do
que a soma de esforos nacionais. O apoio aos pases em desenvolvimento
ser decisivo para a concretizao dos Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel. A prosperidade e o bem-estar no presente no podem
penhorar o futuro da humanidade. Mais do que possvel, necessrio
crescer de forma socialmente equilibrada com respeito ao meio ambiente.
O planeta um s. No h plano B. Devemos tomar medidas ambiciosas,
sob o princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas.
Depositarei, a propsito, amanh, o instrumento de ratificao pelo Brasil
do Acordo de Paris sobre mudana do clima.
O Brasil, pas mais biodiverso do mundo, detentor de matriz energtica
das mais limpas, uma potncia ambiental que tem compromisso
inequvoco com o meio ambiente. O desenvolvimento depende, tambm,
do comrcio. Em cenrios de crise econmica, o reflexo protecionista faz-
-se sentir. H que cont-lo. O protecionismo uma perversa barreira ao
desenvolvimento. Subtrai postos de trabalho e faz de homens, mulheres
e famlias de todo Brasil vtimas do desemprego e da desesperana
igualmente no mundo.
O sistema multilateral de comrcio parte da luta contra esse mal. De
particular importncia para o desenvolvimento o fim do protecionismo
agrcola. J no podemos adiar o resgate do passivo da Organizao Mundial
do Comrcio em agricultura. urgente impedir que medidas sanitrias e
fitossanitrias continuem a ser utilizadas para fins protecionistas. urgente
disciplinar subsdios e outras polticas distorcivas de apoio domstico no
setor agrcola. Com sua agricultura moderna, diversificada e competitiva,
o Brasil um fator de segurana alimentar. Produzimos para ns mesmos
e ajudamos a alimentar o mundo.
Senhor Presidente.
A plena fruio dos direitos humanos permanece, lamentavelmente,
uma aspirao inalcanada no mundo. Cada ser humano tem o direito
de viver livremente, conforme suas crenas e convices. Essa liberdade
fundamental, contudo, desrespeitada todos os dias. Perseguies,
329
prises polticas e outras arbitrariedades ainda so recorrentes em muitos

quadrantes. Nosso olhar deve voltar-se, tambm, para as minorias e outros
segmentos mais vulnerveis de nossa sociedade.
o que temos feito no Brasil, com programas de transferncia de renda
e de acesso habitao e educao, inclusive por meio de financiamento
a estudantes de famlias pobres. Ou com a defesa da igualdade de gnero,
prevista expressamente na nossa Constituio. Cumpre a todos ns
garantir o direito de todos.
Refugiados e migrantes so, Senhor Presidente, as mais das vezes,
vtimas de violaes de direitos humanos. So vtimas da pobreza, da
guerra, da represso poltica. A Reunio de Alto Nvel de ontem lanou
luz sobre alguns desses aspectos de fundo.
O Brasil obra de imigrantes, homens e mulheres de todos os
continentes. Repudiamos todas as formas de racismo, xenofobia e outras
manifestaes de intolerncia. Damos abrigo a refugiados e migrantes,
como pude reiterar tambm no encontro de ontem. Num mundo ainda
to marcado por dios e sectarismos, os Jogos Olmpicos e Paralmpicos
do Rio mostraram que possvel o encontro entre as naes em atmosfera
de paz e energia. Pela primeira vez, alis, uma delegao de refugiados
competiu nos Jogos Olmpicos. Por meio do esporte, pudemos promover
a paz, lutar contra a excluso e combater o preconceito.
Senhor Presidente, senhoras e senhores.
Trago s Naes Unidas, por fim, uma mensagem de compromisso
inegocivel com a democracia. O Brasil acaba de atravessar processo longo
e complexo, regrado e conduzido pelo Congresso Nacional e pela Suprema
Corte brasileira, que culminou em um impedimento. Tudo transcorreu,
devo ressaltar, dentro do mais absoluto respeito constitucional. O fato
de termos dado esse exemplo ao mundo verifica que no h democracia
sem Estado de direito sem que se apliquem a todos, inclusive aos mais
poderosos. o que o Brasil mostra ao mundo. E o faz por meio de um
processo de depurao de seu sistema poltico. Temos um Judicirio
independente, um Ministrio Pblico atuante, e rgos do Executivo e do
Legislativo que cumprem seu dever. No prevalecem vontades isoladas,
mas a fora das instituies sob o olhar atento de uma sociedade plural e
de uma imprensa inteiramente livre.
330
Nossa tarefa, agora, retomar o crescimento econmico e restituir

aos trabalhadores brasileiros milhes de empregos perdidos. Temos
clareza sobre o caminho a seguir: o caminho da responsabilidade fiscal e
da responsabilidade social. A confiana j comea a restabelecer-se, e um
horizonte mais prspero j comea a desenhar-se.
Nosso processo de desenvolvimento passa, principalmente, por
parcerias em investimentos, em comrcio, em cincia e tecnologia. Nossas
relaes com pases de todos os continentes sero, aqui, decisivas.
Senhor Presidente.
No quero encerrar minhas palavras sem dirigir-me ao nosso
Secretrio-Geral, que em breve se despede de suas funes. Ban Ki-moon,
sabemos todos, dedicou os ltimos dez anos busca incansvel da paz, do
desenvolvimento e dos direitos humanos.
Esteja certo, Senhor Secretrio-Geral, de nosso apreo e nossa
gratido.
Senhoras e Senhores.
Nesta segunda dcada do sculo XXI, j no podemos ter dvidas
de que nossos problemas so globais. J no pode haver espao para
o isolacionismo. Nosso destino comum. Nas Naes Unidas, nos
aproximamos, mais do que em qualquer outro lugar, do ideal universalista
que nos anima. H quase 60 anos, meu compatriota Oswaldo Aranha
afirmou, desta tribuna, que no h no mundo, mesmo perturbado como
est, quem deseje ver fechadas as portas desta casa. E alertou: sem a ONU,
as sombras da guerra desceriam sobre a humanidade para obscurecer
definitivamente e irremediavelmente a esperana dos homens.
nesta Assembleia das Naes que cultivamos nossa esperana.
Esperana que conquistada no dilogo, na compreenso e no respeito.
Respeito ao outro, a ns mesmos, aos nossos filhos, aos nossos netos.
Muito obrigado.
331
Discurso do presidente da Repblica, Michel Temer,

durante a abertura da 111 reunio do Conselho da
Cmara de Comrcio Exterior (CAMEX)
Braslia, 28 de setembro de 2016.
Quero cumprimentar a todos, os ministros, enfim, secretrios execu-

tivos, todos os que esto nesta reunio. E acho que esta primeira reunio se
reveste de razovel importncia porque, afinal, ns damos hoje o primeiro
passo para revigorar a Cmara de Comrcio Exterior.
E os senhores percebem que eu fiz questo, e fao questo de presidir
esta reunio em seu novo formato, j que agora a Camex presidida pela
Presidncia da Repblica. E, naturalmente, necessrio fortalec-la e
incentiv-la cada vez mais. necessrio restaurar a centralidade do comrcio
e dos investimentos no conjunto das polticas de desenvolvimento do pas.
Nosso objetivo restabelecer a capacidade do governo de articular
uma poltica de comrcio consistente e orgnica no plano exterior. Um
conjunto de aes sistemicamente organizadas que convirjam para um
propsito maior.
Hoje, nosso propsito maior, no novidade para ningum,
retomar o crescimento econmico e gerar empregos de qualidade. Essa
a demanda nmero um da sociedade brasileira e esse, naturalmente, deve
ser o norte de nossa poltica de comrcio exterior. Alis, eu tenho dito
com muita frequncia, senhores ministros, que o emprego o primeiro
dos direitos sociais. A Constituio estabelece como um dos seus suportes
bsicos a ideia da dignidade da pessoa humana. um dos fundamentos do
Estado brasileiro. E no h nada mais indigno do que o desemprego. Por
isso que uma Camex revitalizada, ela vai ajudar na gerao de empregos.
Ns estamos em um mundo em que a competio comercial dura e
permanente. nesse mundo que o Brasil se insere e a ele, naturalmente,
que temos que nos adaptar com o sentido de direo e com a unio de
esforos de atores polticos e privados. Ns estamos seguros de que
332
poderemos aumentar nossa participao no comrcio internacional,

aument-la em termos qualitativos e quantitativos.
Ocupamos a posio de 25 exportador mundial. Podemos melhorar
essa posio. H, portanto, muito espao para maior e melhor integrao
do Brasil nos fluxos de comrcio e investimentos internacionais.
urgente explorar esse espao, o que requer poltica eficincia. E essa
poltica, naturalmente, tem que passar, em primeiro lugar, pela reduo
do chamado custo Brasil. Gargalos de infraestrutura e outros fatores que
encarecem as exportaes brasileiras tm que ser seriamente atacados.
Polticas de comrcio exterior voltada para o crescimento tm de
incorporar tambm adequao de nossa estrutura tarifria s necessidades
especficas dos setores produtivos nacionais. E, no menos importante,
tm de incluir a abertura de mercados que faam sentido para a nossa
oferta exportadora. Camex caber mapeamento do que preciso fazer
e a formulao de propostas sobre como faz-lo.
J temos progredido muito, sempre em dilogo com a sociedade.
Na prxima semana, por exemplo, entrar em vigor o operador logstico
internacional. A iniciativa ampliar a participao das micro e pequenas
empresas no comrcio exterior. Estamos comeando com a Argentina.
Como sabemos, as micro e pequenas empresas so altas empregadoras
de mo de obra. No captulo da abertura de mercados, o ministro Jos
Serra, o ministro Marcos Pereira e os demais ministros engajados nas
questes de comrcio exterior j se acham empenhados na negociao de
acordos comerciais.
Esto empenhados, tambm, na identificao de outras frentes que
possam ser abertas. Sabemos que se assiste no mundo a um recrudescimento
de protecionismos. Mencionei isso at no discurso que proferimos na
ONU, no ?
Portanto, seria ingnuo supor que basta nossa vontade para celebrar
acordos comerciais que nos sejam vantajosos. Mas o reconhecimento das
dificuldades no nos impede de buscar a eliminao de barreiras tarifrias
e no tarifrias a nossos produtos.
A Organizao Mundial do Comrcio, sabemos todos, foro
importante para o combate aos subsdios agrcolas, mas preciso dedicar
mais esforos a acordos com parceiros selecionados. Precisamos romper
333
o relativo isolamento externo dos ltimos anos. Negociamos poucos

acordos, insuficientes em nmero e em impacto efetivo sobre nosso
intercmbio com o resto do mundo.
Queremos, agora, acelerar as negociaes, por exemplo, entre o
Mercosul e a Unio Europeia e, tambm, aprofundar conversas com
outros parceiros.
A Amrica Latina, tambm sabemos, um dos principais destinos
das exportaes brasileiras de bens manufaturados. Urge reverter a relativa
perda de participao dos produtos brasileiros nas importaes desses
pases nos ltimos anos.
No Mercosul, os senhores j sabem, estamos retornando ao caminho
da normalidade. Precisamos de um Mercosul gil e moderno, que sirva de
plataforma para que atuemos fortalecidos no cenrio internacional. Isso
exige o enfrentamento de muitas questes, da prpria reviso da estrutura
tarifria desse Bloco celebrao de acordos em novas reas; da eliminao
de barreiras de comrcio intrabloco modernizao dos procedimentos,
muitas vezes lentos e excessivamente burocrticos.
Ao mesmo tempo que avanamos nessas distintas vertentes, sabemos
que de nada adiantar assinar acordos e derrubar restries se no
soubermos aproveitar as oportunidades de negcios que da decorrem.
Portanto, senhores ministros, reitero que a ampliao de nossas
vendas externas depende de um Brasil mais competitivo, depende da
estabilizao fiscal e macroeconmica que reduzir a volatilidade dos
indicadores, dando maior previsibilidade indstria e aos investidores.
Os senhores sabem que ns estamos trabalhando nessa direo com as
propostas de Emenda Constitucional que fizemos ao Congresso Nacional.
Essa integrao que estamos mencionando essencial. Assegur-la dia
aps dia , talvez, o maior desafio da Camex. Contamos, portanto, com
os senhores para levar adiante essa tarefa enorme, mas tambm inadivel.
A gerao de empregos - nunca ser demais enfatizar - repito,
hoje o maior compromisso do nosso governo. A Camex tem a papel de
protagonismo. A Cmara deve perseguir esse horizonte, contribuindo para
fazer do comrcio exterior efetivo instrumento para o desenvolvimento
do pas.
334
Portanto, meus amigos, ao saud-los e cumpriment-los e minha

amiga ao saud-los e cumpriment-los, eu quero, mais uma vez, expressar
a convico de que a partir da primeira reunio, por mim presidida,
outras tantas se seguiro sempre com o objetivo de atingir o crescimento
econmico do pas, as boas relaes comerciais e industriais com os demais
pases e, naturalmente, a produo de empregos.
335
Discurso do Ministro das Relaes Exteriores, Jos Serra,

por ocasio da Sesso Solene de encerramento da XI
Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da CPLP
Braslia, 1 de novembro de 2016.
Senhor presidente Michel Temer, senhores presidentes, senhores

primeiros-ministros, senhores ministros, senhora secretria executiva da
CPLP, senhoras e senhores.
Foi com grande alegria que acolhemos em Braslia as delegaes dos
pases-membros da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa.
Passados 20 anos de sua criao, a CPLP constitui hoje no apenas um
instrumento de valorizao de nossa histria, cultura e lngua comuns. Ela
vai alm e nos projeta para o futuro, lembrando-nos da responsabilidade de
trabalharmos em conjunto para defendermos nossos valores e interesses
num mundo ainda profundamente marcado por diferenas e conflitos.
Somos nove pases-membros de todos os continentes, com uma
populao conjunta de 267 milhes de pessoas. O professor Antonio
Guterres, secretrio-geral designado das Naes Unidas e signatrio da ata
fundao da CPLP, ressaltou ontem neste auditrio o carter multicultural
de nossos pases e sua vocao para construir pontes entre as diversas
regies do globo. Nossa diversidade histrica, tnica e geogrfica, assentada
na identidade fundamental da lngua, habilita-nos a aproximar extremos, a
relativizar diferenas.
Os pases da CPLP compartilham valores comuns que permitem
uma atuao conjunta e uma coordenao fluida nos foros internacionais.
Somos fortes defensores da paz, do estado de direito, dos direitos humanos
e do desenvolvimento sustentvel.
Ontem, ao longo da sesso de trabalho desta 11a Conferncia
de Chefes de Estado e de Governo, Vossas Excelncias reiteraram o
compromisso com esses princpios, cada vez mais importantes num
contexto de incertezas e crises globais. A diplomacia e a soluo pacfica
de controvrsias perdem espao num mundo marcado por conflitos civis
e entre pases. Direitos humanos conquistados arduamente ao longo
336
de anos esto hoje ameaados pela xenofobia, pelo populismo e por

nacionalismos exacerbados. Na esfera econmico-comercial, ressurge a
retrica protecionista. como se a irnica previso de George Bernard
Shaw tivesse se tornado realidade: o que a histria nos ensina que ela
no nos ensina nada. Parece que esquecemos as duras experincias que a
humanidade viveu no sculo passado.
Creio que nossa comunidade transmite hoje uma mensagem que
vai na contramo dessas foras desagregadoras. Reunies como esta
fazem-nos recordar o sentido de urgncia diante dos grandes problemas
enfrentados pela comunidade internacional.
Questes como crescimento econmico, direitos humanos, pobreza,
educao e sade nos unem, nos uniram nesta conferncia e orientam a
nossa agenda de trabalho.
O histrico compromisso do Brasil com a causa do desenvolvimento
est presente no tema escolhido para guiar nossa presidncia ao longo
do prximo binio: A CPLP e a Agenda 2030 para o Desenvolvimento
Sustentvel.
Resultado importante de nossos trabalhos nesta Conferncia foi a
adoo das diretrizes para uma nova viso estratgica da CPLP. Todos
queremos uma organizao que seja institucionalmente slida e que conte
com objetivos e prioridades bem definidas.
Destaco a renovao da vocao global da CPLP por meio da
admisso de quatro novos pases como observadores associados: a
Hungria, a Repblica Checa, a Repblica Eslovaca e o Uruguai, que se
juntam a Gergia, Japo, Maurcio, Nambia, Senegal e Turquia.
A CPLP j conta, assim, com dez pases associados. O interesse
manifestado pelos novos observadores orgulha-nos e certamente
contribuir para a ampliao das oportunidades de cooperao e dilogo
da CPLP com outras regies do planeta.
O Conselho de Ministros, realizado ontem, reiterou a centralidade da
lngua portuguesa para todos ns, destacando a importncia do trabalho
que vem sendo realizado, apesar das carncias oramentrias, pelo
Instituto Internacional da Lngua Portuguesa. O IILP a mais antiga de
nossas organizaes comuns, iniciativa lanada em So Luis do Maranho
em reunio organizada pelo presidente Jos Sarney. A professora Marisa
337
Guio de Mesquita, moambicana que estudou aqui no Brasil, foi reeleita

para o cargo de diretora-executiva, com a misso de continuar sua rdua
tarefa.
A Conferncia elegeu a doutora Maria do Carmo Trovoada Pires
de Carvalho Silveira, de So Tom e Prncipe, como a nova secretria
executiva da Comunidade. A secretria executiva trar para a direo da
CPLP sua experincia frente do Banco Central de So Tom e Prncipe.
Ter o desafio de aproximar ainda mais nossa comunidade de nossos
povos, prosseguindo o valioso trabalho do embaixador Murade Murargy,
que, tenho certeza, continuar prximo da CPLP.
Entre suas diversas iniciativas, ao longo de quatro anos, o ex-
-secretrio executivo fez um esforo louvvel de criar entre nossos pases
um ambiente de negcios que facilitasse o comrcio e os investimentos
recprocos. Temos de continuar nesse caminho. Doutora Maria do Carmo,
eis seu desafio, para o qual contar com o decidido apoio do Brasil.
Finalmente, a Declarao de Braslia, que acaba de ser assinada
pelos Chefes de Estado e de Governo dos Estados-membros da CPLP,
reconhece os importantes avanos registrados durante a presidncia do
Timor-Leste, pas que muito contribuiu, nos ltimos dois anos, para
enriquecer os nossos trabalhos e estimular a reflexo sobre meios para
tornar nossa organizao mais eficiente.
Lembro que h duas dcadas, quando realizvamos nossa primeira
reunio, o Timor-Leste ainda lutava por sua autodeterminao, objetivo
que sempre foi respaldado pela CPLP.
com esse esprito de otimismo que exerceremos a presidncia
brasileira da CPLP. Com a inestimvel contribuio de todos, estou
confiante de que tornaremos nossa comunidade um ator cada vez mais
importante no fortalecimento dos laos de dilogo e de cooperao entre
nossos pases.
A tarefa do Brasil mltipla. Queremos reforar as atividades da CPLP
tanto no campo cultural, como na sua vertente econmica, empresarial.
Devemos aliar o passado que compartilhamos, nossa herana comum, aos
interesses concretos que nos movem, em benefcio do desenvolvimento
de nossos pases. Nosso plano de trabalho, circulado ontem, reflete este
compromisso.
338
Como disse o escritor moambicano Mia Couto, o mar foi ontem

o que o idioma pode ser hoje. essa lio de aproximao e trabalho
conjunto entre nossos pases que deve inspirar a CPLP.
Muito obrigado.
339
Pronunciamento do Secretrio-geral das Naes Unidas,

Antnio Guterres, na Sesso solene de abertura da XI
Conferncia de Chefes de Estado e de Governo da CPLP
Braslia, 31 de outubro de 2016.
Senhor presidente Temer, presidente da CPLP.

Senhores chefes de estado e de governo, senhoras e senhores
ministros, excelncias, minhas senhoras e meus senhores,
Foi com grande emoo que recebi o convite do senhor presidente
Temer, que muito agradeo por estar aqui hoje presente.
No posso esquecer que h 20 anos participei da cimeira fundadora
da CPLP, e no posso calcular com que alegria verifico que 20 anos depois
a CPLP est forte. uma plataforma de cooperao essencial entre todos
os pases de lngua portuguesa e, ao mesmo tempo, capaz de alargar sua
influncia internacional, como vimos, com os novos pases observadores,
e deter uma presena cada vez mais ativa em relao s questes globais.
A nova viso estratgica , alis, a prova da capacidade da CPLP para
aumentar a sua influncia nas relaes da comunidade internacional no
futuro prximo. E no posso deixar de agradecer aos governos, e, eu diria
mesmo, aos povos da CPLP a enorme solidariedade que senti na minha
candidatura a secretrio-geral das Naes Unidas. Alis, todos os pases
da CPLP participaram deste momento inesquecvel para mim, em que a
Assembleia Geral decidiu, por aclamao, a minha eleio.
Mas permitam uma palavra especial de agradecimento ao pas-
-membro da CPLP que no Conselho de Segurana das Naes Unidas
pde ser um pilar essencial da minha candidatura. E peo ao senhor
vice-presidente de Angola que transmita ao presidente Jos Eduardo dos
Santos o meu profundo reconhecimento pela solidariedade que Angola
sempre testemunhou e que foi, diria, decisiva, em relao minha eleio.
tambm para mim profundamente gratificante verificar que o
ponto central da agenda desta cimeira simultaneamente um ponto que
une os pases da CPLP e uma questo decisiva na agenda das Naes
Unidas. Trata-se da Agenda 2030 e dos Objetivos do Desenvolvimento
340
Sustentvel. E penso que a CPLP est particularmente bem apetrechada

para desempenhar um papel decisivo no xito daquilo que foi aprovado
pela cimeira de chefes de estado e de governo em relao a esses
objetivos. H pases em todos os cantos do mundo, com nveis diferentes
de desenvolvimento, com estratgias de desenvolvimento diversas, mas
que podem estabelecer uma plataforma de troca de experincias de
boas prticas, de entreajuda, e simultaneamente uma plataforma de
afirmao no quadro internacional desses mesmos objetivos da Agenda.
E permitam que sublinhe um deles: por ventura, o que vai apresentar
maiores dificuldades de concretizao, porque mais difcil de apropriar
por estados membros ou por um conjunto de estados membros, mas que
um objetivo que nos une particularmente: trata-se dos objetivos relativos
aos oceanos. Todos ns somos pases com vocao martima, todos ns
estamos unidos pelo mar, e todos ns temos um interesse vital em que o
objetivo dos oceanos conduza ao mesmo tipo de vis que desejamos para
todos os outros objetivos da agenda 2030.
Se verdade que a Agenda 2030, por um lado, e o Acordo de Paris,
em relao s alteraes climticas, representaram duas grandes vitrias
do multilateralismo no ltimo ano, no podemos deixar de reconhecer
que, em matria de paz e segurana, temos muitas razes para sentir uma
profunda preocupao, e, diria mais, uma profunda frustao. Estamos
a assistir, nos ltimos anos, a multiplicao de novos conflitos, os velhos
conflitos persistem tivemos apenas uma nica boa notcia, nos ltimos
meses, e foi em relao Colmbia, e mesmo essa com as complexidades
que so conhecidas. E verdade que, se muitos desses conflitos tm
apenas um carter local ou regional, embora com consequncias trgicas
para a vida das pessoas e para a estabilidade das regies a Repblica
Democrtica do Congo um bom exemplo desses conflitos de impacto
mais localizado, embora com um mbito regional indiscutvel tambm
verdade que um grupo cada vez mais significativo de guerras comeam a
estar interligadas. Se olharmos para a Nigria, para o Mali, para a Lbia,
depois para a questo Israel-Palestina, para a Sria, para o Imen, para a
Somlia, para o Iraque, para o Afeganisto, verificamos que todos estes
conflitos aumentam em complexidade e esto cada vez mais interligados,
e todos eles esto tambm ligados a uma ameaa global de terrorismo que
os faz sentir em relao a toda a humanidade.
341
H de se reconhecer que, neste quadro, a comunidade internacional

perdeu grande parte de suas capacidades em matria de preveno de
conflitos e de resoluo de conflitos, e uma das razes para isso, a meu
juzo, tem a ver com o fato das relaes de poder serem cada vez menos
claras, e, portanto, ser cada vez mais difcil criar uma ordem internacional
organizada. Uma segunda razo tem a ver com a dificuldade crescente dos
principais atores na cena internacional de se compreenderem mutuamente.
As percepes so, por vezes, ainda mais distintas do que as realidades.
A minha primeira mulher, h muito falecida, era psicanalista e ela
me ensinou uma coisa que me marcou para toda a vida: quando h duas
pessoas juntas, no h s duas a sair: o que cada uma , o que cada uma
pensa que e o que cada uma pensa que a outra . E o problema das
relaes humanas muito o problema da disfuno entre essas seis
pessoas. O mesmo verdade para os pases e o mesmo verdade para os
grupos de pases. Neste momento, para mim particularmente evidente
que as percepes das grandes potncias de umas em relao s outras e as
percepes de grupos de pases uns em relao aos outros so apreciaes
profundamente disfuncionais.
E a que eu penso que a CPLP pode ter um papel decisivo. A CPLP
compreende pases de todos os continentes e que fazem parte de todos os
grupos regionais. A CPLP tem, tambm, pases de todos os grupos ligados
por razes de natureza poltica ou estratgica. H um membro da OTAN,
h vrios membros do Movimento dos No Alinhados. A CPLP pode ser
um trao de unio fundamental da comunidade internacional.
Porque, felizmente, nas nossas relaes, no h seis, h s dois.
Ns no s nos compreendemos como nos entendemos. E penso que
muito importante que possamos ser uma ponte para que os outros
sejam tambm capazes de se compreender e de se entender. como se
CPLP pudesse tambm significar Comunidade das Pontes de Lngua
Portuguesa. E a lngua portuguesa , alis, ela prpria, pelo seu carter
multicultural e pelo seu carter universal, com componentes provindos
de todas as partes do mundo, um trao de unio fundamental para esse
feito. E no apenas em relao s questes da paz e da segurana: na
capacidade de juntar a agenda dos direitos humanos com a agenda da
soberania nacional que tm estado tantas vezes em confronto uma
com a outra, quando poderiam ser complementares ; na capacidade de
342
encontrar entendimentos para a reforma das Naes Unidas, que ainda

hoje tem profundas ineficcias, que deveriam poder ser suplantadas, e por
muitas vezes no o so, precisamente, custa das diferentes percepes
que cada grupo tem em relao s intenes de outros grupos em relao
a medidas que, em condies normais, poderiam ser aceitas e apoiadas por
todos os Estados-Membros. H aqui um enorme papel, de ser um trao de
unio na vida internacional, que a CPLP pode desempenhar.
Eu gostaria de dizer que, a esse respeito, que a CPLP pode inteiramente
contar com o futuro Secretrio-Geral das Naes Unidas, mas tambm
quero dizer que as Naes Unidas contam com a CPLP para que esse papel
possa ser exercido com grande empenhamento e com grande eficcia.
Muito obrigado.
343
Homenagem ao ltimo representante da tradio

diplomtica brasileira no Prata, Joo Hermes
Pereira de Arajo
Rubens Ricupero*
Com a morte do embaixador Joo Hermes Pereira de Arajo

desaparece o ltimo representante de uma tradio viva da diplomacia
brasileira no rio da Prata, que remontava em linha direta aos grandes
diplomatas e estadistas da monarquia. No que ele fosse anacrnico
em qualquer sentido da palavra. A ele e a seu antecessor na chefia do
Departamento das Amricas do Itamaraty, embaixador Expedito de
Freitas Rezende, se deve a formulao e paciente montagem do arcabouo
poltico-jurdico que possibilitaria a construo e operao da usina
bilateral de Itaipu com o Paraguai. Coube-lhe tambm posteriormente
o mrito principal de ser o artfice da soluo definitiva do prolongado
e complexo contencioso que ops o Brasil Argentina na questo dos
aproveitamentos hidreltricos dos rios internacionais de curso sucessivo
na bacia do Prata. Nada mais moderno que a criao de um mecanismo
que j funciona h mais de trs dcadas e constitui pea insubstituvel da
matriz energtica limpa e renovvel do Brasil.
Uma das qualidades que justamente honrava Joo que, embora
imerso at a raiz dos cabelos na tradio histrico-cultural da diplomacia
brasileira na regio, ele jamais partilhou o fundo de desconfiana ou
mesmo de animosidade em relao Argentina que sempre caracterizou
os adeptos do Partido Conservador no Imprio. Joo Hermes era a
encarnao mesma do equilbrio, do sentido da medida e da proporo, da
moderao, do predomnio da razo jurdica sobre as paixes polticas e
os ressentimentos histricos.
* Diplomata aposentado. Foi Secretrio-geral da UNCTAD entre 1995 e 2004 e Subsecretrio-

-geral da ONU no mesmo perodo; embaixador do Brasil em Genebra, Washington e Roma;
Ministro da Fazenda em 1994.
344
Havia nele, alm do lado platino, muito do diplomata treinado na

cria romana, a outra de suas especialidades. Ele havia servido longos
anos no Vaticano, conhecia como ningum os meandros da antiga
diplomacia da Igreja e adquiriu at certo ar cardinalcio na maneira de ser e
de falar. Penso que jamais partilhou o fundo de desconfiana antiargentina
de muitos dos diplomatas brasileiros do passado justamente porque a
experincia da diplomacia eclesistica ensinou-lhe as virtudes da pacincia,
da benignidade, do realismo de longo prazo. Imprimiu-lhe, acima de tudo,
qualidade na qual creio que ningum o igualou: a extraordinria prudncia,
no no mau sentido da vacilao, da insegurana, mas como atributo que
lhe permitia analisar e antecipar todas as possveis implicaes negativas
de cada palavra, de cada gesto.
No resisto narrar aqui pequena anedota da qual sou hoje o nico
dos protagonistas vivos e que ilustra o que quero dizer. Estvamos em
1978, ltimo ano do governo do presidente general Ernesto Geisel, e Joo
Hermes, ento chefe do Departamento das Amricas, era o principal,
na verdade, quase nico assessor com conhecimento jurdico e vivncia
pessoal do problema que auxiliava o ministro Azeredo da Silveira na
negociao para tentar compatibilizar as condies de operacionalidade
da usina de Itaipu, j em avanado estgio de construo, e o projeto
da usina de Corpus Christi, na divisa paraguaio-argentina, quilmetros
abaixo. O essencial das tratativas se desenrolou no Itamaraty de Braslia e o
negociador argentino foi o embaixador Oscar Camilin, falecido tambm
neste ano, no ms de fevereiro, um dos mais brilhantes analistas de poltica
externa, antigo redator-chefe de El Clarn e futuro ministro das Relaes
Exteriores e da Defesa da Argentina.
Camilin era meu velho amigo, dos tempos em que servi como
secretrio na embaixada em Buenos Aires e havamos conservado estreita
ligao ao longo dos anos. Sentia-se s vezes um tanto desamparado por
ter de lidar com Silveira, que no era propriamente um adepto da difcil
arte do dilogo e tendia em certas ocasies a monopolizar a conversa
com suas opinies categricas. Em mais de uma ocasio, aps renovada
frustrao com o chanceler, Camilin me procurava para se queixar: Que
debo hacer, Rubens, mi gobierno me encarga de presentar una nueva
propuesta y tengo en Itamaraty dos interlocutores, uno, Silveira, quien
345
solo habla y no escucha, el outro, Joo Hermes, quien solo escucha y no

habla. Que debo reportar a mi gobierno?!
Pondo de lado o humor da situao, a verdade que, devido
questo das duas turbinas adicionais suscitada na ltima hora pelo Brasil e
o Paraguai, a negociao no conseguiu chegar a bom termo no governo
Geisel, que terminou em maro de 1979. Joo Hermes permaneceu como
assessor do ministro Saraiva Guerreiro e, em cerca de seis meses, o impasse
que durara anos seria resolvido em outubro com a assinatura do Acordo de
Compatibilizao entre Itaipu e Corpus, soluo definitiva que j desafiou
o teste de mais de 35 anos de durao. Alis, uma nota curiosa de p de
pgina que Corpus jamais sairia do papel... claro que o ministro deu a
orientao geral, mas a negociao passo a passo foi conduzida pela mo
firme de Joo, como posso atestar pois trabalhei a seu lado e uma ou outra
vez o substitu nessa poca.
Modelo de modstia, de autoapagamento (outra qualidade religiosa),
nunca lhe deram o merecido realce na remoo do ltimo grande obstculo
que entorpecia a cooperao com a Argentina. Esse relacionamento
comearia a florescer em duas reas fundamentais, a da integrao que
levaria no devido tempo ao Mercosul e a da construo da confiana em
matria nuclear, a partir de Sarney-Alfonsn, justamente quando Joo
Hermes era o embaixador do Brasil em Buenos Aires. Vale, assim, a pena
realar seu papel crucial num dos exemplos mais indiscutveis, na histria
diplomtica das Amricas, da soluo de um grave conflito exclusivamente
por meio da negociao e do esprito de compromisso. Em comparao
com o abuso propagandstico recente de falsos xitos diplomticos que
no passam de operaes de public relations destinadas a uma vida fugaz,
penso que essas realizaes palpveis e durveis constituem o que de
mais prximo existe na diplomacia brasileira contempornea das grandes
contribuies de Rio Branco no comeo do sculo 20.
Em registro diferente, vale assinalar que, sendo um dos maiores
eruditos que passaram pelo Itamaraty, conhecendo como ningum a
histria diplomtica do Brasil nos menores detalhes, era personalidade de
modstia a toda prova. Joo Hermes era um gentleman e, fora da carreira,
um colecionador exmio desde os 14 anos de idade, como seu tio, o
embaixador Fonseca Hermes. Pertencia ao grupo seleto, de trs ou quatro
pessoas, que eram os maiores conhecedores, em nvel de percia judiciria,
346
da arte brasileira do passado, sobretudo de esculturas, pinturas, mobilirio

e prataria da colnia e do sculo 19. Na segunda metade dos anos 60,
organizou quase sozinho no Museu de Arte Decorativa de Buenos Aires
(Palcio Errzuriz), uma exposio notvel que ficou durante semanas
a fio em primeiro lugar entre as mais visitadas na capital argentina: El
Arte Luso-Brasileo en el Ro de la Plata, com mveis, esculturas, pratas e
quadros quase todos de velhos conventos e residncias argentinas. Uma
s pea proveio do Brasil, do Itamaraty, a Divina Pastora. JH mostrou
assim como era intenso, j na colnia mais remota, o relacionamento
cultural entre o Brasil e o Vice-Reinado. Boa parte das imagens religiosas
argentinas, inclusive as duas mais clebres, o Cristo da Catedral de Buenos
Aires e a Virgen de Lujn, padroeira da Argentina, haviam sido realizadas
por artesos portugueses ou brasileiros, alguns at de origem crist-nova.
Maria Amlia, companheira de Joo Hermes, falecida anos antes do
marido, deixou a todos que a conhecemos a recordao de uma pessoa que
aliava a doura, a fidalguia de gosto, a generosidade de esprito fortaleza
de carter, a uma personalidade harmoniosa, transbordando de energia e
inteligncia. Formavam juntos um casal que encarnava o melhor do Brasil
nos seus valores autnticos de retido, cultura, equilbrio, graa, esprito
e beleza. Fique aqui, neste breve artigo, o preito de comovida amizade
e irremedivel saudade dos muitos que devem a Maria Amlia e a Joo
Hermes um tributo de gratido pelo privilgio de hav-los conhecido e
admirado.
347
Publicaes Recentes da FUNAG
Brasil e China: 40 anos de Relaes Diplomticas
Anlises e Documentos
Srgio Eduardo Moreira Lima (Organizador)
O livro Brasil e China: 40 Anos de Relaes Diplomticas Anlises e

Documentos rene trabalhos de diplomatas e acadmicos sobre diferentes
aspectos do relacionamento bilateral poltico, econmico-comercial,
cientfico e tecnolgico a partir de seu restabelecimento em 1974. Ao
final da srie de ensaios, so apresentados documentos de referncia sobre
a evoluo dos contatos oficiais bilaterais nas ltimas quatro dcadas.
Partindo de uma posio modesta no intercmbio comercial do Bra-
sil nos anos 1970 e no conjunto do seu relacionamento internacional, a
China representa hoje nosso principal parceiro comercial e fonte cada
vez maior de investimentos diretos. Essa evoluo reflete a ascenso da
China e a aproximao com o Brasil tanto no campo bilateral poltico e
econmico, como no mbito do G20 e no BRICS que teve na Cpu-
la de Fortaleza, em 2014, forte impulso institucional com a criao do
Novo Banco de Desenvolvimento e do Arranjo Contingente de Reser-
vas. Nos contextos bilateral, plurilateral e multilateral o dilogo entre
os dois pases pode contribuir para superar desafios de natureza global,
como mudana do clima, padres de desenvolvimento sustentvel e uma
ordem internacional mais inclusiva e justa.
A despeito do enorme potencial da aproximao entre o Brasil e a
China, persiste grande dficit de conhecimento mtuo. Para preencher
essa lacuna, a Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG) e os Institu-
tos Chineses para as Relaes Internacionais Contemporneas (CICIR)
acordaram iniciar ciclo de estudos tendo como referncia o ano de 2014,
em que se comemorou o 40 aniversrio das relaes diplomticas Bra-
slia-Pequim. O presente livro um primeiro resultado do Memorando
de Entendimento para Cooperao e Parceria entre as duas instituies.
349
O livro aberto por captulo do embaixador Jos Alfredo Graa

Lima sobre as Perspectivas das relaes sino-brasileiras aps a visita do presidente
Xi Jinping, que cobre o universo do relacionamento bilateral numa sntese
que supera preconceitos e mostra o alcance da cooperao muito alm do
comrcio de produtos de base. Segue-se captulo de autoria do embaixador
Francisco Mauro Brasil de Holanda intitulado 40 anos das relaes Brasil-
-China: de onde viemos, onde estamos, para onde vamos, que analisa a evoluo
dos dois pases no perodo e suas convergncias, identifica aspectos
das relaes bilaterais que lhes conferem identidade prpria e eventual
referncia para futuras iniciativas conjuntas.
A ministra Tatiana Rosito discorre sobre a Evoluo das relaes econmicas
Brasil-China e perspectivas futuras. Na sua viso, os governos tm feito a sua
parte e proporcionado caminhos para o adensamento das relaes. Nesse
contexto, a realizao do potencial do desenvolvimento das relaes Brasil-
-China passa pela participao cada vez maior das empresas e da sociedade.
O aprofundamento desse relacionamento poderia oferecer oportunidades
para a participao de setores da economia brasileira nas cadeias globais
de valor, beneficiando-se do movimento de rebalanceamento da economia
chinesa.
Em captulo intitulado Brasil e China: novos desafios e dinmicas de
cooperao em Cincia e Tecnologia, a professora Anna Jaguaribe examina a
evoluo das polticas de inovao nos dois pases. As anlises se encerram
com a contribuio do ministro Mauricio Carvalho Lyrio e do conselheiro
Kassius Diniz da Silva Pontes sobre A estratgia de insero internacional
do Brasil, que apresenta uma viso de conjunto sobre o relacionamento
externo de nosso pas.
(texto extrado do prefcio do livro, com adaptaes)
350
Varnhagen (1816-1878) - Diplomacia e Pensamento

Estratgico
Srgio Eduardo Moreira Lima (Organizador)
Esta publicao rene textos que oferecem uma perspectiva indita

acerca da trajetria de Varnhagen e de suas ideias, apresentados por um
grupo de intelectuais durante Seminrio realizado em abril de 2016 no
Instituto Rio Branco e acompanhado de exposio, organizado em parceria
com o Instituto Histrico e Geogrfico Brasileiro (IHGB), a Universidade
de Braslia, o Instituto Martius-Staden e a Fundao Visconde de Porto
Seguro.
A diversidade das vises apresentadas indica a abrangncia do
evento que resultou neste livro. Reflete o alcance da contribuio do
homenageado, que, muito alm do historiador, destacou-se no processo que
levaria a um Brasil territorialmente coeso e integrado. Sua obra e atuao
pblica influram tambm no conceito da nacionalidade e na formao
da identidade brasileira. A viso estratgica de Varnhagen combina
dois importantes campos do conhecimento, a Histria e a Geografia,
amadurecidos pela experincia diplomtica. Em seu conjunto, compem a
moldura existencial, fsica e emprica da formao e do desenvolvimento
da nacionalidade. O engajamento no projeto de transferncia da capital
para o interior, que sintetiza sua preocupao geopoltica, foi muito alm
dos mapas analisados no conforto dos gabinetes e bibliotecas: aventurou-
se em longa e penosa expedio ao Planalto Central para identificar o local
onde deveria erigir-se, futuramente, a nova capital.
A combinao de uma viso estratgica interna, envolvendo o binmio
integridade-integrao do pas, e externa, na relao equilibrada com os
vizinhos sul-americanos, inclusive na definio das fronteiras, faz dele
um dos formuladores do pensamento diplomtico e estratgico durante
o Imprio. Descobrir e explorar todas essas dimenses de Varnhagen,
resumidas nos textos desta publicao, uma merecida homenagem ao
351
seu bicentenrio e um convite s novas geraes para que aprofundem a

pesquisa sobre os formadores da nacionalidade.
(texto extrado da apresentao do livro)
352
frica do Sul: do isolamento convivncia

Reexes sobre a relao com o Brasil
Mario Vilalva
O texto mostra como evoluem as relaes internacionais da frica

do Sul do momento em que se institucionalizam as leis do apartheid (1948)
at o comeo do desmonte do regime segregacionista e a volta a uma
convivncia diplomtica normal (1992). A narrativa termina, portanto,
pouco antes, da aceitao do governo da maioria e da eleio de Mandela
como presidente da Repblica (1994).
Vale chamar ateno do leitor para dois aspectos sobre a evoluo
do regime e sua ao internacional. O primeiro so as variadas formas
de apoio ocidental e mesmo africano que o regime buscou ao longo
do perodo analisado. O texto mostra claramente que a RAS tinha um
componente que a estigmatizava, contribua para o seu isolamento, que
era a segregao racial, e outro, o potencial econmico, constitudo por
riquezas naturais, desenvolvimento tecnolgico (inclusive na rea nuclear),
e vantagens estratgicas, que eram fator de atrao. A maneira como os
sucessivos governos souberam manipular esses fatores de atrao um
dos fatores que explica a persistncia do regime. O segundo aspecto
o da importncia crescente das Naes Unidas. Em poucas questes de
alcance global a ao da ONU ter sido to decisiva e to efetiva. De
fato, o apartheid no era simplesmente um problema interno (como a RAS
preconizava), ele afetava o sistema regional sulafricano e, ao violar direitos
humanos universalmente protegidos, tornarase um problema global.
O texto mostra como o processo de chegar a sanes que realmente
constrangessem o regime e tivessem impacto no foi fcil e nem imediato.
Mas, sem a influncia da ONU, a dissoluo do regime segregacionista
teria sido mais difcil. A ONU ofereceu seus melhores instrumentos de
atuao, a legitimidade para um curso de ao, ao condenar o regime, e as
sanes que davam efetividade vontade da comunidade internacional.
353
A legitimidade internacional modela e cobe as aes de poder. um

exemplo nico da eficcia do multilateralismo.
Alm de um panorama das questes internas da frica do Sul, uma
das contribuies mais relevantes do livro, que, Mario Vilalva, por ter
servido na frica do Sul entre 1982 e 1985, mostra no s seu interesse
pelos assuntos sulafricanos, mas, em ltima instncia, a sensibilidade que
o autor desenvolveu para entender a dinmica social e psicolgica da
classe dominante daquele pas e o sentido da transformao que ocorria
na Repblica da frica do Sul nesses anos ps-apartheid. Vilalva tambm
traz um exame da evoluo das posies brasileiras em relao ao regime
sulafricano e as concluses que colecionam sugestes para a aproximao
entre o Brasil e a RAS.
Apesar de circunscrita no tempo, a tese de Mario Vilalva traz lies
permanentes sobre a poltica externa brasileira. Em primeiro lugar, para
a reflexo sobre a identidade internacional do pas, uma identidade que
ganha novos contornos, sendo a relao com os africanos um fator es-
sencial nesse processo. De fato, o modo como nos relacionamos com o
regime segregacionista e com a poltica colonialista de Portugal foi deci-
sivo para definirmos o componente africano da identidade internacional
brasileira.
(texto extrado da apresentao do livro, com adaptaes)
354
O Resgate das Cincias Humanas e das

Humanidades Atravs de Perspectivas Africanas -
Coleo
Helen Lauer e Kofi Anyidoho (organizadores)
A FUNAG apresenta este ambicioso projeto de traduo para

o portugus, em quatro volumes, de Reclaiming the Human Sciences and
Humanities Through African Perspectives. Publicada em 2012, a obra original
rene mais de oitenta textos, inditos em nossa lngua, alguns verdadeiros
clssicos contemporneos escritos nos anos setenta por idelogos da
descolonizao e da emancipao intelectual da frica. Em seu conjunto,
os autores apresentam interpretao dos desafios e das questes com
que se deparam os povos africanos de uma perspectiva prpria, ainda
pouco conhecida, que busca conjugar autonomia cultural com cidadania
e desenvolvimento. Trata-se de um exerccio essencialmente crtico de
aspectos etnocntricos e padres conservadores do pensamento ocidental
e de sua influncia tanto sobre a realidade africana, quanto sobre a
percepo dessa realidade.
O Resgate das Cincias Humanas e das Humanidades atravs de Perspectivas
Africanas uma compilao de estudos, inspirada inicialmente por um
simpsio na Universidade de Gana, em 2003, no esforo de refletir sobre
a questo do ponto de vista cientfico com vistas a restabelecer, no plano
mais alto do conhecimento, a perspectiva ausente, resultante de longo
perodo de domnio e explorao externa, amparados em teorias que no
poderiam subsistir ao escrutnio da Histria. O propsito original da obra
foi o de promover e estimular o conhecimento da frica a partir de uma
viso autctone, restauradora e enriquecedora das cincias humanas. Os
autores dos artigos so ou foram tambm personalidades destacadas da
intelectualidade, da poltica e da sociedade de regies africanas, atualmente
anglfonas, integradas por grupos tnicos, como os iorubs, que tanto
influram na formao do povo brasileiro.
(texto extrado da apresentao do livro, com adaptaes)
355
Pensamiento Diplomtico Brasileo - Formuladores

y Agentes de la Poltica Exterior (1750-1964)
Jos Vicente de S Pimentel (Organizador)
La obra Pensamiento Diplomtico Brasileo Formuladores y

Agentes de la Poltica Exterior (1750-1964), compuesta de trs volmenes,
constituye el resultado de ese proyecto pionero de la FUNAG con el
objetivo de exponer y debatir la evolucin de um pensamiento brasileo
sobre las relaciones internacionales y su poltica exterior. Explora la
identificacin y el anlisis de las ideas y los conceptos subyacentes en la
prctica de la diplomacia brasilea desde sus inicios incluso precediendo
la independncia en 1822 hasta el ao de 1964, destacando, al mismo
tiempo, los personajes que se distinguieron en esta elaboracin conceptual
y en la discusin de los valores que orientaron la accin diplomtica
brasilea durante el periodo.
Dada la importancia regional de Brasil y su proyeccin global, ese
esfuerzo indito en la historiografa diplomtica nacional se reviste de
inters tambin para la comunidad de investigadores y estudiosos del
asunto en otros pases, fundamentalmente, em las Amricas y en Europa.
La traduccin al espaol y al ingls (esta ltima an en fase de conclusin),
constituye un passo necesario para tornar la obra accesible a nuestros
vecinos y al pblico extranjero. Adems, la centralidad de la diplomacia
en las cuestiones de Estado y la importancia especial que ha adquirido em
Brasil como consecuencia de la dimensin de su espacio, del nmero de
pases de su entorno geogrfico, as como de la diversidad de los elementos
formadores de la nacionalidad, tornan la narrativa an ms atractiva ms
all de las fronteras nacionales.
La presente publicacin tiene la pretensin de servir de estmulo
para la investigacin, la profundizacin de los temas tratados en esos
tres volmenes y su eventual continuidad por otros investigadores a
partir, tambin, de la percepcin externa y de perspectivas distintas
bien fundamentadas. La actual versin en espaol pretende ser una
356
valiosa contribucin al inters sobre el tema y la creciente demanda de

publicaciones en esa lengua en la pgina web de la FUNAG.
(Texto extrado da apresentao do livro)
357
O Brasil no Conselho de Segurana das Naes

Unidas (1945-2011)
Gustavo Gerlach da Silva Ziemath
O livro busca analisar a participao do Brasil no Conselho de

Segurana das Naes Unidas. Sendo o Brasil um dos pases com maior
nmero de participaes como membro no permanente atrs apenas
do Japo , tornou-se um dos objetivos centrais da poltica externa
brasileira nos ltimos anos a consolidao do pas como membro do
Conselho. O Brasil em seus esforos diplomticos em conjunto com
outros pases busca sua reforma e seu aprimoramento. O trabalho, ao
propor a compreenso de longo prazo da participao brasileira nos 10
mandatos aos quais foi eleito no rgo de paz e segurana da Organizao
das Naes Unidas (ONU), buscando encontrar continuidades ou
descontinuidades de posicionamentos, tenta trazer novos argumentos para
a anlise do assunto, que se torna cada vez mais relevante medida que
o Brasil tem sua poltica externa e sua pretenso de reformar o Conselho
reconhecidas internacionalmente.
(Texto extrado da introduo do livro, com adaptaes)
358
O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo:

a articulao de um novo paradigma de segurana
coletiva (2a edio)
Antonio de Aguiar Patriota
O livro do ex-chanceler do Brasil trata das modificaes na atuao

do Conselho de Segurana das Naes Unidas desde sua criao, aps
a II Guerra Mundial, at os anos 1990. Patriota aponta a Guerra do
Golfo como um divisor de guas na performance do Conselho: antes,
imobilizado pelas disputas entre as superpotncias durante a Guerra Fria,
o rgo passou por um momento de revitalizao e, principalmente,
de modificao na interpretao das diretrizes que autorizam medidas
coercitivas sob o Captulo VII da Carta, abrindo novas perspectivas para a
instrumentao da segurana coletiva.
Em janeiro de 1992, os chefes de estado e governo dos pases-membros
do Conselho de Segurana chegaram a reafirmar seu compromisso com
o sistema de segurana coletiva da Carta para lidar com ameaas paz e
reverter atos de agresso. Mas as circunstncias claras de agresso contra a
integridade territorial de um estado membro, que caracterizaram o episdio
do Golfo, no voltariam a reproduzir-se, e surgiriam, em contrapartida,
desafios novos na Somlia, na ex-Iugoslvia, em Ruanda, no Haiti, cujo
tratamento sob o Captulo VII pode ser analisado como a expresso de
um processo no sistemtico de articulao de um novo paradigma de
segurana coletiva por decises ad hoc do Conselho de Segurana.
Essas experincias, aliadas a outras na aplicao de sanes, apontam
no sentido de uma reformulao dos objetivos da segurana coletiva,
que passam a se definir no somente em funo do combate a atos de
agresso internacionais e da reduo dos nveis de violncia interestatal,
mas tambm na ateno dispensada a manifestaes de instabilidade no
interior dos estados, sejam elas o produto de conflitos armados ou no.
Com esses casos posteriores Guerra do Golfo, a partir da qual, sob
influncia de Boutros-Ghali e de sua Agenda para a Paz, o Conselho
359
de Segurana operou saltos quantitativos e qualitativos na autorizao da

coero.
O livro analisa os casos acima mencionados, identifica outros atores e
termina mostrando o posicionamento e a atuao do Brasil nesse contexto.
(Texto extrado da introduo do livro, com adaptaes)
360
Poltica Externa Brasileira Discursos, artigos e

entrevistas Volume II
Antonio de Aguiar Patriota
Esta coletnea se soma ao primeiro volume relativo ao perodo de

2011 a 2012 e lana um olhar particular sobre as transformaes em curso
no sistema internacional ao delinear uma narrativa sobre a maneira como
o Brasil se percebe no mundo contemporneo aps mais de uma dcada
de mudanas societrias. Este compndio compreende um curto inter-
valo de tempo, entre janeiro e agosto de 2013, mas revela intensa atividade
diplomtica em decorrncia do fato de o Brasil ter passado a situar-se
no centro dos mais importantes debates internacionais. Os vinte e trs
textos que compem este volume foram distribudos em duas sees.
A primeira parte do livro trata da viso brasileira das relaes internacionais,
baseada no multilateralismo e no direito internacional, englobando
temas como governana global, reforma das organizaes multilaterais,
cooperao e desenvolvimento. A segunda parte deste livro detm-se mais
especificamente sobre cada um dos eixos do sistema de governana global:
paz sustentvel, desenvolvimento sustentvel e direitos humanos.
(Texto extrado da apresentao do livro, com adaptaes)
361
Teoria das Relaes Internacionais

(2 edio)
Thales Castro
com satisfao que a FUNAG lana a segunda edio, revista e

atualizada, de Teoria das Relaes Internacionais, do doutor Thales Castro,
professor adjunto da Universidade Catlica de Pernambuco (UNICAP) e
da Fundao Damas (FADIC), em Recife. Trata-se de um dos livros mais
procurados do catlogo da Fundao dentro de seu universo temtico.
O propsito de sua reedio, a pedido da comunidade acadmica,
responder ao interesse na obra, a nica publicao da FUNAG que fornece
um quadro amplo das teorias de Relaes Internacionais. O presente
trabalho tem-se mostrado de grande utilidade para alunos de graduao
e ps-graduao em Relaes Internacionais, bem como para aqueles que
buscam ingressar na carreira diplomtica, por meio do exame do Instituto
Rio Branco (IRBr). Num mundo que se globaliza e se torna cada vez
mais interdependente, o estudo e o conhecimento das teorias de Relaes
Internacionais fazem parte da busca por formulaes autnomas para as
pesquisas sobre as relaes internacionais do Brasil. A reedio mais
um passo da Fundao no sentido de fortalecimento do dilogo no meio
acadmico e entre academia e diplomacia.
(Texto extrado da apresentao do livro, com adaptaes)
362
Esta publicao foi elaborada com as fontes Garamond,
Georgia, Myriad Pro e Trajan Pro, verses open type.

1186 Cadernos de Politica Exterior Ano 2 Volume 4 PDF

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cadernos de

Publicao semestr al do Instituto de Pesquisa

Ministro de Estado Jos Serra

fundao alexandre de gusmo

Diretor Ministro Paulo Roberto de Almeida

Diretor Embaixador Gelson Fonseca Junior

Presidente: Embaixador Srgio Eduardo Moreira Lima

Membros: Embaixador Ronaldo Mota Sardenberg

Fundao Alexandre de Gusmo Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais

Cadernos de Poltica Exterior / Instituto de Pesquisa de Relaes Internacionais.

1. Poltica externa - Brasil. 2. Relaes Internacionais - Brasil. I. Instituto de Pesquisa de

Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei n. 10.994, de 14/12/2004.

Apresentao Os editores VII

Uma diplomacia presidencial a Michel Temer 11

Brasil e Argentina, amizade para o Jos Serra e Susana Malcorra 15

A poltica externa brasileira Srgio Eduardo Moreira Lima 17

BRICS: de Fortaleza a Goa Kenneth Felix Haczynski da Nbrega 29

O Brasil e os enfoques multilaterais Maximiliano Barbosa Fraga 57

O debate sobre guerra cambial Jos Gilberto Scandiucci Filho 83

Poltica Externa e participao Vanessa Dolce de Faria 113

A atuao internacional do Brasil na Pedro Marcos de Castro Saldanha 141

Egito: evoluo da poltica externa Luiz Eduardo Fonseca de Carvalho 159

Gilberto Freyre e a diplomacia Alessandro Warley Candeas 193

A construo do direito Paulo Roberto de Almeida 241

Os 45 anos de existncia da Gustavo Gouva Maciel 299

Documentos relevantes: Discursos e Homenagens 325

Pronunciamento do Presidente da Repblica, Michel Temer, durante 325

Discurso do Presidente da Repblica, Michel Temer, durante a 332

Pronunciamento do Secretrio-geral das Naes Unidas, Antnio 340

Homenagem ao ltimo representante da tradio diplomtica 344

Publicaes Recentes da FUNAG 349

O quarto nmero dos Cadernos d continuidade poltica j adotada

debates sobre a temtica. Jos Gilberto Scandiucci Filho discute aspectos

Nossa poltica externa deve ajustar-se aos interesses e aos valores

1 Publicado no jornal O Estado de S. Paulo em 25 de dezembro de 2016.

A indicar a retomada da vocao verdadeiramente universalista de

quatro continentes: Amricas, frica, Europa e sia. A nosso convite,

Celebramos neste 2016 os 30 anos da Ata para a Integrao Argentino-

1 Publicado no jornal Folha de S. Paulo em 8 de dezembro de 2016.

no h integrao sem democracia foi o esteio para que Brasil e Argentina

Belm, 9 de novembro de 2016.

Magnfica vice-reitora da Universidade da Amaznia (UNAMA),

* Embaixador e presidente da Fundao Alexandre de Gusmo (FUNAG).

um dos mais importantes centros de reflexo sobre a atuao externa de

servios, por exemplo. Superar os entraves ainda existentes e desenvolver

Ainda no campo regional temos outros dois desafios a enfrentar,

Queremos tornar a Amrica do Sul um espao de efetiva integrao

chamados gadgets, como tablets e celulares, dever se expandir de US$ 1,7

claramente nossas prioridades de governo. Para que isso ocorra de

A sia outro exemplo conhecido. J mencionamos a China e o

O Brasil e os temas globais

so vtimas de conflitos e da falta de oportunidades e no aceitvel, por

Tais mecanismos alternativos no dispensam, contudo, a necessidade

formulada e implementada com o objetivo de ajudar a responder a nossos

* Diretor do Departamento de Mecanismos Inter-regionais do Itamaraty. O autor agradece as

reforarem a vertente de cooperao financeira entre os cinco pases,

de pases na cena internacional contempornea, com base em modelos de

ou potencialmente, em vrios campos. A primeira Declarao dos Lderes

que tenham efetivamente potencial de gerar iniciativas conjuntas com

9 DAMICO, Flvio. Op. cit, p. 68-69.

modestas as perspectivas de aportes de capital a instituies multilaterais de

Novo Banco de Desenvolvimento

o final de 2015 e o primeiro trimestre de 2016. O primeiro aporte de