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Migrao por Sobrevivncia: Solues

Brasileiras

Survival Migration: Brazilian Solutions

LIvRI Laboratrio de Interveno por Refgio e Imigrao 1

Resumo: O trabalho pretende tratar do problema da delimitao e relevncia da


distino entre duas modalidades de deslocamento humano que hoje so
entendidas e compartilhadas por muitos Estados-nacionais modernos: os
chamados migrantes econmicos e os refugiados. No entanto, observado que
entre essas duas categorias existe um grupo, o qual chamaremos de migrantes
por sobrevivncia no refugiados, baseando no conceito de Betts. O texto
abordar a vulnerabilidade desse grupo e a necessidade de uma proteo
internacional que os incorpore. Sero explicitados quatro casos em que o Brasil
adotou posturas diferentes para cada um deles.
Palavras-chaves: Refgio; Migrao Forada; Migrao por Sobrevivncia;
Fluxos Mistos; Direitos Fundamentais; Regimes Internacionais.

Abstract: The following article aims to address the problem of the delimitation
and relevance of the distinction between two types of human displacement that
are understood and shared by many modern national States: called economic
migrants and refugees. However, it is observed that between these two
categories there is a group, which will call for survival migrants not refugees,
based on the Betts concept. The text will talk about the group's vulnerability and
the need of international protection that incorporates them. It will show four
cases in which Brazil has adopted different postures for each of them.
Keywords:Refuge; Forced Migration; Survival Migration; Mixed Flows;
Fundamental Rights; International Regimes.

1Participaram da autoria do presente trabalho, em ordem de responsabilidade, os membros: Mariana


Almeida Silveira Corra, assistente voluntria de Elegibilidade da Critas Arquidiocesana Rio de Janeiro
(CARJ), graduada emRelaes Internaicionais, com e-mail mariana_asc@hotmail.com; Rasa Barcellos
Nepomuceno, graduanda em Relaes Internacionais pela UFRJ, assistentevoluntria de Elegibilidade
da CritasArquidiocesana Rio de Janeiro (CARJ); WeslleyWeslley H. C. Mattos, mestrando do Programa
de Ps-Graduao em Cincias Sociais, PPCIS-UERJ. Todos os autores so membros do Laboratrio de
Refgio e Migrao e, no mbito dele, produziram conjuntamente o presente artigo.

1
Os fluxos de migrao so frequentes no mundo desde os mais remotos tempos.
No entanto, o volume de migrantes variou dependendo do perodo histrico, sendo
a motivao para os deslocamentos muito diversa. Atualmente, as migraes
so classificadas basicamente como foradas ou espontneas. Em geral, os
Estados determinam medidas de proteo para aqueles que se deslocaram
foradamente (na realidade, isso acontece apenas para os refugiados estatutrios;
os demais migrantes forados no tm garantia de nenhuma proteo), enquanto
que os migrantes espontneos devem procurar alternativas de regularizao ou
sofrem com medidas restritivas. Quem so aqueles que os Estados consideram
migrantes forados? E quem seriam os espontneos?
A migrao forada pode ter vrias origens ou causas, incluindo perseguio,
violncia, acidentes naturais ou desastres ecolgicos e ambientais. Para aqueles
que fogem em razo de perseguies perpetradas em razo de nacionalidade ou
por motivos polticos, dentre outros motivos, h previso de proteo definida por
instrumentos jurdicos internacionais. Os Estados signatrios da Conveno de
1951 das Naes Unidas sobre o Estatuto do Refugiado assumem o compromisso
de dar proteo s pessoas que so vtimas de perseguio, em razo de sua
nacionalidade, raa (ou etnia), sexo, religio, grupo social ou opinies polticas.
Esta Conveno, assim como, o protocolo de 1967, foram criados visando proteger
sobretudo os deslocados em razo da Segunda Guerra Mundial, mas mesmo antes
a comunidade internacional havia estabelecido mecanismos de proteo em razo
dos deslocamentos massivos causados pelas mudanas na Rssia.
Dentro do contexto africano, em 1974, um grande nmero de naes
convencionou estender o conceito de refugiado, atravs da Conveno da
Organizao de Unidade Africana que Rege os Aspectos Especficos dos Problemas
dos Refugiados em frica, estabelecendo carter vinculativo ao ser ratificada. Essa
conveno foi criada com o objetivo de proteger os migrantes forados que
cresciam em grande nmero em virtude de inmeros conflitos existentes,
causados pelo fim da era colonial na frica.2

O termo refugiado aplica-se tambm a qualquer pessoa que, devido a uma


agresso, ocupao externa, dominao estrangeira ou a acontecimentos que
perturbem gravemente a ordem pblica numa parte ou na totalidade do seu pas
de origem ou do pas de que tem nacionalidade, seja obrigada a deixar o lugar
da residncia habitual para procurar refgio noutro lugar fora do seu pas de
origem ou de nacionalidade.3

Na Amrica Latina, ocorreram encontros entre os pases da regio que


culminaram na criao da Declarao de Cartagena. Esta pretendia atender a
demanda da poca, no momento, em que diversos pases da Amrica Central e o
Chile passavam por ditaduras, nas quais houve vrios conflitos armados que
provocaram mais de 2 milhes deslocamentos para pases da mesma regio
(Amrica Latina), EUA e Canad.4 (Seria bom colocar o ano, 1984);

(...) a definio ou o conceito de refugiado recomendvel para sua utilizao na


regio o que, alm de conter os elementos da Conveno de 1951 e do
Protocolo de 1967, considere tambm como refugiados as pessoas que tenham
fugido dos seus pases porque a sua vida, segurana ou liberdade tenham sido
ameaadas pela violncia generalizada, a agresso estrangeira, os conflitos
internos, a violao macia dos direitos humanos ou outras circunstncias que
tenham perturbado gravemente a ordem pblica.5

2JUBILUT, LilianaLyra; Apolinrio, Silvia Menicucci. O. S. A necessidade de proteointernacional no


mbito da migrao.
3Conveno da Organizao de Unidade Africana QueRegeosAspectosEspecficos dos Problemas dos
Refugiadosemfrica, artigo1 inciso II.
4ANDRADE, Jos Henrique Fischel de.Regional policy approaches and harmonization: a latinamerican
perspective. p. 400.
5Declarao de Cartagena, Concluses e recomendaes III Terceira

2
No entanto, diferente da Conveno da OUA, a Declarao possuiu carter
meramente recomendatrio e pretendia expandir a definio de refugiado. Ela
obteve forte adeso ao ser includa na legislao de 14 pases da regio. 6
A Lei brasileira 9.474 de 1997 foi criada sob o esprito da Declarao de Cartagena.
Alm de reconhecer como refugiado os que sofrem perseguio, seja ela por
motivos de raa, opinio poltica, religio grupo social ou nacionalidade, a Lei
reconhece como refugiados todos aqueles que se encontravam em um territrio
marcado por situao de grave generalizada violao dos Direitos Humanos.

Art. 1 Ser reconhecido como refugiado todo indivduo que:


I - devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de
nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas;
II - no tendo nacionalidade e estando fora do pas onde antes teve sua residncia
habitual, no possa ou no queira regressar a ele, em funo das circunstncias descritas
no inciso anterior;
III - devido a grave e generalizada violao de direitos humanos, obrigado a deixar
seu pas de nacionalidade para buscar refgio em outro pas.7

O inciso III do artigo 1 da lei 9.474/97 prev proteo para os deslocados de


regies de conflito, os quais no necessariamente sofrem uma perseguio, mas
sofrem, por exemplo, com a violncia ou ameaa de violncia em razo da
existncia ou aproximao de grupos que devastam cidades, at mesmo,
exterminam populaes. O caso dos congoleses de algumas regies da Repblica
Democrtica do Congo, como os Kivus ou os Srios, so exemplos de aplicao do
inciso III. Os congoleses dessas regies so obrigados a migrar, devido ao de
grupos rebeldes que praticam aes extremamente violentas, como assassinatos,
sequestros, estupros massivos, pilhagens, dentre outras. Os srios sofrem com
bombardeios constantes em decorrncia do intenso conflito existente no pas.
Nesses casos fcil constatar a grave e generalizada violao dos Direitos
Humanos nestas regies. Adiante, trataremos destes casos mais detalhadamente.
Todavia, podemos observar que existem fluxos migratrios que no se
enquadram em nenhuma das definies estabelecidas pela lei brasileira de refgio,
e que, no entanto, se enquadram na definio de migrao forada. Como
classificaresses migrantes, que no so nem considerados refugiados nem
migrantes econmicos? As autoridades brasileiras, assim como, outros pases, os
classificam de migrantes econmicos e somente no caso do Haiti por razes
humanitrias. Contudo, essa classificao no define exatamente sua situao, j
que migrantes econmicos so fluxos espontneos. Logo, esse grupo de pessoas
estaria entre a dicotomia de refugiados e migrantes econmicos. O caso dos
ganeses que chegam ao Brasil so exemplos deste tipo de migrao.
O autor Alexander Betts8 discorre sobre essa temtica e cria o termo
migrantes por sobrevivncia9para classificar novos fluxos de migrao forada que
necessitam de proteo internacional, mas que esto excludos do instituto do
Refgio. Neste artigo, ser explicitado quem so esses migrantes por sobrevivncia,
quais so as suas necessidades e razes para se deslocar, segundo Betts. Ainda,
ser mencionado a vulnerabilidade e ausncia de instituto de proteo para este
grupo, que cai num vcuo entre migrantes econmicos e refugiados. O fluxo de
ganeses para o Brasil ser utilizado como estudo de caso para exemplificar os
migrantes por sobrevivncia, enquanto, os congoleses e srios sero mostrados
como casos clssicos de reconhecimento de refgio e os haitianos sero o exemplo
em que o governo brasileiro adotou uma medida ad hoc para proteger um grupo
vulnervel, sem lhe reconhecer como refugiado. A Repblica Democrtica do Congo,
a Sria e o Haiti sero tratadas neste artigo para efeitos comparativos com o grupo
de migrantes por sobrevivncia que no recebem nenhuma proteo do governo.

6 ACNUR. Trinta anos aps Declarao de Cartagena para os Refugiados, ONU inicia consulta sobre o
tema.
7Lei 9.474 de 22 de julho de 1997.
8Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, Global Governance p.361382.
9 A expresso original nalnguainglesa survival migrants.

3
Migrao por sobrevivncia

O autor Alexander Betts discute acerca do tema de fluxos mistos em seu texto
Survival Migration. Primeiramente, ele trata da definio de refugiado na Conveno
de 1951, na qual a proteo era baseada na perseguio individual. Depois,
comenta a respeito da Declarao de Cartagena na Amrica Latina e Conveno da
Organizao de Unidade Africana que Rege os Aspectos Especficos dos Problemas
dos Refugiados em frica que, igualmente, reconhecem como refugiados pessoas
que se desloquem em decorrncia de violncia generalizada e desordem pblica.
Em seguida, afirma que os instrumentos atuais de proteo migrao forada no
atendem aos novos deslocamentos. O autor relata que a interao da combinao
de desastres ambientais, estados frgeis e a ausncia de subsistncia culminam na
necessidade de proteo por parte da comunidade internacional. Contudo, esses
atores esto fora da proteo estabelecida pelas convenes e declaraes
internacionais acerca do refgio, por isso, muitos pases tendem a classific-los
como migrantes econmicos. Todavia, no o so, pois o deslocamento no
voluntrio. Logo, Betts afirma que esses atores esto entre a dicotomia migrante
econmico e refugiado.10
No contexto de mudana climtica, dentro do debate acerca dos deslocados
ambientais, surge a questo sobre a necessidade de reconhecimento de novas
formas de deslocamento demandando a ampliao do conceito de refugiado ou a
criao de mecanismos complementares de proteo. O autor destaca que os
chamados deslocados ambientais no ocorrem somente pela alterao do clima
ou por desastres naturais, pois esse fenmeno no monocausal, mas vem
acompanhado de outros fatores, como falta de subsistncia e Estado frgil,
incidindo em uma conjuntura, onde h um vcuo institucional.11
Alexander Betts utiliza o conceito de migrao por sobrevivncia para abranger
esses novos atores, que so definidos como pessoas que esto fora de seu pas de
origem em virtude de uma ameaa real sua existncia, qual no tm acesso
soluo ou reparao domstica(no tendo acesso a uma soluo ou reparao
dentro do prprio pas).12 Esta definio nos traz trs elementos chave (i) estar fora
de seu pas de origem; (ii) ameaa sua existncia; e (iii) acesso soluo ou
reparao domstica. Os primeiro e terceiro elemento no parecem ser difceis de
entender: estar fora de seu pas de origem quer dizer que a pessoa demanda
proteo comunidade internacional por no ter acesso a solues ou reparaes
domsticas.
Aquela definio similar ao inciso I do artigo primeiro da lei do refgio
9.474/97, devido a fundados temores de perseguio por motivos de raa, religio,
nacionalidade, grupo social ou opinies polticas encontre-se fora de seu pas de
nacionalidade e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas;. O
fundado temor de perseguio da lei do refgio se assemelha ameaa real
sua existncia da migrao por sobrevivncia, assim como, o encontra-se fora do
seu pas de origem assemelha-se a esto fora de seu pas de origem e, por fim, o
e no possa ou no queira acolher-se proteo de tal pas semelhante a no
tm acesso soluo ou reparao domstica. A similaridade entre a lei brasileira
e o conceito de Betts ocorre, porque ambos tratam da proteo que indivduos
obrigados a migrar devem receber (na realidade h tambm forte dissimilaridade
em relao ao motivo da perseguio, que no inclui questes ambientais ou
apenas a fome. Na minha opinio as ticas so diferentes, pois Betts parte da
situao do migrante forado, independentemente das causas que originam a
migrao, enquanto a Lei brasileira foca justamente as causas: perseguio ou
violao de direitos, e s. No por acaso que um fala em perseguio e outro
em ameaa existncia: todo perseguido tem sua existncia ameaada, mas

10Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, p.361-382.


11IDEM.
12Traduo livre de persons outside their country of origin because of an existential threat to which
they have no access to a domestic remedy or resolution.

4
nem toda pessoa que tem sua existncia ameaada perseguida). Alexander Betts,
neste raciocnio, afirma que todo refugiado pelas convenes internacionais um
migrante por sobrevivncia, porm nem todo migrante por sobrevivncia um
refugiado, assim como, todo migrante por sobrevivncia um migrante
internacional, porm nem todo migrante internacional um migrante por
sobrevivncia.13 O autor mostra o seguinte diagrama:

Figura 1: Diagrama Mostrando a Relao Conceitual entre Migrante por Sobrevivncia, Refugiados
e Migrante Internacional14

O conceito de migrante por sobrevivncia, tambm, pode acolher aqueles que


vivem em uma situao de privao ou restrio de determinados direitos
fundamentais em seu pas de origem e que, por isso, precisam buscar esses direitos
em outro pas. Betts fundamenta seu conceito utilizando o termo direito bsico de
Henry Shue que foi aplicado esfera do refgio por Andrew Shacknove. Este termo
pode ser definido como o direito sem o qual nenhum outro pode ser desfrutado,
assim, existindo trs tipos de direitos bsicos: liberdade bsica; segurana bsica e
subsistncia bsica. O autor chama ateno para o fato que a definio de
refugiado se foca na segurana bsica, s vezes, se estendendo liberdade bsica,
porm excluindo a subsistncia bsica.
Betts, ainda, discorre a respeito de inmeras jurisprudncias que surgiram da
Conveno Europeia de Direitos Humanos (CEDH), Conveno Americana sobre
Direitos Humanos (CADH) e Conveno contra Tortura (CAT) que tentam proteger
aqueles excludos pelas convenes do refgio, porm includos pelas demais
convenes citadas. No entanto, a CAT, CEDH E CADH apresentam escopo e
aplicao restritos s necessidades dos migrantes por sobrevivncia no refugiados,
pois esto limitados quanto garantia do direito vida, a no sofrer tortura e
tratamento desumano e degradante. Alm disso, as jurisprudncias costumam vir
do CADH E CEDH provenientes das Amricas e da Europa, dificilmente se aplicando
frica, de onde provm a maioria desses fluxos. Por fim, estas convenes no
garantem direitos econmicos e sociais, excluindo a maioria dos migrantes por
sobrevivncia no refugiados.15
Alexander Betts afirma que, devido ausncia de instrumento internacional
que defina uma proteo aos novos atores e o fato destes permanecerem em
deslocamento, atravessando as fronteiras para diversos pases, cada Estado
hospedeiro define suas prprias solues para essas pessoas. A carncia de
mecanismo permite que os pases disponham de poder discricionrio para a tomada
de deciso em relao a esses deslocados. Assim, as decises tanto nacionais como
internacionais acabam apresentando mais um cunho poltico do que normativo
legal.
O autor mostra alguns exemplos de decises diversas tomadas por um
determinado pas em relao a um fluxo migratrio, como, por exemplo, o caso da
Angola que violou sistematicamente os direitos humanos, perpetuando abusos
contra os migrantes provenientes da Repblica Democrtica do Congo. O Qunia,

13Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, p.365


14Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, p.366
15Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework , p.364-365

5
por exemplo, realizou reconhecimento prima facie de todos os procedentes da
Somlia, que porm receberam direitos limitados. Na frica do Sul, por sua vez,
deram uma resposta ad hoc aos originrios do Zimbabwe, mas estes no obtiveram
status formal e sofrem com a ausncia de direitos econmicos e sociais. 16 O Brasil
apresentou respostas diferentes para fluxos variados: os haitianos receberam visto
humanitrio, uma medida oficial ad hoc, enquanto os srios foram reconhecidos
prima facie como refugiado; os congoleses tm seus pedidos de refgio analisados
caso a caso e, por outro lado, a maioria dos senegaleses so considerados
migrantes econmicos. Essas diferentes respostas a cada fluxo migratrio,
sucedidas em vrios pases, tambm, esto presentes no Brasil e sero discutidas
neste artigo mais adiante.

Por fim, Betts analisa a modificao do conceito refugiado na Amrica Latina e


frica, a qual permite perceber que ele foi ampliado de acordo com a necessidade
de cada contexto histrico que visava proteger os fluxos emergentes de migrao
forada nos respectivos cenrios. No entanto, Betts prope que ao invs de alterar o
estatuto do refgio ou criar normas fixas as quais incorporem os fluxos atuais de
migrao forada carentes de proteo, haja um regime flexvel. Esta ideia de
flexibilizao de regime17 surge como um importante recurso para tal ao elucidar
que regimes internacionais - normas, regras, princpios procedimentos
governamentais de tomada de decises, etc. - no so entidades virtuais que esto
fixas e estticas no papel. So, na verdade, dinmicas e adaptveis e devem variar
de acordo com o local e as manifestaes nacionais, que, frequentemente,
divergem do regime de escopo global. 18 Sobre isto, o autor pde constatar que
houve situaes em que o regime no foi flexibilizado e as lacunas contundentes
ocasionaram significantes consequncias humanas, como a ocorrida em angola com
os congoleses.19

Casos Clssicos de Refgio

Nesta seo sero expostos os casos considerados como clssicos de refgio


no Brasil, ou seja, aqueles que esto previstos na lei brasileira 9.474/97 e esto em
conformidade com a Conveno de 1951, Protocolo de 1967 e Declarao de
Cartagena. Sero utilizados exemplos de dois pases em que o Brasil adotou
posturas diferentes frente s solicitaes. Primeiramente, os pedidos congoleses
que so avaliados individualmente, caso a caso, como acontece com a maioria das
demais solicitaes. Depois, ser apresentado o caso dos srios, para o qual o Brasil
adotou a medida de reconhecimento prima facie.

1.Congoleses

Repblica Democrtica do Congo (RDC) o pas que apresenta maior


quantidade de solicitaes de refgio no Rio de Janeiro e o segundo com maior
nmero de casos reconhecidos no Brasil em 2013, ficando atrs somente da Sria.
Apesar, de ser o terceiro ano seguido que o pas se mantem na colocao de
segundo lugar em relao ao nmero de refugiados reconhecidos, somente, 52%
dos solicitantes receberam o reconhecimento em 2013, totalizando 106 casos. 20
Os congoleses passam pelo processo de solicitao de refgio regular no
Brasil e seus pedidos so avaliados caso a caso. Essas pessoas chegam aqui das
mais diversas formas, seja legalmente de avio ou at mesmo clandestinamente
em um barco, cada indivduo ou famlia chega da forma que possvel. Todavia, o
Brasil no o nico destino desta nao. Os congoleses vivem o fenmeno da

16Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, p.375-376


17TraduolivreparaRegime Stretching
18Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, p.363
19Betts, Alexander. Survival Migration: A New Framework, p.375-376
20ACNUR, Refgio no Brasil: umaanliseestatistica (2010-2013).

6
dispora e esto espalhados por diversos pases. Segundo o ACNUR, em janeiro
deste ano, havia cerca de 500.000 refugiados e 64.000 solicitantes de refgio de
origem congolesa no mundo e quase 3 milhes de deslocados internos (IDPs) no
pas.21 Segundo a The Refugee Project, a proporo de refugiados congoleses 1
para 129 habitantes em 2012. Neste mesmo ano, eles receberam refgio em 76
pases, os principais foram Uganda e Tanznia; o Reino Unido protegeu 3.311, sendo
o 15 pas a mais reconhecer refgio, enquanto o Brasil foi 26, protegendo 514.
(Por que citar o Reino Unido e no outro pas? Tem uma razo?)
A Repblica Democrtica do Congo enfrentou duas guerras e vive at hoje em
profunda instabilidade poltica e humanitria. O atual presidente Kabila, foi eleito
em 2006, aps um processo considerado significativos atores internacionais e
nacionais (no d para entender). Ele governa o pas com autoritarismo reprimindo
fortemente seus opositores. Relatrios de organismos internacionais condenam o
governo por diversas medidas violadoras dos Direitos Humanos, que acontecem
inclusive, em Kinshasa, capital do pas. Muitas regies da RDC vivem em completa
instabilidade, apresentando conflitos frequentes, devido presena ou domnio de
grupos rebeldes, como o caso dos territrios de Kivu Norte, Kivu Sul, Katanga,
Maniema e Provncia Oriental22, as mais afetadas por esse fenmeno.
Os grupos rebeldes nesse pas so das mais diversas naturezas, porm suas
prticas de violncia so parecidas. Pilhagem de casas, sequestros, estupro em
massa, e assassinato so as principais formas de ataques desses grupos que
objetivam instabilizar e dominar a regio e a populao. Em Katanga, por exemplo,
existe uma regio conhecida como tringulo da morte, na qual o grupo Mai
MaiKatanga23 e Mai MaiGedeon24 atuam intensamente. Enquanto, que na Provncia
Oriental, principalmente em Dungu25 e Faradje26, o LRA (Lords Resistance Army) so
os responsveis por incontveis ataques na regio. O medo provoca os
deslocamentos humanos, que do o carter catastrfico aos nmeros acima
mencionados.
Os congoleses provenientes destas regies de total instabilidade so
reconhecidos como refugiados de acordo como inciso III do artigo 1 da Lei
9.474/97, em razo da grave e generalizada violao dos direitos humanos 27.
Enquanto, que os oriundos de Kinshasa, normalmente, se encaixam no inciso I do
mesmo artigo, porque so vtimas de perseguio individual, em razo de sua
atuao poltica, mas tambm em razo de filiao religiosa ou pertencimento a um
determinado grupo social, ou ainda, em razo da combinao de mais de uma
causa.
Todavia, apesar de quase todas as solicitaes apresentarem elementos que
as enquadrem no inciso I ou III, apenas 52% foram reconhecidas em 2013 ( isso?).
Em 2012, a porcentagem foi similar: 53%. Nos anos anteriores, foi ainda menor,
38% em 2011 e 32% em 2010.28

2. Srios

A onda de violncia na Sria teve incio em 2011 e, desde ento a situao


vem se deteriorando. Segundo informaes da ONU29sobre o ano de 2014, 6.8

21ACNUR, UNHCR Global Appeal 2014-2105


22Norwegian Refugee Council/Internal Displacement Monitoring Centre (NRC/IDMC). Global Overview
2014: people internally displaced by conflict and violence - Democratic Republic of the Congo.
23Integrated Regional Information Networks (IRIN), Conflict cuts off civilians in DRC's Katanga, 2 de
maio 2013, disponvelem http://www.refworld.org/docid/5187a4cb4.html acessadoem 10 Abril de 2014.
24ONU. Conferncia de Imprensa das NaesUnidas de 22 de janeiro.
25Country of Origin Research and Information (CORI). CORI Country Report Democratic Republic of
Congo: Security Issues deAbril de 2013.
26UN Security Council. Report of the Secretary-General on the activities of the United Nations
Regional Office for Central Africa and on the Lord's ResistanceArmy-affected areas.
27 lei 9.474/97 art.1 inciso III
28ACNUR, Refgio no Brasil: umaanliseestatistica (2010-2013).
29ACNUR. Global Appeal 2014-2015.

7
milhes de Srios demandam assistncia humanitria e so em sua maioria
deslocados internos. A assistncia a deslocados internos e refugiados pelo ACNUR
e por outras agncias humanitrias se torna muito difcil dado o clima de
insegurana e instabilidade do pas. (os refugiados, enquanto refugiados, j saram
do pas. De que forma a instabilidade do pas dificulta a assistncia?)
O pas dividido tanto politicamente quanto religiosamente e passa por uma
dura guerra civil. No pas ocorrem crimes de guerra e a populao perde o acesso
aos servios mais bsicos como gua e eletricidade. Segundo relatrio de 2014 do
Human Rights Watch30, 32 dos 88 hospitais pblicos do pas fecharam e foras
governamentais (na realidade, no h certezas sobre quem so os autores das
matanas, das torturas e, sobretudo, da utilizao de armas qumicas.
Provavelmente os dois lados. Seria melhor tirar a referncia s foras
governamentais e as foras armadas da Sria, pois irrelevante quanto
necessidade de fuga dos refugiados, alm de evitar o risco de passar informaes
que podem estar equivocadas) prenderam, torturaram e mataram centenas de
trabalhadores da rea de sade e pacientes. As foras armadas da Sria continuam
usando cluster bombs que so armas proibidas pela 2008 Conventionon Cluster
Bombs, da qual a Sria no signatria. Alm de terem sidos registrados, em
agosto de 2013, ataques com armas qumicas, que mataram centenas de
mulheres e crianas prximo a Damasco.
Diante dessa situao na Sria e do alto nmero de deslocados e refugiados,
o governo brasileiro, tem reconhecido prima facie os Srios que procuram proteo
internacional no Brasil, esse reconhecimento prima facie uma prtica do
CONARE ainda no regulada por uma resoluo.

Caso com soluo ad hoc

Nesta seo ser apresentado o caso do Haiti, o qual seus nacionais no


receberam reconhecimento de refgio. No entanto, entendendo a necessidade de
conceder proteo a estes indivduos, adotou uma medida ad hoc para resguard-
los. Este caso se assemelha com a soluo tomada pela frica do Sul em relao
ao fluxo de Zimbabuanos.

Haiti

O Haiti passa por uma situao muito delicada que j se estende por longos
anos. Situao essa que envolve fragilidade e instabilidade poltica, conflitos
armados e desastres naturais. Quatro anos aps o ltimo terremoto, ainda h
pessoas morando em acampamentos e a desnutrio no pas muito elevada. J
antes do terremoto, a situao do setor de sade no pas era uma das mais frgeis
da regio, enfrentando tambm uma sria crise de clera que matou milhares de
pessoas. Em 2010 o terremoto matou mais de 150.000 pessoas, criando uma
situao de caos, uma das mais maiores catstrofes do continente.
Ao falar de Haiti, levantamos a questo dos Refugiados Ambientais. Em uma
crise humanitria por razes ambientais, em que o Estado no tem condies de
gerir a crise, a ajuda internacional se faz necessria. De acordo com informaes
da Agncia da ONU para refugiados, em 2014 ainda h cerca de 280mil
deslocados internos (IDPs) que permanecem em campos e outras 200mil pessoas
vivendo em assentamentos ou de favor em casas de famlias. (tem como citar a
referncia bibliogrfica?) Frente a essa situao, milhares de haitianos decidem
deixar seu pas.
As complicaes dessa migrao j comeam no Haiti. Haitianos relatam que
para conseguir o visto humanitrio em seu pas precisam pagar taxas a
atravessadores. Eles no tm acesso a informaes sobre os vistos e h denncias
ainda no confirmadas sobre esquemas de propinas. Ao chegarem ao Brasil,
encontraram situao parecida com a ps terremoto em seu pas em 2010,
abrigos lotados e com condies precrias de higiene (so abrigos lotados ou

30HumanRights. World Report 2014.

8
ausncia/carncia de estruturas de primeira acolhida?). Aps o fechamento do
abrigo no Estado do Acre no municpio de Brasileia, passaram a migrar para outros
estados do pas, principalmente para o sul e So Paulo.

O Comit Nacional para Refugiados (CONARE) no encontra base legal na lei


de refgio brasileira para garantir proteo, por exemplo, aos haitianos. Ento de
acordo com a Resoluo n8/06 do Conselho Nacional de Imigrao, eles
receberam uma soluo excepcional, geralmente adotada para os casos que
precisam de proteo humanitria.

A concesso dos vistos humanitrios para os haitianos est (est?)


fundamentada na Resoluo 97 de janeiro de 2012 e com validade at janeiro de
2014; em outubro de 2013, foi estendida at janeiro de 2015. Paulo Srgio de
Almeida, presidente do Conselho Nacional de Imigrao (CNIg), destacou que a
necessidade de proteo humanitria ainda que essa seria uma forma de evitar a
entrada ilegal de Haitianos por fronteiras terrestres. Segundo Betts, o caso dos
haitianos um daqueles que demanda proteo internacional adequada,
independentemente do mecanismo tradicional do refgio. (esta uma afirmao
direta do Betts sobre o caso dos haitianos Brasil ou uma aplicao de seu
pensamento ao caso do Brasil? bom esclarecer)

Quando os haitianos rebem o visto humanitrio e no o refgio eles no


recebem a proteo internacional prevista pela Conveno de 1951: o non
refoulement. Isso significa que no esto protegidos do retorno forado ao seu
pas de origem.

Caso Migrao por Sobrevivncia no refugiado

Nessa Seo ser discutido o caso dos ganeses que no so considerados


refugiados pelo governo brasileiro e no receberam nenhuma proteo ad hoc pelo
mesmo. Os ganeses podem ser considerados como migrantes por sobrevivncia
no refugiado, segundo o conceito adotado por Betts.

Gana

O fluxo de migrantes recebidos pelo Brasil nos ltimos anos em grande parte
proveniente do continente africano, lugar onde h historicamente diversos tipos
de perseguio e conflitos. Contudo, se basear somente nessa concepo cannica
de violaes flagrantes no comporta de modo desejvel toda a complexidade e
variedade de contextos nacionais que motivam esses novos fluxos migratrios que
chegam ao Brasil.
O fluxo de ganeses exemplifica o caso dos migrantes por sobrevivncia
definido por Betts. Gana um pas onde h grandes fluxos migratrios e essa
migrao intensa nos ltimos anos no mereceu uma proteo internacional
adequada. Assim, este caso nos provoca a pensar sobre o problema da delimitao
e relevncia da distino clssica entre migrante econmico e refugiado.
A partir dessa nova configurao do fenmeno do deslocamento humano no
contexto moderno de globalizao, a crtica aos conceitos rgidos do migrante
considerado refugiado e do migrante considerado econmico se faz necessria.
No relatrio sobre Desenvolvimento Humano feita pelas Naes Unidas
enfatizando o maior crescimento do IDH nos pases do sul, Gana aparece com um
ndice de desenvolvimento humano mdio. 31Em comparao com outros pases
africanos, Gana apareceria em uma condio razovel, mas isso no garante a
eficcia do Estado em promover os direitos bsicos com equidade, para todos,
incluindo segurana, liberdade e subsistncia.

31UN Development Programme. Human Development Report 2013 - The Rise of the South: Human
Progress in a Diverse World.

9
Gana apresenta bons nmeros em diversos ndices, em relao aos pases
africanos, no relatrio de desenvolvimento humano de 2013 32. Todavia, se
comparado, por exemplo, com a Amrica do Sul esses nmeros so extremamente
baixos. Alm disso, possvel observar um grande fluxo de deslocados desde de
1994. Segundo The Refugee Project, cerca de 14.000 ganeses foram reconhecidos
refugiados em 15 pases diferentes, sendo que este nmero cresceu e decresceu
at 2009. Desde esse ano at 2012, s houve aumento na quantidade de refugiados
de Gana, alcanando mais de 24.000 em 47 Estados distintos em 2012. Os trs
pases mais receptores de refugiados ganeses, em 2012, foram: Togo, Alemanha e
Itlia. Cabe ressaltar que esses nmeros referem-se a refugiados, logo, so
desconsiderados os demais migrantes por sobrevivncia no refugiados.
Outro fenmeno recorrente em Gana o trfico de pessoas. Este pas
destino, transito e exportao de indivduos que sofrem com o trfico internacional
de pessoas. Diversos relatrios ressaltam esta prtica no pas: inmeras pessoas
so aliciadas a sair do pas com propostas de condies de vida melhor no exterior
e se tornam vtimas do trabalho escravo em outros Estados. Ademais, indivduos de
outros pases africanos so iludidos com falsas propostas de emprego em Gana e
quando chegam ao pas so vtimas do trabalho forado. Algumas pessoas sofrem
dentro do prprio pas essa explorao, principalmente nas regies perto da
produo de petrleo. Essa situao exprime a grande vulnerabilidade que essas
pessoas se encontram, no s por sofrerem com o trabalho forado, mas, tambm,
por serem fceis alvos de aliciamento para o trfico internacional de pessoas
provenientes de Gana.33
Desse modo, o conceito de migrante por sobrevivncia garante que
dimenses importantes que no so colocadas em relevo sejam valorizadas para
servirem de parmetro para o alargamento da proteo internacional. Ganeses e
outros contingentes de pessoas de outras nacionalidades, ento, no ficariam no
impasse de serem ou no reconhecidos como dignos de uma proteo internacional
adequada. Teriam direito a proteo internacional pelo fato de serem migrantes por
subsistncia (sobrevivncia?). (S para reflexo: em vrios pases da AL inclusive
no Brasil - h tambm trfico de pessoas e trabalho escravo; esses pases tambm
tm IDH muito inferiores aos pases do Norte; isso seria suficiente para garantir o
status de migrantes por sobrevivncia? Tanto na frica como na AL h muitas
desigualdades sociais e, muitas vezes, quem emigra no so aqueles que lutam
pela sobrevivncia, mas as classes mdias e altas (no raramente, aquelas que
geram pobreza em seus pases). suficiente a nacionalidade da pessoa para
garantir o status de migrantes por sobrevivncia? S para esclarecer: no tenho
dvida que haja migrantes por sobrevivncia e concordo plenamente que devam
receber algum tipo de proteo. Mas quais critrios utilizar para reconhec-los? Aqui
a argumentao, em minha opinio, deveria ser mais slida).

Concluso

Neste artigo, tratamos dos casos de imigrao de quatro pases em relao


aos quais o Brasil adotou medidas distintas. Casos de dois pases que recebiam ou
tinham a possibilidade de receber o reconhecimento de refgio, sendo
respectivamente Sria e Repblica Democrtica do Congo, que se enquadravam na
lei brasileira 9.474/97. Os outros dois casos, Haiti e Gana, no foram considerados
protegidos pelo instituto do refgio. Logo os nacionais de ambos os pases no
puderam ser reconhecidos como refugiados. No entanto, o governo brasileiro
entendeu a necessidade de proteger os oriundos do Haiti, em razo da falta de
proteo nacional. Dessa forma, o Brasil utilizou um expediente ad hoc, concedendo
a residncia por razes humanitrias, em vez de consider-los refugiados. Em
relao aos indivduos de outros pases que se encontrassem em situao
semelhante (no sei at que ponto semelhante: nenhum dos demais pases sofreu

32IDEM.
33 United States Department of State, 2014 Trafficking in Persons Report Ghana.

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uma catstrofe natural como Haiti) a dos haitianos, como o caso dos ganeses,
mas tambm de senegaleses, bengalis, angolanos, guineenses, no houve a mesma
soluo.
O texto de Betts foi importante para entendermos que os Estados no
possuem ou no querem se valer de mecanismos que resguardem todas as
migraes foradas, preferindo, em vez disso, classificar apenas alguns destes
deslocamentos como forados, nomeando outros como espontneos. (h uma
questo estrutural que o texto no aborda: em contexto de crise econmico-
financeira, muitos pases optam pela reduo dos gastos pblicos e pela importao
de mo de obra qualificada: os migrantes por sobrevivncia aumentam os gastos
pblicos e, geralmente, no so qualificados. Em muitos pases, at os critrios para
o reconhecimento do refgio so cada vez mais rgidos. Neste contexto, como
convencer a comunidade internacional a garantir proteo para todos os migrantes
por sobrevivncia? Precisaria tambm de um aprofundamento da distino entre
migrao forada e espontnea: mesmo em contextos de pobreza, h quem emigra
e quem fica: como estabelecer, ento, que a migrao forada?) Alm disso,
quando surgem dentro de seus territrios grandes fluxos migratrios no includos
no instituto do refgio, o Estado opta discricionariamente por uma medida precria
ou ad hoc. Dessa forma, aqueles que, segundo Betts, so chamados de migrantes
por sobrevivncia, ficam extremamente vulnerveis. O autor indica, ainda, a
possibilidade da adoo de um regime flexvel que comporte as demandas atuais de
migrao forada e os possveis novos fluxos, j que estes tendem a mudar ao
longo do tempo, apresentando motivos diversos para o deslocamento. recordado
que isso ocorreu nas Amricas e na frica, em que a Conveno de 1951, assim
como o Protocolo de 1967, j no eram suficientes para as demandas da poca,
determinando, ento, a ampliao do conceito de refgio em ambas as regies.
Este artigo se props a expor que os regimes atuais de proteo so ineficazes
quanto ao amparo de todos os fluxos de migrao forada, chamado por Betts de
migrantes por sobrevivncia. A questo se esses indivduos so refugiados, se
deveriam ser entendidos como tal ou se o deveria ser expandido o instituto do
refgio, como ocorreu em outros tempos, controversa. A criao de novos regimes
de proteo rgidos ou um flexvel, como o proposto por Betts, seria,
eventualmente, uma opo. No entanto, o fundamental que alguma medida eficaz
seja acolhida pela comunidade internacional, pois esses migrantes no podem ficar
deriva, vulnerveis, expostos explorao, degradao, violncia e, at
mesmo, ausncia das mnimas condies de sobrevivncia.

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