L'UE Et L'afrique Les Défis de La Cohérence - Iss - Europa.eu, 2010.11

Institut dEtudes Institut dEtudes
de Scurit de Scurit
Union Union
europenne europenne
LUE et lAfrique: les dfis de la cohrence

LUE et lAfrique:
conomie, gouvernance, scurit et multilatralisme se prsentent
comme les quatre cts dun carr dans lequel voluent les relations
entre Europens et Africains. Malgr les crises, les tendances sont l:
les dfis de la
croissance forte, nouveaux investisseurs, acclration prvisible des
mouvements et des migrations, construction dune jurisprudence
et dune architecture continentale de scurit. Les transformations
et lhtrognit de lAfrique modifient les relations euro-africaines
qui gagneraient une approche la fois normalise et diffrencie.
Une approche qui smancipe des cadres cohrents existants pour
cohrence
se concentrer au cas par cas sur ceux qui comptent: les puissances
rgionales et les pays tiers qui assument la responsabilit de leur Damien Helly
gouvernance, prsentant ainsi un double potentiel de stabilit et de
force de changement. Sans eux, lUE pourra uvrer la cohrence de
ses instruments daction extrieure, mais sans garantie defficacit ou Cahiers de Chaillot | Novembre 2010
dinfluence.
LUE devra se concentrer sur trois priorits dans laprs-Lisbonne: la
formulation de stratgies politiques conjointes avec les poids lourds
Damien Helly
africains; la dfinition dapproches cohrentes pour la priode 2013-
2020; la recherche de partenariats innovants sur le long terme avec le
secteur priv, les acteurs non tatiques et les puissances mondiales.
ISBN 978-92-9198-173-1 publi par tl: + 33 (0) 1 56 89 19 30

ISSN 1017-7574 lInstitut dtudes de Scurit fax: + 33 (0) 1 56 89 19 31
QN-AA-10-123-FR-C de lUnion europenne e-mail: info@iss.europa.eu
CAHIERS DE CHAILLOT
doi:10.2815/20175 43 avenue du Prsident Wilson www.iss.europa.eu

75775 Paris cedex 16 - France
123
123
CHAILLOT PAPERS BOOKS
En janvier 2002, lInstitut dtudes de Scurit de lUnion europenne 122 115
(IESUE) est devenu une agence autonome de lUnion europenne, base Oct 10 Violence politique et paix Avr 09 Maghreb : vaincre la peur 2010 Quelle dfense europenne
dans le monde arabe de la dmocratie en 2020 ?
Paris. Suite lAction commune du 20 juillet 2001, modifie par lAction Abdallah Saaf Lus Martinez Claude-France Arnould, Juha
commune du 21dcembre 2006, il fait maintenant partie intgrante des Auvinen, Henri Bentgeat, Nicole
nouvelles structures cres pour soutenir le dveloppement de la PESD/ 121 114 Gnesotto, Jolyon Howorth, F.
Sep 10 Chinas foreign policy debates Dec 08 Negotiating the final status Stephen Larrabee, Tomas Ries,
PCSD. LInstitut a pour principale mission de fournir des analyses et des Zhu Liqun of Kosovo Jacek Saryusz-Wolski, Stefano
recommandations utiles llaboration de la politique europenne de scurit Marc Weller Silvestri, Alexander Stubb, Nuno
et de dfense. Il joue ainsi un rle dinterface entre les experts et les dcideurs 120 Severiano Teixeira, lvaro
Apr 10 Nuclear weapons after 113 de Vasconcelos, Alexander Weis et
europens tous les niveaux. The 2010 NPT review conference Nov 08 Towards a European Richard Wright;
Ian Anthony, Camille Grand, Defence Market Prface de Catherine Ashton
Les Cahiers de Chaillot sont des monographies traitant de questions dactualit ukasz Kulesa, Christian Mlling, Erkki Aalto, Daniel Keohane, Sous la direction dlvaro de
Mark Smith; edited by Jean Pascal Christian Mlling and Vasconcelos
et crites soit par des membres de lquipe de lInstitut soit par des auteurs Zanders Sophie de Vaucorbeil;
extrieurs commissionns par lInstitut. Les projets sont normalement edited by Daniel Keohane 2009 tHE oBAMA MOMENT
examins par un sminaire ou un groupe dexperts runi par lInstitut et sont 119 eUROPEAN AND aMERICAN
publis lorsque celui-ci estime quils peuvent faire autorit et contribuer au

Nov 09 Back from the cold? 112 PERSPECTIVES
The EU and Belarus in 2009 Oct 08 EU security and defence. Alexandra Bell, John Bruton,
dbat sur la PESD/PCSD. En rgle gnrale, la responsabilit des opinions Margarita M. Balmaceda, Core documents 2007 Tom Cargill, Joseph Cirincione,
exprimes dans ces publications incombe aux auteurs concerns. Les Cahiers Sabine Fischer, Grzegorz Volume VIII James F. Dobbins, Nikolas Foster,
Gromadzki, Andrei Liakhovich, compiled by Catherine Glire Daniel S. Hamilton, Bruce Jones,
de Chaillot peuvent galement tre consults sur le site Internet de lInstitut : Astrid Sahm, Vitali Silitski and (also published in French) Erik Jones, Ibrahim Kalin,
www.iss.europa.eu Leonid Zlotnikov; edited by Sabine Andrew C. Kuchins, Michael
Fischer 111 O Hanlon, Rouzbeh Parsi,
Sept 08 Bushs legacy and Americas Glen Rangwala, Pawel Swieboda,
118 next foreign policy lvaro de Vasconcelos, Alex Vines,
Oct 09 Global security in a Marcin Zaborowski Marcin Zaborowski;
multipolar world edited by lvaro de Vasconcelos
Feng Zhongping, Robert Hutchings, 110 and Marcin Zaborowski
Radha Kumar, Elizabeth Aug 08 Rethinking Iran:
Sidiropoulos, Paulo Wrobel From confrontation 2009 European Security and Defence
and Andrei Zagorski; to cooperation Policy The first 10 years
edited by Luis Peral with an Christoph Bertram (1999-2009)
introduction by lvaro de Vasconcelos edited by Giovanni Grevi,
109 Damien Helly and Daniel Keohane
117 May 08 Partnerships for effective
Jul 09 EU security and defence. multilateralism: EU relations 2009 What ambitions for European
Core documents 2008 with Brazil, China, India Defence in 2020?
Volume IX and Russia Claude-France Arnould,
compiled by Catherine Glire Ummu Salma Bava, Juha Auvinen, Henri Bentgeat,
(also published in French) Feng Zhongping, Nicole Gnesotto, Jolyon Howorth,
Sabine Fischer, F. Stephen Larrabee, Tomas Ries,
116 Marco Aurlio Garcia, Jacek Saryusz-Wolski,
Jun 09 War crimes, conditionality and Franois Godement, Stefano Silvestri, Alexander Stubb,
EU integration in Giovanni Grevi, Nuno Severiano Teixeira,
the Western Balkans Dimtri Trenin, Alfredo Vallado, lvaro de Vasconcelos,
Judy Batt, Vojin Dimitrijevic, lvaro de Vasconcelos and Alexander Weis and
Florence Hartmann, Dejan Jovic, Christian Wagner; Richard Wright;
Tija Memisevic and edited by Giovanni Grevi edited by lvaro de Vasconcelos;
Jelena Obradovic-Wochnik; and lvaro de Vasconcelos preface by Javier Solana
edited by Judy Batt and
Jelena Obradovic-Wochnik

LUE et lAfrique : les
dfis de la cohrence
Damien Helly
Cahiers de CHAILLOT Novembre 2010
123
Lauteur
Damien Helly a un doctorat de lInstitut dtudes Politiques de Paris (Sciences

po). Avant de rejoindre lIESUE, il a travaill comme cooprant lambassade
de France Bakou (Azerbadjan), pour lInternational Crisis Group (directeur
du projet Caucase, consultant sur la Moldavie puis responsable du bureau en
Hati) et pour Saferworld (coordinateur des politiques et du plaidoyer pour les
questions europennes). Depuis 2008, il est charg de recherche lInstitut,
o il suit les questions de prvention des conflits et gestion des crises, et de
linterface entre scurit, dveloppement et gouvernance, principalement en
Afrique sub-saharienne. Il a notamment codirig LUnion europenne, acteur
international (LHarmattan, 2005) et European Security and Defence Policy: the
first ten years (IESUE, 2009).
Remerciements
Lauteur remercie Daniel Bach, Sbastien Bergeon, Mlanie Cathelin et Giovanni
Grevi pour leurs commentaires, ainsi que Emre Kucukkaya et Arsim Mulaku
pour les annexes.
Llaboration du manuscrit du prsent Cahier de Chaillot a t termine

en juillet 2010.
Institut dtudes de Scurit

de lUnion europenne
Paris
Directeur: lvaro de Vasconcelos
Institut dtudes de Scurit de lUnion europenne, 2010.

Tous droits de traduction, dadaptation et de reproduction
par tous procds rservs pour tous pays.
ISBN 978-92-9198-173-1
ISSN 1017-7574
QN-AA-10-123-FR-C
doi:10.2815/20175
Publi par lInstitut dtudes de Scurit de lUnion

europenne, imprim Cond-sur-Noireau (France) par
Corlet Imprimeur. Conception graphique : Hanno Ranck
en collaboration avec CL Design (Paris).
Sommaire
Rsum 5
Introduction 9
Le cadre des relations UE-Afrique: conomie, gouvernance, scurit et
multilatralisme 10
Mthodologie: dfinir la cohrence dune politique 14
La cohrence des politiques pour le dveloppement 21
1 Contexte
Le suivi des dcisions politiques
Conclusion
21
25
31
Cohrence des politiques multilatrales et globales 33
2 LAfrique, agenda global

Le dbat sur larchitecture de la gouvernance mondiale
Gouvernance globale du dveloppement: financement et efficacit
33
34
35
Rgulation du commerce mondial 38
Scurit alimentaire 40
Conclusion 41
Cohrence des politiques rgionales et continentales 43
3 Les dfis de lintgration rgionale et sous-rgionale

Les relations commerciales
Les questions migratoires
44
46
52
Politique trangre, scurit et dveloppement aux niveaux continental
et sous-rgional 55
Conclusion 58
La cohrence europenne et les puissances rgionales africaines 59
4 Afrique du Sud
Nigria
Angola
59
61
63
thiopie 64
Conclusion 67
Sommaire
La cohrence face aux crises africaines: scurit et politique trangre 69
5 Somalie
Rpublique dmocratique du Congo
Soudan
70
71
73
Tchad 75
Conclusion 77
La cohrence face aux crises politiques 79
6 Kenya
Guine Conakry
Madagascar
80
81
82
Conclusion 84
Conclusion 87
Annexes 91
A Sigles
Prsence diplomatique europenne en Afrique
91
92
Rsum
La cohrence des instruments de lUE exige un effort politique et

administratif de longue haleine. Sans les ressources humaines et
financires appropries, la cohrence ne prendra pas corps. La voie est
donc ouverte aux dynamiques de rseaux et de partage dexprience,
aux phases dexprimentation et aux tests de motivation politique.
Comme dans dautres domaines de laction extrieure, la cohrence,
si elle gagne en paisseur, le fera au moyen des gomtries variables.
La clarification de la reprsentation politique de lUnion, si elle a bien
lieu, devrait jouer un rle cl dimpulsion cet gard.
Les discussions sur larchitecture de la gouvernance multipolaire et

linterdpendance financire, conomique et commerciale concernent aussi
lAfrique qui devient de plus en plus imbrique dans la mondialisation.
Les enthousiasmes suscits par le continent ne doivent pourtant pas
faire oublier sa diversit. Les transformations en cours doivent inspirer
une rorientation de la cohrence des politiques globales de lUE
en coordination avec dautres niveaux daction au plan rgional et
national.
LAfrique, depuis une dcennie, est sur la voie dune structuration

stratgique dans tous les domaines des affaires internationales. Face
ces changements, lUE a fait preuve de cohrence: elle a accompagn
les institutions panafricaines et sous-rgionales dans leurs projets tout
en cherchant ngocier des relations thmatiques qui rpondaient aux
principes de ses traits. Des dficits de cohrence perdurent cependant:
ambivalences des accords de partenariat conomique, externalisation et
durcissement au moins rhtorique sur des politiques migratoires, et
surtout besoin de stratgies rgionales plus concertes avec les autres
organisations.
LAfrique change vite, mais les institutions changent lentement, et les dfis
rgionaux que lUE se dit prte relever avec cohrence concernent le
long terme. Les innovations et les transformations, pour tre cohrentes,
devront sinscrire et tre values dans la dure. Le remplacement des
cadres de coopration de Cotonou nest donc quune tape intermdiaire
5
LUE et lAfrique : les dfis de la cohrence
vers la formulation de nouvelles cohrences inventer en partenariat

avec lensemble des acteurs africains qui comptent.
Chez les puissances rgionales qui reprsentent des marchs potentiels

pour les produits europens, lUE est partage entre ses intrts
conomiques et ses exigences politiques. Ceci dit, les investisseurs
europens nattendent pas lUnion europenne pour sengager et tenter
de gagner des parts de march. Le profil bas de la diplomatie de lUnion
et des tats membres leur permet davancer dans un climat qui nest,
quelques exceptions prs pour certains tats membres, marqu par
aucune tension politique majeure.
Dans la gestion de crise, que lUnion ait affaire une anarchie scuritaire
gnralise ou des leaders manipulateurs et autoritaires, lune des
conditions essentielles de la cohrence europenne dpend de la
qualit des analyses de terrain produites par le personnel europen,
indispensables pour un suivi exigeant des dossiers politico-militaires
par une diplomatie collective. De plus, sans appropriation africaine, les
efforts de gestion de crise de lUnion demeureront vains et se solderont
par un chec.
Face aux crises politiques, la tendance est au multilatralisme: lUE

nagit plus seule mais en coordination avec dautres. Elle participe des
groupes de contact internationaux plus ou moins efficaces, elle soutient
des mdiations rgionales et des initiatives bilatrales africaines.
Les transformations des pays africains appellent donc une approche

la fois normalise et diffrencie. Une approche qui smancipe des
cadres cohrents existants pour se concentrer au cas par cas sur ceux
qui comptent: les puissances rgionales et les pays tiers qui assument
la responsabilit de leur gouvernance, prsentant ainsi un double
potentiel de stabilit et de force de changement. En labsence de tels
interlocuteurs africains porteurs de stabilit et de changement, lUE
pourra uvrer sa cohrence interne (par les instruments), mais sans
garantie immdiate ou court terme defficacit ou dinfluence.
Laction extrieure europenne en Afrique subsaharienne reste domine

par les anciennes puissances coloniales dont les approches bilatrales
atteignent leurs limites aussitt que lagenda implique dautres acteurs
gographiques. Face lafricanisation des gestions de crise (CER,
Union africaine), elles doivent marquer le pas et respecter les logiques
dappropriation. Dans ce cas, elles ont intrt sallier aux autres
Europens pour faire valoir leur stratgie et sappuyer sur les ressources
financires, normatives et humaines de lUnion.
6
Rsum
Au niveau global et rgional, elles ne sont que parties aux processus

dharmonisation des normes et de rgulation de laide publique au
dveloppement, des changes commerciaux ou du maintien de la paix.
L encore, leur expertise et leur exprience est incommensurablement
apprciable, mais leur agenda bilatral, sil demeure ambigu ou
contradictoire (critiques politiques ouvertes mais maintien de laide,
europanisation de faade mais maintien dune logique de sphre
dinfluence par exemple), risquera de les desservir tt ou tard.
De la mme manire, les institutions communautaires, malgr leurs

atouts irremplaables, sont prisonnires de leurs propres procdures et
incohrences administratives dont seuls les tats, grce leur autorit
politique, peuvent exiger la rectification. Les solutions sont sans doute
trouver dans des initiatives de rseaux mlant autorits politiques,
experts nationaux et des institutions de Bruxelles ou en dlgation et
experts extrieurs. La nature hybride du Service europen pour laction
extrieure (SEAE), cet gard, reprsente une grande opportunit, pour
autant que les efforts de diffusion de lexpertise et de professionnalisation
du personnel soient accrus. En dfinitive, les rapports de force luvre
autour des enjeux de cohrence favorisent ceux qui matrisent le plus
prcisment gnralement grce leur connaissance et leur exprience
du terrain les sujets euro-africains et qui sont les seuls mme de
justifier la valeur ajoute dune approche sincrement collective.
7

Introduction
Les efforts europens de promotion de la cohrence des politiques pour

le dveloppement soprent dans un contexte historique, politique et
social trs marqu. La situation postcoloniale1 continue davoir un fort
impact sur la formulation des politiques de lUnion europenne (UE)
via les anciennes puissances impriales. Le rapport lAfrique est
galement influenc par des dispositions inconscientes et psychologiques
puissantes, lesquelles dplacent la relation sur le terrain de lmotion,
de laffect et, plus encore, des reprsentations. Il faut grer la mfiance
et les apriori, les rputations darrogance, les accusations dillusion
domnipotence, dagenda cach, les ambiguts de lgalit des relations
interraciales. Les mdias contribuent dailleurs largement prenniser les
clichs allant du barbare au bon sauvage. LAfrique est ainsi trop
souvent perue en Europe comme une source de menaces (immigration,
conflits, pauvret) que les dirigeants europens, dans leurs discours, ne
manquent pas dessayer de neutraliser et de combattre.
Une certaine Afrique est en train de changer, par endroits, par -coups,
violemment ou en douceur. Cette Afrique, en changeant, est aussi en
train de changer lEurope et les relations euro-africaines par le bas
ne cessent de se nourrir, en de et au-del des accords et des grands
engagements: africanisation2 des socits europennes et continuit
des histoires et des flux migratoires, situation postcoloniale. Cette
Afrique invite aussi la multipolarit et souvre la concurrence accrue
entre lEurope, les tats-Unis, lInde et la Chine pour lexploitation de
ses ressources. Malgr les crises alimentaires et financires, les tendances
sont l: croissance forte, nouveaux investisseurs, augmentation des flux 1. Marie-Claude Smouts (dir.),
financiers des diasporas, acclration prvisible des mouvements et La situation postcoloniale,
Presses de Sciences po, 2008.
des migrations, construction dune jurisprudence et dune architecture
2. Lauteur remercie Alex
continentale de scurit. Vines sur ce point.
3. Entretien avec un consultant

En comparaison avec dautres puissances, lUE est perue de plus en expert des relations UE-ACP,
Bruxelles, juin 2010.
plus comme un interlocuteur difficile et compliqu3. Par ailleurs, la
4. Centre for Conflict
multiplicit des approches europennes (le commerce et le dveloppement Resolution, From Eurafrique
tant traits sparment) pousse les interlocuteurs africains demander to Afro-europa: Africa
and Europe in a New
lUE une dmarche plus pragmatique et plus business-like4. Certains Century, Seminar report,
observateurs parlent aussi de schizophrnie dans la relation UE-Afrique, septembre 2008.
9
qui se caractriserait dun ct par la signature daccords ambitieux

clbrant de grands principes thiques de coopration tandis que, de
lautre, la mfiance et les rapports de force perdurent, voire saggravent
sur les questions commerciales, scuritaires et de gouvernance. Dans
un monde multipolaire, la cohrence europenne et ses politiques
traditionnelles daide sont-elles encore efficaces?
Llargissement de 2004 pose de nouveaux dfis aux anciennes puissances

coloniales. Comment intresser les pays dEurope centrale lAfrique et
dans quelle mesure sera-t-il possible de mener une politique africaine
pour lEurope avec des partenaires qui ne connaissent pas ce continent?
Pour le moment, la mcanique institutionnelle europenne na pas t
enraye par llargissement et les grands tats continuent de dominer
les dbats africains dans les groupes de travail thmatiques tels que
le CODEV (Coopration-Dveloppement) et le COAFR (Coopration-
Afrique).
En face, il y aussi dautres Afrique qui ne font pas partie de ces tendances
gnrales. Les pays les moins avancs, les tats dits fragiles, ceux du
bottom billion, lAfrique de la pauvret qui ne recule pas, les Afrique des
flux rels non comptabiliss, de linformel, de la corruption, de la faim,
des pidmies et de la violence. Ces Afrique de nos mdias catastrophistes
et de lafro-pessimisme. Interroger la cohrence europenne impose
donc en miroir dinterroger les convergences africaines. conomie,
gouvernance, scurit et multilatralisme se prsentent ainsi comme
les quatre cts dun carr dans lequel voluent les relations entre
Europens et Africains.
Le cadre des relations UE-Afrique:

conomie, gouvernance, scurit et
multilatralisme
Les transformations du contexte conomique africain depuis 2005
sont perceptibles dans lexamen de la croissance du continent, les
effets de la crise financire, la scurit alimentaire et les changes
commerciaux. Jusquen 2008, lAfrique subsaharienne a connu en
moyenne une croissance forte, tire notamment par les performances
5. Pour des chiffres 0 Pour des chiffres
concernant cette priode,
des pays exportateurs de ptrole et matires premires5. Les rsultats
voir Anne Guillaume- macroconomiques exceptionnels ont t mis mal par les crises
Gentil, LAfrique et la
crise, RAMSES 2010 et,
successives: crise alimentaire (ds fin2007) et baisse des cours du
pour des dtails, OCDE/ ptrole en2008, puis crise financire dans les conomies dveloppes.
Banque Africaine du
Dveloppement/UNECA,
En2010, cependant, les perspectives de croissance moyen terme ne
African Economic Outlook.
10
Introduction
semblent pas fondamentalement remises en cause, grce la rsilience

des conomies du sous-continent essentiellement due des gouvernances
macro-conomiques prudentes6. On note toutefois des diffrences
importantes dindicateurs entre les exportateurs de ptrole, dont le
commerce a t particulirement touch par la crise et la baisse des prix
et possdant des fonds souverains de plusieurs dizaines de milliards
de dollars, et les autres. Enfin, les pays les plus intgrs au commerce
mondial ont t ceux les plus touchs par la crise financire7.
La crise financire, si ses leons sont tires par les dcideurs africains,
pourrait devenir une opportunit. Elle a dmontr, entre autres, en
labsence de relle intgration rgionale, la grande vulnrabilit du
commerce extrieur africain et sa dpendance vis--vis de lEurope
et des tats-Unis. Elle a aussi rappel limportance et le potentiel des
politiques fiscales le plus souvent sous-utilises. Enfin, elle a mis en
lumire la possibilit de repenser les modles de dveloppement interne
(rpartition plus quilibre des richesses, filets sociaux de scurit) et
externes (approfondissement des partenariats avec lAsie Chine et
Inde en particulier) en maximisant les potentiels existants (ressources
naturelles, main-duvre bas salaires). Au final, la faible connexion
des marchs financiers africains (hormis lAfrique du Sud, durement
touche, et le Nigeria) a permis la rgion dchapper une contagion
directe. En revanche, limpact de la crise financire aux tats-Unis et
en Europe (crise grecque) se fera probablement sentir indirectement
via la baisse des transferts individuels dargent et de laide publique au
dveloppement (APD). Dbut 2010, le montant de laide financire prvue
par le G20 pour les pays bas revenus en Afrique demeurait trs flou8.
La disparit des conomies africaines impose toutefois dexaminer au
cas par cas les tendances et les priorits de chaque pays.
Dici 2050, pour nourrir ses habitants, lAfrique devra produire cinq
fois plus quaujourdhui: un objectif quasiment impossible atteindre, 6. The African Development
Bank Group, Chief
malgr la disponibilit de vastes surfaces cultivables au Congo, en Economist Complex,
Angola et au Soudan. En 2050, 22 pays africains se situeront au-dessous Briefing Note on
the African Economic
du seuil deau douce critique de 1700 m3 par personne et par an9. Si Outlook 2010 African
les prvisions sont justes, une large partie de lAfrique subsaharienne Rebounding, Market Brief,
vol.1, Issue 2, 16 juillet 2010.
souffrira de la faim (et de stress hydrique) dans les prochaines dcennies,
ce qui entranera des migrations massives. 7. Anne Guillaume-Gentil,
op.cit. in note 4.
8. African Development Bank,

La libralisation des changes agricoles mondiaux est lobjet de vives Containing the Impact
tensions entre lEurope et lAfrique subsaharienne. Les aides aux of the Global Crisis and
Paving the Way to Strong
producteurs europens sont perues comme injustes car elles ne profitent Recovery in Africa, Policy
qu une minorit dagriculteurs10. Cependant, les tudes disponibles Briefs on the Financial
Crisis, n2, fvrier 2010.
montrent que la fin des subventions europennes ne se traduirait pas
9. Bruno Parmentier,
ncessairement par une amlioration notable des termes de lchange pour Nourrir lhumanit, La
les pays africains, lesquels demeureraient dpendants de limportation Dcouverte, 2009, p.52.
10. Ibid., pp.247-250.
11
de denres en provenance de pays mergents comme le Brsil. La

protection des marchs agricoles africains est donc, selon les experts,
probablement ncessaire mais pas suffisante pour assurer la scurit
alimentaire des pays les plus vulnrables. Les solutions sont explorer,
estiment-ils, dans lamlioration de la productivit sans forcment
avoir recours des technologies trs sophistiques ni au modle intensif
occidental11, un rquilibrage de lorientation des productions vers
la production locale ou rgionale, la diversification des productions,
une gestion plus efficace des ressources hydriques et de la biomasse,
une modernisation des infrastructures de transport et de stockage et
lintgration commerciale rgionale.
Alors que le commerce quitable et les campagnes de la socit civile

globale participent une prise de conscience collective en Europe
de lingalit des termes des changes agricoles avec lAfrique12,
la reconnaissance et le respect des droits conomiques et sociaux
fondamentaux de lAfrique par lUnion europenne serait donc un dfi
encore relever.
Le poids de lAfrique (moins de 5%) dans le commerce europen reste

insignifiant pour lEurope. Cest la gouvernance des tats africains,
dans au moins trois dimensions, qui est pour le moment un lment
central de leurs relations avec lUnion. La gouvernance, dans une
approche dveloppementaliste, est vue dabord comme la capacit des
tats fournir efficacement des services de base. Les domaines viss
concernent la sant publique (y compris la gestion des crises sanitaires
11. http://www.fao.org/ et lappui aux structures censes les prvenir13), la scurit alimentaire
news/story/fr/item/9962/
icode/. Voir aussi le (et notamment ladaptation aux risques daggravation avec le stress
documentaire de Coline hydrique), lducation, les infrastructures. Dans ces domaines, lEurope
Serreau, Solutions locales
pour dsordre global, 2010. considre que chaque tat a des responsabilits politiques quelle est
12. On ne peut pas penser prte soutenir, contre les pratiques de corruption, de perptuation
organiser les changes des ingalits et de distribution de pouvoir sur des motifs uniquement
agricoles par le simple jeu
de loffre et de la demande ethniques, tribaux ou claniques.
dans un march o les
carts de productivit des
aliments indispensables La deuxime dimension de la gouvernance concerne lexercice par les
la survie quotidienne vont tats de leur souverainet dans les secteurs de la scurit, du contrle
de 1 50, 100 ou mme
500 et plus. Le march du territoire, des migrations, de la monnaie, de ltat de droit (y compris
sait rguler la demande le fonctionnement du pouvoir lgislatif) et la diplomatie. Les processus
solvable, mais il se trouve
compltement dsarm de dmocratisation (via le respect des droits humains fondamentaux,
pour traiter le problme de les lections et le respect de la constitutionalit), les transformations
la demande physique non
solvable, mme si elle est socitales lies aux changements climatiques, lurbanisation et ses
vitale. Bruno Parmentier, enjeux, la gestion des migrations, sont autant de sujets que les socits
op. cit. in note 9, p.185.
africaines traitent au quotidien.
13. Voir lexemple des
difficults de traitement de
lpidmie de cholra au Le troisime volet consiste en la gestion dune tension permanente entre
Zimbabwe en 2008 dans
Aline Leboeuf, Crises
la garantie de la stabilit politique des pays (qui pourrait permettre la
sanitaires, RAMSES 2010.
12
Introduction

fourniture des services de base, renforcer lexercice de la souverainet
et viter les crises) et leur dmocratisation par le changement (et donc,
potentiellement, linstabilit, avec tous les risques que cela implique).
Cette tension entre statu quo politique (rendu possible ventuellement
par un soutien militaire aux rgimes en place) et dmocratisation par
le changement, implique, pour tre rsolue, de poser des priorits
darbitrage entre des principes souvent contradictoires. Dun ct, on
trouve limage souvent caricaturale de la coopration militaire et de
lappui budgtaire, de lautre les sanctions, les mesures restrictives et
la suspension du dialogue politique. Il arrive que ces deux approches
idal-typiques soient appliques simultanment et deviennent,
la lumire de comparaisons entre pays, des sources potentielles
dincohrence. Cette tension sexprime dans le dbat sur lexportation
des valeurs europennes en Afrique et pose la question de la gestion de
laltrit dans la relation entre Europens et Africains. Laltrit est-elle
dpasse, y a-t-il un vritable dialogue politique, que sont devenus les
griefs coloniaux et postcoloniaux? Ces tensions impliquent invitablement
la ngociation toujours approximative et porteuse dincohrences, de
nouveaux compromis et de nouveaux quilibres dans une Afrique
marque par lmergence dun monde multipolaire.
La scurit, bien que sous-secteur de la gouvernance, est le maillon

central du lien social, o sexerce directement la souverainet des tats.
A ce titre, les politiques de scurit humaine (et pas seulement celle
des rgimes en place) demeurent une priorit sur un continent qui
demeure, malgr la diminution des conflits depuis les annes 1990 et
du fait dune gouvernementalit flexible et fluide, sinon imprvisible,
du moins potentiellement instable.
La construction et le maintien de la paix constituent ainsi un agenda

continental fait pour durer. Les Europens y sont impliqus. La nature
de leur contribution ces efforts est en train de changer. Les besoins
financiers, humains et matriels sont avrs. Do la priorit accorde
ce secteur dans la relation entre lUE et lUnion africaine (UA)14. Chantier
dimportance, larchitecture africaine de paix et de scurit, qui en est
ses balbutiements mais qui volue trs rapidement, concentrera donc
lattention.
Deuxime dossier scuritaire de taille, la prgnance des trafics illicites

sur le continent fait lobjet dun suivi trs troit. Drogue, ventes dtres
humains, armes, terrorisme et corruption arrivent en tte de liste sur 14. Sur les scnarios du
lagenda des experts. La bande sahlienne et le monde afro-arabe sont maintien de la paix en
Afrique, voir Damien Helly,
devenus des zones prioritaires pour les spcialistes15. EU and AU Operations
in Africa Lessons learned
and Future Scenarios, A
Troisime dimension des politiques de scurit, leur rforme envisage European perspective, in
sous le label RSS (Rforme du Secteur de la Scurit). Approche Quaderni IAI, mai 2010.
potentiellement efficace mais souvent perue comme intrusive, la RSS est 15. Le Monde, 29 juillet 2010.
13
une passerelle de dialogue et de coopration solide pour autant quelle

sappuie sur un projet de gouvernance dmocratique assum. Enfin, la
privatisation de la scurit, dj bien entame, apparat comme enjeu
de demain auquel tous les acteurs de la scurit en Afrique doivent se
prparer.
Un clairage multilatral simpose enfin, tant lAfrique devient et cherche

devenir plus prsente dans les dbats sur la gouvernance globale.
Quil sagisse de dveloppement, de formats de gouvernance mondiale
future ou de crise financire, les voix africaines rsonnent nouveau.
La multiplication des cadres de coopration gomtrie variable entre
lAfrique, des organisations rgionales voisines, les grandes puissances
et les BRIC (Brsil, Russie, Inde, Chine) tmoignent dune vivacit
extrieure anime par quelques leaders qui peuvent jouer un rle
dterminant. Cette dynamique, si elle arrive sappuyer sur des rseaux
diplomatiques consolids, aura des consquences considrables. Lune de
ses manifestations, dj prgnante, est bien entendu le poids potentiel
des pays africains lAssemble et au Conseil de scurit des Nations
unies. Cette tendance annonce donc probablement lintensification du
dialogue politique UE-Afrique dans les instances multilatrales, quil
sagisse de dveloppement, de changement climatique, de maintien de
la paix ou de rgulation conomique et financire.
Mthodologie: dfinir la cohrence dune

politique
La cohrence se prte un usage flexible de plusieurs approches
mthodologiques: une approche par la logique, une approche troite
administrative, et une acception plus large (et plus sociologique) du
terme. Ces approches sont ici appliques au gr des contextes et lorsque
que leur usage nous a sembl faire le plus de sens pour laction et sa
comprhension.
Si lon sen tient la logique et au sens commun, un discours rationnel,

pour quil soit tenu pour vrai, doit tre cohrent dans larticulation de
16. Une des dfinitions de ses lments et faire sens dans son ensemble, en tant quentit. Un
lOxford Dictionary de la texte cohrent reflte ou traduit une vision ou une pense sappuyant
consistance/cohrence
(consistency) est la suivante: sur la logique de la raison et dveloppe des arguments consistants, qui
Firm condition so as sont en cohsion, qui se tiennent.16
to hang well together;
solidity; substance.
17. The rarest of human

En matire de comportement et dthique, et plus encore dans le
qualities is consistency. domaine politique, la cohrence est moins vidente17. Dans ce cas, la
Cette citation de
Bentham est donne par
cohrence peut tre comprise comme un rapport logique mais aussi
lOxford Dictionary. comme une liaison troite, une absence de contradiction ou une
14
Introduction

connexion. La cohrence dun comportement correspond donc la
force du lien qui rassemble ses composantes, savoir tout la fois les
actions et les principes qui les guident. Pour tre cohrente, une action
politique doit donc remplir trois conditions: dune part une harmonie/
cohsion entre les principes qui lorientent; dautre part une absence de
contradiction entre les actions par lesquelles elle se manifeste; enfin,
un accord entre les principes et les actions (consistency).
Quen est-il de laction extrieure de lUnion europenne? Comme toute

politique publique, laction de lUE est le fruit de luttes de pouvoir et
de lgitimit, de confrontation et dassociations de facteurs rationnels
et irrationnels. Les textes juridiques et les stratgies qui lorientent
sont eux aussi des constructions sociales qui refltent des rapports de
force et des compromis. Dans lUnion europenne, la dfinition mme
de la notion de cohrence, dont la traduction dans toutes les langues
de lUnion est loin dtre vidente, est lobjet dinterprtations, de
ngociations et de rapports de force.
Il nen reste pas moins que lUnion, en tant quorganisation rgionale

multilatrale aspirant au statut dacteur international, a, dans ses traits,
rig cette notion en principe fondamental, en objectif permanent
et en valeur ultime rechercher constamment. Sur la base de ces
textes, les dcideurs europens se sont ensuite donn des stratgies
et des orientations politiques dans le but datteindre un maximum
de cohrence. Le corpus de documents mentionn dans lencadr ci-
dessous propos de la cohrence europenne des politiques pour le
dveloppement (CPD) illustre ainsi une approche plutt administrative
et technocratique du concept.
La cohrence des politiques pour le dveloppement (CPD)
LUE est en quelque sorte victime de son rle de puissance normative

et par consquent de linflation stratgique que cela induit. Comme
on la vu dans notre introduction, depuis le Trait de Maastricht, les
documents qui comportent une dimension relative la cohrence de
laction extrieure susceptible dintresser la politique africaine sont
plthore: communication sur les conflits en Afrique de 1996, les concepts
LRRD de 1996 et 2001, programme de la prvention des conflits de
2001, communication sur la gouvernance et le dveloppement 2003, 18. Cette politique rgit
notamment les possibilits
Stratgie europenne de scurit de 2003, consensus europen pour le pour les Europens
dveloppement de 2005, Conclusions du Conseil du 24 mai 2005 sur daccder aux ressources
halieutiques des pays qui
la cohrence pour le dveloppement 2005, stratgies en faveur de laide nont pas les moyens de
pour le commerce de 2007, Conclusions du Conseil sur les tats fragiles les exploiter. Des progrs
ont t faits en matire de
et le lien entre scurit et dveloppement, et plus rcemment, stratgies cohrence, notamment
de rponse la crise financire, pour nen nommer que quelques-unes. via la signature daccords
de partenariat de pche
Il faut ajouter cela les stratgies thmatiques (nergie, environnement qui prvoit des mesures
2006, pche, droits sociaux, dveloppement durable, pche18). financires compensatoires.
15
Certains ont valu la mise en uvre, tous les niveaux, du principe

mme de la CPD19 tandis que dautres se sont penchs sur des secteurs
en particulier en dissquant les institutions en systmes dacteurs, en
identifiant les intrts de groupes dintrts et en mettant jour les
rapports de pouvoir en jeu autour du principe de la cohrence20.
Bien que la cohrence ne soit pas un texte juridique en soi, elle est,
formellement, une valeur fondamentale de lUnion europenne, consacre
par les traits dans lesquels elle figure plusieurs reprises en tant que
19. Christian Egenhofer et
al., Policy Coherence for principe concernant les actions de lUE en gnral, donc sa politique
Development in the EU trangre sa coopration ou encore le droit communautaire21. A
Council: Strategies for the Way
Forward, CEPS, July 2006. ce titre, elle mriterait que lon y consacre une analyse pluridisciplinaire
ECDPM/Particip GmbH/ juridique, sociologique et politique. En effet, lunit ou la cohrence
ICEI, Evaluation Study on The
EU Institutions & Member du droit de lUnion22 peuvent tre invoques pour porter une affaire
States Mechanisms for devant la Cour de Justice europenne. Elle intresse aussi la sociologie
Promoting Policy Coherence
for Development Final car, en tant que norme et objet du trait, elle suppose une pluralit
Report, juillet 2007. de comportements dacteurs qui sy rattachent en lvaluant et en sen
20. Journal of European prvalant23. Elle a trait au politique car, lintrieur de lUnion, elle peut
Integration, 2008, vol. 30,
Special Issue on Policy
devenir lenjeu de luttes de pouvoir en fonction de linterprtation des
Coherence for Development. objectifs de lUnion et de lattribution des comptences entre institutions;
Voir aussi la liste des
acceptions de la cohrence
lextrieur, elle est enjeu de pouvoir en fonction de linterprtation des
dans ECDPM/Particip objectifs de lUnion, des institutions et des tats membres dans leurs
GmbH/ICEI, op. cit. in
note19, p. 122. La notion
relations respectives avec des tiers.
de complmentarit, dans
le cadre des efforts visant
lefficacit de laide est une
Ltude de la littrature de science politique et de sociologie sur laction
notion galement prise en publique europenne conduit considrer quil existe une multitude
compte par les institutions.
Code de conduite de lUE sur
de dfinitions de la cohrence selon les domaines daction publique, les
la division du travail dans la pays et les institutions considrs. Cette littrature permet de mieux
politique de dveloppement,
COM (2007) 72 final.
cerner la complexit de la problmatique de la cohrence et dy inclure
21. Articles 11, 13, 16, 17, 18,
dautres variables cls souvent hors de porte des administrateurs ou
21, 26, Versions consolides des dcideurs politiques.
du Trait sur lUnion
europenne et du Trait
sur le fonctionnement de On y retrouve ple mle et entre autres la cohrence des intrts au sein
lUnion europenne, 30 avril
2008, 6655/1/08, REV 1.
et entre les tats membres et la cohrence des objectifs de lUnion; la
cohrence entre les pratiques et les discours; la cohrence entre diffrentes
22. Article 256, version
consolide du trait sur politiques sectorielles; la cohrence des instruments de gestion ou
le fonctionnement de des instruments financiers; la cohrence institutionnelle et entre les
lUnion europenne,
JOUE, 30 mars 2010. piliers; la cohrence au sein des siges dcisionnels et entre les siges
23. Les tats et les institutions, et le terrain; la cohrence, enfin, entre les reprsentants de lUnion.
daprs le trait, donnent cela sajoute la cohrence entre pays bailleurs et rcipiendaires, ainsi
leur avis ou veillent
la cohrence des que la coordination internationale et les facteurs dinterdpendance de
actions de lUnion. la mondialisation24.
24. Pour une synthse de la
littrature sur le sujet,
Maurizio Carbone, The
La multiplicit des variables prendre en compte par les dcideurs
EU and Policy Coherence pousse donc les chercheurs et les analystes considrer que la cohrence
for Development, Journal of
European Integration, 2008,
des politiques pour le dveloppement est tout au plus une gageure, une
vol. 30: 3, pp. 323-342. mission impossible et au pire un paravent pour lintrt du plus fort,
16
Introduction

voire loppos de la cohrence de la raison , la fausse conscience25
dune idologie, pour reprendre un terme de philosophe.
Qui plus est, la littrature spcialise ou de vulgarisation des relations

internationales tend considrer quavec la densification de la
mondialisation, les interdpendances entre acteurs et actions publiques
vont croissant, avec pour consquence un largissement infini des
surfaces dinfluences rciproques, de rtroaction et dimpacts imprvus26.
Cette complexification et cette densification des interdpendances
plaident pour une comprhension la fois plus globale et plus prcise
des actions de lUE lextrieur afin dviter des effets dannulation,
de contradiction ou deffets pervers dus labsence probablement
invitable de coordination interne. Ces mutations mettent surtout
mal les frontires traditionnelles entre communauts bureaucratiques
et communauts dexpertise. La cohrence et lefficacit ne sont plus les
priorits seulement des experts en charge des politiques du dveloppement
et les spcialistes du dveloppement ne sont plus les seuls dpositaires de
lexpertise dans les pays pauvres, anciennement pauvres, ou autrefois
coloniss. Do la multiplication des mlanges de genres: la cration
de la facilit de paix africaine avec des fonds du Fonds europen de
dveloppement (FED), des programmes de scurit alimentaire financs 25. Eric Weil, Raison,
par lInstrument de stabilit (associ la gestion de crise) ou la Politique Encyclopaedia Universalis.
agricole commune (PAC), lutilisation de fonds dAPD pour les camps de 26. Giovanni Grevi & lvaro de
rfugis ou ladaptation au changement climatique27. Do linterrogation: Vasconcelos, Partnerships
for effective ultilateralism,
poser la question de la cohrence est-il encore pertinent? Chaillot Paper n 109, IESUE,
mai 2008. Giovanni Grevi,
The interpolar world: a
Essayer de comprendre et dvaluer la cohrence de laction extrieure de new scenario, Occasional
lUnion en Afrique sub-saharienne ne revient donc pas ncessairement Paper n 79, juin 2009.
valuer quantitativement et de manire exhaustive toutes les performances 27. James Mackie et al., The
end of an era? Challenges
europennes sur une chelle de notations. for ACP-EU relations in
2010, Policy and Practice
Insights, n 1, ECDPM,
Lobjectif de ce Cahier de Chaillot est plutt dexaminer un nombre limit dcembre 2009. p.7.
de cas afin dobserver divers aspects de la cohrence (au-del de la seule 28. Pascal Gauttier, Horizontal
notion de CPD) dans un cadre thorique dlibrment flottant. Cette Coherence and the External
Competences of the
recherche a recours tout un ventail de dfinitions et daspects de la European Union, European
cohrence: aspects institutionnels (cohrence entre tats membres et Law Journal, vol. 10, n 1,
pp. 23-41, janvier 2004.
entre institutions de lUE)28, aspects thmatiques (cohrence entre les
29. Pour un aperu de
politiques sectorielles europennes), aspects procduraux (cohrence cette approche, Fouad
entre les instruments et les stratgies), aspects politiques (cohrence des Zarbiev, Linterprtation
tlologique des traits
intrts et des priorits entre Europens et vis--vis des interlocuteurs comme moyen de prise en
africains et internationaux). Elle les applique quelques cas dtudes, compte des valeurs et intrts
environnementaux, in
pays ou rgion en particulier selon la pertinence des grilles conceptuelles Hlne Ruiz-Fabri & Lorenzo
disponibles. Gradoni (dir.), La circulation
des concepts juridiques:
le droit international
Limpossible exhaustivit dune recherche sur la cohrence, un principe de lenvironnement
entre mondialisation et
considr comme lune des raisons dtre de lUnion, contraint et fragmentation, Socit de
cantonne donc le chercheur une interprtation tlologique29 lgislation compare, 2009.
17
dfaut dvaluation quantitative, dfinitive et statique, ou darbitrage

entre diffrents intrts.
Ainsi, comprendre et peut-tre valuer, reviendra plutt chercher

examiner et restituer le tableau des forces luvre et en interaction sur
lenjeu de la cohrence dans laction extrieure, en dterminer lintensit
et les directions au cours dune priode et dans des circonstances
spcifiques.
Enfin et surtout, la cohrence ne sera pas confondue ici avec lefficacit

ou encore linfluence. LUE est une puissance dans le monde30
dont nous devons bien percevoir les limites. Dans la relation entre
lEurope et lAfrique subsaharienne, la cohrence europenne est une
variable dpendante de la cohrence africaine prise dans toute son
htrognit et sa diversit. Avec la remise en cause des spcificits ou
des exceptions africaines de laction extrieure europenne, survient
aussi enfin peut-tre une certaine normalisation des relations avec
lAfrique. Le risque qui y est associ est la banalisation alors que
lun des avantages de la normalisation pourrait tre la redcouverte
et lapplication de la diffrenciation dans laction extrieure. Notre
problmatique consistera donc aussi identifier les espaces communs
dans lesquels coexistent plus ou moins harmonieusement et longtemps
diffrenciation et cohrence.
Variables cls de la cohrence

Quelle que soit la dfinition privilgie, des variables de cohrence sont
identifiables. Associes des indicateurs, elles ont t utilises pour
rpondre aux questions principales de la recherche.
Une premire srie de variables concerne la cohrence entre les documents

stratgiques europens et la ralit des pratiques sur le terrain telle que
restitue en entretiens ou constate sur place.
Une seconde chane de facteurs est la cohrence, telle quelle est prsente
dans les documents de la politique CPD, entre les actions menes dans
le domaine de la scurit et les efforts pour atteindre les OMD. Dans ce
cadre, les indicateurs cls concernent la fois les actions dveloppes
dans les situations de fragilit (prvention et gestion des crises, relations
civilo-militaires), les politiques de contrle dexports darmements
(application du code de conduite de lUE en matire dexportation
darmes) et laction humanitaire (application des concepts de LRRD
[Linking relief, rehabilitation and development], harmonie et volution des
30. Michel Barnier, LEurope
relations civilo-militaires). Dautres secteurs viss par la CPD, notamment
est une puissance dans le les aspects commerciaux, sont pris en compte lorsquils jouent un rle
monde, elle nest pas une
puissance mondiale, Le
significatif dans la cohrence.
Monde, 5 juillet 2004.
18
Introduction

Troisime ensemble de variables, les dimensions institutionnelles31
et politiques, tout comme les interactions avec les interlocuteurs et
partenaires africains et internationaux et les intrts nationaux de
certains tats membres (cohrence entre politiques trangres et autres
instruments europens), constituent galement des variables considrer.
Les variables cls, rsumes dans lencadr ci-aprs, ont t utilises
pour conduire les entretiens.
Variables cls Indicateurs Rfrences

Lien politique trangre et 1. PESC et PESD/PCSD Traits
politique de scurit
Lien politiques de scurit 2. Scurit civilo-militaire CPD
et impact sur les politiques 3. Scurit environnement
de dveloppement 4. Scurit conomie locale
Lien documents de stratgie 5. Appropriation CPD
(y compris Documents 6. Situations de fragilit
stratgie pays) et pratiques 7. LRRD
de terrain 8. Intrts nationaux vs intrts/valeurs
europens
Lien scurit et 9. Transferts irresponsables CPD et
dveloppement darmement conclusions du
Conseil
Liens dveloppement et 10. Aspects commerciaux CPD
autres politiques
Liens dveloppements et 11. Exploitation des ressources CPD
autres politiques naturelles et dveloppement documents sur
12. Gestion de la responsabilit des les situations
acteurs privs de fragilit
Intrts nationaux, critres 13. Diplomatie commune en gestion de Traits
dvaluation de la crise politique
gouvernance, 14. Formulation dune stratgie
hirarchisation des priorits diplomatique commune sur le long
politiques et valeurs terme
nonces
Liens entre les positions et 15. Approches conjointes du Conseil, de Traits
les priorits des institutions la Commission et de leurs DG
de lUE respectives
Choix des cas dtude et structure du prsent Cahier

de Chaillot
La prsente tude prend le parti de se focaliser sur un groupe limit de
pays africains et de domaines daction extrieure. Elle passe dabord en
revue les dcisions stratgiques europennes relatives la cohrence
pour le dveloppement et les processus politiques et administratifs
censs les mettre en uvre (chapitre 1). Pour examiner la cohrence
europenne dans la gestion de crises scuritaires, des lments danalyse
31. Michel Petite, Current
sont recueillis sur le Soudan, le Tchad et la Rpublique dmocratique Legal Issues in the External
du Congo RDC (chapitre 5). La cohrence politique europenne est Relations of the European
Union, Lecture at the
analyse au chapitre 6 travers la gestion de crises politiques rcentes European University
(Madagascar, Guine Conakry, Niger, Kenya). La cohrence de lUE Institute, 7 juillet 2006.
19
vis--vis des puissances rgionales est traite dans les cas de lAfrique
du Sud, du Nigria, de lAngola et de lEthiopie (chapitre 4).
La gouvernance multi-niveaux africaine32 fait lobjet de deux chapitres:

lun sur la relation Afrique-Europe du point de vue de la gouvernance
mondiale (chapitre 2); lautre sur la cohrence europenne dans les
relations de lUE avec les organisations sous-rgionales et panafricaines
(chapitre 3) dans les domaines commercial, des migrations et du lien
entre scurit et dveloppement.
Certains cas de cohrence lchelle locale ou micro-sociologique

sont galement abords, mais ils ne font pas lobjet dun chapitre en
particulier pour deux raisons: dabord, lchelle dobservation adopte
ici concerne en priorit lUE et ses institutions: les tats membres,
la Commission, le Conseil, le Parlement (dans une moindre mesure).
Lanalyse des facteurs microsociologiques et individuels dans les politiques
europennes conduit invitablement rpertorier une infinit de
situations dincohrence, qui ne contribuent pas ncessairement
lidentification de tendances dominantes dans les relations entre lUnion
europenne et les interlocuteurs africains. Nous avons donc pris le parti
de tenir compte des donnes collectes au niveau micro, sans les
restituer systmatiquement33.
Les conclusions tires de ces cas, sans tre gnralisables lensemble du

pays et encore moins du continent, cherchent apporter des clairages
ou des lments de rflexion pour la formulation de stratgies politiques
europennes envers lAfrique. Elles sont donc plutt des indications de
tendances comprendre comme telles.
Cest la priode 2005-2010 qui est examine dans ce Cahier de Chaillot.

2005 a marqu ladoption de la stratgie conjointe Europe-Afrique, la
dclaration de Paris sur lefficacit de laide et le consensus europen
pour le dveloppement et la publication trs mdiatise du rapport
de la Commission pour lAfrique de Tony Blair. 2007 a t lanne du
32. Niagal Bagayoko-Penone,
Gouvernance multiniveaux sommet Europe-Afrique de Lisbonne. En 2008, lagenda dAccra sur
et politique de scurit lefficacit de laide a vu le jour. 2010 se terminera par un nouveau
africaines de lUE, in
Ren Schwok et Frdric sommet Afrique-Europe en Libye. Cette priode englobe aussi la phase
Mrand (dir.), LUnion intermdiaire de programmation des budgets du FED pour 2008-2013
europenne et la scurit
internationale, Bruylant/ dont on peut supposer quelle prend en compte le contenu et les premiers
Universit de Genve, 2009. enseignements des initiatives lances en 2005.
33. Pour diffrentes raisons,
la prsente tude na
pu bnficier dune
analyse de terrain auprs
dinterlocuteurs africains
interagissant rgulirement
avec les Europens, laquelle
aurait fourni des lments
complmentaires essentiels
cette publication.
20
Chapitre 1
La cohrence des politiques
pour le dveloppement
Les relations avec lAfrique tant perues jusqu rcemment travers le

prisme de laide publique au dveloppement, lUE, en tant que bailleur
et membre de lOCDE, a donc mis laccent sur lapplication du principe
de cohrence dans son action extrieure laune de ses politiques de
dveloppement et ce, travers le concept et les procdures administratives
rassembles sous le label CPD.
Contexte
Depuis 2005, en application de lagenda de lOCDE sur ce thme, une
politique de la cohrence pour le dveloppement a t lance. La CPD
est consacre par une dclaration politique conjointe (le Consensus
europen pour le dveloppement) des trois institutions europennes
(Conseil, Commission et Parlement). Elle est devenue lune des politiques
les mieux connues du grand public daprs leurobaromtre de 200734.
La CPD concerne prcisment les politiques de dveloppement et la
ralisation des Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD)35.
La base lgale des actions visant la cohrence sest donc la fois
trouve plus dtaille, mais aussi diversifie et approfondie, en proposant
des critres dvaluation plus clairement mesurables. Dun ct, la
34. James Mackie et al.,
Commission europenne a publi une communication en 2005 sur op. cit. in note 27.
le sujet; de lautre, le Conseil de lUE a adopt des conclusions qui se 35. Communication de la
focalisent sur 12 domaines daction prioritaires. Ladoption du consensus Commission au Conseil,
au Parlement europen et
europen sur le dveloppement en fvrier 2006 a constitu lapoge au Comit conomique
des efforts dclaratoires visant formaliser les efforts de cohrence et et social europen,
Cohrence des politiques au
mettre en uvre ce principe cl de la construction europenne. Elle a service du dveloppement
t suivie par la mise en place dun mcanisme de suivi sous la forme Acclrer la ralisation
des objectifs du Millnaire
dun rapport biannuel de la Commission sur la CPD qui passe en revue pour le dveloppement,
les progrs effectus dans les secteurs cls (voir encadr ci-dessous). Ce COM/2005/0134 final.
21
cadre lgislatif et administratif tablit formellement la cohrence comme

objectif de politique publique viser en garantissant cette fin que
lUE tient compte des objectifs pour la coopration au dveloppement
dans toutes les politiques quelle met en uvre et qui sont susceptibles
daffecter les pays en dveloppement, et que ces politiques soutiennent
des objectifs en matire de dveloppement.
Les domaines prioritaires de la CPD
1. Commerce/proprit intellectuelle*
2. Environnement
3. Changement climatique*
4. Scurit*
5. Agriculture/alimentation*
6. Pche
7. Dimension sociale de la globalisation, emploi et travail dcent
8. Migrations*
9. Recherche
10. Socit de linformation
11. Transport
12. nergie
*Secteurs sur lesquels les priorits ont t recentres en 2009.
Dans le cadre des efforts multilatraux damlioration de lefficacit de

lAPD, lUnion a aussi adopt un code de conduite sur la division du
travail dans la politique de dveloppement qui indique une srie de dix
principes directeurs suivre par les donateurs europens: concentrer
leurs activits au niveau pays sur des secteurs focaux, redployer ses
autres activits, assurer une prsence approprie de lUE dans les
secteurs stratgiques, copier cette pratique pour la coopration avec les
institutions rgionales, tablir des pays de priorit, soccuper des pays
orphelins de laide, analyser et tendre les domaines de comptence
globale, poursuivre les progrs sur la complmentarit verticale et celle
entre modalits et instruments, promouvoir conjointement la division
du travail, approfondir les rformes des systmes daide36.
En 2006, un document stratgique replaait la CPD dans le cadre plus

36. Code de conduite de large de laction extrieure. Dans un contexte de stagnation institutionnelle
lUE sur la division du
travail dans la politique aprs lchec de la ratification du Trait sur la Constitution europenne,
de dveloppement, COM la communication de la Commission intitule LEurope dans le monde
(2007) 72 final, pp. 11-12.
dcline les mesures pratiques prendre pour amliorer la cohrence
37. LEurope dans le Monde,
COM (2006) 278
et lefficacit des politiques extrieures. Ces transformations sont donc
final, 8 juin 2006. dj bien connues37.
22
La cohrence des politiques pour le dveloppement
1
Suite la mise en place de la CPD, la Commission produit un rapport

de suivi des engagements des tats et des institutions. En 2007, le
premier rapport se fonde principalement sur un questionnaire envoy
par la Commission (DG DEV) aux tats membres et la Commission.
Le premier rapport sur la CPD de 2007 constate que, en contraste avec
la Commission et le Parlement, les efforts de mise en cohrence au sein
du Conseil ne sont pas encore suffisamment institutionnaliss38.
Les tats admettent aussi que les transformations visant la cohrence

progressent plus rapidement au niveau europen quau niveau national.
Concernant le commerce, le rapport montre que les tats comptent
en grande partie sur le commerce pour combattre la pauvret. Les
paragraphes du rapport de 2007 portant sur la scurit restent assez
vagues et ne mentionnent pas les transformations luvre dans
la gestion militaire et civile des crises et leurs consquences pour
la cohrence. Les passages relatifs aux engagements dans les autres
domaines daction (commerce, environnement, recherche, migration,
socit de linformation, dimension sociale et emploi, pche) sont
prsents de manire assez descriptive et refltent une absence gnrale
de progrs.
Les Conclusions du Conseil europen de dcembre 2007 prvoient un

plan daction sur la scurit et le dveloppement comportant quatre
dimensions: la planification stratgique, la rforme du secteur de la
scurit (RSS), la coopration avec les organisations rgionales, la relation
humanitaire/dfense militaire39. Le rsultat attendu de ce plan daction
tait de tirer des leons et des recommandations partir dtudes de
cas prcis, dont cinq en Afrique subsaharienne. La mise en uvre de
ce plan daction est examine dans le prsent Cahier de Chaillot.
En parallle, un processus de rflexion sur les tats fragiles a t lanc par

la DGDEV de la Commission, qui dpassait la notion dapprofondissement
du lien scurit-dveloppement dans la mesure o il posait demble la
question du financement du dveloppement et des options daide par
projet et daide budgtaire. Ce dbat renvoyait aussi la question de
savoir si la dfinition de laide selon le Comit daide au dveloppement
(CAD) de lOCDE (critres dits de Dacabilit) doit tre tendue,
38. Rapport de lUE sur la
pour tre plus efficace, au secteur de la scurit dans les tats fragiles. cohrence des politiques pour
En 2009, les deux initiatives sur les tats fragiles et le lien scurit- le dveloppement, COM
(2007) 545 final, p. 3.
dveloppement ont t fusionnes dans un souci de cohrence.
39. Conclusions du Conseil
(dveloppement et dfense),
En 2009, la Commission a publi son deuxime rapport sur la CPD et 19 novembre 2007, 15097/07.
une communication sur ltablissement du cadre politique pour une 40. Dans sa communication
sur ltablissement du
approche de de toute lUnion. Le bilan des progrs reste mitig cadre politique pour
et prudent40. Le constat des difficults rencontres par les efforts de une approche de toute
lUnion, la Commission
cohrence, limpact de la crise financire sur les budgets publics et relve des progrs notables,
la mise en uvre du Trait de Lisbonne obligent les institutions COM (2009) 458 final.
23
tre ralistes et adopter des approches la fois plus approfondies et

en partenariat avec dautres acteurs (financements privs et/ou non
assimils lAPD).
LUE nest pas un cas isol. LOCDE elle-mme reconnat que les
gouvernements peinent mettre en uvre un concept jug complexe.
Pour la Commission, la difficult est notamment de dmontrer dans les
faits que, dune part, certaines transformations dans dautres politiques
sectorielles ont un impact positif sur le dveloppement et que, dautre
part, la rduction de la pauvret et le dveloppement vont effectivement
dans lintrt de lUnion europenne41.
En particulier, le rapport de 2009 appelle poursuivre des tudes de

cas et des recherches pour enrichir le corpus de preuves concrtes qui
dmontrent la valeur ajoute de la cohrence et la valeur du dveloppement
pour lUnion42. Il a t dcid que, sur les douze secteurs cls identifis
en 2005, cinq priorits du programme de travail de la CPD seront lobjet
defforts particuliers: lutte contre le changement climatique, scurit
alimentaire mondiale, lien migration/dveloppement, lien droits de
proprit intellectuelle/dveloppement, lien scurit/construction de
la paix/dveloppement. Certains aspects de ces priorits renouveles
sont examins plus en dtail dans les pages qui suivent.
Dans un contexte de crise et de rduction des budgets de lAPD, la

Commission propose la CPD dexplorer les voies de synergie avec
des financements alternatifs (le concept dAPD plus) comme les
investissements privs, les transferts privs dargent des diasporas et les
transferts technologiques, en concertation avec les acteurs conomiques
et privs.
Concernant lefficacit de laide et la division du travail entre les bailleurs,

un tat des lieux et la proposition dun cadre oprationnel, prpars
conjointement par la prsidence sudoise et la Commission, ont t
adopts en novembre 200943.
Les pressions des socits civiles et des ONG sur la cohrence
41. Op. Cit. in note 38, p.10. Le paradoxe des efforts de mise en cohrence des politiques europennes
42. Rapport de lUE sur la en Afrique est quils sont lobjet de pressions toujours plus intenses de
cohrence des politiques la part des socits civiles europennes, souvent en partenariat avec
pour le dveloppement,
COM (2009) 1137 final. des allis africains, alors que leur mise en place rcente ne permet pas
encore de tirer des conclusions dfinitives sur leur impact, faute de
sur un cadre oprationnel tendances identifiables et des donnes mesurables sur le long terme. Ce
concernant lefficacit
de laide, 15912/09,
dficit de donnes et dinformations pourrait certainement tre combl
18 novembre 2009. au fil du temps pour autant que soient mis en place des mcanismes
24
1
prennes de suivi, dvaluation et de transformation. Plus des donnes

seront disponibles, plus les parties prenantes aux efforts de cohrence
pourront sen servir et les exploiter pour en dbattre afin damliorer
limpact dune action collective venir.
Laction extrieure de lUE est la cible dun suivi constant et de
pressions de la part dune multitude de plateformes dONG spcialises.
A Bruxelles et dans les capitales, ces rseaux et acteurs de la socit
civile sont souvent trs actifs, parfois influents, et ont t tudis depuis
de nombreuses annes par les politologues.
Pour nen citer que quelques-uns:
Les ONG de dfense des droits de lhomme et de ltat de droit (Human
Rights and Democracy Network HRDN)
Les ONG de dveloppement et daide durgence (CONCORD)
Les ONG de dfense de lenvironnement (European Environnemental
Bureau [EEB])
Les ONG de prvention des conflits et de construction de la paix
(EPLO)
Les fondations politiques ou prives (Henrich Boell, FES,
Bertelsmann)
Les rseaux africains (Afrimap, Codesria)
Les think tanks (CCR, CEPS, Chatham House, DIE, ECDPM, EPC,
FRIDE, IEEI, IRD, ISS Africa, ODI, SAIIA, SWP).
Le suivi des dcisions politiques

A partir de 2004, des tudes dvaluation conjointes par un groupe
dtats membres concluent que la mise en cohrence des politiques
au service du dveloppement ne pourra se faire que par un processus
consensuel de long terme impliquant des transformations administratives
et politiques profondes. Une fois poses ces conditions, les tats et les
institutions sengagent dans une sorte de course dendurance visant
approfondir et largir sans cesse le cercle des participants ce chantier
sans cesse renouvel. Cette dmarche, fonde sur des tudes fouilles,
pose dont le postulat que la cohrence est tout autant une vision quune
dynamique et une mthode.
Les transformations censes tre induites par les engagements politiques

et les documents stratgiques de lUE sont trs ambitieuses et requirent
donc la mise en place de structures de promotion du changement. Or
ces transformations ne sont quun lment parmi dautres dagenda de
rforme des politiques publiques sujettes une diversit de pressions et
de facteurs rsums dans lencadr ci-dessous. Les analyses de politiques
publiques ont aussi montr que les transformations des modes de
gouvernance sinscrivent dans un temps relativement long (au moins une
dcennie) qui dpasse gnralement la dure de vie des gouvernements
25
qui les ont initis. Ces contraintes imposent donc la prudence dans
lanalyse du suivi des dclarations stratgiques de lUE sur la cohrence:
la probabilit de changements structurels en termes de cohrence des
politiques pour le dveloppement risque a priori dtre faible et dtre
difficilement dcelable sur une priode infrieure dix ans.
Les facteurs de changement dans les efforts de cohrence
9 types dinfluence sur les processus de politiques publiques sont

relevs par John McCormick et repris par un rapport dvaluation dun
groupe dtats membres sur la cohrence. Ces facteurs dinfluence sont
pertinents par leur force ou leur absence.
1. Les obligations des traits (qui mentionnent des principes et des
objectifs);
2. la pression dharmonisation des lois et politiques nationales;
3. la pression des institutions de lUE (Conseil, Parlement, Commission) qui
cherchent gagner du pouvoir sur les politiques de dveloppement;
4. la pression des groupes dintrts et/ou les exigences des accords et
ngociations internationales aux Nations unies, avec les institutions
financires internationales, lOMC, lOCDE/CAD, le G8, etc.;
5. les initiatives individuelles des tats membres, ou de groupes dtats
membres;
6. les pressions de lopinion publique et des initiatives des ONG;
7. les pressions des pays ou organisations partenaires comme le
NEPAD;
8. la pression extrieure cause par dautres problmes dans le monde
comme les conflits, la pauvret et les flux migratoires;
9. les urgences et les crises, internes et externes44.
On peut y rajouter, si elle ny est dj, la contrainte de visibilit pour
les tats membres qui hsitent, malgr leurs engagements pour la
complmentarit de laide, abandonner la coopration dans un
secteur ou un pays donn, sinquitant de ce que la nouvelle approche
de la division du travail contribue en rduire la visibilit.
(Code de conduite de lUE sur la division du travail dans la politique de
dveloppement, COM (2007) 72 final, p. 4.)
Les dcalages entre stratgie de cohrence et mise

en uvre
44. Evaluation Services of
the European Union,
Evaluating Co-ordination, A la lumire des contraintes rencontres par les administrations des
Complementarity and
Coherence in EU development
tats et de lUE pour mettre en uvre les transformations appeles de
policy: a synthesis, Triple leurs vux par les documents stratgiques sur la cohrence, on peut
C Evaluations 8, 2007,
p.22. Voir la liste dans
distinguer plusieurs types de dcalage entre positions politiques et
lvaluation 3Cs. ralisation des objectifs de cohrence.
26
1
Le premier dcalage est temporel. Les dlais entre les dcisions en faveur
de la cohrence et les transformations pratiques semblent incompressibles
et lambition dtre cohrent doit tre assortie dune marque de ralisme
quant au rythme des changements escompts. Il est donc irraliste de
vouloir valuer limpact de nouvelles approches de cohrence quelques
mois seulement aprs leur lancement. En revanche, il est opportun
didentifier les chantiers prioritaires de transformation des politiques de
concerns. Cest par exemple ce qui a t entrepris, via des plans daction,
la suite des dcisions sur les situations de fragilit et le lien scurit-
dveloppement-prvention, par des tudes de cas sur le terrain.
Le second dcalage est politique. La structure en piliers au sein desquels

divers intrts taient, jusqu lentre en vigueur du Trait de Lisbonne, en
concurrence, est reste un obstacle: la diversit des cursus de formation
et des expertises est un dfi la mise en uvre mme des mesures de
cohrence. Elle induit aussi une absence de facto et a priori de dialogue
ouvert au niveau du pays partenaire entre les bailleurs europens et le
gouvernement (qui devrait avoir son mot dire sur la cohrence des
interventions europennes) et/ou peu de comprhension des problmes
dinterdpendance sectorielle entre, par exemple, la scurit et le
dveloppement, ou le commerce et lagriculture. La prise de conscience
politique des impratifs de cohrence, mme si elle a t formule plus
haut niveau, est donc loin dtre politiquement vidente au sein des
institutions et des administrations. Pour tre combl, ce dcalage politique
ncessite une approche vritablement globale de lUE qui rassemblerait
tous les Europens intervenant sur un sujet ou un lieu donn, au nom
des principes et des objectifs de lUnion. Dans la pratique, cela na pas
lieu, car trs souvent sur le terrain les tats membres continuent dutiliser
lUE la carte selon leurs intrts nationaux. Lappropriation tant
le rsultat de la recherche commune dun consensus, elle implique une
discussion et comprhension politique approfondie entre Europens qui
fait souvent dfaut, quelques exceptions prs que nous dveloppons
plus bas. Lune des preuves de la valeur ajoute de la cohrence serait
sans doute lvaluation plus systmatique du cot (financier et politique)
des incohrences45. Cette dmarche a commenc tre entreprise
en 2009 avec la publication dun rapport dvaluation sur les bnfices
de lefficacit de laide, selon lequel une plus grande cohrence de laide
signifierait pour lUnion un gain de 3 6 milliards deuros46.
Pour combler le dficit de comprhension et de conscience des enjeux, il

faut donc mettre en place des processus dapprentissage des ressources
humaines europennes. Des tapes intermdiaires ont t franchies par
les institutions en mettant la disposition du personnel expatri europen 45. ECDPM/Particip GmbH/
des outils de programmation et danalyse favorisant la cohrence. ICEI, op.cit. in note 19, p.75.
Cest notamment le cas des guides de programmation des documents 46. Commission europenne/
HTSPE, Aid Effectiveness
de stratgie pays publis en 2006, des kits pour la mise en uvre de Agenda: Benefits of a
la complmentarit et de la division du travail dans les politiques de European Approach, 2009.
27
dveloppement ou des plans daction de la Commission pour utiliser

les systmes nationaux de gestion publique47. Ce type de document est
la fois un outil de gestion cohrente et son usage devient par l mme
un indicateur de mesure des progrs de la cohrence au fil du temps.
Lampleur de son utilisation dpend aussi, terme, des programmes de
formation et de sensibilisation auprs du personnel afin den augmenter
la frquence dutilisation.
Le suivi par lvaluation et par AIDCO

Lun des outils frquemment mis contribution pour tenter de mettre
en uvre les objectifs de cohrence pour le dveloppement est le
recours des tudes dvaluation internes ou externes. Plusieurs tats
membres ont uni leurs forces en menant des valuations thmatiques
ou sectorielles dans le cadre du consortium Triple C (coordination,
complmentarit et cohrence) partir de 200448.
Linitiative Triple C a t coordonne par le groupe des responsables

des services dvaluation de lUE qui a mont un groupe de travail
comprenant la Commission europenne (AIDCO et ECHO49), lAllemagne,
la Belgique, la France, lIrlande, lItalie, les Pays-Bas, la Pologne, le
Portugal, le Royaume-Uni, la Sude, la Rpublique tchque. La Sude
a assur la prsidence du groupe, avec le soutien dun petit secrtariat
(Commission, Belgique, Pays-Bas). Le Triple C a produit 7 tudes
pointues sur divers aspects de la cohrence. Bien que linitiative Triple
C ne concerne pas exclusivement lAfrique, ses rsultats sont pertinents
pour comprendre lvolution des processus institutionnels luvre sur
la cohrence. Un premier rapport en 2004 suivi par six tudes conjointes
en 2005 prsentes au CODEV ont inspir les conclusions du Conseil
Affaires gnrales de novembre de la mme anne.
47. Communication de la En 2007, ECDPM a galement travaill une tude sur la cohrence des
Commission au Conseil politiques pour le dveloppement. En 2008, la Commission a command
et au Parlement europen,
Renforcer limpact des tudes thmatiques HSTPE (scurit et dveloppement) et ECDPM
europen: un cadre commun (fragilit) tout en continuant mener des valuations internes.
pour llaboration des
documents de stratgie par
pays et la programmation Les rapports de pouvoir entre les institutions et les socits dvaluation
pluriannuelle commune
(COM (2006) 88, 2 mars refltent les tensions inhrentes aux transformations exiges par la mise
2006). Bote outils de en cohrence des politiques. Les valuateurs et les commanditaires
lUE pour la mise en uvre
de la complmentarit institutionnels sont souvent en ngociation intense sur la formulation
et la division du travail des constats et des recommandations qui risqueraient de pointer
dans la politique de
dveloppement, les dficiences ou incohrences au sein des diverses composantes
Commission europenne, DG administratives des institutions de lUnion ou des tats membres. Il
Dveloppement, juin 2009.
savre difficile pour la DGDEV dvaluer les performances dautres
48. www.three-cs.net.
DG qui napprcieraient pas une valuation critique. Par exemple, la
49. Office de coopration
EuropeAid et Office
DG Commerce fonde son action sur le principe que la rgulation de
daide humanitaire. la proprit intellectuelle est favorable au climat des affaires. Aller
28
1
lencontre de ce postulat reviendrait poser une confrontation idologique
qui nest pas souhaitable pour les administrateurs europens. La remise
en cause par les valuateurs de certains postulats de base (bien-fond du
maintien de certaines dispositions de la PAC favorisant la productivit et
lexportation dans les pays en dveloppement ou libralisme commercial
tous azimuts) ne sont pas sans poser problme la hirarchie implicite
des politiques de lUnion europenne.
Au niveau sectoriel, personne Bruxelles ou dans les capitales

europennes ne serait surpris par une liste qui placerait les secteurs
daction internationale en ordre dcroissant: commerce, agriculture,
scurit, migration/immigration, coopration avec les conomies
mergentes, changement climatique, environnement, dveloppement
et rduction de la pauvret, humanitaire. Cette hirarchie implicite pose
dimportantes questions de mthode pour activer les processus de mise
en cohrence entre les tats et les institutions de lUE.
Enfin, les travaux dvaluation seffectuent dans des conditions

invitablement imparfaites. Ils se heurtent des difficults mthodologiques
lies labsence de recherche consolide et intgre existante qui
permettrait de comparer des donnes mesurables.
Lvaluation entre pairs (entre services dtats membres) et lauto

valuation par les tats risquent aussi de crer des biais danalyse et
de perception puisque les tats ont frquemment tendance mettre
en valeur leurs succs plutt qu pointer leurs propres dficiences.
Cela tant, les valuations menes ces dernires annes apportent un
certain nombre de rponses utiles la comprhension de ltat des
lieux des efforts sur la cohrence europenne dans ses politiques de
dveloppement.
La synthse de linitiative Triple C de 2007 montre que les dclarations

en faveur de la cohrence nexpriment pas clairement quel impact est
recherch, ne sont pas traduites assez clairement en mesures concrtes
valuables.
Quinze aprs les engagements officialiss par le Trait de Maastricht, il

est donc considr que ces transformations en sont encore un stade
exprimental, lentes et a work in progress. La comprhension par
le personnel europen des notions de coordination, complmentarit et
cohrence est faible. En pratique, elle se limite donc le plus souvent, malgr
la mise en place de nouveaux mcanismes de coordination institutionnelle,
des exercices sous-optimaux de partage dinformations entre agences.
Par ailleurs, lvaluation note aussi que, tant que des transformations
significatives ne soprent pas au niveau des tats membres, dont les
approches demeurent trs majoritairement parpilles et sous-informes
29
sur les impratifs de cohrence, les efforts au niveau europen de la

CPD demeureraient limits.
Or les deux explications avances pour expliquer la lenteur des progrs

dans le domaine de la cohrence concernent prcisment les tats
membres: dune part, il ny a pas de consensus au sein des administrations
nationales sur la valeur ajoute de lUnion europenne comme cadre
optimal des politiques de dveloppement; dautre part, la mise en uvre
des politiques nationales reste perue comme prioritaire par rapport
au cadre daction europen.
Les valuations de la CPD ont montr quil y avait peu de preuves de

rsultats positifs en termes de changements dans les politiques menes
ou en termes dune plus grande cohrence. De faon gnrale, il semble
difficile didentifier le type dimpact recherch par la promotion de la
CPD. Au niveau administratif, en 2007, il ny avait pas de programmation
long terme visant promouvoir la CPD de faon durable et peu
defforts sont dploys pour impliquer des experts, des chercheurs, la
socit civile, le parlement ou la classe politique dans une dmarche
collective.
La place particulire accorde aux meilleures pratiques montre

limportance de la mise en place de mcanismes institutionnels de
coordination (coordination sur les documents de stratgie pays, aide
budgtaire, cadres intgrs de renforcement des capacits commerciales,
utilisation de mini-documents de stratgie pays, cadres stratgiques de
gestion de laide au dveloppement). Ces exemples montrent quau fil des
ans, les praticiens europens ont potentiellement leur disposition un
rservoir de bonnes pratiques dans lequel ils devraient pouvoir puiser
des solutions innovantes pour la cohrence de leurs actions.
En 2007, les recommandations concernent donc loprationnalisation

des efforts de cohrence. Pour cela, les valuateurs des tats europens
suggrent des pistes de travail pour amliorer la gestion et les pratiques
de coordination au sein des administrations nationales. Les valuateurs
mentionnent notamment: une meilleure formation aux diverses approches
de la coordination, le renforcement des capacits institutionnelles
pour la coordination institutionnelle, les rformes administratives
portant sur la dcentralisation des dcisions, la cohrence nationale de
laide, lajustement et lharmonisation des protocoles de rglementation
financire, didentification, de programmation, de mise en uvre et
dvaluation des politiques daide; le renforcement des structures
de recherche et de formation sur les politiques de coopration au
dveloppement50.
the European Union, op.
Dans le domaine humanitaire, les conclusions des valuations de
cit. in note 44, p. 48 2006 sont trs nettes: elles pointent lexistence dune incohrence
30
1
intentionnelle entre laction dECHO et celle des tats membres et
des autres DG de la Commission europenne, et notent que labsence
de coordination, de coopration et de cohrence diminue limpact de
lUnion europenne comme acteur humanitaire51.
Au niveau des pays et des rgions concernes, une des conclusions qui
ressort des valuations menes jusquen 2007 est le besoin de dcentraliser
les centres de dcision des siges vers le terrain afin de donner une plus
grande marge de manuvre de coordination pour les reprsentants
europens (Commission et tats membres) ltranger.
Le suivi des engagements sur la division du travail entre bailleurs et

ladoption du code de conduite a pris la forme de linitiative dite Fast
track coordonne par AIDCO. Le principe de cette initiative est
dappliquer les principes du code de conduite dans un nombre limit
de pays pilotes et dacclrer la dynamique de transformation des
pratiques en associant directement et quasi-immdiatement dun ct
les reprsentations europennes sur place et de lautre les Directeurs
des agences de dveloppement en capitale et ceux des institutions
correspondantes Bruxelles. En Afrique, linitiative est en cours en
Ethiopie, au Mali et au Rwanda.
Conclusion
Le suivi des efforts de cohrence est un processus complexe, multiforme et
de longue haleine qui se poursuivra sur le long terme et sera constamment
modifi et approfondi. Il requerra la mobilisation des instruments dcrits
plus haut et dautres encore, en sadaptant aux mutations institutionnelles
de laction extrieure de lUE. A moyen terme, le grand enjeu de la
cohrence pour le dveloppement sera sans doute, outre les changements
apports par le trait de Lisbonne examins plus bas, la prparation
des perspectives financire 2014-2020, et dans ce cadre, le besoin de
procder davantage de programmation conjointe au niveau europen.
Cest donc lhorizon 2020 que les progrs accomplis en termes de
cohrence pourront tre valus avec plus de clart, sur la base de
donnes accumules depuis 2005 par les tats membres, les institutions
en charge du suivi, et les travaux dvaluation qui seront produits au
fil des ans.
En attendant, les transformations danalyse des contextes, de formulation

politique, de programmation et de ngociation avec les partenaires
africains devront continuer de faire lobjet dun travail pdagogique et
volontariste. Sans les ressources humaines et financires appropries, la
cohrence ne prendra pas corps. La voie est donc ouverte aux dynamiques
de rseaux et de partage dexprience, aux phases dexprimentation et 51. Ibid., p.34.
31
aux tests de motivation politique. Comme dans dautres domaines de

laction extrieure, la cohrence, si elle gagne en paisseur, le fera au moyen
des gomtries variables. La clarification de la reprsentation politique
de lUnion, si elle a bien lieu, devrait jouer un rle cl dimpulsion
cet gard. Mais ne surestimons pas nos rformes internes et surtout ne
substituons pas la cohrence aux responsabilits politiques des autorits
subsahariennes. Cest aussi elles quil revient, en fin de compte, dtre
exigeant vis--vis des Europens.
32
Chapitre 2
Cohrence des politiques
multilatrales et globales
LAfrique, agenda global

Depuis 2005, les analystes reconnaissent limportance croissante de
lAfrique dans la gouvernance globale et ce, pour plusieurs raisons.
Dabord, le continent est prsent comme une source de richesses et

dopportunits utiles la mondialisation et la prosprit des autres zones
de la plante. Ensuite, la multipolarisation du monde, la rmergence
des BRIC et leur intrt pour lAfrique subsaharienne transforme les
rgles du jeu et introduit plus de concurrence pour les Europens dans
leur relation avec le sous-continent. Enfin, depuis 2000, ladoption des
Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement a accentu et donn
corps la prsence de lAfrique sur lagenda mondial. Dans ce contexte,
lUnion europenne et ses tats membres ont d sadapter. Ils doivent
aussi actualiser leurs modes daction et considrer, sous langle nouveau
de la multipolarit, leur cohrence et lefficacit de leurs politiques
daide. Il ny a pas proprement parler de politique europenne globale.
Lexercice de la puissance europenne au niveau global sexerce donc
via des tats qui la reprsentent en coordination avec la Commission
europenne, dans des arnes de ngociation et de gestion des affaires
plantaires: le G8, le G20, lAssemble gnrale des Nations unies, le
Conseil de scurit. Les marges de manuvre des tats membres qui
ne sigent dans aucun de ces forums sont donc limites, tout comme le
pouvoir de la Commission, en particulier lorsquelle na pas de mandat
prcis ou ambitieux. Sur la priode qui nous intresse, cinq grandes
problmatiques globales ont vu lEurope inclure lAfrique dans ses
politiques et ses dmarches: les discussions sur larchitecture de la
gouvernance globale, la gouvernance et le financement de laide au
dveloppement, la rgulation du commerce mondial, la gouvernance
financire, la gouvernance du changement climatique et la gouvernance
33
du maintien de la paix. Dans quelle mesure les politiques globales et

multilatrales europennes dans ces domaines relatifs lAfrique sont-elles
cohrentes avec les engagements de lUE et avec les politiques des autres
organisations internationales dont elle est membre ou partenaire?
Le dbat sur larchitecture de la

gouvernance mondiale
LAfrique, malgr les dclarations en faveur de sa reconnaissance au niveau
mondial, demeure sous-reprsente dans les instances globales. Au sein
du G8 ou du G20, soit elle est invite titre dobservateur intress soit
un reprsentant de lensemble du continent est prsent (Afrique du Sud
au G20 de Pittsburgh52). Ces formules manquent de cohrence: elles
ne refltent pas lhtrognit du continent africain et prsentent des
risques de ghettosation et dentretien de clichs trompeurs et dangereux
assimilant lAfrique noire la pauvret53. LUnion europenne seule nest
pas en mesure de changer cette donne, tant elle peine promouvoir
sa propre reprsentation au sein des nouveaux cadres de discussion
(G20) et sa propre vision de la future gouvernance mondiale face aux
initiatives chinoises et amricaines54.
Dans ce contexte, traiter des questions africaines implique une nouvelle

approche fonde sur la diffrenciation des enjeux. Par exemple, les dfis
poss au dveloppement des puissances africaines mergentes devraient
tre plus clairement spars des dfis poss aux pays en situation de
fragilit. Disloquer le bloc africain en groupes thmatiques pertinents
et les porter sur des agendas globaux diffrencis, comme cela semble
sesquisser pour le G8 et le G20, marquerait dj une grande avance
du traitement des problmatiques africaines au niveau global. Quant
la reprsentation africaine, qui semble saffermir dans les arnes
mondiales, elle mriterait un dialogue politique plus approfondi entre
lUE et lUA, en tenant compte des stratgies dappartenance des
groupes multiples. La voix de lAfrique se fait entendre et se ngocie
en effet au sein du G77, investi par plusieurs pays africains, et lors des
discussions intra-africaines (Prsidence et Commission de lUA, Banque
africaine du dveloppement, NEPAD, CER) sur la reprsentation du
52. Africas Plea for Poor
to be Heard, Financial continent loccasion de sommets dimportance.
Times, 26 septembre 2009.
53. Pour un aperu du

traitement de lAfrique au
G8 et au G20, voir Tom
Cargill, Our Common
Strategic Interests, Africas
Role in the Post-G8 World,
Chatham House, juin 2010.
54. Ibid., note 61 p.14.
34
Cohrence des politiques multilatrales et globales
2
Gouvernance globale du dveloppement:
financement et efficacit
Moins en pointe sur les questions darchitecture de gouvernance globale
o elle est supplante par ses tats membres, lUnion, en tant que bailleur
daide au dveloppement, a jou un rle de leader et dimpulsion sur
lagenda du dveloppement mondial. Elle sest engage augmenter
son APD et a pouss ladoption dobjectifs chiffrs et mesurables au
niveau mondial. Dans un contexte multipolaire en rapide mutation qui
concurrence ses modes traditionnels daction, se pose ainsi la capacit
dadaptation de lUE dans le secteur de laide au dveloppement55.
Laide publique au dveloppement, parce quelle aurait chou,

serait devenue une entrave la lutte contre la pauvret dans les pays
au dveloppement. Pour certains, elle devrait tre tout simplement
arrte56. De manire plus radicale encore, des auteurs comme Serge
Latouche, qui remettent en cause le bien-fond mme de la notion de
dveloppement et prfrent penser en termes de dcroissance57.
Malgr ces tendances contestataires (et marginales), lUnion europenne
a, dans ses traits, rig la coopration au dveloppement en principe
fondateur de son action extrieure. Dans ce contexte, comment lUnion
poursuit-elle ses objectifs et parvient-elle rpondre aux interrogations 55. Ngaire Woods, Whose
fondamentales portant sur la lgitimit et lefficacit de ses politiques aid? Whose influence?
envers les pays en dveloppement? Plus particulirement, comment China, emerging donors
and the silent revolution in
comprendre laction de lUnion et des tats membres en Afrique sub- development assistance,
saharienne du point de vue de la cohrence et de lefficacit? International Affairs, 84(6),
2008, pp. 1205-1221.
56. Dambisa Moyo, Dead Aid:

A Paris en 2005, puis Accra en 2008, la communaut internationale Why Aid Is Not Working
et les donateurs de laide au dveloppement se sont engags rendre and How There Is a Better
Way for Africa, Farrar,
leur coopration au dveloppement plus cohrente et atteindre des Strauss and Giroux, 2009.
objectifs chiffrs pour 2010. Ces objectifs ont-ils t atteints par lUnion Voir aussi le dbat sur ce
thme sur http://www.
europenne en Afrique et dans quelle mesure? Quel bilan sera prsent globaleconomicgovernance.
en 2011 lors du quatrime forum de haut niveau sur lefficacit de laide org/the-geg-guide-to-the-
dead-aid-debate. Paul
et comment le relier aux autres dimensions de laction europenne en Collier, The Bottom Billion:
Afrique? Why the Poorest Countries
are Failing and What Can
be Done About it, Oxford
Cohrence et financement de laide University Press, 2007.
Alain Houziaux (dir.), Laide
au tiers-monde quoi bon?,
En 2009, laide publique au dveloppement de lUE dans son ensemble ditions de lAtelier, 2005.
baiss et il est fort probable que lUnion ne soit pas en mesure de remplir 57. Serge Latouche, Survivre
au dveloppement, Mille
les objectifs quelle stait fixs pour 201058. Les analyses de CONCORD, et une nuits, 2004.
la principale coalition dONG europennes du dveloppement, montrent 58. Eurodad, One step
quen 2010, lUE est en passe dchouer collectivement respecter les forward, two steps back?
Missing pieces in the
engagements quelle a pris au niveau global concernant le montant de European Commission April
son APD. Bien que CONCORD note une augmentation de lAPD dans Package, avril 2010.
35
13 pays en 2009 (Chypre, Belgique, Danemark, France, Finlande,

Hongrie, Lituanie, Luxembourg, Pologne, Roumanie, Royaume-Uni,
Slovnie, Sude), laide europenne dans son ensemble a stagn en 2009
et risque de diminuer en 2010.
Plusieurs raisons sont avances pour expliquer cette situation. La crise

conomique dabord, qui a conduit une rduction du rythme de la
croissance dans les pays europens et des rductions de dpenses
publiques. Ainsi, lAllemagne, la France et lItalie sont elles seules
lorigine de ce retard et dun manque de 11,6 milliards deuros
ncessaires pour atteindre lobjectif collectif intermdiaire de 0,56%
du PNB en 2015.
La crise financire a conduit les pays du G20 mobiliser des ressources

considrables (1100 milliards de dollars, soit lquivalent de laide
dbourse depuis 1960) afin de sauver les oprateurs financiers des
pays dvelopps. Cependant, moins de 300milliards devaient tre
consacrs aux pays en dveloppement. Eurodad a calcul que les
montants prvus pour les pays les moins avancs taient 360fois
moins importants que ceux consacrs par les pays dvelopps au
sauvetage de leur secteur financier. La crise alimentaire, enfin, a plac
les pays africains aux conomies les plus fragiles dans des positions de
vulnrabilit accrue, suscitant des besoins daide plus importants. Lun
des enjeux de lavenir concernera aussi la capacit de lUE mobiliser
des ressources additionnelles daide pour ladaptation au changement
climatique. Bien que des chiffres aient t ngocis par les tats membres
et la Commission (2,4 milliards deuros annuellement sur la priode
2010-2012), ils sont considrs comme insuffisants par les reprsentants
de la socit civile europenne59.
Les mthodes de comptabilisation de lAPD doivent galement tre prises

en compte dans lanalyse des flux de laide europenne. CONCORD
montre bien que les modes de calculs utiliss masquent la ralit des
engagements europens. Dans de nombreux pays, mais de faon ingale,
lAPD inclut les montants allous au financement de bourses dtudiants
trangers, laide aux rfugis de pays en dveloppement accueillis
sur le territoire europen, et aux annulations de dettes de la part des
Affaires conomiques bailleurs60. La somme de ces facteurs fait dire aux professionnels de
et financires sur la socit civile europenne que lUE ne contribuera pas autant quelle
Changement climatique
Financement mise en lavait promis aux objectifs du millnaire fixs pour 2015. Sur la base de
uvre rapide dans les ces analyses, on constate donc une incohrence entre les engagements
pays en dveloppement,
18 mai 2010. CONCORD, pris par lUE au niveau global et les ralits du financement de laide.
Pleins feux sur la cohrence Ces tendances ont t confirmes lors du sommet onusien de septembre
des politiques, 2009.
2010 pour la revue de ltat davancement des progrs effectus sur les
60. CONCORD, Aid Watch 2010.
OMD. La position quasi inchange de lUE, principal bailleur de laide
61. Eurostep, Orientation after
the MDG review summit,
au dveloppement, a t perue par certaines ONG comme un message
24 September 2010. assez ngatif aux autres bailleurs et aux pays africains.61
36
2
Cohrence et efficacit de laide
En 2005 Paris, puis en 2008 Accra, les bailleurs europens ont pris
une srie dengagements importants. Au total, 48 mesures dont 34 par
les donateurs ont t identifies comme objectifs dici 2010. En 2005,
lUnion europenne, en sus de ses engagements, avait dcid daller
plus loin en simposant des objectifs plus ambitieux: renforcement des
capacits par des programmes coordonns, moiti de laide achemine
par le biais des systmes nationaux, viter la cration de nouvelles
units de mise en uvre de projets. En 2008 lUE sest engage sur 4
priorits: la division du travail, lutilisation des systmes nationaux de
gestion publique, la prdictibilit de laide, limputabilit mutuelle et la
limitation de la conditionnalit62.
Dans un document de travail, la Commission a fait le bilan en 2009 des

progrs accomplis par les tats membres et les institutions de lUE. A
certains gards, les avances sont significatives: le respect du code de
conduite sur la division du travail et la complmentarit est rel comme
en tmoignent les pratiques croissantes de coopration dlgue
et de revue conjointe des documents de stratgie pays dans les tats
prioritaires. Il reste voir si ces tendances notes en 2009 se poursuivront
dans le futur et surtout, comme le souligne la Commission, si le rythme
des transformations va sacclrer. Les bilans de la Commission mettent
aussi en vidence lexistence dobstacles la division du travail entre
bailleurs au sein mme des pays partenaires et ce, pour des raisons
diverses quil conviendrait danalyser plus en dtail. Les questionnaires
remplis par le personnel europen et rassembls par la Commission
font tat de situations de faible appropriation, de suspicion ou de
rticences. Pour les autorits des pays partenaires, il y a probablement
un risque de voir les bailleurs sallier contre leurs intrts pour imposer
une plus grande conditionnalit ou celui dune diminution de laide dans
un secteur particulier. Ces situations mriteront probablement lavenir
davantage defforts de la part des Europens dans la communication
concernant les pratiques de division du travail.
Alors que le programme dAccra et la dclaration de Paris contiennent

des engagements sur lutilisation des systmes locaux pour dpenser
laide, les bailleurs europens sont encore loin davoir atteint ces objectifs
(50% de laide europenne et 80% de celle de la Commission en
2010). La plupart des donateurs europens acheminent leur aide via des
projets plutt que via des structures de finances publiques nationales. 62. Commission Staff Working
Paper accompanying the
En 2009, il tait prvu que la Commission affine sa stratgie et ses Communication from the
outils de gestion interne pour aider les bailleurs europens utiliser Commission, Supporting
developing countries in
plus frquemment les systmes nationaux de gestion des fonds. coping with the crisis, Aid
Effectiveness after Accra,
Where does the EU stand
Concernant la division du travail par pays, les tats europens ont encore and what more do we need
beaucoup faire. Bien que presque la moiti dentre eux conduisent to do? , SEC (2009) 443/2.
37
des exercices dauto-valuation de leurs avantages comparatifs, une

vritable dynamique de dialogue lchelon europen sur la rpartition
de laide nationale par pays prioritaires ne sest pas encore vraiment
diffuse ni systmatise.
Ladoption dun nouveau plan oprationnel en novembre 2009 prcise les

priorits de mise en uvre et de transformation. Lchance respecter
est la tenue en 2011 du quatrime forum de haut niveau sur lefficacit
de laide Soul au cours duquel le respect des engagements respectifs
des bailleurs sera pass au crible63.
Rgulation du commerce mondial

En 2010, lOrganisation mondiale du Commerce (OMC), en tant
quinstance centrale du multilatralisme commercial libre-changiste,
est affaiblie64. Elle fait face aux transformations de la donne commerciale
mondiale, qui remettent en cause ou, du moins, nuancent les prsupposs
du doux commerce quelle partage avec lUnion europenne.
La cohrence commerciale europenne doit donc dabord sajuster ces

bouleversements mondiaux. De facto, le pitinement des accords avec
lAfrique engendre non seulement une reformulation des conditions de
lchange et des tendances au protectionnisme mais aussi la gnralisation
sur un cadre oprationnel de ngociations bilatrales (avec des rgions ou des tats) plutt que
concernant lefficacit des cadres globaux.
de laide, 15912/09,
18 novembre 2009.
64. Jean-Marc Daniel,

LAfrique subsaharienne reprsente moins de 5% du commerce europen,
Commerce international quil sagisse des importations ou des exportations65. Au niveau mondial,
vers des guerres
commerciales?,
la politique europenne a suivi une ligne de libralisation de la rgulation
RAMSES 2010. des changes par lOMC dans le cadre de lagenda dit de Doha. Les
65. Les chiffres disponibles pour ngociations lOMC nont pas abouti. Les analystes notaient, ds
les ACP (qui comprennent
79 pays dont les Carabes)
avant la crise financire, la persistance dattitudes protectionnistes
atteignent tout juste 5%. dguises dans un climat commercial multipolaris et dsquilibr66.
DG Commerce, relations
bilatrales, statistiques,
Le systme commercial mondial lui-mme se caractrise donc par de
http://ec.europa.eu/trade/ fortes incohrences qui se refltent dans les positions europennes vis-
creating-opportunities/
bilateral-relations/statistics/.
-vis de lAfrique subsaharienne.
66. Jean-Marc Daniel,
Commerce international La crise alimentaire de 2007-2008 et la volatilit des prix des denres
vers des guerres alimentaires a confirm la vulnrabilit alimentaire de lAfrique,
commerciales?,
RAMSES 2010. compense par des rcoltes exceptionnelles en 200867. LUnion a dgag
67. Alain Antil, La crise en 2008, via lInstrument de stabilit, des fonds durgence baptiss
alimentaire, RAMSES 2010. facilit alimentaire et utiliss en grande partie en coordination avec
68. http://ec.europa.eu/ les agences onusiennes. Ce genre de mesure de court terme, bien que
europeaid/how/finance/food-
facility_en.htm. CONCORD,
cohrente dans une approche de gestion de crise, ne rpond pas lui
op. cit. in note 59, 2009. seul aux enjeux structurels du commerce agricole des pays africains68.
38
2
Lavenir des relations commerciales dpend aujourdhui de laboutissement
des ngociations, sur une base rgionale, sur les Accords de partenariat
conomique (APE) qui durent depuis une dizaine dannes.
Afin de compenser les chocs lis la libralisation des changes, les

organisations internationales ont mont des programmes de renforcement
des capacits et daide au commerce aux pays subissant louverture de
leurs marchs69. Ces mesures envisages dans les stratgies daide pour
le commerce se heurtent la complexit des diverses catgories utilises
par les institutions financires internationales. Par exemple, la catgorie
IDA (Association de dveloppement international) de la Banque mondiale
ne recouvre pas exactement celle des pays moins avancs (PMA)
des Nations unies. De plus, les catgories utilises pour identifier laide
pour le commerce semblent dupliquer des formes daide existantes. Ces
chevauchements rendent difficile lvaluation de son impact qualitatif
et quantitatif. Malgr ces incohrences, lUE a pris des engagements
pour soutenir les PMA partenaires dans leurs exercices de diagnostic
dtude dintgration au commerce (DTIS). Dans les autres pays, lUE
prvoyait en 2007 de les accompagner dans leurs valuations des besoins
et la formulation de stratgies appropries. Reste savoir comment ces
engagements sarticulent avec les mesures daccompagnement des APE
si leurs ngociations aboutissent.
Au niveau commercial, les tats membres qui saccordent sur lide daider
les pays tiers intgrer le commerce mondial, poursuivent cependant
des politiques articules sur des positions htrognes voire antagonistes
selon les secteurs et leurs intrts nationaux (sucre, pche) ou sur la
nature des objectifs stratgiques intermdiaires poursuivre (croissance,
rduction de la pauvret)70. Sur le renforcement des capacits pour le
commerce, cens tre une mesure favorisant la cohrence, on notait
en 2007 des divergences fortes entre tats membres et Commission
tant sur les mthodes que sur le contenu mme des dossiers et les
valuations des efforts dans ce domaine taient trs ngatives. Elles
montraient notamment quil ny avait pas de rel consensus tant au
niveau des siges et des capitales entre les experts du dveloppement
et du commerce que sur la dmarche adopter. En consquence, la
solution prconise tait de concentrer les efforts de coordination au 69. Ces mesures et les catgories
niveau du pays et de la rgion partenaires. correspondant aux termes
techniques des diverses
formes de laide au commerce
La question de la dfense des droits de proprit intellectuelle au service sont mentionnes dans la
Stratgie de lUE en faveur
du dveloppement est devenue prioritaire pour lUE en 2009 lors de de laide pour le commerce:
sa revue des politiques de cohrence pour le dveloppement. Parmi les Renforcement du soutien de
lUE concernant les besoins
mesures envisages, figurent la ratification de la modification de laccord lis au commerce dans les
ADPIC [Aspects des droits de proprit intellectuelle qui touchent au pays en dveloppement
du 29 octobre 2007.
commerce] destin amliorer laccs aux mdicaments brevets pour
rpondre des problmes de sant publics particuliers et le soutien de the European Union,
propositions qui pourraient permettre aux communauts indignes op. cit. note 44.
39
dexploiter et de tirer parti de leurs connaissances traditionnelles et de

leurs ressources gntiques ou dutiliser des indications gographiques.
Dautres aspects tout aussi fondamentaux font lobjet dun suivi par la
Commission, comme par exemple les conditions de travail dcentes et
la dimension sociale de la mondialisation, dans un esprit de cohrence
avec le modle de dveloppement europen.
Enfin, les ngociations commerciales doivent aussi intgrer une dimension

environnementale essentielle mais il sagit l dun agenda global en
mutation que la stratgie europenne en faveur du dveloppement
durable tente denglober71. LUE a fait preuve de cohrence en adoptant
une position commune au sommet de Copenhague. Pourtant, en
labsence daccord mondial au COP15 sur des engagements chiffrs et
dans un contexte dchec des APE, force est de constater que, si elle
reste ncessaire, la cohrence europenne nest plus suffisante pour
influencer les agendas globaux.
Scurit alimentaire
LUE a construit une exprience sophistique dans le domaine de la
scurit alimentaire en combinant, dans le monde entier, les instruments
complmentaires de la PAC, de la coopration/aide financire, de laide
humanitaire et du dveloppement. Elle sest engage ds 1996 avec la
dclaration de Rome sur la scurit alimentaire puis avec les OMD
rduire la faim de moiti dici 2015. En Afrique, la coopration avec
les organisations internationales charges de la scurit alimentaire
(FAO, PAM et autres agences des Nations unies dont les programmes
sont souvent financs par la Commission) a t fondamentale. Dans le
cadre de son programme thmatique de scurit alimentaire, lUE suit
une stratgie pluriannuelle qui a une dimension globale centre sur les
biens publics communs internationaux, en particulier la recherche
71. Nouvelle stratgie
de lUE en faveur du agricole72. Lune des leons tires des programmes de scurit alimentaire
dveloppement durable, renvoie, comme dans dautres domaines dailleurs, au dfi de construire
10117/06, 9 juin 2006.
un dialogue stratgique avec les partenaires des pays en dveloppement
72. A thematic strategy for
food security Advancing aux niveaux rgional et national73, ce qui pose demble les limites des
the food security agenda approches europennes, aussi cohrentes soient-elles par ailleurs.
to achieve the MDGs,
COM 2006 (21) final,
25 janvier 2006. Les dimensions globales de la scurit alimentaire peuvent devenir
73. Annual Action pertinentes lorsque certains sujets ncessitent une prise en considration
Programme covered by the
programming document
collective. Cest notamment le cas de certains enjeux cls pour lAfrique
Thematic Strategy subsaharienne depuis plusieurs annes: la crise des marchs financiers,
Paper and Multiannual
Indicative Programme
la volatilit des prix des aliments de base, lacquisition de terres par
2007-2010 for the des puissances trangres et la croissance des cultures dnergies
Development Cooperation
Instrument in favour of
renouvelables. Ces tendances comportent des risques importants pour
Food Security for 2009. la scurit alimentaire du sous-continent noir et mritent aussi dtre
40
2
traites un niveau mondial car elles sont parfois en contradiction
avec les engagements existants pour les OMD ou la dfense du droit
lalimentation, voire la souverainet alimentaire74.
Au niveau mondial, la cohrence de lUE doit donc prendre plusieurs

formes. Dabord, lUnion se doit de montrer lexemple en vitant les
contradictions entre des activits de soutien lagriculture et la
scurit alimentaire des pays subsahariens et celles visant des sources de
production de biocarburants75. Elle doit galement continuer de promouvoir
intelligemment des principes collectifs guidant linvestissement agricole
et les politiques foncires qui respectent les engagements existants et les 74. FAO et al., Principles for
priorits nonces par les organisations africaines76. Enfin, lchange Responsible Agricultural
Investment that Respects
dexpertise et de bonnes pratiques doit se poursuivre pour obtenir des Rights, Livelihoods and
gains de connaissance qui peuvent bnficier la scurit alimentaire. Resources, A discussion note
prepared by FAO, IFAD,
En 2009, lUE a dailleurs relanc son groupe de travail sur les questions UNCTAD and the World
foncires et lies la terre. Bank Group to contribute to
an ongoing global dialogue,
25 janvier 2010. Grain,
Seized! The 2008 land
grab for food and financial
Conclusion security, octobre 2008.

Ernest Aryeetey, Zenia
Lewis, African Land Grabbing:
Whose Interests are Served?,
Dautres facettes de la mondialisation, comme la gouvernance mondiale The Brookings Institution,
25 juin 2010. Voir galement
financire, climatique et le maintien de la paix concernent directement Comit conomique et social
lAfrique mais ne peuvent qutre abords ici brivement. europen, Un Programme
pour lEurope: les propositions
de la socit civile, 2009, p.21.
La crise financire et les discussions sur la refonte de la rgulation des 75. Saturnino Borras &
marchs ont concern au premier chef les pays dvelopps. Dans ces Jennifer Franco, From
dbats, lAfrique subsaharienne a t reprsente par un seul pays au Threat to Opportunity?
Problems with the Idea
G20 et le prsident de la Banque africaine de dveloppement a rappel of a Code of Conduct
quune participation plus importante du continent dans les ngociations for Land-Grabbing,
Yale Human Rights and
tait souhaitable. Compte tenu de limpact indirect de la crise sur le Development L.J., 13(2),
dveloppement et des montants considrables des capitaux qui fuient avril 2010. CONCORD,
op. cit. in note 59.
lAfrique vers les paradis fiscaux77, il serait cohrent pour lUE, lavenir,
76. African Union Declaration
de soutenir une participation significative de lAfrique dans les discussions on land issues and challenges
sur le systme financier mondial, linstar des cooprations montes in Africa, juillet 2009, et UA,
BAD, UNECA, Framework
avec lAfrique du Sud, lEthiopie et le Nigeria, lors des ngociations de and guidelines on land policy
Copenhague sur le changement climatique. in Africa, mars 2009.
77. Sony Kapoor, Increasing

Domestic Resource
LAfrique, enfin, est centrale dans la gouvernance du maintien de la Mobilization by Tackling Tax
paix. Les voix des pays africains reprsentent une force de dcision Flight, Deutsches Institut fr
Entwkicklungspolitik, 2008.
incomparable lAssemble des Nations unies, la plupart des missions de
78. Elizabeth Sidiropoulos,
maintien de la paix sont conduites sur le continent et les pays africains International security and
sont des contributeurs essentiels en troupes et en personnel. Larchitecture African regional security:
perspectives from South
africaine de rsolution des conflits est en train dtre coordonne Africa, in Luis Peral
plus troitement au systme des Nations unies et lapplication du (dir.), Global security
in a multipolar world,
chapitre VIII de la charte78. Dans ce contexte, laction de lUnion Chaillot Paper n 118,
europenne a t cohrente en appliquant le principe Try Africa First IESUE, octobre 2009.
41
de faon quasi-systmatique pour grer les problmatiques scuritaires

lors de discussions au sein des instances mondiales Le groupe de haut
niveau de lONU charg de rflchir au financement des oprations du
maintien de la paix a t dirig par un ancien prsident de la Commission
europenne, Romano Prodi. Ses travaux ont fait lobjet de vifs changes
entre tats europens et autres contributeurs au maintien de la paix,
conduisant au maintien dun statu quo sous-optimal qui ne pouvait
tre dpass que grce de meilleures synergies entre dun ct les
Europens, avec leur facilit de paix pour lAfrique et, de lautre, les
Nations unies et lUnion africaine, souffrant dun dficit de moyens et
de troupes. Dans ce dbat, les pays asiatiques qui sont dimportants
contributeurs en troupes onusiennes (Inde, Pakistan et Bangladesh
notamment) nont pas vritablement trouv de vision commune avec
lUE et ses tats membres. Ces discussions sur les moyens oprationnels
ne sont pas sans lien avec la rforme institutionnelle des Nations unies,
qui demeure un thme sensible et malheureusement trop souvent vit.
Reste esprer que les travaux de suivi du rapport Prodi porteront
leurs fruits et dboucheront sur linvention de nouvelles cooprations
mondiales pour le maintien de la paix sur le continent.
De mme, la campagne de cration et de promotion de la Cour pnale

internationale est le fruit dune action europenne continue dont les
effets en Afrique se sont rvls particulirement puissants, bien que
parfois crateurs de vives tensions politiques et dont certains aspects
sont traits dans les chapitres suivants.
Les discussions sur larchitecture de la gouvernance multipolaire et

linterdpendance financire, conomique et commerciale concernent
aussi lAfrique qui, devient, on la vu, de plus en plus imbrique dans
la mondialisation. Les enthousiasmes suscits par le continent, qui
conduisent mme certains le qualifier de cinquime BRIC79,
ne doivent pourtant pas faire oublier sa diversit. Toujours est-il que
les transformations en cours doivent inspirer une rorientation de la
cohrence des politiques globales de lUE en coordination avec dautres
niveaux daction aux plans rgional et national.
79. Ngozi Okonjo-Iweala, Whats

the Big Idea? To reposition
Africa as the Fifth BRIC A
Destination for Investment, not
just Aid, Harvard Kennedy
School, 14 May 2010.
Cette question a suscit un
dbat dont la synthse est
disponible notamment sur
un blog du Financial Times
http://blogs.ft.com/beyond-
brics/2010/08/27/91601/.
42
Chapitre 3
Cohrence des politiques
rgionales et continentales
Dans quelle mesure les politiques (sous)rgionales et panafricaines de

lUE sont-elles cohrentes avec ses propres engagements et avec les
politiques des autres organisations africaines (UA, CEDEAO, SADC,
etc.) dont elle est partenaire ?
Depuis les indpendances de leurs anciennes colonies africaines, les

tats europens ont ax leurs relations avec lAfrique noire sur les
politiques de dveloppement et des changes commerciaux protgs.
La diffrenciation croissante des rgimes et des conomies africaines,
la vague de dmocratisation des annes1990 qui reste inacheve, la
diminution du nombre de conflits en Afrique, llargissement de lUE,
lvolution des rgles commerciales avec la cration de lOMC et larrive
sur le continent de puissances r-mergentes rendent aujourdhui
caduque le cadre unique des relations UE-ACP de plus en plus obsolte
et imposent lUnion une adaptation au cas par cas de ses politiques
en Afrique. Comment concilier cette tendance de diffrenciation des
situations africaines avec le principe de cohrence inscrit dans les traits
de lUnion europenne?
A Bruxelles, la mme vision de fond est globalement partage par les

institutions et les tats membres: les solutions sont dabord africaines,
ce nest pas lEurope de les dicter, et si celle-ci tente dimposer des
solutions, les rsultats sont le plus souvent ngatifs. Mais cette approche
de principe est-elle cohrente? Le prsent chapitre examine tout
particulirement les ngociations commerciales, les politiques migratoires
et les initiatives de paix et scurit.
43
Les dfis de lintgration rgionale et

sous-rgionale
Lchelle rgionale est-elle pertinente pour organiser les relations de
lUE avec lAfrique subsaharienne? Historiquement, les communauts
europennes et les tats membres ont organis leurs relations avec
lAfrique une chelle rgionale: la cration du groupe ACP, les accords
de Cotonou et de Lom, ont inscrit la relation entre lAfrique et lEurope
dans un cadre particulier qui, depuis les annes 2000, est progressivement
remis en cause. Le centre de gravit des relations est donc en train
dvoluer, ce qui nest pas sans ajouter certaines incohrences aux
politiques europennes. Tandis que les accords de Cotonou avec les ACP
courent sur la prochaine dcennie, dautres cadres rgionaux sont mis en
place en parallle: dun ct, les ngociations des APE censs remplacer,
au sein du commerce mondial, le systme des prfrences rciproques de
Cotonou; de lautre, lUnion europenne sengage dsormais lchelle
continentale avec un nouvel acteur, lUnion africaine. Dans ce contexte,
la pertinence mme de lexistence du groupe ACP commence
tre srieusement mise en doute. Le texte du trait de Lisbonne ne fait
dailleurs plus explicitement rfrence au groupe ACP; un changement
bien not par ses membres80.
Lmergence de lUnion africaine comme interlocuteur continental

prsente elle aussi un certain nombre de dfis. LUA est une organisation
jeune qui se construit en coordination (pour ne pas dire en concurrence)
avec les organisations sous-rgionales existantes. Elle est le fruit defforts
initiaux appuys dun nombre limit de chefs dtat partageant des
visions panafricaines qui ne sont plus aujourdhui portes avec autant
dambitions par leurs successeurs. Malgr les changements considrables
accomplis depuis dix ans, la retombe du souffle politique des premires
annes de lUA na pour autant pas encore t vritablement compense
par lapparition dinstitutions continentales mme de jouer un rle
entirement convaincant davant-garde. Les institutions dAddis Abeba
manquent encore cruellement de capacits humaines et financires. Faut-
il pour autant jeter le bb panafricain avec leau de son bain? Compte
tenu de la complexit des jeux politiques continentaux, la rponse sera
invitablement fragmentaire, discontinue et contradictoire, mais pas
forcment ngative. Investir dans les relations avec lUA relve donc
encore du pari politique sur une quipe jeune fort potentiel, pour
reprendre une mtaphore footballistique dactualit, mais encore la
80. ECDPM cite un sondage recherche dun coach dsintress (les candidats internationaux sont
dans lesquels 52% des
personnes interroges
nombreux), dun capitaine stable et respect, dattaquants convaincus,
doutent de la pertinence de dfenseurs fidles et de gestionnaires de club performants.
du groupe ACP aprs
2020. James Mackie et
al., op. cit. in note 27.
44
Cohrence des politiques rgionales et continentales
3
Quant aux clubs sous-rgionaux, en concurrence mais aux capitaux
politiques croiss, ils jouent dans des divisions de niveau diffrents et
leurs tutelles souhaitent rarement transfrer leurs meilleurs lments
la slection continentale. Plus anciennes que lUA, les organisations
sous-rgionales dont lefficacit est trs ingale fonctionnent selon des
logiques mouvantes et htrognes influences par quelques facteurs cls:
puissance rgionale motrice, qute de lgitimation de leaders contests,
blocages internes lis des conflits intertatiques, maturation ingale des
institutions supranationales, polygamie institutionnelle, solidarits
entre rgimes autoritaires, influence de certaines puissances coloniales ou
r-mergentes, concurrence ou recoupement des mandats81. Le bol de
spaghettis des organisations sous-rgionales, dont certaines ont obtenu
des rsultats probants dans lintgration conomique ou la rsolution
des conflits (ECOMOG, SADC), apparat ainsi comme un obstacle
structurel une approche de cohrence fonde sur la standardisation
des mthodes de coopration. Cela dit, des convergences relles existent
au cas par cas et tout lenjeu pour lUE est de les identifier et de sy
associer lorsquelles rpondent ses propres objectifs. Un sondage
effectu par ECDPM en 2010 montre que malgr un certain alignement
des priorits europennes sur celles des partenaires ACP (notamment
sur la rduction de la pauvret, lducation, la scurit alimentaire et
le changement climatique), des divergences nettes apparaissent (les
ACP considrant lindustrialisation et les infrastructures, la lutte contre
la corruption comme prioritaires la diffrence des Europens plus
proccups par la scurit).
La rhtorique diplomatique, construite dans les arnes de coopration

multilatrales, consiste donc considrer toutes les organisations
rgionales et sous-rgionales sur un pied dgalit tandis que la ralit
diffrencie des cooprations obit un pragmatisme raliste, souvent
bien conscient des ralits sub- et trans-tatiques mises en lumires
par les tudes empiriques duniversitaires82.
De facto, lUnion a dj adopt une approche de diffrenciation en

fonction des types de rgimes, dconomies nationales et rgionales et
de profils dmographiques. Certaines tudes, menes entre autres par 81. Voir notamment les
travaux de Daniel Bach;
les tats membres, proposent des typologies ou groupes plus ou moins voir galement Amandine
homognes de pays qui pourraient inspirer lUnion dans ses efforts de Gnanguenon, La gestion
des systmes de conflits en
constante reformulation de stratgies rgionales et continentales. Afrique subsaharienne,
thse de doctorat, Universit
dAuvergne, 2010.
82. Ulf Engel et Gorm Rye

Olsen, Policy communities
and different types of state
theoretical challenges,
in Ulf Engel et Gorm Rye
Olsen (dir.), Africa and the
North, Between globalization
and marginalization,
Routledge, London, 2005.
45
Les relations commerciales

Les APE et les processus de ngociation
Les accords de Cotonou de 2000 stipulent que lUE et les pays ACP devront
ngocier des APE visant remplacer, au plus tard le 1erjanvier2008,
le cadre de leurs relations commerciales en conformit avec celui de
lOrganisation mondiale du Commerce83. Depuis 2000, les ngociations
des APE avec lAfrique subsaharienne ont connu plusieurs phases. Les
premires annes ont t celles du lancement. Puis les ngociations ont
vritablement commenc en 2003-2004, pour sacclrer et sintensifier
en 2007, sous la pression de lchance de 2008.
Cette phase dintensification a t assez mal vcue par les partenaires

africains qui se sont sentis presss par la Commission, et notamment
par le responsable au commerce, Peter Mandelson, lequel a fait preuve
dune agressivit notoire remarquable84. La mthode du Commissaire au
commerce a produit certains rsultats: en proposant des APE intrimaires,
lUE a montr quelle prenait les rgles de lOMC au srieux, ce qui lui a
servi de monnaie dchange dans les ngociations de Doha pour exiger
des autres partenaires quils fassent des efforts dans les ngociations.
83. Chapitre 2, articles 36 et
37, de laccord de Cotonou.
Elle a aussi permis de faire prendre conscience aux tats africains
84. David Cronin, Mandelson
que le systme de Cotonou et de Lom allait bel et bien prendre fin et
Attacks South Africa and quil leur fallait invitablement trouver des alternatives. En revanche,
Nigeria Over EPAs, IPS, 20
novembre 2007. Entretien,
le message libre-changiste assorti de mesures daccompagnement a
Bruxelles, 5 juillet 2010. beaucoup moins convaincu court terme. La DG commerce considrait
85. Voir notamment Coline en 2007 que lobjectif des APE est de contribuer au dveloppement, le
Serreau, Solutions locales commerce tant vu comme le principal canal dintgration lconomie
pour un dsordre global,
2010; Richard Brouillette, globale, daccession la prosprit et daccroissement des revenus
Lencerclement, 2008, ainsi publics ncessaires au financement des services publics de base. Il sagit
que les travaux, entre
autres, de Bernard Maris. dune logique de dveloppement par lextraversion qui prsuppose un
86. Entretien avec un expert des avantage comparatif dans les changes, un argument que contestent
ngociations commerciales, dautres conomistes85. La possibilit de tranches incitatives a parfois
Bruxelles, 5 juillet 2010.
conduit la surenchre du ct africain, tandis que certains ngociateurs
87. Une hypothse avance fut
celle dune prise en main
laissaient comprendre quil manquait leurs autorits la volont de
par des tats pilotes dans sengager srieusement dans les ngociations86. En2008, le malaise
certaines rgions (France
en Afrique de lOuest,
tait gnralis et aliment par une mfiance rciproque et se posait
Royaume-Uni en Afrique ainsi la question, ct europen, de la reprsentation pertinente de
de lEst). Il semble quun
facteur personnel ait jou un
lUE sur ce dossier87.
rle constructif avec Louis
Michel comme commissaire
au dveloppement pour
Une troisime phase de ngociation a alors commenc consistant en des
rconcilier, au niveau des discussions plus approfondies sur les conditions des accords (clauses de
cabinets de la Commission,
les approches de la DG
rendez-vous sur des points contentieux, paquets daccompagnement daide
Commerce et la DG pour le commerce), leur tendue (quels secteurs concerns) et lvaluation
Dveloppement. Entretien
avec des diplomates dtats
des risques encourus (tablissement doutils conomtriques de calculs
membres, juillet 2010. des risques, et utilisation de modles gnraux dquilibre calculable,
46
3
sminaires de sensibilisation et dchanges). Les interprtations en
Afrique ont t diffrencies: certains partenaires africains des rgions
de lOuest et du centre, souvent francophones, ont dabord t mfiants
vis--vis de la dmarche mme de libralisation; lAfrique de lOuest a
clairement li laide pour le commerce aux ngociations des accords;
les rgions orientales et australes ont dabord sembl chercher adopter
une approche plus stratgique, puis ont aussi plus rcemment insist
sur laide connexe aux accords intrimaires88. Labsence de date butoir
pour clore les ngociations na pas facilit la tche, dj immense, des
ngociateurs europens et africains.
En 2010, les ngociations des APE intrimaires nont abouti que dans un
nombre limit de pays. Il en rsulte une diffrenciation dans le rgime de
relations commerciales: certains pays commercent avec lEurope sous
le rgime dAPE intrimaires (SADC Botswana, Lesotho, Swaziland , 88. Entretien avec un expert des
ngociations, 23 juin 2010.
ESA/EAC Madagascar, Maurice, Seychelles et Zimbabwe Cameroun,
89. Angola, Benin, Burkina
Cte dIvoire), et les autres sous celui du systme de prfrences tarifaires Faso, Burundi, RD Congo,
gnralises (SPG), revues priodiquement (SPG+Congo, Gabon, Ghana, Rpublique Centrafricaine,
Cap Vert, Djibouti, Erythre,
Kenya, Namibie, Nigeria,) ou du rgime tout sauf les armes (galement Ethiopie, Gambie, Guine,
couvert par le SPG) pour les pays les moins avancs89 et qui consiste en Guine quatoriale, Guine
Bissau, Comores, Liberia,
un rgime dj avantageux libre de tarifs et de quotas90. Lesotho, Madagascar,
Malawi, Mali, Mauritanie,
Mozambique, Niger,
Cette diffrenciation des approches europennes, face la ralit Ouganda, Rwanda, Sierra
htrogne des conomies et des organisations sous-rgionales africaines, Leone, Sngal, Somalie,
Soudan, Tanzanie, Tchad,
est, en fin de compte, peu surprenante, et a le mrite de prouver quune Togo, Zambie. Pays figurant
approche diffrencie ne manque pas dincohrence, au contraire. En sur la liste des PMA dans le
Rglement sur les prfrences
2010, les ngociations des APE achoppent pourtant sur une vingtaine de tarifaires gnralises
points cruciaux qui varient selon les rgions91. Au-del des programmes 732/2008 du 22 juillet 2008.
daide pour le commerce, les experts estiment que la plupart des pays 90. ECDPM, La ngociation
africains sont peu enclins faire des efforts particuliers dans le domaine des APE: tat des lieux,
www.ecdpm.org.
des services et des investissements, et donc finaliser les ngociations
91. Le prsent Cahier de Chaillot
sur les APE92. ne nous permet pas dentrer
dans le dtail ce sujet.
Pour une synthse de ces
En Europe, plusieurs visions du dveloppement et du commerce questions (et une vision
saffrontent dans la conduite des ngociations des APE. Lapproche de lUE trs critique des APE),
voir South Centre, EPA
a t cohrente dans son application dune vision holistique (examine Contentious Issues Matrix:
avec lensemble des DG et des acteurs de la politique commerciale Key Problems and Some
Recommendations, juin 2010.
europenne93) et librale du commerce, ce dernier tant considr
92. James Mackie et al.,
comme facteur principal du dveloppement. Dans ce cadre, le volet op.cit. in note 27, p. 9.
dveloppement daccompagnement des APE (voir section suivante) est, 93. Discussion du mandat
quant lui, un lment essentiel mais complmentaire et spar des de ngociations au sein
du comit de lex-article
accords proprement parler. Cest cette sparation mais aussi le flou 133, consultations avec
entretenus de fait sur les responsabilits (le commerce la DG Commerce les DG Agriculture,
Entreprises, Douanes, le
et le dveloppement la DG DEV) et les objectifs qui posent question Comit conomique et
la cohrence de laction europenne. social et consultations
avec la socit civile.
Entretien avec un expert des
ngociations, 23 juin 2010.
47
Une rflexion au sein des institutions afin de trouver une solution pour
clore plus dune dcennie dincertitudes, dchecs et de malentendus sera
donc la bienvenue. cet gard, et la lumire de la diffrenciation de facto
des ngociations et des blocages qui perdurent avec et chez les pays et les
rgions subsahariennes, des arbitrages et des clarifications entre diverses
priorits et mthodes de dveloppement et diverses priorits commerciales
et politiques devront avoir lieu rapidement pour conserver un capital de
cohrence dj bien rod de part et dautre. En cas de constat dchec
avec certains partenaires africains, une option pourrait tre de renoncer
la formule des APE en tant que telle et de se replier sur le cadre des
SPG, lui-mme rvis rgulirement. Les questions daccs aux marchs
africains devraient alors se ngocier dans dautres cadres.
La question de laide pour le commerce

Lagenda de laide pour le commerce a merg sur lagenda mondial lors
de la confrence OMC de Hong Kong en 2005 dans le cadre des discussions
du cycle de Doha pour rpondre aux exigences des engagements pris
pour atteindre les Objectifs du Millnaire pour le Dveloppement (OMD).
Lobjectif de laide au commerce (Aid for Frade AfT) est de complter les
ngociations commerciales par des mesures daide visant soutenir les
efforts des pays pour sajuster aux nouvelles normes commerciales (en
particulier compenser leurs pertes fiscales lies la leve de barrires
tarifaires), les faire bnficier des opportunits que celles-ci sont censes
leur offrir et les aider poursuivre leurs objectifs commerciaux nationaux
et rgionaux. Le groupe de travail sur lAfT cr pour suivre la mise en
uvre de ce programme a fait des recommandations en 2006 en identifiant
six catgories daide pour le commerce. On distingue ainsi dune part
laide lie au commerce qui consiste en lassistance aux politiques et
aux rgulations commerciales ainsi que le soutien laccroissement
du commerce. Y ont t ajouts des programmes dinfrastructures lis
au commerce, le renforcement des capacits de production, laide aux
ajustements lis au commerce et dautres mesures encore94.
En 2007, lUE annonce que, dans le cadre de sa politique commerciale,

elle est en train de rviser ses rgles dorigine prfrentielle et quelle
compte ddier dici 2010 un montant de 2 milliards deuros (1 milliard
94. Conseil Affaires gnrales venant des tats membres et lautre de la Communaut) pour financer
et relations extrieures,
Stratgie de lUE en des programmes dAfT visant aider les pays en dveloppement
faveur de laide pour le saisir les opportunits commerciales nouvelles ou existantes, mettre
commerce: Renforcement
du soutien de lUE en uvre de nouveaux accords et, si ncessaire, sadapter lvolution
concernant les besoins lis de lenvironnement commercial extrieur, soutenir les pays sadapter
au commerce dans les pays
en dveloppement, doc. aux nouvelles conditions du commerce international95.
14470/07, 29 octobre 2007.
95. Rapport de lUE sur la Lun des principes de cohrence inclus dans la stratgie de laide pour
cohrence des politiques pour
le dveloppement, COM
le commerce est quelle ne doit pas tre alloue au dtriment dautres
(2007) 545 final, p.5. secteurs et quelle doit complter les montants dj disponibles de
48
3
laide au dveloppement. La stratgie de 2007 prvoit des mcanismes
de suivi et danalyse des progrs effectus par les tats membres
et lapprofondissement de certains concepts, en particulier celui
dajustement li au commerce.
Le document explicite les mesures prendre pour garantir, dans un souci

de cohrence, le renforcement mutuel entre laide pour le commerce et
les politiques de lutte contre la pauvret. En particulier, elle mentionne
la prise en compte du facteur genre dans les valuations des besoins
commerciaux, le soutien aux organisations communautaires appropries
et les changes de bonnes pratiques dans ce domaine. De la mme
manire, laide au commerce est cense rpondre des impratifs de
viabilit sociale, conomique et environnementale (commerce quitable,
consultation avec les petits producteurs et les producteurs locaux de
respect de lenvironnement, promotion du travail dcent).
Concrtement, les engagements europens dans laide pour le commerce

ncessitaient un renforcement des ressources humaines pour la
grer, limplication dacteurs supplmentaires (Banque europenne
dInvestissement, secteur priv, banques de dveloppement rgionales
pour financer des fonds rgionaux) et une coordination troite avec les
quipes de ngociation des APE.
En 2008, un rapport de suivi de la Commission et des valuations

externes concluaient de faon consensuelle que la mise en place de
mesures compensatoires rassembles sous le label Aid for Trade navait
vritablement convaincu ni les partenaires africains ni les bailleurs
europens, dont beaucoup considraient encore que lAft consistait
renommer des pratiques de coopration dj en uvre96. Preuve en est
que deux ans environ aprs ladoption de la stratgie de laide pour le
commerce, la plupart des bailleurs continuaient acheminer cette aide
via les mcanismes habituels.
En 2008, les observateurs notaient ainsi que bien que laide pour le
commerce fixe des principes et des objectifs, elle reste floue quant aux
modalits pratiques de lacheminement de laide97. La Commission
relevait de son ct que, bien que le gros de lAfT soit ddi lAfrique
96. Dan Lui, The Aid for Trade
(43,9% du total), une coopration plus troite entre bailleurs sous la Agenda and accompanying
houlette des autorits nationales partenaires restait trs largement measures for EPAs current
state of affairs ECDPM
amliorer et quelle ncessitait un travail important de dialogue. Ce Discussion paper n86,
dialogue demeurait insuffisant au niveau le plus pertinent, cest--dire tude finance par lAgence
franaise de Dveloppement
dans les pays concerns eux-mmes98. Enfin, la proposition de constituer (AFD) et le ministre franais
des paquets rgionaux navait pas encore vritablement vu le jour en des affaires trangres,
novembre 2008.
2008. Pour certains experts, linitiative de laide pour le commerce tait
97. ECDPM, In brief 20,
loin, en 2008, de faire consensus et pire encore, avait cr une grande fvrier 2008, p. 8.
confusion et contribu accentuer les malentendus entre Europens 98. Dan Lui, op. cit. in
et Africains dans leurs ngociations des APE. LUE a semble-t-il chou, note 96, p.23.
49
tout au moins dans une premire phase, communiquer sa politique

et ses objectifs, en particulier sur la relation ambigu entre les APE et
les promesses daide pour le commerce99.
Dans certaines rgions, cependant, des progrs ont t accomplis. En

Afrique de lOuest, lUE a accept que la sous-rgion dfinisse ses
besoins daccompagnement aux transformations engendres par les APE
sous la forme dun programme rgional, le PAPED. En 2010, le contenu
du PAPED a t accept par le Conseil de lUE qui a indiqu, aprs de
longues ngociations, la mise disposition dau moins 6,5 milliards
deuros sur 5 ans100. Les analystes persistent dans leur critique en
constatant que le contenu et le rle des paquets rgionaux demeure
flou et ce, dautant plus que limpact de la crise financire a rendu les
bailleurs europens beaucoup plus rticents honorer leurs promesses
daugmentation de laide au commerce101.
Les APE et les dfis africains de lintgration

rgionale
Lun des objectifs des APE est dutiliser lopportunit des ngociations
pour encourager les tats africains approfondir leur intgration
conomique rgionale et, de ce fait, crer des conomies dchelle
favorable aux changes.
Cette approche a t reue de manire ambivalente par les dirigeants

africains. Conscients des avantages acquis dans les rgimes prfrentiels
existants, ils voient souvent dun mauvais il ce nouveau cadre de
relations commerciales qui risque de leur faire perdre des recettes
fiscales et autres revenus informels lis aux frontires, imposer des
rformes leurs gouvernements, dstructurer leurs conomies et donc
compromettre leur stabilit socio-conomique. La rhtorique et lobjectif
de lintgration rgionale, cohrents mais difficilement adaptables la
complexit des politiques sous-rgionales subsahariennes, ont finalement
compliqu le processus des APE102 au lieu de les stimuler.
Une des principales erreurs de la stratgie europenne des APE a ainsi

t de croire que lUnion pourrait ngocier ses nouvelles relations
commerciales avec un groupe de pays homogne sur le modle du
groupe ACP. La Commission a ainsi divis le continent africain en zones
99. Dan Lui, op.cit. in note 96.
gographiques. Le problme de cette approche apparemment cohrente
100. Conclusions du Conseil sur le papier est quelle sadapte mal la ralit htrogne et complexe
- Programme APE
pour le dveloppement des organisations sous-rgionales en place.
(PAPED), 9634/10.
101. James Mackie et al., Les dtracteurs des APE, quils reprsentent certains gouvernements ou
op.cit. in note 27, p.10.
la socit civile, ont conduit des campagnes efficaces de discrditation
102. San Bilal & Kathleen
Van Hove, ECDPM/EARN
de la Commission qui, du fait de la lourdeur de ses procdures de
paper, 7juin 2010.
50
3
dfinition de son mandat de ngociation, peine communiquer avec
souplesse sur les ngociations.
Les APE et la complexit de lintgration rgionale
En Afrique de lOuest, les 16 tats de la rgion ont mandat partiellement

deux organisations pour la ngociation des APE: lUMOA et la CEDEAO,
ce qui impose des allers retours constants entre les tats et ces deux
organisations, affaiblissant ainsi la cohrence des positions ouest-
africaines103. Alors que les discussions techniques ont normment
progress, les ngociations avec lAfrique de lOuest butent aujourdhui
sur des divergences politiques et un manque de clart des objectifs des
dirigeants ouest-africains.
Lexistence de ces deux organisations qui se dupliquent souvent
reflte les tensions historiques entre linfluence franaise (prgnante
dans lUMOA dont les membres ont un intrt partag approfondir leur
intgration via lunion douanire et la zone franc) et celle du Nigeria,
gant conomique rgional et chef de file de la CEDEAO et qui na pas
dintrt particulier pour lintgration rgionale.
Sur 16 tats, 12 PMA (Pays moins avancs) hsitent sengager sur
les APE tant donn quils bnficient du rgime tout sauf les armes
qui leur procure dj des avantages substantiels. Pour eux, la signature
des APE prsente des risques et des exigences dadaptation quils ne
sont pas enclins prendre. Le Ghana, qui avait initialement paraph un
APE intrimaire, ne la finalement pas sign, et se contente du rgime
de duty free quota free. Le Nigeria est partag entre des forces qui
sopposent aux APE car ils menaceraient des conomies de rente et des
situations quasi-monopolistiques, et des forces plus favorables car elles
envisagent des gains dans un march nigrian plus concurrentiel.
En Afrique de lEst, la COMESA ngocie pour deux autres organisations
sous-rgionales: lEAC et lESA. Aux dires des experts, lEAC a eu des
positions assez cohrentes mais son secrtariat a un rle marginal dans
les ngociations. En Afrique australe, la SADC est divise en deux
groupes aux positions divergentes. La Tanzanie, en tant que membre
de lEAC et de la SADC, a eu de facto deux positions de ngociation
commerciales incohrentes104.
Tandis que lUnion souhaite ngocier avec des groupes de pays, les
tats africains dune mme rgion ne sont pas parvenus dfinir des
mandats de ngociation communs qui rconcilieraient leurs intrts 103. Entretien avec un expert des
ngociations, 7 juillet 2010.
divergents. Par exemple, en Afrique de lOuest, la Cte dIvoire est
104. Entretien avec un expert des
favorable ce quun accord soit trouv, le Nigria maintient une position ngociations, 23 juin 2010.
trs ambige, le Sngal utilise les APE comme un enjeu de pouvoir 105. Entretien avec un expert des
interne, et le Ghana est dans une position attentiste105. ngociations, 7 juillet 2010.
51
Il existe en outre une contradiction entre le renforcement de lintgration

rgionale et la ngociation avec des pays pris individuellement plutt
quavec des blocs rgionaux. Il semble ainsi difficile de concilier les
objectifs dintgration rgionale et les APE. Alors quelle relve de la
volont souveraine des tats et de lAfrican ownership, lintgration
rgionale a t demble impose comme lment de la ngociation
par lUE. Or les dynamiques dintgration sous-rgionales ne sont pas
suffisamment avances ou relles pour que lon puisse esprer que
les APE les motivent. Tel fut le cas notamment de la SADC la fin de
2007106. Par ailleurs, au cours de la dcennie, les projets et les visions
dintgration ont volu selon les pays, leurs intrts commerciaux, et
les priorits, changeantes, des chefs dtat et de gouvernement. Cest le
cas en 2010 avec le gouvernement Zuma, qui semble remettre en cause
les priorits de la SACU (Southern Africa Customs Union)107.
106. Mills Soko, The Political
Economy of Regional
Integration in Southern Africa,
Les questions migratoires

Notre Europe, 2007.
107. Peter Draper & Talitha

Bertelsmann-Scott,
Rethinking the (European)
Foundations of Sub-Saharan Effet de la mondialisation, de la croissance dmographique et des dfis
African Regional Integration, socio-conomiques et environnementaux en Afrique (en 2005, 60%
article non publi, EARN
et OCDE, 2010. de la population subsaharienne avait moins de 25 ans et on comptera
108. Catherine Wihtol de
2 milliards dhabitants en Afrique en 2050108), les migrations entre
Wenden, Atlas mondial des lEurope et lAfrique sont un facteur structurel de la relation entre ces
migrations, 2009, pp. 44-45.
deux rgions proches gographiquement. Mettant en prise la souverainet
109. Anthony M. Messina et
Gallya Lahav, The Migration
nationale, le droit des individus et les conditions politiques de la gestion
Reader, Exploring Politics de phnomnes transfrontires, la politique migratoire est une source
and Policies, Lynne Rienner,
2006, pp. 617-618. Hein
intarissable de dilemmes et de dfis la cohrence. Migrations lgales
de Haas, The Myth of et illgales, migrations de travailleurs, de rfugis et de demandeurs
Invasion: the inconvenient
realities of African migration
dasile sont autant de facettes (trop souvent confondues dailleurs) dun
to Europe, Third World phnomne complexe, multiforme et trs volutif souvent dcrit avec
Quaterly, vol. 29 n7, 2008. exagration et hypocrisie109.
110. Claire Rodier,
Externalisation du contrle
des flux migratoires: Les analyses disponibles font le constat dune absence de politique
comment et avec qui lEurope globale des migrations qui coordonnerait harmonieusement les
repousse ses frontires,
Migrations et Socit, vol. instruments de limmigration et de lasile, de laide au dveloppement
20, n116, avril 2008. et de la diplomatie. Pour lheure, lEurope est accuse de privilgier
111. Aurelia Wa Kabwe-Segatti, les impratifs scuritaires contre les considrations juridiques
Les nouveaux enjeux des
migrations intra-africaines, et humanitaires110. Par ailleurs, les migrations intra-africaines111,
in Christophe Jaffrelot dans toute leur diversit et qui sont dj considrables et majoritaires,
et Christian Lequesne
(dir.), Lenjeu mondial: seront, dans le futur, une donne que lUE devra suivre avec une grande
les migrations,Presses attention dans llaboration de ses stratgies envers le continent. Les
de sciences po, 2009.
pays africains mergents continueront dattirer des migrants de pays plus
112. Atlas des migrants en
Europe, Gographie critique
pauvres, les territoires de transit seront le lieu de multiples errances
des politiques migratoires, de populations victimes de dsastres humains ou naturels112.
dirig par Olivier Clochard,
Armand Colin, 2009,
pp.102-103 et 134.
52
3
La politique dattribution des visas est un instrument essentiel dans la
politique migratoire de lUE et un moyen de contrler les flux migratoires
et de lutter contre limmigration clandestine. Les conditions dobtention
dun visa Schengen sapparentent un parcours du combattant et
une loterie113 pour les populations africaines. Le nombre rduit
de consulats europens dans les pays africains rend les dmarches
encore plus difficiles. La coopration accrue avec les pays africains sur
les politiques migratoires, notamment par le biais de lapproche du co-
dveloppement semble a priori cohrente, mais elle est aussi critique
et mritera dtre value dans le long terme. Pour tre cohrente, lUE
devra non seulement viter de financer aveuglment des projets de
dveloppement censs simplement compenser des contrles migratoires
plus stricts (et qui risquent court terme dencourager lmigration),
mais elle aura aussi besoin de cooprer avec des autorits africaines
motives et comptentes114.
Limpact des accords de radmission que lUnion a exig depuis le

dbut des annes 2000 de tous les signataires des accords de Cotonou
mrite lattention115. En 2009, les Africains ne figurent pas parmi les
nationalits des trangers en situation irrgulire les plus apprhends
sur le territoire europen, signe probable de lefficacit des contrles aux
frontires ou des accords de radmission. Les procdures de radmission
comportent pourtant un srieux risque dincohrence europenne car
elles risquent le plus souvent de contredire les obligations des tats
europens en matire de droits fondamentaux. Par ailleurs, malgr
les efforts de la Commission, elles nont pas vraiment pris corps au
113. Idem.
niveau communautaire et les tats membres (Espagne, France et Italie
114. Djibonding Dembele, Le
notamment) ont eu tendance signer des accords bilatraux avec des Mali et la migration irrgulire,
pays tiers, aussi bien dAfrique subsaharienne que du Maghreb116. CARIM-AS, 2010/39. Hein
de Haas, Turning the Tide?
Enfin, les ngociations sur la radmission dans les pays du Maghreb ont Why Development instead
envenim les relations avec ces pays eux-mmes dj sollicits comme of migration policies are
bound to fail, IMI, 2006.
zones de transit et dimmigration117. Avec la fin des accords de Cotonou,
115. Article 13.5 c/i. Chacun
les ententes de radmission lchelle de lUE devront probablement des tats ACP accepte le
tre rengocies dans un nouveau cadre. retour et radmet ses propres
ressortissants illgalement
prsents sur le territoire
Concernant les demandes dasile, qui doivent tre faites sur le territoire dun tat membre de
lUnion europenne, la
europen, les mesures prises par lUE visant limiter laccs au territoire demande de ce dernier et
de tous les migrants, ont eu pour effet ricochet de les limiter elles aussi, sans autres formalits.
pnalisant ainsi les personnes provenant de zones de crises ou ayant 116. Atlas des migrants en
un statut de rfugi. Ainsi, lune des mesures prises par lUE est le Europe, op. cit. in note
112, cartes p. 86.
visa de transit aroportuaire, qui permet de limiter larrive sur le sol
117. Hein de Haas, op.cit.
europen des demandeurs dasile118. La mise en place de lagence Frontex in note 109.
a aussi permis lUnion de limiter larrive de migrants vers lEurope 118. Atlas des migrants, op.
en montant des oprations dinterception dans des zones frontalires cit. in note 112.
entre lAfrique et lEurope. La base juridique de ces interceptions, en 119. Idem, p.44, o il est
question dun recul
violation de certaines conventions internationales, a t dnonce par des programm du droit
parlementaires et des juristes119. LUE a tendance externaliser de plus des personnes.
53
en plus ses politiques migratoires au Maghreb, au Sahel et en Afrique de

lOuest, en ngociant des accords avec ces pays dans lesquels le respect
du droit dasile et des droits humains demeure fragile ou douteux. Ce
faisant, elle se contredit elle-mme.
Enfin, malgr des efforts de cohrence depuis 2003 avec les programmes
Dublin et leurs transformations successives, la politique europenne
du droit dasile est critique pour son incohrence: elle dfavorise les
pays frontaliers qui reoivent la majorit des demandeurs dasile; elle
na pas empch des mesures unilatrales de certains pays au risque
de violer le droit dasile ou la Convention europenne des droits de
lhomme.
Malgr le durcissement des conditions daccueil des rfugis, demandeurs

de visas ou migrants clandestins en provenance dAfrique subsaharienne
et le nombre impressionnant de migrants morts en transit chaque anne
(un millier au minimum), les tentatives daccder au territoire europen
se poursuivent. En revanche, les migrants africains sont de plus en plus
issus des lites diplmes et leur dpart contribue la fuite des cerveaux.
La question migratoire entre lAfrique et lEurope reste donc entire et
les mesures visant intensifier le gain de comptences (brain gain)
restent gnraliser et prouver leur efficacit. Plus gnralement
se pose la question dun droit la mobilit et des conditions de son
application120. Au final, malgr la rhtorique scuritaire et parfois
xnophobe, il semble que les migrations de lAfrique subsaharienne vers
lAfrique du Nord et lEurope vont se poursuivre dans le futur car elles
satisfont de rels intrts europens et africains, en termes dconomie
informelle, de positionnement politique rgional ou de consommation
politique interne121.
Le rapport sur la CPD en 2007 considrait quun solide cadre politique

et lgislatif tait en place pour lancer des chantiers de cohrence entre
politiques migratoires et dveloppement, par le biais de programmes sur le
cot des transferts privs dargent, la coopration avec les organisations des
diasporas, la transformation de la fuite des cerveaux en circulation
120. Catherine Wihtol de
des cerveaux122. Depuis, un centre exprimental dinformation et de
Wenden, Vers un gestion des migrations vocation sous-rgionale (CIGEM) a t ouvert
droit la mobilit, in
Jaffrelot et Lequesne,
au Mali en 2008, mais il est trop tt pour mesurer son impact. En
op. cit. in note 111. parallle, des initiatives visant aider les chercheurs poursuivre leurs
121. Hein de Haas, op.cit. travaux dans leurs pays dorigine taient annonces, avec la continuation
in note 109. du systme de primes internationales de rintgration dans le cadre
122. Rapport de lUE sur la du programme Marie Curie; en 2009 les progrs taient maigres et
cohrence des politiques
pour le dveloppement, le rapport de la Commission soulignait le rle de la Commission de
COM (2007) 545 final, p. 7. lUnion africaine pour soutenir les structures africaines de recherche
123. Rapport sur la cohrence dans le cadre du partenariat Afrique/Europe123.
des politiques au service
du dveloppement, COM
(2009) 461 final.
54
3
Politique trangre, scurit et
dveloppement aux niveaux continental
et sous-rgional
Les problmatiques scurit et dveloppement au
niveau continental
La cohrence (politique) de lUE depuis 2005 vis--vis de lUnion
africaine a consist en un dsengagement constructif124 de la gestion
des crises africaines en reconnaissant lUA ou dautres organisations
appropries la lgitimit dintervenir et en finanant des oprations
africaines de maintien de la paix. Cohrence politique et stratgique donc,
mais qui naboutit pas ncessairement une cohrence oprationnelle
des instruments sur le terrain. En effet, cette approche a conduit lUE
rester en retrait et laisser se dployer des oprations hybrides UA-
ONU auxquelles il lui tait difficile dappliquer ses approches holistiques
censes mler scurit, aide durgence, dveloppement et reconstruction.
Du point de vue de la cohrence entre dveloppement et scurit, cette
approche daction par un intermdiaire se concentrant sur la gestion
scuritaire des crises na donc encore vritablement pas permis de
dvelopper des initiatives dapproche globale125. Le partenariat
UE-Afrique doit ainsi encore relever de nombreux dfis politiques et
techniques que des tudes prcdentes ont dj mis en exergue126.
La focale a donc t maintenue sur des priorits scuritaires de prvention et

de gestion de crise. Concernant lalerte prcoce, les initiatives europennes
nont au dpart pas manqu et un rel effort de cohrence a t accompli 124. Daniel Bach, The EUs
pour rconcilier un certain nombre dinitiatives nationales europennes strategic partnership with
(notamment allemandes) dans ce domaine. Plusieurs tats membres Africa: model or placebo?,
Garnet working paper
contribuent par exemple la construction dun nouveau btiment pour 80, juillet 2010.
le dpartement de paix et scurit de lUnion africaine127. LInstrument 125. Lapproche globale
de stabilit, via le Joint Research Centre, a financ lquipement de la onusienne du delivering
as one lance dans 8 pays
salle de situation de lUnion africaine et a ainsi contribu au mcanisme pilotes nest pas applique
continental dalerte prcoce (CEWS), rejoignant ainsi les initiatives dans les situations de crise
ouverte en Afrique.
anglo-franaise de promotion dun mcanisme interactif de veille et
126. Sbastien Bergeon, Le
danticipation conjoint (MIVAC). Partenariat stratgique
UE-Afrique face aux
situations de fragilit,
Dans la lutte contre le terrorisme, la Commission europenne a dgag Studia Diplomatica,
un financement via lInstrument de stabilit pour le CAERT (Centre 57(2), 2009, pp. 53-63.
africain d'tudes et de recherche sur le terrorisme) bas Alger. LUE 127. Stefan Gnzle & Benedikt
Franke, African
a par ailleurs financ la prsence dun expert pour cooprer avec lUA Developments: Continental
dans llaboration de sa stratgie sur les armes lgres. Enfin, lUnion Conflict Management a
glass half full or half
et parfois certains tats membres ont en partie financ les activits de empty? , DIE Briefing
Paper, juillet 2010.
55
mdiations hybride UA-ONU au Darfour et la mdiation de Kofi Annan

sous gide de lUnion africaine au Kenya en 2008.
La cohrence des politiques de gestion de crise au

niveau sous-rgional
En matire dexportation et de contrle de la prolifration des armes
en Afrique, lUnion a ralis un certain nombre de progrs notables
ces dernires annes. La transformation du code de conduite sur les
exportations darmes en position commune a rendu cet outil juridiquement
contraignant et est une avance en termes de cohrence. La stratgie sur
les armes lgres de lUE, adopte en 2005, a aussi permis de progresser
dans la mise en uvre de programmes concrets et cibls en partenariat
128. Mark Bromley, Mike avec certaines organisations africaines, comme en particulier les centres
Lewis, Owen Greene, Giji
Gya, Hugh Griffiths, The
rgionaux sur les armes lgres pour lAfrique centrale, de lOuest et de
Control of Air Transportation lEst. Le SITCEN a produit une analyse sur les transferts ariens darmes
of Small Arms and Light
Weapons and Munitions:
en Afrique et des recherches sur le contrle europen du transport arien
A Comparative Study of pour prvenir le trafic illicite darmes lgres ont t finances par la
National Systems Utilised in
the European Union, 2008.
France128. Fin 2009, lUnion a ngoci lintgration des projets relatifs
129. Rapport de suivi de la
aux armes lgres de petit calibre (ALPC) dans le document de stratgie
stratgie sur les armes lgres du Nigria. En 2010, en partenariat avec le RECSA (Regional Center
de 2010, http://register.
consilium.europa.eu/pdf/
on Small Arms) de Nairobi, lUnion a lanc un nouveau programme de
en/10/st11/st11138.en10.pdf. partenariat lchelle de lUnion africaine dans le cadre du partenariat
130. Luc Mampaey, Commerce stratgique de 2007129.
darmement triangulaire
Belgique-France-Tchad: limites
et lacunes de la rglementation Au niveau des exportations darmements vers lAfrique subsaharienne,
belge et europenne, GRIP, le code de conduite de lUE a permis une quarantaine de licences
14 fvrier 2008.
dtre refuses en 2008, au nom des divers critres du code. Nanmoins,
131. Donnes tires du Onzime
rapport annuel tabli en beaucoup reste faire en termes de cohrence, et plus de transparence
application de larticle 8, et de rigueur sont ncessaires pour vritablement appliquer le code
paragraphe 2, de la position
commune 2008/944/PESC dans les situations les plus critiques, comme au Tchad en 2008130.
du Conseil dfinissant des Au niveau mondial, lUE demeure un exportateur majeur darmes
rgles communes rgissant le
contrle des exportations de conventionnelles (environ 3 milliards dexportation darmes en 2008).
technologie et dquipements LAfrique subsaharienne reprsente 10 15% de ce commerce (plus de
militaires, 2009/C 265/01.
Le dtail des quipements 350 millions deuros dexportation). Bien que la rgion ne soit pas la
exports ntant pas prcis destination prioritaire des exportations europennes, la responsabilit
dans le rapport, il est difficile
dans le cadre du prsent des Europens demeure significative131.
Cahier de Chaillot dvaluer
la teneur des transferts
vers certains pays qui Les organisations sous-rgionales ou Communauts conomiques
pourraient tre considrs rgionales (CER) sont depuis la fin de la Guerre froide des interlocuteurs
risque ou lgitimement
sujets lapplication de taille pour lUE dans son soutien la prvention et la gestion des
des critres du code. crises. De ce point de vue, quatre organisations ont vu se dvelopper une
132. Amandine Gnanguenon, coopration avec lUnion: la CEDEAO, la CEEAC, la SADC et lIGAD.
op. cit. in note 81. Bastien
Nivet, Security by proxy?
Sans rentrer dans le dtail, dj dcrit dans la littrature disponible,
The EU and (sub-)regional des activits de lUE vis--vis de ces organisations, notons toutefois une
organisations: the case of
ECOWAS, Occasional Paper
tendance lengagement indirect132 de lUnion via les CER (financement
n 63, IESUE, mars 2006. dopration de gestion de crise en RCA par la CEEAC), lexportation de
56
3
normes (moratoire puis convention sur les armes lgres de la CEDEAO133)
et de pratiques (assistance technique sur la prvention et gestion des
conflits auprs de la Commission de la CEDEAO). Lensemble de ces
activits de recours et daide au renforcement des capacits africaines
traduit assez harmonieusement une approche stratgique plus large,
dont la mise en uvre demeure cependant le plus souvent tributaire
de la cohrence des organisations partenaires elles-mmes. Crises de
lgitimit de la CEDEAO ou domination du Nigeria, manque dambition
et dpendance envers les financements extrieurs pour le CEWARN de
lIGAD (li entre autres aux tensions politiques irrsolues entre et au
sein des membres de la sous-rgion134), sont des exemples parmi dautres
des limites rencontres par les CER dans le domaine de la gestion et la
prvention des crises135.
A laide de lInstrument de stabilit, lUE a plus rcemment financ des

projets de prvention et de gestion de crises transrgionales, linstar
de son soutien lONUDC (bureau de Dakar) pour la lutte contre les
trafics de drogue et un programme de recherche transrgionale sur
les trafics de stupfiants entre lAmrique latine, lAfrique de lOuest
et lEurope.
Enfin, au niveau stratgique, lUE tente depuis quelques annes de

dvelopper, par la coordination interinstitutionnelle, des stratgies
rgionales ou sous-rgionales, sur par exemple la Corne de lAfrique, 133. Il convient de noter que
le Golfe de Guine ou le Sahel, avec plus ou moins de rsultats selon la CEDEAO a adopt son
instrument juridiquement
le consensus obtenu entre tats membres. contraignant pour le
contrle des ALPC
deux ans avant lUE.
134. Emmanuel Fanta, The

Les dfis de lAPSA lexemple de lAfrique australe Capacity of African Regional
Organisations in Peace
and Security, ERD, 2009.
Lun des principaux dfis de la construction dune architecture The focus of CEWARN
continentale de scurit en Afrique concerne le modus vivendi et la is on monitoring pastoral
conflicts and cattle raiding
coordination entre lUnion africaine et les organisations sous-rgionales and as such sets aside the
(CER) comptentes en la matire, savoir, pour lAfrique australe, la fact that the major causes
of inter-state and intra-state
SADC, historiquement influence par le rle prpondrant de lAfrique conflicts in the IGAD region
du Sud en son sein. Comme pour les quatre autres rgions africaines, are centered on governance
and political power within
la SADC tait cense mettre en place une force rgionale en attente the member states, issues
capable dintervenir en cas de crise. Cest dans cette perspective que la the Mechanism does not
yet address. Stephen F.
Commission europenne, par ses dlgations Gaborone et Pretoria Burgess, Stabilization,
avait prvu daccompagner les efforts de coordination entre la SADC Peacebuilding, and
Sustainability in the Horn
(en particulier son Organe de coopration politique de dfense et de of Africa, Air & Space
scurit [OPDSC]) et lUA. Power Journal Africa and
Francophonie, 2009.
Ces projets, qui consistaient mettre disposition de la SADC 5
135. Pour dautres clairages sur
millions deuros (du 9me FED) nont toujours pas vu le jour faute de les CER, Structurations
consensus politique. Le diffrend, portait lpoque sur lutilisation stratgiques en Afrique,
Les cahiers de la Revue
de ces fonds, la SADC souhaitant les voir attribuer son centre de Dfense Nationale/IRSEM,
Hors-srie, janvier 2010.
57
formation au maintien de la paix gre par larme zimbabwenne;

une option politiquement inacceptable pour lUE compte tenu de la
crise politique dans ce pays.
Lautre canal de financement de la SADC pour son OPDSC, cens provenir
de la Facilit de paix africaine, na pas t exploit. En novembre 2009, un
nouvel engagement sur lutilisation du 10me FED a t pris Strasbourg
mais faute daccord sur la question zimbabwenne, les 15% des fonds
prvus pour la coopration politique ne seront probablement pas utiliss
pour soutenir lOPDSC. En revanche, la dlgation de lUE au Botswana
devrait continuer envisager un soutien la SADC sur des secteurs
moins directement sensibles que ceux de lOPDSC et cependant en lien
avec les priorits de programmation de lorganisation rgionale.
Conclusion
LAfrique, depuis une dcennie, est sur la voie dune structuration
stratgique dans tous les domaines des affaires internationales. Face
ces changements, lUE a fait preuve de cohrence: elle a accompagn
les institutions panafricaines et sous-rgionales dans leurs projets tout
en cherchant ngocier des relations thmatiques qui rpondaient aux
principes de ses traits. Des dficits de cohrence perdurent cependant:
ambivalences des accords de partenariat conomique, externalisation et
durcissement au moins rhtorique - sur les politiques migratoires, et
surtout besoin de stratgies rgionales plus concertes avec les autres
organisations. LAfrique change vite, mais les institutions changent
lentement, et les dfis rgionaux que lUE se dit prte relever avec
cohrence concernent le long terme. Les innovations et les transformations,
pour tre cohrentes, devront sinscrire et tre values dans la dure. Le
remplacement des cadres de coopration de Cotonou nest donc quune
tape intermdiaire vers la formulation de nouvelles cohrences inventer
en partenariat avec lensemble des acteurs africains qui comptent.
58
Chapitre 4
La cohrence europenne
et les puissances rgionales
africaines
Alors quon lit souvent des tudes sur la cohrence de lUE dans sa
gestion de crise, peu dlments sont disponibles sur la cohrence des
politiques de lUnion et des tats membres avec les grands pays de
lUnion africaine. Ce chapitre voque donc les cas de lAfrique du Sud,
du Nigria, de lAngola et de lEthiopie afin de voir si la problmatique
de la cohrence sy pose de faon particulire et didentifier des pistes
pour des recherches futures.
Afrique du Sud
LAfrique du Sud est un pays de puissants paradoxes et contrastes: colosse
conomique rgional aux pieds dargile, hgmon scuritaire menac par
la violence intercommunautaire, champion de la renaissance africaine
concurrenc par dautres leaders du continent, terre dimmigration intra-
africaine aux prises avec de criantes ingalits socio-conomiques, porteur
du lourd hritage de lapartheid136. Malgr ces contrastes, lAfrique du
Sud demeure un partenaire stratgique majeur pour lUE avec laquelle
elle traite dgal gal, un cas unique en Afrique subsaharienne.
Les politiques de la Commission europenne tmoignent dune cohrence

dans la programmation stratgique prpare conjointement avec les
autorits sud-africaines. Cette coopration, entrine par le partenariat
stratgique UE-Afrique du Sud prvoyant un partenariat sur une base
dgalit, atteste dun vritable leadership sud-africain dans la dfinition
de lengagement europen dans le pays. Des contacts troits entre les
136. Thierry Vircoulon, Michel
chancelleries et leurs conseillers politiques ont produit des ngociations Prum & Ccile Perrot
efficaces et bnfici dune vritable appropriation de la coopration (dir.), LAfrique du Sud
lheure de Jacob Zuma: La
par les autorits sud-africaines. Le document de stratgie pays et le fin de la nation arc-en-ciel?,
programme indicatif pluriannuel sont prsents comme des succs et des LHarmattan, 2009.
59
modles de cohrence programmatique. Les options dappui budgtaire

ont t progressivement choisies dans certains secteurs.
Les violences intercommunautaires de 2008 et la figure controverse du

prsident Zuma, les divisions internes de lANC, ont remis en question
limage dune Afrique du Sud sre delle-mme dont lavenir stable et
prospre serait acquis demble. Cette image a probablement t redore
par la russite de lorganisation de la coupe du monde de football. Les
ingalits dans le partage de la terre, laccs aux services de base (eau,
lectricit, ducation), la persistance de la criminalit en particulier
dans les townships, font craindre aux organisations de la socit civile
et certains analystes sud-africains un affaiblissement de la capacit
de la puissance publique assurer une stabilit sociale durable. La
crainte dexplosions de violence fait plaider les observateurs locaux
pour la mise en place de mcanismes permanents de veille et dalerte
prcoce visant dtecter les signes de dtrioration scuritaire sur la
base dindicateurs socio-conomiques. Ce constat inquitant nest pas
partag par tous les reprsentants europens dans le pays et labsence de
consensus sur les risques dinstabilit justifie le besoin de donnes plus
rgulires et fiables permettant dvaluer plus prcisment la nature des
risques de conflits internes dans le pays. Certaines ONG considrent
aussi ncessaire des recherches approfondies sur limpact des accords
commerciaux sur les ingalits socio-conomiques et partant, les risques
de violence sociales dans le pays.
Du point de vue du lien entre politiques de scurit et dveloppement,

lUnion europenne a men des projets de coopration avec les
administrations sud-africaines dans les domaines rgaliens comme la
police et la justice.
Il ny a cependant pas de coordination formelle entre bailleurs dans le

secteur de la scurit en Afrique du Sud. Certains tats membres ont
mis en place des programmes tripartites entre eux, rassemblant lAfrique
du Sud et un autre pays africain qui est parrain (Rwanda+Sude,
Soudan+Allemagne, Grands lacs+Belgique). La coopration des tats
membres dans le secteur de la scurit en Afrique du Sud demeure
donc parpille et dlibrment incohrente, chaque tat prfrant
dvelopper des canaux de coopration bilatraux dans un domaine
considr comme exclusif. Il existe pourtant des exceptions, comme
par exemple un projet de coopration conjoint de la Commission et
des Pays-Bas visant financer, via lOffice des Nations unies contre
la drogue et le crime (ONUDC), un programme (2 millions deuros)
de soutien la socit civile sur des questions relatives la gestion
des frontires et au maintien de lordre et en partenariat troit avec la
Commission de coordination des oprations de contrle de la frontire
sud-africaine (BCOCC).
60
La cohrence europenne et les puissances rgionales africaines
4
Les valuations disponibles, bien quelles complimentent le degr de
cohrence au niveau de la planification stratgique du document pays,
suggrent toutefois des pistes intressantes dapplication du principe
de cohrence. On notera en particulier, celle qui viserait mettre en
uvre une varit de programmes complmentaires dans des territoires
circonscrits afin de maximiser les synergies.
En dpit de ces paradoxes, lUnion europenne et ses tats membres ont

dvelopp une relation stratgique privilgie avec le pays en essayant
de le soutenir dans son rle de modle et de moteur de lAfrique tout
en respectant ses sensibilits internes et sa mmoire.
Nigria
Alors que le ptrole et le commerce sont la priorit pour les oprateurs
conomiques europens, lUnion essaye de dvelopper une relation
spciale avec le Nigria visant une coopration plus riche et diversifie
quavec dautres pays africains. La prudence des reprsentants politiques
vis--vis de questions sensibles (corruption, clanisme, violences internes)
est replacer dans ce contexte de dcollage conomique du plus grand
march africain.
Dans le secteur de la scurit, les tats europens ont repris leurs

exportations darmes aprs la dictature. Le Royaume-Uni, lItalie et
lAllemagne sont les principaux exportateurs europens. La coopration
militaire a recommenc au niveau bilatral (Royaume-Uni, Allemagne) et
europen (avec leuropanisation de Recamp dans lequel le Nigria tait
inclus). En termes de migration, les pays europens ont t critiqus pour ne
pas tenir compte des conditions des droits de lhomme au Nigria (torture,
disfonctionnements de la justice) dans leurs politiques de rapatriement
de migrants opres en vertu des accords de Cotonou137.
partir du dbut des annes 2000, laide europenne a repris, mais

un niveau par tte relativement bas en comparaison avec dautres pays
137. Anna Kakhee, EU democracy
signataires des accords de Cotonou. En pratique, ce faible niveau daide promotion in Nigeria: between
par habitant na pas permis lUE de devenir un acteur influent dans realpolitik and idealism,
FRIDE, 2007, p.6.
le pays et la plutt place dans une position de suivisme des initiatives
gouvernementales138. Dautres incohrences, pointes par le Parlement 138. Pour un aperu
de lvolution de
europen ont t soulignes139 entre, dune part, des dclarations laide europenne et
diplomatiques cinglantes et, de lautre, la continuation des relations internationale, ibid. p.5.
selon une ligne de business as usual. Cela tant, lUnion a contribu 139. Ibid. p.2.
significativement140 malgr lincohrence et le manque dinfluence de 140. Victor Adeluta, Daren Kew
& Chris Kwaja, Assessing
certains projets141 au soutien du processus de dmocratisation dans le Democracy Assistance:
pays, en coordination avec dautres bailleurs, et les performances pour Nigeria, FRIDE, 2010.
le moins dcevantes des lections de 2007 ont conduit une rflexion 141. Ibid., p.2.
61
gnrale sur la rorientation de lappui la dmocratisation. Au niveau

politique, lUE na eu ni la capacit ni la volont de faire pression sur
le prsident Obasandjo avant et au moment des lections de 2007. En
cela, sa diplomatie a t incohrente: alors quen 1995, des sanctions
avaient t prises contre la dictature, aucune mesure plus modre de
ce genre na t dcide cette fois-ci. Suite aux lections de 2007, lUE
aurait aussi pu prendre ses distances par rapport lancien prsident
pour tmoigner son dsaveu mais elle ne la pas fait. Le personnage
dObasandjo est en effet assez ambivalent pour les Europens puisquil
a reprsent tour tour ou la fois lun des pres fondateurs de lUA,
considre comme linterlocuteur privilgi de lEurope, un rempart
contre lislam radical en sopposant lintroduction du code pnal
de la sharia , et une figure de bonne gouvernance.
Les problmes de gouvernance sinscrivent dans un cadre plus large

pour lUE, qui cherche atteindre un niveau de coopration et de
dialogue particulier car fond sur un dialogue politique apparemment
solide lanc en 2004 sous prsidence irlandaise et qui sest approfondi
progressivement au fil de runions ministrielles successives (Prague,
Ljubljana) et ladoption dun document conjoint dorientation (Nigeria-
EU Joint Way Forward de 2009). Le rle de puissance rgionale du pays
lui vaut un degr de relation sapparentant presque (la nuance est
dimportance) un partenariat stratgique. Le temps dira si ce processus
produira des rsultats tangibles.
Au titre de son rle de moteur africain sur de nombreux sujets, le Nigria

est aussi devenu un interlocuteur et un alli important pour lEurope au
niveau mondial comme la dmontr le rapprochement euro-nigrian
lors des ngociations de Copenhague en novembre 2009.
LUE et le Nigria ont des intrts communs dans le domaine nergtique

et des affaires, comme en tmoigne le projet de gazoduc transsaharien
discut depuis plusieurs annes thoriquement cens alimenter lEurope.
Cest aussi en tant que producteur de ptrole que le Nigria est un
partenaire cl pour une Europe soucieuse de la diversification de son
approvisionnement en nergie. Le trs ambitieux projet transsaharien
ne manque cependant pas de dtracteurs qui le jugent irraliste compte
tenu de linstabilit de la rgion sahlienne et des perspectives ouvertes
par le secteur dexploitation des gaz schisteux en Europe.
142. Cest notamment le cas du
secteur de transformation
de cacao. Sur les APE, Les APE ont suscit de fortes craintes chez certains oprateurs conomiques
voir le chapitre sur les qui redoutent que ces accords ne les pnalisent142. Selon des valuations de
dimensions rgionales.
limpact des APE sur lconomie du Nigria, les pertes en recettes fiscales
143. Chibuzo N. Nwoke, Nigeria
and the challenge of EPA,
engendres par les baisses de tarifs aux changes reprsenteraient de 30
International Centre for 40%143 des recettes lies aux produits non ptroliers (et 42% de lensemble
Trade and Sustainable
Development, http://ictsd.
des recettes fiscales). Plus gnralement, ces estimations indiquent que
org/i/news/tni/32924/. les consquences des APE sur le dveloppement seraient ngatives et
62
4
dommageables terme. Cette hypothse vaut aussi notamment pour
ceux qui bnficient des revenus informels lis aux frontires.
Une des incohrences vis--vis du Nigeria qui a t pointe par

certaines tudes concerne le peu defforts dploys pour lutter contre
le dtournement de fonds publics vers des paradis fiscaux. La situation
sest amliore aprs le 11septembre2001 pour des raisons lies la
lutte anti-terroriste qui inclue en partie la lutte contre la corruption.
Cependant, cette dernire ne rgle pas la question de la rgulation
financire internationale, qui dpasse la seule relation bilatrale Nigeria-
UE. Dans le domaine du dveloppement conomique et de la gestion des
ressources minrales et nergtiques, les initiatives en cours (scurit
nergtique du Golfe de Guine et initiative sur les industries extractives)
ont produit quelques rsultats visant enrayer les spoliations de
ressources nergtiques (ptrole en particulier) mais limpact rel de
ces mesures demeure modeste.
Lexemple du Nigria montre que la cohrence dpend aussi du rapport

de force entre lUE et son partenaire africain et de la prminence des
intrts commerciaux dans le secteur des matires premires et de
lnergie.
Angola
Depuis 2005, les politiques de lUE ont opr une transition progressive
des approches LRRD vers des approches centres sur le renforcement
des capacits de ltat et le dveloppement. En ce sens, lvolution des
outils et des priorits de lUE reflte les diagnostics ports sur un pays
en mutation rapide et qui est entr dans une phase de reconstruction
et dessor conomique.
Les richesses de son sous-sol ont modifi trs rapidement la place

de lAngola dans lconomie africaine et mondiale et dans les arnes
internationales. Luanda fait partie des pays qui comptent en Afrique
alors que linfluence exerce par lUE sur lancienne colonie portugaise
devient de plus en plus limite.
En vertu des accords de Cotonou et des stratgies de lUE en Afrique et

dans le monde, les objectifs de gouvernance dmocratique demeurent des
priorits importantes malgr llargissement des espaces dmocratiques
dans le pays relevs par le document de stratgie pays car considres
comme les conditions essentielles au dveloppement long terme. Cest
pourquoi les fonds du FED pour la priode 2008-2013 concernent
majoritairement la gouvernance et le renforcement des capacits humaines
des services publics, le soutien la dcentralisation, etc.
63
Cela tant, cette cohrence des approches collectives europennes, via

les accords de Cotonou, les documents de stratgie pays et le rle de la
Commission europenne, montre ses limites notamment au niveau du
dialogue politique qui est rest encore trs limit en frquence dans
les sujets abords.
En effet, lUE et ses tats membres sont confronts, peut-tre encore plus
quau Nigria, un producteur de ptrole soucieux de sa souverainet et
un excutif mfiant vis--vis danciennes puissances qui soutenaient
son ennemi pendant la guerre civile, mais aussi pragmatique et misant
sur la concurrence conomique des puissances extrieures (Brsil,
Chine, tats-Unis, Inde, pays europens). Les tats europens entre eux
sont engags dans une concurrence commerciale et conomique non
dissimule, au vu par exemple de la couverture mdiatique systmatique
des succs de chacun (Espagne dans le domaine financier et commercial
et le secteur de la pche, Portugal dans le domaine bancaire, France
pour le ptrole et la bire, Allemagne et Pays-Bas)144.
Comme dans le cas du Nigria, le dfi de la cohrence pour lEurope se

pose probablement au niveau global et extraterritorial de la rgulation
financire et du contrle des activits des investisseurs susceptibles
dencourager des pratiques de corruption, de fuite de capitaux et de
recours abusifs aux paradis fiscaux.
La cohrence de lUE en Angola est cependant notable dans le temps:

le soutien continu au pays, adapt progressivement son volution
et ses besoins, porte probablement ses fruits. Les revers subis par
certains oprateurs financiers chinois en 2008145 montrent galement
que les autorits angolaises veillent ne pas lcher une ancienne
dpendance vis--vis de lextrieur pour de nouvelles soumissions
dautres puissances trangres, et plutt garder un quilibre entre
elles. Aujourdhui, les tats europens sont en position de demandeurs
pour acqurir des marchs en Angola, tandis que plusieurs dizaines de
milliers de Portugais dcident dmigrer dans leur ancienne colonie.
Dans ce contexte, les efforts europens en cours depuis 2009 pour
passer une vitesse suprieure de dialogue ncessiteront un soutien
au plus haut niveau pour aboutir.
144. Avec laffaire de lAngolagate
concernant des contrats
darmements, la France
a connu des revers
thiopie
qui ont t largement
couverts par la presse.
145. Serge Michel, En Angola,

son premier partenaire
africain, la Chine essuie Creuset de mythes dont la connaissance est partage entre une
plusieurs revers, Le communaut drudits et les voyageurs qui consultent les guides
Monde, 24 mai 2008.
touristiques146, contre dont lafricanit mme est parfois conteste,
146. Grard Prunier (dir.),
LEthiopie contemporaine,
lthiopie nest, selon un reprsentant de la Commission europenne
Karthala, 2007. interview, que le plus grand des pays les moins avancs. Citadelle
64
4
montagneuse de refuges pour les populations et chteau deau naturel,
caractrise par une grande diversit ethnique incarne dans son systme
fdral147 et par sa vulnrabilit alimentaire, bnficiant de la continuit
historique de ses structures tatiques et forte de ses 80 millions dhabitants,
elle est pourtant aussi un pays cl dans la Corne de lAfrique.
Les conflits les plus rcents (guerre de lOgaden 1977-78, guerre avec
lErythre 1998-2000) ont laiss des traces vivaces qui marquent encore
les affaires diplomatiques rgionales travers la prgnance de tensions
frontalires et dinterventions dans les pays voisins. Pays enclav,
lEthiopie a besoin dun accs garanti la mer. Dpendant de Djibouti
ou dautres points dentre (Erythre, Port Soudan, Somalie), Addis
Abeba doit sassurer que ses voisins lui laissent un passage fiable. Les
tensions avec Asmara ont aussi des effets ricochets sur les pays voisins,
comme par exemple en Somalie, o lthiopie et lrythre sont en
comptition dinfluence et o Addis Abeba a envoy des troupes entre
2006 et 2009148.
La cohrence de lUE doit donc tre analyse laune de cet apprentissage

dune relation de pouvoir avec un rgime thiopien fort et une diplomatie
thiopienne sre delle-mme, voire agressive. LUnion opre dans
un environnement trs intimidant et son soft power nest tout
simplement pas cout par les autorits sur les dossiers les plus sensibles
comme par exemple la question des Somalis de lOgaden149. Alors quelle
mne un exercice de division du travail entre bailleurs de fonds, lUnion
a constat que ses efforts non seulement ne sont pas perus comme une
priorit par certaines autorits thiopiennes mais apparaissent mme
comme une menace sur le volume daide globale au pays.
Au niveau interne, les structures dtat grent un fdralisme considr

comme le garant de la stabilit ethnique du pays, bien que critiqu par
lopposition. Artisan de la croissance conomique et des progrs des
services publics, le Premier ministre Meles Zenawi jouit dun crdit
international depuis plusieurs annes notamment grce ses contacts
avec Tony Blair et sa coopration au rapport sur la Commission pour
lAfrique en 2005, mais aussi sa gestion ferme dun tat garantissant
la stabilit politique et conomique du pays. Nanmoins, ses tendances
autoritaires posent question et se sont exprimes entre autres lors
des lections de 2005 et de 2010 par un musellement vigoureux de
147. Crisis Group, 0 Ethiopia: Ethnic
Crisis Group,
lopposition. Federalism and Its Discontents,
4 septembre 2009.
Lexprience des lections de 2005, qui avaient t marques par la mort 148. Grard Prunier,
Liaisons dangereuses de
denviron 200 personnes et une vague de rpression spectaculaire, a t Washington en Somalie,
trs amre pour la diplomatie europenne. Les critiques de la mission Le Monde diplomatique,
septembre 2006.
dobservation lectorale avaient conduit une rplique des autorits
149. Entretien avec un expert
accusant les observateurs et les Europens en gnral de soutenir des dossiers somaliens,
lopposition. LUnion et les tats membres nont pas russi prsenter Bruxelles, juillet 2010.
65
un front commun europen. Certains diplomates europens (Sude)

ont d quitter le pays; dautres tats membres comme le Royaume-Uni
ont choisi une attitude trs positive vis--vis de lthiopie concernant
sa dmocratisation.
En 2010, la raction de lUE aux lections sest produite en deux temps. La

mission dobservation lectorale a dabord produit un rapport intrimaire
critique qui notait labsence de conditions quitables pour toutes les
parties150. Dans un deuxime temps, la dclaration diplomatique de
la Haute Reprsentante Catherine Ashton fut beaucoup plus mesure,
refltant ainsi le profil bas adopt par la diplomatie europenne en
thiopie, malgr les analyses particulirement proccupantes de
lvolution du rgime Menawi du point de vue des droits fondamentaux
et les demandes par lopposition dorganiser de nouvelles lections151.
Lexprience de 2010 va probablement conduire certains tats membres,
notamment ceux qui taient les plus optimistes quant aux perspectives
de dmocratisation, rvaluer leurs positions face au rgime Menawi
et se joindre aux partisans de la quiet diplomacy.
Lthiopie, dfaut dune vritable puissance, est dj une forte voix

dans sa rgion. Par ailleurs, le Premier ministre Zenawi devient de plus
en plus rgulirement la voix de lAfrique dans les arnes mondiales
(par exemple, Copenhague en 2009), ce qui lui donne un fort crdit
politique vis--vis des Europens. Addis Abeba est potentiellement
partie des solutions aux principales crises rgionales: Somalie, rythre,
tensions sur le partage des eaux du Nil, rfrendum sur lavenir du Sud-
Soudan. Trs influente au sein de lIGAD, elle nhsite pas y imposer ses
vues, notamment sur la question somalienne. En accueillant le sige de
lUnion africaine, elle y porte aussi invitablement sa marque. Elle a t
trs active dans le cadre du NEPAD o elle a gagn une reconnaissance
certaine parmi ses pairs africains. Le leadership thiopien, dans un sens,
fait cho lapproche europenne du try Africa first mais lvolution
controverse du rgime Menawi met aussi les Europens en porte--faux
et dans une situation dincohrences qui semblent implicitement acceptes
150. European Union Election
Observation Mission au motif dimpratifs diplomatiques et scuritaires suprieurs.
Ethiopia 2010, Preliminary
Statement, High turnout
on a peaceful and orderly Le leadership paradoxal de Menes Zenawi rappelle celui de Paul Kagame
Election Day marred by a et de Joseph Kabila: une voix forte exprimant ce que lOuest et les
narrowing of political space
and an uneven playing field, Europens veulent entendre, donc difficile critiquer en public; une
Addis Ababa, 25 mai 2010. gestion interne proche du consensus de Washington (donc irrprochable
151. La France a, quant elle, aux yeux des technocrates financiers et macroconomiques) mais
salu lefficacit de la
Commission lectorale,
menaante pour la dmocratie; une diplomatie muscle de domination
Jeune Afrique, 27 mai et de galvanisation rgionale que seules des figures politiques de haut
2010. Human Rights
Watch, One Hundred
rang peuvent tancer.
Ways of Putting Pressure
Violations of Freedom of
Expression and Association
in Ethiopia, 24 mars 2010.
66
4
Conclusion
Chez les puissances rgionales qui reprsentent des marchs potentiels
pour les produits europens, lUE est partage entre ses intrts
conomiques et ses exigences politiques. Ceci dit, les investisseurs
europens nattendent pas lUnion europenne pour sengager et tenter
de gagner des parts de march. Le profil bas de la diplomatie de lUnion
et des tats membres leur permet davancer dans un climat qui nest,
quelques exceptions prs pour certains tats membres, marqu par
aucune tension politique majeure.
Grer les incohrences existantes et invitables de laction extrieure

de lUE sera lune des tches prioritaires du nouveau service extrieur,
qui seule une reprsentation politique forte aux stratgies clarifies
pourra donner sa lgitimit.
67
Chapitre 5
La cohrence face aux crises
africaines: scurit et
politique trangre
A laide de ses multiples instruments152 qui couvrent lensemble du

spectre de la prvention, de la gestion des crises et de la construction
de la paix, lUnion sest engage avec dtermination sur de nombreux
thtres africains. Dans quelle mesure cette politique europenne de gestion
de crise est-elle cohrente dans les cas de la Somalie, de la RDC, du Soudan et
du Tchad? La littrature disponible sur ces sujets tant dj trs fournie,
nous nous pencherons sur un nombre limit de situations qui nous
semblent emblmatiques des dfis poss la cohrence.
152. Entre autres, lInstrument
de stabilit a financ ces
dernires annes des actions
Les facteurs dune stratgie politique europenne de gestion de crise en Guine
Bissau, Somalie, Rpublique
centrafricaine (appui
Avant mme dentreprendre cette tude, ltat davancement des la mdiation), en RDC
analyses sur laction extrieure de lUE a mis en exergue limportance (stabilisation lest), Soudan,
Tchad, Ouganda, Zimbabwe,
de combinaisons de variables indispensables la formulation dune en Zambie (financement
stratgie politique europenne, qui pourrait tre considre comme le des lections anticipes)
et au Liberia (financement
rsultat positif des rapports de force autour dun enjeu de cohrence du tribunal spcial pour la
donn. En creux, par exemple, il a t conclu que, en dpit dune Sierra Leone dans le cadre
duquel Charles Taylor est
comprhension gnrale commune des problmes cls et des priorits, accus). http://ec.europa.
les obstacles suivants empchaient la cohrence: 1) lexistence de eu/external_relations/ifs/
projects/sub_saharan_africa/
liens bilatraux forts de la part des tats membres impliqus; 2) index_en.htm. Pour une vue
des conflits de personnalits; 3) un alignement des politiques des densemble des oprations
PESD et leurs liens avec
tats membres sur la politique dun tat non membre de lUE ou dautres instruments, voir
dune organisation tiers; 4) des contextes de pays dans lesquels les Giovanni Grevi, Damien
Helly, Daniel Keohane (dir.),
gouvernements bnficiaires sont trop faibles/ou manquent de capacits European Security and Defence
pour tre lorgane coordinateur des interventions internationales ou Policy: the first 10 years
(1999-2009), IESUE, 2009.
sont suffisamment forts pour monter les acteurs internationaux les
153. HTSPE, RELEX/
uns contre les autres; 5) des contextes dans lesquels un engagement Studies/IFS/Security and
militaire de lUE ou dtats membres avec des objectifs forts qui vont Development, Final Report,
Project No. 2008/157766
au-del de la protection civile et humanitaire153. Version 1 Book 1, 2008,
p.15, traduction de lauteur.
69
Somalie
La Somalie est un territoire contrl selon des modes de gouvernement qui
chappent la comprhension europenne des relations internationales.
Qualifi tort dtat faible, la Somalie est un ensemble de trois rgions
(Somaliland, Puntland et Somalie du Sud et du Centre) et de nombreux
clans et sous-clans dont les rapports de pouvoir changeants ont produit
une instabilit rcurrente. A la frontire du Moyen-Orient, le pays
est galement poreux aux influences sur certains clans ou groupes
dorganisations religieuses transnationales qui, depuis quelques annes,
ont pris part aux luttes de pouvoir somaliennes. Linstabilit somalienne
a des rpercussions rgionales voire internationales considrables, tant
en termes de piraterie dans lOcan indien que dinstabilit rgionale
(thiopie, Djibouti, Kenya, Ouganda) ou de menace terroriste pour les
pays occidentaux. Les interventions internationales des annes 1990
ont chou pacifier durablement le pays et le doter dinstitutions
stables sur le modle occidental. Laprs-11septembre a replac
la Somalie sur lagenda du contre terrorisme, au vu du risque de voir
tomber Mogadiscio aux mains de groupes terroristes (Al Shabaab et
Hizbul Islaam) qui contrlent dj la plupart de la Somalie du Sud et
du Centre.
La Somalie est une priorit de scurit nationale pour lthiopie

tant donn limportante minorit somalienne dans ce pays, mais
aussi compte tenu des effets secondaires dune crise endmique ses
frontires. Vouloir agir sur la crise somalienne impose de prendre en
compte les vues dAddis Abbeba, qui sest impose progressivement
comme un acteur diplomatique fort en Afrique. Lintervention militaire
thiopienne de 2006 2009, qui a plutt envenim la donne somalienne,
a t supplante par une opration de lUnion africaine (AMISOM)
compose majoritairement de troupes ougandaises et laquelle lUE a
contribu trs significativement par la facilit de paix africaine154. Cet
engagement malgr les faiblesses humaines, militaires et techniques
dAMISOM qui ne contrle quune partie de Mogadiscio autour du GFT
(Gouvernement fdral de transition) illustre la cohrence de lUnion
154. Benedikt Franke, Support dans son soutien aux capacits africaines de maintien de la paix et
to AMIS and AMISOM larchitecture africaine de paix et de scurit. Depuis 2010, lUnion
(Sudan and Somalia),
in Giovanni Grevi et al, a lanc une nouvelle initiative (EUTM) de soutien au GFT visant
op. cit. in note 152. contribuer la formation de son arme dans le cadre dun programme
155. Pour une description dentranement en Ouganda155.
de ce programme, voir le
rapport de lAfrica Briefing
de lObservatoire de L encore, le consensus europen a fonctionn, mais cet arbre ne
lAfrique sur la Somalie du
2 juillet 2010 et les fiches
doit pas cacher la fort dincohrences que constitue la multitude
de prsentation du Conseil dinitiatives europennes sur la Somalie qui ne sont coordonnes par
de lUE. http://www.
obsafrique.eu/publications/
aucune autorit politique dsigne. Le soutien AMISOM, financ par
Somalia_Briefing_report.pdf. le FED, la mission PSDC (Politique de Scurit et de Dfense commune)
70
La cohrence face aux crises africaines: scurit et politique trangre
5
de formation des troupes somaliennes en Ouganda (EUTM), laide
humanitaire massive protge par lopration maritime Atalanta (dont
le mandat est centr sur la piraterie), laide aux rfugis somaliens dans
les camps au Kenya, le soutien la socit civile somalienne via des
programmes spcifiques fonctionnent en parallle et sparment sans
tre rattachs aucune stratgie politique globale de lUnion pour la
Somalie. De la mme manire, lUE ne dispose pas de reprsentant
spcial pour la Somalie qui pourrait tenter de proposer, en appui des
processus de paix onusiens de Djibouti ou des efforts de containment
actuels, des formules politiques de relance dun projet fdral et de
dialogue politique interne somalien rassemblant le plus grand spectre
dacteurs possible.
Rpublique dmocratique du Congo

La Rpublique dmocratique du Congo est un sous-continent grand
comme lEurope qui regorge de ressources naturelles. Il attire les
convoitises de ses voisins (guerres du Congo de 1996-97 et 1998-2003)
et des investisseurs de tous bords, il rend ses dirigeants vulnrables
aux prdateurs du pouvoir qui appliquent systmatiquement la rgle
du winner takes all. Son instabilit a des consquences rgionales
immdiates. Ses minraux sont utiliss pour les produits de nouvelle
technologie (ordinateurs, tlphonie), ses matires premires intressent
les pays dvelopps et mergents, en particulier la Chine qui a offert
au pays des conditions de coopration conomique et financire sans
prcdent. Ancienne colonie belge, la RDC est la priorit africaine de la
Belgique, et lobjet dintrts particuliers pour la France, le Royaume-
Uni, lAllemagne et lItalie, pour ne citer que quelques tats membres
de lUE. Malgr ces atouts, la RDC est souvent dcrite comme un tat
fragile aux structures gouvernementales incapables de fournir la
population les services publics de base: sant, alimentation, ducation,
scurit, justice. Dautres formes non tatiques de gouvernance et
de redistribution sont pourtant luvre en RDC. LEst du pays, les
Kivus en particulier, est en butte une crise complexe caractrise
par une violence protiforme: politique (Kinshasa ny exerce que peu
dinfluence), scuritaire (larme congolaise dpend de laide de la mission
des Nations Unies MONUC), ethnique (les populations victimes et
coupables du gnocide rwandais ont trouv refuge dans ces rgions
et leurs milices restent actives), humanitaire (ces rfugis dpendent
de laide humanitaire ou de lexploitation des ressources naturelles) et
environnementale (les milieux de vie se dgradent, les parcs naturels
sont menacs et les volcans toujours en activit).
La transition dmocratique entame en 2001 a t soutenue activement

par lUnion europenne et sest cristallise dans la prparation et la
71
tenue des lections prsidentielles de 2006156. Les programmes daide

la dmocratisation ont, quant eux, manqu dunit et de continuit,
aux dires dtudes de terrain rcentes157.
LUnion a non seulement jou un rle cl pour la tenue du scrutin, mais

aussi dploy pendant douze mois une opration militaire extrieure
prventive, EUFOR RD Congo, qui sest rvle un vritable test pour la
cohrence europenne158. LUE sest engage activement et trs largement
dans lappui au renforcement des structures tatiques de la RDC et
dans la mdiation politique des crises de lEst par le truchement de
son reprsentant spcial. Cependant, les analystes convergent dans
leur constat dun dsengagement gnralis des autorits congolaises,
quil sagisse de rformes de la police (EUPOL), de larme (EUSEC),
de la justice ou de la dmocratisation159. A cette dynamique congolaise
sajoute une srie dincohrences et de tensions internes entre les
reprsentants europens en RDC, qui a facilit la tche des Congolais
dans leur tactique de divisions des intervenants extrieurs. Les mauvaises
156. Hans Hoebeke, Stphanie relations interpersonnelles entre les chefs de mission de la PCSD (EUSEC
Carette, Koen Vlassenroot,
EU support to the et EUPOL), avec la dlgation de la Commission et les structures de
Democratic Republic of gestion de crise Bruxelles ont dmontr le besoin de structures plus
Congo, in Laction de
lEurope en Afrique, Centre hirarchiques et de reprsentation politique dont lautorit simposerait
danalyse stratgique, lensemble des acteurs europens160. Dans le domaine de la RSS, des
Paris, 2007, pp.52-71.
rivalits entre francophones et anglophones sont aussi monnaie courante
157. Cristina Barrios, Assessing
Democracy Assistance, Kinshasa, ce qui ne facilite pas la cohsion europenne161. La mise
Democratic Republic of Congo, en place du SEAE devrait en thorie jouer ce rle mais tout dpendra
FRIDE, mai 2010, pp. 3-4.
des vellits nationales europennes de mutualiser les politiques au
158. Claudia Major, EUFOR RD
Congo, in Giovanni Grevi
Congo.
et al., op. cit. in note 152.
159. Pour plus de dtails, voir Face aux crises de lEst congolais, lUE a soutenu activement les processus
Thierry Vircoulon, EUPOL
Kinshasa et EUPOL RD
illusoires pour certains de rsolution de conflit de Nairobi et de
Congo et Caty Clment, Goma en 2008, puis opr un dsengagement constructif en soutenant
EUSEC RD Congo, in
Giovanni Grevi et al., ibid.
la MONUC et les initiatives africaines de gestion et de rsolution des
Voir galement Sbastien conflits. Le plus spectaculaire pisode de cette mise en cohrence de la
Melmot, Candide au Congo
Lchec annonc de la rforme
non-intervention europenne sest produit fin 2008 lorsque lUE na pas
du secteur de la scurit (RSS), rpondu la demande explicite du Secrtaire gnral des Nations unies
IFRI, septembre 2008;
Laura Davis, Justice-Sensitive
dune intervention militaire europenne dans les Kivus. Les attitudes
Security System Reform in europennes face cette crise, dabord trs pro-actives puis beaucoup
the Democratic Republic of
Congo, International Alert,
plus en retrait, mriteraient quon y consacre une tude part entire.
Initiative for Peacebuilding, Toujours est-il que lUE a contribu (via les pressions de certains tats
IFP Cluster, 2009. membres) et pris acte du rapprochement entre la RD Congo et le Rwanda,
160. Entretien avec un signe dune cohrence europenne visant favoriser les solutions
diplomate europen,
Bruxelles, 24 juin 2010. africaines aux problmes africains. Lintgration des milices dans les
161. Entretien avec un FARDC sont cependant loin davoir rgl les problmes dinscurit.
expert de la RD Congo, Lenjeu des lections de 2012 sera, pour la cohrence des approches
Bruxelles, 7 juillet 2010.
europennes, probablement de dfinir une stratgie collective qui
162. International Crisis
Group, Congo: lenlisement
continue dencourager une forme de dmocratisation dans un contexte
dmocratique, 8 avril 2010. beaucoup moins favorable quen 2006162.
72
5
Soudan
Le Soudan est le plus grand pays dAfrique, la croise des mondes afro-
arabes, du Sahel, du Moyent-Orient et de lAfrique centrale. Il dispose
de ressources ptrolires mais son dveloppement est trs htrogne
selon les rgions, avec un centre puissant concentrant la plupart des
ressources et du pouvoir. Les relations entre centre-priphrie sont au
cur des enjeux politiques et de scurit du Soudan. La principale feuille
de route politique pour le pays a t, depuis sa signature en 2005, le
Comprehensive Peace Agreement (CPA) qui a mis fin plus de vingt ans de
conflits entre le Sudan Peoples Liberation Movement/Army (SPLM/A) et le
gouvernement du Soudan et son parti, le National Congress Party (NCP).
Le CPA imposait des chances de rformes dans de nombreux domaines,
notamment la rpartition des pouvoirs, des ressources conomiques,
la dlimitation des frontires, la tenue dlections gnrales et dun
rfrendum dautodtermination au Sud et dans des rgions intermdiaires.
Ancienne colonie britannique, le Soudan est un pays suivi de prs par le
Royaume-Uni, mais aussi par la France et les Pays-Bas, membres dun
groupe international de contact. Le conflit du Darfour du milieu des
annes 2000 a t le foyer dattentions et de dbats sur les dveloppements
de la justice internationale en lien avec la cration de la Cour pnale
internationale (CPI), sur la responsabilit de protger et sur les conditions
dintervention extrieure pour le maintien de la paix.
La problmatique centre/priphrie au Soudan concerne non seulement

le Nord et le Sud, mais aussi lOuest (Darfour) et lEst (rgion souvent
nglige, mais elle aussi volatile). Le conflit du Darfour a connu une
163. International Crisis
phase intense de violences jusquen 2007 et a focalis lattention Group, A strategy for
internationale, en sparant cette question des rapports Nord-Sud et comprehensive peace in
Sudan, 26 juillet 2007.
du CPA163. Les puissances occidentales ont d faire le constat de leur
impuissance dans la gestion de cette crise et lapplication du principe 164. Alex De Waal, Darfur
and the failure of the
de la responsabilit de protger en cas de violences de masse164. LUE a responsibility to protect,
pourtant dfendu et particip activement au soutien aux oprations de International Affairs,
novembre 2007, 1039-1054.
maintien de la paix de lUnion africaine (AMIS) et de lONU (UNAMID).
165. Benedikt Franke, Support
Au niveau diplomatique, elle a soutenu, avec une cohrence limite, les to AMIS and AMISON
mdiations dployes par ces organisations165: en la personne de son (Sudan and Somalia) ,
in Giovanni Grevi et al.,
reprsentant spcial Torben Brylle, via des envoys spciaux des tats op. cit. in note 152.
membres (au sein ou en dehors du groupe de contact pour le Soudan), 166. Giji Gya, The EUs role in
et de ses prsidences tournantes166. Elle a financ gnreusement laide the Darfur crisis from 2003
until today, FRIDE, mars
humanitaire aux dplacs et rfugis du Darfour. Elle est intervenue 2010. Lauteur note que le
directement au Tchad voisin via une opration de protection des civils167 Reprsentant spcial de lUE
a adopt une approche trs
et a encourag la mise en uvre du CPA. discrte, voire molle vis--vis
des autorits soudanaises.
Les enqutes et les mandats darrt de la CPI concernant les crimes 167. Damien Helly, EUFOR
Tchad/RCA, in
perptrs au Darfour par des dirigeants soudanais, dont le prsident Giovanni Grevi et al.,
Al Bashir, ont mis lUE, de par son rle de soutien la Cour, dans une op.cit. in note 152.
73
situation diplomatique inconfortable. Suite la dlivrance dun premier

mandat darrt contre le prsident soudanais, lUnion et les tats
membres ont adopt des positions incohrentes: certains tats membres
du Conseil de scurit de lONU ont tent sans succs de ngocier des
progrs politiques au Darfour contre une suspension des poursuites
de la Cour en vertu de larticle 16 de ses statuts. Dans un climat de
mfiance, ces contradictions ont conduit lUE conserver une approche
prudente et se voir rejeter par les autorits du pays la conduite dune
coopration bilatrale dans le cadre des accords de Cotonou. Alors que
la CPI indique aux tats dviter des contacts non essentiels avec les
personnes quelle a inculpes, des informations indiquent que certains
tats membres ont continu rencontrer le prsident Bashir168.
La tenue des lections lgislatives et prsidentielles en 2010 a t loccasion

de nouvelles tensions entre les Europens et les autorits soudanaises169.
LUE a t autorise envoyer une mission dobservation lectorale,
ce qui a t critiqu par les experts considrant que ctait une erreur
de lgitimer le gouvernement en place170. La large victoire de Bashir a
conduit un dbat sur sa lgitimit individuelle, et des incohrences
continues: lUE dun ct a fait des dclarations visant larrestation du
prsident soudanais tandis que des tats membres poursuivaient leurs
contacts bilatraux. Ladoption par le Conseil de lUE dune nouvelle
stratgie sur le Soudan fin juillet 2010 et la nomination dune nouvelle
RSUE, Rosalind Marsden, ont peut-tre ouvert une phase de plus
168. Sudans Bashir
grande cohrence de la politique europenne, limage des dernires
meets outgoing British dclarations de la Haute Reprsentante Catherine Ahston171.
ambassador, Sudan Tribune,
23 mai 2010 et entretiens
avec des spcialistes du Depuis 2005, les efforts europens dappui la mise en uvre du CPA
Soudan et des diplomates,
janvier-juillet 2010. Sudan
se sont matrialiss dans la coordination des dmarches diplomatiques
says French official meets auprs des acteurs locaux et rgionaux en complment des diffrents
with president Bashir,
Sudan Tribune, 2 mai 2009.
niveaux pertinents (Commission dvaluation et de suivi des Nations
169. Sudan summons
unies pour le CPA, mission des Nations unies au Soudan [MINUS],
European envoys over groupe de contact, conseil de scurit de lUE, Ligue arabe, Union
non-participation in
national events, Sudan
africaine, mdiation qatarie, norvgienne, etc.). Certains tats membres
Tribune, 24 juin 2010. contribuent en personnel la MINUS ou la Commission dvaluation
170. Alain Dltroz, La UE se et de suivi. LUE a ouvert un bureau de reprsentation Juba au Sud
juega su prestigio en Sudn, Soudan et a conduit des dmarches de sensibilisation aux risques lis
Foreign Policy Edicin
Espaola, 18 fvrier 2010. labandon du CPA, mais aussi la prparation de scnarios pour
171. Conclusions du Conseil sur laprs-CPA, en cas dindpendance du Sud. Ainsi, tout en conservant
le Soudan, 26 juillet 2010. une rhtorique et une position allant dans le sens de rendre lunit
EU to urge Sudan to meet
Bashir arrest obligation, attractive tel que le stipule le CPA, lUE a t cohrente, mme si
Eurobusiness, 23 juillet 2010. des initiatives diplomatiques denvergure restent prendre, dans ses
172. Damien Helly (dir.), dmarches de prvention des crises172.
Post-2011 scenarios
in Sudan: What role for
the EU?, Report n06, La cohrence rgionale africaine en raction la possible indpendance
IESUE, novembre 2009 et
Conclusions du Conseil sur
du Sud Soudan reste un dfi majeur la diplomatie europenne dont les
le Soudan, 26 juillet 2010. ressources et linfluence sur les gouvernements des tats limitrophes se
74
5
rvlent, en dfinitive, limits. La cration dun nouvel tat en Afrique
risque douvrir des dbats sur les frontires du Sud Soudan, daccentuer
les tensions luvre sur la gestion des eaux du Nil, dimpliquer
lEgypte, les pays arabes, la Chine, la Malaisie et lInde (investisseurs
dans le secteur ptrolier), de conforter les mouvements irrdentistes
au Somaliland, en Ogaden, en Cte dIvoire ou au Nigria. Ces dfis
poss lensemble des tats africains devront tre relevs dans le cadre
dapproches internationales coordonnes impliquant invitablement les
puissances globales que sont les tats-Unis, la Russie et la Chine. La
nomination dun nouveau reprsentant spcial de lUE pour le Soudan
est donc dterminante pour garantir la cohrence ncessaire la conduite
dune diplomatie europenne ambitieuse et efficace au Soudan, pour
autant que les tats membres dcident de privilgier le cadre daction
de lUE, ce qui na pas t vraiment le cas dans le pass.
Tchad
Le concept dtat fragile nest pas facilement applicable au cas du Tchad.
Ltat est prsent et actif dans lEst, mais de faon informelle; il est
prsent au Sud, bien quil ne soit pas particulirement imputable vis-
-vis des citoyens. Menac par des rbellions et les tats voisins qui
leur ont souvent servi de refuge (Soudan), le rgime tchadien, domin
par le groupe Zaghawa, parvient se maintenir et certains lappellent
ainsi un tat fragile durable.
Le clivage Nord-Sud, tout en tant un facteur psychologique puissant,

nest pas vritablement un facteur explicatif de la violence en cours
dans le pays. Pour certains experts, la seule faon de rsoudre les
conflits violents au Tchad est la construction dun tat lgitime. La
question est donc de comprendre comment les acteurs extrieurs sont en
mesure de contribuer la mise en place dun tat moderne mlant
coercition et lgitimation, et de crer les conditions dun glissement
de la violence vers les luttes politiques. Les revenus ptroliers, malgr
leur gestion opaque et les tensions quils ont produites avec la socit
civile et les institutions financires internationales qui ont vertement
critiqu le rgime, constituent une opportunit de dveloppement pour
le pays dexprimenter de nouveaux modes de gouvernance. Un grand
scepticisme cependant perdure sur la probabilit de voir le rgime
tchadien se saisir de cette chance historique. Il ny a pas de solution
rapide aux crises tchadiennes: la complexit des conflits combine
lenclavement du pays, sa dpendance vis--vis de matires premires et
son niveau de sous-dveloppement et danalphabtisme font du Tchad
un exemple typique de ce que Paul Collier a appel les tats du bottom
billion (lemilliard touchant le fond). Les intrts stratgiques franais
au Tchad, dfaut dtre directement motivs conomiquement, jouent
75
un rle central dans le comportement de la communaut internationale

et de lUnion europenne.
Lamorce dun dialogue politique interne en 2007 a donn un rle

particulier lUE en la personne de son Reprsentant spcial pour la
prsidence tournante et la dlgation de la Commission173. Mais le
fait que le reprsentant spcial ne traite pas dautres dossiers lis la
scurit dans lEst (suivi par le Reprsentant spcial pour le Soudan)
affaiblit la cohrence europenne et a laiss la France un rle pivot
dans le dialogue politique avec le pays.
La crise scuritaire et humanitaire (plusieurs centaines de rfugis et

de dplacs) lEst du Tchad depuis 2005 sexplique par lexistence
dun mode de gouvernance brutal li la guerre civile en cours,
conjugue aux consquences du conflit du Darfour depuis le dbut des
annes 2000174.
Dans ce contexte, lUnion europenne, dj trs engage dans des

programmes de dveloppement et daide humanitaire dans le Sud et lEst
du pays, a lanc une opration militaire de protection des civils (EUFOR
Tchad/RCA) en 2008. Cette opration a t marque par une grande
ambigit politique et un manque de cohrence dans sa prparation
diplomatique. Trs largement pousse par la France qui a malgr tout
russi recueillir le soutien des autres tats membres de lUE, lopration
ne sest pas inscrite dans le cadre dune stratgie politique globale vis--vis
du Tchad175. En revanche, lopration a t un exemple de cohrence dans
la programmation interinstitutionnelle de lintervention y compris dans
les efforts de coordination, bien que difficiles, avec les Nations unies , les
aspects techniques et les coordinations entre agences europennes pour
lutilisation des instruments de gestion de crise et daide durgence et de
dveloppement. Dune certaine manire, lopration a certainement cr
un prcdent en termes dapproche globale. Elle a galement prfigur
ce que pourraient devenir les cooprations structures permanentes dans
le cadre du Trait de Lisbonne. Concernant la Rpublique centrafricaine,
lopration a fait preuve de cohrence dans sa programmation stratgique
en incluant ce pays dans le mandat de lEUFOR visant protger les
civils dincursions de groupes arms venant du Soudan. Mais lapproche
essentiellement militaire qui a prvalu ntait pas elle seule pertinente
173. International Crisis au vu des dfis de pauvret et des besoins de dveloppement dans lEst
Group, Chad: A new conflict
resolution framework, du pays. Une stratgie globale de politique, scurit et dveloppement
24 septembre 2008. aurait sans doute t aussi ncessaire en RCA, en plus dune approche des
174. Damien Helly, Eastern risques scuritaires transfrontaliers. Les travaux de retour dexprience
Chad and Security, compte
rendu dun sminaire de sur lopration ont enfin montr que lexprience de coordination avec les
lIESUE, 11 fvrier 2009. Nations unies mritait dtre rpte, tout en tant amliore, notamment
175. Damien Helly, Lessons from lors de situations o le besoin dintervention dune force de transition
EUFOR Tchad/RCA, compte
rendu dun sminaire de
(bridging force) se rvlerait ncessaire en amont dun dploiement
lIESUE, 18 mars 2010. onusien ultrieur.
76
5
Conclusion
Que lUnion ait affaire une anarchie scuritaire gnralise (Somalie),
ou des leaders manipulateurs et autoritaires (Tchad, RDCongo et
Soudan), lune des conditions essentielles de la cohrence europenne
dpend de la qualit des analyses de terrain produites par le personnel
europen, indispensables pour un suivi exigeant des dossiers politico-
militaires par une diplomatie collective. Enfin, sans appropriation
africaine, les efforts de gestion de crise de lUnion demeureront vains
et se solderont par un chec. chec dans la contribution la rsolution
des crises, mais cohrence dans le constat dune impasse qui nest pas
du ressort de lUnion ou dans la dcision de se retirer provisoirement
dun contexte qui nest pas favorable la paix, comme dans le cas de
la Guine Bissau176.
176. http://www.lexpress.
fr/actualites/2/l-union-
europeenne-met-fin-a-
sa-mission-en-guinee-
bissau_910040.html.
77

Chapitre 6
La cohrence face aux crises
politiques
Dans quelle mesure la politique europenne est-elle cohrente dans les

ractions aux crises politiques et dans leur gestion? Sans reproduire
une analyse exhaustive de lutilisation de larticle 96 des accords de
Cotonou par lUnion europenne, telle que lavait mene une quipe
dvaluateurs des tats membres dans le cadre de linitiative des
Triple C en 2006, ce chapitre sinterroge sur les modes de raction de
lUE quelques crises rcentes.
Ce qui suit doit donc tre mis en perspective avec les rsultats obtenus
en 2006 sur une dizaine de cas dtude dutilisation de larticle 96 face
des crises politiques majeures. Lun des enseignements de ces travaux
consistait dire que certains acteurs dsapprouvent, dun point de vue
politique, les incohrences observes dans le traitement de diffrents cas,
tandis que dautres, dans une perspective de dveloppement, trouvent
ce manque de cohrence logique et pertinent. Lvaluation, au moins,
montre que largument selon lequel lUE appliquerait une politique de
deux poids deux mesures nest pas fond 177.
En Afrique subsaharienne, lUnion a mis laccent, notamment lors du

mandat de Louis Michel comme commissaire au dveloppement, sur 177. Liisa Laakso, Timo Kivimki
la gouvernance. Un plan de gouvernance de 2,7 milliards structur en and Maaria Seppnen (CTS
Conflict Transformation
tranches incitatives sur deux phases a bien t lanc, mais ses rsultats Service), Evaluation of co-
sont mitigs et on fait lobjet de certaines critiques. Si, en effet, la ordination and coherence in
the application of Article 96
dmocratisation ou la bonne gouvernance ne sachtent pas, comment of the Cotonou Partnership
se manifeste ou non la cohrence de lUE dans ses efforts de rponse Agreement, Triple C
evaluation report n6, 2006.
aux crises politiques sur le sous-continent? Alors que la crdibilit
178. Charte africaine de la
politique de lUA178 grandit lentement au travers de dclarations de plus dmocratie, des lections et
en plus systmatiques en rponse aux coups dtat, aux changements de la gouvernance, 2007.
inconstitutionnels de pouvoir ou aux impratifs de la justice pnale 179. Omar el-Bchir

indsirable en Ouganda
internationale179, la politique trangre de lUE et de ses tats membres pour le sommet de lUnion
est-elle en cohrence avec ses valeurs et ses engagements ? africaine, RFI, 7 juin 2010.
79
La tendance est au multilatralisme: lUE nagit plus seule mais en

coordination avec dautres. LUE participe de plus en plus souvent
des groupes de contact internationaux plus ou moins efficaces, elle
soutient des mdiations rgionales et des initiatives bilatrales africaines.
Les exemples du Kenya, de la Guine et de Madagascar, dans leur
diversit, illustrent quelques aspects des dfis qui restent relever par
lUE dans ses contributions la gestion des crises politiques sur le
sous-continent180.
Kenya
Une fois dpos le rgime de Daniel Arap Moi en 2002, le Kenya a
t considr, peut-tre tort, pendant plusieurs annes comme un
partenaire fiable et prometteur, capable de garantir sa propre prosprit
et stabilit. Les politiques europennes, de ce point de vue, ont ainsi
pris la forme dun appui budgtaire direct (une formule utilise avec
les pays dont la gouvernance est juge solide) et les volumes daide
la gouvernance et aux initiatives de dmocratisation en tant que telle
sont demeurs relativement limits, du fait de la confiance porte au
gouvernement Kibaki. Par ailleurs, la prsence de nombreux tats
membres au Kenya sest traduite par une multitude de programmes
de coopration bilatraux coordonnes sur place mais suivant malgr
tout des agendas nationaux181. Enfin, laide la dmocratisation sest
majoritairement concentre sur Nairobi et les lites de la socit civile,
180. Dautres cas comme celui dfaut des autres rgions et dapproches visant et lcoute des milieux
du Zimbabwe auraient pu
tre abords ici, mais sont les plus modestes.
dj traits dans lOccasional
Paper 87, crit par Vincent
Darracq, sur Quelle La dtrioration du climat politique et la crise lectorale de la fin
politique pour lUE au 2007-dbut 2008 a chang la donne au Kenya. Aprs cette crise, les
Zimbabwe aujourdhui?
(IESUE, dcembre 2010). Sur Europens ont fait preuve dunit: dabord, en dcidant de ne pas
le cas mauritanien, voir Alain entamer de procdure en vertu de larticle 96 des accords de Cotonou
Antil, Afrique: le retour
des militaires? une fausse et de soutenir (politiquement et financirement) la mdiation de Kofi
question, RAMSES 2010 Annan et les dmarches de la CPI. Ensuite, les reprsentants europens
et Mauritanie: Sarkozy
rcrit le putsch, Libration, Nairobi ont travaill en cohrence dans le suivi des domaines dfinis
8 avril 2009. Certains par la mdiation Annan: reforme foncire, judiciaire, police182.
aspects de cohrence
politique sont galement
voqus dans nos chapitres Ils se consacrent chacun des secteurs particuliers selon une division
sur les crises scuritaires et
les puissances rgionales. des tches entre tats membres (par exemple, le Royaume-Uni est le
181. Jeoren de Zeeuw, Assessing chef de file sur les rformes foncires et de la police). Les discussions
Democracy Assistance: de suivi ont lieu dans le cadre de larticle 8 des accords de Cotonou.
Kenya, FRIDE, mai 2010.
Ce suivi complte les dmarches denqute de la CPI, auxquelles les
182. Il y a des exceptions,
souvent lies des facteurs
autorits et lopinion kenyane semblent plutt favorables.
individuels, certains
ambassadeurs se montrant
plus svres ou plus
Cependant, certains tats dcident de mener une politique plus svre
flexibles que dautres. que celle de lUE. Le Royaume-Uni a ainsi dcid, aprs les tats-Unis
80
La cohrence face aux crises politiques
6
et le Canada, dimposer un refus de visa des personnalits suspectes
dimplications dans les violences et de corruption183. Dbut 2010, Londres
a tent, en approchant de nombreux tats membres, deuropaniser
cette politique, mais sans succs. La cohrence politique europenne a
galement vari au fil des prsidences depuis 2008, au risque parfois,
lorsque la prsidence ne matrisait pas ou peu les dossiers, de perdre sa
pertinence ou sa crdibilit184. Dans le cadre de la lutte anti-piraterie,
lUE a dvelopp une relation particulire avec le Kenya, qui est devenu
lun des principaux partenaires de lopration en acceptant de juger et
de dtenir les suspects arrts par lUE.
La contrepartie de cette coopration trs particulire qui dpend de

lattitude conciliante des autorits kenyanes (lesquelles lont dailleurs
remise en cause lautomne 2010) a t un relchement de facto des
pressions europennes envers la corruption des lites et pour la poursuite
des rformes envisages par le plan de la mdiation de Kofi Annan.
Les liens conomiques avec le Kenya et son rle politique rgional

(notamment dans lIGAD et dans la crise somalienne) semblent donc
primer sur lagenda de rformes internes pourtant essentielles la
stabilit du pays. Les autorits kenyanes, quant elles, expriment leur
mcontentement face ce quelles considrent comme une politique de
deux poids deux mesures. Le Kenya sera sans doute lun des premiers
pays tests pour llaboration dune politique trangre commune dans
le cadre du Service europen pour lAction extrieure.
Guine Conakry
La transition politique qui a suivi le dcs du dictateur guinen Lansana
Cont sest opre dans la confusion et la violence. La prise du pouvoir par
une junte militaire dirige par Dadis Camara a soudainement dgnr
le 28 septembre 2009 avec des violences de masse planifies qui ont 183. Peter Leftie, Kenya:
Violence Suspects May
fait environ 150 morts185. En rponse cette crise, lUE, fortement Face UK Travel Ban,
guide par les positions de la France qui joue un rle de leader, a ragi Allafrica.com, 4 aot 2009.
EU, UK warning,
rapidement et fermement, en cohrence avec les organisations africaines Youtube, 2 octobre 2009.
(CEDEAO et UA) et les tats-Unis. En octobre 2009, lUE a adopt des 184. Peter Leftie, ibid., pp.16-17.
sanctions186. 185. Rapport de la Commission
denqute internationale
charge dtablir les
Les divisions internes la junte ont rendu une sortie de crise possible avec faits et les circonstances
lidentification dune autorit de transition, prside par Skouba Konat, des vnements du 28
septembre en Guine.
charge dorganiser des lections en juin 2010. LUE a envoy une petite
186. Position commune
mission dobservation lectorale dans des dlais exceptionnellement 2009/788/PESC du Conseil
rapides dirige par le parlementaire Alexander Graf Lambsdorff. Des du 27 octobre 2009
concernant des mesures
contestations ont eu lieu concernant le processus denregistrement et restrictives lencontre de
lexistence de deux listes lectorales. Les difficults dorganisation du la Rpublique de Guine.
81
premier tour des lections ont t releves par lUE, en coordination

avec les autres missions internationales dobservation lectorales dans
un communiqu commun le 28 juin 2010187. Cette dmarche illustre
le souci de cohrence de la mission europenne avec les organisations
africaines.
Paralllement, en raction aux crimes de septembre 2009 et dans un

souci de cohrence et malgr quelques rticences de la DG Pche,
lUE a pris la dcision de suspendre certains engagements vis--vis
de la Guine dans le domaine halieutique en bloquant par exemple le
paiement de compensations financires initialement prvues au titre
dun accord ngoci dbut 2009188.
Bien que lexemple guinen soit un exemple de cohrence, linfluence

187. Communiqu commun
de lUE est sans doute replacer dans un contexte plus large favoris
des missions dobservation par les erreurs de Camara qui ont prcipit sa chute, et les craintes de
lectorales de lUE, lUnion
africaine, CEDEAO, Carter
certains officiers de la junte de se voir poursuivis par la CPI.
Center, Electoral Institute
for the Sustainability of
Democracy in Africa (EISA).
http://www.eueom.eu/
files/dmfile/communique-
commun-27062010_fr.pdf.
Madagascar
Voir aussi le communiqu
de la mission europenne
du 17 juillet sur les
Les relations entre lUE et Madagascar se sont transformes radicalement
difficults dorganisation partir du dbut 2009 avec la prise de pouvoir dAndr Rajoelina. Dune
et de ramassage des voix.
relation apparemment durable tablie dans le cadre de Cotonou, lUE a
188. Dcision de la Commission
du 26 novembre 2009
t tire vers le registre de la gestion de crise politique. La simultanit
relative au paiement de de linstabilit politique Madagascar et dans dautres pays africains
la contrepartie financire
annuelle 2009 au titre de
a ainsi mis sa cohrence lpreuve plusieurs titres dans le domaine
laccord de partenariat de la gouvernance et la dmocratisation. De 2005 2008, une remise
dans le secteur de la
pche paraph entre la
en cause progressive du modus vivendi avec des bailleurs a lieu. LUE
Communaut europenne acceptait doctroyer un pourcentage important de ses fonds sous forme
et la Rpublique de Guine,
compte tenu de la situation
daide budgtaire. Le prsident Ravalomanana depuis 2002 avait lanc un
politique en Guine. certain nombre dinitiatives pour relancer la croissance, le dveloppement
189. Dclaration de la et les investissements trangers. Sa large rlection en 2006, dans des
prsidence au nom de conditions salues par lUE189, traduit dune certaine manire sa popularit
lUnion europenne sur
les lections Madagascar, et une aspiration au progrs conomique de la part de la population. Sa
14dcembre 2006. gestion, qui faisait lamalgame entre les affaires publiques et sa socit
190. Bai Jingshan, Economic agroalimentaire, a pourtant t remise en cause190. Les tensions avec
Concerns behind political
crisis in Madagascar, la France sintensifient avec le dpart prmatur de lambassadeur en
Xinhua General News juillet 2008. Certaines des dcisions stratgiques, notamment la vente
Services, 27 February 2009.
Voir aussi la description de larges surfaces de terre au Coren Daewoo en 2008, suscitent des
de cette priode sur le site inquitudes tant au niveau interne quinternational191.
du ministre franais des
affaires trangres, www.
diplomatie.gouv.fr/. Le Le durcissement progressif du rgime partir de 2007 provoque des
Figaro, 16 juillet 2008.
ractions croissantes de lopposition mene par le maire dAntananarivo
191. Daewoo gagne le gros
lot, Courrier international,
Andr Rajoelina. Les protestations de son camp, qui descend dans la
novembre 2008. rue en janvier et fvrier 2009, conduisent des violences. Rajoelina
82
6
prend le pouvoir en mars 2009 avec laide de larme et se dclare
la tte dune autorit de transition. Le prsident Ravalomanana trouve
refuge en Afrique du Sud. La dcision des juges de considrer Rajoelina
prsident dune autorit de transition le 21 mars 2009 prvoit la tenue
dlections dans un dlai de 24 mois.
Le 19 mars 2009, lUE dnonce la prise de pouvoir de Rajoelina comme

un coup dtat. Le 20 mars, lAllemagne en fait autant; la France
galement, avec des remarques du prsident Sarkozy particulirement
svres pour le prsident Ravalomanana. Le 7 juillet 2009, soit quatre
mois aprs le putsch, lUE entame une procdure en vertu de larticle
96 des accords de Cotonou en encourageant les parties poursuivre
leurs contacts avec le groupe de contact international men par lUnion
africaine192. Les discussions entames dans le cadre de cet article sont
troitement lies aux espoirs de progrs accomplis par la mdiation de
lUnion africaine. Entre juillet 2009 et 2010, lUE est donc cohrente
dans son alignement sur les efforts de lUA, qui conduisent aux accords
infructueux de Maputo (aot 2009), dAddis Abbeba (novembre 2009),
puis de linitiative du prsident de la Commission de lUA, Jean Ping, au
dbut de 2010. Conformment aux demandes de lUA, aucune sanction
nest prise tant quune ouverture vers une solution la crise demeure.
Certains tats europens, cependant, auraient souhait des sanctions
plus dures et plus tt. Au dbut de 2010, les discussions sur une sortie
politique de la crise sont pourtant dans limpasse193.
Entre temps, lautorit de transition octroie des licences dexploration

de champs ferreux la socit chinoise Wisco pour renflouer les caisses
de ltat. Des coupes illicites de bois prcieux, dnonces par lUE et
dautres bailleurs, continuent grande chelle dans le parc de Masoala.
Lassemble parlementaire conjointe UE/ACP appelle en mars une
application de sanctions de la part de lUE alignes sur les dmarches
de lUA et de la SADC. Les efforts de mdiation de la communaut
192. African Press Organization,
internationale se heurtent un leadership malgache intransigeant ou 7 juillet 2009.
peu reprsentatif. 193. 5th meeting of the
international contact
Les tats membres semblent peiner obtenir un consensus politique group on Madagascar,
African Press Organization,
au-del de positions dclaratoires sur lusage des sanctions dans le 19 fvrier 2010).
cadre dune stratgie de sortie de crise en soutien aux efforts de lUA. La 194. International Crisis Group,
France, qui compte environ 25000 ressortissants dans le pays, parle Madagascar: rompre le cycle
des crises, mars 2010.
plusieurs voix194: svre au sein de lUE, elle reconnat Rajoelina, avec
195. Dclaration dAlain Joyandet
qui elle garde des contacts et tente une mdiation bilatrale, le mrite la veille du sommet France-
de grer la transition sans abus tout en ne linvitant pas au sommet Afrique: Je salue Rajoelina.
Cest un exemple pour ne pas
France-Afrique de Nice195. De son ct, en pleine crise, la Belgique cumuler la candidature et la
envisage de vendre des hlicoptres alouette Madagascar avec direction de la Haute autorit
de la transition, LExpress
un risque de double usage civil et militaire196. Ce nest quau bout de de Madagascar, 26 mai 2010.
17 mois (une phase exceptionnellement longue dattentes des rsultats 196. La lettre de lOcan
des mdiations africaines et de discussions, entames en vertu de Indien, 4 juillet 2010.
83
larticle 96 des accords de Cotonou, mais peu concluantes) aprs le coup

de force de Rajoelina quest clture la procdure de dialogue art. 96,
marquant ainsi le blocage de la programmation des fonds de coopration.
Aucune mesure approprie ou restrictive nest, en revanche, prise, malgr
le souhait de certains tats. Dans la crise malgache, il semble que la
cohrence europenne a fonctionn dans lutilisation de la procdure
relevant de larticle 96, mais quelle ait t tributaire de la complexit
de la crise et des difficults rencontres par les mdiations de lUA et
de la SADC. Madagascar ntant pas considr comme une priorit
stratgique collective, lUE na pas souhait prendre un rle de leader
dans la gestion de la crise politique et les tats membres ont globalement
respect les sensibilits africaines et franaises sur ce dossier.
Conclusion
LUE aprs Lisbonne est potentiellement en mesure de transformer
radicalement la nature de ses relations politiques avec le continent
africain pour autant que les tats membres dcident dinvestir plus
systmatiquement dans les actions et les instruments europens. Cela
sera possible en rformant la manire dont lUE est reprsente dans
diffrentes organisations et forums, par une rvaluation du rle des
politiques de dveloppement vis--vis de la politique trangre et par la
recherche (compte tenu les coupes budgtaires dans lAPD) de nouveaux
partenariats avec le secteur priv et les acteurs non tatiques (et en
particulier les communauts de la diaspora). Une nouvelle architecture
institutionnelle doit se mettre en place et dfinir les rles de chacun
pour la programmation, la formulation des documents de stratgie
pays, le pouvoir dconcentr des dlgations et la mise en uvre des
programmes daide qui devrait continuer de relever dEuropeAid/
AIDCO). Le rle de la Haute Reprsentante pour les Affaires trangres
et celui des commissaires pour le dveloppement, laide humanitaire
et le commerce vont probablement se dfinir au coup par coup, au fil
du temps et des chances de court terme. Il nest pas inconcevable
que des rivalits entre ces dirigeants europens nuisent la cohrence
et ce risque doit tre neutralis ds que possible. Des consensus et
des compromis devront donc tre trouvs, et la structure elle-mme
du Service europen pour laction extrieure (SEAE) devra prendre
des initiatives pour simposer dans le paysage politico-institutionnel
Bruxelles et dans les capitales, comme lavait fait en son temps Javier
Solana lorsquil tait devenu Haut Reprsentant pour la Politique trangre
et de Scurit commune (PESC). Lun des enjeux institutionnels pour
la cohrence concerne enfin la prservation de lespace humanitaire
et la manire dont ECHO parviendra dfendre son autonomie et la
neutralit de son mode daction.
84
6
Des stratgies europennes de politique trangre, adaptes aux contextes
locaux, nationaux et rgionaux, devront tre formules grce une
programmation et une analyse politique plus systmatiquement
conjointes. Les tats membres et le SEAE devront trouver un juste
quilibre entre une stratgie politique de coopration renforce avec les
puissances rgionales (par exemple Afrique du Sud, Angola, RD Congo,
Nigria) et le soutien aux organisations rgionales et sous-rgionales.
Au niveau des Communauts conomiques rgionales (CER) et de
lUnion africaine, lUE devrait aussi reconsidrer la faon dont elle est
reprsente. Les missions de la Politique commune de Scurit et de
Dfense (PCSD) dans leurs diverses dimensions (gestion de crise civile
et militaire, soutien aux rformes de systmes de scurit) devront se
dployer selon une approche globale, sans exacerber les tensions et
consciente des contextes culturels selon les orientations existantes
(appropriation locale et principes dmocratiques). Dans les arnes
multilatrales concernes par lAfrique, un des dfis sera dviter une
reprsentation multiple et donc contreproductive. La restructuration de
la reprsentation politique en Afrique sincarnera dans la transformation
des dlgations de la Commission en dlgations de lUnion au niveau des
pays. Les tats membres et les institutions de lUE devront saccorder sur
la division du travail politique sur le continent. Quand la ngociation
et aux mdiations diplomatiques, lun des tests consistera voir si les
tats membres sont prts rduire le nombre de leurs envoys spciaux
et appuyer plus systmatiquement la nomination de reprsentants
spciaux de lUE.
85

Conclusion
travers notre survol de laction extrieure europenne en Afrique

subsaharienne, il est possible de dgager des pistes et des enseignements
sur lapplication de la notion de cohrence.
La cohrence demeure une question pertinente si lon en conserve une

interprtation tlologique gradue, une dfinition large et une analyse
la plus empirique possible. Autrement dit, la cohrence est au mieux
un leitmotiv politique qui doit tre constamment rincarn par des
initiatives concrtes, au pire le paravent dune idologie euro-centre
masquant limpuissance offrir un projet politique commun pour les
affaires internationales de demain. La cohrence, puisquelle en mane,
doit tre nourrie par lesprit des Traits, pour reprendre lexpression
de Javier Solana197. Il est important de parler de cohrence pour viter
la confusion entre ce terme et les notions de coordination ou de partage
dinformation. Cela tant, cohrence ne signifie pas non plus influence
et les tats champions de la cohrence auraient tort de croire quelle
seule suffira faire de lUnion une puissance mondiale.
Les transformations des pays africains appellent une approche la

fois normalise (qui sonne le glas des approches privilgies, no-
impriales ou de favoritisme appliques par les anciennes colonies)
et diffrencie (assumant pleinement et publiquement lhtrognit
de lAfrique subsaharienne). Une approche qui smancipe des cadres
cohrents existants (groupe ACP, voire mme CER insignifiantes, groupes
de pays pour les ngociations des APE) pour se concentrer au cas par
cas sur ceux qui comptent: les puissances rgionales et les pays tiers
qui assument la responsabilit de leur gouvernance, prsentant ainsi
un double potentiel de stabilit et de force de changement. En labsence
de tels interlocuteurs africains porteurs de stabilit et de changement,
lUE pourra uvrer sa cohrence interne (par les instruments), mais
sans garantie immdiate ou court terme defficacit ou dinfluence.
Il sagit donc de chercher rappelons mme si ce qui suit est vident
voire fade les combinaisons graduelles de dosage des politiques et des
instruments qui refltent le plus fidlement les intrts et les valeurs 197. Discours prononc lors
de la Confrence annuelle
de lUnion. de lInstitut dtudes de
Scurit de lUE, 2009.
87
Il est trs probable que mme avec la cration du SEAE, dont il nest
pas encore clair sil sera le garant lgitime de la cohrence europenne
en Afrique subsaharienne, le risque de programmation parallle sans
consultation, et donc dincohrences, perdure. En effet, le SEAE ne
supervisera pas lensemble des services traitant ou ayant des dimensions
de laction extrieure dans la rgion concerne par le prsent Cahier de
Chaillot. Les DG Commerce, Pche, Environnement, JLS (Justice, Libert
et Scurit) et Agriculture devront donc, pour prolonger les efforts de
cohrence engags, tre encourages partager plus systmatiquement
leurs stratgies avec le SEAE et la DG DEVCO.
Laction extrieure europenne en Afrique subsaharienne reste domine

par les anciennes puissances coloniales dont les approches bilatrales
atteignent leurs limites aussitt que lagenda implique dautres acteurs
gographiques. Face lafricanisation des gestions de crise (CER,
Union africaine) elles doivent marquer le pas et respecter les logiques
dappropriation. Dans ce cas, elles ont intrt sallier aux autres
Europens pour faire valoir leur stratgie et sappuyer sur les ressources
financires, normatives et humaines de lUnion. Au niveau global et
rgional, elles ne sont que parties aux processus dharmonisation des
normes et de rgulation de laide publique au dveloppement, des
changes commerciaux ou du maintien de la paix. L encore, leur
expertise et leur exprience est incommensurablement apprciable, mais
leur agenda bilatral, sil demeure ambigu ou contradictoire (critiques
politiques ouvertes mais maintien de laide, europanisation de faade
mais maintien dune logique de sphre dinfluence par exemple),
risquera de les desservir tt ou tard. De la mme manire, les institutions
communautaires, malgr leurs atouts irremplaables, sont prisonnires
de leurs propres procdures et incohrences administratives dont seuls
les tats, grce leur autorit politique, peuvent exiger la rectification.
Les solutions sont sans doute trouver dans des initiatives de rseaux
mlant autorits politiques, experts nationaux et des institutions de
Bruxelles ou en dlgation et experts extrieurs. La nature hybride du
SEAE, cet gard, reprsente une grande opportunit, pour autant
que les efforts de diffusion de lexpertise et de professionnalisation du
personnel soient accrus. En dfinitive, les rapports de force luvre
autour des enjeux de cohrence favorisent ceux qui matrisent le plus
prcisment gnralement grce leur connaissance et leur exprience
du terrain les sujets euro-africains et qui sont les seuls mme de
justifier la valeur ajoute dune approche sincrement collective.
En effet, la premire cohrence europenne essentielle toute action

extrieure nest-elle pas la conviction partage, sur la base danalyses
collectives approfondies, que le cadre de lUnion est pertinent pour la
mener le plus efficacement et durablement possible?
88
Conclusion
6
Le bilan de lUE concernant son APD est un peu dcevant au vu des
efforts mens, malgr la crise, pour respecter les engagements pris sur le
financement de lAPD. En mme temps, notre tude a tent de montrer
que les efforts de cohrence pour les politiques de dveloppement, qui
vont bien au-del de la seule APD, sils ne sont pas impossibles, relevaient
dune multitude de processus politiques, administratifs et techniques
sinscrivant ncessairement sur le long (10 ans) voire trs long terme
(plusieurs dcennies). Si les Europens veulent devenir cohrents avec
eux-mmes, ils devront sen donner non seulement les moyens, mais
aussi le temps. Des rsultats ont t obtenus, la connaissance de ces
processus progresse de manire significative, comme lont montr des
valuations conjointes et plus rcemment les expriences dans des pays
pilotes comme lEthiopie ou le Mali. Lun des enseignements de cette
recherche est aussi de prendre acte que le potentiel transformationnel
des valuations ou des exercices de programmation pour toute lUE
dans toute lAfrique est minime et que la mthode la plus efficace pour
se rapprocher de la cohrence est lexercice dune dlgation dlimite
(dans le temps sil sagit dun projet pilote ou dans lespace lorsquon
applique un principe de division du travail et de pays/rgion pilote) de
pouvoirs par les tats dautres tats europens ou aux institutions
communautaires en Afrique subsaharienne.
Dans la gestion de crise et lapplication dune approche globale, les

instruments europens sont prts tre utiliss de faon cohrente,
comme la techniquement dmontr lexprience dEUFOR Tchad/RCA,
linflation dinitiatives louables en Somalie ou les missions civiles et
militaires de la PESD en RD Congo, mais ceci ne doit pas hypothquer la
ncessit dune approche diplomatique commune vigoureuse, essentielle
au bon droulement des actions de gestion de crise grce une direction
politique lgitime et assume.
Face aux puissances rgionales comme en Angola, au Nigeria et

en thiopie, lUE a su se mettre lcoute des besoins de ces pays
(reconstruction post-conflit en Angola, prvention des crises dans le
delta du Niger pour le Nigeria, scurit alimentaire en thiopie), mais
ces gestes de bonne volont ne sont pas suffisants pour rendre lUE
consistante dans la dfense de ses valeurs. Le seul antidote face des
puissances intimidantes comme lAfrique du Sud, lAngola, le Nigria
et lthiopie est la monte au crneau de figures politiques europennes
respectes et exprimentes capables de concilier des ngociations
favorables aux intrts conomiques de lUnion tout en conduisant un
dialogue politique exigeant. Un effort particulier dans la nomination
de reprsentants spciaux ou de chefs de dlgations de lUE dans ces
pays est donc impratif pour garantir la cohrence europenne.
Dans ce contexte, et compte tenu de la prsence croissante de nouvelles

puissances sur le continent, lUE devra se concentrer sur trois priorits
89
dans laprs-Lisbonne: la formulation de stratgies politiques conjointes

europennes en Afrique en partenariat avec les poids lourds africains
sans prjudice du rle des organisations rgionales; la dfinition
dapproches cohrentes pour la priode 2013-2020, en rconciliant
les objectifs de long terme de lutte contre la pauvret et ceux dune
politique trangre commune; la recherche de partenariats innovants
sur le long terme avec le secteur priv, les acteurs non tatiques et les
puissances mondiales.
En de du constat, que nous faisions dj en introduction de cette

tude, du besoin et des difficults de formuler des stratgies politiques
communes198, lUnion, dans ses efforts de cohrence, ne pourra pas faire
lconomie dune mise plat de ses intrts en Afrique subsaharienne199.
Notre tude confirme donc lurgence de poursuivre un agenda de
recherches qui pourrait sintituler: LAfrique compte-t-elle encore pour
lEurope et pourquoi?. La deuxime piste de recherche quil convient
demprunter est celle de lanalyse des divergences et des convergences
des affaires internationales africaines200.
198. lvaro de Vasconcelos

(dir.), A strategy for EU
foreign policy, Report
n 7, IESUE, juin 2010.
199. Tom Cargill, op.cit. in note

53. Le mrite de ce texte
est dapporter quelques
lments certes modestes
cette problmatique.
200. Africa as one? Les politiques

trangres africaines entre
2007 et 2010, Master 2
PDAPDS Politique et
dveloppement en Afrique
et dans les Pays du Sud,
Institut dtudes politiques
de Bordeaux, avril 2010.
90
Annexe : Sigles
A
Annexes
Sigles
AfT Aid for Frade
APD Aide publique au dveloppement
APE Accords de partenariat conomique
BRIC Brsil, Russie, Inde, Chine
CEDEAO Communaut conomique des tats dAfrique de lOuest
CER Communaut conomique rgionale
CPD Cohrence europenne des politiques pour le dveloppement
DG DEV DG Dveloppement
ECDPM European Centre for Development Policy Management
ECOMOG Economic Community of West African States Monitoring Group
ESA/EAC Eastern and Southern Africa/East African Community
FAO Food and Agriculture Organization
FED Fonds europen de dveloppement
IGAD Intergovernmental Authority on Development
LRRD Linking relief, rehabilitation and development
NEPAD New Partnership for Africas Development
OCDE Organisation de coopration et de dveloppement
OMC Organisation mondiale du commerce
OMD Objectifs du millnaire pour le dveloppement
ONG Organisation non gouvernementale
ONU Organisation des Nations unies
PAC Politique agricole commune
PAM Programme alimentaire mondial
PMA Pays moins avancs
PAPED Programme de dveloppement pour lAPE
PNB Produit national brut
RSS Rforme du Secteur de la Scurit
SADC Southern Africa Development Community
SEAE Service europen pour laction extrieure
SITCEN Centre de situation
SPG Systme de prfrences tarifaires gnralises
UA Union africaine
UE Union europenne
UMOA Union montaire ouest-africaine
91
A Annexe : Prsence diplomatique europenne en Afrique
Prsence diplomatique europenne en Afrique
Reprsentations diplomatiques des tats Membres et de la CE en Afrique
Source : Conseil de lUE. Donnes recueillies en novembre 2008 et prpares en relation avec lexercice de la
prsidence locale du premier semestre 2009.
Les donnes datent davant la mise en place des reprsentations de lUE, do la mention CION (Commission
europenne). Les chiffres ayant parfois t agrgs sur une priode de plusieurs annes (2007-2009), une lgre
marge derreur doit tre prise en considration. Les abrviations sont celles utilises dans les correspondances
diplomatiques de lUnion europenne.
92
Annexe : Prsence diplomatique europenne en Afrique
A
Pays africains accueillant le plus grand nombre

de missions diplomatiques europennes
Source : Conseil de lUE. Donnes recueillies en novembre 2008 et prpares en relation avec lexercice de la
prsidence locale du premier semestre 2009.
93
CHAILLOT PAPERS BOOKS
En janvier 2002, lInstitut dtudes de Scurit de lUnion europenne 122 115
(IESUE) est devenu une agence autonome de lUnion europenne, base Oct 10 Violence politique et paix Avr 09 Maghreb : vaincre la peur 2010 Quelle dfense europenne
dans le monde arabe de la dmocratie en 2020 ?
Paris. Suite lAction commune du 20 juillet 2001, modifie par lAction Abdallah Saaf Lus Martinez Claude-France Arnould, Juha
commune du 21dcembre 2006, il fait maintenant partie intgrante des Auvinen, Henri Bentgeat, Nicole
nouvelles structures cres pour soutenir le dveloppement de la PESD/ 121 114 Gnesotto, Jolyon Howorth, F.
Sep 10 Chinas foreign policy debates Dec 08 Negotiating the final status Stephen Larrabee, Tomas Ries,
PCSD. LInstitut a pour principale mission de fournir des analyses et des Zhu Liqun of Kosovo Jacek Saryusz-Wolski, Stefano
recommandations utiles llaboration de la politique europenne de scurit Marc Weller Silvestri, Alexander Stubb, Nuno
et de dfense. Il joue ainsi un rle dinterface entre les experts et les dcideurs 120 Severiano Teixeira, lvaro
Apr 10 Nuclear weapons after 113 de Vasconcelos, Alexander Weis et
europens tous les niveaux. The 2010 NPT review conference Nov 08 Towards a European Richard Wright;
Ian Anthony, Camille Grand, Defence Market Prface de Catherine Ashton
Les Cahiers de Chaillot sont des monographies traitant de questions dactualit ukasz Kulesa, Christian Mlling, Erkki Aalto, Daniel Keohane, Sous la direction dlvaro de
Mark Smith; edited by Jean Pascal Christian Mlling and Vasconcelos
et crites soit par des membres de lquipe de lInstitut soit par des auteurs Zanders Sophie de Vaucorbeil;
extrieurs commissionns par lInstitut. Les projets sont normalement edited by Daniel Keohane 2009 tHE oBAMA MOMENT
examins par un sminaire ou un groupe dexperts runi par lInstitut et sont 119 eUROPEAN AND aMERICAN
publis lorsque celui-ci estime quils peuvent faire autorit et contribuer au

Nov 09 Back from the cold? 112 PERSPECTIVES
The EU and Belarus in 2009 Oct 08 EU security and defence. Alexandra Bell, John Bruton,
dbat sur la PESD/PCSD. En rgle gnrale, la responsabilit des opinions Margarita M. Balmaceda, Core documents 2007 Tom Cargill, Joseph Cirincione,
exprimes dans ces publications incombe aux auteurs concerns. Les Cahiers Sabine Fischer, Grzegorz Volume VIII James F. Dobbins, Nikolas Foster,
Gromadzki, Andrei Liakhovich, compiled by Catherine Glire Daniel S. Hamilton, Bruce Jones,
de Chaillot peuvent galement tre consults sur le site Internet de lInstitut : Astrid Sahm, Vitali Silitski and (also published in French) Erik Jones, Ibrahim Kalin,
www.iss.europa.eu Leonid Zlotnikov; edited by Sabine Andrew C. Kuchins, Michael
Fischer 111 O Hanlon, Rouzbeh Parsi,
Sept 08 Bushs legacy and Americas Glen Rangwala, Pawel Swieboda,
118 next foreign policy lvaro de Vasconcelos, Alex Vines,
Oct 09 Global security in a Marcin Zaborowski Marcin Zaborowski;
multipolar world edited by lvaro de Vasconcelos
Feng Zhongping, Robert Hutchings, 110 and Marcin Zaborowski
Radha Kumar, Elizabeth Aug 08 Rethinking Iran:
Sidiropoulos, Paulo Wrobel From confrontation 2009 European Security and Defence
and Andrei Zagorski; to cooperation Policy The first 10 years
edited by Luis Peral with an Christoph Bertram (1999-2009)
introduction by lvaro de Vasconcelos edited by Giovanni Grevi,
109 Damien Helly and Daniel Keohane
117 May 08 Partnerships for effective
Jul 09 EU security and defence. multilateralism: EU relations 2009 What ambitions for European
Core documents 2008 with Brazil, China, India Defence in 2020?
Volume IX and Russia Claude-France Arnould,
compiled by Catherine Glire Ummu Salma Bava, Juha Auvinen, Henri Bentgeat,
(also published in French) Feng Zhongping, Nicole Gnesotto, Jolyon Howorth,
Sabine Fischer, F. Stephen Larrabee, Tomas Ries,
116 Marco Aurlio Garcia, Jacek Saryusz-Wolski,
Jun 09 War crimes, conditionality and Franois Godement, Stefano Silvestri, Alexander Stubb,
EU integration in Giovanni Grevi, Nuno Severiano Teixeira,
the Western Balkans Dimtri Trenin, Alfredo Vallado, lvaro de Vasconcelos,
Judy Batt, Vojin Dimitrijevic, lvaro de Vasconcelos and Alexander Weis and
Florence Hartmann, Dejan Jovic, Christian Wagner; Richard Wright;
Tija Memisevic and edited by Giovanni Grevi edited by lvaro de Vasconcelos;
Jelena Obradovic-Wochnik; and lvaro de Vasconcelos preface by Javier Solana
edited by Judy Batt and
Jelena Obradovic-Wochnik

Institut dEtudes Institut dEtudes
de Scurit de Scurit
Union Union
europenne europenne
LUE et lAfrique: les dfis de la cohrence

LUE et lAfrique:
conomie, gouvernance, scurit et multilatralisme se prsentent
comme les quatre cts dun carr dans lequel voluent les relations
entre Europens et Africains. Malgr les crises, les tendances sont l:
les dfis de la
croissance forte, nouveaux investisseurs, acclration prvisible des
mouvements et des migrations, construction dune jurisprudence
et dune architecture continentale de scurit. Les transformations
et lhtrognit de lAfrique modifient les relations euro-africaines
qui gagneraient une approche la fois normalise et diffrencie.
Une approche qui smancipe des cadres cohrents existants pour
cohrence
se concentrer au cas par cas sur ceux qui comptent: les puissances
rgionales et les pays tiers qui assument la responsabilit de leur Damien Helly
gouvernance, prsentant ainsi un double potentiel de stabilit et de
force de changement. Sans eux, lUE pourra uvrer la cohrence de
ses instruments daction extrieure, mais sans garantie defficacit ou Cahiers de Chaillot | Novembre 2010
dinfluence.
LUE devra se concentrer sur trois priorits dans laprs-Lisbonne: la
formulation de stratgies politiques conjointes avec les poids lourds
Damien Helly
africains; la dfinition dapproches cohrentes pour la priode 2013-
2020; la recherche de partenariats innovants sur le long terme avec le
secteur priv, les acteurs non tatiques et les puissances mondiales.
ISBN 978-92-9198-173-1 publi par tl: + 33 (0) 1 56 89 19 30

ISSN 1017-7574 lInstitut dtudes de Scurit fax: + 33 (0) 1 56 89 19 31
QN-AA-10-123-FR-C de lUnion europenne e-mail: info@iss.europa.eu
CAHIERS DE CHAILLOT
doi:10.2815/20175 43 avenue du Prsident Wilson www.iss.europa.eu

75775 Paris cedex 16 - France
123
123

L'UE Et L'afrique Les Défis de La Cohérence - Iss - Europa.eu, 2010.11

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LUE et lAfrique: les dfis de la cohrence

ISBN 978-92-9198-173-1 publi par tl: + 33 (0) 1 56 89 19 30

doi:10.2815/20175 43 avenue du Prsident Wilson www.iss.europa.eu

publis lorsque celui-ci estime quils peuvent faire autorit et contribuer au

Cahiers de CHAILLOT Novembre 2010

Damien Helly a un doctorat de lInstitut dtudes Politiques de Paris (Sciences

Llaboration du manuscrit du prsent Cahier de Chaillot a t termine

Institut dtudes de Scurit

Directeur: lvaro de Vasconcelos

Institut dtudes de Scurit de lUnion europenne, 2010.

Publi par lInstitut dtudes de Scurit de lUnion

La cohrence des politiques pour le dveloppement 21

Cohrence des politiques multilatrales et globales 33

2 LAfrique, agenda global 

Cohrence des politiques rgionales et continentales 43

3 Les dfis de lintgration rgionale et sous-rgionale

La cohrence europenne et les puissances rgionales africaines 59

La cohrence face aux crises africaines: scurit et politique trangre 69

La cohrence face aux crises politiques 79

La cohrence des instruments de lUE exige un effort politique et

Les discussions sur larchitecture de la gouvernance multipolaire et

LAfrique, depuis une dcennie, est sur la voie dune structuration

vers la formulation de nouvelles cohrences inventer en partenariat

Chez les puissances rgionales qui reprsentent des marchs potentiels

Face aux crises politiques, la tendance est au multilatralisme: lUE

Les transformations des pays africains appellent donc une approche

Laction extrieure europenne en Afrique subsaharienne reste domine

Au niveau global et rgional, elles ne sont que parties aux processus

De la mme manire, les institutions communautaires, malgr leurs

Les efforts europens de promotion de la cohrence des politiques pour

3. Entretien avec un consultant

qui se caractriserait dun ct par la signature daccords ambitieux

Llargissement de 2004 pose de nouveaux dfis aux anciennes puissances

Le cadre des relations UE-Afrique:

semblent pas fondamentalement remises en cause, grce la rsilience

8. African Development Bank,

10. Ibid., pp.247-250.

de denres en provenance de pays mergents comme le Brsil. La

Alors que le commerce quitable et les campagnes de la socit civile

Le poids de lAfrique (moins de 5%) dans le commerce europen reste

La scurit, bien que sous-secteur de la gouvernance, est le maillon

La construction et le maintien de la paix constituent ainsi un agenda

Deuxime dossier scuritaire de taille, la prgnance des trafics illicites

une passerelle de dialogue et de coopration solide pour autant quelle

Un clairage multilatral simpose enfin, tant lAfrique devient et cherche

Mthodologie: dfinir la cohrence dune

Si lon sen tient la logique et au sens commun, un discours rationnel,

17. The rarest of human

Quen est-il de laction extrieure de lUnion europenne? Comme toute

Il nen reste pas moins que lUnion, en tant quorganisation rgionale

La cohrence des politiques pour le dveloppement (CPD)

LUE est en quelque sorte victime de son rle de puissance normative

Certains ont valu la mise en uvre, tous les niveaux, du principe

Qui plus est, la littrature spcialise ou de vulgarisation des relations

dfaut dvaluation quantitative, dfinitive et statique, ou darbitrage

Ainsi, comprendre et peut-tre valuer, reviendra plutt chercher

Enfin et surtout, la cohrence ne sera pas confondue ici avec lefficacit

Variables cls de la cohrence

Une premire srie de variables concerne la cohrence entre les documents

Variables cls Indicateurs Rfrences

Choix des cas dtude et structure du prsent Cahier

La gouvernance multi-niveaux africaine32 fait lobjet de deux chapitres:

La cohrence des politiques pour le dveloppement 21

Cohrence des politiques multilatrales et globales 33

2 LAfrique, agenda global

Cohrence des politiques rgionales et continentales 43

3 Les dfis de lintgration rgionale et sous-rgionale

La cohrence europenne et les puissances rgionales africaines 59

La cohrence face aux crises africaines: scurit et politique trangre 69

La cohrence face aux crises politiques 79