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Actos y

procedimientos
administrativos

Ruben LAGUNA*
SUMARIO:

1. Los Actos Administrativos. Elementos. Clasificaci6n. Ejecucin. Extinci6n: Revocaci6n


y anulacin. Vicios. Nulidades.
El procedimiento administrativo. Principios. Fases (iniciacion,
sustanciacin y terminaci6n). Tipos de Procedimientos.
2. Los recursos administrativos. Tipos de recursos (Ordina-
rios y Extraordinarios). El silencio administrativo. La revi-
sion de oficio.
1. LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS
Desde su origen, el acto administrativo surgi6 como una nocion contra-
ria al derecho. En efecto, la ley 11-24 de agosto de 1790, que por prime-
ra vez destaca la nocion de acto administrativo, entendiendo este como las operaciones
realizadas por los administradores, declara la inmuni-
dad de las mismas frente a los 6rganos de la justicia. En otras palabras, los actos emanados
de los 6rganos de la Administraci6n se encontraban

Universidad Central de Venezuela, Profesor de Derecho Administrativo.

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investidos, por imperativo de la ley antes mencionada, de un caracter intangible, lo cual


impedia su revision por parte del Poder Judicial. Posteriormente, con motivo de la creacion
del Consejo de Estado, estos actos fueron objeto de control, pero un control muy distinto al
que establece nuestro ordenamiento juridico, toda vez que el Consejo de Estado, organo
revisor de las actuaciones de la Administracion en Francia, formaba y forma parte de esta,
es decir, no se trata de un control judicial del actuar administrativo, sino de un control
interno desplegado en el seno de la propia Administracion.
En cuanto a los criterios que la doctrina tradicional ha manej ado a los fines de lograr una
definicion del acto administrativo, nos encontramos con los siguientes:
Un criterio organico, segun el cual, es acto administrativo, toda manifestacion de voluntad
emanada de una Administracion Publica. Con base a este criterio, solo los organos que
conforman la Administracion Publica Nacional Central, Descentralizada y con autonomia
funcional (en el ambito nacional), asi como las administraciones publicas estadales y
municipales, tienen potestad para dictar este tipo de actos. La posicion anterior, al menos en
Venezuela, carece de sentido en el orden practico y juridico, ya que al no existir una
verdadera y propia separacion de funciones entre los organos que configuran las ramas del
Poder Publico, todas ellas pueden dictar actos administrativos. En otras palabras, en
Venezuela la potestad de dictar actos administrativos no es exclusiva de las
administraciones,publicas nacionales, estadales y municipales, sino tambien del Poder
Ejecutivo, Judicial, Electoral y Moral, a escala nacional y de las ramas legislativas en cada
uno de los tres niveles de Poder: Nacional (Asamblea Nacional); Estadal (Consejos
Legislativo) y Municipal (Concejos Municipales).
El otro criterio es el denominado criterio material, segun el cual, cons-
tituyen actos administrativos todas aquellas declaraciones de los orga-
nos del Estado en ejercicio de la funcion administrativa. Se releva asi el aspecto organico a
un segundo piano y se asigna el enfasis en el conte-
nido de acto, independiente de cual haya sido el autor del mismo.
No obstante lo anterior, la Ley que rige la materia (Ley Organica de Procedimientos
Administrativos), establece lo que podriamos llamar un concepto legal de acto
administrativo (articulo 7), que no solo integra los dos criterios anteriores sino que ademas
ratifica el caracter sublegal

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del acto administrativo. En efecto, de acuerdocon la citada disposicion, son actos


administrativos todas aquellas declaraciones de caracter ge-
neral o particular emitidas de acuerdo con las formalidades y requisitos establecidos en la
ley por los organos de la Administracion Publica.
Diferimos de la anterior definicion, fundamentalmente, por su caracter limitado, toda vez
que circunscribir la nocion de acto administrativo a los organos de la Administracion
Publica, significaria renir con la ausencia de separacion de funciones planteada en nuestro
ordenamiento juridico y dejar a un lado nuevas categorias de actos administrativos
reconocidos por la jurisprudencia del maximo Tribunal de la Republica, como son los
denominados actos de autoridad, dictados por personas de derecho privado, como es el caso
de los Colegios Profesionales y algunas Sociedades Civiles. Lo propio ocurre con los
llamados actor tacitos o presuntos, los reeditados y los consecuenciales.
En razon de ello, consideramos que una definicion mucho mas precisa y real podria ser la
siguiente:
Acto Administrativo: Es el acto de caracter sublegal (criterio formal), emanado, en primer
lugar, de los organos del Poder Ejecutivo (criterio organico), y del resto de los poderes en
ejercicio de la funcion administrativa (criterio material), asi como las personas juridicas de
Derecho Privado a quienes la ley ha facultado para degradar derechos subjetivos e intereses
legitimos, personales y directos.
Ahora bien, la importancia de la definicion viene dada en razon de que el acto
administrativo es la formula por excelencia a traves de la cual la Administracion Publica
expresa su voluntad, sea de un modo "general" (reglamentos) o de un modo "particular" o
"especial" (acto administrativo individual).
En este sentido, decimos que es la forma por antonomasia, sin que ello implique que sea la
unica. En efecto, hay varios tipos de actos administrativos que se concretan en otros
instrumentos, como son el acto de administracion y el acto de gobierno o politico, ademas
del acto tacito o presunto (que surge como una ficcion juridica para combatir la inactividad
formal de la Administracion).
En cuanto a los elementos del acto administrativo, la doctrina tradicio-
nal ha distinguido entre elementos internos y los elementos externos del acto. Los primeros
son: La competencia, la voluntad, el objeto, los
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motivos y la finalidad. En cuanto a los elementos externos, se hace alusion a


lasformalidades (que son todos aquellos requisitos y modali-
dades legalmente necesarios para la elaboracion de un acto administra-
tivo) y lasformas complementarias, que son todas aquellas actuaciones tendientes a
garantizar la eficacia del acto (notificacion y publicacion).
Cuando se encuentran reunidos dichos elementos en forma simultanea, el acto
administrativo es perfecto: Valido y Eficaz. De modo que los ele-
mentos del acto administrativo son los requisitos que deben concurrir si-
multaneamente para la plena validez y eficacia del acto en cuestion.
En cuanto a la Competencia, denominada tambien por algunos autores como elementos
sujeto del acto, esta comprende el conjunto de atribuciones legalmente conferidas a un
organo para que ejerza su actividad. Se encuentra asi la competencia regida por el principio
de legalidad, segun el cual el organo no puede it mas ally de aquello que le ha sido
conferido mediante la Ley, entendida esta en su acepcion sustantiva o material.
La Voluntad, segun muchos autores, no es un elemento del acto administrativo: Es un
presupuesto obvio de dicho acto, un presupuesto sine qua non de su existencia. En otras
palabras, el acto administrativo es esencialmente voluntario. Sin la correspondiente
manifestacion de voluntad se concibe la existencia de un acto administrativo. El propio
hecho de que la nocion de acto administrativo indique que ha de tratarse de una
declaracion, demuestra que la voluntad no es un elemento del acto administrativo sino un
presupuesto sine qua non de su propia existencia. La voluntad se vincula fundamentalmente
a la existencia misma del acto administrativo, sin ella, este no puede existir ni concebirse.
Pero la voluntad no solo se vincula a la existencia del acto, sino tambien a su estructura,
que puede ser unilateral o bilateral, segun que la creacion o los efectos del acto respondan a
la voluntad de uno o mas sujetos de derecho.
El Contenido, equiparado tambien por la doctrina, al objeto del acto, es "lo que se ha
querido disponer". En otros terminos, es el verbo: autorizar, sancionar, multar, gravar,
anular, indultar, etc. El contenido de un acto administrativo puede ser positivo o negativo,
en cuanto el acto acepte o rechace una solicitud, o se disponga que se realice algun hecho o
acto o se niegue su realizacion. El acto de contenido negativo es tan acto administrativo
como el de contenido positivo.

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La Causa o Motivos son los antecedentes o circunstancias de hecho o de derecho que


justifican la emanacion del acto. Existe una diferencia entre "motivo" o "causa" y
"motivacion". En efecto, mientras motivo o causa es la circunstancia o antecedente del
hecho aceptado o impuesto por la ley para justificar la emision del acto, motivacion la
expresion o constancia de que el motivo existe o concurre, en el caso concreto.
La Finalidad es el valor que pretende garantizar la norma en si misma. De alli que la
finalidad del acto administrativo venga previamente deter-
minada en la forma juridica que le sirve de fundamento. La contraven-
cion del acto respecto a la finalidad de la norma da lugar a un vicio del acto denominado
desviacion de poder.
En cuanto a lasformalidades como elementos esenciales a la legalidad externa del acto,
podemos observar que el articulo 18 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos
seiiala una serie de formalidades que debe cumplir todo acto administrativo, a saber:
Articulo 18.- Todo acto administrativo debera contener:
1. Nombre del ministerio u organismo a que pertenece el organo que emite el acto;
2. Nombre del organo que emite el acto;
3. Lugar y fecha donde el acto es dictado;
4. Nombre de la persona u organo a quien va dirigido;
5. Expresion sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los
fundamentos legales pertinentes;
6. La decision respectiva, si fuere el caso;
7. Nombre del funcionario o funcionarios que los suscriben, con indicacion de la titularidad
con que actuen, e indicacion expresa, en caso de actuar por delegacion, del numero y fecha
del acto de delegacion que confirio la competencia.
8. El sello de la oficina.
El original del respectivo instrumento contendra la firma au-
tografa del o de los funcionarios que lo suscriban. En el caso
de aquellos actos cuya frecuencia lojustifique, se podra dis-

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poner mediante decreto, que las firmas de los funcionarios sean estampadas por medios
mecanicos que ofrezcan garantias de seguridad.
Existen otras formalidades dispersas en la ley, como por ejemplo las previstas en los
articulos 15, 16 y 17, referidas a la forma que deben
revestir los actos, segun la autoridad de la cual emanen.
En cuanto a las formalidades complementarias, como se senalo ante-
riormente, debe destacarse que son el conjunto de actuaciones que debe realizar la
Administracion con la finalidad de que el acto valido adquiera eficacia juridica, lo cual se
Ileva a cabo fundamentalmente a traves de los sistemas publicidad del acto, previstos en los
articulos 73 y siguien-
tes de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos. Estos me-
canismos son: la notificacion, que es el medio por excelencias de publicidad de los actos
particulares y la publicacidn, referida a aque-
llos actor de caracter general o que interesen a un numero indetermina-
do de personas. Es de hacer notar que en los actos de notificacion o publicacion, deben
senalarse una serie de requisitos sin los cuales el acto no produce ninguna eficacia, como
son: el texto integro del acto y la indicacion, de ser el caso, de los recursos que procedan,
con expre-
sion de los terminos para ejercerlos y de los organos o tribunales ante los cuales deben
interponerse. En este contexto, es de hacer notar, que si sobre la base de informacion
erronea contenida en la notificacion, el interesado hubiere interpuesto un recurso
impertinente, el tiempo trans-
currido no sera tornado en cuenta a los efectos de determinar el venci-
miento de los plazos que le corresponden para interponer el recurso adecuado, segun lo
dispuesto en el articulo 77 eiusdem.
Con relacion a las caracteristicas esenciales del acto administrativo, deben senalarse, por
una parte, su presuncion de legitimidad y, por la otra, su ejecutoriedad. Ello significa que en
principio el acto puede ser inmediatamente puesto en ejecucion o en practica sin ninguna
condicion o requerimiento.
La presuncion de legitimidad consiste en la suposicion de que el acto fue emitido conforme
a derecho, es decir, que su emision responde a todas las prescripciones legales.
Aqui, la nocion de legitimidad debe entenderse como sinonimo de per-
feccion, como equivalente a acto perfecto. A su vez, el acto perfecto es aquel que debe ser
simultaneamente valido y eficaz. La presuncion

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de legitimidad se refiere al acto perfecto, o sea, al acto valido y eficaz. Si el acto es valido
pero no eficaz, no es un acto perfecto y, en consecuencia, no sera ejecutorio, es decir, no
estara investido de la presunci6n de legitimidad.
Entre las consecuencias inmediatas de la presuncion de legitimidad esta la de que el acto no
requiere que su legalidad sea declarada por una autoridad judicial. Por otra parte, tambien,
con base en la expresada presuncion, la nulidad de los actos administrativos no puede
declararse de oficio por los jueces. Igualmente, quien pretenda la ilegitimidad o ilegalidad
de un acto administrativo, debe alegar y probar lo pertinente.
Ahora bien, la presuncion de legitimidad puede ser desvirtuada por el interesado
demostrando que el acto controvierte el orden juridico.
La ejecutoriedad del acto sigriifica, que por principio, la Administraci6n misma y con sus
propios medios to hace efectivo, poniendole en practica. La ejecutoriedad no debe ser
confundida con la ejecutividad o exigibilidad del acto. La ejecutividad es una caracteristica
de todo acto administrativo que este en condiciones de ser impuesto al particular. La 'ej
ecutoriedad, en cambio, es la potestad que por principio tiene la Administraci6n Publica de
hacer cumplir por si misma los actor que emita. Al respecto, debe senalarse, que si bien
todo acto ejecutorio es por definici6n ejecutivo, en el sentido de que puede ser impuesto al
administrado, no todo acto ejecutivo es ejecutorio.
En cuanto a la clasificaci6n de los actos administrativos, no existe en la doctrina
uniformidad sobre la misma, ya que dependiendo del ordenamiento juridico de que se trate,
la clasificaci6n asumira caracteristicas distintas. En efecto, existen diversas clasificaciones,
dentro de las cuales destacan las siguientes:
1. Desde el punto de vista subjetivo los actos se clasifican en simples o complejos,
dependiendo si el mismo es emanado de un solo 6rgano, que puede ser unipersonal o
colegiado o de dos o mas 6rganos.
2. Desde el punto de vista del procedimiento los actos adminis-
trativos se dividen en actos preparatorios o de tramite, principa-
les o definitivos, firmes o que han causado estado y de ejecuci6n.
3. Por el alcance de sus efectos se dividen en generates e individuales. Los generales son
aquellos dirigidos a una plura-

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lidad indeterminada de sujetos y pueden o no tener caracter normativo. Los actos


individuales, por su parte, son aquellos cuyos destinatarios estan determinados en el texto
del propio acto, independientemente de su numero.
4. Por la amplitud de los poderes de la Administracion, los actos se dividen en regalos y
discrecionales. Los actos discre-
cionales son aquellos en los cuales la Ley confiere al organo
administrativo un amplio margen de libertad para decidir, aten-
diendo, en todo momento, a los fines de interes general que le corresponde tutelar. Por su
parte, los actos reglados son aque-
llos que, a diferencia de los discrecionales, limitan en mayor medida la actuacion del
organo administrativo, toda vez que la decision a tomar esta previamente establecida en la
norma que confiere la potestad de actuacion al organo administrativo.
5. Desde el punto de vista del contenido son diversos los su-
puestos. No obstante, podrian a modo ejemplificativo seflalar-
se los siguientes: admisiones, concesiones, autorizaciones, aprobaciones, actos de renuncia,
de expropiacion, ordenes, etc.
EXTINCION DE LOS EFECTOS
Premisa: El acto administrativo se emite para lograr un resultado, vale decir, para que
produzca determinado "efecto".
Como se senalara anteriormente, para que el acto produzca definitivamente los efectos que
determinaron su creacion, es menester que el mismo sea juridicamente "perfecto", o sea,
debe reunir simultaneamente los requisitos de validez y eficacia en los terminos ya
mencionados. Por ello, todo depende de la perfeccion del acto. Ahora bien, desde cuando
producen sus efectos los actos administrativos? ZEn que momento el administrado adquiere
los derechos que le atribuye el acto? Ello ocurre instantanea e inmediatamente despues que
el acto se convierte en perfecto. Este es el principio basico.
De manera que, no mediando termino, los derechos emergentes de un acto administrativo
nacen inmediata e instantaneamente, a partir de la "perfeccion" del acto.
Este criterio se encuentra ratificado en el articulo 8 de la Ley Organica de Procedimientos
Administrativos, segun el cual los actos administrati-

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vos que requieren ser cumplidos mediante actos de ejecucion, deberan ser ejecutados por la
Administracion en el termino establecido. A falta de este termino, se ejecutaran
inmediatamente.
Ahora bien, j,hasta cuando rige? j,Pueden tener vigencia anterior a la fecha de su emision?,
o dicho de otro modo LPueden tener efectos re-
troactivos? En este sentido, la regla general, fundada en el articulo 24 de la Constitucion, es
la irretroactividad del acto administrativo, siendo su explicacion el hecho de que un acto
posterior no puede alterar los derechos adquiridos por los particulares. (Vease al respecto el
articulo
11 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos).
Por lo que se refiere a los efectos del acto administrativo respecto al futuro, debe senalarse
que este rige mientras lo requiera la indole o natu-
raleza del contenido u objeto del acto en cuestion. Este es el principio.
En este orden de ideas, los efectos del acto pueden ser instantaneos, en tanto y en cuanto se
agoten con el mismo acto, cesando alli dichos efectos, o continuados, es decir, los efectos
del acto duran, asi lo requiera el contenido del mismo.
Igualmente, el acto administrativo podra tener un lapso limitado de vigencia. Ello ocurriria
cuando exista un "termino" al respecto. Un ejemplo tipico es el acto de convocatoria a la
poblacion para sufragar en un proceso electoral en una fecha determinada. Luego de
efectuada la votacion el acto pierde su vigencia.
LEntre quienes producen efectos el acto administrativo? Basicamente, entre quienes actuen
como partes en su formacion, o sea, entre la Admi-
nistracion Publica, cuya intervencion es inexcusable en la formacion de todo acto
administrativo, sea este unilateral o bilateral, los otros entes administrativos y los
administradores que intervengan en la formacion o creacion del respectivo vinculo juridico.
Pero tambien el acto puede inci-
dir en la esfera juridica de un tercero, ajeno a, su formacion o creacion.
La Ejecucion: Como se senalara anteriormente, los actos administrati-
vos que requieran ser cumplidos mediante actos de ejecucion, deberan ser ejecutados por la
Administracion en el termino establecido; a falta de dicho termino debe entenderse que los
actos se ejecutan inmediatamente.
Otro principio general es que pars que proceda la ejecucion debe existir previamente una
decision que sirva de fundamento a tal ejecucion. A

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falta de esta, ningun 6rgano de la Administraci6n podra realizar actos materiales que
menoscaben o perturben el ejercicio de los derechos de los particulares (articulos 78 de la
Ley Organica de Procedimientos Administrativos). De manera tal, que es una condici6n
sine qua non la existencia del acto administrativo previo que fundamente o autorice la
ejecuci6n, ya que de lo contrario se estaria en presencia de un vicio en el actuar de la
Administracion, como lo es la via de hecho.
Otra regla es la prevista en el articulo 79 eiusdem, segun la cual corresponde a la
Administracion de oficio- la ejecucion forzosa de los actos administrativos, salvo que por
expresa disposici6n legal deba ser encomendada a la autoridad judicial. Esta disposici6n no
hace mas que reafirmar el principio de ejecutoriedad del acto administrativo, que permite a
la Administracion, sin recurrir a la autoridad judicial, ejecutar sus propias decisiones.
En cuanto a los medios de ejecuci6n del acto administrativo, se distinguen en la ley que
rige la materia, dos formas, a saber: La ejecucion indirecta y la ejecuci6n personal. En el
primer caso, estamos en presencia de la ejecuci6n indirecta para hacer referencia a aquellas
ejecuciones que pueden ser realizadas a traves de la propia Administracion o por la persona
que esta designe. L6gicamente que los gastos que genere dicha ejecuci6n seran cubiertos
por el obligado. En el segundo caso, estamos en presencia de la ejecucion personal, en
virtud de que, a diferencia de la anterior, esta, unica y exclusivamente puede ser realizada
por el administrado. En estos casos, si el obligado se resiste a cumplir la ejecuci6n, la
consecuencia que preve la ley es la imposici6n de multas mientras permanezca en rebeldia
y, en el caso de que persista en el incumplimiento se le impondran nuevas multas iguales o
mayores a las que ya se les hubiere aplicado.
EXTINCION DE LOS EFECTOS
Premisa: Existe una diferencia fundamental entre "cesaci6n de los efectos" del acto
administrativo y "extinci6n" del acto administrativo.
La cesaci6n de los efectos apareja la idea de algo que ocurre normal-
mente, de acuerdo con lo previsto de antemano; en este sentido el acto administrativo que
cesa de producir efectos se considera que hasta ese momento ha existido legalmente. En
cambio, la extincion del acto, generalmente se produce por causas no precisamente queri-

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das ab initio, sino que son consecuencias de hechos o circunstancias advertidos o surgidos
con posterioridad.
La cesacion opera, por ejemplo, frente a la expiraci6n del termino establecido o por
cumplimiento del objeto. La extincion se produce, bien por caducidad, revocacion,
anulacion, renuncia o rescision.
Igualmente, las consecuencias que derivan de una y otra son distintas y pueden variar de
acuerdo con el ordenamiento juridico de que se trate. Esas diferencias en las consecuencias
resultan comprensibles, ya que las causas que las producen son tambien diferentes.
REVOCACION Y ANULACION
Premisa: La forma natural de extincion del acto es el cumplimiento de su objeto. Ejemplo:
un permiso de tala, el cual se considera extinguido, una vez que ha sido deforestada la
extension de terreno autorizada en el acto.
No obstante, existen formas distintas a la anterior, de extincion del acto, y a tal efecto
surgen los conceptos de revocacion y anulacion.
Son distintos los criterios para distinguir entre uno y otro, ya que si bien es cierto que desde
el punto de vista de los efectos, ambas nociones son coincidentes, en el sentido de que
persiguen la extincion del acto, desde el punto de vista de los motivos o de los organos que
la ejercen, hay impor-
tantes diferencias. Un criterio sustancial senala que la anulacion es el poder de reconocer o
determinar que un acto esta viciado por razones de legitimidad, es decir, por razones de
contrariedad al derecho, mientras que la revocacion tiende a la extincion del acto por
razones de oportuni-
dad o conveniencia, que pueden ser originates o sobrevenidas. Por otra parte, los efectos de
la anulacion son hacia el pasado, mientras que los de la revocacion son hacia el futuro.
Cabe advertir, en cuanto a la revoca-
cion, que esta no prejuzga si el acto es o no contrario a la ley. Es posible que el acto sea
valido; no obstante la Administracion considera que el mismo ha lido inoportuno desde el
mismo momento en que se dict6, o
sobrevenidamente y, en tal sentido, procede a su extincion. Se entiende, en consecuencia,
que el fundamento de la anulacion es la ilegitimidad del acto, es decir, la inconformidad del
mismo con el derecho, mientras que el fundamento de la revocacion es la inoportunidad, es
decir, la inconformidad del acto con el interes general.
Existe otra tesis fundada en un criterio organico, superada en nuestro ordenamiento
juridico, segun la cual la anulacion es la potestad de extin-

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cibn del acto por los organos judiciales, mientras que la revocacion tiene el mismo efecto
pero producido por los organos administrativos.
Finalmente, surge una tesis mixta, eclectica o sincretica, segun la cual la anulacion es el
poder de extinguir un acto por razones de ilegitimidad, por los organos de la justicia; y la
revocacion, seria la extincion del acto por razones de oportunidad o conveniencia, realizada
por la Administracion.
En cuanto a los vicios de los actos administrativos, existen distintas clasificaciones, siendo
la mas importante la que sigue:
Vicio en el sujeto (denominado incompetencia): este vicio debe valo-
rarse en funcion de la identidad necesaria entre las facultades conferidas al organo por ley y
las que este efectivamente ejercita a traves del acto administrativo. Si el acto fue ejercido
fuera del ambito de atribuciones legalmente conferidas al organo, estamos en presencia del
vicio de in-
competencia, la cual puede ser de dos grados: manifiesta y no manifiesta.
Otro vicio viene dado en funcion del objeto del acto, en los terminos de que la accion u
omision que se pretenden a traves del mismo resulte juridica o facticamente imposible. Un
ejemplo de ello es ]a orden de cometer un delito impuesta por el acto.
Tambien se observa otro vicio que se refiere o afecta a la causa del acto, el cual da lugar a
la irregularidad conocida comofalso supuesto, la cual puede ser de hecho, cuando no se
aprecia o se aprecian de una manera incompieta o distorsionada los elementos facticos a los
cuales se atribuye una determinada consecuencia juridica; y de derecho, cuan-
do sucede lo contrario, es decir, cuando a un hecho efectivamente pro-
ducido, cuya existencia resulta incontestable, se le aplica una consecuencia de derecho que
no se corresponde con el mismo.
Otro vicio es el que afecta el elemento forma del acto, el cual se puede encontrar en las
distintas etapas que configuran la elaboracion del mismo. Este vicio puede ser, en
consecuencia, anterior o posterior a la existencia del acto. Como ejemplo del primero se
puede senalar a aquel vicio de procedimiento que es considerado esencial para la
emanaci6n del acto, como por ejemplo seria el refrendo de los ministros de un decreto del
Presidente de la Republica. Otros vicios en el elemento en la forma del acto pueden
presentarse en caso de que este carezca de motivacion, es decir, que no exprese las razones
de hecho y de derecho que conducen al ente administrativo a asumir una determinada
conducta.

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Finalmente, encontramos otros vicios en la forma del acto, pero que no


precisamente afectan su validez sino su eficacia, como son los relativos
al incumplimiento de los requisitos relativos a las notificaciones o publi-
caciones, que solo afectan su eficacia, es decir, la idoneidad del acto
para producir sus efectos.
Por ultimo, encontramos un vicio en el elemento fin del acto, denomina-
do desviaci6n de poder, vicio este en la practica de dificil determinaci6n, toda vez que se
requiere comprobar que ha existido la intenci6n del autor del acto de valerse de sus
potestades con un fin distinto al previsto en la norma atributiva de competencia. Dicho
vicio es dificil de determi-
nar, ya que el acto, desde el punto de vista extrinseco, es perfecto, por cuanto ha sido
dictado por una autoridad competente, cumpliendo con el procedimiento legalmente
establecido y de acuerdo con las potestades otorgadas por ley; lo que determina su invalidez
es entonces la falta de
identidad del mismo con los fines perseguidos por el legislador. Un ejemplo elocuente de
este vicio seria el hecho de que el Tribunal encuentre que un Presidente de la Republica,
organo competente para regir las relaciones internacionales de un pais, ha roto relaciones
con otra nation, no precisamente por problemas de orden politico, sino por problemas
personales con el Presidente o representantes del otro pais.
LAS NULIDADES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
Las irregularidades del acto administrativo dan Lugar a clasificaciones cuya denomination
y contenido varian. Lo mas frecuente es la que acepta la clasificacion de actor nulos y
anulables. Esta clasificacion considera plena y satisfactoriamente las gradaciones de los
vicios de legalidad de los actos administrativos. Hay, asimismo, algunas irregu-
laridades de los actos administrativos que resultan irrelevantes res-
pecto a su validez o su eficacia. Es lo que sucederia, por ejemplo, con
la inobservancia de ciertas formas y formalidades. Pero esto no re-
quiere la formaci6n de un nuevo grupo en la clasificacion de las irregularidades del acto
administrativo.
Ahora bien, la nulidad responde a razones graves; en cambio, la anula-
ci6n obedece a razones menos graves. Se trata pues, de una cuesti6n de grados,
determinada por la trascendencia o gravedad del vicio. En cambio, la mera irregularidad
que no afecta la perfecci6n del acto, es
irrelevante para el orden juridico.
78 A ctos y procedimientos administrativos

ZCuando se esta en presencia de un acto administrativo nulo de nulidad absoluta? y


j,cuando en presencia de un acto anulable o de nulidad rela-
tiva? Para establecer cual es la irregularidad determinante del acto nulo o cual la del acto
anulable, aparte de las soluciones particulares que pudiere adoptar concretamente la
legislacion positiva, antes de expre-
sar un criterio concreto que permita establecer teoricamente y en ter-
minos precisos cuando se esta en presencia de otro tipo de irregularidad y cuando en
presencia de otro tipo de esta, es conveniente y preferible partir de un criterio general. La
diferencia entre esos tipos de irregula-
ridades, como se ha expresado, es de grados. Las irregularidades gra-
ves conducen a la nulidad; las menos graves a la anulacion. En caso de duda ha de
inclinarse hacia la consecuencia menos grave, o sea, a que solo se trata de un acto anulable;
la presuncion es a favor de la conse-
cuencia mas leve. Dicho criterio es aceptable porque tiende a la con-
servacion de los valores juridicos protegidos mediante el acto.
Sobre la base de este criterio general, nuestra legislacion ha definido de manera expresa el
ambito de los actos nulos de nulidad absoluta, cuando en el articulo 19 de la Ley Organica
de Procedimientos Administrativos senala lo siguiente:
Los actos de la administracion seran absolutamente nulos en los siguientes casos:
1. Cuando asi este expresamente determinado por una norma constitucional o legal;
2. Cuando resuelvan un caso precedentemente decidido con caracter definitivo y que haya
creado derechos particulares, salvo autorizacion expresa de la Ley;
3. Cuando su contenido sea de imposible o ilegal ejecucion, y;
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con
prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
En cuanto a los actos anulables o afectados de nulidad relativa, la ley, es su articulo 20, ha
establecido una clausula de caracter residual, segun la cual: "Los vicios de los actos
administrativos que no Ilegaren a producir la nulidad de conformidad con el articulo
anterior, los haran anulables".

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Conforme a lo anterior, todo acto cuyo vicio no se subsuma en la categoria de los actos
absolutamente nulos, pasan a formar parte de los actos anulables. La consecuencia en uno y
otro caso es esencial, ya que los actos absolutamente nulos no son convalidables y, por lo
tanto, afectan la validez intrinseca de los mismos; por ende, no admiten subsanacion o
convalidacion, mientras que la anulabilidad o nulidad relativa, precisamente por el hecho de
tratarse de un vicio de menor intensidad, puede ser convalidable. Otra diferencia es, desde
el punto de vista de la impugnacion, en efecto, solo cuando se ha alegado la nulidad
absoluta del acto podrian suspenderse los efectos del mismo como una medida cautelar, en
tanto que la denuncia de un vicio de nulidad relativa no afecta el principio de ejecutoriedad
del acto y, por lo tanto, no resulta admisible la suspension de sus efectos.
Relacionando entonces los vicios que hemos expuesto con las causales de nulidad,
encontramos que en nuestra legislacion, el vicio relativo al sujeto, denominado
incompetencia, es susceptible de nulidad absoluta en tanto y en cuanto dicha incompetencia
sea manifiesta, es decir, os-
tensible, flagrante, grosera, como seria el caso de una potestad usurpa-
da, es decir, de aquellas que siendo expresamente atribuidas a una rama del Poder Publico,
ha sido ejercida por otra. Si la incompetencia no es manifiesta, entonces el vicio sera
calificado como de nulidad relativa.
El vicio atinente al objeto ha sido expresamente sancionado en la Ley como de nulidad
absoluta, cuando senala como causal de este tipo de n Alidad el contenido de imposible o
ilegal ejecucion. Seria el caso de un a ;to que imponga la ejecucion de un delito.
Acerca del vicio en la causa, denominado falso supuesto, a pesar de que no se encuentra
taxativamente sancionado con la nulidad absoluta del acto, nuestrajurisprudencia ha venido
senalando que en virtud de la gravedad del mismo, la sancion que debe corresponderle es
asimilable a las causales de nulidad absolutas. Lo mismo sucede con el vicio en el elemento
fin, denominado desviacion de poder, el cual no admite ningun tipo de convalidacion.
Finalmente, en cuanto a los vicios en el elementoforma, la Ley (articu-
lo 19, numeral 4), le impone el caracter de absolutamente nulo cuando el acto hubiese sido
dictado con prescindencia total y absoluta del proce-
dimiento legalmente establecido. No obstante, la rigidez de esta causal, debe ser
relativizada, ya que no es necesaria la prescindencia total y

80 Actos y procedimientos administrativos

absoluta del procedimiento para que se produzca la nulidad absoluta, sino la violacion de
tramites esenciales dentro del procedimiento no necesariamente todos- para que procediera
esta causal.
EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
La nocion de procedimiento administrativo es relativamente reciente. Antiguamente no
existia obligacion de sujetar o condicionar el acto administrativo a un procedimiento, previa
y legalmente establecido; regia una suerte de libertad procedimental o informalismo, lo cual
evidenciaba que lo importante era el resultado de la accion, es decir, el acto administrativo,
mas que el procedimiento (etapa del Derecho Adininistrativo Clasico).
Ahora bien, la nocion de procedimiento cobra fuerza con la aparicion del Estado de
Derecho, frente al cual podria decirse que casi todos los paises del mundo, bajo este sistema
juridico-politico, cuentan con una legislacion que regula la forma como la Administracion
debe emanar sus actuaciones.
Nuestra legislacion no escapa a esta realidad. En efecto, el 07 de mayo de 1981, fue
sancionada la vigente Ley Organica de Procedimientos Administrativos, la cual entro en
vigencia seis meses despues de su publicacion en la Gaceta Oficial de la Republica. Dicha
Ley erige el formalismo en un deber que debe cumplir la Administracion (por ejemplo,
articulos 3, 53 y 54 eiusdem).
La idea del procedimiento responde a su origen etimologo procedere que significa "labor",
"pro" (adelante) y "cedo" (marchar).
Esta nocion, en el contexto del derecho adjetivo administrativo sugiere la existencia de un
conjunto de actos preparatorios o de tramite que preceden el acto administrativo decisorio,
y asimismo, los tramites y diligencias posteriores a este, denominadas formalidades
complementarias, las cuales tienden a lograr la eficacia del acto.
En Venezuela, entonces, el procedimiento administrativo general se rige por la Ley
Organica de Procedimientos Administrativos, cuya vigencia es del 01 de enero de 1982.
Esta Ley, de caracter organico, somete a su normativa todas aquellas leyes ordinarias que
versen sobre las materias reguladas por esta.

Ruben Laguna8 1

Por otra parte, segun el articulo 47 de la Ley Organica, se declaran de aplicacion preferente
respecto del procedimiento ordinario previsto en la ley, aquellos procedimientos
administrativos contenidos en leyes especiales, solo en las materias que constituyen la
especialidad.
Ahora bien, los tramites que conforman el procedimiento administrativo se agrupan en
unidades de orden superior denominadas "fases", a las cuales se aludira mas adelante.
En cuanto a la naturaleza del procedimiento administrativo, debe senalarse que este no es
un fin en si mismo, sino un instrumento para el cumplimiento de los fines que persigue la
Administracion (caracter instrumental), el cual debe estar en todo momento sujeto a la ley y
no al arbitro del funcionario, todo ello de conformidad con lo previsto en el articulo 117 de
la Constituci6n, en concordancia con los articulos'7 y 30 de la ley en comento.
PRINCIPIOS
De acuerdo con el analisis realizado a esta ley, podrian agruparse los principios que rigen el
procedimiento en dos categorias: La primera, tiende a garantizar la seguridad juridica de los
administrados; y la segunda, se dirige a asegurar la eficacia de la Administracion.
Dentro de los primeros debe seralarse, en primer termino, el principio audire alteam partem,
el cual comprende el derecho de defensa de los particulares en su mas vasto sentido, es
decir, la facultad del interesado de alegar y probar cuanto estime necesario y conveniente
para la de-
fensa de sus derechos a intereses, el derecho de examinar el expedien-
te administrativo, ser notificado de los actos de la Administracion, de ejercer los recursos
frente a los actor que se consideren lesivos a sus intereses y en fin, toda aquella actuacion
que tienda a hacer eficaz el contenido del articulo 49, numeral 1 constitucional, segun el
cual el de-
recho a la defensa es un derecho inviolable en todo estado y grado del proceso. Como
ejemplos de este principio, podriamos seiialar los si-
guientes articulos de la ley que a su texto respectivamente disponen:
Articulo 23.- La condicion de interesados la tendran tambien quienes ostenten las
condiciones de titularidad sefialadas en el articulo anterior, aunque no hubieran intervenido
en la iniciaci6n del procedimiento, pudiendo, en tal caso, apersonarse en el mis-
mo en cualquier estado en que se encuentre la tramitacion.

82 Actos y procedimientos administrativos

Articulo 48.- El procedimiento se iniciara a instancia de parte interesada, mediante solicitud


escrita o de oficio.
En el segundo caso, la autoridad administrativa competente o una autoridad administrativa
superior ordenara la apertura del procedimiento y notificara a los particulares cuyos
derechos subjetivo o intereses legitimos, personales y directos, pudieren resultar afectados,
concediendoles un plazo de diez (10) dias para que expongan sus pruebas y aleguen sus
razones.
Articulo 59.- Los interesados y sus representantes tienen el derecho de examinar en
cualquier estado o grado del procedimiento, leer y copiar cualquier documento contenido
en el expediente, asi como pedir certificacion del mismo. Se exceptuan los documentos
calificados como confidenciales por el superior jerarquico, los cuales seran archivados en
cuerpos separados del expediente. La calificacion de confidencial debera hacerse mediante
acto motivado.
Articulo 73.- Se notificara a los interesados todo acto administrativo de caracter particular
que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legitimos, personales y directos, debiendo
contener la notificacion el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que
procedan con expresion de los terminos para ejercerlos y de los organos o tribunales ante
los cuales deban interponerse.
Articulo 65.- Los interesados podran interponer los recursos a que se refiere este Capitulo
contra todo acto administrativo que ponga fin a un procedimiento, imposibilite su
continuacion cause indefension o lo prejuzgue como definitivo, cuando dicho acto lesione
sus derechos subjetivos o intereses legitimos, personales y directos.
Otro principio fundamental es el principio de imparcialidad, el cual se dirige
fundamentalmente a la persona que decide, quien se encuentra en la obligacion de inhibirse
en aquellos casos en que se verifique alguno de los supuestos previstos en la ley para que
proceda esta figura. Como ejemplos de disposiciones que tienden a garantizar la
imparcialidad en la decision, podriamos senalar los siguientes:

Ruben Laguna8 3

Articulo 36.- Los funcionarios administrativos deberan inhibirse del conocimiento del
asunto cuya competencia les este legalmente atribuida, en los siguientes casos:
1. Cuando personalmente, o bien su conyuge o algun pariente dentro del cuarto grado de
consanguinidad o segundo de afinidad, tuviere interes en el procedimiento.
2. Cuando tuvieren amistad intima o enemistad manifiesta con cualquiera de las personas
interesadas que intervengan en el procedimiento.
3. Cuando hubieren intervenido como testigos o peritos en el expediente de cuya resolucion
se trate, o si como funcionarios hubieren manifestado previamente su opinion en el mismo,
de modo que pudieran prejuzgar la resolucion del asunto, o tratandose de un recurso
administrativo, que hubieren resuelto o intervenido en la decision del acto que se impugna.
Quedan a salvo los casos de revocacion de oficio y de la decision del recurso de
reconsideracion.
4. Cuando tuvieren relaci6n de servicio o de subordinacion con cualquiera de los
directamente interesados en el asunto.
Paragrafo imico: Quedan exceptuados de esta disposicion los funcionarios que tengan a su
cargo la expedicion de certificados adoptados en serie o conforme a modelos
preestablecidos, de modo que les resulte en extremo dificil advertir la existencia de causas
de inhibic16n.
Articulo 39.- El funcionario de mayor jerarquia en la entidad donde curse un asunto podra
ordenar de oficio o a instancia de los interesados, a los funcionarios incursos en las causales
se-
naladas en el articulo 36 que se abstengan de toda interven-
cion en el procedimiento, designando en el mismo acto al funcionario que deba continuar
conociendo del expediente.
Finalmente, la doctrina sefiala los principios relativos a lapublicidad de los actos, asi como
la estructura del ente administrativo de que se trate. En este sentido, podriamos hacer
referencia a los articulos 33, 68 y 73 de la Ley Organica de Procedimientos
Administrativos, cuyos conteni-
dos son los siguientes:

84 Actos y procedimientos administrativos

Articulo 33.- Todas las entidades publicas sometidas a la presente Ley prepararan y
publicaran en la Gaceta Oficial correspondiente, reglamentos e instrucciones referentes a
las estructuras, funciones, comunicaciones y jerarquias de sus dependencias al servicio del
publico, se informara a este por los medios adecuados, sobre los fines, competencies y
funcionamiento de sus distintos organos y servicios.
Igualmente informaran a los interesados sobre los metodos y pro-
cedimientos en use en la tramitacion o consideracion de su caso.
Articulo 68.- Iniciado el procedimiento sumario, el funcionario sustanciador, con
autorizacion del superior jerarquico y previa audiencia de los interesados, podra determinar
que se siga el procedimiento ordinario, si la complejidad del asunto asi lo exigiere.
Articulo 73.- Se notificara a los interesados todo acto administrativo de caracter particular
que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legitimos, personales y directos,
debiendo. contener la notificacion el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los
recursos que proceden con expresion de los terminos para ejercerlos y de los organos o
tribunales ante los cuales deban interponerse.
Por lo que se refiere a los principios que tienden a asegurar la eficacia de la Administracion,
debe senalarse que los mismos tienen un denominador comun, como es la rapida, segura y
transparente tramitacion y decision de los asuntos que se ventilen en el seno de la
Administracion. En este sentido, la ley hace referencia, en varias de sus disposiciones
(articulos 30, 54, 55, 60 y 62, entre otras), a ciertos criterios de economia procesal. Dichos
articulos preven que:
Articulo 30.- La actividad administrativa se desarrollara con arreglo a principios de
economia, eficacia, celeridad e imparcialidad.
Las autoridades superiores de cada organismo velaran por el cumplimiento de estos
preceptos cuando deban resolver cuestiones relativas a las normas de procedimientos.
Articulo 54.- La autoridad administrativa a la que correspon-
da la tramitacion del expediente solicitara de las otras autori-

Ruben Laguna8 5

dades u organismos los documentos, informes o antecedentes que estime convenientes para
la mejor resolucion del asunto.
Cuando la solicitud provenga del interesado, este debera indicar la oficina donde curse la
documentacion.
Articulo 55.- Los documentos, informes y antecedentes a que se refiere el articulo anterior
deberan ser evacuados en el pla-
zo maximo de quince (15) dias si se solicitaren de funcionarios del mismo organismo y de
veinte (20) dias en los otros casos.
Si el funcionario requerido considerase necesario un plazo mayor, lo manifestara
inmediatamente al requirente, con indicacion del plazo que estime necesario, el cual no
podra exceder en ningun caso.del doble del ya indicado.
Articulo 60.- La tramitacion y resolucion de los expedientes no podra exceder de cuatro (4)
meses, salvo que medien causas excepcionales, de cuya existencia se dejara constancia, con
indicacion de la prorroga que se acuerde.
La prorroga o prorrogas no pondran exceder, en su conjunto, de dos (2) meses.
Articulo 62.- El acto administrativo que decida el asunto resolvers todas las cuestiones que
hubieren sido planteadas, tanto inicialmente como durante la tramitacion.
Por otra parte, encontramos principios que tienden a la racionaliza-
cion de la actividad administrativa, como serian la publicidad de la es-
tructura y funcionamiento organico del ente de que se trate, ya senalados en el articulo 33;
los referidos al orden de entrada de los documentos (articulos 34 y 44), aquellos relativos a
la unidad del expediente (articu-
los 31 y 52) y, finalmente los que tienden a la uniformidad del procedi-
miento (articulo 32). Igualmente, se recoge el principio de actuacion de officio por parte de
la Administracion o de impulso procesal (articulo 53), que aunado al gran poder inquisitivo
del organo administrador (ar-
ticulo 54), permiten disponer cualquier medida necesaria a los fines de disminuir al maximo
el grado de error en sus decisiones. Finalmente, se encuentra el principio relativo a la
libertad de prueba (articulo 58), el
cual obliga a la Administracion a admitir cualquier tipo de prueba por
86 Actos y procedimientos administrativos

parte de los particulares y aquellos hechos que se consideren relevantes para la decision en
un procedimiento dado.
FASES
El procedimiento ordinario, que es el procedimiento de primer grado por antonomasia, se
divide en tres fases fundamentales, a saber: Iniciacion, sustanciacion y terminacion.
INICIACION
La iniciacion del procedimiento puede ser provocada de oficio o a soli-
citud de las partes. En el primer caso, la iniciacion solo podra ser reali-
zada por el organo competente pars dictar el acto o su superior jerarquico. En este caso, de
conformidad con lo previsto en el articulo 48 de la Ley Organica de Procedimientos
Administrativos, debera notificarse a to-
dos los interesados, es decir, a todas aquellas personas que pudieren resultar afectadas por
la decision final, para que aleguen y prueben todo lo que consideren necesario a favor de
sus derechos e intereses, dentro de un lapso (10) dias, contados a partir del dia de su
notificacion. Si el procedimiento es iniciado por una persona interesada, el escrito debera
contener las especificaciones previstas en el articulo 49, referidas a:
1. El organismo al cual esta dirigido;
2. La identificacion del interesado y en su caso, de la persona que actue como su
representante con expresion de los nombres y apellidos, domicilio, nacionalidad, estado
civil, profesion y numero de la cedula de identidad o pasaporte;
3. La direccion del lugar donde se haran las notificaciones pertinentes;
4. Los hechos, razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la
materia objeto de la solicitud;
5. Referencia a los anexos que lo acompanan, si tal es el caso;
6. Cualesquiera otras circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias;
7. La firma de los interesados.

Ruben Laguna8 7

SUSTANCIACION
La sustanciaci6n comprende el conjunto de actuaciones llevadas o adelantadas por la
Administraci6n, con la finalidad de dictar la decision que mejor se corresponda con los
intereses generales que esta tutela. Dichas actuaciones van desde la apertura del expediente,
la notificacion a los interesados (articulo 48), hasta la solicitud de documentos, informes o
antecedentes que estime pertinente para la resolucion del asunto (articulos 54 y 55).
TERMINACION
La fase de terminacion del procedimiento, por regla general, se produ-
ce cuando el acto administrativo es dictado. Aqui no se trata de un acto de tramite, sino del
acto decisorio, es decir, aquel que pone fin al procedimiento. En este sentido es necesario
destacar que, toda deci-
sion administrativa que ponga fin a un procedimiento debe resolver las cuestiones que
hubieren sido planteadas por el particular, no solamen-
te al momento de iniciarse la tramitacion, sino tambien durante la mis-
ma, Como una manera de garantizar el ejercicio de su derecho a la
-defensa. Esta obligacion suele denominarse con el nombre de "principio de globalidad de
la decision".
Tambien existen otras formas de terminacion del procedimiento admi-
nistrativo dentro de las cuales se destacan en primer lugar, el desisti-
miento, el cual consiste en una solicitud realizada por el particular cuyo objetivo es hacer
cesar el procedimiento en la etapa en que se encuen-
tre. Generalmente, la solicitud de desistimiento se formula cuando el interesado considera
inutil la continuaci6n del procedimiento porque ya ha obtenido la satisfacci6n de sus
derechos e intereses. Igualmente debe destacarse que, cuando exista pluralidad de
interesados, el desistimien-
to solo operara respecto de aquel que haya formulado la solicitud, es decir, el desistimiento
es intuitu personae, lo cual significa que no es extensivo al resto de los interesados. El
desistimiento tiene algunos re-
quisitos de forma para su concreci6n, fundamentalmente debe ser he-
cho por escrito y homologado por el funcionario que conozca del procedimiento, quien
finalmente ordenara el archivo del expediente.
Otra forma de culminar el procedimiento es a traves de la figura de la perencion, la cual se
produce en aquellos casos en que el particular no impulsa durante dos meses el
procedimiento por alguna causa que le sea imputable. Ahora bien j,a partir de que momento
comienzan a trans-

88 Actos y procedimientos administrativos

currir los dos meses para que opere el desistimiento? Segun el articulo
64 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos dicho termino comenzara a partir
de la fecha en que la autoridad administrativa notifique al interesado la paralizacion del
procedimiento.
TIPOS DE PROCEDIMIENTO
Existen diversas clasificaciones acerca de las tipologias de los procedimientos. Una primera
clasificacion atiende al efecto perseguido por la decision y en tal sentido se alude a los
procedimientos constitutivos, que son aquellos a traves de los cuales se crea, modifica o
extingue una situacion juridica; los de notificacion, que son aquellos que tienden a
garantizar la eficacia del acto, y los de ejecucion, tendientes a hacer valer en la practica el
contenido del acto.
Otra clasificacion atiende al contenido del acto. En tal sentido, se hace referencia a los
procedimientos sancionatorios que tienden a multar a aquellos funcionarios que retarden,
distorsionen o dificulten la tramita-
cion de una determinada solicitud. Los relativos al derecho de petition, cuando al particular
no le es garantizado su derecho constitucional a obtener una oportuna respuesta,
permitiendole en tal situacion ejercer los denominados recursos de queja o reclamo
(articulo 3 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos). Dentro de este tipo de
procedimientos se encuentran igualmente los procedimientos relativos a la prescripcion de
las acciones provenientes de los actos administrativos creadores de obligaciones a cargo de
los administrados (articulo 70 y siguientes de la Ley Organica de Procedimientos
Administrativos), y los procedimientos de inhibicion de aquellos funcionarios que
conozcan de un determinado asunto y se encuentren dentro de las causales de inhibicion
previstas en el articulo 36 ejusdem.
Pero quizas los tipos de procedimientos mas importantes a nuestros fines son aquellos que
atienden al grado de formacion del acto. En tal sentido, se hace referencia a los
procedimientos de primer grado o constitutivos, que tienden a la formacion ex novo del
acto, y los procedimientos de segundo grado, que tienen por finalidad la revision del acto
originariamente dictado, bien de oficio o a traves de los recursos administrativos previstos
en la ley (jerarquicos y de revision).
Los procedimientos de primer grado estan compuestos por las fases a las que se ha hecho.
referencia (iniciacion, sustanciacion y terminacion). A los procedimientos de segundo grado
se le dedicara el capitulo siguiente.

Ruben Laguna8 9

DERECHOS DE LOS INTERESADOS EN EL PROCEDIMIENTO


Sobre este punto debe decirse que el derecho fundamental del administrado en el
procedimiento es su derecho a la defensa. En este sentido, la ley preve diversas
manifestaciones de ejercicio, de este derecho, dependiendo de la fase en que se encuentre el
procedimiento, asi como de la naturaleza de este. Asi, pueden destacarse los siguientes:
a) Derecho de petici6n (articulo 97 de la Constituci6n y 5 de la Ley Organica de
Procedimientos Administrativos).
b) Derecho a la defensa, el cual comprende a su vez el derecho a ser oido, a hacerse parte
en el procedimiento, a la audiencia previa del interesado, al acceso al expediente y a la
obtenci6n de una decision motivada. (Yid. articulos 32, 48, 68, 59, 9 y 18, numeral 5,
respectivamente).
c) Derecho a impugnar los actos. Aqui se incluyen los recursos administrativos (Vid.
articulos 85 y ss).
d) Derecho a ser informado acerca de los errores de la solicitud, no solo frente al derecho
de petici6n, sino tambien en aquellos casos en que se inicia un procedimiento
administrativo de primer o segundo grado. (Yid. Articulos 45, 5, 50 y 86, respectivamente).
e) Derecho a la decision previa antes de proceder a cualquier ejecucion material (Vid.
articulo 78).
f) Derecho a la estabilidad de la decision (principio de autovin-
culacion). Este derecho alude a la imposibilidad que la Admi-
nistracion, de manera arbitraria o por capricho, revoque actos que han generado derechos
subjetivos o derechos legitimos, personales y directos. (fld. articulos 82, 19 numeral 2 y
11).
g) Derecho a la prescripcion de las acciones provenientes de los actor administrativos. (Vid.
articulos 70 y ss).
2. LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Los recursos administrativos surgen como un remedio a la ilegal ac-
tuaci6n de la Administraci6n. Son medios legales que el ordenamien-
to juridico pone a disposici6n de los particulares para lograr, a traves

90 Actos y procedimientos administrativos

de la impugnaci6n, que la Administraci6n rectifique su proceder. Son la garantia del


particular para una efectiva protecci6n de su situaci6n juridica.
Son denominados recursos, porque se trabaja con un actopreexistente, es decir, con una
materia procedimental ya decidida, que en este caso es un acto administrativo de efectos
particulares, nunca general (articulo 85).
En cuanto a la naturaleza de los recursos administrativos, la tesis predominante considera
los recursos administrativos como un derecho del interesado, que forma parte de la garantia
constitucional a la defensa. Otra tesis considera los recursos como medios procedimentales
de defensa de los derechos de los individuos ante las autoridades publicas, criterio este
mayoritariamente aceptado, ya que el procedimiento en si no puede ser calificado como un
derecho, sino como un medio que permita al particular revelarse ante la conducta ilegitima
de la Administracion.
TIPOS DE RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Como se dijera en el capitulo anterior, los recursos administrativos forman parte de los
procedimientos de segundo grado. Dentro de estos procedimientos pueden destacarse, de
acuerdo con la ley que rige la materia, tres tipologias distintas, a saber:
Recursos Ordinarios: Son aquellos que revisten un caracter generico, ya que pueden
plantearse en todos los casos, salvo en aquellos que exista disposici6n legal en contrario.
Dentro de los recursos ordinarios se distinguen a su vez: el recurso de
reconsideracion y el recurso jerkrquico.
El recurso de reconsideracion se le suele calificar como un recurso horizontal, en el sentido
de que el mismo es ejercido en contra de la actuaci6n emanada del 6rgano que dict6 el acto
originario. El mismo debe ser decidido en un lapso de 15 dias habiles. Ahora bien, cuando
quien debe decidir el recurso de reconsideracion es la maxima autori-
dad, este cuenta con un lapso mayor, el cual es de 90 dias continuos.
Debe destacarse que en contra del acto que decide el recurso de reconsideraci6n, no es
posible volver ejercer este tipo de recurso.

Ruben Laguna9 1
El recurso jerarquico es denominado, a diferencia del anterior, como un recurso vertical, ya
que el mismo se intenta ante la superior jerarquia dentro de la organizaci6n. En el caso de
los municipios, ante el Alcalde o en los casos de la Administraci6n Publica Nacional, ante
el ministro respectivo.
El lapso para decidir el recurso es de 90 dias continuos, contados a partir de la interposici6n
del mismo.
Es de hacer notar que las decisiones que resuelvan el recurso jerarquico, agotan la via
administrativa, es decir, que al ser dictadas por la maxima autoridad del ente administrativo
de que se trate, dicha decision abre el camino al ejercicio de los recursos jurisdiccionales
judiciales.
Recursos Especiales: Estos recursos solo proceden en aquellos casos ex-
presamente previstos en la norma, la cual especifica el recurso admisible.
En nuestra legislaci6n se considera como recurso especial, el denominado recurso
jerarquico impropio, el cual se ejerce ante las maximas autoridades de los entes
descentralizados de la Administracion Publica. Por ejemplo, en caso de una decision
emanada de un Instituto Autonomo Municipal, el recurso debe plantearse ante el Directorio
o Junta Directiva del mismo y luego de su decision, conoceria eventualmente el maximo
organo del ente de adscripcion, que seria el Alcalde. Este recurso se funda en el principio de
jerarquia administrativa, segun el cual, los entes que ejercen la tutela de los 6rganos que
componen la Administraci6n Descentralizada, tienen competencia para revisar no solo la
legitimidad, sino la oportunidad o conveniencia de sus actos.
Recursos extraordinarios: A diferencia de los anteriores, los recursos extraordinarios operan
"aun cuando el acto ha quedado firme", es decir, aun fuera de los lapsos que la ley preve
para su impugnacion.
Dentro de estos recursos encontramos el denominado recurso de re-
vision el cual, como se dijo anteriormente, supone un acto firme y, por lo tanto, la decision
que eventualmente se dicte afectara la autoridad de la Cosa juzgada administrativa. Este
recurso procede frente a cuai-
quier acto que haya quedado firme, no necesariamente ante aquellos que causen estado. El
lapso para su ejercicio es de tres meses y varia segun el motivo de impugnacion de que se
trate. En efecto, cuando los motivos de la impugnacion sean documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial definitivamente firme, que hubieren in-

92 Actos y procedimientos administrativos

fluido de manera decisiva en la resolucion del asunto, o cuando la decision hubiere sido
adoptada por cohecho, fraude, violencia o soborno, y ello hubiere quedado establecido en
sentencia judicial definitivamente firme, el lapso de impugnacion sera de tres (3) meses
siguientes a la fecha de la sentencia. Ahora bien, si el motivo hubiere sido la aparici6n de
pruebas esenciales para la resoluci6n del asunto, no disponibles para la epoca de la
tramitacion del expediente, este lapso comenzara a computarse a partir del momento en que
se haya tenido noticia de la existencia de las pruebas. Por lo que se refiere al lapso para
decidir, este es dentro de los treinta dias siguientes a la fecha de presentaci6n del recurso
(Yid al respecto, articulos 85 al 99 de la Ley Organica de Procedimientos Administrativos).
Es de hacer notar que, una vez interpuesto cualquiera de los antedichos recursos, el
interesado no podra acudir ante la jurisdiccion contenciosoadministrativa hasta tanto se
produzca la decision o se venza el plazo que tenga la Administracion para decidir, ello con
la finalidad de evitar decisiones contradictorias.
EL PROCEDIMIENTO EN LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS
Interposici6n: Dentro de los requisites para la interposicion del recurso se exige, en
principio, la existencia de un acto administrativo impugnado o la negativa tacita de la
Administracion (silencio administrativo). Igualmente se requiere que el particular haya sido
notificado del'acto, ya que de lo contrario el mismo no surtiria eficacia alguna; y
finalmente, que el recurso sea interpuesto dentro del lapso legalmente establecido. Es de
hacer notar que no necesariamente el acto que pone fin a un procedimiento es aquel objeto
de impugnacion, tambien son impugnables aquellos actos que prejuzguen el procedimiento
como definitivo, imposibiliten su continuacion o causen indefensi6n (articulo 85 Ley
Organica de Procedimientos Administrativos). Los requisitos para la elaboracion del
recurso estan previstos en el articulo 49 de la LOPA, en el cual debe identificarse el
organismo al cual esta dirigido el recurso, la identificaci6n del interesado, los hechos,
razones y pedimentos correspondientes, expresando con toda claridad la materia objeto de
la solicitud, la referencia a los anexos que acompanan el recurso y cualesquiera otras
circunstancias que exijan las normas legales o reglamentarias, ademas de la firma de los
interesados, entre otros.

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En este sentido es preciso senalar que, la interposicion del recurso per se, no suspende
automaticamente los efectos del acto cuestionando, solo en caso excepcional y con base a
las causales establecidas en la ley, la Administracion podra otorgar la suspension de los
efectos del acto y en caso de considerarlo necesario, solicitar la constitucion de una garantia
eficiente (articulo 87, primer aparte).
En cuanto a la sustanciacidn debe seiialarse, que la misma se circunscribe
fundamentalmente al examen de los requisitos de admisibilidad del recurso (articulo 86), a
la solicitud de los antecedentes administrativos del caso y de cualquier otra informacion
necesaria a los fines de la correspondiente decision (articulos 54 y 55), ademas de permitir
en cualquier estado al particular, que alegue, pruebe e informe todo aquello que considere
conveniente para la satisfaccion de sus intereses.
Terminacion: El procedimiento recusorio normalmente debe culminar con una decision
expresa, bien estimatoria o desestimatoria. En el primer caso, el organo podra anular,
modificar, convalidar o reponer el procedimiento al estado en que se produjo el vicio que
afecta el acto. En el segundo caso, una decision desestimatoria tends como finalidad
confirmar el acto recurrido.
Pero existe ademas otra forma de terminacion del procedimiento de revision de los actos, a
peticion del particular, muy generalizada en el ambito de nuestra administracion, como es el
silencio administrativo, el cual es una ficcion juridica recogida en el articulo 4 de la Ley
Organica del Procedimientos Administrativos, que valora en sentido negativo la pretension
del administrado, una vez transcurrido o agotado el lapso para tomar la decision respectiva.
En otras palabras, la regla general en cuanto al silencio administrativo es la de considerar
negada la peticion del solicitante y permitirle el ejercicio de los recursos administrativos o
judiciales que correspondan al caso.
EL SILENCIO ADMINISTRATIVO: REGULACION CONSECUENCIAS
Premisa: La conducta normal de la Administracion es cumplir con su deber juridico de
decidir, ademas de manera oportuna, ya que el requisito objetivo basico para recurrir es la
existencia de un acto (articulos 92 y 78 LOPA). Sin embargo, algunas veces no existe una
decision en forma expresa, configurandose en consecuencia el silencio administrativo, el
cual segun Pi Suner es la "irresistible inclinacion de la Administracion a no contestar".

94 Actos y procedimientos adininistrativos

El silencio es una manifestacion tacita de la Administracion, ya que la autoridad que calla


conoce el alcance atribuido a su comportamiento. Este es el criterio minoritario de la
doctrina en cuanto a la naturaleza de esta figura. No obstante, la doctrina predominante
sostiene un criterio segun el cual el silencio es una ficcion legal que abre la posibilidad de
una impugnacion ulterior, es decir, es una garantia procesal a favor del administrado y no
de la Administracion. Ahora bien, el silencio procede tanto en via de instancia, es decir,
frente a peticiones o simples denun-
cias del administrado como en el ambito de los recursos administrativos.
En cuanto a las consecuencias del silencio, pueden dividirse aquellas que repercuten en el
interesado y otras que recaen sobre la Administracion. Respecto de las primeras, la
consecuencia fundamental es que el interesado podra ejercer el recurso subsiguiente o
esperar la decision correspondiente. Si el interesado espera a que se produzca el acto, aun
vencido el lapso para decidir, el lapso para ejercer la impugnacion se abre nuevamente con
motivo de la notificacion del acto tardio. Si el silencio ocurre con ocasion de un recurso
jerarquico, el particular puede igualmente esperar la decision tardia o impugnar dentro de
los seis (6) meses a la verificacion del silencio, el recurso judicial pertinente, segun lo
dispuesto en el articulo 21, de la Ley Organica del Tribunal Supremo de Justicia.
Acerca de las consecuencias para la Administracion debe senalarse, que aun vencido al
lapso del cual dispone el organo administrative para dictar la correspondiente decision sin
que se haya producido, la obligacion de responder persiste aun fuera de dicho lapso, la cual
daria lugar a las denominadas decisiones tardias. Ahora, si el particular ha decidido, frente
al silencio, impugnar el acto ante el organo superior, y este solicita el expediente al organo
inferior, ya no podra dictarse la decision por lo que se refiere al inferior, toda vez que debe
entenderse que la remision del expediente automaticamente pone fin a su competencia para
decidir.
Sobre este tema debe senalarse que de manera excepcional, en algunas leyes venezolanas se
preve un efecto contrario del silencio (positivos), lo cual equivale a considerar aceptada la
solicitud del particular en aquellos casos en que la Administracion no decide dentro de los
lapsos legales correspondientes. Este es el caso de la Ley Organica de del Sufragio y
Participacion Politica.
Ruben Laguna9 5

LA REVISION DE OFICIO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. LIMITES.


CONSECUENCIAS
Como se senalara en el Capitulo anterior, los procedimientos de revision de oficio, al igual
que los recursos administrativos, forman parte de los denominados procedimientos de
segundo grado. La diferencia fundamental con respecto a los recursos administrativos, es
que en estos cases la revision procede motu proprio, es decir, sin necesidad del
requerimiento de los particulares. En estos casos la Administracion ejerce un conjunto de
potestades que ponen de manifiesto el principio de autotutela, es decir, la posibilidad de la
Administracion de controlar, no solo la legalidad sino la oportunidad o conveniencia de sus
actos, en virtud de los intereses generales que le corresponde tutelar.
Estas potestades son las siguientes:
Convalidacion: Es la figura en virtud de la cual la Administracion subsana los vicios de los
actos no afectados de nulidad absoluta. Su objeto es un acto viciado de anulabilidad o
nulidad relativa. Para su ejercicio no existe limite de tiempo, es decir, que la potestad de
convalidacion se extiende aun interpuesto el recurso administrativo o judicial (articulos 81
y 90 Ley Organica de Procedimientos Administrativos).
Declaratoria de nulidad absoluta: Esta potestad esta prevista en el articulo 83 eiusdem, la
cual le permite a la Administracion "reconocer" (sinonimo de declarar) la nulidad absoluta
de los actos dictados por ella. Esta potestad opera solo en aquellos casos en que el acto se
encuentra subsumido en las causales del articulo 19 de la Ley y procede de oficio o a
solicitud de particulares.
Correccion de errores materiales o de calculo: Esta potestad es concebida como una
derivacion o especie de la potestad general de convalidacion y se contrae exclusivamente a
aquellos casos donde existan errores materiales o de calculo que no impliquen la nulidad
absoluta del acto (articulo 84).
Revocacion: Es el poder conferido a la Administracion para extinguir un acto por razones
de oportunidad o conveniencia, bien por razones originarias o sobrevenidas. Dentro de sus

96 Actos y procedimientos administrativos

caracteristicas encontramos que la misma la ejerce el mismo organo que dicto el acto o su
superior jerarquico. La revoca-
cion puede ser total o parcial, pero solo en aquellos casos que no originen derechos
subjetivos o intereses legitimos, persona-
les y directos, ya que la afectacion de estos por un nuevo acto lesionaria el principio de
intangibilidad de la decision adminis-
trativa, lo cual es sancionado con la nulidad absoluta, a tenor de lo previsto en el articulo
19, numeral 2 de la ley. Nos encon-
tramos aqui con un limite impuesto por el propio texto legal al ejercicio de la potestad
revocatoria por razones de seguridad juridica y estabilidad de los derechos de los
administrados.