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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

1. Ordenamento do Territrio conceitos, princpios e objectivos

O ordenamento do territrio na realidade o ordenamento da


nossa sociedade. (Claudius-Petit, in Frade, 1999)

Partindo da questo inicial, o que o Ordenamento do Territrio (OT), so inmeras as


linhas de pensamento, as tentativas de definio e conceptualizao, na maior parte dos
casos divergentes entre si, que tentam responder a tal pretenso. Assim, que concluses
so passveis de se extrair dos termos ORDENAMENTO e TERRITRIO?

Numa primeira instncia, possvel desde j, extrair-se: o elevado grau de dificuldade de


reduo desses termos a um modelo terico, surge sempre associado exigncia de
uma elevada preciso terminolgica. Este modelo terico promovido pelo OT
caracterizvel pela sua diversa e extensa aplicabilidade, variando consoante o utilizador.
Contudo, esta circular, continuamente, em redor de trs elementos, admitidos como
fundamentais: as actividades humanas, o espao no qual elas se inserem e o sistema
que ambos integram. (Orea, 2001)

Esta linha ideolgica validada por Correia (2004), para quem a apresentao de uma
noo de O.T1, simultaneamente certa, completa e precisa, poder ser mesmo de
impossvel obteno. Como fundamento de tal afirmao, o autor enuncia o complexo
relacionamento entre a diversidade de objectivos e os meios utilizados para a sua
obteno. Este raciocnio refora-se com a ideia de que, como acto de investigao, esta
uma tarefa particularmente delicada e de intrincada aplicao, visto considerar a
existncia de uma multiplicidade de actores e de factores envolvidos.

Quais as razes de tal dificuldade?

1
Raumordnung na Alemanha; Amnagement du Territoire nos pases francfonos; Spatial Planning nos
pases anglo-saxnicos; Assetto Territoriale em Itlia; Ordenacin del Territrio em Espanha; Ruimtelijke
Ordening na Holanda.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Alm das duas hipteses supramencionadas, multiplicidade de actores e factores,


possvel, ainda, enumerar-se outras duas que podero ser consideradas pertinentes: o
objecto e a sua caracterizao jurdica.

Fundamentalmente, o Ordenamento entendido, como defende Lopes (citado por


Condesso, 2001), como um acto de gesto do planeamento das ocupaes, um potenciar
da faculdade de aproveitamento das infra-estruturas existentes e o assegurar da
preveno de recursos limitados. Simplificando, a gesto da interactividade do homem
para com o espao natural ou fsico. Do ponto de vista terico, este tipo de argumentao
posiciona-se prximo de uma simples gesto de oportunidades, no entanto, esta uma
definio aberta ou ampla, entendendo o conceito como algo que no dever cingir-
se, apenas, gesto do espao, mas proporcionar uma envolvncia que permita um
desenvolvimento a diferentes escalas, preservando o presente e potenciando o futuro.

Aumentando a complexidade desta anlise, possvel avanar com uma dupla


orientao da mesma, a saber:

Acepo ampla;
Acepo restrita.

Como ampla, Oliveira (2002), citando Rexach, entende ser todo o acto de estabelecer
polticas direccionadas para a garantia do equilbrio das condies de vida nas diferentes
partes de um determinado territrio, isto , so todos os actos pblicos orientados para a
obteno de uma qualidade de vida digna. Neste sentido, a actividade pblica deve, no
mbito das suas competncias, ordenar o espao.

Como restrita, este autor defende que o Ordenamento dever compreender uma
competncia muito importante, a de harmonizar e coordenar as vrias actividades1
existentes num determinado territrio. Esta acepo , igualmente, partilhada por Orea
(2001), o qual admite que, do ponto de vista administrativo, o Ordenamento dever ter
uma funo pblica porque s assim possvel controlar, de uma forma equidistante, o
crescimento espontneo das actividades humanas, pblicas ou privadas, evitando
problemas e constrangimentos futuros, fomentando e garantindo uma justia scio-
espacial.

1
As actividades aqui referidas compreendem o universo da administrao pblica, que devido sua
extenso, devem ser alvo de uma ateno especial na forma como exercem a sua funo.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Com a publicao da Carta Europeia de Ordenamento do Territrio (CEOT), marco


incontornvel desta temtica, foi anunciada uma luz para a resoluo desta
problemtica, tentando a Comunidade Europeia (CE), esclarecer a maioria das
indefinies existentes. Assim, e segundo a CE, o OT a traduo espacial das polticas
econmica, social, cultural e ecolgica da sociedade. , simultaneamente, uma disciplina
cientfica, uma tcnica administrativa e uma poltica que se desenvolve numa perspectiva
interdisciplinar e integrada tendente ao desenvolvimento equilibrado das regies e
organizao fsica do espao segundo uma estratgia de conjunto (C.E, 1988).

Este documento descreve os principais elementos que o Ordenamento, enquanto


conceito, dever reconhecer no seu modus operandi, e integra ainda um sentimento de
conscincia relativamente existncia de diferentes nveis e poderes de deciso,
independentemente de estes serem individuais e institucionais, os quais tm uma
influncia directa na organizao territorial, nos estudos prospectivos previstos para a sua
planificao, no prprio mercado em si, nos diferentes sistemas administrativos e nas
condies scio-econmicas e ambientais. Assim, e como principal objectivo para o OT,
a CEOT destaca a conciliao de todo este universo de factores, como forma de
promover um relacionamento harmonioso entre eles.

No caso portugus, e numa fase inicial, este conceito foi oficialmente descrito pela Lei de
Bases do Ambiente1 (LBA), de 1987, a qual o considera como um processo integrado da
organizao do espao biofsico, tendo como objectivo o uso e a transformao do
territrio, de acordo com as suas capacidades e vocaes, e a permanncia dos valores
de equilbrio biolgico e de estabilidade geolgica, numa perspectiva de aumento da sua
capacidade de suporte de vida.

Com a publicao, em 1998, da Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e


do Urbanismo2 (LBPOTU), as autoridades polticas competentes alteram a sua forma de
abordar a problemtica. Esta evidncia encontra-se declarada em duas frentes, no
prprio nome do diploma e no seu contedo.

Assim, a descrio defendida por este instrumento jurdico agrega, numa mesma
dimenso, o OT e o Urbanismo, no entanto, tal facto no significa que ambos tenham

1
Lei n. 11/ 87, de 7 de Abril.
2
Lei n. 48/ 98, de 11 de Agosto, alnea 2 do artigo n. 2.).

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uma idntica concepo e leitura. Quanto ao contedo, propriamente dito, esta norma
descreve o conceito como sendo uma poltica de ordenamento do territrio e de
urbanismo, a qual ir definir e integrar as aces promovidas pela Administrao Pblica,
visando assegurar uma adequada organizao e utilizao do territrio nacional, na
perspectiva da sua valorizao, designadamente no espao europeu, tendo como
finalidade o desenvolvimento econmico, social e cultural integrado, harmonioso e
sustentvel do Pas, das diferentes regies e aglomerados urbanos. (LBPOTU, 1998)

Paralelamente, mais noes so avanadas por outras entidades, pblicas e privadas,


conforme se comprova atravs da leitura da proposta do Ministrio do Equipamento, do
Planeamento e Administrao do Territrio (MEPAT), o qual entende-o como sendo a
forma de organizar as estruturas humanas e sociais num espao geogrfico
determinado, tendo como objectivo valorizar as potencialidades do territrio, desenvolver
as estruturas ecolgicas de que depende a vida e a expresso cultural da paisagem,
para, dessa forma melhorar a qualidade e a dignidade de vida das populaes. Adianta,
ainda, que o ordenamento a aco e a prtica de dispor num espao, ordenada e
prospectivamente, os homens e as suas actividades, os equipamentos e os meios de
comunicao, tendo em conta as disparidades naturais, humanas, econmicas e mesmo
estratgicas. (MEPAT, 1998)

Na obra Dicionrio de Geografia, de Baud et al (1999), o Ordenamento descrito como


sendo, na maior parte dos casos, uma vontade de corrigir os desequilbrios de um espao
nacional ou regional. Tal intento pressupe, por um lado, uma percepo e uma
concepo conjuntural do espao geogrfico e por outro, uma anlise prospectiva do
mesmo. Esta ideia estabelece uma premissa que deve ser, devidamente, considerada, o
entendimento prvio do espao a ordenar.

Inmeros autores assinalam, como principal finalidade do OT, a correco dos efeitos
que as diversas actividades humanas originam no espao geogrfico. Alguns deles
reforam esse entendimento ao declarar que este deve prestar uma ateno especial ao
seu principal objecto, o espao. Seguindo esta ordem de ideias, a sua gnese
corresponde, portanto, e na maior parte dos casos, a uma simples inteno de correco

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

dos diferentes desequilbrios espaciais1. Poder depreender-se, assim, que o espao


entendido como estando numa posio de fraqueza, porm, no unnime.

Partidrio (1999), ao citar Costa Lobo, confere ao conceito de ordenamento uma postura
racionalista quanto explorao dos seus inmeros e variados recursos naturais,
consagrando particular ateno distribuio das classes de uso do solo. Adianta ainda,
a mesma, que o universo de estudos gerados com a sua aplicao, ser o verdadeiro
protagonista na fundamentao das diferentes estratgias de desenvolvimento espacial a
estabelecer, devendo estas considerar os seguintes factores ou critrios:

Economias espaciais;
Povoamento e localizao preferencial de potenciais actividades;
Fenmenos diversos;
Escalas2 de observao.

Mas para que este adopte uma posio racionalista, deve considerar uma metodologia
para o seu funcionamento. Condesso (2001), fundamentando-se no admitido por
Martinez, confirma a necessidade de entender este conceito como um acto processual,
metodologicamente sustentado, de materializao de um modelo territorial global e
articulador das relaes que ligam, entre si, as diferentes partes. Para tal, exige-se um
conjunto diverso de anlises territoriais, quantitativas e qualitativas, constitudas por
variveis de dinmica social previamente estabelecidas. S assim, possvel apresentar
um modelo analtico e concreto, explicativo e prospectivo.

Esta linha de orientao igualmente partilhada por Pardal e Costa Lobo (2000), os
quais defendem que a anlise produzida3 dever culminar num diagnstico do qual se
extraem um conjunto de referncias a considerar numa avaliao dos planos, podendo
estas, em circunstncias previamente consideradas, designar-se por directivas de
ordenamento.

Perante uma problemtica focalizada, principalmente, na concepo, desenvolvimento e


gesto de um conjunto diverso de actividades, pretenso do Ordenamento procurar
desenvolver uma adaptao de uma determinada rea geogrfica s intenes de

1
Independentemente da escala de anlise ser a nacional ou a regional
2
Viso multiescalar do territrio: regional e municipal.
3
Esta anlise pretende-se que seja objectiva, desinteressada e constatante de factos.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

desenvolvimento social e econmico exigido pela sociedade. Para Partidrio (1998), este
ser o verdadeiro fundamento do OT e da sua prpria viso sobre a temtica. Esta
ideologia servir de sustentculo ao quadro argumentativo invocado por Condesso (s.d),
o qual descreve o conceito como uma poltica, uma funo pblica e uma disciplina que
tem o territrio como protagonista da planificao racionalizadora das vrias polticas
pblicas, com a efectivao macrofinalista da coordenao dos factores fsicos com os
econmicos e sociais.

Semelhante concepo defendido por Oliveira (2002), entendendo-o como uma


moderna funo pblica orientada para dar uma resposta global aos problemas que a
utilizao do espao coloca, traduzindo a materializao de um modelo territorial e sendo,
por conseguinte, uma matria que obriga a uma anlise interdisciplinar.

Um dado ainda no referido, mas que deve ser tido em considerao, e tal conforme
reala Condesso (2001), citando Escribano, a dimenso antropocntrica do OT. Este
um conceito pluridimensional e hiperbolicamente interdisciplinar, encerrando, por sua vez,
um conjunto de diversos objectivos, tais como:

Constitucional;
Igualdade;
Conservao do ambiente natural;
Qualidade de vida.

Mas de que forma surge o Ordenamento?

A esta questo associa-se uma provvel explicao, avanada por Condesso (s.d), a
qual estabelece uma ponte entre Ordenamento e Urbanismo, reconhecendo o segundo
como uma resposta efectiva ao universo de problemas provocados por uma ocupao do
solo1 desenfreada. Este um exemplo da intromisso do urbanismo em reas que no
so, definitivamente, as suas.

Relativamente explicao avanada, esclarece Partidrio (1999), a concretizao desta


ligao indispensvel devido necessidade, real e permanente, que as reas urbanas
tm em integrar-se territorialmente. Para tal, importante encontrar e promover opes

1
Este o reflexo de um aumento exponencial das reas antrpicas, do qual emerge uma necessidade
permanente de adaptao da sociedade nova realidade.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

que solucionem esta emergente problemtica. O OT ter, para este caso concreto, de
surgir como uma das respostas a considerar, apresentando-se como uma mais-valia.

At ao momento, uma ideia dever ser retida e nunca negligenciada: nada surge ou se
localiza por um acaso. Assim, perfeitamente plausvel admitir-se que tudo o que hoje se
distribui pelo espao resultado de decises planeadas, ainda que muitas vezes de
forma no assumida. As escolhas de localizao visam sempre algum objectivo, seja ele
de maximizao dos lucros dos produtores ou das utilidades dos consumidores, da
optimizao da utilizao dos recursos naturais e humanos, de estratgias militares ou de
prazeres individuais (Reigado, 2000).

Este modo de pensar o territrio reflecte-se no estado da arte do OT, caracterizvel de


confuso. neste mbito que emergem verdadeiros estados de desorientao relativos
correcta definio dos conceitos de ordenamento e planeamento. Uma provvel
explicao para a existncia deste autntico hotchpotch conceptual, so as diferentes
origens das duas denominaes dominantes1.

Uma vez mais, a CEOT (C. E, 1988) apresenta-se como uma soluo de compromisso
entre as diferentes partes, da qual se extrai a seguinte concluso:

Necessidade clarificar os conceitos que a integram, observando, sempre, o


propsito de alcanar um superior conhecimento sobre a matria.

Este facto , igualmente, defendido por Patrick Abercrombie2 (1959), o qual afirma que
uma actividade de superior importncia como o OT, deve encontrar-se sob a influncia
de um grupo restrito de indivduos que, de uma forma equilibrada, promovero uma
tentativa de alterao ou modelao do ambiente. Existe, por isso, uma necessidade de
esclarecer, de compreender e definir o que ordenar algo.

Ordenar um processo social global, com incio no estabelecimento de uma


normatividade jurdica, a qual termina, como funo, com a sua aplicao e execuo.
Esta normatividade necessria para a clarificao e definio das finalidades, para o
estabelecimento de uma tipologia de instrumentos a utilizar e nos diferentes tipos de
interveno, pblica ou particular. Condesso (2001), citando Rom e Jaume, admite que

1
Town and Spatial Planning (pases de origem anglo-saxnica) e Amengement du Territire (pases de
origem francfona)
2
Arquitecto, Professor de Design Urbano e de Planeamento Urbano.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

s atravs do direito que possvel determinar os objectivos a alcanar, esclarecer a


sua relevncia e enumerar os instrumentos a utilizar.

Para estes autores, ordenar a arte de dispor algo correctamente, pressupondo uma
capacidade de concretizao das diferentes escolhas. No seguimento desta afirmao, o
conceito de ordenamento ser, segundo uma acepo restrita, uma simples escolha de
alternativas, obedecendo estas a um conjunto especfico de requisitos, tidos como
indispensveis1. Conclui-se, assim, que o ordenamento uma concepo inovadora de
planeamento espacial, afirmao reforada por Frade (1999), que a considera como a
mais correcta, argumentando, em seu favor, as diversas potencialidades da sua
aplicao a escalas superiores, imbudas de interesses de superior abrangncia.

Relativamente ao conceito de planear, genericamente, este significa tomar uma deciso.


Esta ordem de ideias adoptada por Reigado (2000), referindo o autor que no
decorrer do processo de planeamento que surgem frequentemente situaes que
exigem a tomada de decises. Estas decises podem dizer respeito a problemas muito
diversos. O acto de planear inerente natureza humana. Nas relaes vivenciais do
Homem com o territrio h sempre processos de planeamento, os quais, por sua vez,
influenciam o desenvolvimento dessas relaes.

Assim, o planeamento, na sua forma mais primitiva, o processo de relacionamento


intuitivo e avulso dos homens com o mundo... e exprime-se atravs da configurao das
estruturas scio-territoriais. Na sua vertente fsica e de super-estrutura jurdica e
econmica que regulamenta os direitos de uso, apropriao, ocupao e utilizao.
(Pardal e Costa Lobo, 2000)

Desta forma, uma tomada de deciso, como acto administrativo per si, dever ser
entendida e fundamentada mediante o estabelecimento de um quadro sistmico. Torna-
se, ento, necessrio diferenciar os vrios subsistemas que o compem (Reigado, 2000):

Actores;
Realidade sobre a qual incidem as decises;
Estratgias dos seus elementos.

1
So admitidos como critrios indispensveis, todos aqueles que permitam uma reflexo sobre o uso mais
adequado a dar a uma determinada rea geogrfica, promovendo novas perspectivas independentemente
de estas serem econmicas, conservao ambiental ou aumento da qualidade de vida.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

No seu seguimento, uma nova problemtica emerge, a qual se estatui em torno da


hierarquia dos conceitos de ordenar e planear. Partidrio (1999), nas diferentes obras de
que autora, defende o posicionamento do ordenamento a montante do planeamento. A
autora entende que as diferentes polticas existentes, no seu essencial, devero
concentrar-se na salvaguarda dos recursos naturais, nas vrias benfeitorias a realizar e
na procura de solues para uma preveno e minimizao de conflitos.

Partindo desta ordem de ideias, o planeamento considerado como algo mais operativo,
visando um enquadramento das aces projectadas e da obra propriamente dita,
prognosticando eventuais medidas para a dinamizao do desenvolvimento. Um outro
argumento a extrair que, tanto o ordenamento como o planeamento tm como objecto a
organizao e a gesto do espao, no entanto, estes operam em escalas diferentes.

Assim, ordenar e planear so noes distintas e partindo destas possvel estabelecer a


origem do OT, enquanto conceito. Frade (1999) defende que a origem deste provm,
sem dvida alguma, do urbanismo, todavia, admite o autor, a materializao de um
pensamento inovador, como o de OT, consagra a possibilidade de alcance de uma
viso de superior abrangncia. Esta a sua grande virtude, o accionar da abertura da
cidade sua envolvente, procurando concretizar uma interdependncia fsica e funcional
cujos vrtices sero, obviamente, os ncleos urbanos.

Para que o OT seja imbudo de um sentimento de necessidade e o seu estabelecimento


seja exequvel, existe uma necessidade real de distinguir um conjunto de factores que o
possibilitem e o promovam. Dois elementos destacam-se no estabelecimento de uma
correcta e exequvel definio de OT, a distino do objecto e dos seus objectivos. Este
tema tem-se revelado, ao longo dos tempos, frtil em opinies divergentes, tal como todo
os assuntos relacionados com a temtica. Para uma correcta compreenso da mesma, a
sua clarificao , para muitos autores, um dos passos mais importantes a concretizar.

Assim, o que possui ou dever possuir o Ordenamento?

De um modo explcito ou implcito, o espao fsico, o espao humanizado e as


correspondentes relaes so considerados como o seu objecto. A repartio do espao
pelos seus ocupantes permite, por um lado, uma racionalizao da sua utilizao e por
outro, a satisfao dos vrios interessados.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

No panorama nacional, este raciocnio encontra-se devidamente estabelecido com a


LBPOTU 1, documento oficial sobre a matria, a qual o descreve como sendo as relaes
entre os diversos nveis da Administrao Pblica e desta com as populaes e com os
representantes dos diferentes interesses econmicos e sociais (LBPOTU, 1998).

A principal ideia a extrair deste documento a de que o OT deve proporcionar um


correcto contexto para o estabelecimento de uma relao de compromisso entre o
Homem e o espao. Este tipo de argumentao , igualmente, defendido por Frade
(1999), admitindo como pouco prtico um entendimento que sustente a planificao
espacial fora do mbito da unidade fsica do territrio. Para tal, reala a existncia de
uma relao entre os recursos naturais e a localizao das diversas actividades
antrpicas. neste momento que o Desenvolvimento Sustentvel emerge como princpio
estruturador da sua construo terica, aproveitando a autora para defender o
ordenamento como um todo, nunca se abstraindo da sua vertente fsica2.

Quanto ao objecto em si, e tal como Oliveira (2002) admite, o espao, a optimizao da
sua distribuio, a gesto das variadas fontes de riqueza, dos diferentes interesses
sociais e conexes com outras reas geogrficas, constituem a principal matria deste
elemento conceptual. O resultado imediato, segundo Orea (2001), ser, num futuro
prximo, o OT especificar a estrutura espacial a aprovar, clarificando o modo de
utilizao do solo e as diferentes redes a instituir pelos vrios ncleos populacionais.

integrado num contexto deste tipo que se aplicar e reflectir, segundo o autor, o
conjunto das actividades promovidas pelas diferentes polticas sociais, econmicas,
culturais e ambientais de uma sociedade, cabendo ao OT regular os vrios
comportamentos dos seus actores. Este propsito tem um objectivo intrnseco: a
obteno de um desenvolvimento equilibrado, equitativo e sustentado do universo,
independentemente da escala que caracteriza o mesmo.

Como meio de alcanar esta ambio, necessrio seleccionar um conjunto de preceitos


e ideias que conduzam um desenvolvimento, caracterizvel pela sua qualidade de vida,
equilbrio intra e inter-regional correcta, a uma organizao fsica do espao geogrfico, e
a uma utilizao racional dos diferentes recursos naturais e conservao da natureza.
1
Artigo 3., alnea b)
2
A vertente fsica aqui entendida como sendo constituda pela geologia, geomorfologia, recursos naturais,
climatologia, entre outras.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Aps a clarificao do objecto, necessrio esclarecer os objectivos em si contidos. A


Comisso Europeia (CE), em 1997, avana com uma proposta que dar uma resposta s
solicitaes oriundas de diferentes quadrantes, a saber:

Criao de uma organizao espacial mais racional no uso do solo;


Ligaes ao uso do solo, estabelecendo um elo entre as diferentes exigncias do
desenvolvimento;
Necessidade de proteco do ambiente, atingindo os diversos propsitos sociais e
econmicos.

Por sua vez, Oliveira (2002) entende que estes devem consistir, essencialmente, na
distribuio racional, em termos geogrficos, das actividades econmicas; no
desenvolvimento scio-econmico e no restabelecimento de equilbrios entre partes e
regies do pas; na melhoria da qualidade de vida; na gesto responsvel dos recursos
naturais e na proteco do ambiente, bem como na utilizao racional do territrio.
Perante o afirmado, so distinguidos dois sentidos distintos: um lato e um restrito.

Caso o sentido lato seja adoptado, o OT dever ter como principal intento, segundo a
autora, a aplicao ao solo de polticas pblicas, designadamente econmico-sociais,
urbansticas e ambientais, visando a localizao, organizao e gesto correcta das
actividades humanas, de forma a conseguir um desenvolvimento regional harmonioso e
equilibrado (Oliveira, 2002).

Condesso (2001), adianta que se for o sentido restrito a opo escolhida, os objectivos
sero todos aqueles que se relacionam directamente com o urbanismo, destacando-se
como razo para tal afirmao, o facto de nem todo o objecto se reportar directamente
urbe. O mesmo assegura, contudo, que todo o urbanismo ordenamento ou tende a
pressup-lo, porque, segundo este, realiza uma seleco de localizaes e actos
voluntrios pr-estabelecidos, considerando sempre o respectivo enquadramento.

Em ambos os sentidos, esclarece Abercrombie (1959), o conceito tem como derradeira


pretenso a alterao da sua envolvente fsica, considerando este que o seu grau de
sucesso elevado.

Mas quais so os objectivos ideais para o conceito de OT?

Tanto Frade (1999) como Baud (1999), ao descreverem as suas definies, entendem
que este dever ser constitudo pelos seguintes objectivos:

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Correco dos diferentes desequilbrios regionais1;


Reequilbrio do espao.

Destacam, ainda, existir na actualidade, um conjunto de meios2 que permitem aos


diversos actores alcanar o sucesso desejado. Seguindo esta ordem de ideias, os
mesmos encaram o ordenamento territorial como uma realidade que vai para alm das
simples materializaes urbansticas, conformando-as a objectivos mais extensos e
profundos de desenvolvimento econmico, ecolgico, social e cultural. Estes objectivos
devero ser continuamente claros e transparentes, devendo ser geridos por um
diversificado conjunto de sistemas, regras, regulamentos e actos, que operacionalizam e
monitorizam o conjunto3. Partindo deste pressuposto, identificam-se dois grandes grupos
de objectivos: globais ou gerais; parciais ou especficos.

O primeiro grupo integra as grandes linhas de orientao a considerar e o segundo visa a


definio dos seus objectivos para reas territoriais especficas. Uma vez mais, ser com
a CEOT (C. E, 1988) que se proceder ao devido esclarecimento:

Desenvolvimento socio-econmico equilibrado das regies4;


Melhoria da qualidade de vida5;
Gesto responsvel dos recursos naturais e a proteco do ambiente6;
Utilizao racional do territrio7;
Implementao dos objectivos do OT8;
Coordenao e cooperao entre os diversos nveis de deciso e obteno de
recursos financeiros1;

1
Tipos de desequilbrios regionais: econmicos, sociais, ambientais e culturais
2
Estes so meios conformes ao contexto poltico/ administrativo vigente de cada nao ou regio.
3
Este conjunto de sistemas, regras anteriormente disperso, de pensamentos e ideias.
4
A reteno do crescimento das regies sobrepovoadas o principal objectivo a registar, todavia, este deve
incentivar as menos evoludas a trilhar o rumo do desenvolvimento, adaptando as suas infra-estruturas.
5
Ao escolher uma localizao, esta deve optimizar o espao e promover a qualidade de vida.
6
Perante um quadro onde a explorao exaustiva dos recursos naturais so a forma priviligiada de obter o
maior retorno financeiro possvel, a gesto responsvel destes pode ser geradora de mais-valias.
7
A localizao, organizao e desenvolvimento dos diferentes complexos urbansticos e respectivas infra-
estruturas, dever articular-se com uma proteco, efectiva, dos solos.
8
da responsabilidade das diferentes entidades envolvidas, pblicas e privadas, contribuir para o bom
desenvolvimento e alterao do espao geogrfico. O ordenamento do territrio ser a sua formalizao

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Participao das populaes2;

A publicao da LBPOTU (1998) formaliza a distino dos fins polticos3 dos objectivos4.
Este regulamento admitiu, assim, como fins polticos, os seguintes:

1. Reforar a coeso nacional, organizar o territrio, corrigir as assimetrias regionais e


assegurar a igualdade de oportunidades dos cidados;
2. Promover a valorizao integrada das diversidades do territrio nacional;
3. Assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, preservar o equilbrio
ambiental, humanizar as cidades e a funcionalidade dos espaos edificados;
4. Assegurar a defesa e valorizao do patrimnio cultural e natural;
5. Promover a qualidade de vida e assegurar condies favorveis ao
desenvolvimento das actividades econmicas, sociais e culturais.

Como objectivos, enumera os seguintes:

1. O ordenamento do territrio e o urbanismo prosseguem objectivos especficos,


consoante a natureza da realidade territorial subjacente, promovendo:

1.1. Melhorar as condies de vida e de trabalho das populaes, com respeito


pelos valores culturais, ambientais e paisagsticos;
1.2. Distribuir equitativamente as funes de habitao, trabalho, cultura e lazer;
1.3. Preservar e defender os solos com aptido natural ou com aproveitamento
agrcola, pecuria ou florestal, restringindo-se a sua afectao a outras
utilizaes aos casos em que tal for comprovadamente necessrio;
1.4. Adequar os nveis de densificao urbana, impedindo a degradao da
qualidade de vida e o desequilbrio da organizao econmica e social;

2. Nos diversos espaos, a programao, a criao e a manuteno de servios


pblicos, de equipamentos colectivos e de espaos verdes deve procurar atenuar

1
Devido existente complexidade das relaes entre as diferentes autoridades, deve existir um conjunto de
meios e competncias que promovam a sua adequao realidade.
2
Um dos principais objectivos do OT o de proporcionar uma participao activa dos cidados, promovendo
a transparncia dos actos praticados.
3
Artigo n. 3.
4
Artigo n. 6.

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Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

as assimetrias existentes, tendo em conta as necessidades especficas das


populaes, as acessibilidades e a adequabilidade da capacidade de utilizao.

3. O ordenamento do territrio e o urbanismo devem assegurar a salvaguarda dos


valores naturais essenciais, garantindo que:

3.1. Os recursos hdricos, as zonas ribeirinhas, a orla costeira, as florestas e


outros locais com interesse particular para a conservao da natureza
constituem objecto de proteco compatvel com a normal fruio pelas
populaes das suas potencialidades especficas;
3.2. As paisagens resultantes da actuao humana, caracterizadas pela
diversidade, pela harmonia e pelos sistemas scio-culturais que suportam,
so protegidas e valorizadas;
3.3. Os solos so utilizados de forma a impedir a sua contaminao ou eroso.

Uma outra proposta avanada por Merlin e Choay (2000), porm, os objectivos foram
designados como campos de aplicao, em virtude do grau de especificidade dos
mesmos, a saber:

Definio, evoluo da estrutura urbana e eventualmente, o reforo da sua rede;


Ordenamento, desenvolvimento e proteco das zonas rurais;
Desenvolvimento e localizao de actividades;
Planificao e estabelecimento de prioridades no desenvolvimento dos recursos
infra-estruturais1;
Implementao de equipamentos susceptveis de efeitos de entretenimento
econmico2;
Ordenamento de regies tursticas3.

No actual panorama actual, o OT integra-se num contexto caracterizvel por dcadas de


equvocos cometidos pelo Homem e do qual advm, recentemente, uma dinmica de
consciencializao generalizada para com o ambiente. Nos ltimos anos, a sua adopo
1
So entendidos, como recursos infraestruturais as auto-estradas, os caminhos-de-ferro, os portos, os meios
areos e de elevada tecnologia, como as telecomunicaes, a informtica, entre outros.
2
Exemplo: universidades, centros de investigao, entre outros.
3
Os autores definem como sendo aquelas que so alvo de uma maior cobia por parte dos promotores
imobilirios, isto , as reas litorais e as de montanha. Deve-se, por isso, estabelecer uma poltica que,
associada a um desenvolvimento econmico, proceda explorao e proteco dos diferentes recursos.

48
Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

uma realidade indesmentvel, surgindo associado a diferentes aces e intenes,


materializando-se numa primeira instncia em actos polticos e, posteriormente, no
prprio ordenamento.

Esta nova atitude reflexo da revelao de um conjunto variado de impactes ambientais,


mais ou menos cleres, cujos efeitos s sero, efectivamente, conhecidos e
reconhecidos pelas geraes futuras. Para que esta inverso de postura seja realmente
efectiva, necessrio um factor muito importante, a vontade poltica. Sem a anuncia e
determinao desta classe, independentemente da sua origem ideolgica, quaisquer
medidas que fossem adoptadas seriam sempre vetadas ao insucesso. Como principal
resultado, surge a incluso em toda a actividade humana de um princpio que, at ao
momento, tinha sido negligenciado, o da aco cautelar. Torna-se claro que o objectivo
intrnseco de uma qualquer poltica com reflexos territoriais acautelar os riscos para
com o ambiente ao invs de os corrigir a posteriori.

Associado a um conjunto de objectivos deve surgir, sempre, um conjunto de princpios


cujo intuito o de potencializar o seu capital implcito. A CEOT, uma vez mais, ir
esclarecer os princpios a seleccionar (C. E., 1988): democrtico1; integrado2; funcional3;
prospectivo4.

Um outro conjunto de princpios interessante o avanado pelo Ministrio do Interior do


Gro-Ducado do Luxemburgo, (MIGDL) no seu documento Programa Director de
Ordenamento do Territrio, 2003, a saber (esquema n. 1.4.1): cooperao; participao;
coordenao.

Dos trs apresentados, destaca-se o de coordenao. Segundo os autores, a sua


importncia advm da aplicao da lei que regulamenta o OT no contexto luxemburgus.
Uma das suas principais misses consiste em coordenar o universo de pedidos
formulados em matria de afectao dos solos, contedo dos seus propsitos e
exigncias das polticas sectoriais (adaptado, MIGDL, 2003).

1
Este dever ser um processo que permita a participao das populaes.
2
Coordenao dos diferentes quadrantes polticos e respectiva integrao na abordagem.
3
Dever considerar as diferentes especificidades regionais, tais como: valores, cultura e interesses comuns.
4
Compreende uma anlise das tendncias actuais e perspectivas de desenvolvimento futuro (econmicas,
ecolgicas, sociais, culturais e ambientais), quer sejam a curto, mdio ou longo prazo.

49
Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Figura n. 1.1: Princpios de Ordenamento do Territrio

Cooperao Participao

Ordenamento
do
Territrio

Coordenao

Fonte: Ministrio do Interior do Gro-Ducado do Luxemburgo (adaptado, 2003)

Um outro conjunto de princpios enunciado por Frade (1999), atravs do qual o autor
estabelece uma ligao ao princpio do Desenvolvimento Sustentvel: gesto do
patrimnio comum nacional1; equilbrio entre a conservao e o desenvolvimento2;
compatibilidade3.

Como possvel observar, so vrios os raciocnios existentes. Perante este contexto,


Alves (2001) contribui com mais alguns para a causa, a saber: igualdade4; equidade5;
interesse pblico1; liberdade e responsabilidade2; sustentabilidade3; interdisciplinaridade.

1 1
da responsabilidade do Estado, ponderar e mediar o equilbrio de foras no espao geogrfico
2
Integrado num contexto de latente tenso entre economia e natureza, o desenvolvimento no deve colocar
em risco os ecossistemas naturais, correndo-se o risco de destruir o pilar de sustentao deste, assim,
estes dois elementos no devem ser entendidos como valores contraditrios, tornando-se necessrio
encontrar uma plataforma de compromisso entre as duas.
3
Traduz a coerncia e o entendimento que devem revestir as decises entre os vrios nveis institucionais
com responsabilidades em matria de planeamento de ocupao e uso do solo, tanto na dimenso interna,
Administrao Central, Regional e Local, como na dimenso externa
4
Promove o acesso a condies, oportunidades, bens e servios a todos os cidados.
5
Forma de nivelar os cidados e as organizaes num mesmo patamar. Estabelece os parmetros que
regulamentam a perequao, corrigindo desequilbrios e distores. (adaptado, Alves, 2001)

50
Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

No panorama nacional, e segundo Oliveira (2002), a LBPOTU, no seu artigo n. 5,


enumera um conjunto de princpios gerais de importante significado jurdico em que
assenta a poltica de ordenamento do territrio, princpios esses que devem orientar as
entidades pblicas com responsabilidades nestas duas matrias, o que significa que
estas entidades os devem respeitar nas suas decises e nos planos que elaboram,
designadamente: sustentabilidade; solidariedade intergeracional e da economia;
coordenao; subsidiariedade; equidade; participao; responsabilidade;
contratualizao; segurana jurdica.

Figura n. 1.2 - Princpios de Ordenamento do Territrio: uma anlise comparativa entre diferentes
abordagens
Princpios
de
Ordenamento do Territrio

Carta de Ministrio do Interior Frade Rui Alves Lei de Bases


Ordenamento do Territrio do Gro-Ducado do Luxemburgo (1999) (2001) da Poltica de
(1988) (2003) Ordenamento do Territrio

Democrtico Cooperao Gesto do patrimnio Igualdade Sustentabilidade, solidariedade


comum nacional intergeracional e da economia

Integrado
Participao Equilbrio entre a Equidade Coordenao
conservao e o
desenvolvimento
Funcional
Coordenao Compatibilidade Interesse Pblico Subsidiariedade

Prospectivo

Liberdade e Responsabilidade Equidade

Sustentabilidade Participao

Interdisciplinariedade Responsabilidade

Contratualizao

Segurana jurdica

Uma leitura mais atenta dos mesmos, revela a existncia de um princpio de nvel
superior implcito nesta concepo de OT, o Desenvolvimento Sustentvel4. Este facto
admitido por Frade (1999), expressando-o claramente na definio de um dos seus

1
A interveno do poder pblico e do Estado dever visar, sempre, a prossecuo do interesse colectivo.
2
a garantia de liberdade na organizao do territrio da iniciativa privada, desde que sejam cumpridas as
normas e directrizes em vigor, garantindo o interesse pblico. (adaptado, Alves, 2001)
3
a salvaguarda de valores e recursos naturais, culturais e ambientais mediante a promoo de uma
organizao territorial, a qual viabilizar uma estrutura territorial. (adaptado, Alves, 2001).
4
Princpio formalmente declarado em 1987, atravs da publicao do Relatrio Brundtland.

51
Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

princpios fundamentais para o OT, o de Equilbrio entre a Conservao e o


Desenvolvimento. Segundo esta, actualmente, existe a conscincia de que a economia e
a ecologia no podem continuar a ser entendidos como dois valores contraditrios, pois
partilham o mesmo alicerce, isto , o territrio. Esta tomada de conscincia impe,
segundo Alfonso, referido por Frade (op.cit), algumas alteraes s diferentes
sociedades, essencialmente ao nvel comportamental, atravs de uma progressiva
atenuao do antropocentrismo a favor de uma relao mais equilibrada entre o homem
e a natureza.

O OT encerra um conjunto renovado de caractersticas que, frequentemente, so


entendidos como uma poltica pblica, posio reforada por Jessa Farga, citado por
Frade (1999), acrescentando ainda que este se destina a coordenar a actividade
administrativa, a territorializar as vrias polticas sectoriais, a obter o equilbrio regional e
a porteger o ambiente. Nesta perspectiva, o ordenamento consiste, essencialmente, no
estabelecimento de um conjunto de normas de carcter programtico cujo contedo ser,
simplesmente, o de mera coordenao e orientao das aces a executar a diferentes
escalas ou nveis1.

Esta ordem de ideias igualmente validada por Oliveira (2002), que entende o
ordenamento como a aplicao ao solo de todas as polticas pblicas, designadamente
econmico-sociais, urbansticas e ambientais, visando a localizao, organizao e
gesto correcta das actividades humanas. Carlos Silva (2001) acrescenta mais algumas
caractersticas ao conceito, considerando-o como: fenmeno social2; tcnica3; cincia
interdisciplinar4;

Sintetizando, todos estes raciocnios podem ser materializados e relacionados sob a


forma de um diagrama (figura 1.3), no entanto, e mais uma vez, uma nova questo
emerge: Que tipo de caractersticas dever obedecer o conceito de Ordenamento do
Territrio?

1
Exemplo de nveis considerados; nacional e regional.
2
Forma como o territrio se organiza, escalas de anlise, causas e problemticas. (C. Silva, 2001, p.33)
3
Estuda um territrio de modo a identificar as suas necessidades e potencialidades, tendo em considerao
uma estratgia ou plano de aco. (C. Silva, 2001, p.33)
4
Estuda a organizao e o desenvolvimento do territrio a diferentes escalas: local, regional, nacional e
supranacional. (C. Silva, 2001, p.33)

52
Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Figura n. 1.3 Caractersticas do Ordenamento do Territrio

Caractersticas do
Ordenamento do Territrio

Alves Carlos Silva Madiot


(2001) (2001) citado por
Correia (2004)

Poltica pblica Fenmeno social Natureza voluntarista


e intervencionista

Tcnica Natureza incitadora

Cincia interdisciplinar Carcter descentralizador

Dimenso nacional
e europeia

Selectivo

Flexvel

Abertura

Esta questo pertinente e de difcil resposta, porm, Correia, ao citar Madiot (2004),
esclarece-o ao enumerar um core set de caractersticas muito especficas: natureza
voluntarista e intervencionista1; natureza incitadora2; carcter descentralizador3;
dimenso nacional e europeia4; selectivo5; flexvel (souple)6 e abertura7

1
Define e executa todo um conjunto de polticas especficas, exemplo: proteco e valorizao de zonas
sensveis e dos espaos rurais.
2
Utiliza mecanismos de estmulo cujo objectivo ser o de orientar possveis localizaes empresariais,
exemplo: subvenes, benefcios e apoios, tcnicas contratuais.
3
Reconhece a importncia de outras entidades pblicas, para alm do Estado Central.
4
Actualmente, estas so entendidas como indissoluvelmente ligadas.
5
Associado a um pequeno nmero de domnios bem precisos.
6
Visto no ter sido enquadrado por um corpo legislativo e regulamentar rigoroso, frequentemente, apoia-se
na actuao de diferentes rgos da Administrao Pblica que so regulados pelo direito privado.
7
Tipo de investigao que deriva, directamente, do mtodo prospectivo e considervel como de longo
prazo. constitudo por um desenvolvimento dinmico, cujo intuito discernir as tendncias evolutivas, os
objectivos propostos e os obstculos ao desenvolvimento do territrio, esclarecendo as decises tomadas.

53
Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

Resumidamente, estabelecer um conceito de OT pressupe, em primeiro lugar, o


entendimento das diversas vertentes que o compem. Considerando tal facto, o espao
geogrfico e o homem sero os principais elementos a considerar. Relativamente ao
primeiro, admite-se como sendo toda a vertente fsica que compe a Terra, a qual
envolver, por sua vez, o Homem e as suas inmeras actividades. Este facto destaca a
existncia de um sistema cuja funo gerir a totalidade das interaces entre o
Territrio e o Homem.

Como possvel imaginar, o relacionamento entre estas duas componentes de uma


elevada complexidade, ressalvando-se duas razes principais para esta evidncia:

- A quantidade de ns de ligao ou de relacionamento;


- A dimenso e extenso das redes que constituem o sistema.

Perante este cenrio, evidente que o Ser Humano, para implementar ordem e disciplina
em toda a sua actividade, presente ou futura, necessita de conhecer previamente a sua
envolvente e o espao geogrfico que alvo de um potencial acto de ordenamento.

Nesta fase, o espao no deve ser entendido como algo desequilibrado, at porque no o
naturalmente, mas sim como um potencial alvo de desequilbrio. O Homem quando
intervm no territrio altera, de um modo mais ou menos vincado, a relao de equilbrio
que nele existe. Admitindo este facto como perfeitamente pacfico, o gegrafo, bem
como, numa fase posterior, o prprio Decisor Poltico, deve ter presente as diferentes
implicaes que a sua interveno produz, para isso, torna-se necessrio elaborar todo
um processo documental de diagnstico, o qual ir produzir um conhecimento, admitido
como mnimo, da rea geogrfica intervencionada.

Mas o Ordenamento no se cinge projeco do futuro das actividades humanas num


determinado territrio, este um acto continuado de interveno e que pressupe uma
permanente actualizao e monitorizao dos resultados obtidos para aferir-se do
sucesso, ou no, da interveno. Como possvel, igualmente, observar, o territrio
tambm pode ser considerado como estando em desequilbrio e necessitar de um acto
interventivo que permita a obteno da desejada estabilidade.

Est-se perante dois tipos de entendimento, perfeitamente distintos, sobre o estado do


territrio observado, isto , um que o expe de uma forma equilibrada, naturalmente
estvel, e um outro que o representa de uma forma negativa, caracterizvel por um

54
Ordenamento do territrio conceitos, princpios e objectivos

permanente e sistemtico nmero de actos de agresso reproduzidos pelo Ser Humano.


O primeiro pressupe uma forma de interveno mais prospectiva de concretizao de
actos de ordenamento, o que possibilita a criao, de raiz, dos mesmos. O segundo
pressupe a correco de anteriores operaes, o que pode transformar uma tarefa
simples em algo de difcil ou mesmo de impossvel obteno.

Como se depreende, a promoo de um bom desenvolvimento e a correco dos erros


anteriormente cometidos transformam-se nos principais objectivos do Ordenamento.
Contudo, somente estes dois no so suficientes para a definio e clarificao do seu
conceito, tornando-se, ento, necessrio acrescentar alguns mais como forma de
complemento, designadamente: imparcialidade; justia; conservao; qualidade.

Ento, conceptualmente, entende-se o OT como toda a actividade resultante de um


processo reflexivo proporcionado por uma determinada anlise espacial, constituda e
erigida a partir de um conjunto de factos recolhidos segundo uma metodologia,
cientificamente fundamentada. Como resultado, esta oferece uma abstraco da
realidade, proporcionando ao homem um correcto entendimento da sua envolvente, o
que permitir, por sua vez, projectar um conjunto alargado de estratgias com
implicaes territoriais.

Analisando as vrias noes aqui enunciadas, todas elas consideram, de uma forma
geral, os mesmos elementos. A grande diferena consiste, principalmente, na estrutura
hierrquica adoptada para o conceito, a qual se reflecte na posio ocupada pelos seus
factores ou elementos. Assim, o OT dever deter um conjunto especfico de
caractersticas, de modo a ser entendido como correcto e exequvel, e obedecer a uma
sucesso predeterminada de princpios. No que diz respeito a este ltimo, o Principio de
Desenvolvimento Sustentvel revela-se como o principal elemento deste universo,
surgindo como um verdadeiro marco na sua determinao a publicao, em 1987, do
Relatrio Brundtland.

Principal razo para este destaque, a capacidade que o mesmo possui de atrair, para a
sua esfera de influncia, os diversos acontecimentos que constituem a realidade em si,
isto , uma elevada amplitude de aco. Mas no s a este o OT deve obedecer. Existem
outros princpios que se apresentam como complementos a este, designadamente:
iseno; justia; coerncia; viso conjuntural; multidisciplinar; gesto; orientao; eficcia;
eficincia; responsabilizao; participao.

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